Modernización Administrativa Propuesta de Una Reforma Inaplazable

MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Propuesta para una reforma inaplazable
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El Colegio Mexiquense, A.C.

Dr. Carlos F. Quintana Roldn
Presidente
Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
Dr. Fernando Prez Correa
Director
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Ignacio Pichardo Pagaza
Propuestas para una reforma inaplazable
EL COLEGIO MEXIQUENSE, A.C.

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS y
SOCIALES
3510007
P592
Pichardo Pagaza, Ignacio

Modernizacin administrativa: propuestas para una reforma
inaplazable/Ignacio Pichardo Pagaza. -- Zinacantepec, Estado de Mxico:
El Colegio Mexiquense, A.e.: UNAM, Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales, 2004.
391 p.
Incluye bibliografa
ISBN 970-669-063-8
l. Administracin pblica - Modernizacin 2. Administracin pblica
_ Estratgias. 3. Liderazgao poltico. 4. Servicios pblicos - Programas 6.
Sociedad Civil 7. Gobierno - Procesamiento electrnico. I t.
o
Edicin y correccin: Cynthia Godoy Hernndez
Diseo y cuidado de la edicin: Luis Alberto Martnez Lpez
Formacin y tipografa: Ma. Eugenia Valdes Hernndez y Xiomara Espinoza Velzquez
Primera edicin 2004

O.R. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, .Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales.
Ciudad Universitaria, Coyoacn 04510, Mxico, O.F.
O.R. El Colegio Mexiquense, x.c
Ex hacienda Santa Cruz de los Patos, Zinacantepec, Mxico
Correspondencia:
Apartado postal 48-0, Toluca 50120, Mxico, MXICO
E-mail: public@cmq.edu.mx
E-mail ventas:ventas@cmq.edu.mx
Pgina-e: http://www.cmq.edu.mx
Queda prohibida la reproduccin parcial o total del contenido de la presente obra, sin
contar previamente con la autorizacin expresa Y por escrito del titular, en trminos de
la Ley Federal de Derechos de Autor, y en su caso de los tratados internacionales
aplicables. La persona que infrinja esta disposicin se har acreedora a las sanciones
legales correspondientes.
Impreso y hecho en Mxico/Printed and made in Mexico
ISBN 970-669-063-8
CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS
13
'
15
INTRODUCCIN
Razn de ser y alcance

Algunas consideraciones sobre el mtodo
Consistencia interna de los contenidos: las mejores prcticas
Teora y prctica
mbito espacial y temporal
Notas
CAPTULO
1.
PRINCIPIOS DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA ..
Planteamiento inicial
Primer grupo: principios de orden constitucional
Segundo grupo: principios de carcter administrativo
Tercer grupo: principios de carcter social
......
Notas
CAPTULO
Il.
..
IIl.
PLANEACIN y DECISIONES ESTRATGICAS
Comentario inicial
La planeacin relegada
Una mirada nueva sobre la planeacin
33
35
36
39
48
51
53
LAS LGICAS DE LA MODERNIZACIN
Razones
Reforma del Estado y modernizacin administrativa
Contenido posible de la Reforma del Estado
Nuevo institucionalismo Ymodernizacin administrativa
Condicionantes de la modernizacin administrativa
Notas
CAPTULO
17
18
20
27
29
30
55
57
60
63
71
79
83
85
85
87
Canad: un ejemplo de la nueva planeacin

88
Aspectos formales ("arquitectura") de la planeacin y la estrategia
89
Quin tiene la responsabilidad en materia de planeacin estratgica? .91
Algunos contenidos de la planeacin estratgica actual
93
Reduccin del tamao del sector pblico y privatizacin
94
Los restantes elementos de la planeacin estratgica en los pases de
la OCDE
98
Recientes propuestas de estrategia para la modernizacin
104
Notas
105
CAPTULO
I\Z
DISTRIBUCIN DE LA AUTORIDAD Y DE LA RESPONSABILI-
107
DAD
Comentario preliminar
Delegacin y responsabilidad
La responsabilidad-imputabilidad
Creacin y desarrollo institucionales
Notas
CAPTULO
\Z
LIDERAZGO y CONDUCCIN
Necesidad de lderes en la administracin pblica

La tesis del liderazgo basado en resultados
Decisiones y rdenes: instrumentos de la ejecucin
El liderazgo en la praxis segn un dirigente de actualidad
Notas
109
110
118
125
136
139
141
146
148
150
162
CAPTULO VI. LA NUEVA GESTIN PBLICA (NEW PUBLIC
165
MANAGEMENT)
Antecedentes
Circunstancias que propiciaron el surgimiento de la Nueva Gestin
Pblica (NGP)
La Reinvencin del Gobierno y la Nueva Gestin Pblica
Tcnicas derivadas
Comentarios crticos a algunas medidas de la NGP
Notas
CAPTULO
VII. Los
RECURSOS HUMANOS
167
168
170
195
197
199
201
Comentario inicial
203
Dificultades para introducir reformas en el servicio de carrera
205
Consideraciones generales sobre el servicio profesional en la administracin
207
Poltica y administracin
209
Elementos mnimos de un servicio administrativo profesional
211
Diversidad y pluralidad en el sistema profesional de servidores

pblicos
Nuevos enfoques en la administracin de los recursos humanos
Nuevas frmulas para tratar con la alta burocracia
Cambios por venir en materia de recursos humanos
Notas
CAPTULO
VIII.
EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
.. ..
Concepto de servicio pblico

Concursos, subastas y licitaciones de bienes, servicios y obra
pblica
Sistemas electrnicos para la contratacin gubernamental
(" por fuera ")
Compranet
Notas
CAPTULO
IX.
RESULTADOS
X.
225
227
239
'46'
247
249
MEDICIN DEL DESEMPEO Y ADMINISTRACIN DE LOS
Comentario introductorio al tema

Gerenciamiento o administracin del desempeo
Medicin del desempeo y administracin por resultados
La poltica y la administracin por resultados
Limitaciones del sistema de administracin por resultados
Los ciudadanos como "clientes"
Medicin de la calidad de los servicios pblicos
Administracin por resultados y control presupuestal
Una conclusin preliminar sobre la administracin por resultados
Notas
CAPTULO
216
219
220
221
224
LA TICA EN EL SERVICIO PBLICO
251
253
257
258
260
261
263
263
265
268
269
271
La tica en el servicio pblico

273
Nuevos paradigmas en materia de tica pblica
276
El combate a la corrupcin como dimensin legal de la tica pblica 279
Marco institucional para el combate a la corrupcin
283
La tica pblica ms all del combate a la corrupcin
286
Los cdigos de tica o cdigos de conducta
291
Una conclusin preliminar
294
Notas
294
C~PTULO
XI.
EL CIUDADANO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LA ADMINISTRA-
297
CIN
Renovado inters en el ciudadano

El ciudadano, la administracin y el proceso democrtico
Participacin no estructurada
La administracin pblica defensora del ciudadano
El ombudsman y otras formas de defensa de los ciudadanos ante la
administracin
Ampliacin de los derechos del ciudadano
Participacin del ciudadano en los asuntos pblicos
Notas
CAPTULO
XII.
GOBIERNO ELECTRNICO
299
301
304
307
310
314
319
329
331
Hacia el gobierno electrnico en todo el mundo

333
mn qu consisten las nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones para la administracin y sus aplicaciones?
335
Creciente inters y preocupacin de los gobiernos por el uso de
las TIC
336
Aplicacin de las tic en varios niveles administrativos
339
El gobierno electrnico (e-gobierno)
342
Los servicios pblicos en lnea
345
El gobierno electrnico en las administraciones locales
346
Un estudio de campo sobre las tic en las administraciones locales
349
Un programa de desarrollo informtico
353
Una advertencia final
358
Notas
358
CONCLUSIN: HACIA UN BUEN GOBIERNO
361
"El buen gobierno"

363
De la organizacin burocrtica a la organizacin posburocrtica y al
"buen gobierno"
364
La gestin pblica en el futuro
367
Las fuerzas del cambio
369
Revisin permanente de los modelos
,... 373
Notas
375
FUENTES CONSULTADAS
377
Ajulieta,
inquebrantable sostn y apoyo
AGRADECIMIENTOS
iero expresar amplio reconocimiento a las personas e instituciones que me permitieron llevar adelante la investigacin que culmina con la publicacin de este volumen. En
prime rmino a El Colegio Mexiquense, A.c., que abri sus puertas y me acogi como investigador invitado. De manera especial
manifiesto mi satisfaccin por el trato preferente que recib por
parte del antiguo presidente de El Colegio, doctor Alfonso X. lracheta
Cenecorta, as como de su actual presidente, el doctor Carlos F.
Quintana Roldn. El apoyo personal y profesional de los dos distinguidos acadmicos facilit mi ingreso a la plantilla de investigadores de esa institucin.
Con especial gusto agrego a los nombres anteriores el del destacado politlogo mexicano doctor Fernando Prez Correa, director general de la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Asimismo, agradezco las valiosas orientaciones recibidas de
parte de la Coordinacin de Investigacin del propio Colegio
Mexiquense, sucesivamente encabezada por la maestra Gloria
Guadarrama y la doctora Cecilia Cadena. Fueron de gran ayuda las
observaciones minuciosas que sobre el contenido del libro formularon ambas coordinadoras. Subrayo, tambin, la utilidad de las referencias bibliogrficas adicionales que me proporcionaron. Por otra
parte, al seor Luis Alberto Martnez Lpez, jefe de la Unidad de
Publicaciones de la institucin, y a su personal, manifiesto mi gratitud por el cuidadoso trabajo de edicin.
Al personal de la Biblioteca "Fernando Rosenzweig" del mismo Colegio, le doy gracias cumplidas por su ayuda invaluable. En
particular al maestro Evaristo Hernndez, director, y a su personal

tcnico, la licenciada Luz del Carmen Monroy, la seorita Zaira
Gutirrez y la seora Lucina Olivera.
Por otra parte, quiero destacar la oportunidad que represent
desempear el cargo de presidente del Instituto Internacional de
Ciencias Administrativas para llevar a cabo la investigacin y el acopio
de materiales. A lo largo de seis aos particip en numerosos congresos, conferencias, mesas redondas y seminarios en diversas partes del mundo. Conoc a numerosos profesores, expertos y funcionarios de las administraciones pblicas de aquellas naciones. Sus
trabajos tericos y experiencias directas fueron invaluables en la
conformacin del presente texto. La riqueza de la documentacin
acumulada en la biblioteca especializada del Instituto Internacional, no puede ser subestimada. Expreso mi gratitud a todo el personal del Instituto y en particular a su director general, seor Michael
Duggett.
Finalmente, agradezco a la seora Raquel Cruz, quien estuvo
a cargo de la ingrata labor de preparacin del manuscrito.
El autor
Ex hacienda Santa Cruz de los Patos,
Zinacantepec, Mx.
INTRODUCCIN
RAZN DE SER Y ALCANCE
l propsito de este libro es presentar a los estudiantes y a los

lectores en general un conjunto de medidas de modernizacin administrativa que en los ltimos aos se han adoptado
en diversos pases desarrollados; tambin, aquellas que se pretende
introducir en el futuro prximo como parte de la operacin cotidiana gubernamental; y aquellas otras, en fin, que empiezan a tomar
cuerpo en los ambientes acadmicos y de las altas esferas administrativas nacionales e internacionales.
El libro conseguir sus objetivos si resulta til para ciertos
grupos de lectores, en particular los estudiantes de posgrado, los
funcionarios y servidores pblicos deseosos de perfeccionar el desempeo de las instituciones bajo su direccin, y aquellos que tienen
la responsabilidad de conducir la modernizacin del aparato pblico, en su totalidad o en alguna de sus reas.
Un segundo grupo de lectores a quienes va dirigido este texto
lo constituyen los jvenes estudiantes de grado de ciencia poltica y
de administracin pblica, as como los de las disciplinas jurdicas,
especialmente quienes desean especializarse en el derecho administrativo moderno;
Finalmente, para quienes desde sus cargos electorales, profesionales, docentes o en los medios de comunicacin masiva, tienen
la obligacin de orientar el rumbo y el sentido de la accin social.
Por el universo de lectores a los que aspira, el libro toma la
forma de un manual de consulta de la teora administrativa reciente; tambin la de una gua prctica para identificar las medidas de
18
MODERl'IZACIN ADMrNISTRATIVA
modernizacin que se han extendido por todo el mundo. No es un

manual de ejecucin; tampoco un libro exclusivamente terico. Tiene
como base la experiencia comparada de numerosos pases, recopilada por instituciones internacionales como las Naciones Unidas
(ONU), la Unin Europea (UE), la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE), e! Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (ncx) y otra ms. Su fundamento terico lo constituyen las reflexiones de muchos autores.
El ttulo del libro alude a una clara intencin: que e! conjunto
de conceptos, principios, tcnicas y recomendaciones contenidas
en los captulos, integra un "mapa de ruta", una propuesta para
alcanzar la renovacin y la reforma administrativa. En otras palabras, el libro pretende servir de gua para impulsar la modernizacin de la administracin pblica en las instituciones que integran
el Estado. Es posible esperar, por tanto, que las medidas de modernizacin sugeridas, si se aplican con intensidad, habrn de generar
instituciones alejadas del concepto tradicional y peyorativo de la
burocracia: organizaciones ms ligeras, con mnimas estructuras
verticales; centradas en los ciudadanos; participativas, preocupadas por la calidad de los servicios que prestan y su costo; respetuosas de los derechos humanos en sentido extenso; imbuidas en e!
espritu de la tica pblica; sobre todo, auxiliadas por el uso de la
informtica; es decir, por las nuevas tcnicas de la comunicacin y
de la informacin.
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL MTODO
Para acercarse a un objeto o campo de estudio existen, frecuentemente, varias maneras o mtodos que pueden ser usados con xito.
Tal es el caso, en opinin del autor, de! tema que nos ocupa. Una
manera de analizar la modernizacin administrativa podradiscurrir alrededor de las grandes teoras que se han propalado en los
ltimos tiempos; por ejemplo: la teora de las relaciones humanas y
la conducta, la teora de las decisiones administrativas, la teora de
sistemas, la teora de las polticas pblicas, la teora de la eleccin
racional (Public Choice Theory), y varias otras. El uso de ese mtodo aplicado al presente estudio, correra el riesgo de restarle impor-
l"TRDDlJCCIN
19
tancia a la descripcin de las medidas concretas de modernizacin

para el futuro.
Asimismo, el contenido podra presentarse con una secuencia
cronolgica: como reformas administrativas de la primera, la segunda o la tercera generaciones, segn la poca en la que fueron
difundidas por vez primera. Tal presentacin tiene la ventaja de
mostrar la evolucin de la administracin pblica mundial en los
ltimos cincuenta aos.
Las medidas de reforma anteriores a los aos novecientos ochenta, que constituyen la llamada primera generacin, se caracterizaron
por estar dirigidas, primordial aunque no exclusivamente, a mejorar
la eficiencia operativa de las estructuras del aparato pblico. 1
Las de la segunda generacin fueron consecuencia, en buena
parte, de las teoras econmicas dominantes que privilegiaban al
mercado sobre cualquier otra forma de asignacin de recursos a la
economa. En el terreno de la administracin, las ideas anteriores se
tradujeron en la tesis de menos Estado (o menos gobierno, segn la
terminologa anglosajona), mejor Estado y un mercado de competencia como criterio rector de las acciones pblicas. Aparecieron
entonces las doctrinas de la privatizacin, la reinvencin del gobierno, la bsqueda de la excelencia, el Nuevo Gerenciamiento Pblico
o Nueva Gestin Pblica, NGP (New Public Management, NPM), y otras.
Las medidas de modernizacin denominadas de la tercera
generacin, son aquellas que ahora mismo comienzan a ser estudiadas, difundidas y aplicadas. Podra decirse que ya pertenecen al siglo que corre. Estn centradas en torno al ciudadano -que hoy por
hoy desempea un papel muy activo en los asuntos pblicos- como
partcipe y destinatario final de las acciones de la administracin.
El autor pudo haber optado por presentar la modernizacin
inevitable del aparato gubernamental, siguiendo esas categoras
secuenciales. Se decidi en contra para evitar el riesgo, primero, de
que algunas tesis o recomendaciones fueran consideradas
anacrnicas u obsoletas y, por tanto, fuera de lugar en un contexto
de cara al futuro. En segundo trmino, porque la presentacin elegida intenta guiarse por una lgica administrativa interna que, en su
opinin, ha desafiado al tiempo ya los avances tericos y tecnolgicos de las disciplinas de la administracin. Se trata de la metodologa creada en torno a las funciones de la administracin.
20
Como se sabe, la teora de las funciones de la administracin

fue expresada, sistemticamente por primera vez, a principios del
pasado siglo por el ingeniero francs Henry Fayol. 2
Fayol seal que todas las acciones de la administracin pblica o privada, podan clasificarse en cinco grandes categoras conceptuales; a saber: la previsin, la organizacin, la ejecucin, la coordinacin y el control. De entonces a la fecha, las disciplinas y la
prctica de la administracin han avanzado de manera sorprendente; se dira que de modo casi increble gracias, entre muchas otras
cosas, a los avances de la tecnologa de las comunicaciones y de la
informacin. Adicionalmente, otras funciones administrativas han
hecho irrupcin al lado de esos cinco primarios compartimentos
fayolanos. A manera de ilustracin podran mencionarse actividades tales como la procuracin de recursos humanos y materiales; la
participacin de los empleados, clientes y ciudadanos en los procesos administrativos; el establecimiento de cdigos de tica para las
propias organizaciones y para sus empleados, y otras.
Es posible que algunos estudiosos de la administracin pblica inclinados al uso de nuevas metodologas, tales como el
historicismo administrativo, el nuevo institucionalismo, las polticas pblicas o la teora de la eleccin racional, encuentren poco
orden y concierto en los materiales que integran el capitulado del
libro. Se insiste, sin embargo, en que el hilo conductor elegido para
la presentacin de cada conjunto de medidas de modernizacin es
el viejo pero clsico concepto de la funcin administrativa.
CONSISTENCIA INTERNA DE LOS CONTENIDOS: LAS MEJORES PRCTICAS
Cabe preguntarse si las materias tratadas en este libro, aparentemente desarticuladas e inconexas, obedecen a algn fundamento
racional u objetivo que les d coherencia. La respuesta es s, por
supuesto; pretenden tener un fundamento racional que les proporciona unidad: las medidas de modernizacin que se discuten a lo
largo del texto han sido seleccionadas por representar los temas
que ms intensamente se debaten en la actualidad en mltiples foros donde se analiza la modernizacin y la reforma administrativa
del Estado. No slo en mbitos acadmicos; son propuestas que de
INTRODUCC1N
21
una forma u otra, en mayor o menor grado, se aplican en las instituciones de numerosos gobiernos alrededor del mundo. No nicamente por los gobiernos de pases altamente industrializados; tambin por los de aquellos en transicin o en vas de desarrollo, hecho
que es fcil de comprobar.
El autor considera que es cuestin crucial indagar si los contenidos del presente texto pueden considerarse partes de un todo
coherente y, en su caso, de dnde procedera tal consistencia interna. El planteo es necesario porque para algunos estudiosos de la
administracin pblica con una perspectiva terica ms general, el
material de este libro podra parecer un agregado inconexo de temas administrativos escogidos al azar, sin un anlisis riguroso de los
antecedentes de cada tema.
Por tanto, es necesario insistir en el modesto alcance y propsito de la obra. El libro pretende analizar, como campo de estudio
especializado y particular, la modernizacin administrativa como se
entiende hoy en da en la teora y en la prctica cotidiana de los
gobiernos. No es ste, entonces, un libro genrico sobre la teora de
la administracin pblica ni pretende explicar los alcances de aquellos conceptos administrativos centrales que en l se utilizan, cuyo
conocimiento se da por supuesto.' La definicin y estudio de nociones tales como Estado, poder pblico, gobierno, administraciones
pblicas, burocracia, instituciones, y aun otras de ms amplio aliento como democracia, representatividad, legitimidad o pluralidad,
corresponden a reas reconocidas de la teora general de la administracin o de la ciencia poltica. Tal es el caso de otros temas ajenos a este libro pero que se sabe tienen gran relevancia; ejemplos:
el estudio de las relaciones entre la poltica, los partidos polticos y
la administracin pblica; o bien el estudio de las polticas pblicas
y su insercin en la administracin pblica.
Las consideraciones anteriores obedecen al deseo de evitar
que pudiera surgir una confusin sobre el objeto de estudio. Es posible que algn lector pudiera esperar que en este trabajo se discutiera el complejo fenmeno de la burocracia o los principios tericos de la administracin pblica. Ni una cosa ni la otra. El trabajo
no trata -ni siquiera de modo somero- la teora de la burocracia;
tampoco la administracin pblica in genere. El libro analiza un campo especializado de las disciplinas administrativas, concretamente
22
J\10DERNIZ.,C1N ADMINISTRATIVA
la modernizacin o reforma gubernamental, tal como ese proceso

ocurre en la poca actual en varios pases del mundo.
El texto intenta recoger las ms importantes medidas que sobre modernizacin gubernamental han desarrollado los acadmicos
y los administradores pblicos en muchos pases, en los ltimos aos.
Por ejemplo: uno de los primeros trabajos que compar los procesos de modernizacin puestos en ejecucin por los integrantes de la
OCDE, fue el del doctor Anthony B. L. Cheung, director del Departamento de Administracin Pblica y Social de la Universidad de Hong
Kong, publicado en 1993. En su anlisis comparativo, el doctor
Cheung parte de una matriz en cuyos renglones ubica a un pas,
haciendo un cruce con las columnas en las que se mencionan las
reformas administrativas en ejecucin."
Cules eran las medidas de reforma en boga en aquellas que
parecen ya lejanas fechas? A saber: a) acciones de mejoramiento de
la eficiencia; b) formulacin de un plan financiero y una estrategia
de gestin; c) descentralizacin; d) reforma y re-estructura del servicio profesional de carrera; e) nuevas tcnicas y culturas de gestin; f) participacin de los usuarios; g) mecanismos de mercado; h)
mayor autonoma para las empresas paraestatales; i) participacin
de la sociedad en la ejecucin de las reformas; j) privatizacin de las
empresas pblicas, y k) desregulacin de las empresas privadas.
Las materias arriba mencionadas coinciden, en gran parte,
con el temario que el autor analiza en este texto. Es explicable que
estn ausentes de la comparacin internacional del doctor Cheung,
cuestiones de inters ms reciente tales como la tica pblica o el
llamado gobierno electrnico que, por el contrario, se tratan en la
presente obra.
La miscelnea de temas que integran el capitulado del libro es
en buena medida un reflejo de la metodologa de trabajo propuesta en
casi todos los foros, congresos y reuniones acadmicas sobre modernizacin y reforma. Los ejemplos que enseguida se mencionan
son ilustrativos:
Congreso Internacional del CLAD (Comit Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Buenos Aires, Argentina, 5-9 de noviembre
de 2001:
VI
INTRODUCCIN
23
El temario se integr, entre otras, con las siguientes materias:

reforma judicial; calidad total en la administracin pblica; administracin social, con referencia especial a la salud; modernizacin
en la formulacin del presupuesto; desarrollo de la capacidad
institucional; mecanismos de coordinacin en la administracin
pblica; transparencia informativa y transparencia social; experiencias de planeamiento estratgico en Amrica Latina; privatizacin y
regulacin pblica; privatizaciones en el sector elctrico en Amrica Latina; tica pblica; combate a la corrupcin; formacin de
recursos humanos para la administracin pblica, y otros.
Los temas genricos que se trataron durante ese congreso
coinciden con los temas generales que integran la presente obra.
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de

laAdministracin Pblica. Lisboa, Portugal, 8-11 de octubre de 2002.
VII
El temario incluy, entre otras, las siguientes materias (en el

mismo orden del programa): formacin y desarrollo de directivos
pblicos; gobierno electrnico; evaluacin del desempeo de organizaciones pblicas; aspectos financieros y fiscales de la descentralizacin; coordinacin intergubernamental; democratizacin de la
gestin pblica; asociaciones entre el Estado, el mercado y el tercer
sector; gestin por resultados en el sector pblico; combate a la
corrupcin y rescate de los valores ticos; nuevas perspectivas en
poltica y gestin social; profesionalizacin de la funcin pblica, y
otros.
Al comparar el anterior ternario con las materias tratadas en
esta obra, se encontrarn coincidencias en los temas.
xxv Congreso Internacional de Ciencias Administrativas. Atenas, ju-
lio de 2001.
Terna general: "gobernabilidad" Y administracin pblica en
el siglo XXI: nuevas tendencias y nuevas tcnicas.
Subtemas:
_ El Estado de Derecho y la administracin pblica en el contexto global.
_ Nuevas tecnologas y tcnicas gerenciales para la administracin pblica del siglo XXI.
_ Cambios en el servicio profesional de la carrera pblica.
- Gobierno y sociedad civil.
24
Las anteriores materias se analizan en este libro, en mayor o

menor extensin.
Primera Conferencia Internacional Especializada. Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Gran Bretaa, 1999.
Tema general: hacia una administracin pblica responsable:
conciliando la democracia, la eficiencia y la tica.
Subtemas:
- Responsabilidad y democracia.
_ Responsabilidad y eficiencia: controles formales y administracin del desempeo.
_tica y responsabilidad: el papel de los valores y de los procedimientos legales en el mejoramiento de los estndares.
- La responsabilidad en diferentes niveles de gobierno:
globalizacin y descentralizacin.
Los temas de responsabilidad, tica, valores, eficiencia, administracin del desempeo y descentralizacin, se discuten en los
captulos IV, IX Y X de este libro.
Segunda Conferencia Internacional Especializada. Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Nueva Delhi, India, 2002.
Tema general: hacia una gestin pblica de calidad para un
crecimiento y desarrollo sostenible.
Subtemas:
- El desarrollo en la poca de las nuevas tecnologas de la
informacin y de la comunicacin.
- Hacia una administracin responsable, transparente, eficaz
y honesta.
- Fortalecimiento de la capacidad del gobierno para aprovechar sus recursos humanos.
- Relaciones entre organizaciones internacionales y administraciones nacionales.
Salvo el ltimo, los otros temas son parte de los diferentes
captulos de la presente obra.
INTRODUCCIN
XXIV Congreso
25
Internacional de Ciencias Administrativas. Pars, Fran-
cia, 1998.
Tema general: el ciudadano y la administracin pblica.
Subtemas:
_ Nuevas formas de proteccin del ciudadano frente a la administracin pblica.
_ El ciudadano y la provisin de los servicios pblicos.
_La participacin de los ciudadanos en la administracin y en
el ejercicio de la funcin pblica.
- Las demandas de los ciudadanos.
Comprense estas materias con los contenidos de los captulos VIII y XI de este trabajo; se encontrar que en ellos se intenta el
estudio sinttico de esos mismos asuntos.
Por otra parte, muchos textos sobre modernizacin administratt vl

publicados en los ltimos cuatro o cinco aos en varias partes del
mundo -citados en las notas al final de cada captulo-, presentan
temarios similares al de este libro. Citaremos un par de ellos como
ejemplos.
El primero, escrito y publicado en Europa Occidental, se propone un objetivo que coincide cabalmente con el del presente texto.
Es la obra Management Reforms in Government: A Review5 of
International Practices and Strategies, del profesor Mohan Kau1. El
Indice general es el siguiente:
1.- El cambiante papel del gobierno; 2.- Marco de referencia
para el cambio; 3.- Coordinacin Ydesarrollo de polticas; 4.- Reestructura de la organizacin; 5.- Prestacin de los servicios pblicos; 6.- Administracin de los procesos de privatizacin; 7.- Orientacin hacia el ciudadano; 8.- Administracin del desempeo Y
desarrollo de los recursos humanos; 9.- Mejorando la administracin financiera; 10.- Dominando la tecnologa de la Informacin;
11.- Cooperacin entre el sector privado y el gobierno; 12.- Lecciones de la experiencia y retos para el futuro.
El profesor Mohan Kaul, consultor de Naciones Unidas, fue
presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos
de Administracin Pblica, que agrupa a un nmero significativo de
organizaciones de educacin superior en este campo.
El segundo libro, escrito y publicado en los Estados Unidos
por Derek Bok, se intitula The 1Touble with Government, Y tiene
26
como propsito identificar lo que no funciona adecuadamente en el

seno del Estado norteamericano y los remedios para enderezar esa
situacin (recurdese que en la terminologa anglosajona, la nocin
de government es equivalente, casi siempre, al concepto de Estado
en la tradicin continental o latina de la administracinj."
La primera y segunda partes del influyente libro, escrito bajo
la conduccin del presidente emrito de la Universidad de Harvard,
identifican lo que no funciona en el Estado norteamericano y las
posibles explicaciones. La tercera parte propone algunas soluciones; la cuarta analiza el papel de los ciudadanos. Para comparar el
contenido de ese texto con las materias de este libro, se transcriben
los ttulos de los captulos de la tercera y cuarta partes de la obra
extranjera que se cita: II1: Soluciones. 8.- Acercar el gobierno a la
gente; 9.- Reformar a la burocracia; 10.- Reformar el financiamiento
de las campaas polticas; 11.- Hacia una legislacin ms coherente; 12.- Mejorar la reglamentacin; 13.- Lograr que participen los
ciudadanos de escasos recursos. IV: El papel de los ciudadanos: 14.Cunta influencia tienen los ciudadanos?; 15.- Qu tan capaces
son los norteamericanos de auto gobernarse?; 16.- Aspiraciones y
realidades de la participacin de la sociedad civil; 17.- Construir la
participacin ciudadana.
Es muy importante tomar nota de que Bok hace recaer la responsabilidad de alcanzar un buen gobierno, no nicamente en la
operacin de la administracin pblica y del Poder Ejecutivo. Concluye que, en gran medida, las debilidades del Estado norteamericano actual deben buscarse en una deficiente legislacin y una excesiva politizacin del Congreso. Ello conduce a constantes
compromisos polticos que redundan en una legislacin de menor
calidad que la que requiere el inters nacional. En este sentido se
aparta, para mejorarlos, de los anlisis usuales de las deficiencias
gubernamentales.
De cualquier manera, el libro del presidente emrito de
Harvard trata problemas y vas de modernizacin del Estado norteamericano actual, sin preocuparse en esta ocasin de recordar los
conceptos centrales de la ciencia poltica y la administracin pblica. Esa tarea se la deja a otro tipo de textos.
Finalmente, en la ltima parte del libro que el lector tiene en
sus manos, denominada "Conclusin: hacia un buen gobierno", se
intenta poner de relieve cul debera ser el resultado de las medidas
INTRODUCCIN
27
de modernizacin gubernamental. Se afirma que la aplicacin de

los principios, prcticas y recomendaciones que se estudian a lo
largo del texto (y otras ms que surjan como resultado de las nuevas
tecnologas), debera permitir el arribo a una era de franca mejora
en la conduccin y operacin de los gobiernos y sus resultados en
trminos de bienestar para los ciudadanos. Se propone un razonamiento silogstico de carcter prctico: las premisas mayor y menor
del silogismo seran las medidas de modernizacin y su ejecucin;
la conclusin: el surgimiento de un mejor gobierno.
En ese apartado de conclusiones se hace tambin la presentacin de algunos modelos administrativos denominados posburocrticos
o postortodoxos. El propsito es comparar las variables incorporadas a esos modelos -algunos con ms de diez aos de haber sido
diseados- con aquellas que se discuten a lo largo de la obra pi esentadas como nuevas medidas de modernizacin. En la vida real, la
validez final de esos modelos puede ser confirmada por la evolucin
de las prcticas cotidianas o bien dar paso a caminos nuevos que los
superan. Parece que tal es el caso con la "familia" de los modelos
denominados posburocrticos. La razn es el peso que han adquirido las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin.
En el mundo administrativo pblico se ha extendido ms rpidamente el paradigma del "gobierno electrnico" que el del gobierno
posburocrtico.
TEORA y PRCTICA
Los contenidos de cada captulo se inician cast Siempre con una

breve discusin de ciertas hiptesis administrativas, jurdicas,
macroeconmicas, conductivas, sociolgicas o del nuevo
institucionalismo, que se hallan detrs de las medidas especficas de
reforma que se describen. Se presenta una breve discusin terica
que da marc a las recomendaciones de la praxis. Esta decisin obedece a la conviccin del autor sobre el valor prctico de una buena
teora. Considrese la siguiente reflexin:
Los conceptos tericos estn basados en el estudio de las acciones, descripciones e interpretaciones que realizan quienes
28
actan en la prctica. Una vez formulados son introducidos

ms tarde, con frecuencia, en el mundo de la prctica. Se les
compara con las prcticas en operacin y se les usa para determinar lo que es bueno y malo, 10 que hace falta y 10 que requiere hacerse. Los conceptos que van y vienen de este modo
entre la teora y la prctica, son una caracterstica de los tiempos de la modernidad. Las nociones tericas se utilizan para
desarrollar aspectos prcticos y a la propia teora."
Dos siglos antes, el gran poeta alemn Goethe expres la misma

idea, de manera elegante, cuando propuso que Mefistfeles, disfrazado como Doctor Fausto, dijera al ingenuo estudiante:
La ciencia es rida: en vano
con su sombra nos convida;
pero el rbol de la vida
siempre est verde y lozano."
En la discusin se acude a la experiencia comparada en diversas

administraciones del mundo. La mayora de los estudios sobre modernizacin que se han publicado en los ltimos aos son el resultado de observaciones comparativas, cuyo origen es la aplicacin de
encuestas o la realizacin de congresos, seminarios y mesas redondas, donde representantes de varios pases analizan sus experiencias, que posteriormente toman la forma de libros o artculos de
carcter cientfico.
Sorprender a ciertos lectores encontrar que este libro alude,
en algunos captulos, a teoras y recomendaciones que tienen decenios de haber sido expuestas por primera vez. No son modernas en
el sentido de su novedad. Sin embargo, lo son por la nueva importancia que se les otorga en el contexto de una real modernizacin
del aparato de la administracin de nuestros tiempos; o por los enfoques recientemente aportados sobre temas de trascendencia para
la vida institucional. Dos ejemplos bastarn para ilustrar lo que se
quiere decir: las cuestiones relacionadas con el servicio civil de carrera y la formacin de funcionarios en todos los niveles; o aquellas
que se refieren a los temas de la tica pblica y la corrupcin, que
son tan antiguas como la existencia del Estado.
INTRODUCCIN
29
MBITO ESPACIAL Y TEMPORAL
Con justicia se puede inquirir sobre el alcance y el mbito de

aplicabilidad que se pretende otorgar a las recomendaciones contenidas en este libro para los administradores en general, como especialmente a los responsables de aplicar el programa de modernizacin. Es decir, los procesos de modernizacin y las medidas
aplicables que se estudian y recomiendan en este libro, seran vlidos para cualquier pas independientemente de su estado de desarrollo econmico y social?
La respuesta al interrogante es, a la vez, simple y compleja.
Los avances tericos en las ciencias sociales -comprendidas
la sociologa, el derecho administrativo, la ciencia poltica, las disciplinas de la administracin y otras- son comparables a cualquier
desarrollo cientfico en cuanto a su validez espacio-temporal. Se
mantienen como principios tericos generales hasta que nuevas hiptesis sujetas a comprobacin emprica los corroboran o los superan. Desde ese punto de vista, las nuevas ideas de modernizacin
administrativa son aplicables, en principio, a diferentes contextos
institucionales.
Por otra parte, debe reconocerse que el conjunto de fenmenos agrupados bajo el concepto de "la mundializacin" o la
globalizacin, ha ido cerrando la brecha de los conocimientos y prcticas gubernamentales entre las naciones. Esta circunstancia se presenta con gran intensidad en los terrenos de la transmisin de conocimientos e informacin, de la comunicacin y de la tecnologa que
les sirve de sustento. Las tecnologas que se aplican actualmente en
la administracin pblica -que han dado origen a la idea del gobierno electrnico- estn disponibles casi para la totalidad de los
gobiernos del mundo, aun los ms pobres, lo cual no significa que
puedan o quieran hacer uso de ellas.
En el terreno concreto de la aplicacin de una poltica pblica
de modernizacin, hic et nunc, aqu y ahora, la situacin es diferente. Como/es sabido, en materia de administracin pblica no existe
una manera ptima de hacer las cosas. Cada caso concreto puede y
debe encontrar su mejor respuesta administrativa. No es posible
pensar en modelos de "talla nica", aplicables a cualquier circunstancia. Por el contrario, en cada pas, en cada gobierno, en cada momen-
30
to poltico y social se debe pensar en un tratamiento administrativo

diferente.
La teora de la modernizacin administrativa ha desarrollado
un conjunto de principios, de tcnicas, de procedimientos y de recomendaciones que integran un amplio espectro; el mismo que pretende abarcar este libro. Toca a cada gobierno, y especialmente a
los responsables de los procesos institucionales o generales de modernizacin, escoger la combinacin o mezcla adecuada para su
aplicacin exitosa al contexto gubernamental de que se trate.
Algunos especialistas se refieren a esta idea como la necesidad de adaptar, no de adoptar, las mejores prcticas.
Es cierto. El proceso de elegir y adaptar los principios de la
modernizacin administrativa a las circunstancias de un pas, exige
una fina sensibilidad poltica y social. Materia tan importante para
el xito del intento modernizador no puede ser dejada exclusivamente en manos de los especialistas. Los dirigentes sociales y polticos de la comunidad -los que estn convencidos de la necesidad
de la modernizacin gubernamental-deben conservar bajo su gida
la conduccin general del proceso. Son muchos los factores que hay
que tomar en cuenta para asegurar el xito. Algunos de ellos se
discuten en los captulos respectivos. Sin embargo, es bueno insistir
que los ms importantes son el respeto a los valores, tradiciones,
cultura e idiosincrasia de la poblacin.
NOTAS
1.
2.
3.
Alejandro Carrillo Castro, La reforma administrativa en Mxico, Mxico, INAP, 1973;

e Ignacio Pichardo Pagaza, Diez aos de planificacin y administracin pblica en
Mxico, Mxico, INAP, 1974. Se trata de dos ejemplos mexicanos, entre muchos
estudios de la poca, con propuestas de reforma de carcter estructural.
Henry Fayol, "Administration industrielle et gnral. Prvoyance, organisation,
commandement, coordination, control", Bulletin de la Socit de Elndustrie Minrale,
Pars, 1916.
En otras obras del autor en las que se estudian temas ms generales de la administracin pblica, en particular la administracin de Mxico, se avanza paso a paso en los
conceptos capitulares y bsicos de las disciplinas qUI:: nos ocupan. Vase, por ejemplo, el trabajo citado en la nota anterior, as como los siguientes, de Ignacio Pichardo
Pagaza: Introduccin a la administracin pblica de Mxico, vols. 1 y n, Mxico, INAP,
1984; Introduccin a la nueva administracin pblica de Mxico, Mxico, INAP,
2002; Y "El proceso administrativo de la planificacin econmica en Mxico", en
Aspectos administrativos de la planificacin, Nueva York, Naciones Unidas, 1968.
INTRODUCCIN
4.
5.
6.
7.
8.
31
Anthony B. L. Cheung, "La comprhension des reformes du secreur publique:

tendances mondiales et questions diverses", Revue Irernationale des Sciences
Administratives: Revue D'Administration Publique Compare, Bruselas, vol. 63, nm.
4, diciembre de 1997-enero de 1998.
Mohan Kaul, Management Reforms in Government: A Review of International Practices
and Strategies, Bruselas, IlCA, 2000.
Derek Bok, The Trouble with Government, Cambridge, Mass., y Londres, Harvard
University Press, 2001.
Nils Brunsson y Kerstin Sahali-Anderson, "The Example of Public Sector Reforrn",
Organization Studies, julio de 2002.
Johann Wolfgang Goethe, Fausto, Barcelona, Montaner y Simn Editores, 1905, p.
150.
CAPTULO
1
PRINCIPIOS DE LA
MODERNIZACIN
ADMINISTRATIVA
PLANTEAMIENTO INICIAL
in decirlo deliberadamente, y tal vez sin proponrselo, diversos autores han desarrollado un cuerpo de ideas de orden superior, que forman una verdadera filosofa de la administracin por venir; ello es consecuencia inevitable del cambio profundo
de la sociedad del siglo XXI.
No resulta pretencioso hablar de una filosofa de la modernizacin administrativa porque, como se ver, son las ideas que
subyacen, que inspiran y que dan sentido a las medidas reformadoras.
Son el teln de fondo; constituyen los criterios rectores de su aplicacin.
Se ha considerado conveniente presentar esas nociones
generadoras y motrices en el primer captulo del libro, para enfatizar su carcter de antecedente y subrayar la advertencia de que los
temas especficos que posteriormente se tratan, deben ser entendidos siempre a la luz de estos criterios. Se los denomina principios o
filosofa de la modernizacin para distinguirlos de otras recomendaciones, tambin generales, que carecen de un contenido valorativo.
Se utiliza la expresin "filosofa" o "principios" con modestia, en el
entendido de que esta palabra podra tener acepciones con pretensin metafsica, que no es el caso." No se entiendan estos principios
como reglas inmutables de validez universal, que pertenecen a la
esencia de las cdsas o la naturaleza humana per se.
El anlisis que a continuacin se presenta est inspirado, en
primer trmino, en las ideas expresadas por el profesor francs Guy
Braibant.' Ha sido complementado con otras experiencias comparativas pertenecientes a diversas regiones del mundo. Cabe aclarar
36
MODER,"iIZACIN ADMINISTRATIVA
que el profesor Braibant se refiri a algunos principios, pero no

pretendi agotar su enumeracin ni escogi la clasificacin que aqu
se presenta. Como toda tipologa, la que se eligi aspira a tener una
lgica interna que responda al sentido comn, aunque no deja de
ser un tanto arbitraria por su carcter subjetivo.
PRIMER GRUPO: PRINCIPIOS DE ORDEN CONSTITUCIONAL
Son los principios fundamentales de la administracin pblica. Aquellos que encuentran su razn legal en las disposiciones constitutivas
del pas. Con ello no se quiere decir que necesariamente estn inscritos en la Constitucin formal (aunque en la mayora de los casos
es as), sino que por la va de las fuentes y principios generales del
derecho, la jurisprudencia o la doctrina, son parte de "la ley del
pas" (The Law of The Land).
Son los siguientes:
a) El relativo al inters pblico, tambin llamado inters general
Constituye la filosofa bsica del gobierno y/o la administracin

pblica.' Significa que la misin fundamental del Estado y su apara-
to administrativo, aquello que se denomina, tambin, la finalidad

del Estado, consiste en buscar y obtener el mayor beneficio para el
mayor nmero de ciudadanos a los que sirve. Implica, asimismo,
que el Estado y su administracin pblica no deben anteponer los
intereses particulares de ningn grupo social, por importante que
ste sea, a los de la mayora de la poblacin. El inters general es un
concepto que pertenece a la moral pblica: es reprobable que la
administracin pblica o alguno de sus integrantes se proponga servir a intereses distintos del general, entendido de manera directa o
indirecta. Este concepto se halla en la raz del Estado y de su administracin: es su justificacin. Explica la existencia del propio Estado en tanto que la sociedad le confiere la calidad de garante de
aqul. He aqu lo que un distinguido jurista mexicano, Ignacio
Burgoa, opina de la finalidad del Estado (lase, del inters general):
La finalidad del Estado consiste en los mltiples y variables
fines especficos que son susceptibles de sustanrivarse concre-
PRINCIPIOS DE LA MODERNIZACIN
37
tamente, pero que se manifiestan en cualquiera de las siguientes tendencias generales o en su conjugacin sinttica: el bienestar de la nacin, la solidaridad social, la seguridad pblica,
la proteccin de los intereses individuales y colectivos, la elevacin econmica, cultural y social de la poblacin y de sus
grandes grupos mayoritarios, la solucin de los problemas nacionales, la satisfaccin de las necesidades pblicas y otras similares que podran mencionarse prolijamente. Estas distintas
tendencias son, como la finalidad genrica del Estado que las
comprende, de carcter formal, pues su ereccin en fines estatales depende de las condiciones histricas, econmicas, polticas o sociales en que hayan nacido o acten los Estados particulares."
Por estas razones, el inters general se constituye como un principio de filosofa jurdica y forma parte de la categora denominada
"principios generales de derecho".
Debe sealarse, sin embargo, que existen ocasiones, bastante
frecuentes por cierto, en las que la consecucin del inters de la
mayora pasa por el camino de beneficiar, primeramente, a un grupo social. Dos ejemplos son suficientes para ilustrar este puma:
cuando el gobierno decide disminuir la carga fiscal a los inversionistas
para fomentar la creacin de nuevos empleos; o bien, cuando decide aumentar el gasto en pensiones y jubilaciones para la poblacin
abierta, con cargo al presupuesto general. No cabe duda de que, en
ambos casos, como en muchos otros, el inters general es servido,
atendiendo primeramente a intereses particulares. Debe existir una
conexin clara y directa entre ambas clases de inters para no incurrir en falta de neutralidad y de equidad.
b) El principio del Estado de Derecho
Este principio fundamental para la vida en sociedad tiene una acepcin general y una aplicacin especfica en el mbito de la administracin pblica. Su significacin general es el sealamiento de que
todas las relaciones entre los individuos y agentes sociales deben
regirse en el marco de las instituciones legales y con apego estricto
a la ley. Estado de Derecho es aquel donde el Estado existe y acta
gracias a un marco jurdico; es decir, un conjunto preestablecido de
normas legales. El poder pblico en el Estado de Derecho se enrien-
38
de real y efectivamente sometido a las mismas normas que dict,

mientras no se abroguen, deroguen o modifiquen, en uso de una
competencia de igual rango que la que haba originado la norma
anterior. Es pues caracterstica del Estado de Derecho el acatar, por
una parte, e imponer, por la otra, una ordenacin regular, inviolable
y estable que, mientras rige, ata por igual al sbdito y al poder. 5
En el Estado de Derecho, las leyes marcan el lmite de la libertad individual; el derecho de una persona llega hasta donde se inicia
el derecho de los otros, que debe ser respetado en todo momento.
En el mbito de lo pblico, el principio del Estado de Derecho se traduce en el de legalidad. Un Estado que establece y aplica
la ley, pero que l mismo la observa puntualmente en sus actuaciones. Estado de Derecho significa que el Estado y sus rganos, entre
los cuales est la administracin pblica, slo pueden llevar a cabo
lo que expresamente las leyes les ordenan, a diferencia de los particulares, que pueden hacer todo aquello que no est expresamente
prohibido por la norma, salvo lo que sancione la tica pblica vigente en la sociedad de que se trate.
e) El principio de la subordinacin
En un sistema democrtico, las actuaciones de la administracin
pblica deben estar subordinadas siempre a las decisiones de la poltica; esto es, de quienes ostentan cargos de eleccin popular. De
ah la naturaleza instrumental de la administracin pblica y su talante de neutralidad ante los cambios de poltica derivados de las
elecciones.
Un conocido profesor europeo de administracin pblica,
Charles Debbasch, expresa esta idea de la manera siguiente:
La dependencia de la administracin en relacin al poder poltico se explica por la ausencia de autonoma ideolgica de la
administracin. Esta no est animada por una filosofa especfica. Se rige por la misma filosofa que el poder poltico [oo.]
La dependencia se explica, por otra parte, porque las instituciones administrativas no tienen su finalidad en ellas mismas. Deben actuar en el inters general tal como lo definen los
rganos polticos. La administracin tiene por meta permitir a
la voluntad poltica concretizarse; que se aplique de manera
eficaz."
PRiNCIPIOS DE LA MODERNIZACIN
39
d) El principio de la distribucin del poder
Para cumplir con eficacia su misin y sus fines, el poder en la administracin pblica debe ser compartido.
En un sistema democrtico moderno, el poder de que dispone
la administracin pblica no debe estar concentrado verticalmente
en unas manos solamente o en unas pocas. Esa circunstancia, adems de atentar contra e! espritu de la democracia, desemboca, a lla
larga, en un sistema ineficiente para tomar decisiones y resolver los
problemas de la administracin.
En los Estados que constitucionalmente estn organizados de
manera central, e! principio de la distribucin del poder adquiere diversas formas: la desconcentracin geogrfica (regional, distrital, departamental, comunal, etctera), o la descentralizacin por servicio.
En muchos pases no federales, la descentralizacin geogrfica comunal se transforma en autonoma poltica local, que es lo deseable.
En los Estados federales, la propia ley fundamental establece
las bases para la distribucin de! poder en el mbito de la administracin. Por lo general, existen tres rdenes o niveles administrativos: e! federal o central, el estatal o provincial y el comunal o municipal. Adicionalmente, al interior de la administracin pblica en
cada orden, se presentan formas desconcentradas o descentralizadas de distribucin del poder.
En la actualidad no es adecuado hablar de la administracin
pblica, en singular, sino de las administraciones pblicas, en plural.
SEGUNDO GRUPO: PRINCIPIOS DE CARCTER ADMINISTRATIVO
a) Distincin entre la administracin pblica y la administracin

privada
Es de sentido comn darse cuenta de que entre la administracin

pblica y la privada, no obstante compartir numerosos elementos
similares, existen diferencias de fondo que deben reconocerse y respetarse. En primer lugar est el tema de las finalidades. Como ha
quedado dicho al expresarse el principio del inters general, las finalidades que persigue la funcin pblica? estn directamente rela-
40
cionadas con el bienestar de la poblacin y los ciudadanos. En ese

mismo punto se aludi al amplio espectro de metas que -en un
momento y circunstancia particulares- dan contenido al inters
general. Por ejemplo, tratndose de la prestacin de servicios pblicos, el inters general se constrie a los usuarios de los propios
servicios, pero no por ello deja de ser general. Ese mismo inters se
manifiesta de otro modo: en la mxima calidad y cantidad de servicios que la administracin pblica sea capaz de entregar a sus clientes particulares, en cada rama. La mxima calidad y cantidad se
puede conseguir nicamente mediante una accin con eficiencia,
eficacia y economa.
Como es natural, en la administracin pblica no est presente el motivo de lucro, ni la utilidad va ms all de la recuperacin de
los costos de produccin de los servicios. Los fines del Estado, que
la administracin pblica hace suyos, son los de proporcionar al
pblico servicios de la mejor calidad posible, en el mayor nmero y
con criterios de igualdad, neutralidad y no discriminacin.
Las finalidades de la administracin privada estn directamente
relacionadas con el objetivo de obtener el mayor provecho para los
propietarios de los recursos de las empresas, compatibles con la
existencia continuada de la propia empresa. Hoy en da, las empresas entienden que sus responsabilidades van ms all de "maximizar"
utilidades para los accionistas. Tienen obligaciones ante sus grupos
gerenciales, ante los trabajadores y sus organizaciones, la comunidad en la que existen y el medio ambiente fsico y social en el que se
desenvuelven. Pero todos estos propsitos estn subordinados a la
necesidad de obtener un rendimiento, provecho o utilidad para los
inversionistas que arriesgaron sus recursos, en primer trmino.
Estas diferencias en las finalidades de uno y otro sistema administrativos, generan dos filosofas y dos perspectivas diferentes.
Es indudable que desde el punto de vista de los instrumentos, las
tcnicas gerenciales y los avances en tecnologas de la. comunicacin y de la informacin, la funcin pblica puede y debe aprovechar cualquier progreso que se realice en la cultura empresarial. Sin
embargo, la diferencia en las finalidades siempre dar origen a
condicionantes y contextos diferentes.
Aplicar indiscriminadamente criterios de administracin privada a la pblica puede dar origen a deformaciones graves en las
41
funciones del aparato gubernamental. Nada impide, sin embargo,

que las administraciones pblicas busquen permanentemente adaptar algunas herramientas, tcnicas y prcticas de la privada. En eso
consiste una parte importante de la doctrina del "Nuevo Gerenciamiento
Pblico" (NPM, por New Public Management). Tampoco se puede
negar que la mayora de los avances tecnolgicos en materia de comunicacin e informacin, que tanto han contribuido a fortalecer
la competitividad de la empresa moderna, deben y pueden ser usados por la administracin pblica (de hecho ello ocurre cada vez
ms extensamente). Otro tanto debe de predicarse de la formacin
y desarrollo permanentes de los recursos humanos de las instituciones pblicas.
La racionalidad que alienta a una y otra administraciones, y
los objetivos que persiguen, son diferentes. La lgica de la administracin pblica se sustenta en el inters general, en la finalidad del
Estado. La lgica de la administracin privada es, en ltima instancia, el provecho individual de los propietarios de la empresa e indirectamente de sus administradores (en ocasiones ambos intereses
se confunden). En razn de que ambas categoras de instituciones
obedecen a distintas demandas de la sociedad, la naturaleza de una
y otra es diferente.
En este punto es til transcribir las palabras de un profesor
emrito de administracin pblica de la Universidad de Nueva York,
Walter L. Balk:
Debemos continuar con los esfuerzos para aumentar el talento
administrativo y las habilidades de los empleados. Es indispensable seguir la bsqueda de nuevos enfoques para mejorar
su desempeo, pero hay que reconocer que existen profundos
desajustes filosficos que obstaculizan esos esfuerzos. Por ejemplo, muchas operaciones en las oficinas gubernamentales se
diferencian claramente de las empresariales porque los servicios pblicos son parte de las instituciones polticas. Sin embargo, quienes deciden las polticas pblicas continan aplaudiendo, por lo menos formalmente, a la filosofa gerencial
privada como el ideal para la ejecucin de las operaciones, sin
hacer las salvedades racionales por las diferencias existentes
con el sector pblico."
42
MODERNIZACIN ADlvlINI5TRATlVA
b) Principio de la responsabidad-imputabilidad?
Es ste, tambin, un principio democrtico. Todos en la administracin pblica deben ser responsables-imputables ante el poder poltico y ante la opinin pblica. La cadena de mando, la jerarqua,
transforma verticalmente a este principio en uno de carcter general para los servidores pblicos. En no pocas ocasiones se aplica,
ahora, con un sentido horizontal; es decir, de la responsabilidad
compartida por un equipo de trabajo hacia los resultados de una
operacin o de un proyecto.
c) El principio de la eficiencia
Este principio consiste en afirmar que toda modernizacin de la

administracin pblica debe buscar, necesariamente, la mayor eficiencia en el desempeo del aparato gubernamental.
En realidad, este principio podra denominarse como el de las
tres "E": eficacia, eficiencia y economa. 10 Existen diversas definiciones de cada uno de estos conceptos; propongo las siguientes:
Eficacia es la capacidad de una persona, un grupo o una institucin, para alcanzar las metas y resultados realmente esperados de un programa o una actividad.
Eficiencia es la capacidad para obtener el mayor y mejor resultado con el menor uso de insumas (recursos) posible y al
ms bajo costo.
Economa es la actitud de evitar el desperdicio, la ostentacin, la mala administracin; es actuar con espritu de ahorro
y austeridad.
Tienen razn quienes afirman que los conceptos de eficiencia y eficacia no son propsito exclusivo del reciente modelo llamado del
Nuevo Gerenciamiento Pblico. El modelo burocrtico weberiano .
presupone la importancia capital de la eficacia y de la racionalidad. 11 Weber afirm, a principios del siglo xx, que el tipo puramente burocrtico de organizacin administrativa era capaz de alcanzar
el ms alto grado de eficacia y, en ese sentido, era el medio conocido
ms racional para ejercer el poder entre los seres humanos. "No
hay nada de particularmente nuevo en el mundo de la filosofa ad-
43
ministrativa; el pensamiento administrativo, como las modas, es a

menudo el producto de ideas recicladas"."
La eficiencia es un objetivo ineludible de todo proceso de
modernizacin o reforma de la administracin.
d) El principio de la honestidad
Este principio responde a la necesidad de que los servidores pblicos se desempeen guiados en su conducta por valores superiores,
en particular los relacionados con la moral o tica pblica (la deontologa del servicio pblico). El valor que encarna de manera ms
clara la necesidad de un comportamiento tico de los servidores es
la honestidad. Autores hay que prefieren el concepto de "integridad" en lugar de honestidad, pero le dan la misma importancia central en el proceso modernizador.
La integridad es una condicin indispensable para la puesta en
operacin, por parte de los poderes pblicos, de un marco
eficaz y fiable en el que se inscriba la vida econmica y social
de los ciudadanos. Las medidas que fomenten la integridad
sern, en adelante, elementos decisivos de la buena
gobernabilidad."
En todo proceso de modernizacin, los reformadores deben establecer las condiciones administrativas necesarias para que florezca
la integridad y se elimine al mximo el fenmeno de la corrupcin.
e) El principio del mrito

Toda administracin pblica, independientemente de su tamao,
requiere un servicio profesional de carrera (Career Civil Service).
Cualquier proceso de reforma hacia un sistema de servicio profesional de carrera deber tomar en cuenta que el reclutamiento, la
seleccin y la promocin de los servidores pblicos, en todos los
niveles, tienen como base, como principio, el mrito individual.
El principio del mrito ha sido observado -con mayor o menor rigor- tanto en las administraciones de corte autnticamente
burocrtico, "weberiano", como en las del nuevo tipo "gerencial"
(Managerial).14 El principio del mrito se opone al mtodo de las
44
clientelas o cohortes polticas y al patronazgo':' en boga en muchas

regiones del mundo, todava.
En la administracin pblica contempornea, e! mrito est
sujeto a calificaciones y a excepciones singulares. Entre las primeras es cada da ms frecuente la nocin de evaluacin del desempeo (Performance Review; Performance Appraisal System). Ello significa que un servidor contratado por sus adecuados mritos al inicio
de su carrera, no debe, en adelante, ser sujeto de promociones y
ascensos -jerrquicos o en salario- slo en razn de su antigedad. Es necesario medir y evaluar peridicamente su desempeo y
ejecucin (tarea que por s misma constituye un gran reto administrativo) para calificar la pertinencia de sus promociones."
Entre las excepciones que se advierten en las prcticas actuales cabe mencionar dos: la contratacin de personal temporal por
razones financieras o por "necesidades de! servicio", y la idea, acertada por cierto, de que los altos niveles del servicio civil requieren
peridicamente una dosis mnima de sangre nueva, venida de fuera
del servicio.
Hoy en da ha adquirido cada vez mayor importancia un nuevo principio administrativo que incide directamente sobre el mrito, aunque en opinin de la mayora, de manera positiva. Se trata
del principio de igualdad de oportunidades y de equidad en el trabajo. Una manera de interpretarlo es afirmar que el servicio pblico
debe ser representativo, de manera general, de la sociedad en la que
est inscrito, para la cual trabaja. Por tanto, no debera haber sectores importantes de la poblacin agudamente sub-representados. Tal
es el caso de las mujeres y los discapacitados.F
En un proceso de modernizacin administrativa deben tener
cabida las excepciones, moralmente justificables, al principio del
mrito en la integracin y desarrollo del personal pblico. Ello no
debe impedir que el mrito constituya la base de la integracin de
un servicio profesional de carrera.
f) El principio de la subsidiariedad
Se entiende de modos diversos. Por una parte, como el principio
que seala que todas aquellas actividades que el sector privado pue-
45
da ejecutar con mayor eficiencia que el gobierno (lato sensu), deben

ser ejecutadas por aqul. Algunos autores lo expresan a la inversa:
el gobierno debe realizar nicamente aquellas actividades que el
sector privado no puede hacer ms eficientemente (a juicio de los
dirigentes polticos, usualmente). Otros entienden este principio en
trminos de la descentralizacin: el sector central no debe hacer
aquello que puede ser llevado a cabo ms eficientemente por un
orden gubernamental ms cercano al origen de los problemas, las
acciones o los ciudadanos.
Esta no es una medida poltica porque el poder pertenece, en
ltima instancia, a las autoridades superiores; pero no carece
de inters el hecho de que las decisiones se tomen tan cerca
como sea posible de los ciudadanos, porque ello proporciona
la oportunidad de tener un mejor entendimiento de sus expectativas, necesidades y deseos. Esta idea fue introducida en Francia en uno de los primeros artculos de una importante ley de
febrero de 1992; es contempornea (con un da de diferencia)
del Tratado de Maastricht de la Unin Europea. Ambos textos
formulan el principio de "subsidiariedad", de acuerdo con el
cual las decisiones deben tomarse en el ms bajo nivel posible."
En el mismo sentido, un experto alemn en la materia sostiene que
el principio de subsidiariedad es una regla fundamental que gobierna la interaccin entre el individuo, la sociedad y el Estado, por un
lado, y la interaccin de las estructuras internas del propio Estado,
por otro. Agrega:
El principio de subsidiariedad es una regla fundamental que
gobierna la interaccin entre el individuo y el Estado, la relacin entre el Estado y la sociedad y, de la misma manera, la
interaccin de las estructuras internas del Estado.
1. En la relacin entre el Estado y la sociedad el principio
privilegia a las acciones privadas sobre las intervenciones
activas del Estado. El Estado no debe intervenir si acepta
que una tarea en particular puede ser satisfecha por la misma sociedad, es decir, por la iniciativa privada. Debe limitarse a un papel de control y de apoyo.
46
MODEfu'lZ:\CIN ADMINISTRATIVA
2. En la relacin entre los niveles jerrquicos del propio Estado, el principio de la subsidiariedad descansa en la primaca de la accin, es decir, se requiere precisar si es el nivel
gubernamental central, regional o local el que es ms apto
para resolver un problema particular, segn la cercana de
las personas involucradas.
No obstante la claridad tajante de la cita anterior, el principio de

subsidiariedad requiere una calificacin importante: en numerosos
pases con economas en transicin o en vas de desarrollo, la iniciativa privada nacional no est capacitada o no est interesada en llevar a cabo la prestacin de servicios pblicos y actividades productivas indispensables (que en los pases industrializados son realizados
normalmente por empresas privadas). Ocurre con frecuencia, tambin, que al Estado no le resulta atractivo que la iniciativa privada
lleve a cabo ciertas tareas porque le impide implantar polticas de
apoyo a los grupos ms dbiles de la poblacin. Un ejemplo real
tomado del sector elctrico resulta ilustrativo: en algunos pases en
vas de desarrollo simplemente no existe la capacidad de la iniciativa privada local para prestar el servicio de energa elctrica por s
sola o en combinacin con empresas privadas extranjeras; tendra
que ser ejecutado exclusivamente por estas ltimas. En otros pases, el sector privado nacional tiene la capacidad pero no el inters
porque los precios y tarifas vigentes para el servicio son enteramente insuficientes para recuperar la inversin, para hacer crecer el
servicio, dar mantenimiento al sistema y operarlo cotidianamente.
Por el contrario, al Estado s le interesa prestar el servicio porque
considera que electrificar a las poblaciones urbanas y rurales marginales es parte fundamental de su poltica social y de elevacin de
los ndices de bienestar.
Este ejemplo se reproduce en otros sectores tales como el
transporte urbano colectivo o el servicio a domicilio de gas natural,
yotros.
En un proceso de modernizacin, la aplicacin del principio
de subsidiariedad, en su expresin ms general, consiste en afirmar
que las decisiones y las acciones deben ser ejecutadas por quien
est en una posicin de mayor eficiencia para llevarlas a cabo, independientemente del sector -pblico o privado- al que pertenezca
y del nivel u orden gubernamental de que se trate.
PRiNCIPIOS DE LA MODERNIZACIN
47
g) El principio de los modelos mltiples
En materia de administracin pblica no existe un modelo nico u

ptimo a seguir. Dicho en forma coloquial, no existe la "talla nica". Cada pas habr de encontrar el aparato administrativo que
ms convenga a su situacin social y al momento histrico por el
que atraviesa.
La contrapartida de este principio es la enorme conveniencia
de los diversos grupos de servidores encargados de los procesos de
modernizacin, de mantener un espritu abierto y una mirada comparativa sobre otros sistemas. Slo comparando el desarrollo de
otros sistemas es posible escoger las caractersticas del modelo ms
conveniente para el pas hic et nunc, aqu y ahora.
En materia de reforma no existe un modelo ptimo de referencia; no existe la "talla nica". Hay que encontrar el paradigma
que ms convenga a cada pas en un momento dado, echando mano
de los enfoques comparativos.
h) El principio del derecho a un buen gobierno
Este principio de reciente desarrollo y formulacin, consagra el derecho de los ciudadanos a una buena gobernacin o gobernabilidad.
La exigencia de un buen gobierno es caracterstica de todo
sistema poltico moderno; es un derecho que reclaman las sociedades democrticas. No basta que un gobierno haya surgido por la va
electoral universal, transparente y legal; no basta que sea considerado un gobierno legtimo por la sociedad. Requiere confirmar esa
legitimidad mediante la ejecucin diaria de un trabajo satisfactorio
para los ciudadanos. Se hace referencia aqu no exclusivamente al
trabajo del Poder Ejecutivo, tambin al de los otros poderes del Estado. La prestacin eficaz, imparcial y a un costo razonable de los
servicios pblicos incluye, naturalmente, la procuracin e imparticin
de la justicia y la formulacin de normas jurdicas que faciliten la
convivencia.
El incremento en la eficacia del Estado es una obligacin inevitable que puede ocultarse peligrosamente en el trajn de algunos aos de crecimiento elevado. Bajo la presin de los contribuyentes que desean obtener contrapartes favorables por su
48
dinero y en una competencia creciente entre sistemas pblicos, lo que est en juego es la salvaguarda de las funciones
colectivas, en especial su capacidad para proteger a los ms
dbiles."
En los ltimos tiempos se ha agregado una condicin adicional a las

de todo buen gobierno; a saber: su capacidad para establecer y fomentar condiciones jurdicas y sociales que eleven la capacidad competitiva de su sistema productivo en el mbito internacional. Los
fenmenos de la interdependencia econmica y la globalizacin existen en una competitividad creciente de las economas nacionales, a
riesgo de quedar rezagadas. Es obvio que la competitividad econmica es el resultado de decisiones administrativas acertadas del sector pblico, como decisiones de inversin y produccin del privado.
En todo proceso de modernizacin debe tenerse presente que
un gobierno electo democrticamente puede llegar a perder la legitimidad si falla en la creacin de condiciones mnimas que faciliten
el desarrollo general sostenible de su poblacin, incluyendo la capacidad competitiva de su economa; si no garantiza la seguridad externa de la nacin, o si resulta incapaz de mantener un mnimo de
orden y de seguridad internos para los ciudadanos y su familia. En
sntesis, si no hace un buen gobierno.
TERCER GRUPO: PRINCIPIOS DE CARCTER SOCIAL
La tercera categora de principios est integrada por aquellos que

pueden denominarse, por su naturaleza, "principios sociales de la
administracin pblica contempornea". El profesor francs Cuy
Braibant est especialmente calificado para referirse a ellos en tanto que l es uno de los autores de la Carta de Derechos Fundamentales, recientemente aprobada por los rganos de la Unin Europea." En el enunciado de estos principios seguimos, en buena medida,
los textos de esa Carta.
a) El principio de la igualdad
Dentro de un pas, cualquier ciudadano (y aun los no ciudadanos)
tiene derecho a recibir el mismo trato ,que cualquier otro ciudada-
f.>h'~Cl"OS DE LA MODERNIZACIN
49
t:o. Ms an: este mismo principio debera aplicarse a los ciudadanos de todos los pases y regiones del mundo. Por el momento, dice
Eraibant, lo que observamos es un agravamiento de las desigualdades. Sostiene que existe una aparente contradiccin entre la igualdad y el respeto a la diversidad. Sin embargo, concluye, ambas tendencias pueden y deben ser conciliadas.
b) El principio de la transparencia
Un acceso pblico ms extenso.

La obligacin del poder pblico de dar las razones y explicaciones que fundamentan las decisiones que se van a tomar o
que se estn tomando.
La aplicacin amplia de encuestas de opinin con relacin a
los temas de planeacin territorial, uso del suelo y planeacin
urbana.
Mayor apertura en el acceso a los archivos gubernamentales.
Debate pblico de todos los asuntos que comportan el inters
nacional.
c) El principio de la participacin
Se trata tanto de la participacin hacia adentro de las instituciones,

como la de los usuarios de los servicios, la clientela de las oficinas
pblicas y los ciudadanos en general.
d) El principio de la solidaridad
Muchos autores contemporneos agregan este principio a la filosofa actual de la modernizacin. Sin duda es muy atractivo en su enunciado, pero resulta difcil de traducir en contenidos prcticos de
poltica pblica. Por esa razn, algunos pensadores no lo toman en
cuenta, considerndolo como buenos deseos nicamente.
Es innegable que la solidaridad es una fuerza latente que
emerge con energa en los momentos de crisis en la sociedad o en
las comunidades. En tales tiempos parecera que hay la inquietud de
un regreso al "estado primordial"; no al mismo estado que se en-
50
MODERNILA,CIN ADMINISTRATIVA
cuentra en el origen de los Estados nacionales. Se tratara de buscar

al Estado Solidario, entendido como aquel que busca:
La solidaridad entre los individuos.

La solidaridad con su territorio; no slo la autonoma sino
tambin la identidad.
La solidaridad entre las generaciones; en particular, que las
generaciones actuales cumplan su obligacin de dejar una calidad de vida y un medio ambiente aceptables a las generaciones que les sucedern."
La solidaridad social debe ser un principio que gue el razonamiento de los reformadores de la administracin pblica y el gobierno,
por difcil que resulte encontrar contenidos aceptables.
e) Respeto a los valores culturales e histricos
La cultura de cada sociedad es la resultante de su desarrollo histrico particular. En el transcurso de muchos siglos, en ocasiones
milenios, se forman las tradiciones intelectuales, espirituales, artsticas y religiosas, las instituciones polticas y las sociales. Los procesos de modernizacin administrativa no deben ignorar esos valores
culturales e histricos, so pena de caer en estrepitosos fracasos. El
anlisis comparativo de las tendencias mundiales de la administracin pblica debe servir para conocer los ltimos avances tcnicos
y las prcticas ms exitosas. Mas no es recomendable adoptar unas
y otras de manera general, o aun de manera institucional, sin tomar
en cuenta las diferentes circunstancias materiales de cada pas y,
muy en particular, los distintos valores culturales que son propios
de cada sociedad.
El conocimiento de y el respeto a los valores y a las diversas
tradiciones de cada pueblo, es un principio fundamental que los
modernizadores del sector pblico deben tener presente para evitar
fracasos en la aplicacin y resultados de las reformas.
i'Ul\C!'US DE LA MODER"lZACN
51
NOT.A5
Nicole Dewandre, Critique de la raison administrative: pour une Europe ironiste,
Pars, ditions du Seuil, 2002 (parte tercera).
2. Guy Braibant, "Le pass et l'avenir de la administration publique", Primera Conferencia Braibant, Bruselas, IlCA, 2002.
3. En I.a terminologa anglosajona se usa la palabra gobierno (Government) como sinnimo de lo que en Amrica Latina denominamos administracin pblica. En la
lengua inglesa se reserva esta ltima expresin tPublic Administration) casi siempre
para designar a la disciplina que estudia lo relativo al aparato gubernamental. Cabe
sealar, tambin, que la palabra Government es usada como sinnimo de Estado, en
el sentido que en espaol y en francs se da a este ltimo vocablo.
4. Ignacio Burgoa, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, Porra, 1959, p. 287.
5. Luis Recasns Siches, Filosofa del derecho, Mxico, Porra, 1959.
6. Charles Debbasch, Science administrative: administration publique, Pars, Dalloz, 5'
ed., 1979, pp. 49 Y 50.
7. A lo largo del texto usaremos tres expresiones cuyo significado se considera equivalente para los propsitos de la presente obra: administracin pblica, funcin pblica, y aparato o maquinaria de la administracin pblica.
8. Walter L. Balk, "Managing Innovation and Reform", en Geert Bouckaert y Arie
Halachmi (eds.), The Enduring Challenges in Public Management, San Francisco,
Iossey-Bass Publishers-ncx, 1995, p. 331.
9. El concepto de responsabilidad-imputabilidad es una forma de referirse a lo que en
la doctrina anglosajona de la administracin pblica se denomina Accountability. No
existe en espaol (ni para el caso en francs) un vocablo nico que tenga el mismo
significado que su equivalente en ingls. Quiere decir: obligacin de rendicin de
cuentas, no slo financieras o contables, tambin de resultados operativos y de
eficacia; significa, tambin, responsabilidad sobre la marcha del trabajo, directa y
derivada de la posicin jerrquica.
10. Denis Osborne, "Governance, Partnership and Development", en Joan Corkery (ed.),
Governance: Concepts and Applications, Bruselas, IlCA, 1999, pp. 45 Y ss.
11. Anthony B. L. Cheung, "La comprhension des reformes du secteur publique:
tendances mondiales et questions diverses", Reuue Internationale des Sciences
Administratives: Reuue D'Administration Publique Compare , Bruselas, vol. 63, nm.
4, diciembre de 1997-enero de 1998, pp. 513 Y ss.
12. lbid., p. 529.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
OCDE,
Renforcer l'thique dans le service publique. Les mesures des pays de l'ocoe,
Pars, OCDE, 2000, pp. 11 Y ss.

Sheiichiro Hayakawa y Francois Simard, "Temporary Employees in the japanese
Government: A Growing and Disadvantaged Group", Reuue lnternationale des
Sciences Administratives: Reuue D'Administration Publique Compare, Bruselas, vol.
65, nm. 1, marzo de 1999, pp. 37 Yss.
;n algunos pases se designa a estos procedimientos irregulares como "amiguismo" o
compadrazgo" .
Mohan Kaul, Management Reforme in Government: An Outsider' lnside View,
Bruselas, CAPAM/IlCA, 2000, pp. 155 Y ss.
UNDESA-IICA, Managing Diversity in the Civil Service, Amsterdam, lOS Press, 2001.
Vanse, en especial, los dos primeros captulos, a cargo de las seoras Sonia Ospina
y Geraldine Frazer-Moleketi.
Friedrich Giehl, "La logique du subsidiaire", en Grard Timsit, Alain Claisse y Nicole
Belloubet-Frier (dirs.), Les administrations qui changent: innovations techniques ou
nouvelles logiques?, Pars, Presses Universitaires de France, 1996, captulo 13.
52
19.
20.
21.
Jean Kerna, "Les retards de l'tat manager", en Roger Faroux, Bernard Spitz et al.
(eds.), Notre tat: le livre vrit de la fonction publique, Pars, ditions Robert
Laffont, 2000, pp. 80 Y ss.
Guy Braibant, Le Charte des Droits Fondamentaux de LUnion Europenne, Pars,
ditions du Seuil, 2001.
Grard Tirnsit, "Clobalization, the State and the Public Administrarion: 'Iendances
dans le Continent europen", Proceedings UNDESA Seminar: Globalization and the
State, Nueva York, noviembre de 2001 (en prensa).
CAPTULO
II
LAS LGICAS DE LA
MODERNIZACIN
RAZONES
urante el ltimo decenio, un sinnmero de pases han llevado a cabo programas de modernizacin. El fenmeno ha
ocurrido en pases industrializados, en los llamados de economa en transicin y en los que estn en vas de desarrollo. Entre
ellos se incluye, naturalmente, a aquellos que en la antigua terminologa eran conocidos como pertenecientes al "Segundo Mundo", los
socialistas, en contraposicin con los del Primer y Tercer mundos.
Distintas han sido las razones que han impelido a los polticos
y a la alta burocracia de numerosos pases, a desatar los procesos de
modernizacin pblica. En algunas ocasiones han sido razones externas a la clase gobernante; en otras, un proceso surgido del seno
mismo del gobierno y aun de la sociedad (cada da es mayor la presin de la opinin pblica que exige la simplificacin de trmites y
la terminacin de la pesantez burocrtica de un Estado percibido
como "obeso"). Resultar til pasar revista a las causas que explican tan importante decisin. Algunos autores han clasificado estos
"detonadores" de la modernizacin de la manera siguiente:
Las crisis econmicas.

Acuerdos o tratados internacionales de apertura econmica.
Rescates financieros condicionados.
Altos niveles de endeudamiento pblico.
Programas de ajuste estructural implantados por diversas razones.
Compromisos electorales o presin de la opinin pblica.'
56
J\10DElu,m:ACl" AD~1INISTRATIVA
Por nuestra parte, proponemos el anlisis siguiente:

En primer lugar, el proceso denominado de la globalizacin o
de la mundializacin, que al multiplicar y estrechar los contactos
comerciales y financieros entre naciones de todo el orbe, al obligar
a la apertura de las economas, ha generado un agudo fenmeno de
competencia entre pases, en el mbito del comercio internacional
y, tambin, en materia de inversiones directas. La bsqueda de ndices de competitividad cada vez ms elevados, ha obligado a los gobiernos a emprender medidas de cambio estructural en la economa
nacional y en su aparato de administracin pblica.
En este conjunto de fuerzas que motivan la modernizacin
quedan inscritos los procesos de integracin poltica y comercial
regional. Dos ejemplos obvios son la Unin Europea y el Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN en espaol, NAFTA en
ingls). La aspiracin a ingresar a la Unin Europea oblig y obliga
a los pases candidatos a emprender profundas reformas estructurales econmicas y administrativas. Al momento de escribir este
texto varios pases, de un total de diez o ms, pertenecientes a Europa Central y del Este, se hallan prximos a lograr su aceptacin
como miembros de ese exclusivo club poltico-econmico, para lo
cual deben alcanzar metas especficas en un conjunto de criterios
macro-econmicos, jurdicos y administrativos denominados "criterios de Copenhagen". Esas directivas representan profundos cambios que borrarn los ltimos vestigios de la economa socialista;
adems de un amplio proceso de reformas al Estado y a su administracin pblica."
En el seno de los quince pases que actualmente integran la
Unin Europea existen dos categoras de miembros, como es bien
sabido. Aquellos (11) que forman parte de la "regin del euro"; es
decir, que pertenecen a la Unin Econmica y Monetaria, y los otros
cuatro, que no pudieron o no quisieron aceptar los rigurosos "criterios de convergencia" para acceder a esa Unin. Esas ltimas directrices, conocidas tambin como "criterios de Maastricht", obligaron a los pases signatarios a una reforma econmica y a una
modernizacin administrativa todava ms profunda, si cabe la expresin, que las anteriores, uno de cuyos resultados incipientes podra ser la futura armonizacin de las administraciones de los pases
de la UE. 3
57
En segundo lugar, entre las razones que impelen a los gobiernos a la modernizacin administrativa figuran, de manera prominente, las recomendaciones -cuando no las exigencias- de los organismos financieros internacionales. Es muy frecuente que los crditos
de largo plazo, la ayuda externa directa y otros apoyos financieros
para el desarrollo en pases con economas en transicin o en vas de
desarrollo, sean condicionados por los organismos internacionales a
la puesta en ejecucin de reformas macro-econmicas y en su administracin pblica. Si tales crditos y ayudas son requeridos para paliar los efectos de una crisis econmica, las exigencias de reforma se
tornan ms rigurosas y se establecen en definitiva como condiciones
previas a cualquier transferencia financiera."
En tercer trmino, en algunas ocasiones son decisiones de
poltica interna las que llevan a un gobierno a decidir la implantacin de un amplio proceso de modernizacin. Algunas decisiones
tienen una clara connotacin ideolgica en tanto que se refieren,
por ejemplo, a la privatizacin, a la reduccin del tamao y las funciones del Estado, que necesariamente desembocan en cambios en
la administracin pblica. Otras responden a la necesidad ya aludida de mejorar la eficiencia y la competitividad del pas y su maquinaria gubernamental. Otras ms son compromisos de una campaa
electoral, mismos que el gobierno recientemente triunfador en elecciones generales, est interesado en cumplir. Son mensajes y seales de cambio que el gobierno enva a los ciudadanos.
REFORMA DEL ESTADO y MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Un tema fundamental
La reforma del Estado es uno de los temas fundamentales de nuestro tiempo; seguir sindolo durante varias dcadas del presente
siglo. La expresin es equvoca; no todos entendemos lo mismo al
escucharla o al emplearla. Es preferible describir los contenidos
atribuibles a una reforma del Estado que intentar su definicin. Eso
haremos enseguida.
58
La reforma del Estado es el proceso consistente en revisar los

contenidos y relaciones de las categoras jurdico-polticas fundamentales que componen el Estado en una sociedad determinada.
Necesidad de la reforma del Estado
Por qu surge la necesidad de reformar una categora tan profundamente enraizada en la cultura poltica como es el Estado? La respuesta natural es que las sociedades contemporneas se transforman a gran velocidad, a un ritmo ms rpido que las propias
instituciones fundamentales que les dan sustento, por lo que peridicamente se torna necesario, en verdad indispensable, revisarlas.
Entre los factores que explican la rpida transformacin de
las sociedades se incluyen:
Los cambios tecnolgicos, especialmente en las reas de la

informacin y las comunicaciones.
El desarrollo econmico, que se traduce en incrementos en
los niveles de vida; en particular, en aumentos en el ingreso
personal disponible.
El desarrollo cultural, que se transforma en mayor calidad y
alcance de la educacin personal.
La creciente madurez poltica del ciudadano, que exige cada
vez mayor representatividad, transparencia, responsabilidad;
en una palabra, mayor apertura democrtica a las instituciones polticas.
Las preocupaciones sociales de la ltima generacin, si se
permite usar esta expresin; entre ellas: la preocupacin por
la proteccin de los derechos humanos de todos los individuos; la preocupacin por mantener la calidad de la vida sobre base sustentable a largo plazo, incluyendo el empleo y el
ingreso; la preocupacin por heredar a las siguientes generaciones un medio ambiente al menos igual al que ahora se disfruta.
Un autor francs contemporneo, Pierre joxe, expres la urgencia

de revisar los contenidos estatales de este modo:
59
La mayora de los Estados se encuentran, si no en crisis, en un

estado espectacular de transicin [... ] Todos atraviesan por una
crisis de representatividad poltica que toca, en primer lugar,
al Parlamento. Todos, en fin, remodelan o han remodelado sus
administraciones nacionales.
Todos confrontan a esos nuevos actores que pesan sobre la
vida pblica local, nacional, regional e internacional, las ONG,
las asociaciones, las grandes empresas y las transnacionales,
los movimientos de identidad (grupos de inters). Las minoras tnicas, la prensa y los nuevos medios, todos esos agentes
ignorados por la teora jurdica y la poltica clsicas.'
Los esfuerzos de modernizacin o reforma del sector pblico, entendida sta como una necesidad impostergable, son casi universales. Sera prolijo citar los numerosos ejemplos existentes en diversas regiones del mundo. Mencionaremos nicamente dos con
propsitos ilustrativos: Canad y Mxico.
La reforma del sector pblico procede con rapidez en todas partes de Canad; en todos los sectores y en todos los niveles de
gobierno. En ciertos niveles ha sido impulsada por el deseo de
los gobiernos de reducir los dficit y descubrir diferentes formas
de financiar y proporcionar bienes y servicios; tambin por las
nuevas oportunidades que se presentan con el uso de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin y por el ejemplo
que el sector privado proporciona en este campo a los gobiernos
ya los ciudadanos. Los gobiernos de Canad han buscado intensamente la manera de reducir gastos en programas pblicos,
reducir el tamao de las organizaciones que prestan servicios y
modos de interactuar con la sociedad civil. Se han buscado soluciones como la creacin de unidades operativas y de servicio
(que substituyan parcial o totalmente a las pesadas instituciones
burocrticas tradicionales), la contratacin por fuera, la
privatizacin, la descentralizacin y la asociacin con los privados. Asimismo, la reorganizacin de las operaciones internas de
cada institucin para mejorar la rendicin de cuentas, la satisfaccin de los usuarios y la entrega de resultados.'
Ms recientemente, dos autores, Esteban Moctezuma y Andrs

Roemer, que llevaron a cabo un estudio de pas, subrayan esa misma urgencia del siguiente modo:
60
El objetivo central de la modernizacin administrativa es mejorar la eficiencia y la efectividad para fortalecer los procesos
de equidad en el seno de las instituciones [... ] asimismo, incrementar la calidad profesional, la responsabilidad y el sentido
de compromiso de los servidores pblicos hacia la comunidad. Se trata de un proyecto que busca elevar la confianza de la
sociedad hacia sus lderes, mediante cambios estructurales en
la maquinaria del gobierno que permitan encontrar solucin a
los problemas, que use los recursos de manera econmica y
que provea bienes y servicios cada vez de ms alta calidad."
CONTENIDO POSIBLE DE LA REFORMA DEL ESTADO
Enunciados de manera esquemtica, tales contenidos seran, entre

otros, los siguientes:
En relacin con el Poder Ejecutivo del Estado:
La reforma administrativa.
La reforma hacendaria:
La presupuestal (incluido el control del gasto pblico).
La fiscal (incluida la de la administracin tributaria).
La financiera (incluida la del sistema bancario).
En relacin con el Poder Legislativo:
La reforma parlamentaria (incluida la reforma de la administracin del Congreso o Parlamento y la verificacin del uso de
los fondos pblicos que efecta el Ejecutivo).
En relacin con el Poder Judicial:
La reforma del sistema judicial que incluye la fase de la investigacin de los delitos (procuracin), la fase jurisdiccional o
reforma a la operacin de los tribunales, y la reforma administrativa del sistema judicial.
Reformas estructurales:
Reforma de las relaciones entre los tres poderes nacionales o

centrales del Estado.
61
Reforma de las relaciones entre los poderes central o nacional del Estado y los poderes estatales, provinciales, locales o
regionales (incluye prominentemente la reforma a las relaciones financieras entre distintos rdenes o niveles gubernamentales).
Reformas para atender las "nuevas" demandas de los ciudadanos: derechos humanos, reconocimiento a las ONG, participacin en procesos decisorios, transparencia y acceso a la informacin de los poderes pblicos, etctera."
Caractersticas de una reforma del Estado

Es difcil imaginar situaciones en las que fuera necesario llevar a
cabo, simultneamente, la gama total de reformas arriba catalogadas. Circunstancias equiparables ocurrieron, ciertamente, en varios
pases de Europa del Centro y Europa del Este a la cada del sistema
socialista. Aun entonces permanecieron en funcionamiento algunas
instituciones bsicas que permitieron dar ritmo a los subsecuentes
procesos de reforma del Estado, muchos de los cuales todava no
concluyen (a la vista de la posible incorporacin de algunos a la UE ).
En Europa del Centro, despus de la cada del Muro de Berln,
hemos visto cmo los juristas norteamericanos y europeos fueron consultados y literalmente puestos en competencia para
proponer nuevas constituciones, regmenes electorales, cdigos de comercio, cdigos civiles, leyes de privatizacin."
Entre las caractersticas de la reforma del Estado hay que tomar en

cuenta las siguientes:
Debe establecer prioridades entre sus posibles materias y contenidos.

Debe ser gradual, avanzando parcialmente hasta abarcar todas las fases de la reforma.
Debe distinguir entre las medidas o etapas de corto, mediano
y largo plazos.
Debe ser producto del consenso entre las fuerzas polticas y
los principales actores sociales y econmicos.
62
Reforma del Estado y su relacin con la reforma de la

administracin pblica
No todos los aspectos que pueden y deben caer dentro de un programa de reforma del Estado tienen la misma prioridad en un pas,
en un tiempo dado. Uno de los contenidos que debe necesariamente
aparecer a la cabeza de cualquier proceso de reforma son las medidas que permitan lograr "un buen gobierno"; es decir, un gobierno
eficiente y responsable, o lo que es equivalente: un gobierno que
garantice la gobernabilidad en sentido amplio. La manera ms usual
de conseguir un buen gobierno es mediante la reforma administrativa; en otras palabras, la modernizacin del aparato pblico. 10
Las anteriores reflexiones nos conducen a las siguientes conclusiones importantes:
La reforma o modernizacin administrativa es parte integral

de una reforma del Estado en sentido amplio.
Sera aconsejable que la modernizacin administrativa quedara entre las primeras etapas de una reforma del Estado,
entre otras razones:
Porque un buen gobierno es condicin de supervivencia y
fortalecimiento para los dirigentes involucrados.
Porque un buen gobierno otorga legitimidad y confianza a
los ciudadanos y a la opinin pblica, en relacin con sus
representantes polticos.
Porque permite a los conductores de las reformas detectar
las etapas o prioridades siguientes con menores mrgenes
para la comisin de errores.
Porque el xito inicial facilita obtener los consensos indispensables para continuar con el proceso de cambios.
La relacin entre reforma del Estado y reforma de la administracin pblica no es slo de carcter conceptual. La mayora de los
expertos en uno y otro campo coinciden en afirmar que un sistema
inadecuado de administracin pblica representa graves obstculos
a cualquier poltica econmica para el crecimiento. Un ejemplo no
muy lejano de esta vinculacin innegable, se encuentra en la situacin de los pases que recientemente (2003) recibieron la aprobacin como miembros de la Unin Europea.
L~s L(~ICAS DE lA MODERNIZACIN
63
La baja calidad de las administraciones (pblicas) es un importante factor que explica las crisis y depresiones en varios pases
de Europa del Este y Central, en los ltimos tiempos. En
Bulgaria, la corrupcin y la incapacidad de la administracin
fueron factores significativos en la severa crisis econmica de
1996-1997. En ese perodo Rumania experiment una situacin semejante. En la Repblica Checa la depresin econmica de 1997-1998 dio lugar a un debate sobre la necesidad de la
reforma administrativa, tema que haba sido descuidado hasta
ese momento. En 1999, en Lituania, se desat una seria crtica
a la capacidad del gobierno en materia de planeacin y presupuesto, lo que result en la creacin de la "Comisin Ocaso"
que analiz opciones para aligerar el peso de la administracin
y mejorar su eficacia y su eficiencia. 11
NUEVO INSTITUCIONALISMO y MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Reforma global versus reforma institucional

Uno de los aspectos cruciales de cualquier programa de modernizacin administrativa es la decisin sobre el mbito y alcance de la
reforma. Al mismo tiempo es una materia que hasta hace algunos
aos haba sido poco estudiada. Durante los decenios que transcurrieron hasta finales de los aos ochenta, se daba por un hecho que
la reforma administrativa deba iniciarse en el sector central del
gobierno y que deba abarcar, preferentemente, la totalidad del gobierno y sus instituciones. N o fue sino hasta el desarrollo de las
teoras y prcticas del nuevo institucionalismo, como rama de la
sociologa moderna, que sus planteos tericos y consideraciones
encontraron nuevos campos de aplicacin en las disciplinas de la
administracin pblica.
Aun cuando es vlido y aplicable el principio aludido en el
primer captulo, en el sentido de que no hay un modelo nico para
llevar a cabo la modernizacin administrativa, los conductores de la
reforma deben meditar cuidadosamente si conviene ms un enfoque global o uno institucional para ponerla en ejecucin
Existen muchos defensores de la aplicacin de un mtodo global y simultneo para llevar a cabo la modernizacin. (como se hizo
64
en el pasado). Un caso en cuestin es el de los Estados Unidos de

Norteamrica. En cada ocasin que ha ocurrido un cambio de administracin, salvo durante la actual presidencia de George W Bush,
el presidente entrante de los Estados Unidos orden la creacin de
una comisin para llevar a cabo estudios de reforma administrativa.
Anteriormente, esas comisiones estuvieron presididas por ex presidentes u otros notables personajes. En la ltima ocasin, las cosas
fueron diferentes:
El mayor esfuerzo sostenido en esta materia fue la Revisin
Nacional del Desempeo [National Performance Review] del
presidente Clinton, encabezada por el propio vice-presidente
Al Gore. En 1993 el vicepresidente lanz un elaborado estudio
conducido por funcionarios de la propia administracin y no
por una comisin externa. Sus trabajos produjeron un
comprehensivo informe con cientos de recomendaciones, y una
red de oficinas llamadas "laboratorios de reinvencin" en cada
una de las agencias y departamentos, cuyo propsito era garantizar la aplicacin (de aquellas) y el mejoramiento (de la administracin)."
Durante el coloquio organizado por la OCDE en Pars a principios de

este siglo, los relatores del mismo sealaron a propsito de este
punto:
El profesor Schik (de la Universidad de Maryland, EVA, e investigador de la Brookings Institution) ha constatado que la reforma de hoy en da tiene mayores oportunidades si es global que
si lo es fragmentaria. Proceder a una reforma global no significa prescribir la reforma hasta en sus mnimos detalles. Se trata
sobre todo de aplicar un conjunto coherente de principios compatibles con todas las actividades del sector pblico.
Para cambiar un comportamiento muy enraizado, un enfoque global de la reforma encierra mayor potencial que un enfoque progresivo que nicamente concierne a ciertos niveles y
actividades del sector pblico. La reforma global testimonia la
determinacin de los poderes pblicos a realizar la reforma."
Sin embargo, la mayora de los expertos consideran que conviene

un sistema global; es decir, que abarque todo el gobierno, pero com-
LAS LCICAS DE LA MODERNIZACIN
65
binado con un enfoque institucional. Lo anterior quiere decir que

se tiene en mente la modernizacin de todo el gobierno, pero se
reconoce que se puede y se debe avanzar eligiendo una o unas pocas
grandes instituciones del Estado. De este modo se aprende de los
ejemplos buenos y malos que resulten en cada caso; se corrige y se
ajusta sobre la marcha.
Algunos historiadores de la administracin pblica atribuyen
los fracasos de las reformas administrativas de los aos sesenta y
setenta, en particular en los pases en desarrollo, a la circunstancia
de que las reformas intentadas abarcaban simultneamente la totalidad del sector central, lo que exiga un enorme esfuerzo tcnico y
un amplsimo soporte poltico durante varios aos, que pocas veces
result factible.
Desarrollo del nuevo institucionalismo
Nunca se enfatizar bastante el hecho de que el estudio de las instituciones es un campo de excepcional importancia para las disciplinas de la administracin pblica. El institucionalismo, como se denomina al anlisis sistemtico de los diversos aspectos concernientes
a las instituciones, es un enfoque que no puede ignorarse durante la
concepcin e implantacin de procesos de modernizacin administrativa. El precio de esa ignorancia puede pagarse muy caro en trminos de instituciones cuyos miembros no deseen o no tengan la
capacidad para cumplir con la misin fundamental de la institucin
a la que sirven. Alguien ha dicho con razn:
Si las metas de una institucin son impuestas desde fuera no
necesariamente coincidirn con el esquema de cumplimiento
de esa organizacin; o si se recluta a individuosque no comulgan con los objetivos de la organizacin, aparecern las incongruencias."
Sera absurdo pretender que los conductores de los procesos de

reforma administrativa se transformaran en especialistas sobre
institucionalismo y neo-institucionalismo; pero los estudios de diagnstico, prognosis y previsin de la reforma administrativa adoleceran de un elemento fundamental, si no tomaran en cuenta el desa-
66
rrollo histrico y la situacin actual de las instituciones que se intenta reformar.

Las organizaciones no pueden entenderse ni analizarse como
si fueran "islas sociolgicas". Ni an las organizaciones totales, como los pases pueden analizarse de ese modo, slo a
riesgo de perderse."
El institucionalismo y el neo-institucionalismo son teoras o ramas

de la sociologa. A diferencia del institucionalismo sociolgico original iniciado por Talcott Parsons en 1937, el nuevo institucionalismo
busca explicar a las instituciones en lugar de asumir simplemente su
existencia."
Esta ltima disciplina estudia a las instituciones desde varios
puntos de vista: primeramente, desde un ngulo esttico, como estructuras; como sistemas de normas para la distribucin de! poder
(autoridad y toma de decisiones ); como red de relaciones; como
sistemas de cumplimiento de normas y rdenes; como categoras o
clases de individuos que colaboran en diferentes escalones jerrquicos de las estructuras; los diversos tipos de motivaciones que llevan
al convencimiento a un individuo a pertenecer a una determinada
organizacin.
En segundo trmino, el neo-institucionalismo estudia a las
instituciones en su desarrollo histrico (con un punto de vista al
que se le podra denominar macro-dinmico): su gnesis, su desenvolvimiento en el tiempo, las fuerzas que impulsaron los cambios y
la direccin en la que ocurrieron, y las caractersticas del lugar que
hoy ocupan en la sociedad.
En tercer trmino, el neo-institucionalismo analiza a las instituciones con una perspectiva micro-dinmica; es decir, como organismos en movimiento en e! tiempo, en el corto y mediano plazos,
por tanto como organismos en conflicto; analiza la forma como las
instituciones entran en conflictos externos e internos, la manera de
resolver las controversias en uno y en otro caso y las relaciones de
una institucin en particular con las restantes que existen en su
entorno y medio ambiente.
Los tres enfoques mencionados son considerados por esta rama
de la sociologa desde dos dimensiones cuando menos: la que estudia a una institucin en particular, caso por caso, y la dimensin
comparativa en el tiempo y en el espacio.!"
67
Algunas tesis del neo-institucionalismo relevantes a la reforma

administrativa
Los comentarios que siguen llevan propsitos ilustrativos, nicamente, pues no hay duda de que el uso de las tesis del neoinstitucionalismo en la administracin pblica y, en particular, su
aplicacin a la reforma administrativa, forman un campo tan amplio cuanto inexplorado. Considrense como una llamada de atencin para subrayar la necesidad de profundizar en estos temas.
He aqu algunas reflexiones de diversos textos que son relevantes a las materias de la modernizacin administrativa.
El institucionalismo, hasta muy recientemente, era la historia

de una categora de instituciones: las polticas. El nuevo enfoque se extiende sobre las instituciones sociales, por lo que
resulta ms amplio y ms estrecho al mismo tiempo: ms amplio porque abarca un mayor nmero de instituciones como
objeto de anlisis, tales como la familia, las iglesias, las ONG, el
mercado de trabajo y otras; ms estrecho porque estudia en
profundidad a determinada institucin que ocupa un lugar relativamente menor en el conjunto.
Uno de los enfoques del actual institucionalismo sociolgico
estudia la manera como las instituciones ejercen poder y control sobre los individuos, los agentes, los grupos y, en particular, los grupos marginados. Analiza la manera como las organizaciones alteran las preferencias y posibilidades de accin
de los individuos inmersos en esas colectividades. La "marca de
fbrica (de registro)" del nuevo y del viejo institucionalismo
la constituye el nfasis sobre los modos como la conducta
individual es influida y a la vez influye en las formas grupales
ms amplias.
De alguna manera, las aportaciones del nuevo institucionalismo
complementan los hallazgos de la teora de las decisiones pblicas (Public Choice Theory). Esta ltima teora seala que
el comportamiento econmico -yen ltima instancia todo el
comportamiento social- se agota en la interaccin de las preferencias individuales en condiciones de escasez (no todas las
preferencias individuales se pueden satisfacer simultneamen-
68
MODER.."lIZACIN ADMINISTRATIVA
te). Lo que el nuevo institucionalismo muestra, proyectado a

la economa, es que las formas de operacin del libre mercado de la economa neoclsica requieren y presuponen, necesariamente, una amplia estructura institucional pre-existente. Sin olvidar, adems, que las instituciones reducen los costos
de las transacciones y, en esa medida, facilitan los intercambios entre los agentes.
Al analizar una institucin, con propsitos de reforma, debe
acudirse a las estructuras para conocer el comportamiento de
los individuos en la medida en que stos hayan internalizado
las formas o roles esperados; pero si existen divergencias entre los roles asignados por aqullas y los comportamientos
reales, lo que con frecuencia ocurre, deben los analistas considerar las funciones tal como son en la realidad: lo que importa no es lo que la gente se supone que hace sino lo que
realmente hace.
Una institucin bien diseada sera aquella que tuviera consistencia interna y armona externa con el restante orden social en el que est inmersa. Aun cuando el criterio de consistencia interna es valioso, el de la armona con el contexto en
que la institucin funciona presenta importantes consideraciones de moral pblica. En ocasiones, una institucin que no
se encuentra en armona con un rgimen dictatorial, es el diseo adecuado, aunque no sea aceptable.
He aqu algunos principios que deben tomarse en cuenta al
disear o revisar a las instituciones:
Flexibilidad o "revisabilidad", porque la sociedad es cambiante.
Robustez; es decir, capacidad de una institucin para adaptarse a nuevas situaciones.
Sensibilidad y comprensin a la existencia de motivaciones complejas.
Publicidad, cualidad de una organizacin de ser defendible pblicamente.
Versatilidad; es decir, capacidad de una institucin para
absorber diferentes modos de accin."
Otro de los principios del diseo racional de las instituciones
o de su revisin y reforma, se ubica en la manera de estable-
LAS Ll)(;ICAS DE LA MODERNIZACIN
69
cer imperativos o "sanciones" para conseguir que las conductas de los individuos y agentes se ajusten a lo establecido por
las normas institucionales. La creacin de tales imperativos o
sanciones debe obedecer a los siguientes criterios:
Creacin de sistemas de alerta que hagan innecesarias las
sanciones; por ejemplo, el mecanismo de objetar, vetar rechazar o recusar a un juez por intereses positivos o negativos que el juez pueda tener en el asunto.
Las sanciones deben estar diseadas de tal modo que apoyen y faciliten el cumplimiento de las conductas esperadas
(pinsese en las infracciones a las normas fiscales).
Sanciones diseadas para aquellos agentes o individuos que
de todos modos no cumplirn con las conductas esperadas; es decir, conductas marginales (sera improcedente disear un sistema de sanciones como si todos los agentes
que faltan a la norma quedaran comprendidos en esta ltima categora);"
El tema del cumplimiento y las sanciones en la operacin de las
instituciones tambin ha sido analizado desde otros ngulos. Se
dice, por ejemplo, que se puede clasificar a una organizacin
de acuerdo con el tipo de cumplimiento de las sanciones:
Organizaciones coercitivas.
Organizaciones utilitarias.
Organizaciones normativas.
En casi todas las organizaciones se presentan estos tres tipos de

cumplimiento, pero siempre existe uno predominante. Organizaciones coercitivas son aquellas en las que el uso de la fuerza y la
sancin es predominante para alcanzar el grado de cumplimiento
deseado. Organizaciones utilitarias son aquellas en las que la remuneracin es el instrumento para lograr el cumplimiento (siempre
considerando a los miembros de los niveles jerrquicos ms bajos).
Las organizaciones normativas son aquellas en las que el poder normativo es el instrumento predominante para lograr el cumplimiento. Sus miembros experimentan el mayor grado de compromiso hacia
la institucin y sus metas; el cumplimiento se produce por la asimilacin o aceptacin de las directrices de la dirigencia, vistas como
legtimas. En estas organizaciones con frecuencia aparecen liderazgos
reales, rituales, manipulacin de smbolos sociales o de prestigio.
70
El grado de cumplimiento por uno u otro medio est vinculado al nivel de capacitacin de los miembros, a su nivel de educacin
formal y a la relacin que guarden con la alta administracin. Las
organizaciones que tienen estructuras de cumplimiento similares
tienen, tambin, metas similares. Algunas combinaciones de cumplimiento y metas resultan ms eficientes que otras; en este caso,
por meta se entiende un estado de cosas por alcanzar.
Algunos autores sostienen que los numerosos estudios empricos sobre estos temas ponen de relieve que una organizacin que
tiene una estructura de cumplimiento coercitiva es ms eficiente
para alcanzar metas de "orden"; una estructura utilitaria es ms
eficiente para alcanzar metas econmicas, y una estructura normativa es ms eficiente para alcanzar metas culturales."
Existen organizaciones que tienen estructuras de cumplimiento
que estn basadas en dos o ms instrumentos y no en uno solo; se
las denomina estructuras duales de cumplimiento.
Dos conclusiones sobre institucionalismo y reforma
Una primera conclusin a la que se arriba tras estas reflexiones es
que los conductores de los procesos de modernizacin o de reforma administrativa, no deben ignorar los planteamientos del
institucionalismo y neo-institucionalismo, a riesgo de repetir graves
errores. El notable economista y socilogo norteamericano, premio
Nobel, Douglass C. North, en una ocasin expres lo siguiente:
Es necesario desvelar el supuesto de racionalidad que subyace
en la teora econmica, con el propsito de aproximarnos
constructivamente a la naturaleza del conocimiento humano.
La historia nos demuestra que las ideas, las ideologas, los
mitos, los dogmas y los prejuicios, cuentan; y que el entendimiento de la manera como evolucionan es indispensable para
avanzar en el desarrollo de un esquema que nos permita entender el cambio social. El enfoque de la eleccin racional (Public
Choice Theory) supone que el individuo sabe lo que ms le
conviene y que acta en consecuencia. Tal vez ello es correcto
para los individuos que eligen en los mercados altamente desarrollados de las economas modernas, pero es evidentemente
falso para las decisiones que se hacen bajo las condiciones de
LA, LGICAS DE L\ MODERNIZACIN
71
incertidumbre que han caracterizado las decisiones polticas y

econmicas que moldean y continan moldeando los cambios
histricos."
Una segunda conclusin es que en la concepcin de la reforma, sus

conductores pueden elegir entre diversos mtodos de trabajo, tales
como los siguientes:
La reforma simultnea de todas las instituciones gubernamentales.

En el inicio, la reforma de algunas instituciones y la continuacin con otras a partir de los primeros resultados y enseanzas. En este caso es aconsejable la aplicacin de las tesis del
institucionalismo para conocer el desarrollo de cada organizacin.
Una combinacin que se ajuste a las condiciones tcnicas y
polticas del pas y del momento. En este caso, el planteamiento global establecera los objetivos, el clima; buscara la
participacin de los ciudadanos para conocer sus demandas
ms sentidas; movilizara a la opinin pblica para lograr una
recepcin favorable a la reforma. La modernizacin
institucional, a su vez, propondra el mtodo, las tcnicas,
detectara los obstculos y facilidades de cada institucin elegida y mostrara los primeros resultados positivos que podran
desencadenar los siguientes.
CONDICIONANTES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Uno de los ms reconocidos expertos norteamericanos en reforma

administrativa es el profesor Gerald Caiden. Tras una larga vida
acadmica dedicada al estudio e introduccin de reformas administrativas en diferentes partes del mundo, en tono a la vez pesimista y
optimista escribi lo siguiente:
Una reforma (administrativa) realista requiere de un enfoque
prctico y experimental, tal vez confinado a un sector especfico de la actividad pblica, a un grupo de instituciones o a una
categora de empleados pblicos. Aun cuando los consultores
72
MODERNIZACiN AD:VllNISTRATIVA
externos, las encuestas pblicas, la nueva legislacin, nuevas

instituciones, nuevas personas, y nuevos mecanismos de coordinacin pueden influir positivamente, el xito de una reforma
depende de las operaciones cotidianas del gobierno y de los
cientos de miles de servidores pblicos que manejan diariamente los asuntos pblicos y que buscan por s mismos mejores maneras de hacer su trabajo. En la medida que se utilice el
sistema existente, las reformas tendrn la garanta del apoyo
de los sistemas, dispondrn de recursos y del momento oportuno. Pero esta estrategia se puede seguir nicamente donde
hay ya un sistema que opera razonablemente y que la gente que
lo dirige es polticamente sensible, profesionalmente sofisticada
e identificada con las reformas. Desgraciadamente, en muchos
pases es el sistema el que tiene graves deficiencias y no importa cunto se le trate de reparar cuando sus defectos son de
carcter estructural (interconstruidos);"
El conjunto de pre-requisitos y condiciones que deben ser tomados

en cuenta por los conductores de los procesos modernizacin, es el
siguiente:
Se transcriben las recomendaciones del importante seminario comparativo sobre la gestin de la reforma del sector pblico
organizado por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas con sede en Bruselas.
La experiencia en materia de programas de reforma del servicio pblico indica seis factores que se supone contribuyen a
ejecutarlos exitosamente. Luego que se hayan preparado los
respectivos informes nacionales, los autores deben considerar
en qu medida estos factores de "xito" estn presentes o ausentes en sus pases. Los seis factores de "xito" son:
I. Apoyo poltico explcito durante un perodo amplio para
dar credibilidad al ejercicio y suscitar la aceptacin del hecho de que la reforma ser introducida.
II. Un propsito claramente definido y una estrategia para alcanzarlo teniendo en cuenta el ambiente poltico e
institucional.
1Il. Una comunicacin eficaz entre todos los actores y las partes
que tienen que ver con los objetivos y estrategias del programa.
73
Una agencia responsable de la puesta en ejecucin de la estrategia con un "peso" suficiente para aplicar el programa
as como la capacidad intelectual y tctica necesaria para
ejecutar su tarea eficazmente.
v. Participacin de los ministerios y agencias en la identificacin de las cuestiones a tratar, el desarrollo y ejecucin de
las mismas.
VI. Diseo de un proceso de "retroalimentacin", de seguimiento
y de evaluacin."
!Y.
A partir de los puntos anteriores es necesario ir un paso ms all en

otros aspectos igualmente importantes, como los que a continuacin se mencionan, aun a riesgo de caer en ciertas repeticiones.
a) Apoyo poltico del ms alto nivel

La decisin de iniciar un proceso de modernizacin deriva de una
decisin de los altos niveles polticos de un pas; dicha decisin puede tener origen en factores sociales o polticos exclusivamente internos o bien estar impulsada por factores externos.
Los conductores de la reforma deben colocarse en una situacin que les permita mantener y conservar ese apoyo de alto nivel,
para que la reforma no se pierda en uno de tantos esfuerzos burocrticos que se intentan con frecuencia. Ayuda mucho que la ejecucin de los procesos se divida en etapas relativamente cortas para
que los conductores puedan mostrar resultados tangibles -y si es
posible mesurables- en corto plazo. Uno de los enemigos peligrosos de todo proceso de reforma es la crtica que se levanta contra el
costo de la modernizacin y la falta de resultados inmediatos. Hay
que combatir el fuego con el fuego.
La reforma administrativa necesita el apoyo poltico del nivel
ms elevado, no slo en el arranque sino tambin a lo largo de la
implantacin de las medidas de mejora. Es indispensable que los
conductores diseen la ejecucin de manera que puedan presentar
resultados concretos a los polticos y a la opinin pblica, en cada
etapa de corto plazo.
74
b) Capacidad para conducir la reforma
Todo proceso de reforma de carcter institucional, y con mayor

razn si es global, necesita disponer de la capacidad para concebirlo y ejecutarlo. Esa capacidad no siempre est disponible. Los futuros conductores de la reforma deben realizar una evaluacin realista para determinar si a lo largo y ancho de la administracin o en las
instituciones interesadas existe la masa crtica de expertos capaces
de conducir los procesos. Con toda razn se ha dicho lo siguiente:
La introduccin de programas de reforma en la funcin pblica es un proceso complejo que necesita apoyo a los ms altos
niveles as como una buena dosis de confianza y de capacidad
en materia de gestin interna. Entre mayor amplitud tenga la
reforma ms complejo ser el proceso y mayor la necesidad de
disponer de capacidad de conduccin para llevarla a cabo con
xito. De aqu nace una paradoja en potencia. Las administraciones que mayor necesidad tienen de una reforma general son
a menudo aquellas que poseen la menor competencia para conducir estos procesos."
Siempre ser preferible llevar a cabo la reforma con expertos que

estn trabajando en la funcin pblica del pas; aun cuando no siempre es posible hacerlo. Para garantizar que se dispone de la capacidad de conduccin de la reforma, conviene formar y capacitar de
manera especial a quienes se vayan a encargar de esta tarea; si no
hay ms remedio, contratar a expertos de fuera, nacionales o extranjeros. En tal caso es necesario asegurar la asignacin de funcionarios adjuntos que trabajen todo el tiempo al lado de los expertos
externos, que permanezcan despus de que stos se hayan ido.
Es necesario garantizar la capacidad para la conduccin y ejecucin de la reforma disponiendo de una mnima masa crtica de
expertos en la materia.
c) Dominio y alcance del proceso
Una de las decisiones estratgicas previas al inicio de los procesos

de reforma es determinar el dominio y el alcance de la misma. Al
hablar del "dominio" se alude al mbito de aplicacin de la refor-
LAS LC;CAS DE LA MODERNIZACIN
75
ma; es decir, si ser un proceso que abarque a una o varias instituciones del gobierno nacional o si se tratar de un proceso global, de
carcter general para todo el gobierno central. En pases relativamente pequeos, el mbito de la reforma puede incluir desde un
principio, tambin, a otros niveles de gobierno.
Al hacer referencia al "alcance" del proceso, se quiere aludir
a la o las funciones administrativas que se incluirn en el mismo. Se
ha visto en el pasado, con cierta frecuencia, que por exigencias externas algunos procesos de reforma se concentraron, casi exclusivamente, en lo que se conoce como reforma presupuestal, dejando
a un lado la modernizacin de otras funciones administrativas gubernamentales. Esta clase de reformas han sido vinculadas a los rescates financieros que otorgan las instituciones internacionales de
financiamiento a pases con problemas econmicos; generalmente
forman parte de los llamados programas de ajuste estructural (PAE).25
En otras ocasiones, los procesos se concentran en los temas
de recursos humanos. En particular aquellos relacionados con la
creacin o mejoramiento del servicio profesional de carrera, denominado tambin servicio civil. En otros momentos se incluye a la
capacitacin y desarrollo de los recursos humanos que trabajan en
la funcin pblica o la homologacin en la escala de sueldos, salarios y emolumentos del personal pblico.
Igualmente, se pueden mencionar instancias en las que los
procesos se encaminan a la modernizacin de las funciones de control y evaluacin o a las relacionadas con el mejoramiento del comportamiento tico de los servidores pblicos; en otras ms, se ha
escogido el rea de los concursos o licitaciones para obra pblica o
las adquisiciones de bienes y servicios. Finalmente, la experiencia
pone de relieve que existen gobiernos que deciden intentar la modernizacin de todas las funciones administrativas gubernamentales a la vez, incluyendo la planeacin estratgica y la descentralizacin; es decir, la distribucin del poder por niveles u rdenes de
gobierno."
Para efectos de anlisis y toma de decisiones sobre el dominio
y el alcance del proceso, se sugiere construir una matriz. En las
columnas se dara entrada a las opciones sobre el dominio; es decir,
reforma de una institucin, de varias o de la totalidad del gobierno
central, y en los renglones se colocaran las reas o funciones suje-
76
tas al proceso de modernizacin, tales como: planeacin estratgica, distribucin del poder decisorio, recursos humanos, control y
evaluacin, tica pblica, adquisiciones y obra pblica, etctera. La
matriz permitir apreciar, en conjunto, la gama de opciones a considerar para que los conductores de la modernizacin, junto con los
polticos encargados de esta rea de trabajo, puedan arribar a las
decisiones ms convenientes, segn lo dicten las circunstancias. La
tercera dimensin en esta matriz es el tiempo: el momento en que
debe iniciarse cada etapa del proceso.
La definicin del dominio y alcance del proceso de modernizacin, junto con la determinacin de los tiempos de inicio de cada
etapa, son decisiones estratgicas que deben tomar los conductores
del mismo, aconsejando a los directores polticos.
d) Creacin de un rgano encargado de los procesos de modernizacin

Es sta una recomendacin sensata que formulan algunos expertos
considerndola indispensable para el xito de la reforma. La oficina
especial encargada de la reforma debe reunir al menos dos requisitos importantes: estar colocada en el ms alto nivel dentro de la
jerarqua del aparato; y quedar encabezada por una personalidad
de gran prestigio y peso polticos o bien estar presidida por una
comisin de ministros o secretarios que se rena con frecuencia y
que acte con prontitud y eficacia.
Deben tomarse en cuenta, sin embargo, ciertos factores adicionales. Algunas reformas recientes que han sido exitosas en pases industrializados, se han llevado a cabo sin la creacin de un
rgano especialmente encargado de las mismas, ms bien otorgando esa responsabilidad a una o varias reas gubernamentales existentes. Todava ms: en ciertos pases, como Francia, la dependencia ad hoc encargada de la modernizacin fue eliminada (el Ministerio
de la Reforma Administrativa), pero su desaparicin no result obstculo para continuar con los procesos. En prrafos anteriores se
cit la reciente experiencia de los Estados Unidos, en la que el proceso fue encabezado por el propio vicepresidente de la Repblica,
sin necesidad de crear un rgano adicional como mximo rector de
todo el programa (otro ejemplo de una opcin vlida).
LAS LGICAS DE LA MODERNlZAGN
77
Una frmula socorrida ha sido la creacin de una comisin

especial dotada de un secretariado tcnico encargado de la aplicacin de las recomendaciones aprobadas por la comisin. Puede resultar una frmula til, sobre todo en aquellos pases con un ambiente institucional en el que prevalece la costumbre de la toma de
decisiones por comits, en forma colegiada o por consenso; debe
recordarse, sin embargo, que no todas las tradiciones administrativas nacionales aceptan o les gusta utilizar sistemas colegiados de
toma de decisiones." En tales casos se corre el riesgo de la inaccin
o bien de que quien encabeza el secretariado tcnico sea considerado el ltimo responsable de los procesos, lo que resultar positivo si
el jefe del secretariado es una gran personalidad con autoridad poltica y moral; pero no en circunstancias diversas.
Otra frmula que se ha utilizado con xito es colocar al responsable del proceso en dependencia directa del jefe de gobierno,
bien se le considere como secretario tcnico, sin una comisin a la
cabeza, bien se le mire como un ministro o secretario sin cartera.
En sntesis: los procesos de modernizacin deben tener "un
centro de imputacin", un responsable de alto nivel. Esa responsabilidad puede recaer en un alto funcionario, en una comisin ad
hoc, en un ministro sin cartera o en un secretario tcnico. La eleccin del rgano responsable es una decisin estratgica que requiere conocimiento del ambiente poltico y la tradicin administrativa
del pas.
e) Dificultades de toda reforma gubernamental
Es conveniente que los dirigentes que conduzcan los procesos estn

conscientes de las dificultades con las que habr de tropezar el ejercicio. Entre ellas destacan:
Resistencia al cambio. Este fenmeno de orden social, psicolgico y administrativo, es muy conocido y estudiado. Entre
sus variadas causas hay que destaca! que las llamadas "reorganizaciones", tanto en el gobierno como en el sector privado, terminan no pocas veces en el despido de gran nmero de
empleados, lo que genera actitudes defensivas. Por otro lado,
la inercia burocrtica, tantas veces aludida en los estudios de
78
la materia, se explica porque a muchos empleados que ya no

son jvenes les cuesta gran esfuerzo absorber nuevos conocimientos y tecnologas.
Se recomienda el diseo de medidas especficas para
contrarrestar esas resistencias al cambio. Casi todas pasan
por el camino de la participacin y de la buena comunicacin
hacia adentro y hacia fuera de las instituciones.
Con frecuencia se presenta una paradoja que es necesario
superar: las condiciones que provocan la necesidad de llevar
a cabo una gran reforma gubernamental operan, tambin, en
su contra. Se intenta la reforma cuando la clase poltica decide emprender una amplia revisin legislativa del Estado; o
cuando es necesario disminuir los dficit presupuestales y
entrar en programas de austeridad. En el primer caso fracasa
la modernizacin porque los altos funcionarios estn demasiado ocupados en la implantacin de los cambios legales; en
el segundo, porque toda reforma seria requiere gastos adicionales tanto para la reubicacin del personal como para la capacitacin; los presupuestos de personal son los primeros en
salir de las prioridades principales.
Alguien ha dicho que los esfuerzos del Poder Ejecutivo para
reformar la burocracia no pueden incluir "la reinvencin" de
los procedimientos en el Congreso, aunque sean parte importante del problema. No obstante que las deficiencias se ubiquen principalmente en la burocracia, ambos poderes reclaman autoridad sobre la cuestin (el Congreso por la va del
presupuesto), lo cual puede dar origen a confrontaciones.
Otra dificultad que se encontrarn los reformadores es el hecho de que los ciclos polticos son ms cortos que el tiempo
de maduracin de las reformas. Los cambios poltico-electorales se presentan, con frecuencia, antes de que la reforma
haya dado frutos tangibles en escala apreciable.
El ex presidente de la Universidad de Harvard, anteriormente mencionado, llega a esta desconcertante conclusin: "La ineficiencia
administrativa es menos grave que las recurrentes deficiencias en el
diseo legislativo". Refirindose al caso de los Estados Unidos finaliza tajante: "En sntesis, si deveras deseamos que el gobierno haga
79
un trabajo mejor en el logro de las metas que los americanos valoran, es el Congreso y no la burocracia la que requiere ms urgentemente nuestra atencin". 28
f) Referencia permanente a los principios de la modernizacin
En el primer captulo de este libro se aludi a la filosofa de la reforma concretada en una serie de principios. No huelga insistir que a
lo largo de cada una de las etapas de la misma deben tenerse presente aqullos. Para citar un solo ejemplo: el principio de la participacin. La modernizacin es algo ms que otro programa gubernamental, ajeno a las preocupaciones de los ciudadanos. Por el
contrario, habr de ser entendida como respuesta a una demanda
social; por tanto, se torna indispensable la participacin de los ciudadanos. Con mayor razn la de los funcionarios gubernamentales,
quienes deben mirar el programa de modernizacin como algo propio que les favorece y beneficia; no como un esquema cuya paternidad y responsabilidad corresponde a otros. Con toda razn, los
relatores del seminario al que se hizo alusin ms arriba, resaltan la
importancia de una adecuada comunicacin. Sin ella difcilmente se
podrn establecer las condiciones propicias para el xito del proceso.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
loan Corkery (ed.), The Changing Role of the State: Institutional Dimensions, Bruselas, nCA, 1991.
Geert Bouckaert y Grard Timsit, ''Administrations and Globalizations", trabajo de
investigacin especialmente preparado para UNDESA e IICA, presentado en la Conferencia Regional Internacional del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
(IICA), Bolonia, Italia, junio de 2000. Entre otros temas se presenta una discusin
sobre los graves problemas administrativos que afectaron a los pases del Centro y del
Este europeo luego de la cada del socialismo real.
Carlos Conde Martnez, "L'adaptation a l'UEM et la harmonisation de la gestion
publique", ponencia presentada en la Conferencia Regional Internacional del IICA,
Bolonia, Italia, junio de 2000. Excelente documento que describe y compara los
cambios que hubo que realizar en las administraciones pblicas espaola y francesa
con el fin de lograr las metas establecidas en los "Criterios de Maastricht", para
acceder a la Unin Econmica y Monetaria; es decir, la moneda nica (el euro). El
documento puede localizarse en las Actas del Congr~ en la biblioteca del ncx.
Al momento de escribir este texto, el caso ms conspicuo es el de Argentina, pas
sumido en una profunda recesin econmica desde hace ms de cuatro aos que se
transform en grave crisis social. El Fondo Monetario Internacional no acepta arribar
8O
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
a una negociacin de apoyo mientras no se lleve a cabo, entre otras medidas, una
reforma presupuestal que irremisiblemente desembocara en la reduccin del ramao
de las administraciones central y provinciales, con el consecuente despido de cientos
de miles de servidores pblicos.
Numerosos pases africanos experimentan, en el momento presente, la exigencia
de arribar a la Good Governance o la Bonne gouvernance, antes de aspirar a cualquier apoyo financiero de sus antiguas metrpolis o de los organismos internacionales. Algunos gobiernos reaccionan negativamente a lo que consideran imposiciones
excesivas en su vida interna y deciden implantar las medidas solicitadas nicamente
durante el tiempo que duran los programas correspondientes.
Pierre Joxe, "La crise d'identit de l'tat", en Roger Faroux, Bernard Spitz et al.
(eds.), Notre tat: le livre vrit de la [onction publique, Pars, ditions Robert
Laffont, 2000.
John Restakis y Evert A. Lindquist, The Co-op Alternative: Civil Society and the
Future of Public Services, Canad, Instituto de Administracin Pblica de Canad,
2001, pp. 217 Y ss,
Esteban Moctezuma y Andrs Roemer,A New Public Management in Mxico: Towards
a Government that Produces Results (The Political Economy oi Latin America),
Aldershot, Ashgate Pub. ce., 2003, p. 5.
Porfirio Muoz Ledo (ed.), La reforma del Estado, Mxico, Porra, 2001. Este libro,
un ejemplo clsico de los amplsimos contenidos a los que es posible aspirar en la
concepcin de una reforma del Estado, recoge de manera sistemtica las opiniones
presentadas en la Mesa de Reforma del Estado llevada a cabo en Mxico durante la
campaa del seor Vicente Fox, candidato del Partido Accin Nacional a la presidencia de la Repblica, y los trabajos ledos en las subsecuentes audiencias pblicas
durante los aos 2000 y 2001.
Pierre Joxe, arto cit., p. 34.
Para una discusin sobre el sentido de "gobernabilidad", vase supra, p. 221. Luis
Rubio, "La reforma del Estado y el buen gobierno" (editorial), Reforma, Mxico,
D.F., abril 8 de 2002. Contiene clara y razonada exposicin de esta idea.
Tony Verheijen, "Public Adrninistration Reform: A Mixed Picture", en Ana Mara
Bir y Petra Kovcs, La diversidad en accin, Hungra, LGI Books, 2001, p. 25.
Universiry Press, 2001, pp. 223 Y ss.
OCDE, Construire aujourd'hui l'administration de demain, Pars, OCDE, 2001.
Amitai Etzioni, A Comparatiue Analysis of Complex Organizations: On Power,
Involvement and their Correlates, Nueva York, Free Press, 1975.
Idem.
Vicror Nee, "Sources of the New Institutionalism", en Mary Brinton y Victor Nee,
A Comparatiue Analysis of Complex Organizations, Nueva York, Free Press, 1975.
Mary Brinton y Victor Nee, op. cit.
Robert Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design, Cambridge, Mass., y Londres, 1996.
Philiph Petit, "Institutional Design and Rational Choice", en Robert Goodin (ed.),
op. cit.
Amitai Etzioni, op. cit.
Douglass C. North, discurso pronunciado en la Academia de Ciencias de Suecia, al
recibir el Premio Nobe! de Economa, en noviembre de 1993.
Gerald Caiden, "Administrative Reform", en Ali Farazmand (ed.), Handbook of
Comparatiue and Development Public Administration, 2" ed., Nueva York, Marce!
Dekker Ine., 2001, pp. 663 Y ss,
23.
24.
25.
26.
27.
28.
81
Joan Corkery et al., La gestion de la reforme du secteur publique, Bruselas, !lCA, 1998,
pp. 13 Y ss.
Ibid., p. 18.
Argentina ha vivido desde 1998 la peor crisis econmica de su historia. Al momento
de escribir este texto se halla cerca de arribar a la firma de un convenio de crdito con
el Fondo Monetario Internacional, que ha exigido, entre otras cosas, una profunda
reforma presupuestal y una reforma a la legislacin bancaria y de quiebras.
Sera prolijo hacer referencia en una sola nota a ejemplos por pases, que analicen
diferentes experiencias. Sin embargo, a lo largo de los captulos de esta obra se cita la
bibliografa comparada que toca estos temas.
Cabe recordar la afirmacin atribuida a un famoso presidente mexicano a principios
del siglo anterior: "Si quiero que no se resuelva un problema -deca Porfirio Daz-,
nombro una comisin". O aquella otra observacin en tono de pregunta: "Qu es
un camello? Respuesta: un dromedario diseado por una comisin".
Derek Bok, op. cit.
CAPTULO
111
PLANEACIN y DECISIONES
ESTRATGICAS
COMENTARIO INICIAL
niciamos en este captulo el estudio de algunos contenidos de la

modernizacin administrativa. Se imponen dos comentarios a
manera de advertencia: primero, si bien es cierto que existen
numerosos textos que se refieren a los propsitos generales de la
reforma, a sus pre-requisitos y condicionantes y a los mtodos de
implantacin de estos procesos, no sucede lo mismo con los contenidos de la modernizacin. La razn es que los contenidos de la
modernizacin son tan variados como el nmero de programas que
se analice y compare.
Segundo, cada gobierno disea las estrategias de modernizacin de acuerdo con las necesidades de la circunstancia por la que
atraviesa. Por lo tanto, el alcance y el dominio de un programa de
reforma puede incluir cualquiera de las materias que constituyen el
vasto campo de la administracin pblica. Ciertamente, existen elementos que aparecen constantemente en los programas de distintos
pases, lo cual permite estudiarlos y compararlos.
LA PLANEACIN RELEGADA
Durante la segunda mitad del siglo pasado, desde la terminacin de
la guerra mundial hasta la cada del socialismo real en Europa del
Este y del Centro, las tcnicas de la planeacin central (econmica
y social), con su secuela de planes quinquenales y de largo plazo,
gozaron de popularidad y prestigio entre muchos gobiernos del
mundo. No nicamente en los pases en vas de desarrollo y en los
86
MODERNlZACIN ADMINISTRATIVA
pases en transicin; tampoco exclusivamente en aquellos ideolgicamente inclinados a la esfera de influencia socialista. Numerosos
gobiernos con un sistema de economa de mercado y gobiernos con
economa capitalista de Estado o de llamada economa mixta, siguieron con entusiasmo las doctrinas de la planeacin. No aplicaban el modelo centralizado de carcter compulsivo u obligatorio a
la manera de los pases del mundo sovitico o de China. Se trataba
de la llamada planeacin indicativa o democrtica.
La planeacin indicativa en los pases de Occidente yen otras
regiones, dio origen a la implantacin de programas de reforma administrativa de carcter global. La propia Organizacin de las Naciones Unidas alent estos proyectos con afn de impulsar el mejoramiento de la administracin pblica en los pases en vas de
desarrollo, conocidos entonces como "del Tercer Mundo".
Un captulo obligado de esos programas fue el diseo de unidades u organismos de planeacin econmica y social de alto nivel,
y de los procedimientos para la elaboracin de los planes. Surgieron
en el seno de los gobiernos, comisiones de planeacin inspiradas en
el avanzado modelo de la Comisin de Planeacin de la India (Indian
Planning Commission). Otro modelo a imitar fue el Comisariado
del Plan francs.
Los planes quinquenales y la propia reforma administrativa,
tuvieron un impacto limitado en el desarrollo econmico y en la
elevacin de los ndices de eficiencia gubernamental. Una razn que
lo explica es la escasa atencin que se puso a la ejecucin de los
planes elaborados (su "implementacin", como ahora suele decirse). Algunos planes posean notable calidad y sutileza tcnicas, pero
debido a las fallas en su aplicacin permanecieron como catlogos
de buenas intenciones.' En las palabras de un experto mexicano en
la materia, Alfonso Iracheta Cenecorta:
Lacarencia de mecanismos permanentes y sistemticos de evaluacinde los impactos de laspolticas y acciones establecidos
en los documentos de planeacin, es una de las limitaciones
ms importantes del sistema, con lo cual los planes y programas se convierten en documentos indicativos que pueden ser
aplicados o no segn las circunstancias.'
87
En el mundo no socialista dejaron de estar de moda la planificacin

y la reforma administrativa, cuando las corrientes polticas con ideologa econmica anti-estatal, anti gubernamental y en pro del mercado, triunfaron en las elecciones generales en varios importantes
pases anglosajones. Ello ocurri a principios de la dcada de 1980.
El desprestigio final sobrevino a la cada de los gobiernos socialistas
de Europa con la antigua Unin Sovitica a la cabeza.
UNA MIRADA NUEVA SOBRE LA PLANEACIN
No obstante su aparente obsolescencia terica y prctica, la mayora de los gobiernos haban absorbido ya los principios de la
planeacin e incluso los haban incorporado en sus textos legales y
sus procesoscotidianos.No se hablabade rganoscentrales de planeacin
ni de planes quinquenales, pero las tcnicas de la planeacin ciertamente se incluyeron en la elaboracin de los presupuestos nacionales y en los planes institucionales y sectoriales.
Mientras esto ocurra en el sector pblico, en el privado las
cosas tomaron un giro acelerado. La fusin y el crecimiento transformaron a muchas empresas medianas en corporaciones de gran
tamao; las empresas que operaban en mbitos internacionales dejaron de identificarse con un solo pas de origen, "transnacionalizando"
su actividad hasta el punto de convertirse en empresas globales conocidas como multinacionales.
Un fenmeno simultneo fue el uso y crecimiento exponencial
de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, que
hicieron posible la operacin de las multinacionales a escala mundial, en tiempo real.
En el mundo corporativo surgi la necesidad apremiante de
volver la mirada a las funciones de la planeacin, ante la complejidad creciente de los escenarios dentro y fuera de las fronteras de
los pases; ante la apertura de las economas de la mayor parte de los
pases del globo y la liberalizacin de su comercio exterior; las incertidumbres de los contextos globales y, sobre todo, ante la creciente competencia internacional.
La antigua funcin administrativa fue rebaurizada por los expertos de la administracin empresarial comoplaneacin estratgi-
88
ca, planeacin de las decisiones estratgicas o simplemente como

estrategia.
Los administradores pblicos -en la academia y en la praxis"observaron los desarrollos de la planeacin estratgica en el mundo
empresarial y renovaron, a partir de las nuevas tecnologas, las viejas tesis en la materia. En el sector pblico se considera una necesidad imprescindible, hoy en da, el.anlisis del sistema de toma de
decisiones estratgicas, de la formulacin e implantacin de las estrategias gubernamentales. Esta funcin abarca al gobierno en su
conjunto y a cada una de las instituciones que lo integran.
La conclusin es que el proceso de modernizacin en la funcin pblica contempornea, debe incluir la revisin de los procedimientos para la formulacin e implantacin de la estrategia o de la
toma de decisiones estratgicas al ms alto nivel gubernamental e
institucional.
CANAD: UN EJEMPLO DE LA NUEVA PLANEACIN
Canad es un buen ejemplo de un pas que abraz las tcnicas de la

nueva planeacin estratgica tanto en el nivel central -gobierno
federal- como en los gobiernos de sus principales provincias. Es
til hacer referencia a esa experiencia.
Para comenzar conviene aclarar que en ese pas, a la nueva
planeacin no se le designa como estratgica sino como Business
Planning. No es correcto traducir esa expresin como "planeacin
de negocios", que tendra una connotacin preponderantemente
corporativa, empresarial o privada. La traduccin ms correcta sera, en este caso, "plan de negocios", o tal vez "planeacin del negocio", pero la primera es ms usual. Es evidente que los negocios
pueden ser pblicos o privados; ambos requieren de un plan para
ejecutarse con xito.
Antes de que se extendiera en Canad el uso de la tcnica del
"plan de negocios", la planeacin era un sistema ad hoc para cada
empresa. No significa que no hubiera planeacin, antes al contrario. Durante las dcadas de los aos setenta y ochenta se crearon
una multiplicidad de sistemas de planeacin que fueron recibidos
como la panacea para resolver los problemas de una economa que
89
creca con lentitud. La aceptacin actual del plan de negocios (que

tiene muy poco que ver con el proceso secuencial de la antigua
planeacin) se desenvuelve contra el teln de fondo de esfuerzos
tales como "el presupuesto base cero" y "la administracin por objetivos". Tales estrategias, importadas del sector privado, pronto
desaparecieron porque resultaban demasiado estticas y no se adaptaban a las presiones de las cambiantes prioridades polticas.'
La obtencin de buena informacin es la clave para el xito de
la planeacin. El supuesto fundamental del plan de negocios es
que los departamentos presenten planes dirigidos hacia las prioridades y los objetivos estratgicos, en lugar de los insumas
que se van a consumir y otros detalles; que se especifiquen los
resultados contra los cuales se va a evaluar el desempeo de
los funcionarios. Los gobiernos no deben ser administrados en
consideracin exclusiva a sus presupuestos; ms bien los presupuestos deben ser congruentes con las prioridades y los objetivos declarados por el gobierno.
El enfoque del plan de negocios exige una supervisin continua, la evaluacin y ajuste entre los insumas, los productos y
los resultados. Las polticas, los programas Ylos servicios deben ser evaluados con regularidad para medir su capacidad
para producir los resultados deseados. Una gerencia basada en
resultados permitir el desarrollo de una cultura de innovaciones continuas y de mejoramiento en todos los niveles de los
servicios pblicos."
ASPECTOS FORMALES ("ARQUITECTURA") DE LA PLANEACIN y LA

ESTRATEGIAS
Conviene comparar las etapas clsicas de la funcin de planeacin

con los momentos de la planeacin estratgica como actualmente
se describe en distintas versiones. Esta comparacin se hace de
manera conceptual, no detallada.
a) Etapas clsicas de la planeacin
Definicin de los objetivos generales del gobierno y/o de los

objetivos amplios de las instituciones.
90
Definicin de las polticas pblicas, los criterios y directrices

para alcanzar los objetivos.
Elaboracin de planes de mediano y largo plazos en el marco
de las directrices y la vista de los objetivos generales.
Presupuestos por programa (de mediano plazo).
Presupuestos y programas operativos anuales.
Proyectos
Calendarios
Metas
Acciones
Tareas.
b) Etapas de la nueva concepcin sobre estrategiai
Definicin de la misin: por qu y para qu existimos.

Definicin de los valores fundamentales en los que creemos.
Definicin de la visin: lo que queremos ser y adonde queremos llegar.
Definicin de la estrategia: el plan maestro a seguir.
Elaboracin del "mapa estratgico": focalizar la instrumentacin (disear con precisin la puesta en ejecucin).
Definicin de las iniciativas estratgicas: lo que necesitamos
hacer.
Definicin de los objetivos personales: lo que yo necesito hacer.
c) Planeacin y metas de una crganizacion'
La misin de la organizacin: propsitos, premisas, valores,

directrices. Son los propsitos fundamentales de una institucin.
Metas y planes estratgicos: formulacin de estrategias que
apoyen la consecucin de la misin.
Metas y planes tcticos: anlisis interno de las ventajas competitivas de la institucin, de sus puntos fuertes y de sus puntos dbiles.
Metas operativas y planes operativos: anlisis de las posibles
amenazas externas a la institucin y de las oportunidades
existentes.
PIANEACIN y DECISIONES ESTRATGICAS
91
QUIN TIENE LA RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE PLANEACIN

ESTRATGICA?
Los conductores de la reforma administrativa tendrn que elegir si

se crea un centro estratgico de alto nivel en el seno del gobierno, o
si logran que la funcin de la planeacin estratgica se practique
como parte de los procesos normales de los rganos decisorios de
la institucin.
Ambos caminos han sido propuestos y probados, como lo demuestran los comentarios siguientes:
No obstante las opiniones diversas, se mantiene un imperativo
de la mayor importancia. Independientemente de las estructuras existentes para el desarrollo de las polticas pblicas, es
esencial que exista un poderoso centro estratgico capaz de
vigilar la poltica gubernamental como un todo. La necesidad
de esta visin estratgica global nace de dos factores:
Primero, porque los problemas sociales, econmicos y ambientales tienden a yuxtaponerse. En la medida que las responsabilidades se delegan a otros niveles de la jerarqua, es posible
que se pasen por alto las implicaciones que para el gobierno en
su conjunto pueden tener las polticas pblicas. Estas ltimas
requieren un grado considerable de coordinacin horizontal,
en particular si son implementadas por diferentes instituciones
proveedoras de servicios.
Segundo, existe la necesidad de una estrategia coordinada
centralmente que establezca con precisin las atribuciones que
corresponden a los directores generales o ejecutivos de lnea,
los subsecretarios y los secretarios o ministros en el proceso de
implantacin de las polticas pblicas.
Una clara estrategia central evitar confusiones."
Existen otros investigadores cuya amplia experiencia en consultora

y asesoramiento a empresas y oficinas gubernamentales, los lleva a
concluir que el tema de la estrategia no es una decisin que se toma
una vez por ao ni una tarea que slo involucra a los altos dirigentes. Consideran que la estrategia es un proceso continuo que abarca
a todas las estructuras horizontales y a todos los niveles jerrquicos
verticales de una institucin. Sealan que el posible identificar va-
92
rios principios que rigen la conducta de una institucin orientada

hacia la estrategia. Apuntan los siguientes:
Traducir la estrategia a trminos operativos: para conseguir

los objetivos de la nueva estrategia se debe involucrar a todos
los empleados y no nicamente a los jefes.
Orientar la institucin hacia la estrategia: las estrategias individuales o parciales deben estar vinculadas e integradas para
generar sinergias que produzcan un efecto multiplicador sobre los recursos y la capacidad humana disponible.
Hacer de la estrategia una tarea cotidiana de cada miembro
de la organizacin: una institucin orientada hacia la estrategia requiere que todos sus empleados entiendan en qu consiste la estrategia y que conduzcan sus tareas cotidianas de
manera que contribuyan al xito de la misma.
Lograr que la estrategia sea un proceso continuo: para muchas instituciones, los procesos administrativos giran en torno al presupuesto y al plan operativo anuales. No se celebran
reuniones en las que los directivos discutan sobre estrategia.
La estrategia es un proceso en s mismo que requiere de una
movilizacin provocada por los directivos de la institucin y
de la creacin de un momentum que se debe mantener. Los
escenarios en los que acta una institucin estn cambiando
continuamente; por lo tanto, las estrategias deben evolucionar constantemente para adaptarse a las nuevas oportunidades y obstculos. La estrategia es un proceso continuo."
Los conductores de la modernizacin no deben excluir ninguno de

los mtodos descritos anteriormente para implantar las decisiones
estratgicas y las polticas pblicas. Debe existir en la institucin un
centro estratgico de mando, al ms alto nivel posible, pero no necesariamente como un rgano diferenciado o ad hoc de la organizacin. Ms bien un grupo de los propios altos directivos que se rena
peridica y frecuentemente para tocar temas de estrategia exclusivamente. Al mismo tiempo, los lderes de la institucin tienen que
entender que una de sus tareas cotidianas es traducir esas estrategias para que se incorporen a las actitudes y formas de proceder de
los empleados pertenecientes a niveles jerrquicos subordinados.
PLANEACINy DECISIONES ESTRATGICAS
93
ALGUNOS CONTENIDOS DE LA PLANEACIN ESTRATGICA ACTUAL
Estudios comparativos elaborados sobre el tema de las decisiones

estratgicas en la modernizacin del aparato gubernamental, ponen
de relieve el amplio campo de accin que incluyen tales decisiones.
Existe un trabajo que compara el contenido de la modernizacin
gubernamental en 25 pases de la OCDE. 10 Cada gobierno seleccion
un conjunto de decisiones estratgicas y form su propio "paquete"
o "canasta" de decisiones. He aqu el conjunto:
Limitacin del tamao del sector pblico.

Privatizaciones.
Introduccin de mtodos del mercado para toma de decisiones y asignacin de recursos.
Nuevas funciones para los rganos del gobierno central.
Replanteamiento de la administracin de los recursos financieros pblicos (reforma presupuestal).
Replanteamiento de la administracin de los recursos humanos.
Administracin de la tecnologa de la comunicacin e informacin.
En esa relacin de decisiones estratgicas quedaron incluidas nicamente aquellas que para los gobiernos de los pases de la OCDE
representaron un nuevo enfoque sobre las atribuciones del Estado y
la funcin pblica, mismo que fue considerado como un avance hacia la modernizacin del aparato gubernamental frente al pasado
inmediato. La relacin no incorpora decisiones estratgicas en otros
mbitos de la actividad estatal tradicional, como la seguridad nacional interna y externa; la promocin del desarrollo econmico-social sostenible por la va del fomento a la iniciativa individual y a la
empresa privada; el empleo; la proteccin al medio ambiente; la
bsqueda de la equidad, y otras atribuciones consideradas como
clsicas del Estado. Ellas siguen formando parte del catlogo de responsabilidades que los dirigentes de esos pases consideran inherentes al gobierno. Tampoco estn incluidas materias que podran
considerarse como de la tercera generacin de reformas administrativas, de factura muy reciente.
94
MODERNlZAON ADMINISTRATlVA
REDUCCIN DEL TAMAO DEL SECTOR PBLICO Y PRIVATIZACIN
a) Formas de privatizacin y de disminucin del tamao del Estado
Ambos conceptos no son equivalentes pero estn estrechamente

vinculados. La privatizacin alude a dos ideas principales: la venta
total o en parte de las empresas propiedad del gobierno, por un
lado, o la eliminacin de los monopolios estatales mediante la autorizacin y el fomento de la empresa privada competitiva en esos
sectores de actividad. Lgicamente, la venta de empresas pblicas a
la iniciativa privada resulta en la disminucin del tamao del Estado. Pero ese resultado se obtiene, tambin, cuando el gobierno decide fusionar dos o ms empresas para crear una de menor tamao, o
bien cuando simplemente decide liquidar a las improductivas que
no pudieron ser enajenadas.
No es objeto de este texto analizar sistemticamente, en pro
o en contra, el tema amplsimo de las privatizaciones, sino resaltar
que sta es una decisin estratgica en toda moderna reforma administrativa. Conviene, sin embargo, mencionar algunas consideraciones que los conductores del proceso modernizador debern de tomar en cuenta.
La reduccin del tamao del Estado puede revestir varias
formas:
La cancelacin de atribuciones que realizaba el Estado y que

se decide que no las lleve a cabo. (Por ejemplo, la distribucin
de alimentos subsidiados y la supresin de las instituciones
encargadas de hacerlo; la eliminacin de los sistemas de control de precios o de precios de garanta y la cancelacin de los
rganos responsables).
La fusin de dos o ms empresas pblicas en una sola y la
reduccin de sus dimensiones.
La liquidacin y cierre de empresas pblicas por improductivas (y no pueden venderse al sector privado).
La privatizacin puede revestir varias formas:
PLANEACINY DECISIONES ESTRATGICAS
95
Venta o enajenacin, en todo o en mayoritaria parte, de los

activos de una empresa pblica.
Transferencia a ttulo gratuito a un particular o a una organizacin social (sindicato, cooperativa, etctera) de una empresa pblica subsidiada, para su reorganizacin.
En algunas latitudes se denomina privatizacin a un proceso que no

es enteramente similar a los mencionados. Es la apertura a la inversin privada de un sector econmico o social reservado en exclusividad al Estado. Esa apertura significa la eliminacin de una posicin monoplica para una o varias empresas pblicas y la
introduccin de la competencia en ese campo. La creacin de una
situacin de mercado competitivo no necesariamente tiene que ir
acompaada de la venta de activos de la empresa pblica monoplica.
La empresa pblica puede permanecer en el mercado realizando
sus operaciones, pero ahora sujeta a la competencia privada. La
consideracin sobre si la empresa pblica en situacin competitiva
debe o no recibir subsidio fiscal, es una decisin importante pero
ajena al proceso de apertura de inversiones al sector privado. Es
posible que se justifiquen los subsidios cuando van dirigidos a apoyar a sectores de la poblacin econmicamente dbiles pero no a
mantener a la empresa operando en el mercado.
En muchos pases, el sector de telecomunicaciones ha presentado ambas situaciones. En ciertos casos, las compaas pblicas de telecomunicacin han sido vendidas al sector privado conservando, de hecho o de derecho, una posicin monoplica en el
mercado. En otros casos se modifica el marco legal para que se creen
empresas privadas en ese campo y las compaas estatales se miran,
en adelante, en situacin competitiva, Finalmente, hay casos en los
que la empresa pblica se privatiza pero no se queda sola en el mercado porque la privatizacin va acompaada de la presencia de otras
empresas privadas que compiten entre s.
El gas natural, la petroqumica y el sector elctrico son ramas
que en muchos pases han pasado y pasan por situaciones similares
a la del sector de telecomunicaciones.
Por ltimo, la industria petrolera podra considerarse como
un caso especial. Un grupo de pases productores de petrleo que
han nacionalizado su industria, en particular las actividades de ex-
96
ploracin y extraccin de petrleo y gas natural, se encuentran sujetos a grandes presiones financieras para obtener recursos para la
continuacin de sus actividades primarias. En ocasiones, la nica
fuente de financiamiento disponible es el capital privado de riesgo,
que busca asociarse en las actividades extractivas y de exploracin
para participar directamente en los beneficios. No es un crdito
que se paga en las condiciones financieras del mercado; tampoco es
un contrato de servicios mediante el cual la empresa contratada
recibe un honorario a precio alzado por su trabajo, independientemente de lo que la empresa nacional obtenga de esas tareas. Es un
"contrato de servicio a riesgo compartido" en el que la empresa
inversionista est a expensas de las ganancias o de las prdidas. Usualmente exige una participacin directiva, decisoria, en las propias
actividades de exploracin y extraccin. La anterior situacin es
una forma de privatizacin de la empresa pblica petrolera, aunque
no evidente.
b) Algunas consideraciones importantes en la privatizacin
Los conductores de los procesos de modernizacin, quienes usualmente no sern responsables directos de la privatizacin, deben tomar en consideracin, entre otros muchos, los siguientes elementos:
Los procesos de privatizacin deben estar regidos, en cada

etapa y momento, por principios de transparencia y legalidad
estrictamente observados.
Es conveniente la creacin de una unidad de direccin global
de la privatizacin, con personal muy calificado, ubicada en
un alto nivel jerrquico, encargada de definir las reglas del
juego y de tomar algunas de las decisiones fundamentales.
Se recomienda la participacin, en cada etapa, de los rganos
de control del Estado, internos o externos a la administracin
pblica, con voz y voto en las decisiones o como observadores.
Al arranque de los procesos es conveniente formular un manual de procedimientos con las etapas, los tiempos para cada
una y las reglas generales que se observarn en las desincorporaciones.
PLANEACINY DECISIONES ESTRATGICAS
97
Las ventas de los activos de las empresas pblicas deben sujetarse a los procedimientos existentes para los concursos, las
licitaciones y las subastas pblicas, en caso de existir; de lo
contrario habr que formularlos. Especial atencin deber
prestarse a la elaboracin de las bases del concurso; a la evaluacin y calificacin de las ofertas tcnicas y econmicas para
cada empresa, y a las reglas de estricta observancia para la
entrega y apertura de las ofertas.
Es recomendable la designacin de un agente financiero y de
un representante legal que, a nombre del gobierno, trate con
los oferentes los detalles financieros y legales.
Es recomendable la recopilacin cuidadosa de la documentacin que se produce durante cada etapa del proceso. Suele
denominarse a esta tarea, preparacin del "libro blanco" de
la venta de la empresa. En esa serie de documentos quedarn
registrados los detalles de cada etapa, sus razones y justificaciones para posteriormente hacer frente a la rendicin de
cuentas.
En otro orden de ideas, los conductores de la modernizacin haran

bien en recomendar a la unidad encargada de la privatizacin que
en los casos de empresas pblicas muy importantes para la vida
econmica del pas, deben negociar y aprobar formalmente un plan
de inversin y expansin de la empresa, a cargo de sus nuevos dueos. Naturalmente debern establecer las seguridades, garantas y
penalidades que eviten que esa parte de la negociacin se convierta
en letra muerta.
Uno de los argumentos financieros de mayor peso en contra
de ciertas privatizaciones (por ejemplo en el sector del acero o del
transporte) es el hecho de que en ocasiones la venta de una empresa
pblica no reporta ganancia alguna para el gobierno, sino fuertes
erogaciones fiscales. Es el caso de empresas con cuantiosos pasivos en moneda nacional o en divisas; de empresas que tienen pasivos
laborales contingentes muy elevados por la edad promedio de su
fuerza de trabajo; o bien que deben liquidar y cerrar un rea de sus
actividades por incosteabilidad. Los nuevos dueos no aceptan adquirir la empresa con esos elevados pasivos contingentes. Antes de
poder venderlas, los gobiernos tienen que "limpiarlas". A veces el
98
costo de "la limpieza" es igual y aun superior al ingreso que se puede obtener de la venta.
En tales circunstancias, la reaccin de la opinin pblica y de
los desafectos de la privatizacin es muy negativa. No es fcil explicar las consecuencias de largo plazo de no vender tales empresas
pblicas. Las empresas de las que estamos hablando requieren, por
lo general, de grandes subsidios anuales para inversin, cuando no
para la operacin misma. El impacto presupuestal de tales subsidios
sobre las finanzas gubernamentales, est en proporcin directa a la
importancia que la empresa pblica tiene en la vida econmica del
pas. Aquellos Estados en los que existen dos o tres empresas pblicas en esas condiciones, se ven en serios apuros para mantener sus
finanzas en relativo equilibrio. Venderlas no es negocio para el gobierno, pero conservarlas es peor por los grandes subsidios anuales
que se requiere.
Los RESTANTES ELEMENTOS DE LA PLANEACIN ESTRATGICA EN LOS

PASES DE LA OCDE
Siguiendo el estudio comparativo aludido, se har referencia a otros

elementos de naturaleza estratgica que los pases pertenecientes a
esa organizacin incluyeron en sus reformas administrativas de fin
de siglo. Recurdese que no todas las medidas fueron incorporadas
por todos los gobiernos. Cada uno integr su propia "canasta" de
decisiones, segn lo aconsejaba su circunstancia.
a) Introduccin de criterios e instrumentos de mercado

Es sta una de las medidas que representan un cambio mayor en la
administracin pblica de los ltimos tiempos. Representa la adopcin en el seno de la funcin pblica de numerosas ideas y tcnicas
que se utilizan en la administracin de negocios desde tiempo atrs.
Es un cambio radical en la filosofa de la funcin pblica. El sector
pblico imita y aprende del privado el uso ms eficiente de los recursos a su disposicin en la prestacin de los servicios.
Los instrumentos y tcnicas del mercado pueden y deben ser
usados por el sector pblico, particularmente en lo que concierne a
99
la prestacin de los servicios. Desde luego no en las funciones de

autoridad y de regulacin. Los criterios del mercado en la prestacin de servicios pblicos pueden agruparse en cuatro categoras
generales:
La contratacin de empresas privadas para que presten de

manera exclusiva una categora de servicios (incluyendo la
venta de productos de otra empresa pblica) que antes prestaba directamente la propia institucin gubernamental; esa
tcnica es llamada por los anglosajones Outsourcing. Por ejemplo: los servicios de aseo, mantenimiento, alimentacin, lavado de ropa y ambulancias de un hospital o de otras instituciones gubernamentales, se contratan "por fuera".
La contratacin de empresas privadas para que compitan con
los servicios que presta el gobierno en un rea determinada.
Es decir, la introduccin del factor competitivo en la prestacin de los servicios pblicos tales como servicios de asesora
en ingeniera, en evaluacin y diseo de proyectos de inversin, en estudios de opinin, en publicidad, en otro tipo de
consultora para auditoras contables, financieras o legales,
etctera.
La concesin a mediano y largo plazos de un servicio pblico
de importancia, como la distribucin de agua potable y el tratamiento de aguas negras; la recoleccin y tratamiento de basura; la eliminacin de desechos txicos; la vigilancia y supervisin de instalaciones y equipos, y otros similares. En algunos
pases se va ms lejos y se concesionan servicios que hace
algunos aos era impensable que no fueran estrictamente estatales; por ejemplo, algunos segmentos de la educacin pblica, la construccin y el servicio de las prisiones o de la
polica.
La eliminacin de subsidios y apoyos financieros a las empresas y dependencias gubernamentales que prestan servicios mediante una contraprestacin pecuniaria. Por ejemplo, las empresas que operan en el sector del transporte pblico de
pasajeros urbanos o en la aviacin. Se considera que, en principio, la tarifa, cuota o precio que se asigna al servicio pblico, debe ser suficiente para la operacin, mantenimiento y
100
desarrollo del organismo pblico que lo proporciona. Est

claro que si la institucin de que se trata mantiene una situacin monoplica en el mercado, la eliminacin del subsidio
sin que exista competencia puede redundar en perjuicio directo de los consumidores. Esa circunstancia se atena y aun
se elimina del todo, si existen organismos pblicos reguladores entre cuyas atribuciones se encuentra la vigilancia de precios y tarifas.
La introduccin de los criterios de mercado en la prestacin de los
servicios pblicos se debe llevar a cabo en el marco de los principios que constituyen la filosofa de la modernizacin, con el propsito de no cometer costosas equivocaciones en trminos del inters
general que corresponde salvaguardar al Estado.
b) Nuevas atribuciones para los rganos del gobierno central
Como resultado de las medidas anteriores y otras resoluciones de

reforma, en particular las relativas a la descentralizacin, se ha impuesto a los gobiernos modernizadores la necesidad de modificar
algunas atribuciones tradicionales de los rganos centrales del Estado.
Corresponder al Estado ahora llevar a cabo funciones que
antes realizaba, pero seguramente de manera limitada y ocasional:
La desregulacin de los campos administrativos y sectores

econmicos en los cuales antes actuaban de manera exclusiva
las empresas pblicas prestadoras de servicios y las agencias
gubernamentales.
La creacin de organismos encargados de garantizar la existencia de mercados competitivos; por tanto, tambin de la
vigilancia de prcticas anti-monoplicas y la toma de decisiones definitivas en la materia.
La creacin y operacin de organismos (comisiones, por lo
general) autnomos que regulan campos especficos de actividad econmica; que ejercen decisiones de autoridad y disponen de atribuciones para resolver controversias entre particulares, y entre particulares y el gobierno. Tal es el caso de
las comisiones reguladoras del transporte areo, de las tele-
101
comunicaciones, de la energa, y otras que se han creado recientemente en diversos pases.

Reforzamiento de las funciones de normatividad, de planeacin
estratgica, diseo y aplicacin de polticas pblicas en las
oficinas centrales del gobierno, que anteriormente operaban
directamente los servicios pblicos; o de aquellas oficinas que
antes eran responsables de reas de actividad que han sido
descentralizadas o transferidas a otros rdenes y niveles de
gobierno.
Fortalecimiento de las funciones de control y seguimiento y
de evaluacin comparativa (Benchmarking), para mantener
supervisin tanto sobre las actividades de las empresas privadas prestatarias de servicios pblicos, como sobre las entidades que recibieron funciones descentralizadas o transferidas.
Replanteamiento de la administracin de los recursos financieros

pblt"cos
c)
La mayora de los gobiernos que en la ltima dcada han llevado a

cabo procesos de modernizacin han incluido en ellos el rea
presupuestal. En los pases de la antigua Comunidad Europea, hoy
Unin Europea, la reforma de la Hacienda pblica se impuso como
una necesidad. Primero para alcanzar las condiciones de ingreso a
la Comunidad -los Criterios de Copenhagen-, despus para cumplir con los requerimientos de acceso al selecto club del euro, la
Unin Monetaria Europea. A estos ltimos rigurosos condicionantes
se les conoce como los Criterios de Maastricht.
Para otros pases de la ocos y del resto del mundo, la necesidad de obtener crditos de las instituciones financieras internacionales, la obligacin de establecer programas de ajuste, la urgencia
de renegociar su deuda pblica externa, o todo junto, los llev a
plantearse la reforma hacendaria y, en particular, la presupuestal. A
lo anterior hay que agregar la apertura de las economas nacionales
al comercio internacional y su secuela de exigencias de mayor
competitividad regional y global.
Un presupuesto altamente deficitario es generador de elevados niveles inflacionarios. El dficit presupuestal anual de la economa pblica de un pas debe ser comparable, en su dimensin relati-
102
va, al de las economas con las cuales comercia y compite. Muchas

son las causas que originan dficit y desequilibrio en las finanzas
pblicas de una economa. Entre otras, las siguientes:
Un sistema impositivo y una administracin tributaria deficientes, que generan baja- participacin fiscal del sector pblico en el Producto Nacional Bruto (PNB).
Elevados subsidios y transferencias a otros niveles descentralizados de gobierno o a los gobiernos estatales y provinciales
en los sistemas federales, sin el correspondiente esfuerzo
recaudatorio de estos ltimos.
Elevados subsidios y transferencias a los sistemas de seguridad social, cuyas finanzas no estn en equilibrio, entre otras
razones porque las cuotas de los responsables o de los beneficiarios son insuficientes.
Elevados subsidios y transferencias a empresas pblicas
monoplicas mal administradas o que operan en condiciones
improductivas.
Elevado gasto corriente en sueldos y salarios de personal burocrtico cuyos servicios no son indispensables.
Alto gasto en personal militar y equipo, en proporcin al tamao de la economa.
Elevados subsidios y transferencias para financiar programas
sociales, indispensables para el bienestar mnimo de grupos
de la poblacin marginados.
Naturalmente, el ltimo punto mencionado es enteramente justificable.

Los responsables de la modernizacin gubernamental encontrarn en las teoras actuales de las finanzas pblicas, en la experiencia comparada o en las duras recomendaciones de los organismos financieros internacionales, respuesta para la reforma
hacendaria que desemboque en la rpida restauracin del equilibrio. Lo anterior no se opone a una poltica moderadamente
deficitaria.
PlANEACINY DECISIONES ESTRATGICAS
103
d) Replanteamiento de la administracin de los recursos humanos
Este tema es tan antiguo como la existencia del Estado nacional.

Cuando pareca que todo estaba explorado, ha surgido la necesidad
de volver sobre el tema porque antiguas y nuevas circunstancias
sociales y polticas as lo exigen.
Entre las antiguas circunstancias sobresale la necesidad de
crear al interior del gobierno de pases nuevos y emergentes, el servicio profesional de carrera ("servicio civil"). Ms de la mitad de
los pases que integran las Naciones Unidas, no disponen de un verdadero servicio civil profesional. Por contra, ciertos pases
industrializados prximamente alcanzarn 150 aos de haber introducido el sistema. Tal es el caso del famoso Informe NorthcoteTrevelyan en Gran Bretaa y de la burocracia alemana, centrada en
Prusia y posteriormente extendida por Bismarck al resto de Alemania.!'
Otras sociedades que disponen desde hace tiempo del servicio profesional de carrera, se enfrentan a cambios sociales y nuevos
valores que los obligan a revisar sus viejos sistemas. Entre esos cambios se puede mencionar, en primer trmino, la exigencia actual de
igualdad de oportunidades. Igualdad de oportunidades para las mujeres, para los discapacitados, para diferentes grupos tnicos, para
los trabajadores migratorios, para las personas homosexuales, en
fin, para cumplir con las necesidades del trabajo temporal. 12
El tema del desarrollo y administracin de los recursos humanos es objeto de tratamiento por separado en este texto. Por tanto
se remite al lector al captulo VII.
e) Administracin de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones

El desarrollo espectacular de las llamadas TIC (Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin) ha producido fuerte impacto en la
administracin pblica. Muchos procedimientos y hbitos de trabajo estn en proceso de cambio. Incluso el concepto mismo de
"puesto de trabajo" est en transformacin.
Los gobiernos en diversas partes del mundo, que desde hace
tiemQQ_ utilizan cotidianamente estas tecnologas, hablan ahora del
104
gobierno electrnico (E-government o Gouvernement electronique)

como la nueva religin en la funcin pblica.
Al igual que en el caso de la administracin de los recursos
humanos, este tema ser tratado por separado en otro captulo del
presente libro. Referimos al lector al captulo XII.
RECIENTES PROPUESTAS DE ESTRATEGIA PARA LA MODERNIZACIN
La evolucin constante de la sociedad da curso a demandas siempre

nuevas de la comunidad que los ciudadanos esperan que el Estado
responda rpida y eficazmente. Mencionaremos, enunciativa pero
no limitativamente, algunas materias que recientemente se han incorporado al temario de la reforma del Estado y de la reforma administrativa:
La reforma de los mercados de trabajo.

La reforma de los sistemas de supervisin y operacin de las
instituciones financieras.
La tica de los servidores pblicos; reforma a los sistemas de
responsabilidades.
La reforma del sistema de imparticin de justicia.
La reforma de los sistemas parlamentarios.
La reforma de la administracin tributaria.
La participacin e incorporacin de los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones pblicas.
La apertura y transparencia hacia los ciudadanos y a los medios, de la informacin gubernamental que se genera
cotidianamente en ciertas reas de operacin; y la de los archivos, que responde al cmo y por qu se tomaron decisiones que les afectan directamente.
La reforma de los sistemas de proteccin a los ciudadanos
frente a la administracin, incluyendo los derechos humanos.
El respeto a los valores de la cultura, la idiosincrasia, la tradicin y la historia de las sociedades en los procesos de modernizacin de la administracin.
Analizaremos algunas estas reformas en los captulos subsiguientes.
105
NOTAS
1.
2.
3.
Un distinguido profesor de economa de la Universidad Nacional Autnoma de

Mxico, el maestro Horacio Flores de la Pea, sola decir: "Existen tres clases de
planeacin: la compulsiva, la indicativa y la decorativa, propia de Amrica Latina".
Alfonso Iracheta Cenecorta, Planeaci6n y desarrollo: una visin de futuro, Mxico,
Plaza y Valds, 1997, captulo 10.
Luc Bernier y Evans Potter, Business Planning in Canadian Public Administration,
Canad, Instituto de Administracin Pblica de Canad-New Directions, 2001, pp.
1 Y ss.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Ibid., p. 2.
En este captulo se usarn indistintamente los trminos: planeacin estratgica,

decisiones estratgicas y estrategias.
Robert S. Kaplan y David P. Norton, The Strategy-Focused Organization: How
Balanced Scorecard Companies Thrive in the New Business Environment, Boston,
Mass., Harvard Business School Press, 2001, pp. 69 Y ss.
Ricky W. Griffin, Fundamentals of Management: Core Concepts and Applications,
Boston, Mass., y Nueva York, Houghton Mifflin Company, 2000, pp. 68 Y ss.
Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Outsider's Inside View,
Bruselas, CAPAM/I1CA, 2000, p. 28.
Robert S. Kaplan y David P. Norton, op. cit., pp. 9 Y ss.
Anthony B. L. Cheung, "La comprhension des reformes du secteur publique:
tendances mondiales et questions diverses", Revue Internationale des Sciences
Administratives: Revue D'Administration Publique Compare, Bruselas, vol. 63, nm.
4, diciembre de 1997-enero de 1998, pp. 523 Y ss.
W. J. M. MacKenzie, Central Administration in Britain, Londres, Longmans, 1957,
captulo 1.
Geraldine Frazer-Moleketi, "Talking Diversity"; y Sonia Ospina, "Managing Diversity
in the Civil Service: A Conceptual Framework for Public Organizations", ambos en
UNDESA-I1CA, Managing Diversity in the Civil Service, Amsterdam, lOS Press, 2001. pp.
11-39.
CAPTULO
IV
DISTRIBUCIN DE
LA AUTORIDAD Y
DE LA RESPONSABILIDAD
COMENTARIO PRELIMINAR
n este captulo se tratarn algunos temas actuales que conciernen a la organizacin de la funcin pblica y del aparato
gubernamental, y otros temas que no son nuevos pero que
han sido objeto de re-apreciacin terica o de re-invencin en la
experiencia gubernamental. Al igual que en el resto del libro, los
temas tratados aqu son de aquellos que con mayor frecuencia aparecen en el debate actual sobre la modernizacin administrativa,
dentro del vasto campo de la teora y la prctica de la organizacin.
Se dejan fuera aspectos fundamentales que tradicionalmente se ensean en el estudio de esta disciplina, que no han sido objeto de
enfoques radicalmente nuevos. Entre muchas materias ausentes se
encuentran, slo para ejemplificar, cuestiones tales como el tramo
de control; la compartamentalizacin o departamentalizacin; la
organizacin y la autoridad formal y la informal; las estructuras de
jerarqua vertical dominante versus estructuras horizontales; las
unidades de asesora frente a las de lnea; la teora de las decisiones;
la teora de la coordinacin y las redes, y otras ms.
Por el contrario, entre los temas a tratar se encuentra la delegacin y sus principios; la descentralizacin; la desregulacin; la
responsabilidad-imputabilidad (Accountability); el llamado "principio del gobierno compartido"; la construccin institucional
(lnstitutional Building); el fortalecimiento de la capacidad de ejecucin de las instituciones (Capacity Building); la construccin del
marco jurdico; la participacin de los ciudadanos en la toma de
decisiones que les afectan, y otros.
110
DELEGACIN y RESPONSABILIDAD
La delegacin: principio general

La delegacin o distribucin del poder decisorio (autoridad) es un
concepto que seala, en sntesis, que en un sistema democrtico el
ejercicio del poder debe estar equilibradamente distribuido entre
distintas unidades ubicadas en el mismo nivel jerrquico, entre distintos niveles de la escala vertical, y entre diferentes rdenes de
gobierno, Por otra parte, el principio de subsidiariedad -en una
de sus dimensiones- sostiene que las decisiones deben tomarse tan
cerca como sea posible del -lugar donde ocurren los problemas y lo
ms prximo a los ciudadanos afectados o beneficiados por las decisiones. Un connotado especialista alemn, Friedrich Giehl, se refiri a la susbsidiariedad del siguiente modo:
En la relacin entre el Estado y la sociedad el principio [de
subsidiariedad] da prioridad a las acciones privadas sobre las
intervenciones activas del Estado. El Estado no debe intervenir
si se da cuenta que una tarea en particular puede ser satisfecha
por la sociedad misma, es decir, por la iniciativa privada [...]
En la relacin entre los niveles jerrquicos en el seno mismo del Estado el principio de subsidiariedad reposa en la primaca de la accin, es decir, indica si el nivel central, regional
o local es apto para resolver un problema particular, segn la
proximidad de las personas a las que concierne.'
Delegacin, desconcentracin, descentralizacin

Algunos conceptos administrativos fundamentales son equvocos;
es decir, pueden adquirir significados diversos segn el uso que los
autores les proporcionen. Antes de seguir adelante daremos un sentido convencional -aunque el ms generalmente aceptado- a los
trminos que se usarn en este captulo.
Delegacin es el nombre que se da al proceso poltico, jurdico y administrativo de distribucin del poder, la autoridad, las funciones y la facultad para tomar decisiones entre niveles jerrquicos
de una institucin (la administracin pblica central o federal, por
ejemplo) y al proceso de distribucin del poder entre diferentes r-
DISTRIBUCIN DE LAAUTORIDADY DE LA RESPONSABILIDAD
111
denes O niveles de gobierno en el Estado (estatales, provinciales,

regionales, locales o municipales, segn el caso).
La desconcentracin es el proceso administrativo que consiste en dotar de autonoma operativa y financiera, pero no de un patrimonio propio ni personalidad jurdica distinta, a una unidad que
depende administrativamente de la institucin superior. Es una forma de distribuir las atribuciones de la institucin, con el propsito
de evitar excesiva centralizacin en sus operaciones y conseguir ms
eficacia en el desempeo.
La descentralizacin es un trmino ms complejo que se aplica a tres situaciones diferentes, cuando menos."
Al sistema federal. El Estado federal es el Estado descentralizado par excellence. Sin embargo, no es el nico.
Al Estado central o unitario que distribuye el poder, la autoridad y las atribuciones a los gobiernos regionales (que cambian de denominacin de pas a pas), departamentales y locales.
Al Estado federal o unitario que delega autonoma operativa,
financiera y jurdica en una entidad que acta como empresa
pblica descentralizada.
La tendencia moderna de muchos Estados rigurosamente unitarios

ha sido hacia la descentralizacin. Tal es el caso, entre otros, de
Francia, Espaa, Blgica y Gran Bretaa. A tal punto que algunos
Estados centrales, como Espaa, presentan notable similitud en su
estructura poltico-financiera con un Estado federal. Esto se debe a
la autonoma poltica, legislativa y financiera que han adquirido las
regiones espaolas, llamadas precisamente autonomas.
Con la restauracin de la democracia, la Constitucin de 1978
ha permitido la puesta en ejecucin de un vasto proceso de
descentralizacin que abarca tanto a las nacionalidades y las
regiones como a las comunidades locales. Mediante el reconocimiento del derecho a administrar sus propios asuntos y el
derecho a la autonoma (aun cuando esta ltima es de una
dimensin y un nivel diferentes), la Ley fundamental ha intentado dar respuesta a los problemas que planteaba la ineficacia
tradicional del Estado espaol centralizador.'
112
Por el contrario, hay Estados federales que lo son ms de forma que

de hecho; en la prctica se presenta un duro centralismo que, desde
la Constitucin misma, concentra facultades y recursos en el gobierno nacional federal, dejando en condicin de gran subordinacin a los estados federados.
Ventajas de la descentralizacin
En la construccin de una administracin pblica moderna, la descentralizacin favorece notablemente los procesos democrticos de
la sociedad, fortalece la gobernabilidad y facilita la eficiencia
operativa .del gobierno y su administracin, sea en el marco de un
Estado unitario o federal.
Las ventajas de la descentralizacin han sido resumidas de la
manera siguiente:"
Primera.
Segunda.
Tercera.
La descentralizacin constituye un medio jurdico y poltico para dividir y delegar el poder poltico. Es el mejor medio -si no el nico- para crear un sistema de
equilibrios y contrapesos en el Estado y en la sociedad.
Se logra de dos modos: por un lado, la divisin horizontal, la famosa teora de la divisin de poderes en toda
sociedad que aspira a la democracia; por otro, la creacin de diferentes niveles de gobierno.
Al fortalecer otros niveles de gobierno, la descentralizacin crea espacios cvicos complementarios; al generar centros de poder adicionales se crean inevitablemente espacios y lugares donde pueden crecer, desarrollarse
y encontrar sustentabilidad nuevos grupos de inters,
organizaciones de la sociedad civil, representaciones de
empresarios y sindicatos, medios de comunicacin y
otros. Con frecuencia, esos nuevos centros de poder
son objeto de atencin preferente de las instituciones
financieras internacionales, que buscan modos de fortalecer a la sociedad civil de los pases.
La descentralizacin contribuye a la prosperidad de la
democracia en tanto que es ms fcil que se creen grupos y partidos polticos regionales de oposicin con
DISTRIBUC1N DE LA AUTORIDAD Y DE LA RESPONSABILIDAD
Cuarta.
Quinta.
Sexta.
Sptima.
113
posibilidad de allegarse fondos para sus actividades,

provenientes de la sociedad civil. Para esos nuevos grupos polticos resulta ms asequible alzarse con el poder
regional que llegar, eventualmente y de una buena vez,
al poder nacional.
La descentralizacin crea numerosos terrenos para el
aprendizaje y desarrollo de habilidades polticas y administrativas de gobierno. En aquellas sociedades que
se encuentran en proceso de transicin poltica hacia
una gobernabilidad ms plural, la descentralizacin regional proporciona oportunidades para preparar a los
polticos y a futuros administradores pblicos de alto
nivel.
La descentralizacin permite al ciudadano estar ms
cerca de las autoridades encargadas de prestar los servicios. En algunos casos, ello da la posibilidad al ciudadano de quejarse y recurrir a instancias superiores para
provocar una reaccin positiva en las autoridades locales que no les han atendido segn sus deseos.
La descentralizacin permite mayor flexibilidad para
ajustarse a las demandas reales de los ciudadanos, en la
medida en que la autoridad se ubica ms cerca de ellos.
La descentralizacin permite a las autoridades ser ms
flexibles, tambin, en lo que respecta al reconocimiento de la diversidad tnica, cultural, religiosa, etctera,
de los ciudadanos a los que atiende.
La descentralizacin genera entre los ciudadanos una
percepcin de mayor poder sobre sus autoridades y
mayor posibilidad de crtica y control. Los ciudadanos
se hallan ms dispuestos a contribuir fiscalmente al mantenimiento de los servicios, en la medida en que estn
cerca de las autoridades que utilizan esos recursos.
Ventajas de la desconcentracin
Algunos expertos consideran que la simple desconcentracin (o devolucin, como la llaman algunos expertos anglosajones), que consiste en entregar atribuciones y recursos a agencias u oficinas gubernamentales que no tienen patrimonio ni personalidad jurdica
propios, acarrea consigo importaates ventajas, entre otras:
114
Reducir el involucramiento poltico de las instituciones en

materias administrativas.
Precisar las distinciones y fronteras entre la hechura de las
polticas y las funciones administrativas propiamente dichas.
Aumentar la eficacia de los administradores y gerentes mediante el incremento de su autonoma financiera.
Aumentar la calidad del servicio mediante la delegacin de
atribuciones ms cercanas a los ciudadanos.
Fortalecer la responsabilidad y reducir las oportunidades de
corrupcin. 5
Dificultades y limitaciones para avanzar en la descentralizacin

Los responsables del proceso de modernizacin debern tener presentes los obstculos para la descentralizacin, no obstante estar
suficientemente identificados en la teora y en la prctica. Mencionaremos los ms sealados en orden a su gravedad y consecuencias:
a) Descentralizacin concomitante de recursos financieros
La descentralizacin incurrir en riesgo de fracaso si a un tiempo
que se transfieren poder, atribuciones y responsabilidades, se omite
la entrega total o parcial de recursos financieros para el cumplimiento de las nuevas obligaciones.
La transferencia puede llevarse a cabo directa y unilateralmente
por el poder central o bien transferir la fuente misma de los recursos. En principio es preferible que el poder central traslade las fuentes y no los recursos lquidos (especialmente vlido para los sistemas federales); ello contribuye a fortalecer la capacidad recaudatoria
de las autoridades locales y municipales; las responsabiliza frente a
sus ciudadanos y evita la insana dependencia financiera respecto
del poder central.
En este orden de ideas, un problema que con frecuencia llega
a ser crtico es el del financiamiento del crecimiento anual de los
servicios. En muchos pases, los primeros servicios que Se descentralizan son los correspondientes a la educacin y a la salud. Es
indispensable prever los recursos que harn falta para su crecimiento
cualitativo y cuantitativo. Los encargados de la modernizacin tie-
DISTRIBUCIN DE LA AUTORIDADY DE LARESPONSABILIDAD
115 .
nen la responsabilidad de evitar retrocesos en la descentralizacin,

como desafortunadamente la experiencia indica, cuando se prevn
transferencias con incrementos anuales por debajo del crecimiento
de la demanda real; se deja sin satisfacer una parte de la demanda o
baja la calidad del servicio prestado, o peor an, ocurren ambas
cosas. Ha habido casos en los que las autoridades locales o regionales prefieren devolver los servicios descentralizados, frente a lo que
consideran una irresponsabilidad fiscal del centro. Por todo ello es
preferible transferir las fuentes de la fiscalidad que los recursos directos.
b) Falta de preparacin o de voluntad poltica
Como el tango, la descentralizacin requiere la participacin de dos.

En ocasiones, los niveles gubernamentales que recibirn el poder y
las funciones descentralizadas, no estn dispuestos a hacerlo por
falta de convencimiento sobre sus ventajas o porque no desean problemas adicionales. Se recomienda a los responsables de la modernizacin sugerir a los niveles centrales un periodo preparatorio para
convencer a las autoridades subsidiarias y para apoyarlas en el manejo de los recursos financieros y en las tcnicas de prestacin eficiente de los servicios. Es til, igualmente, fomentar las exigencias
de la comunidad local respecto a la cercana que debe tener la prestacin de los servicios y la atencin de las demandas ciudadanas.
e) Fortalecimiento del autoritarismo local
En algunas ocasiones, la descentralizacin desemboca en la creacin de cacicazgos locales o de grupos elitistas que actan autoritaria y tal vez abusivamente en el ejercicio de las nuevas atribuciones
y recursos. Todo proceso de descentralizacin debe ir acompaado
de ciertas precauciones polticas y administrativas. En primer trmino, la creacin de un sistema dual de planeacin estratgica y
normatividad; y de control y evaluacin en el nivel central. En segundo lugar, recordar que toda descentralizacin que fortalece a un
nivel de autoridad debe encontrar. un contrapeso local que restaure
los equilibrios de poder. Puede consistir en mayor injerencia por
parte de los congresos locales o los representantes polticos de la
116
comunidad o puede ser mediante la participacin organizada de la

sociedad civil local en la vigilancia de la prestacin de los servicios.
Otra visin sobre las ventajas y limitaciones de la descentralizacin
Existen otros analistas que no obstante estar convencidos de las
ventajas de la descentralizacin, como herramienta de modernizacin, consideran que no se puede ni se debe ser totalmente optimista, por diversas razones que a continuacin se exploran.
Refirindose a los Estados Unidos, uno de esos analistas afirma que no obstante la falta de credibilidad general que experimentan los norteamericanos respecto a los polticos, tienen mayor confianza en los funcionarios estatales y locales que en los que trabajan
en Washington. 6 Por ello no resulta sorprendente, dice, que una
gran mayora del pblico favorezca la devolucin adicional de poderes federales a los niveles estatal y local.
Prominentes personalidades de los principales partidos polticos norteamericanos estn de acuerdo en que Washington debera
devolver mayores poderes al orden local de gobierno. Muchos
politlogos y no pocos congresistas proponen transferir programas
completos y otras reas de responsabilidad a los estados; por ejemplo, los de vivienda, educacin, y capacitacin de los trabajadores.
Sin embargo, los niveles ms bajos de los gobiernos locales,
tomados en conjunto, presentan apenas un regular rcord administrativo, sostiene el citado experto. Muchos gobiernos estatales han
sido considerados poco profesionales e incompetentes. Aun ahora
los niveles de profesionalismo varan mucho de un estado a otro;
algunos han realizado muy pocos esfuerzos para modernizar sus
operaciones.
Los argumentos ms fuertes a favor de la descentralizacin
en los Estados Unidos, contina el antiguo presidente de la Universidad de Harvard, tienen poco que ver con el incremento de la eficiencia o para facilitar a Washington su carga de trabajo. Una buena
razn es que se fomentara la experimentacin: SO estados (para no
mencionar miles de autoridades locales) probablemente generen
mayores innovaciones en el tiempo que la sola burocracia federal.
117
Otra importante razn a favor de la devolucin es que los

programas gubernamentales se tornaran ms atentos a los deseos
de los ciudadanos. Muchos programas relacionados con la seguridad social, la capacitacin para el trabajo y dems, se ajustaran
mejor a las realidades locales en cuestin de prioridades e intereses,
que una poltica nacional nica.
En tercer lugar se puede argumentar vlidamente que una
competencia vigorosa entre estados y municipios hara que el sector pblico fuera ms cuidadoso y considerado con los ciudadanos;
cada estado y municipalidad implantara la mezcla de impuestos y
servicios que fuera de la preferencia de sus habitantes.
A pesar de las anteriores razones, es de reconocerse que tan
importante o ms que el hecho de definir el orden de gobierno que
debe hacer una tarea, es reconocer que todos los programas requieren de trabajo conjunto y de la combinacin de las capacidades de
distintos rdenes gubernamentales.
Conclusin sobre la delegacin y la descentralizacin: un Estado
ligero y gil
A pesar de las dificultades que implica instaurar los procesos de
delegacin y descentralizacin, los responsables de la reforma y modernizacin administrativa deben tener muy claro que aqullos son
instrumentos muy poderosos para incrementar la eficiencia general
del sistema administrativo, fomentar las prcticas democrticas y
fortalecer la gobernabilidad general de la sociedad.
El gran reto del gobierno federal (nacional) radica no slo en
decidir cmo va a descentralizar el poder y las atribuciones, sino
tambin en aprender a cooperar ms estrechamente con los gobiernos estatales (regionales), los municipales (locales) y los particulares. De ese modo se potenciar la contribucin de cada uno de los
involucrados.
El tema de la distribucin del poder en sus dimensiones de
descentralizacin y fortalecimiento del federalismo, desemboca en
una conclusin fundamental de la administracin moderna: se terminaron los tiempos de un Estado central o federal pesado, burocrtico, concentrador de atribuciones de todo tipo, con innumerables niveles jerrquicos; alejado de los ciudadanos y lento para tomar
decisiones y dar respuesta a sus demandas.
118
La combinacin del principio de subsidiariedad, en su doble

acepcin, con la descentralizacin y el fortalecimiento del sistema
federal, producir un Estado central modesto y moderno; gil en el
proceso de toma de decisiones y, en su conjunto, cercano al lugar
donde ocurren los hechos y donde radican los ciudadanos beneficiados o afectados por las resoluciones gubernamentales.
Ni el principio de la subsidiariedad ni el nuevo federalismo y
la descentralizacin son una panacea para hacer del Estado una organizacin verdaderamente al servicio del ciudadano; son, sin embargo, ideas e instrumentos que en la prctica han probado ser un
camino seguro hacia una administracin pblica sencilla,
antiburocrtica, capaz de responder "en tiempo real" a las exigencias ciudadanas de mejores servicios pblicos. Constituyen una va
hacia un verdadero gobierno y Estado posburocrticos.
LA RESPONSABILIDAD-IMPUTABILIDAD
En este captulo usaremos, por una vez, una palabra doble para aludir al concepto de origen anglosajn conocido como Accountability,
de difcil traduccin al espaol. En adelante se har refer encia a l
con una nica palabra: responsabilidad.
La palabra inglesa significa rendicin de cuentas ante alguien
jerrquica o polticamente superior; rendicin de cuentas en el sentido contable y financiero pero tambin de los resultados de una
accin decidida previamente; significa rendicin de cuentas sobre
la eficiencia, la eficacia y la economa en el uso de los recursos puestos a disposicin de los servidores pblicos; rendicin de cuentas
no slo del comportamiento propio sino tambin del de aquellos
que se hallan bajo nuestra esfera de autoridad.
La responsabilidad es la dimensin correlativa del poder y la
autoridad; es la rendicin de cuentas a cambio de los poderes delegados que se reciben.
Las relaciones de responsabilidad constituyen elementos centrales a la idea de la democracia. Aunque el alcance del concepto
escapa, en ocasiones, al hombre de la calle, la referencia popular a
lo que est bien y lo que est mal en la administracin pblica incluye casi siempre la demanda de rendicin de cuentas claras.
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDAD Y DE LARESPONSABILIDAD
119
La responsabilidad es un vnculo poltico, jurdico y administrativo que une a los funcionarios de eleccin popular con el electorado; al Poder Ejecutivo con el Legislativo; a los servidores pblicos
con sus ministros y secretarios; a las redes y jerarquas internas de
la burocracia, y a las autoridades administrativas con los ciudadanos a los que sirven.
Hablando literalmente, la responsabilidad es la capacidad y
obligacin de rendir cuenta. Sin embargo, la esencia del concepto
se pierde si entendemos por responsabilidad la obligacin y capacidad para rendir cuentas en sentido estrecho: nmeros y palabras.
Ms bien, responsabilidad es la capacidad para responder cuando
se cuestiona."
El dilema y la paradoja de la responsabilidad
Las cuestiones a las que el Estado moderno tiene que hacer frente,
o aquellas que los ciudadanos esperan que resuelva, se han tornado
ms complejas y numerosas no obstante las tendencias para disminuir su importancia y su tamao. Los cambios del clima en el mundo, las pandemias continentales, la lucha contra el terrorismo, las
amenazas a la paz exterior e interior, la hambruna, el combate a la
pobreza extrema y a la desigualdad social, el control de la inflacin,
la creacin de condicones para el desarrollo econmico sostenible,
y mil otros complejos problemas de las sociedades contemporneas,
forman parte del catlogo de accones y respuestas que el ciudadano espera de su gobierno.
Por otra parte, cada da echa races ms fuertes la democracia
representativa como forma de gobierno; al mismo tiempo, los ciudadanos exigen un gobierno competente, eficiente y capaz de responder "en tiempo real" a sus demandas.
Aqu surge la paradoja aparente y el dilema: la modernidad
requiere un gobierno eficiente, con capacidad de planear estratgicamente y ejecutar las polticas elegidas; que responda con flexibilidad a los nuevos problemas, que sepa adecuarse con rapidez a los
cambios en el mercado y en la . sociedad, pero qU;e a la vez sea un
gobierno que rinda cuentas minuciosas al Congreso o Parlamento y
por su conducto a los electores, no slo en el terreno contable o
financiero sino tambin en los resultados tangibles de las polticas y
120
programas. Un gobierno que evale su propio desempeo, apegado

a la ley, que genere confianza en la transparencia de sus operaciones
y en la probidad de sus empleados y funcionarios. La flexibilidad y
la eficacia constituyen retos maysculos para los sistemas tradicionales de responsabilidad, porque las expectativas de los ciudadanos
crecen rpidamente en materia de la calidad de los servicios y en
trminos de eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas. Parecera que el incremento en los niveles de responsabilidad ira en
contra -o al menos entrara en conflicto- con los mtodos modernos del gerenciainiento pblico.
Por las razones antes expuestas, el concepto de responsabilidad y su aplicacin en la prctica son un aspecto crucial de todo
proceso de reforma administrativa.
No suscribimos la tesis de que el fortalecimiento de la responsabilidad y el mejoramiento del desempeo marchan en direcciones opuestas; reconocemos que a ese resultado se llega cuando
no se atiende con cuidado la construccin de un sistema de
responsabilidades al disear nuevos enfoques de la
gobernabilidad y del gerenciamiento pblico para el mejoramiento del desempeo."
Responsabilidad y confianza
Es un hecho comprobable que en muchos pases del mundo existe
desconfianza de los ciudadanos respecto de su gobierno y de la clase poltica en general. Esta desconfianza se da en grados diferentes,
segn el pas y las circunstancias particulares.
Recuperar la confianza de los ciudadanos es una necesidad de
los gobiernos democrticos: es un objetivo que se debe proclamar
deliberadamente. En muchos pases, el problema es una creciente
apata y resignacin de los ciudadanos que se miran frente a mltiples fuentes de informacin de insuperable complejidad. Existen
excepciones en pases que recientemente se han incorporado a la
vida democrtica y en algunas naciones pequeas, ricas y homogneas que disfrutan de altos niveles de confianza entre los diversos
actores de la sociedad, incluido el gobierno. Sin embargo, crece diariamente la lista de naciones en las que la confianza va en picada y
en las que este tema se ha convertido en una preocupacin para la
D1STR1BUCIN DE LAAUTORIDADY DE LA RESPONSABILIDAD
121
poltica. El reto para muchos gobiernos es, consecuentemente,

revitalizar las instituciones democrticas y encontrar nuevas formas de fortalecer la responsabilidad.
Un medio para conseguirlo es precisar la responsabilidad de
la administracin ante la opinin pblica y ante los rganos a los
que debe rendir cuentas. Si la opinin pblica ejerce su funcin de
exigir cuentas a la administracin a travs de los medios; si la opinin pblica se mantiene atenta a que la administracin responda
claramente a los rganos formales del Estado, la responsabilidad se
convertir en un arma poderosa para fortalecer a las instituciones
democrticas y generar confianza de los ciudadanos hacia ellas. Una
idea clara y definida del alcance de la responsabilidad de la administracin pblica -que se adapte a las condiciones cambiantes de la
vida poltica moderna- es la mejor proteccin contra escenarios
catastrofistas que prevn una masa de ciudadanos indiferentes que
resisten los intentos de crear nuevas identidades polticas mediante
mtodos de mercadotecnia y comunicacin.
Cuando un gobierno decide emprender un programa de reforma administrativa, uno de los elementos sujetos al cambio es la
responsabilidad. Los sistemas tradicionales y formales de responsabilidad pueden sufrir modificacin, pero en s misma la responsabilidad es cada vez ms importante porque, como se dijo, genera confianza. Sin confianza no existe la verdadera democracia ni la autntica
vida cvica; si no hay confianza no habr cumplimiento de las leyes
y reglamentos ni voluntad para pagar las contribuciones; sin confianza no se puede esperar una burocracia que responda a elevados
principios: sin responsabilidad no se genera la confianza en el gobierno.?
Todo proceso de reforma administrativa debe proponerse como
meta, generar, incrementar y fortalecer la confianza de los ciudadanos hacia la administracin y sus servidores pblicos.
Responsabilidad del gobierno frente a los ciudadanos
Un tema relacionado con el punto anterior ha ganado terreno rpidamente: las relaciones entre los polticos <te eleccin popular y el
electorado. Expresado en forma ms amplia, las relaciones entre
los ciudadanos y el gobierno. El reto consiste en lograr un balance
122
adecuado entre las estructuras tradicionales de representacin, constitucionalmente legitimadas, y las nuevas formas de participacin
de los usuarios de los servicios (consejos ciudadanos, consejos de
colaboracin, grupos de inters, y otros).
En muchos casos, la participacin de los usuarios en las decisiones de la administracin no representa un fenmeno altamente
desarrollado. Las nuevas ideas en materia de gerenciamiento, sin
embargo, enfticamente consideran que el grado de satisfaccin de
los usuarios con los servicios es una referencia muy importante para
medir el desempeo de las instituciones gubernamentales. Los servicios de buena calidad tienen un costo elevado para los contribuyentes. Es el caso que los ciudadanos, en tanto usuarios, exigen al
gobierno servicios de alta calidad, pero no estn dispuestos a pagar
el costo que ello significa en trminos de impuestos adicionales. Es
indispensable encontrar un balance poltico adecuado; un escenario de responsabilidad-descentralizacin en autoridades cercanas a
los usuarios, ayuda a conseguirlo.
Un elemento adicional de responsabilidad, por cierto muy difcil de precisar y de exigir, surge al tomar decisiones con efectos de
largo plazo (obras de infraestructura mayor, por ejemplo). Es necesario velar por los intereses de las generaciones venideras a manera
de asegurar un desarrollo ambiental y econmico sostenible. En algunos pases se han creado instituciones cuyas funciones giran en
torno a la idea de cuidar el futuro para las generaciones venideras.
Responsabilidad en los poderes Legislativo y Ejecutivo
Los sistemas de responsabilidad de la administracin pblica ante
los Parlamentos o ante los Congresos, segn el caso, han cambiado
en los ltimos aos. Formalmente se mantiene la responsabilidad
entre los poderes como la definen las constituciones, pero en la
realidad ha cambiado de carcter. Es el resultado de una opinin
pblica ms informada y ms interesada en los asuntos pblicos.
Hoy en da, hasta los miembros ms modestos de los Parlamentos
son objeto de escrutinio por los medios de comunicacin, e incluso
funcionarios y burcratas de mediano nivel son noticia y tienen que
responder a sus superiores y al pblico. En muchos pases, las sesiones parlamentarias son pblicas -eualquieracon inters puede ass-
DISTRIBUCIN DE LAAUTORIDAD Y DE LARESPONSABILIDAD
123
tir- y sus debates se transmiten cotidianamente por canales especiales de televisin y de radio. Mayor apertura informativa no necesariamente significa mejor ejercicio de la responsabilidad, pero no
cabe duda que va en la direccin correcta.
Las dimensiones y perspectivas de la responsabilidad
Segn algunos autores es posible reconocer al menos cinco dimensiones de la responsabilidad en el mbito de la administracin pblica:
La dimensin legal (Estado de Derecho).

La dimensin fiscal (uso de fondos pblicos).
La dimensin de ejecucin de las polticas (logro de metas,
promesas y expectativas).
La dimensin democrtica (legitimidad democrtica, respeto
a los procesos electorales, informes y consultas con la legislatura, con los ciudadanos y otros actores sociales).
La dimensin tica (comportamiento acorde a los cdigos de
tica ya los patrones de moral pblica).
Usualmente, todas estas dimensiones estn en juego simultneamente

en la administracin. Al mirar el conjunto se cae en cuenta de las
restricciones con las que operan los servidores pblicos, que no
siempre permiten un gerenciamiento flexible y comparativamente
ms eficiente.
El grado en que estas responsabilidades tericas guan efectivamente la vida cotidiana de los servidores pblicos, depende de la
transparencia con la que operan las instituciones, y la eficiencia de
otras instituciones democrticas, incluidos los medios.
Los conductores de los procesos de reforma deben verificar
que las condiciones de organizacin de cada institucin permitan la
existencia de las cinco dimensiones de la responsabilidad y que sea
posible establecer rutinas para verificar su cumplimiento.
Los enfoques ms recientes sobre la responsabilidad la describen desde tres perspectivas:
124
Responsabilidad como control de los abusos.

Responsabilidad como garanta de la existencia de instituciones pblicas que funcionan correctamente.
Responsabilidad como la expectativa legtima de que continuar mejorando el proceso de aprendizaje y de reforma dentro de la administracin. 10
Hace falta mayor investigacin para aconsejar a los encargados del

proceso de modernizacin sobre cmo se deben combinar las dimensiones y perspectivas, segn el grado de desarrollo de la administracin. Naturalmente, los reformadores y quienes los asesoran
no pueden introducir estos elementos con igual nfasis en todas las
circunstancias.
Un punto central en materia de responsabilidad es el control:
cmo y de qu manera se controla el cumplimiento de la responsabilidad?, con cules instrumentos?, lesde qu ngulos?
Por razones de orden en la presentacin de los temas, se ha
decidido analizar todos los aspectos del control, incluyendo el control de las responsabilidades, en el captulo IX.
Responsabilidades y sanciones
Adicionalmente al control del cumplimiento de las responsabilidades, se presenta la cuestin de los incentivos y sanciones para conseguirlo. Cmo lograr que se transforme la mentalidad de los servidores pblicos y la opinin pblica en materia de responsabilidades,
cuando es sabido que los cambios en procedimientos y leyes pocas
veces consiguen modificar una cultura o una idiosincrasia largamente
arraigadas, que no conceden importancia a esta cuestin? Cmo
lograr que la clase poltica de un pas, especialmente los miembros de
las legislaturas (que acostumbran actuar espordicamente y por episodios), trabajen rigurosa y sistemticamente ante las responsabilidades de la administracin pblica? Cmo conseguir que los medios de comunicacin no se guen permanentemente por "lo que es
noticia" (el escndalo), cuestin que frecuentemente ignora los asuntos importantes relacionados con la transparencia, la objetividad y
la velocidad de respuesta de los servidores pblicos? Son algunos
retos para hoy y para el futuro inmediato.
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDADY DE LA RESPONSABILIDAD
125
La experiencia de muchos pases pone de relieve las debilidades del sistema de sanciones y penalidades ligadas al cumplimiento
de las responsabilidades. En algunos pases con un Poder Legislativo relativamente dbil, las sanciones por la falta de un desempeo
gubernamental eficaz son prcticamente inexistentes. Las penalidades existen en la ley, pero estn diseadas con torpeza o carecen de
las mnimas precisiones que permitan aplicarlas efectivamente. En
otras ocasiones, la legislacin contiene nicamente sanciones pero
no incentivos, de manera que el concepto de responsabilidades se
vincula exclusivamente con el de penalidades.'!
Una de las ventajas del sistema democrtico es que los procesos electorales resultan en premios y castigos para los integrantes
de las legislaturas y los gobiernos electos que cumplieron o que fallaron en materia de responsabilidades pblicas, incluida la del ejercicio de un buen gobierno.
CREACIN y DESARROLLO INSTITUCIONALES
La literatura anglosajona cre en la dcada de los aos ochenta del

siglo pasado, una terminologa particular para referirse a ciertos
temas de fortalecimiento de las instituciones pblicas. Denomina
Capacity Building o Institutional Development al proceso de rediseo
y perfeccionamiento de una institucin o a la capacitacin de sus
mandos directivos. Igualmente, llama Institutional Building al proceso de creacin, innovacin y desarrollo de nuevas instituciones
pblicas. Con frecuencia cualquiera de estas expresiones es utilizada para designar ambos procesos. En este texto usaremos" desarrollo institucional" y "creacin de instituciones" para referirnos, respectivamente, al primero o al segundo de los mencionados
fenmenos.
No obstante que tales procesos usualmente se vinculan con
pases en desarrollo o economas en transicin, de ningn modo son
ajenos a las administraciones avanzadas; al contrario, en estas ltimas la modernizacin los incluye permanentemente.
Etapas del desarrollo institucional
El desarrollo institucional consiste en el rediseo y perfeccionamiento de la organizacin interna de una institucin -o de un sector del
126
gobierno central- y en la capacitacin de sus mandos medios y

altos.
a) Dilema inicial
El fortalecimiento interno de una institucin no es suficiente para
mejorar su desempeo. Las instituciones no actan en el vaco. Si el
contexto y ambiente externos ofrecen limitaciones administrativas,
presupuestales y polticas, su desempeo global seguir siendo deficiente. Por lo tanto, los responsables de la reforma debern intentar
modificaciones estructurales ms amplias.
La experiencia muestra, por otra parte, que las reformas generales rara vez alcanzan el xito deseado por razones de tiempo,
de poltica o financieras. De ah que sea necesario. encontrar una
estrategia intermedia y un equilibrio adecuado en la decisin sobre
el alcance que se d a la reforma.
.
b) Diagnstico preliminar
Los responsables del desarrollo institucional sentirn la necesidad
de realizar un diagnstico preliminar de la situacin administrativa de la institucin. Los elementos a considerar son, entre otros, los
que siguen:
Tener presente el tratamiento diferencial que requiere una

institucin segn se trate de un organismo descentralizado o
empresa pblica, o si pertenece al sector central del gobierno. En el primer caso, las reformas buscarn dotarla de autonoma tcnica, financiera y operativa. Tratarn de conseguir
una institucin capaz de competir interna y externamente. En
el segundo caso, la preocupacin esencial ser la bsqueda de
la eficiencia, la eficacia y la economa (las tres E a las que se
aludi en otra parte), la precisin y la disciplina.
Se llevar a cabo una evaluacin de las debilidades internas
de la institucin, cualquiera que sea su naturaleza.
Se har una evaluacin de las relaciones y contactos
institucionales externos y se determinar hasta qu punto influyen positiva o negativamente en su desempeo.
DISTRIBUCIN DE LAAlITORIDADy DE LA RESPONSABILIDAD
127
No obstante la imagen negativa que tiene la empresa pblica

hoy en da entre algunos sectores de opinin, existen circunstancias en cada pas que no slo la hacen necesaria sino tambin aconsejable. La empresa pblica puede funcionar con eficiencia y capacidad competitiva -aun en pases con cierta
debilidad administrativa- si opera en sectores productivos,
llamados sectores "reales" o "duros" de la economa. El grado de "visibilidad" poltica -y de presiones de la opinin pblica- que experimentan las empresas en estos campos, es
menor que el de las que actan en lo social.
La experiencia aconseja que tratndose del sector social se fortalezcan las instituciones centrales. Tal es el caso de
los programas de educacin, de salud, de agricultura y de alimentacin, entre otros. Un conocido experto en la materia,
Arturo Israel, desafortunadamente fallecido prematuramente, lo expres con claridad:
Las empresas pblicas no estn ahora de moda. Desgraciadamente el debate sobre este importante tema se ha perdido en
consideraciones demasiado generales, sin hacer distinciones
entre sectores: ciertas actividades, especialmente aquellas con
un alto contenido tecnolgico, pueden ser razonablemente llevadas a cabo por el sector pblico, en particular si se hallan en
un entorno competitivo. A pesar de que una gran parte de las
empresas pblicas fue o ser privatizada, muchas permanecern en el sector pblico y su rentabilidad requerir ser
mejorada. 12
c) Declogo de las principales medidas para el mejoramiento de la

administracin interna
Definicin de la misin y los objetivos de la institucin.

Fortalecimiento de la planeacin estratgica.
Desconcentracin y descentralizacin de la autoridad y la responsabilidad evitando la multiplicacin de niveles jerrquicos
(ms bien delegando el mayor nmero de atribuciones en cada
nivel de la estructura).
Evaluacin de la productividad de todo el pdsonal; revisin
de la escala salarial.
128
Preparacin especializada (capacitacin) de los mandos medios y altos.

Revisin de los mtodos de toma de decisiones y evaluacin
de la ejecucin.
Mejoramiento de la administracin presupuestal y financiera.
Introduccin de tcnicas modernas para la adquisicin y manejo de los recursos materiales.
En el caso de la empresa pblica, revisin del marco legal
para garantizar autonoma financiera, tcnica y operativa.
Fortalecimiento de los sistemas de control y evaluacin e introduccin de cdigos de tica para reforzar el sistema de
valores institucionales.
Fortalecimiento de la capacidad institucional

Las consideraciones sealadas en los prrafos anteriores son aplicables al fenmeno denominado creacin de instituciones iCapacity
Builduing). En la medida en que el fortalecimiento de la capacidad
institucional se vincula con el nivel de especializacin y preparacin
de sus mandos medios y altos, es conveniente adicionar algunas recomendaciones.
El fortalecimiento de la capacidad de una institucin difcilmente se puede lograr por la sola decisin de sus propios dirigentes,
independientemente del empeo y voluntad que manifiesten. Es
aconsejable solicitar los servicios de consultores externos a la organizacin, nacionales o extranjeros. La razn es muy simple: se trata
de fortalecer a la institucin mediante la implantacin y uso adecuado de avanzadas tcnicas gerenciales' y administrativas, y los funcionarios correspondientes, o no estn familiarizados con ellas o, si
lo estn, no han podido crear el ambiente y las actitudes proclives a
su buena utilizacin.
En segundo lugar, es necesario que los consultores propongan sus recomendaciones tcnicas, luego de haber llevado a cabo
estudios pormenorizados "de campo", in situ. El siguiente paso consistir en dar un tiempo razonable a los funcionarios para implantar
las recomendaciones, bajo la gua de los propios consultores. Posteriormente habr una capacitacin, por grupos de funcionarios, en
el manejo de las nuevas tcnicas que incluya visitas a otras institu-
DISTRIBUCIN DE LA AUTORIDAD Y DE LARESPONSABILIDAD
129
ciones que han aplicado rutinas similares, no slo a las organizaciones exitosas, tambin a las que no lo han sido tanto; por ltimo,
nuevas visitas de campo de los consultores para evaluar la implantacin de los instrumentos y decidir, en su caso, la aplicacin de capacitacin adicional mediante dispositivos fijos, regulares y obligatonos.
Fortalecimiento de la capacidad y del desarrollo institucional en
sectores sociales
Los estudios de campo han demostrado que en la mayora de los
pases -sobre todo en transicin y en vas de desarrollo-las instituciones ms dbiles en trminos de ejecucin, desempeo y resultados, son aquellas que operan en sectores sociales tales como alimentacin, ganadera, agricultura, salud, agua y saneamiento, y
educacin. El Banco Mundial ha acumulado, durante aos, mucha
experiencia en este campo. Un importante funcionario de esa organizacin, Arturo Israel, escribi en forma penetrante sobre el tema.
Su anlisis y recomendaciones siguen siendo vlidos quince aos
despus."
Al referirse a su experiencia en proyectos de infraestructura
fsicay social en calidad de jefe del Departamento de Gerenciamiento
Pblico, sealaba:
El desarrollo institucional alude al proceso de mejorar la habilidad de las instituciones para lograr el uso eficiente de los
recursos humanos y financieros disponibles.
Muy pronto result claro para m que los problemas reales de
los programas y proyectos de desarrollo no se hallaban tanto
en su diseo y planeacin sino en su implementacin.
Todava ms, los verdaderos problemas de implementacin eran
fundamentalmente institucionales y administrativos, en otras
palabras, su raz estaba en las dificultades que tienen los pases
en lograr que las cosas se hagan.
En otra parte de su obra, el autor seala que en materia de implantacin, instrumentacin y obtencin de resultados, la atencin de
130
los gobiernos es, en general, mucho menor que en las fases precedentes de un proyecto:
Desde luego, construir e inaugurar es mucho ms atractivo que
dar mantenimiento y operar. Es una pena porque el desperdicio implcito en el uso ineficiente de los recursos se halla en el
corazn del subdesarrollo.
Como resultado de la experiencia y Jos estudios de campo del Banco Mundial, el experto propone un conjunto de medidas y recomendaciones para fortalecer la capacidad y el desarrollo de las instituciones "sin alto grado de especialidad" que reproduciremos
enseguida. Antes conviene transcribir su opinin sobre las limitaciones que deben tomarse en cuenta para lograr el xito:
El desarrollo institucional es un proceso lento; sin duda toma
ms tiempo que la implementacin de las inversiones tradicionales. Por esta razn, los intentos ms exitosos han sido aquellos en los que el Banco Mundial ha promovido -y el pas lo
ha aceptado- el desarrollo institucional en periodos largos,
usualmente varias dcadas en el curso de varios proyectos de
inversin.
Los resultados menos satisfactorios fueron en capacitacin, mantenimiento, mejoramiento de las estructuras de organizacin y
procesos administrativos de personal, coordinacin inter-departamental y las reformas de todo un sector.
He aqu sus recomendaciones:

En materia de estrategias generales:
Simplificacin drstica de los objetivos y mtodos y el establecimiento de procesos internos para lograrlo.
Uso
ms intenso de incentivos no pecuniarios.
nfasis
la profesionalizacin (valores profesionales y doc trinas) enen todos
los niveles.
nfasis
en
la
socializacin
(valores y creencias compartidas y
perspectivas de cada institucin).
DISTRIBUCINDE LAAUTORIDADY DE LARESPONSABILlDAD
131
Investigacin sobre incentivos, programas de capacitacin, mejoramiento de tcnicas gerenciales y de la estructura de la

organizacin.
En materia de reclutamiento:
Identificacin de las caractersticas innatas que requieren los

trabajadores en reas de baja especializacin o calificacin.
Diseo de procedimientos de reclutamiento que permitan

atraer a personas con las caractersticas deseadas.
Incentivos para el personal:
Reconocimiento de que los incentivos generales son ms fuertes y ms persistentes (tales como la profesionalizacin y la
especializacin) .
Mayor diferenciacin entre las remuneraciones y los incentivos no pecuniarios (tales como elevacin en el estatus) a favor de los trabajadores no calificados.
Mayor precisin en los objetivos y resultados del trabajo individual pero sin cuantificaciones superfluas.
Diseo de sistemas propios de evaluacin de resultados y difusin interna de unos y otros.
Retro-alimentacin de informacin proveniente de los clientes, usuarios y proveedores.
Creacin de un ambiente de trabajo particularmente diseado para trabajadores no calificados; formacin de grupos de
trabajo.
Uso ms intenso de los informes de resultados como base para

calcular los incentivos.
Capacitacin:
Mayor capacitacin en el trabajo para empleados y trabajadores y apoyo profesional para los ejecutivos y los asesores.
Capacitacin a lo largo de la duracin de cada proyecto o

programa.
Capacitacin en relaciones humanas y adaptacin al cambio.

Gerenciamiento:
Mayor involucramiento de los ejecutivos altos y medios en

los temas culturales y polticos que estn en el ambiente
institucional.
132
Incentivos mayores y ms permanentes (pecuniarios y no pecuniarios) para los ejecutivos medios.

Ms atencin a la supervisin, combinada con control sobre
las operaciones; posible creacin de asesores en paralelo.
Ejecutivos medios ms pendientes de las reacciones de los
empleados y los trabajadores, de los clientes, de los beneficiarios, etctera.
Unas pocas reglas muy claras y precisas que se combinen con
un estilo de administracin flexible.
Tcnicas gerenciales:
Uso moderado y cuidadoso de las tcnicas cuantitativas.
Un mnimo de preparacin de informes y procesamiento de

datos.
Esfuerzo especial para medir y juzgar los efectos de las acciones de la administracin; uso cuidadoso de los procedimientos de evaluacin.
Normas y valores claramente aceptados que sean fundamento de la profesionalizacin y la socalizacin.

Estructura de la organizacin:
Debe ser flexible para aquellas actividades que incorporen

una gran proporcin de trabajo administrativo.
Ms rgida para las actividades que realizan grandes grupos

de trabajadores no calificados, que se hallan dispersos
geogrficamente.
Entre ms compleja, mayor debe ser la supervisin.
Una estructura de asesores paralela a la de lnea, hasta donde

resulte aconsejable.
Diseada de manera tal que las actividades especializadas ejerzan presin sobre las no calificadas.
Un enfoque distinto sobre desarrollo institucional

Para complementar las referencias anteriores, es til citar la experiencia directa "en campo" de quienes han tenido que enfrentar
personalmente el problema del desarrollo de instituciones en pases
en desarrollo. En la Universidad de Upsala, en Suecia, se cre el
Instituto Nrdico para frica (Nordiska Afrikainstitutet), una de
DISTRIBUCIN DE LA AUTORIDADY DE LA RESPONSABILIDAD
133
cuyas reas de estudio es el tema que aqu nos ocupa. Al describir

las condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo institucional,
uno de sus expertos seala:
La primera condicin importante para el desarrollo institucional
es que se analice a la institucin como una entidad total. En el
nivel "micro" significa que ningn programa debe ser planeado sin antes haber analizado e involucrado a toda la institucin, como un organismo en s mismo y como parte de su
entorno.
En el caso del sector pblico, el desarrollo institucional no
se puede dar sin tomar en cuenta a la "superinstitucin" que es
el Estado. Una agencia de cooperacin y ayuda puede contribuir al desarrollo organizativo de la institucin proporcionndole apoyo interno, pero el autntico desarrollo institucional
no es posible a menos que todo el sector (pblico) comparta
los mismos cambios en los valores y en las prcticas.
[... ]
Una institucin que puede ser reconstruida y eficientada
hasta cierto punto, sin tomar en cuenta su entorno. No pasar
mucho tiempo, sin embargo, en que los programas tropiecen
con problemas de personal o relacionados con las tcnicas
gerenciales, los sistemas salariales, el presupuesto central, las
leyes y reglamentos (o la falta de ellos), y con otras organizaciones y grupos que constituyen la clientela de esa institucin.
Por lo tanto, los objetivos de los programas deben ser aceptables no nicamente para la institucin que proporciona el
apoyo tcnico sino por el pas que lo recibe, lo cual es mucho
ms importante. Es muy difcil empezar y ms difcil poner en
ejecucin programas que no corresponden a los valores del
sector pblico y en buena medida a la sociedad: el pas contraparte debe compartir y desear los programas para que tengan
xito. 14
Otras frmulas de distribucin del poder, la autoridad y la

responsabilidad en las instituciones
a) Identificacin de las funciones del gobierno
Algunos analistas y consultores contemporneos insisten en la vieja
tradicin que se iniciaba con la revisin de las estructuras y las atri-
134
buciones de una institucin, para evitar duplicacin y yuxtaposicin de tareas y responsabilidades. Un experto, Kaul Mohan, sostiene que:
Antes de intentar cambio alguno es importante revisar las funciones que desempean los diferentes departamentos y las secciones que los integran. Con frecuencia existe una sorprendente carencia de lgica en la distribucin actual de funciones:
Una seccin puede estar involucrada en mltiples tareas algunas de las cuales duplican o estn en conflicto con las realizadas por otras secciones y departamentos."
El experto antes citado afirma que las funciones que realiza un gobierno pueden agruparse en las categoras siguientes:
Formulacin de polticas.
Servicios de apoyo para los funcionarios de eleccin.
Prestacin de servicios al interior de la institucin.
Prestacin de servicios al pblico o a la poblacin que se atiende.
Produccin de bienes.
Regulacin y supervisin.
Administracin de transferencias y subsidios.
Operacin de programas (sociales y otros).
Sostiene que uno de los puntos clave de los procesos actuales de

reforma administrativa ha consistido en la separacin de la primera
tarea, la formulacin de las polticas pblicas, de las restantes que
se hallan en el campo de la instrumentacin de stas. Considera
que una ventaja importante de separar la formulacin de la instrumentacin de las polticas pblicas es evitar los posibles conflictos
de inters que se presentan cuando los responsables de dictar la
poltica son al mismo tiempo los encargados de ejecutarla. Al separar funciones se facilita concentrar la atencin ms en los resultados que en los procedimientos; precisamente lo contrario de lo que
ocurra (ocurrej) con aquellos altos funcionarios que unan a la
funcin de formulacin, la de supervisin de la ejecucin y terminaban descuidando esta ltima.
135
Comenta que las reformas a los sistemas burocrticos de los

pases de la Comunidad Britnica han intentado cambiar las tareas
de la mayora los altos funcionarios -salvo un ncleo pequeotratando que el contenido de sus cargos sea ms administrativo y
operativo que de asesora en poltica pblica. Las consecuencias de
estos cambios estn transformando a las burocracias.
La teora atrs de estas recomendaciones consiste en considerar que resulta ms eficiente que exista un pequeo centro de
alto nivel encargado de las polticas, y que el resto de los servidores
pblicos se dedique a la ejecucin o a la supervisin. Tales centros
de alto nivel pueden coordinarse entre s ms fcilmente; otro tanto
ocurre en el proceso de consulta recproca. El alejamiento de los
centros de poltica pblica de los aparatos de operacin, facilita la
contratacin externa de servicios y la competencia en el mercado.
b) Otras formas recomendables de organizar la actividad gubernamental: organizacin de tipo horizontal o transversal
Los responsables de la modernizacin administrativa deben tener

presente que muchos programas gubernamentales contemporneos,
no pueden ser desarrollados mediante la tradicional organizacin
vertical que corresponde a un ministerio o a un departamento. Existen programas que cortan de manera horizontal un gran nmero de
instituciones gubernamentales. Su puesta en ejecucin exige la intervencin de distintas instituciones en diferentes etapas o momentos; aunque tambin puede requerir la presencia simultnea y coordinada de varias instituciones en la ejecucin de una tarea concreta,
en un momento dado. Un ejemplo clsico lo constituyen los programas para el combate a la pobreza y, en general, los de carcter social. Uno de tales programas de combate a la pobreza requiere,
mnimamente, acciones en el campo de la salud, la alimentacin y la
educacin; otro ms ambicioso tal vez incluira, adicionalmente, agua
potable y drenaje domiciliarios, mejoramiento de la vivienda y electrificacin.
Una forma de organizacin de tipo horizontal para esas acciones presupone la existencia de un pequeo ncleo de funcionarios de alto nivel integrados en una oficina responsable del programa, "un ejecutivo de proyecto", con autoridad suficiente para
136
conseguir que cada institucin involucrada -que evidentemente slo

dependen de aqulla de manera funcional pero no administrativa ni
jerrquicamente- lleve a cabo las tareas que le correspondan en el
momento oportuno y con las caractersticas que el programa exige.
En su concepcin ms sencilla, esta forma de organizacin consiste
no en una dependencia o divisin, sino en un mecanismo administrativo para asignar recursos fiscales que pertenecen al presupuesto
de distintos departamentos, a un objetivo y programa comunes previamente definidos. La experiencia en varios pases ha mostrado
que esta frmula de organizacin ha permitido lograr un alto grado
de coordinacin y colaboracin interinstitucional; por lo tanto,
mayor eficiencia y eficacia en la ejecucin."
Un mtodo que tambin podra calificarse como organizacin
de tipo horizontal, lo constituye el reciente experimento britnico de reforma administrativa denominado "gobierno en conjunto o
gobierno de grupos" (joined Up Government). Consiste en lograr
que para ciertas acciones de gobierno que requieren la participacin de dos o ms instituciones, se unan los esfuerzos como si no
existieran dos jerarquas administrativas diferentes. Es obvio que
para que funcione esta frmula se necesita un alto grado de madurez institucional y personal de los servidores pblicos participantes.
La diferencia con la primera es que no hay en este caso una oficina
que acte como "ejecutivo de proyecto".
NOTAS
1.
2.
3.
Friedrich Giehl, "La logique du subsidiaire", en Grard Timsit, Alain Claisse y Nicole
BelIoubet-Frier (dirs.), Les administrations qui changent: innovations techniques ou
nouvel/es logiques?, Pars, Presses Universitaires de France, 1996, pp. 193-194.
Devolucin (Devolution) es un concepto usado por la doctrina anglosajona que se
refiere a la descentralizacin hacia una entidad central, que se transforma en empresa
pblica, o la entrega de poder, atribuciones y recursos a un nivel local de gobierno.
Ambas acepciones quedan cubiertas por la nocin de descentralizacin como aqu se
ha explicado y es la que usaremos en este texto. Otros autores usan la nocin de
devolucin en el sentido que aqu se da a la desconcentracin.
Elisenda Maleti Garca, "Una descentralizacin multidimensional: el caso de Espaa", en Grard Timsit, A1ain Claisse y Nicole Bellouber-Frier (dirs.), op. cit., pp. 145
Y ss.
4.
AlIan Rosenbaum, "Gouvernance et descentralization: lecons de l'experience", Revue

Fran,aise d'Administration Publique, Pars, lICA, nm. 88, octubre-diciembre de 1988,
pp. 506 Yss.
DISTRIBUCIN DE LA AUTORIDAD Y DE LA RESPONSABILIDAD

5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
137
Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Gutsider's Inside View, Bruselas, CAPAM/!lCA, 2000, pp. 56 Yss.
University Press, 2001, captulo 8.
Adam Wolf, "General Report, Specialized International Conference on Accountability
in Public Administration", Informe General, Primera Conferencia Internacional:
Responsabilidad en la Administracin Pblica, Sunningdale, GB, publicacin del !lCA,
Bruselas, Blgica, 1999.
R. Heintzmen y P. Aucoin, "The Dialectics of Accountability for Performance In
Public Management Reform" apud Adam Woif, arto cit., p. 29.
Adam Woif, arto cit., p. 27.
R. Heintzmen y P. Aucoin, arto cit., p. 35.
Christopher Pollit, "Accountability and Democracy", ponencia presentada en la Primera Conferencia Internacional Especializada: Responsabilidad en la Administracin Pblica, Sunningdale, GB, publicacin del !lCA, Bruselas, Blgica, 1999, pp. 50 Y
ss.
Arturo Israel, "Recientes experiencias del Banco Mundial en materia de desarrollo
institucional", en Grard Timsit, Alain Claisse y Nicole Belloubet-Frier (dirs.), op.
cit., captulo 5.
Arturo Israel, Institutional Deuelopment: Incentives to Performance, Baltimore,
Maryland, Banco Mundial-Imprenta de la Universidad Johns Hopkins, 1987, diversos captulos.
Anthony Johnston, "On Developing Institutions in Africa", en Lennart Wohlgemuth,
Jerker Carlsson y Henock Kifle (eds.), Institution Building and Leadership in Africa,
Upsala, Suecia, Nordiska Afrikainstitutet, 1998, pp, 50 Y ss.
Mohan Kaul, op. cit., pp. 53 Y ss.
Ignacio Pichardo Pagaza, Introduccin a la nueva administracin pblica de Mxico,
vol. 1, Mxico, INAP, 2002, pp. 292-293.
CAPTULO
V
LIDERAZGO y
CONDUCCIN
NECESIDAD DE LDERES EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
edicaremos a este tema algunos prrafos porque es una cuestin capital para llevar al xito los programas de modernizacin. No slo se requieren lderes que impulsen y conduzcan los procesos de reforma, se necesitan lderes para la operacin cotidiana de la administracin; lderes en los altos cargos de
las instituciones pblicas y en todos los niveles de la estructura. Sin
buenos lderes administrativos no habr buena administracin ni
buen gobierno.
En ocasiones, la palabra y el concepto de lder se reservan
para el campo de la poltica, el sindical o el de las grandes empresas
internacionales. Se considera que ellos son el dominio propio y evidente del liderazgo. Los lderes polticos son necesarios en la sociedad, as como los lderes obreros y los llamados grandes capitanes
de la empresa; sin embargo, es preciso recordar que las dependencias y departamentos de la administracin pblica necesitan, de modo
indispensable, lderes para su conduccin. Como cualquier grande
o pequea organizacin, las instituciones gubernamentales exigen
dirigentes y lderes competentes.
Son innumerables las apreciaciones sobre lo que significa el
liderazgo y por tanto quin es un lder. Citaremos algunas propias y
ajenas: los lderes en la administracin pblica son quienes implantan (o instrumentan) las estrategias y las polticas pblicas; con frecuencia son tambin quienes las inspiran. Fijan los ~bjetivos, sealan las metas, consiguen los recursos y ponen en marcha los
mecanismos administrativos para su ejecucin.
142
Liderazgo es lo que crean los lderes, no lo que poseen o tienen. Puede preguntarse: en ltima instancia qu es lo que
los lderes crean en materia de liderazgo? La respuesta es que los
lderes crean certidumbre. El liderazgo trata de la reduccin
de la incertidumbre. 1
[...] las cualidades esenciales del liderazgo y los actos que definen a un lder: la habilidad para escuchar lo que qued sin
decirse; la humildad; el compromiso; el valor para mirar la
realidad desde diversos ngulos, la habilidad para crear una
organizacin que haga surgir las cualidades nicas de cada
miembro.'
En la medida que la funcin de liderazgo es generar el cambio,
establecer la direccin y el sentido de ese cambio es fundamental para el liderazgo.'
Los lderes en los negocios, escuelas, familias, iglesias e instituciones oficiales se encuentran ante el mismo reto. Dominar
los atributos del liderazgo no basta; un lder eficaz tiene que
conectar los atributos con los resultados."
Podramos continuar prolijamente con las definiciones porque la

literatura en la materia es muy abundante y se renueva con acelerada periodicidad. Existen tantas definiciones de lderes y liderazgo
como autores que escriben sobre el tema. Aqu adoptaremos aquellas teoras que han demostrado su eficacia prctica y que parecen
haber logrado el mayor consenso entre los actuales expertos sobre
el tema.
Autoridad formal e informal
El conocido autor Chester I. Barnard describi con claridad, desde
la dcada de los treinta del pasado siglo, la existencia paralela de
una estructura informal de relaciones entre el personal (adicional a
la estructura formal) en el seno de toda gran institucin. Igualmente
seal que con frecuencia existen personas que adquieren cierta
autoridad informal sobre los empleados, al lado de quien tiene la
autoridad jerrquica. s
143
La situacin ideal, como el propio autor seala, es aquella en

la que quien dispone de la autoridad formal consiga, al mismo tiempo, la autoridad informal o personal que le haga aparecer como tal
frente a sus subordinados, aun cuando no tenga el ttulo correspondiente. En otras palabras, una situacin administrativa ideal es aquella en la que ambas formas y estructuras de autoridad coinciden.
Los lderes nacen o se hacen?
Las consecuencias para la administracin son diferentes segn la

hiptesis que se acepte. Si los lderes nacen, la recomendacin sera
pedir a los "caza-talento" y a otros responsables del reclutamiento
de los directivos, que dediquen su esfuerzo a descubrir, en cualquier parte, a individuos que renan los atributos del liderazgo administrativo para incorporarlos a nuestra organizacin.
Si se acepta la hiptesis de que es posible formar lderes administrativos o perfeccionar las capacidades de aquellos que muestran
algunas cualidades, entonces las instituciones deben implantar programas peridicos para la preparacin y desarrollo de los mismos.
La mayora de los autores y consultores sobre modernizacin
coinciden en afirmar que ambas hiptesis son vlidas. Los lderes
nacen pero tambin se hacen. Los expertos reconocen las enormes
dificultades de formar buenos dirigentes y conductores, y la carencia que experimenta la administracin pblica.
Es un hecho preocupante que la norma sea la mediocridad en
la habilidadpara dirigir. La razn no es que algunos nacen con
y otros sin el gene para la conduccin; o porque se promueva a
la gente equivocada o porque se pueda manipular al sistema
-aunque todo esto ocurra con frecuencia-o La explicacin
abrumadoramente corriente es mucho ms simple: la direccin competente es tan extraordinariamente difcil que pocas
personas parecen buenas no importa cun duro se esfuercen."
Teoras sobre el liderazgo
Como ya se dijo, existen tantas explicaciones sobre aquello que transforma a un individuo en un lder, como autores que reflexionan sobre el tema. Sin embargo, las teoras del liderazgo pueden asignarse
preponderantemente a una de estas categoras:
144
a) Teoras subjetivas, de la personalidad o del carcter (cualidades o

atributos)
Lder es aquella persona, hombre omujer, cuyo carcter rene ciertos atributos fsicos, sicolgicos o morales que lo dotan para conducir a sus empleados o seguidores hacia las metas que l define. Atributos que van desde lo fsico, como fortaleza, estatura y presencia,
pasando por la voz, el porte, los ademanes, el paso firme y otros
similares. Se agrega a las caractersticas fsicas algunas cualidades
morales y espirituales 'como la perseverancia, la constancia, la integridad, la templanza, la probidad, la justicia, etctera. Tambin se
incluyen ciertas cualidades intelectuales y sicolgicas tales como
inteligencia, gregarismo y extroversin, talento, visin de futuro,
sensibilidad y perspicacia para conocer a los dems.
Hay autores modernos que sostienen la tesis de que en los
tiempos que corren son las cualidades intelectuales y morales las
que verdaderamente crean a los lderes. Por ser representativo de
una corriente de pensamiento, citaremos a uno de ellos, Jo Brosnahan,
de manera ms extensa:
Interrogu a toda clase de dirigentes en los cuatro confines de
los Estados Unidos y qued sorprendido por un rasgo comn:
su sentido humano. Las expresiones que empleaban mostraban su preocupacin profunda por la gente con la que trabajaban y respecto de las cuales se ponan a su servicio. Hablaban
de afecto, de simpata,de respeto, de compasin y an de amor...
Decan que haba que ponerse siempre en el lugar del otro.
Hablaban de fuerza interior; de verdades superiores. La idea
de equidad pareca ser un aspecto particularmente importante
de esta relacin. Pero sobre todo hablaban de integridad y de
confianza [...]
El senador americano Terry Sanford, ex gobernador de su
estado y ex presidente de la Universidad de Duke, afirmaba
que un dirigente deba arreglar las cosas siempre de modo que
los otros se sintieran bien.
[... ]
Segn Frank Fairbanks,administrador de la ciudad de Finix
(Phoenix), un dirigente debe estar dispuesto a ocuparse de las
cuestiones emocionales de un problema y no de los detalles.
Es indispensable que exista la emocin si uno quiere que exis-
145
ta la voluntad de cambiar y de que se provoquen los cambios.

Segn l, la capacidad de direccin tiene necesariamente un
componente emocional y espiritual y debe ser estimulada.
[... ]
Nan Koehane, presidente de la Universidad de Duke, piensa que es muy importante la capacidad de inspirar confianza y
mostrarse siempre digno. Es indispensable obtener la adhesin
de sus colegas y su confianza. A la inversa, la ausencia de confianza es destructora. En los tiempos que corren la confianza
es cada vez ms importante.'
b) Teoras objetivas, situacionales o conductuales
Lder es aquella persona que independientemente de sus atributos

personales, es capaz de captar las necesidades del grupo en una
situacin determinada y proceder a dar satisfaccin a tales necesidades. En esas condiciones, el lder es cualquier miembro del grupo
que en un momento dado decide expresar lo que el grupo est pensando y sintiendo, e impulsado por sus propios compaeros acta
para colmar las necesidades de todos ellos. En muchas ocasiones,
esa persona desempea un cargo de autoridad dentro del grupo,
que aprovecha ventajosamente para interpretar el sentir del mismo
y persuadido para actuar en el sentido que el lder se propone. En
otras es simplemente un elemento de la lnea que "se creci" ante
las circunstancias y actu en el sentido que los dems miembros del
grupo deseaban.
Otra versin de esta teora es la que se basa en la conducta o
el comportamiento; expresa que el lder surge cuando l o ella poseen los conocimientos tcnicos o la experiencia que la situacin
demanda y actan en favor de las metas del grupo. Si son capaces de
aprovechar esa experiencia o sus conocimientos y habilidades, podrn guiar al grupo en la direccin deseada resolviendo las dificultades que se encuentren a su paso.
e) Teoras mixtas
Presentan mayor acercamiento con la realidad y son aceptadas por

un mayor nmero de consultores y especialistas. Uno de los modelos de liderazgo basado en la teora mixta de atributos, conocimien-
146
to y demanda de la situacin que se presenta en forma ms acabada,

se formul hace algunos aos en un libro del que citamos textualmente algunos prrafos.
En un momento dado [escriben los autores], compramos ms
de treinta libros que tenan la palabra lder o liderazgo en el
ttulo para sumarlos a la extensa.bibliografa sobre el tema que
ya habamos amasado cada uno de nosotros [...] Pero todos
tenan un comn denominador: su enfoque era hacia adentro y
terminaba con una "lista ideal" de atributos que poseen los
lderes de xito. A veces tales atributos giraban en torno a
elementos de fuerza interior (carcter, honradez, energa); otras
veces describan aquello que los lderes saban (conocimiento
tcnico, razonamiento estratgico) o cmo se comportaban (fijaban una visin, "adelgazaban" a la organizacin, ponan nfasis en los equipos). Cuanto ms reflexionbamos sobre el
liderazgo como un simple montn de atributos, ms nos convencimos de que la concentracin exclusiva en los atributos
del lder dejaba algo importante y obvio en la ecuacin del
liderazgo. Nos consol leer una declaracin de Peter Drucker
ante un grupo de ejecutivos de la salud: "El liderazgo tiene que
ver con resultados"."
LA TESIS DEL LIDERAZGO BASADO EN RESULTADOS
Los autores citados expresan sus ideas centrales sobre el tema de la

manera siguiente:
En la bsqueda de un liderazgo eficaz hay un elemento que
suele pasarse por alto. Ser capaz y poseer los atributos del
liderazgo es maravilloso, pero la capacidad ha de emplearse de
manera apropiada y con un propsito. Nuestro mensaje a los
lderes puede expresarse en la sencilla frmula: Liderazgo eficaz = atributos por resultados. Esta ecuacin sugiere que los
lderes han de procurar la excelencia en ambos trminos.
Es decir, que deben demostrar atributos y tambin lograr
resultados. Cada trmino de la ecuacin multiplica al otro."
Luego de analizar las teoras aplicadas sobre liderazgo en varios

pases y revisar la amplia literatura sobre el tema, la idea del liderazgo
147
basado en resultados parece la tesis ms acorde al pensamiento actual sobre modernizacin administrativa. Por esa razn, haremos
una sntesis de las principales ideas de sus autores.
Se deben analizar los dos trminos de la ecuacin: los atributos necesarios y su conexin con los resultados.
Los atributos se expresan en tres elementos: lo que el lder
debe ser, lo que debe saber y lo que debe hacer.
Esos atributos se debern traducir en las conductas siguientes:
Fijar el rumbo de la organizacin.
Movilizar la voluntad de los subordinados y compaeros.
Desarrollar la capacidad de la organizacin.
Demostrar carcter personal.
Los modelos basados en atributos nicamente, "adolecen de
un defecto fundamental e irremediable: no tienen en cuenta
la obligacin del lder de producir resultados."
Se debe vincular expresamente a los atributos con los resultados; es decir, definir los resultados esperados y conectar esos
resultados a ciertos atributos especficos. Los lderes deben
establecer una conexin entre lo que son, lo que sabeny lo
que hacen, por una parte, y, por otra parte, los resultados que
deben producir.
La frmula del liderazgo eficaz (atributos por resultados) no
slo se aplica a los dirigentes de los ms altos niveles administrativos; es vlida para todos los escalones de la jerarqua.
Debe tenerse presente que los lderes administrativos son indispensables a cada nivel de la jerarqua y no nicamente hasta arriba.
Preguntas clave: qu resultados necesita usted alcanzar?, qu
tan capaz es usted de producirlos ahora?, qu debe aprender
y hacer a fin de producir esos resultados?
Otra cuestin importante es cmo desarrollar los lderes que
requiere la administracin pblica. E~ primer paso se da al
momento de elegir el modelo o paradigma de liderazgo administrativo que se desea; en el caso, el liderazgo basado en resultados. El segundo exige la formulacin y ejecucin de un
programa de formacin de dirigentes ad hoc para la institucin de que se trata.
148
Escapa al alcance de este libro describir el contenido de un programa de formacin de lderes, pero existen sin duda consultores con
experiencia que pueden ayudar a su diseo e implantacin.
DECISIONES y RDENES: INSTRUMENTOS DE LA EJECUCIN
~:
....t:,."
11,1
JI~Ii
Herbert A. Simon es el autor de un libro clsico sobre teora de la

administracin. 10 Una de las partes centrales de ese clsico est dedicada a analizar la toma de decisiones, tarea a la cual equipar con
el proceso administrativo mismo. Posteriormente, el profesor Simon
continu con la investigacin cuantitativa del proceso decisorio y la
aplicacin de mtodos matemticos al mismo, lo que le vali el premio Nobel de Economa.
Tomar decisiones no es la nica responsabilidad de un administrador pblico; ciertamente es una de las principales. Los mecanismos que se recomiendan para mejorar ese proceso (que hoy da
puede llevarse a cabo de manera mucho ms completa y rpida con
la ayuda de los ordenadores) son bien conocidos y, de un modo u
otro, incluyen las siguientes grandes etapas:
Definicin de los elementos de la situacin o del problema

sobre el que se va a decidir; definicin de los resultados que
se desean obtener.
Obtencin de la informacin cualitativa y cuantitativa relevante al problema; obtencin de la informacin comparativa
sobre situaciones similares en otros pases e instituciones; obtencin de la informacin sobre casos similares de xito y de
fracaso.
Descripcin de las alternativas y opciones posibles.
Ponderacin y evaluacin de cada alternativa, sus consecuencias y resultados previsibles; comparacin de esos resultados
con los deseables.
Seleccin de la alternativa y opcin ms conveniente a la luz
de los factores que entran en juego, como resultados a corto y
largo plazos, tiempo disponible para llevarla a cabo, efectos
colaterales, costo, disponibilidad de recursos tcnicos, financieros, humanos y otros.
149
Comunicacin de la opcin seleccionada a quienes tengan inters o deban conocerla.

Inicio de la etapa de ejecucin.
Las decisiones se traducen en rdenes. Se dice que una buena orden

debe cumplir ciertos requisitos, entre ellos:
Elegir adecuadamente a la persona que recibir la orden procurando, siempre que sea posible, que quien la reciba sea la
persona o grupo de personas que tienen la responsabilidad de
cumplirla; si ello no es as, verificar que la segunda transmisin haya sido fidedigna (recurdense las distorsiones del mensaje que aparecen en el llamado juego del telfono).
Sealar con toda claridad el objetivo de la orden y los resultados que se esperan con su cumplimiento; en caso de instrucciones muy complejas, es conveniente aadir una explicacin
de sus fundamentos o motivaciones.
Verificar de inmediato que la orden ha sido comprendida en
su objetivo y alcances.
Vigilar el cumplimiento de la orden. Etapa fundamental, pues
no puede darse por hecho que la sola emisin garantiza su
ejecucin.
Verificar que las consecuencias de la orden impartida coinciden con los resultados esperados.
Corregir los resultados de la orden cuando no coincidan con
lo esperado.
Un reconocido experto en las materias de liderazgo, conduccin y

ejecucin administrativa, propone el siguiente esquema para ejecutar una decisin mediante las rdenes:
Primero: Especifique los resultados deseados.
Discuta con los subordinados lo que usted espera. Sea preciso

en relacin a la cantidad y la calidad. Seale presupuesto y
calendario. Procure que la gente se comprometa con los resultados, pero deje que decidan el mtodo y los medios. Proponga
trminos y metas para sus objetivos.
150
Segundo: Establezca algunas directrices.

Indique los principios, las polticas y los procedimientos que
considere esenciales para conseguir los resultados. Mencione
el menor nmero de procedimientos para dejar la mayor libertad y flexibilidad posible. Los manuales de instrucciones deben ser breves poniendo nfasis en los principios de la institucin para que el personal no se quede paralizado ante situaciones
no cubiertas por los manuales. Los caminos que la experiencia
ha demostrado que no son adecuados, tambin hay que sealarlos. No es aceptable la actitud de "dgame que es lo que
desea y olvdese de los trmites y procedimientos, de eso nosotros nos encargamos".
Tercero: Identifique los recursos disponibles.
Haga el recuento de los recursos financieros, tcnicos, humanos y de la organizacin que estarn disponibles a los empleados para alcanzar los resultados deseados.
Cuarto: Establezca la rendicin de cuentas.
Cuando la gente se obliga a rendir cuenta, las decisiones y las
rdenes se vuelven ms vigorosas. Si no hay rendicin de cuentas la gente pierde gradualmente el sentido de la responsabilidad y empieza a buscar culpas en el desempeo de otros empleados o en circunstancias fuera de control. Cuando la gente
participa en establecer las normas precisas de 10 que significa
un desempeo aceptable, experimenta un profundo sentido de
responsabilidad hacia los resultados que se deben obtener.
Los resultados se pueden evaluar de tres maneras: midiendo, observando, deduciendo. Seale cmo va usted a evaluar
el desempeo y diga cada cundo se entregarn los informes de
avance.11
EL LIDERAZGO
EN LA PRAXIS SEGN UN DIRIGENTE DE ACTUALIDAD
El seor Rudolph W Giuliani, alcalde de la ciudad de Nueva York

de 1993 a 2002, recibi el premio Nobel de la Paz por su desempeo a raz de los atentados a las Torres Gemelas del World Trade
Center, ocurrido el 11 de septiembre del 2001.
Un ao despus de esta fecha public el libro Liderazgo
(Leadership), traducido a varios idiomas. En ese libro se describen
151
sus experiencias polticas y las dramticas semanas posteriores al

atentado. El autor seala que uno de sus propsitos al escribirlo fue
subrayar las caractersticas y actitudes de un lder de estos tiempos,
en cualquier institucin. Se ha credo conveniente hacer una sntesis y adaptacin de los puntos de vista de este dirigente, reconocido
internacionalmente como tal, por su til perspectiva de naturaleza
prctica. Los prrafos siguientes reflejan, parcialmente, los puntos
de vista de ese autor. 12
a) El lder se hace, no nace
Ser un buen lder no es innato. Es algo que se ensea, que se aprende, que se perfecciona. La forma de llegar a ser un lder no es nica.
Algunos lo consiguen mediante la palabra (la oratoria era la expresin clsica); otros mediante el ejemplo; otros ms, por un valor
civil o militar excepcional; otros, en fin, por sus notables xitos
empresariales, por su voluntad inquebrantable o por la fuerza y la
coherencia de su carcter.
La posibilidad de convencer a otros de llevar a cabo lo que
deben hacer depende, en gran medida, de lo que sientan al ver actuar y al escuchar a su dirigente. Tal vez necesiten a alguien ms
fuerte que ellos, pero que ese alguien conserve una dimensin humana.
El dirigente debe saber dominar sus emociones en cualquier
circunstancia. No tiene derecho a quedar paralizado por una dificultad, por dura que sea.
Hay que reconocer que el liderazgo seguir siendo misterioso.
b) Ver las cosas "con sus propios ojos"
Cuando se produce un incidente grave en relacin con la institucin

o con los subordinados o el trabajo, es til hacer acto de presencia
en el lugar de los hechos, y llevar a cabo la evaluacin uno mismo.
De ese modo, teniendo conocimiento de causa, se pueden apreciar
detalles valiosos, dictar instrucciones relevantes y sopesar la informacin posterior que le proporcionen sus auxiliares.
152
c) Dar prioridad a lo que es prioritario
Tiene gran utilidad que el lder organice cada maana, a primera

hora del da (o cuando menos una vez al inicio de cada semana), una
reunin de coordinacin y de comunicacin con los colaboradores
ms cercanos y los del primer nivel jerrquico.
Esas reuniones permiten:
Planear el trabajo personal y del equipo durante la jornada,

tomando en consideracin el trabajo de los dems.
No permitir que las tareas secundarias ocupen el tiempo que
se debe dedicar a las realmente importantes.
Establecer buena comunicacin con los colaboradores para
que todos estn enterados de los acontecimientos por venir y
de los resultados anteriores.
Evitar fricciones entre el grupo, que podran llegar a difundirse pblicamente.
Intercambiar opiniones sobre los principios y las ideas que
sirven de gua a la institucin y a cada uno de sus programas
principales. Establecer "el tono" de las acciones a seguir.
Dar seguimiento sistemtico a las decisiones tomadas.
, .~
,1'
,f
d) Comenzar poco a poco pero con xito
Cada vez que el dirigente emprenda una accin debe obtener algn
xito lo ms rpidamente posible. No es necesario que sea una iniciativa importante; la mayora de las veces es preferible que el problema sea relativamente menor para que la solucin sea clara, sin
ambigedad e inteligible. Hay que generar expectativas positivas
que se vayan cumpliendo. En muchas ocasiones un conjunto de pequeos xitos constituye una gran victoria, un resultado espectacular.
Un buen dirigente debe permitir a sus subordinados que tengan parecidos instrumentos y los mismos xitos que desea para s.
e) Prestar atencin a
/05
detalles
Alguien dijo, con razn, que "Dios est en los detalles". Est claro
que un dirigente al frente de una institucin grande que pretenda
153
conocer todos los detalles que ocurren en la misma, corre el riesgo

de ser acusado de "microadministrador". Sin embargo, el dirigente
debe estar atento a los "pequeos problemas" que surjan en reas
conflictivas o en aquellas que puedan ser potencialmente explosivas.
La atencin a los pequeos detalles fue el fundamento de la
teora de "los cristales rotos", que permiti a la polica de Nueva
York abatir la criminalidad en la ciudad. Segn esta teora, un delito
menor (por ejemplo romper los vidrios en un edificio abandonado)
conduce directamente a la comisin de latrocinios mayores. Una persona que nunca hubiera pensado en tirar una piedra contra un edificio, dudar menos si encuentra los vidrios rotos en algunas ventanas;
un tercero que vea las ventanas destruidas intentar una maldad mayor, pensando que no hay quien se oponga y haga respetar la ley.
Mostrar que se mantiene la atencin en los detalles es la mejor manera de hacer sentir al personal y a quienes le tienen confianza al lder, que cuentan con l en los momentos difciles, que alguien
est al mando.
f) Prepararse con todo cuidado
Un lder puede ser brillante, tener buena suerte e incluso ser clarividente. Pero nunca podr conseguir sus metas ms elevadas sin una
preparacin cuidadosa, sin una reflexin a fondo, sin la voluntad de
llegar hasta el final de su empeo.
Nunca presuponer alguna cosa; no considerar algo como dado;
no suponer los hechos. Estar listo para cualquier eventualidad.
Cuando tenga una intervencin en pblico, preprese con todo
detalle; pregunte, consulte a quien le pueda ayudar. Despus escrbala usted mismo; repsela. Una vez en el micrfono no lea, diga lo
que tenga en la mente y en el corazn.
Si prev preguntas difciles, ensaye con otra persona que le
formule las preguntas aun ms complicadas y hasta agresivas. No se
arrepentir de haber invertido su tiempo en esa "representacin de
papeles".
La preparacin minuciosa nunca es una prdida de tiFmpo.
En ocasiones, el lder debe conocer un tema tan bien como los especialistas que trabajan con l o para l. Es la nica manera de tener
una opinin personal y no convertirse en el prisionero de un grupo
154
de colaboradores que quieren influir en su decisin hacia un lado y

otro. Hay que ir an ms lejos. El lder debe inculcar en sus colaboradores el gusto por la preparacin. Creer en la cultura de la preparacin; creer en la necesidad de transmitir la actitud de valorar la
preparacin en todos, de arriba a abajo.
g) Somos responsables de tiempo completo
Un dirigente debe estar consciente de la Responsabilidad (con mayscula); de su propia responsabilidad y de la responsabilidad de
quienes trabajan para l, entendida como la obligacin de dar cuenta, de rendir cuentas a aquellos para quienes se trabaja; es la piedra
angular de cualquier xito.
La vida pblica, empresarial o social es una va de dos sentidos. Es un honor trabajar para una institucin pblica; a cambio
uno tiene la obligacin de cumplir su tarea con honestidad y eficacia. Ms que de cualquier otra cosa, un dirigente debe sentirse orgulloso de que se le considere como una persona responsable. Nada
proporciona tanta seguridad al grupo como la confianza de saber
que el lder asume la responsabilidad de lo que ocurra mientras l se
encuentra al mando.
Nada fomenta ms la voluntad de los colaboradores a imponerse metas elevadas, como saber que el jefe se las ha fijado an
mayores para l mismo.
En el sector privado hay un imperativo y una meta clara: las
utilidades. En el sector pblico se utiliza el dinero de todos y de
nadie: del contribuyente (que es una abstraccin). Existe la tentacin para los polticos de incurrir en endeudamientos, en dficit o
hasta en elevacin de impuestos. En el sector privado hay una relacin directa entre ingresos, utilidades y el xito continuo del dirigente; en el sector pblico, el aumento en los endeudamientos y los
dficit presupuestales no se relaciona directa e inmediatamente con
una mala administracin o una mala conduccin, por tal motivo
existe un riesgo mayor; por eso los dirigentes polticos deben ser
ms responsables.
El lder responsable debe preguntarse a menudo si est en sus
manos hacer algo para evitar alguna catstrofe o algn problema
maysculo dentro del rea de sus responsabilidades. Igual que debe
155
demandarse, cuando ocurra algn desastre, si pudo haber hecho

algo para evitarlo.
h) Rodearse de gente de vala
Entre las habilidades que debe tener un dirigente, una de las ms

sobresalientes es escoger bien a sus colaboradores.
Se dice con razn que las cualidades individuales positivas se
multiplican cuando forman parte de las de un grupo.
La prueba de que un dirigente ha escogido bien a un colaborador es delegar una tarea o un proyecto y verificar que se ha llevado a cabo adecuadamente hasta el final, sin que l tenga necesidad
de interferir en los detalles de la ejecucin.
Encontrar a la persona adecuada para llevar a cabo una tarea determinada es un principio fcil de entender pero difcil de
conseguir.
En poltica hay que saber entender en qu consiste el llamado
"amiguismo", "patronazgo", "clientelismo" o cualquier otro nombre. No es "amiguismo", en sentido peyorativo, el hecho de dar un
puesto a alguien que ha ayudado al lder en sus tareas polticas; es el
hecho de darlo por esa nica razn. No es reprochable que quienes
colaboraron con un dirigente en sus campaas polticas formen parte de su equipo; al contrario, es positivo, siempre y cuando compartan sus convicciones profundas; crean en sus valores morales, sociales y polticos; y acepten sus objetivos y, sobre todo, sus
compromisos.
Lo que no es admisible es que alguien tenga un cargo por el
solo hecho de haber participado en la campaa, o por haber hecho
una contribucin financiera sin tener las caractersticas que la tarea
encomendada demandaba.
Excepcin hecha de las reglas legales del nepotismo, la obligacin del lder es escoger a quien de mejor manera rena las cualidades que se necesitan para el puesto, sin importar su procedencia.
El lder debe tratar de visualizar el tipo de colaboradores del
que le gustara rodearse, antes de decidir. Hay que imaginar qu
relaciones pueden surgir entre ellos. Conviene que el lder seleccione a personas que conoce desde hace aos, como a otras que son
recin llegadas a su equipo. El lder debe conocer y reconocer las
156
debilidades de sus colaboradores y las suyas propias. La humildad

es una virtud que el lder debe practicar y que debe inculcar a su
equipo. Es frecuente que quienes llegan a una posicin de poder,
olviden cmo llegaron y sientan que estn all porque se lo merecen; porque los dioses quisieron que as fuera. Con frecuencia, el
lder debe interrogarse sobre sus propias debilidades para no ser
presa de la soberbia.
Todo lder que en verdad lo es, sabe rodearse de personas con
una fuerte personalidad. Es un error buscar colaboradores del tipo:
"s seor, como usted diga"; ms an colocarlos a la cabeza de las
reas importantes, ni siquiera cuando se trate de una tarea que el
dirigente conoce bien. Hay que evitar la tentacin de nombrar a un
colaborador suave o dctil en las reas que constituyen el dominio
propio del dirigente.
Una vez escogidos los colaboradores, el dirigente debe crear
una dinmica de trabajo que permita obtener lo mejor de cada uno
de ellos. En eso consiste saber formar un verdadero equipo.
Es un error escoger como miembros del equipo nicamente a
colaboradores que se parecen al lder en trminos de personalidad.
Su grupo debe estar integrado por personalidades complementarias. Debe considerar como un reto que esos caracteres contrastantes
logren cooperar hacia un mismo fin, sin dar lugar a fricciones irremediables.
El lder debe aprender a reconocer cuando un curriculum vitae (cv) es muy importante; tambin saber cuando el cv no lo es
todo.
Muchas veces, el cv no revela todo lo que lder debe saber
sobre una persona. Claro que importa mucho el nivel de la formacin acadmica que tiene una persona: los libros que ha ledo en la
universidad, sus profesores, sus relaciones y amistades. Ello no significa que necesariamente sea ms valioso que otro que ha adquirido conocimientos gracias a su esfuerzo personal, que tiene la sabidura que viene de la experiencia en la vida. Alguien dijo: el joven
que hizo su carrera profesional trabajando y estudiando en la nocturna vale lo que dos diplomas en Harvard. No lo dijo por denigrar
a quienes han estudiado en las escuelas privadas muy reconocidas,
porque de ellas se grada gente muy brillante, sino porque rodearse
de personas que vienen de escuelas ms modestas obliga al lder a
hacer el esfuerzo de mirar lo que hay atrs de las apariencias.
157
i) Motivar al equipo
No obstante disponer de un equipo de excelentes colaboradores, es

necesario, peridicamente, motivarlos para renovar su espritu de
trabajo. Hay varias formas para llevar a cabo esta complicada
tarea:
Una primera es hacer cambios del personal; es decir, llevar a

cabo rotacin entre puestos y titulares, de cuando en vez.
Otra manera de estimularlos es dejar que se enfrenten a situaciones difciles y complicadas. Tanto para el lder como
para sus colaboradores es una forma de aprendizaje y de adquirir experiencia.
Cuando un colaborador logra xito al dominar una situacin
compleja, su eficiencia general tiende a mejorar en otros aspectos tambin; al final, el mejoramiento de las capacidades
del equipo es la manera ptima de estimularlo.
El reconocimiento pblico de las acciones destacadas o significativas de los colaboradores es otro modo de estimularlos.
El servicio pblico no siempre tiene sueldos competitivos;
muchos funcionarios trabajan por vocacin y por la satisfaccin de servir a los dems. Por ello, el reconocimiento de sus
acciones destacadas, por parte del lder, es tan estimulante.
j) Reflexionar antes de decidir
Dirigir, conducir, antes que otra cosa, es saber tomar las decisiones
adecuadas. Hay que recordar que ms que el contenido de una decisin, lo difcil es elegir el momento de tomarla. Se debe buscar el
momento ms apropiado para resolver un problema, que puede ser
inmediatamente, o hasta que "est maduro".
Si el asunto es importante, hay que explorar con anticipacin
todas las alternativas y sus consecuencias. A lo largo de este proceso no importa cambiar de opinin varias veces. Se debe evitar la
tentacin de resolver rpidamente slo para sacudirse el malestar
que provoca la indecisin. Tomar tiempo en el anlisis es alcanzar
una decisin razonada y madura.
Un dirigente no debe "esconderse" tras de las puertas cerradas de su oficina o de la guardia de auxiliares. El lder debe dar a
158
conocer directamente sus decisiones; entre ms difciles es ms conveniente hacerlo as.

k) Actuar rpidamente cuando sea necesario
Los dos polos entre los cuales oscila todo dirigente cuando debe
tomar una decisin, son la rapidez para actuar y la deliberacin
necesaria. Si no hay tiempo para deliberar, el dirigente debe saber
reaccionar ante las urgencias. Sobre todo en tiempo de crisis es
importante saber tomar decisiones rpidas. En las catstrofes, la
gente se torna muy nerviosa y hasta temerosa; necesita saber que
alguien ha tomado el mando y la responsabilidad.
1) Escuchar a los dems; poner la tensin al servicio de la creatividad
No hay que temer a las discusiones acaloradas, mientras no se desborden. El debate de ideas y propuestas puede ser sumamente til
al lder, si es autntico. El lder debe provocar que cada uno diga
todo lo que tenga que decir sobre el tema. La decisin del dirigente
ser mejor si ha escuchado antes tres o cuatro opiniones sobre el
tema que se analiza. Tanto mejor si la opinin se expresa con pasin.
El dirigente no podr obtener el verdadero punto de vista de
sus colaboradores si ellos se dan cuenta de que la opinin de aqul
ya est formada; o si consideran que la opinin que siempre lleva
ms peso es la de quien ocupa un cargo ms elevado en la jerarqua,
o la de la persona a quien el lder conoce de ms tiempo.
Una vez que la decisin se ha tomado no hay que modificarla;
pero cuando est en la balanza, el lder debe tener la capacidad para
escuchar y reconocer las opiniones contrarias a las suyas, aun cuando la solucin parezca evidente.
Dentro de un grupo siempre hay o debera haber opiniones
diferentes; incluso contrarias a la del lder. Mientras estas diferencias no se ventilen fuera del grupo, la cuestin no es grave. El grupo
debe presentar un frente nico hacia el exterior, porque si las diferencias se conocen all, debilitan al grupo y facilitan los ataques de
los que buscan eliminarlos o debilitarlos.
159
m) Prometer poco; cumplir ms de lo que se prometi
El lder poltico, empresarial o social, debe cuidar no prometer excesivamente. Ni en trminos financieros ni en relacin con obras y
programas; ni siquiera cuando tiene a mano los elementos necesarios para cumplir su promesa. Es preferible que se quede corto en
sus promesas y muestre como un xito el haberlas sobrepasado.
Este axioma tiene otra manera de expresin: slo prometer
lo que est completamente seguro que pueda cumplir. La regla es
tan evidente que resulta sorprendente que se viole con tanta frecuencia. Sin embargo, para el verdadero lder es una regla inquebrantable. En otro contexto, esa regla equivale a la siguiente: el
lder nunca debe proferir una amenaza que no est dispuesto a cumplir. De otro modo, la situacin se puede revertir en su contra.
En fin, otra faceta de esta regla es la siguiente: evite convertir
un xito en fracaso. El dirigente debe evitar anunciar sus logros y
metas antes de obtenerlas para que una evolucin positiva no se
convierta en un fracaso.
n) El lder es el mensaje: convicciones slidas; saber compartirlas;
dar el ejemplo
Un verdadero lder se apoya en ideas. El derecho a conocer sus

ideas lo tienen no slo las personas a las cuales conduce; tambin
los medios de comunicacin, la opinin pblica y aun sus rivales.
Slo una ideologa (en el sentido de un conjunto coherente de
ideas) permite llevar a cabo una gestin de gran envergadura al frente
de una institucin.
Las ideas que contribuyen a forjar el carcter de un jefe tienen orgenes diversos: las heredadas de sus padres, sus amigos, sus
profesores, su religin o sus estudios. El lder debe aplicar su filosofa y sus convicciones a las situaciones reales a las que hace frente
de manera cotidiana.
Por otra parte, el lder debe tener la capacidad de poner en
tela de duda sus ideas ms arraigadas. Debe poseer la flexibilidad
mental.para revisar a fondo sus propios puntos de vista y, si es nece.sario, cambiarlos. El verdadero dirigente no ha de temer colocarse
en situaciones difciles e incmodas porque cambi de parecer. An
160
MODERNIZACiN ADMINISTRATIVA
ms: es menester que desarrolle la capacidad de convencer a los

otros para que le sigan por ese camino.
Aun las decisiones menores han de reflejar y derivar de la
filosofa general adoptada.
El lder debe poder (y saber) comunicarse directamente con
sus diferentes audiencias; debe usar para ello todos los medios. De
otra suerte corre el riesgo de ver que su imagen es moldeada por
terceros y no por l mismo. Una de las mejores maneras de lograrlo
consiste en exponer su mensaje directamente; sin voceros, sin
"telepromter", sin recurrir a ningn artificio de la comunicacin.
El ejemplo personal es definitivo. El valor de sus convicciones, de su autoridad y de sus palabras, tiene que ser congruente con
su comportamiento.
La gente debe saber que cuando el lder habla, no son palabras vanas las que pronuncia. Es conveniente adaptar el mensaje a
quien va destinado.
El dirigente no debera pedir a quienes trabajan para l, que
hagan cosas que l mismo no est dispuesto a hacer; as se trate de
llevar a cabo una tarea en horas extras, de acortar las vacaciones,
de pedir que rechacen regalos, comidas o viajes, de clientes, contratistas o usuarios.
Un dirigente no debe dejarse influir por las crticas, pero las
debe ponderar y evaluar por lo que pudieran tener de verdad.
o) Hacer de la lealtad una piedra angular de su comportamiento
El lder est obligado moralmente a defender a sus colaboradores y

a sus jefes. Cuando los ataques son injustos ha de hacerlo con el
mayor ahnco y energa; si las acusaciones son ciertas y estn fundadas, tambin tendr que protegerlos, aunque deba permitir (o l
mismo imponer) el castigo pertinente.
p) En los momentos difciles de los amigos y colaboradores, hay que
estar con el/os, tratar de compartir sus horas de alegra
Es posible que el dirigente no disponga de suficiente tiempo para

asistir a todas las festividades que le invitan; los cumpleaos, las
graduaciones, las despedidas o las bodas. Sin embargo, ha de reali-
161
zar todos los esfuerzos necesarios para estar al lado de un enfermo

grave que es su amigo o su colaborador; en especial, estar aliado de
los familiares de un amigo o de un colaborador cuando ha habido
un fallecimiento de por medio.
q) Mantener la calma en todo momento; saber hacer frente a los
prepotentes y abusadores
Es una regla de oro mantener la calma, permanecer imperturbables,

sobre todo cuando quienes rodean al lder se ponen nerviosos e
inquietos. Conservar la serenidad es ventajoso porque permite tomar control de la situacin; facilita al lder elegir las decisiones adecuadas.
Cuando el lder se lanza a una lucha, debe tener un plan para
llevarla a cabo (y otro para prever las circunstancias fortuitas).
Una manera de evitar frecuentes enfrentamientos con gente
prepotente o abusiva, es "tomar el toro por los cuernos" de inmediato. Es decir, hacer frente a un problema complejo desde que se
inicia, para evitar confrontaciones ulteriores ms graves.
r) Estudiar, leer, ser autodidacta
Independientemente de la formacin acadmica (escolar) que un

dirigente tenga, de sus grados y ttulos, debe tener presente que
nicamente se aprende bien lo que se aprende por uno mismo.
Cuando un lder descubre que algo le interesa en verdad, o
cuando por necesidad tiene que conocer un tema, es una frmula
infalible comprarse varios libros y revistas que hablen de ello; enseguida, con un lpiz subrayar y estudiar por s mismo los captulos,
las secciones, los artculos que ms le interesen. El autodidactismo
es tan inevitable como til y eficaz.
La ayuda de los expertos es muy necesaria, pero los conocimientos de base sobre un tema deben ser adquiridos por uno mismo. Hay que usar y tomar nota de las opiniones de los expertos o de
otras personas que saben ms que el lder sobre el tema, pero al
momento de atacar un problema, el dirigente debe acumular para s
tantos conocimientos del tema cuanto le sea posible.
162
Si el dirigente se halla al frente de una gran institucin, no se

puede esperar que sea experto en cada rama de actividad, pero debe
proponerse adquirir un aceptable conocimiento (comprensin, entendimiento) sobre la forma como opera cada rea. Ese requisito no
es slo un adorno o un rasgo positivo de su personalidad; es la manera de evitar la influencia indebida de los expertos que quieren
llevar agua a su molino. Uno mismo debe adquirir los conocimientos mnimos sobre una operacin para que no vengan a decirle: "todo
mundo sabe que as se hacen las cosas". De esta manera, el lder
podr distinguir a los verdaderos expertos de quienes no lo son.
Con un marco de referencia adquirido personalmente, el lder podr tener ms confianza en el consejo de sus colaboradores y en el
de los profesionales del campo de que se trate.
El verdadero lder se 'obligar a escuchar los argumentos de
quienes opinan de manera diferente a l.
El dirigente puede escoger las grficas o las estadsticas, u
otras formas de presentacin, para facilitar la compresin y la transmisin de sus ideas. Lo que no debe faltar a un dirigente es el ejercicio en las habilidades intelectuales de deduccin (la elaboracin en
detalle de una idea a partir de una premisa) y de sntesis (la presentacin de un tema complejo en unos cuantos rasgos fundamentales). La primera, la deduccin, le permitir analizar correctamente
los mltiples ngulos de una cuestin compleja; la segunda, la sntesis, le permitir establecer la prioridad adecuada para resolver el
problema.
Entre dos decisiones hay que elegir aquella que tenga los mayores efectos positivos en el largo plazo. El lder tratar de responder la siguiente cuestin: si propongo y decido esta solucin, qu
ocurrir dentro de veinticinco aos?
De las posibles respuestas a un problema determinado, la mejor
ser aquella -casi seguramente- que tome en cuenta las consecuencias positivas en el largo plazo; es decir, lo que recibir la siguiente generacin.
NOTAS
1.
Stephen Overrell, "Enduring Lessons of Failure: Management and Leadership",

Financial Times, octubre 11 de 2001. Cita al Profr. Roger Putt, de la Universidad de
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
163
Exeter, a propsito de la extraordinaria y fallida hazaa del explorador polar britnico Sir Ernest Shackleton.
Chan Kim y Rene Muaborgne, "Parables of Leadership", Harvard Business Review
on Leadership, julio-agosto de 1992, pp. 123 Y ss.
[ohn Kotter, "What Leaders Really Do", en Leadership, Boston, Mass., Harvard
Business Review, 1998, pp. 37 Y ss,
Dave Ulrich et al., Liderazgo basado en resultados, Boston, Mass., y Barcelona,
Harvard Business Review-Grupo Editorial Norma, 1999, pp. 3 Y ss.
Chester I. Bernard, Informal Grganizations, Boston, Mass., Harvard University Press,
1937.
Thomas Teal, "The Human Side of Managernent", Haruard Business Review on
Leadership, julio-agosto de 1992, pp. 147 Y ss.
Jo Brosnahan, "Reforme du secteur publique a besoin de capacits de direction", en
OCDE, Construire aujourd'hui l'administration de demain, Pars, OCDE, 2001, pp. 242
Y ss.
Dave Ulrich et al., op. cit., p. 3.
Ibid., pp. 3 Y ss.
Herbert A. Simon, Conducta administrativa, Mxico, Limusa, 1970.
Stephen R. Coney, Principie centered leadership, Londres, Simon & Shuester, 1999,
pp. 192 Yss.
Rudolph Giuliani, Leadership, Nueva York, Talk Miramax Books-Hyperion, 2002.
CAPTULO
VI
LA NUEVA GESTIN
PBLICA (NEW PUBLIC
MANAGEMENT)
ANTECEDENTES
IJ
Nueva Gestin Pblica (NGP) -o nuevo gerenciamiento pblico como algunos le llaman-, conocida en muchos pases
or su nombre en ingls, New Public Management (NPM), es
un vasto conjunto de ideas, conceptos y procedimientos que forman una poderosa corriente terica y prctica de la administracin
pblica contempornea.
La Nueva Gestin Pblica surgi originalmente en Gran Bretaa durante el largo gobierno conservador encabezado por la seora Margaret Tatcher, en la dcada de los ochenta del siglo pasado. Se extendi rpidamente a la mayora de las administraciones
de los pases que integran la Mancomunidad Britnica y a los Estados Unidos. Desde all se propag a los pases desarrollados integrantes de la OCDE y, posteriormente, al resto de los pases en transicin y en desarrollo. Pocas naciones han escapado a la penetrante
influencia de esta corriente administrativa. De un modo u otro, las
administraciones pblicas en todo el mundo llevan la impronta, ms
o menos profunda, de la NGP.
En los Estados Unidos, el movimiento de la NGP se inici durante los aos de la presidencia del seor Ronald Reagan que coincidieron, en parte, con el mandato de la seora Tatcher en Gran
Bretaa. Esa doctrina recibi, posteriormente, un enorme impulso
terico y prctico de varios autores, consultores y actores de la vida
pblica norteamericana. En ese pas, la NGP se difundi bajo el nombre y las ideas del movimiento llamado "reinvenci6n del gobierno",
o R.einventing Government (cuyo auge se alcanz durante la presi-
16!l
dencia del seor William "Bill" Clinton), encabezado por el vicepresidente Al Gore.
Es necesario enfatizar que las ideas generadoras de la NGP,
provienen de las ciencias econmicas; no son concepciones originales de los estudios de la administracin pblica. Tal es el caso del
concepto del mercado como mecanismo superior para la asignacin
de los recursos pblicos; del mercado como impulsor de la competencia y de la competitividad en el sector del gobierno; del mercado
como generador de eficiencias y economas en las decisiones gubernamentales; como gua de las preferencias y necesidades de los ciudadanos convertidos en "clientes" de los servicios pblicos.
Tambin fueron ideas del nuevo pensamiento econmico la
necesidad de "adelgazar" al Estado; desburocratizar al gobierno;
disminuir drsticamente -y si es posible desaparecer- el sector
paraestatal o de las empresas pblicas mediante la privatizacin.
Otro tanto ocurri con la reforma presupuestal destinada a eliminar los dficit en las finanzas gubernamentales, ms all de un
minimum minimorum. La paternidad de algunas de estas ideas econmicas se atribuy al famoso economista, premio Nobel, Milton
Freedman, de la Universidad de Chicago, y a sus discpulos.
Una frmula radical y simple de estas ideas qued consagrada
en la frase "Gobernar sin gobierno".
Gobernar sin gobierno implica un cambio en los objetivos y
los instrumentos; la nueva mentalidad sobre los temas gubernamentales pone ms nfasis en las estrategias y tecnologas
que en las instituciones gubernamentalesmismas. Este cambio
se refleja en el uso creciente del concepto gobernabilidad en
todos los campos de estudio (de la administracin pblica)
desde los gobiernos locales hasta las relaciones internacionales.'
CIRCUNSTANCIAS QUE PROPICIARON EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA

GESTIN PBLICA (NGP)
En adicin a los antecedentes mencionados, hay que agregar otras

circunstancias que contribuyeron a la aparicin de las nuevas ideas
LA NUEVA GESTIN PBLICA
169
econmicas y su secuela de teoras y prcticas administrativas radicales.

En primer trmino se debe mencionar el prolongado estancamiento que experimentaron las economas de los pases desarrollados durante la dcada de los aos setenta, atribuido tanto a la llamada crisis de los precios del petrleo como a los pesados dficit
acumulados por sus finanzas, cuyo origen se ubic en el tamao del
sector pblico respecto de la economa.
En segundo lugar hay que mencionar el fracaso del llamado
socialismo real. Hacia finales de la dcada de los aos ochenta del
pasado siglo sobrevino el colapso de la antigua Unin Sovitica, luego de la Perestroika y el G/asnost prohijados por el entonces presidente de la URSS, Mihail Gorbachov. Pocos aos despus sigui la
cada de los sistemas comunistas-socialistas en las antiguas repblicas que integraban la Unin y en los pases de Europa del Este y del
Centro.
La desaparicin de los regmenes comunistas en Europa y en
Asia, salvo parcialmente en China y Cuba, es uno de los acontecimientos de fin de siglo con mayores repercusiones en la historia
contempornea. Represent, a los ojos de muchos, en lo poltico, el
final de una corriente de pensamiento y de un sistema que consideraba a la accin global del Estado como el medio ideal y casi nico
para la solucin del desarrollo, del crecimiento y del bienestar de la
sociedad. Inevitablemente, la cada del socialismo real acarre un
desprestigio universal de la capacidad del Estado y del gobierno para
resolver los problemas fundamentales de la sociedad. La solucin
de aqullos, se deca, no se encuentra en la existencia de un Estado
omnipresente, fuerte y pesado; ello slo conduce a la ineficiencia,
al desperdicio, a la corrupcin y, eventualmente, al fracaso; el Estado suplanta e inhibe la iniciativa individual, el inters personal, el
espritu empresarial y creador del ser humano que es el motor de
toda accin. El desprestigio de la actividad estatal y la desconfianza
que se gener respecto a la misma, se extendieron irremisiblemente
a la administracin pblica en la que el Estado se sustenta.
La combinacin de las circunstacias ltimamente citadas y la
difusin de las nuevas ideas econmicas centradas en la preponderancia de los mecanismos del mercado, a la que popularmente se le
ha denominado "neo-liberalismo econmico", actuaron poderosa-
170
mente para modificar la teora y la prctica de la administracin

pblica tradicionales. Estimuladas y hasta cierto punto inducidas
por el pensamiento del neo-liberalismo econmico, surgieron las
nuevas teoras y prcticas del New Public Management, Nueva Gestin Pblica, de las que nos ocuparemos.
2
LA REINVENCIN DEL GOBIERNO y LA NUEVA GESTIN PBLICA
Aunque los dos conjuntos de ideas mencionados en el subttulo no

son exactamente equivalentes, se subsumen en uno solo para propsitos de claridad, al que llamaremos Nueva Gestin Pblica, o
NGP.
Para los conductores de los procesos de modernizacin, es

una obligacin profesional revisar cuidadosamente cada uno de los
conceptos y procesos que usualmente se incluyen en la NGP, para
determinar su posible aplicacin. Queda claro que estas ideas y tcnicas han sido objeto de muchas y justificadas crticas tanto de orden acadmico como prctico. Al final de este captulo presentaremos algunas.relevantes. Sin embargo, es indudable la utilidad y la
pertinencia 'de la NGP en un mundo cada vez ms interdependiente
en trminos econmicos y hasta polticos. No parece conveniente
elegir las medidas de reforma administrativa para un pas determinado, sin antes valorar cada una de las que constituyen la NGP, porque algunas sern de gran utilidad.
Presentaremos la relacin de los principales conceptos y procedimientos que conforman la NGP.
a) Un sector pblico constreido a las funciones intrnsecas del Estado
Abstraccin hecha de los pases con gobiernos socialistas-comunistas (hasta antes de la dcada de los aos ochenta), muchos gobiernos democrticos del mundo haban extendido la esfera de accin
del Estado a campos de actividad econmica y social que le eran
ajenos. El Estado y sus gobiernos se transformaron en aseguradores, banqueros, financieros, agricultores, hoteleros, productores de
materias primas y de fertilizantes, vendedores de toda clase de bienes y servicios, fabricantes de bicicletas, de autos, de barcos, de
aviones, y aun empresarios del negocio del entretenimiento y de la
171
diversin. El Estado haca la competencia (muchas veces desleal) a

los empresarios privados en sos y en otros dominios. Gradualmente se extendi la actividad estatal a sectores muy distantes de los
que la teora poltica no marxista y el simple buen juicio consideraban como la actividad estatal propia. En ese proceso de ampliacin,
las nuevas tareas quedaron centralizadas en un sector pblico absorbente, pesado, con una enorme burocracia, con desperdicio y
poca eficiencia.
Las bajas tasas de crecimiento econmico, las graves
ineficiencias de un aparato estatal sobre-dimensionado, el enorme
endeudamiento pblico que se gener, y las crisis financieras recurrentes, decidieron a muchos polticos y gobernantes a abrazar las
ideas nuevas que pregonaban la necesidad de un Estado y un gobierno pequeos, modestos, constreidos a sus tareas fundamentales.
Como ocurre con diversos fenmenos sociales, la disminucin del tamao y de las atribuciones del Estado se llev a extremos
indeseables, como reaccin a la situacin anterior. Esto ocurri en
numerosos pases, incluso en algunos altamente desarrollados; tambin en los pases en transicin o en vas de desarrollo. Queda claro
que en aquellos pases que no disponen de una economa altamente
diversificada, existen actividades indispensables para la sociedad (en
las reas social y productiva), que tienen que realizarse independientemente de quien las haga. Si el sector privado no interviene
por no estar dadas las condiciones, el Estado las debe llevar a cabo
a travs de sus empresas pblicas o sus organismos descentralizados. El Estado se ve obligado a arriesgar recursos para el desenvolvimiento de tales actividades, porque el sector privado nacional o
internacional no lo har, pues no dispone de condiciones atractivas.
Sin embargo, las actividades estratgicas son pocas y no deben dar
pie para la creacin de nuevos monopolios de Estado y un renacimiento del Estado propietario.
b) Un gobierno que no sea propietario. Las actividades que el sector

privado puede realizar con un aceptable nivel de eficiencia, se deben
privatizar, igual que las empresas y los organismos que las llevan a
cabo
La privatizacin es una medida poltica de gran importancia. Antes

de poner a la venta los primeros activo~';de una empresa pblica, es
172
necesario haber hecho negociaciones con las minoras polticas, los

grupos de inters de la sociedad civil y los funcionarios representativos en los Congresos y Parlamentos. Requiere ser plasmada en
una poltica pblica compleja que exige numerosas definiciones de
carcter estratgico, tales como la creacin de las unidades encargadas de llevar los procedimientos para privatizar; el establecimiento
de esos procesos, especialmente aquellos que tienen que ver con la
valuacin de los activos, la fijacin de los valores de venta del negocio en marcha y la seleccin del sistema de venta: licitacin, subasta
pblica, asignacin directa, "bursatilizacin" de las acciones, etctera. Tambin debe decidirse de antemano la eleccin del o los agentes
financieros que se encargarn de llevar a cabo la negociacin con
los futuros compradores; la forma de pago y el destino de los recursos. Uno de los aspectos polticos y financieros ms delicados en
toda privatizacin lo constituye el proceso de "limpiar" la empresa
para poder venderla. Es decir, la solucin a sus problemas de endeudamiento y a los pasivos contingentes, en especial los de naturaleza laboral. Esta limpieza financiera exige, en ocasiones, cuantiosos recursos previos a la venta misma, que son precisamente los que
hacen falta. No obstante, la limpieza es necesaria porque de otro
modo no es posible llevar a cabo la privatizacin.
Por elevado que resulte el precio de la privatizacin en el corto plazo, en el largo es mucho mayor el impacto sobre las finanzas
pblicas que tienen los subsidios operativos y de inversin, indispensables en muchas empresas pblicas.
Adicionalmente se requiere una entidad de control y evaluacin completamente autnoma de los funcionarios encargados de la
privatizacin, para dar absoluta transparencia a estos procesos.
c) Una burocracia reducida
En algunos gobiernos existe la poltica de usar al sector pblico

como fuente de empleo cuando la economa del pas no tiene capacidad para generar crecimiento. Es conveniente que los gobiernos y
los polticos en turno eviten caer en la tentacin de engrosar la burocracia para aliviar problemas de desempleo. Menos an si lo hacen de manera centralizada y permanente. Es preferible, en ltima
instancia, la inversin pblica deficitaria en proyectos productivos
que generen empleos temporales y algunos permanentes.
173
Una burocracia excesiva no slo resulta costosa, sino que tambin genera ineficiencias en el aparato gubernamental y es fuente de
corrupcin. Se crean demasiados niveles jerrquicos que tornan ms
lentos los procesos de toma de decisiones.
Se ha extendido la equivocada idea de que en los pases en
vas de desarrollo la burocracia es casi por definicin mayor, en
trminos relativos, que la de las economas industriales. Los estudios de campo han mostrado que eso no es cierto.' Si se mide el
tamao de la burocracia en relacin con la poblacin total del pas,
se ver que los pases subdesarrollados estn sub-administrados;
disponen de menos empleados pblicos por cada cien mil habitantes que los desarrollados. Un grave problema es que las burocracias
de los pases en vas de desarrollo estn muy centralizadas, en un
doble aspecto: por una parte, la mayora de los servidores pblicos
trabajan para el gobierno nacional y no para las autoridades locales;
por otra parte, los empleados se hallan concentrados en las capitales, obligando al pblico a desplazarse al centro poltico-administrativo para realizar casi cualquier trmite.
Las privatizaciones y la participacin del sector privado en la
prestacin de servicios pblicos debe traducirse en la reduccin de
la burocracia. Esa reduccin no necesariamente debe ser traumtica
para los servidores pblicos; existen sistemas para conseguir la prejubilacin, la jubilacin voluntaria y la reincorporacin de los servidores desplazados a otras reas.
Una burocracia modesta en su dimensin, eficiente y en permanente capacitacin, es un poderoso impulsor del desarrollo y del
bienestar para la sociedad.
d) Un gobierno que se oriente por las reglas de la competencia, en
particular, en la prestacin de los servicios pblicos
En este tema la historia de una ciudad norteamericana ha dado la

vuelta al mundo. Se trata de la ciudad de Phoenix, en el estado de
Arizona. Ante una grave crisis presupuestal y administrativa, el consejo municipal decidi contratar la recoleccin de basura con el
sector privado. El sindicato de recolectores pblicos protest airadamente; el consejo decidi seguir adelante. El alcalde pidi a su
director de servicios pblicos que comparara los costos de las ofer-
174
tas privadas con los del servicio municipal, a lo cual este ltimo
contest: "nosotros tambin haremos una oferta en la licitacin
pblica". As comenz uno de los ms amplios experimentos en
materia de competencia entre el sector pblico y el sector privado
de aquel pas."
La ciudad de Phoenix ha usado la frmula de la competencia
en otros servicios pblicos; por ejemplo, en los rellenos sanitarios,
los servicios de custodios en las crceles municipales, la administracin de estacionamientos pblicos municipales, la administracin y
mantenimiento de parques y campos de golf, el barrido de las calles,
la reparacin de baches, servicios de restaurante, materiales impresos y ciertos servicios de seguridad.
Los casos que se mencionan tienen como propsito ilustrar lo
que se quiere decir con la afirmacin de que hay que caminar hacia
un gobierno competitivo, hacia la introduccin de competencia en
la prestacin de los servicios pblicos. No es difcil pensar en numerosos ejemplos adicionales, referidos no nicamente a los servicios municipales sino tambin a servicios mucho ms complejos.
A la competencia privada para la prestacin de servicios pblicos se le atribuyen ciertas ventajas definitivas. Se dice, por ejemplo, que la competencia tiende a mantener bajos los precios; responde con rapidez al cambio en las demandas y busca con mayor
esfuerzo satisfacer a los clientes. La competencia es ms "incmoda" que la actividad monoplica, pero obliga a buscar la eficiencia,
la innovacin y la excelencia.
La competencia puede manifestarse de manera diversa: existe la competencia entre una dependencia o departamento gubernamental y el sector privado; puede ser competencia exclusivamente
entre empresas privadas, y puede existir la competencia entre dos
reas gubernamentales. La conclusin en este punto es que los encargados del proceso de modernizacin, con la participacin de las
reas correspondientes, debern hacer un esfuerzo deliberado por
crear condiciones competitivas aun entre dos o ms secciones o
departamentos del propio gobierno.
Para que la competencia dentro del gobierno resulte provechosa debe ser manejada con cuidado. En muchas ocasiones, el sector privado muestra inters en competir nicamente en aquellos
servicios que representan "la crema" del negocio; es decir, donde la
175
clientela tiene mayor capacidad econmica, donde los mrgenes de

ganancia son mayores o donde las dificultades para la prestacin
de los servicios son menores. Si el gobierno no interviene para corregir estas situaciones, se generan inequidades sociales inadmisibles.
Hay que reconocer que la competencia lleg para quedarse.
Lo mismo en la educacin en todos los niveles, que en el servicio
postal, que en el telefnico, la distribucin de gas y gasolina, la electricidad, hasta en los servicios de seguridad.
El sector pblico tiene que aprender a competir.
e) Un gobierno riguroso en la administracin presupuestal; que mantenga equilibrio financiero con cero dficit o cercano a cero
Para un gobierno moderno, la poltica de finanzas pblicas sanas es

un paso previo fundamental en un proceso de reforma administrativa. Es admisible el debate sobre si la poltica de equilibrio financiero y presupuestal forma o no parte de la reforma administrativa en
s misma o si pertenece al mbito de la reforma hacendaria, o si,
finalmente, por su significacin pertenece a la reforma del Estado.
Cualquiera que sea la respuesta, el hecho indudable es que la reforma administrativa nunca ser completa sin una modernizacin
presupuestal.
Es posible que un gobierno decida continuar con esquemas
presupuestales tradicionales que incluyan un manejo mediante autorizaciones anuales por ramos o sectores administrativos, cosa que
no es aconsejable; o que se avance hacia un presupuesto que incluya un principio de clasificacin econmica por tipo y objeto de gasto; por ejemplo, gasto corriente o administrativo, gasto de inversin en programas sociales, gasto de inversin en programas de
infraestructura fsica y gasto para el servicio de la deuda, etctera.
Tambin habr gobiernos que hayan decidido manejar un horizonte
de tiempo ms all de un ao para cierto tipo de erogaciones; otros
habr que consigan introducir en forma pragmtica y realista las
complejas tcnicas del presupuesto por programas o el llamado presupuesto base cero (difcil no en su concepcin, pero s en su aplicacin cotidiana).
Lo importante en todo caso es que el resultado financiero
del presupuesto anual tienda al equilibrio riguroso y que el monto del
176
MODER."IIZACIN ADMINISTRATIY.'\
dficit, en su caso, se pueda sostener con la capacidad de endeudamiento del pas, medida en trminos estrictos y hasta conservadores. Incurrir en dficit presupuestales elevados, ao con ao (ms
all de 10 2% del PIB), mediante formas inestables de financiamiento,
es invitar a que en el mediano y largo plazos se provoquen crisis
econmicas maysculas, y eventualmente sociales y polticas. Es sntoma de mal gobierno.
Es inadmisible la afirmacin de que las graves carencias y necesidades de un pas no pueden estar condicionadas a la disponibilidad de recursos presupuestales ordinarios; que la poltica de ingreso y de gasto deben manejarse independientes la una de la otra; que
la capacidad de endeudamiento de un pas debe ser usada al mximo posible en cada periodo.'
No es ste un libro que se proponga analizar tcnicamente las
distintas maneras de modernizar el proceso presupuestal de un pas.
Sin embargo, mencionaremos ciertas ideas sobre el tema que estn
inspiradas en el pensamiento de los principales exponentes de la
NGP. 6
Se debe cambiar el presupuesto construido con base en partidas, subpartidas y renglones, por uno que seale los propsitos, la misin, las metas y los resultados esperados.
Se debe evitar que el exceso de control en el ejercicio del
gasto produzca mayor desperdicio que el que se quiere eliminar.
Se debe sealar claramente a los empleados cul es la misin
de la seccin o la unidad de trabajo y darles libertad para que
generen ahorros.
Se debe dar libertad a los empleados para que dentro de los
mrgenes establecidos ("techos" presupuestales) de cada unidad, tengan posibilidad de ensayar nuevas ideas.
Se debe permitir que los ejecutivos-administradores dispongan de autonoma suficiente para responder a las circunstancias cambiantes.
Al cambiar el presupuesto por partidas y renglones a uno que
se maneje por la misin, los objetivos y los resultados de la
unidad de trabajo, se facilitar el proceso presupuestal, se permitir a los rganos de fiscalizacin de las legislaturas con-
177
centrarse en los resultados fundamentales y no en la minucia

de las subpartidas, y se ahorrarn muchos recursos pblicos
en auditoras inacabables.
Queda claro que un cambio presupuestal de esta naturaleza implica
una modificacin en la legislacin sobre la fiscalizacin que el Poder Legislativo debe ejercer sobre el Ejecutivo. Tambin implica una
modificacin en la manera de entender y percibir el control y la
evaluacin de los propios congresistas y parlamentarios. En adelante debern fijar su atencin en si las unidades respectivas del Ejecutivo cumplieron con la misin que se esperaba de ellos y si se alcanzaron o no los resultados definidos al asignarse los recursos; no
tanto si gastaron de ms en una partida o ejercieron otra parcialmente.
Debemos admitir, sin embargo, que cambiar los hbitos
presupuestales del Poder Ejecutivo es tan difcil como modificar las
actitudes de control de los parlamentarios.
f) Un gobierno que establezca el menor nmero posible de restricciones a las actividades privadas; que "desregule" las esfera de accin
privada7
La excesiva reglamentacin sobre las actividades privadas es uno de

los "rostros" del gobierno que ms irrita a los ciudadanos. Se presenta de dos maneras: la reglamentacin sobre las actividades econmicas de los particulares y la reglamentacin sobre los trmites
que se deben cumplir cuando se solicita algn servicio del gobierno.
En muchos pases, la excesiva reglamentacin comienza desde el momento en que un particular intenta arrancar una actividad
empresarial, aun en pequea escala. Los requisitos para abrir un
negocio "en regla" son tales que los pequeos y medianos empresarios (PYME) desesperan y prefieren caer, muchas veces, en la economa informal. Suponiendo que hayan podido cumplir los trmites
de arranque, la legislacin de seguridad social, la de seguridad e
higiene en el trabajo y, en especial, la de carcter fiscal, son tan
complejas, por regla general, que existen pocos establecimientos en
la categora de PYME que los satisfagan a cabalidad.
Los trmites para obtener registro de nombre, de marca, de
propiedad intelectual, permisos, licencias, autorizaciones, pasapor-
178
tes, documentos de identidad, documentos sobre el estado civil, etctera, son con frecuencia un verdadero calvario para el ciudadano
y aun para los PyME. La imaginacin popular los califica despectivamente como papeleo, tramitologa, "burocracia", y otros nombres.
La excesiva reglamentacin produce irritacin, pero
adicionalmente genera ineficiencias, prdida de tiempo, altos costos y corrupcin. Tiene origen diverso: en ciertos pases forma parte de una cultura formalista y proclive a la legalidad minuciosa; en
otras ocasiones es el resultado de una fuerte presin de grupos de
inters (ambientalistas, luchadores por los derechos humanos y la
no discriminacin, por ejemplo); en otros obedece a la falta de confianza recproca entre los ciudadanos y las autoridades; en otros, a
la complejidad de la materia (cuestiones fiscales y contables); en
otros ms, simplemente al hecho de que la legislacin y sus reglamentos son viejos o estn mal elaborados.
Eliminar la reglamentacin innecesaria es algo que resulta ms
fcil decir que hacer. Hay que insistir en que la desregulacin y la
mxima simplificacin de trmites y reglamentos aplicables a las
actividades y contactos de los particulares con la autoridad, es una
decisin insoslayable de los encargados de la modernizacin administrativa. A tal grado, que el ciudadano comn medir el xito de la
modernizacin por la facilidad que perciba para la realizacin de
ciertos trmites anteriormente engorrosos.
g) Un gobierno que dirija, convoque y convenza a la sociedad para

que acte, no un gobierno que trate de hacer todas las cosas por s
mismo; un gobierno que deje en manos de la comunidad la prestacin de la mayor cantidad de servicios y de acciones
La afirmacin que encabeza esta seccin representa un cambio fundamental en las concepciones, las actitudes y las conductas de parte
de los funcionarios del gobierno como parte de la propia comunidad, respecto de algunas atribuciones y programas que hasta ahora
han sido entendidos como responsabilidad exclusiva del gobierno.
En muchos pases, la actitud de los ciudadanos es la de colocarse frente a la autoridad para exigir que cumpla con las obligaciones que le corresponden y hacer valer los derechos que a ellos les
pertenecen. La reflexin que se formulan los ciudadanos, misma
179
que no deja de ser vlida, con frecuencia se expresa en alta voz del
modo siguiente: "Pago mis impuestos cabal y puntualmente (suponiendo sin conceder), tengo derecho a exigir que la autoridad cumpla estrictamente con su obligacin". Los hechos hablan de que entre mayor es el nivel de ingreso de las personas, ms frecuentemente
aparece esta actitud; es explicable, aunque no justificable por ineficaz, parcial e insuficiente.
La explicacin radica en el hecho, incontrovertible, de que
las autoridades pocas veces involucran a los ciudadanos de una comunidad en las decisiones que conducen a la implantacin de un
programa y, menos an, en la ejecucin y evaluacin del mismo. Las
autoridades gubernamentales actan como "propietarios" de los
programas; los ciudadanos son nicamente los recipiendarios sin
derecho a opinar.
Tal vez esa forma de proceder era aceptable en los tiempos en
que el Estado responda sobre pocas atribuciones bsicas para salvaguardar la existencia continuada de la sociedad; tiempos en que
esta ltima era pequea, aislada de otras y relativamente sin complicaciones: paz exterior, tranquilidad interior, proteccin a la propiedad privada y a la integridad de las personas fsicas; bajas contribuciones y poca interferencia del gobierno en las actividades de los
particulares. Esos tiempos hace mucho que cambiaron, pero las actitudes de ambas partes persisten en la mayora de los pases.
Ahora se trata de que los problemas sociales no slo se transformen en obligaciones de la autoridad, que sean parte, tambin, de
las responsabilidades de la comunidad. Considrense los siguientes
problemas: la seguridad dentro de la comunidad en que vivimos; la
separacin de la basura; la disminucin en las cantidades de basura
que se generan en nuestros domicilios; la recoleccin de la misma;
la limpieza de las banquetas y calles donde habitamos; la eliminacin de las fugas de agua potable en los domicilios y en las redes de
los desarrollos habitacionales; la disminucin de los gases contaminantes de los autos y autobuses; el establecimiento de doble drenaje
(sanitario y pluvial) en nuestros desarrollos urbano-residenciales y
condominios; el cuidado de los parques y camellones aledaos a
nuestro domicilio; la reforestacin y proteccin de los rboles en
las zonas verdes contiguas a nuestra morada; la proteccin de los
riachuelos que pasan cerca de nuestras viviendas; el reciclaje de
180
los materiales que usamos en nuestras casas de manera cotidiana y

repetitiva; y sigue un largo etctera, etctera. Respecto de todo lo
anterior, la autoridad debe tener la habilidad -y los ciudadanos la
receptividad- para hacer participar a la comunidad en sus programas. Debe ser una participacin real y efectiva, no solamente para
que "parezca" que se la toma en cuenta.
La tradicin en las comunidades de muchos pases era, en el
pasado, de auto-organizacin para resolver sus carencias; de clnicas de primeros auxilios, de caminos, de escuelas, de seguridad, de
agua, de recreacin, etctera. Tanto en las sociedades industrializadas
como en las en vas de desarrollo existi, hasta hace muy poco tiempo, la tradicin de valerse por s mismas para resolver muchos de
sus problemas. Las autoridades y las propias comunidades tienen
que organizarse, nuevamente, para rescatar esos antiguos hbitos
sociales.
Se tiene que acabar la "dependencia del hermano mayor" (lase: la autoridad o "pap gobierno", como dicen en otras latitudes).
Muchos de los programas de la autoridad tienen como propsito
crear una "clientela" que les demande servicios; los polticos y los
burcratas se sienten ms satisfechos en la medida en que mayor es
el nmero de personas que los demandan. Los polticos que inventan esos programas y servicios esperan secretamente (y a veces
no tan secretamente) una retribucin electoral. A eso le llaman
"oficializar" los servicios; en lugar de estimular, delegar y comprometer a las comunidades para que se organicen y encuentren sus
propias soluciones con el apoyo de las autoridades.
Conclusin: hay que quitar la "propiedad" de los servicios
pblicos de manos de los burcratas y devolverla a las comunidades. Pero esta tarea la debe conducir y orientar, primero, la propia
autoridad; misma que debe estar convencida de que en un escenario de restriccin de recursos financieros no puede hacer muchas
cosas sin el concurso de la comunidad.
En este punto es til citar, nuevamente, a los autores clsicos
de la NGP, quienes al comparar el desempeo de las autoridades y el
desempeo de la comunidad, en la prestacin de servicios pblicos,
encuentran lo siguiente."
Una comunidad se compromete ms COn sus miembros que el

prestador profesional de servicios con sus clientes.
181
La comunidad entiende mejor sus propios problemas que los

profesionales de los servicios.
Los burcratas entregan servicios; la comunidad resuelve problemas.
Las autoridades ofrecen servicios; las comunidades,
adicionalmente, se preocupan, les importa.
Las comunidades son ms flexibles y creativas que las burocracias de un gran municipio.
Las comunidades hacen las cosas con menos dinero que los
servicios profesionales.
Las comunidades tienen ms posibilidades de actuar con normas rigurosas de conducta que las burocracias.
Las comunidades tratan de aprovechar la capacidad individual de sus miembros; las burocracias siempre quieren comprar lo que hace falta.
b Un gobierno que delegue el mayor nmero de atribuciones a otros

rdenes gubernamentales ms cercanos a la gente
En otras partes de este libro hemos analizado con cierto detenimiento

las enormes ventajas que ha demostrado la delegacin de atribuciones del gobierno central, federal o nacional, en los gobiernos provinciales, departamentales, estatales y municipales o comunitarios:
porque estn ms cerca de la gente y porque estn ms cerca del
lugar donde surgen y se resuelven los problemas. Tambin nos referimos a algunas de las dificultades y obstculos que se presentan en
este proceso."
i) Un gobierno interesado en los resultados de sus acciones y no nicamente en las ventajas intrnsecas de sus programas; un gobierno
que sepa medir los resultados de sus actividades
En un proceso poltico normal, la mayora de los funcionarios que

toman las decisiones nunca discuten con amplitud cules son los
resultados que esperan obtener con el dinero que estn gastando o
con el que asignan a un programa. En el sector privado y en el sector de organizaciones no gubernamentales, el fracaso administrativo se traduce, casi siempre, en la quiebra, la bancarrota y el cierre
182
,
I
de la organizacin. En cambio, los gobiernos en cualquier nivel no

quiebran. El fracaso se traduce, en el mejor de los casos, en la no
reeleccin. En poltica lo que cuenta, se dice con cierto cinismo,
no es el desempeo efectivo ni el resultado que realmente se obtiene; lo que cuenta son las percepciones: lo que cuenta es que la gente perciba que se obtuvieron resultados.
Los gobiernos deben hacer un esfuerzo por cambiar la orientacin de sus asignaciones de fondos, de una que toma en cuenta la
demanda de servicios a otra en la que los recursos se asignan segn
los resultados que se desee obtener. Cuando una institucin recibe
sus fondos en razn de los programas que va a desempear o segn
los servicios que le demandan, y no por los resultados que espera
obtener, carece de incentivos para usar con mayor eficiencia los
recursos. En principio, le asignaran la misma suma de dinero en el
presupuesto siguiente, si sus programas son iguales o si su demanda
no vara; con independencia de los resultados que obtenga y la eficiencia con la que dispuso de los fondos.
En la medida en que las burocracias carezcan de inters por
medir los resultados de sus acciones, en esa medida nunca obtendrn los resultados que tericamente se proponen.
Un campo especialmente propicio para experimentar con la
evaluacin de resultados es el de la educacin. Por regla general,
los gobiernos asignan recursos con criterios relativamente ajenos a los
resultados deseables: por ejemplo, en funcin del crecimiento o
decrecimiento de la demanda, como porcentaje "ideal" o recomendable del PIB anual, etctera. Pocos gobiernos asignan recursos educativos con base en la medicin de resultados tales como abatimiento de los ndices de analfabetismo, niveles de escolaridad promedio,
ndices de reprobacin, ndices de ausentismo, niveles comparativos de excelencia en materias como ciencias, matemticas o lenguas.
Un gobierno que tiene poca informacin sobre los resultados
de sus programas, slo puede establecer incentivos para sus empleados con base en criterios que no tienen relacin directa con su
desempeo; por ejemplo, antigedad, tamao de la unidad que se
maneja, cursos de capacitacin en los que el funcionario ha participado, y otros. Ello se traduce en exigir ms personal para sus unidades, mantenerse el mayor tiempo posible en el servicio pblico, proteger su feudo burocrtico, y cosas por el estilo.
183
La capacidad tecnolgica de la administracin pblica permite, hoy en da, medir los resultados esperados con mayor facilidad y
precisin. Naturalmente, los resultados de algunos tipos de trabajo
son difciles de medir, aun con las computadoras avanzadas. Es sorprendente, sin embargo, la variedad de metas, acciones y resultados
concretos que se pueden establecer y medir en la mayora de los
casos.
j) Un gobierno que ponga nfasis en la ejecucin de las polticas pblicas y no slo en su formulacin
Los avances en las tecnologas de la informacin permiten a los gobiernos, hoy en da, la realizacin de anlisis a fondo sobre las polticas pblicas que se proponen. Esos anlisis pueden alcanzar un
grado de refinamiento cualitativo y cuantitativo, impensable hace
pocos aos.
La afirmacin es cierta aun respecto a pases cuya administracin pblica no est suficientemente desarrollada. Es as porque
la hechura de las polticas pblicas y su preparacin puede llevarse
a cabo desde el gabinete de los expertos, con el apoyo de un ministro o un secretario departamental preparado y bien dispuesto, o
mediante la contratacin de consultores nacionales e internacionales externos al gobierno. No se deja de reconocer que con frecuencia existen limitaciones importantes derivadas, sobre todo, de la
carencia de suficiente informacin estadstica o de informacin
confiable.
Sin embargo, mundialmente ha mejorado mucho la capacidad
para la elaboracin, formulacin y anlisis de las polticas pblicas.
El panorama es diferente respecto a la instrumentacin, la
implantacin o la ejecucin de la poltica y la evaluacin de sus resultados. En la mayora de los pases en transicin o en desarrollo
-ciertamente en algunas economas industriales tambin- se sigue presentando una marcada debilidad en materia de ejecucin de
las polticas pblicas. Una razn que lo explica es el hecho de que
para la ejecucin adecuada de una poltica intervienen factores ajenos a los aspectos puramente tcnicos. Es indefectible superarlos
para lograr una ejecucin eficiente y eficaz. Las dificultades a vencer son las siguientes, cuando menos:
10';
Obstculos polticos: los partidos y grupos de oposicin al gobierno se interesan en criticar y entorpecer una poltica pblica, a partir del momento en que se halla en plena ejecucin
y produce algunos resultados.
Obstculos financieros: las polticas pblicas requieren, por
regla general, importantes recursos presupuestales durante
los aos que dure la ejecucin. No slo tratndose de polticas pblicas en el rea social, como la educacin, la alimentacin y la salud, tambin aquellas que implican la realizacin
de grandes obras pblicas, como la construccin de un nuevo
aeropuerto internacional.
Falta de capacidad gerencial y de recursos humanos apropiados: la inexistencia de un verdadero servicio profesional de
carrera, de programas de capacitacin permanentes o de niveles salariales adecuados, impide una ejecucin eficiente de
las polticas no obstante la buena voluntad que pudiera existir
para llevarlas a cabo. 10
Debilidad de las instituciones: en algunos pases, no obstante
existir una pequea masa crtica de personal pblico capacitado, su dimensin no es suficiente para la creacin y sostenimiento de nuevas instituciones que puedan hacerse cargo de
la ejecucin de las polticas. Otras carencias institucionales
son la ausencia de capacidad gerencial y de capacitacin de
los recursos humanos.
k) Un gobierno que preste atencin a los ciudadanos; que se oriente

por las demandas reales de la poblacin (su "clientela"), no por las
ideas brillantes de algn poltico o burcrata de alto rango
Para ilustrar este punto acudiremos nuevamente a la exposicin radical que hacen los "evangelistas" originales de la NGP. Afirman y
preguntan:
Cundo fue la ltima vez que experiment la sensacin de ser
un cliente o consumidor valioso para una oficina pblica? en
la oficina de pago del impuesto predial? en la oficina de licencias de construccin?
[... ]
La gente del gobierno ni siquiera usa el trmino de "cliente". Muchas instituciones no saben quines son sus verdaderos
clientes.
[ ... ]
Los gobiernos democrticos existen para satisfacer a sus

ciudadanos. Las empresas para hacer su negocio. Sin embargo,
son las empresas las que obsesivamente buscan cmo satisfacer al pueblo. Muchas oficinas gubernamentales padecen ceguera para ver a sus clientes, mientras McDonald y Pollos
Kentucky estn impulsados por la clientela. Tal vez esta sea la
acusacin definitiva que se pueda hacer a los gobiernos burocrticos.
[... ]
Por qu ocurren as las cosas? Muy simple: La mayora de

las oficinaspblicas no obtienen sus fondos de sus clientes. En
cambio las empresas, s. Los empresarios en un entorno competitivo aprenden a prestar enorme atencin a sus clientes. En
cambio las oficinas pblicas obtienen sus fondos de la tesorera del gobierno y sus clientes son cautivos.
...
[ ]
Una de las cosas que causa mayor irritacin a los ciudadanos es la arrogancia de la burocracia. La gente espera, hoy en
da, que la traten como clientes, an en el gobierno.
[ ... ]
Para responder a los enormes cambios que ha experimentado la sociedad los gobiernos emprendedores han comenzado a
transformarse. Ahora empiezan a escuchar con cuidado a sus
clientes, mediante encuestas, grupos de enfoque y una variedad de otros mtodos. Han comenzado a ofrecer a sus clientes
algunas opciones en materia de escuelas, de recreacin, hasta
de servicios policiacos. Ahora dan alta prioridad a los ciudadanos entregndoles los recursos y dejando que ellos decidan
quines deben ser los proveedores de los servicios.
[ ... ]
En una poca en la que la televisin por cable ofrece a sus
clientes cincuenta canales de televisin; en la que los bancos
permiten hacer transacciones por telfono, por Internet, por
ventanilla o en una mquina, y en la que hasta las tiendas de-
185
186
partamentales ofrecen productos individualizados para cada

cliente, no perdurar mucho tiempo una burocracia cerrada,
que ofrezca slo un tipo de servicio a sus ciudadanos.'!
1) Un gobierno que sepa ganar dinero y no nicamente cmo gastarlo
En los gobiernos de muchas partes del mundo, los burcratas estn

acostumbrados a pensar en la mejor forma de gastar los recursos
del presupuesto que tienen asignado. Casi nunca piensan en maneras de obtener fondos para sus propias actividades o para el gobierno. Una de las razones de que ocurran as las cosas es que las oficinas pblicas no pueden guardar o retener los recursos que generen
o que captan; por ley, esos dineros tienen que concentrarse en las
tesoreras. No es seguro que las tesoreras devuelvan los fondos
generados a las oficinas que los originaron. Las tesoreras slo pueden devolverlos si de antemano las legislaturas autorizaron ese mecanismo en los presupuestos. (Las llamadas cuotas de recuperacin
en los servicios de salud son, a veces, un ejemplo dramtico de esta
situacin).
Los departamentos, las oficinas, las instituciones y dependencias pierden todo estmulo para allegarse fondos porque saben que
les costar recaudarlos, para que al final del da se tengan que remitir a las tesoreras y nunca ms se los regresen. Todos podemos
pensar en multitud de ejemplos en los que una oficina podra mejorar considerablemente los servicios que presta si tan slo pudiera
cobrar por ellos y quedarse con lo obtenido, desde luego, con adecuada supervisin.
La prestacin de servicios no es, con mucho, la nica forma
de generar recursos para el gobierno. Pinsese en la plusvala que
el gobierno puede obtener de las obras pblicas que emprende; en el
uso legtimo de la informacin interna que no implique competencia desleal. Para muchos servidores pblicos y para ciertos polticos
y gobernantes, las palabras utilidad o ganancia son anatema.
En la actualidad no podemos darnos ese lujo (de que el gobierno se niegue a obtener cualquier utilidad); en una poca de
fuerte resistencia de la poblacin a pagar impuestos. Eso no
quiere decir que la mayora de los servicios pblicos deban
venderse con una utilidad; la mayora no. Pero pinsese en
187
aquellos que benefician slo a ciertas categoras de individuos:

los campos de golf y las canchas de tenis (municipales) y las
marinas para barcos. Por lo general, el resto de la poblacin
subsidia esas actividades. La poblacin de escasos recursos subsidia a la de altos ingresos que juega golf, tenis o pasea en sus
barcos por qu no lograr que esos servicios dejen utilidad al
gobierne>"
(En muchos pases en vas de desarrollo tal vez no existan campos

de golf gubernamentales, pero ciertamente hay servicios utilizados
casi exclusivamente por las clases ms adineradas y subsidiados de
algn modo por la gente ms pobre; por ejemplo, los relacionados
con el uso de automviles particulares, telfonos y otros).
Para que resulte equitativo cobrar por un servicio gubernamental se requiere que se presenten tres condiciones:
Que sea un servicio que beneficie nicamente a quienes lo usan.

Que quienes no pagan queden excluidos del disfrute de ese
servicio.
Que la tarifa pueda cobrarse eficientemente.
Los ejemplos que se vienen a la cabeza son los de una alberca pblica, un parque de diversiones o un gran zoolgico construidos por el
gobierno. Aun en estos casos se presentan inequidades con aquellas
familias de muy escasos recursos que no pueden pagar las cuotas de
uso. Existen sistemas para compensar esa situacin; por ejemplo,
entrada libre un da a la semana o el obsequio de pases a ciertas
familias un da por semana o pases gratuitos por temporadas. Lo
que no resulta equitativo es que esos servicios se den libres a todo el
mundo para beneficio de las familias de escasos recursos, porque
entonces el gobierno est subsidiando, tambin, a quienes s pueden
pagarlos. Este ltimo caso se presenta en aquellos pases que mantienen la educacin superior (universitaria) en forma gratuita, con
el argumento de que as se beneficia a los estudiantes de pocos recursos. Se comete una gran inequidad general porque se beneficia a
muchos estudiantes de familias acomodadas que s pueden pagar
por su educacin superior. En estos casos debe establecerse un sistema que beneficie nicamente a quienes realmente lo necesitan.
188
Otro factor importante es la determinacin del verdadero

costo de los servicios gubernamentales. Lo mismo se trate del transporte colectivo (metro), de la expedicin de pasaportes, de las autopistas, de los aeropuertos, del correo, del telgrafo o de otros servicios que en ciertos pases no han sido privatizados, como el costo
de la gasolina, la electricidad y el gas. Calcular rigurosamente el
costo, incluyendo indirectos, permite transparentar a quin se le
otorgan los subsidios. Permite a los Parlamentos y Congresos decidir si quieren seguir subsidiando a ciertos grupos de la poblacin o
usar esos recursos de otra manera.
m) Un gobierno previsor, que se anticipe, no slo que ponga remedio
a lo que ya ocurri ("prevenir, mejor que remediar")
Los gobiernos del mundo entero, en mayor o menor grado, estn

condicionados a responder a los problemas tratando de encontrar
solucin a los mismos. Muchos altos funcionarios y polticos entienden su responsabilidad como "resolver los problemas"; consideran que para eso les pagan. Muy pocos gobernantes tienen el entrenamiento, la capacidad o el inters de anticipar los problemas.
La filosofa poltica y la gubernamental tienden a ser filosofas para
la accin, no para la prevencin. El burcrata deja de serlo si sobresale en la ejecucin; entonces se transforma en un ejecutivo. El poltico obtiene reconocimiento pblico, por lo general, cuando tiene
xito resolviendo problemas que afligen a su comunidad. Es bastante menos atractivo para la opinin pblica y los medios un poltico o
un alto funcionario que dedica su tiempo a planear estratgicamente cmo evitar, cmo prevenir que los problemas lleguen a presentarse o se materialicen. Sin embargo, eso es lo que debera ocurrir.
Lo tradicional es que los gobiernos burocrticos se dediquen a
proporcionar servicios para combatir los problemas: para responder a las enfermedades, financian los servicios de salud;
para combatir el crimen, financian incrementos en la fuerza
policiaca; para combatir los incendios, financian ms carros
de bomberos.
{ ]
...
189
Hubo otra poca en la que los gobiernos se dedicaban a la

prevencin: ms agua potable y drenaje sanitario en las poblaciones; mejores reglamentos y mejor supervisin para la construccin de obras de los particulares; programas masivos de
vacunacin; mejor inspeccin sanitaria en rastros y restoranes,
sobre la carne, la leche y otros alimentos; ms investigacin
para preparar vacunas y otros remedios que evitaran la enfermedad.
Pero en la medida que las instituciones desarrollaron capacidad para proporcionar servicios, su atencin cambi. Cuando los cuerpos de bomberos se tornaron profesionales, desarrollaron el arte de terminar con los incendios, no la prevencin.
En la medida que la polica se profesionaliz, se concentr en
perseguir a los delincuentes no en apoyar a las comunidades
para que no surgiera el crimen. An las instituciones para la
conservacin del medio ambiente, no obstante reconocer el
valor de la prevencin, descubrieron que gastaban ms, sin
saber cmo, en combatir la contaminacin que en prevenirla. 13
Es fundamental que los gobiernos aprendan, nuevamente, a prevenir antes que a remediar. Cada institucin, cada funcionario pblico y cada poltico de eleccin popular debera pensar en dedicar
una parte de su tiempo, de su esfuerzo y de los recursos que pasan
por su esfera de decisin, a prevenir los problemas de sus respectivas reas. No esperar a que se presenten y entonces crear programas para combatir las crisis. Es bueno recordar que por regla general resulta menos costoso prevenir los problemas que tratar de
combatirlos una vez que se han presentado. Ello es particularmente
cierto en materia de salud pblica y de proteccin al medio ambiente. Pinsese en el costo que representan para los pases en transicin o en vas de desarrollo las clnicas y hospitales llamados de
segundo y tercer nivel, altamente especializados y con pocas camas
suficientemente equipadas.
Cambiar de poltica pblica, de una reactiva que da respuesta
a los problemas, a una de prevencin, no es fcil. Se oponen los
Parlamentos porque, como se dijo, es menos redituable polticamente; se oponen las instituciones, porque la prevencin usualmente
requiere presupuestos a largo plazo en los que los resultados inme-
190
diatos, ao a ao, son imperceptibles; se opone la industria, porque

les significa cambios radicales en la produccin. Sin embargo, los
gobiernos modernos deben moverse hacia la prevencin de los problemas, no slo a su remedio.
n) Un gobierno participativo, que sepa delegar y quiera hacerlo
!
1
Un gobierno participativo es un gobierno con capacidad para delegar y para descentralizar: ambas situaciones no son exactamente
equivalentes.
En otra parte de este mismo texto se ha hecho referencia a las
ventajas de delegar la autoridad, las funciones, las atribuciones y el
trabajo a niveles jerrquicos subordinados, ms cercanos a la lnea
de accin. A ese proceso se lo denomina delegacin. Tambin se
aludi a los beneficios de la descentralizacin como un procedimiento que redistribuye el poder, la autoridad y las funciones en
otros niveles u rdenes de gobierno regionales o locales. La delegacin y la descentralizacin son una respuesta indispensable ante la
creciente complejidad de las relaciones sociales de nuestro tiempo
y ante una poblacin que ha crecido rpidamente -y aun de manera exponencial- en muchos pases. La centralizacin no es la respuesta, ciertamente, a la velocidad a la que se plantean, hoy en da,
los problemas a los que debe hacer frente el gobierno.
Siguiendo a los autores de la idea de "reinventar al gobierno",
se mencionarn otras ventajas de las instituciones que operan en
forma descentralizada:
;,t
Primero.
Segundo.
Tercero.
Son ms flexibles que las instituciones centralizadas,

porque pueden responder ms rpidamente a los cambios en las circunstancias y a las necesidades de sus clientes.
Son ms eficientes que las instituciones centralizadas
porque los trabajadores de la lnea estn ms cerca de
los problemas y de las oportunidades: saben lo que realmente est pasando hora por hora y da por da. Con
frecuencia pueden encontrar mejores soluciones si cuentan con el apoyo de quienes manejan la organizacin.
Las instituciones descentralizadas tienen mayor capacidad de innovacin que las centralizadas.
Cuarto.
191
Las instituciones descentralizadas pueden generar un

espritu de cuerpo, una "moral" ms fuerte, mayor compromiso de los empleados con su institucin y ms productividad.!"
No basta con la delegacin y la descentralizacin para dar mayor

velocidad y calidad a la tarea de gobierno. Se requiere hacer participar al personal, a los ejecutivos de menor nivel, a los empleados y a
los obreros, en la definicin del problema y en su solucin. Es decir,
se requiere cambiar a un estilo distinto de administrar: hacia la administracin o la gerencia participativa (Participative Management).
La gerencia participativa implica la creacin de una atmsfera de
trabajo en la que todas las personas de una seccin o grupo se sientan y estn realmente involucradas o representadas en el proceso de
toma de decisiones; un ambiente de trabajo en el que las preocupaciones y demandas de los trabajadores y empleados pblicos sean
escuchadas y tomadas en cuenta por los altos niveles directivos. Es
un requisito para la creacin de una verdadera gerencia participativa
que los empleados tengan libertad para designar a quienes deban
representarlos frente a los grupos mixtos de trabajo (administracin-trabajadores) que se creen. Naturalmente, esto no sera en
contra de la representacin formal sindical.
Otras recomendaciones para alcanzar una gerencia participativa
son las siguientes:
Una administracin que brinde gran apoyo a sus empleados.

Una estructura de organizacin menos rgida.
Disponibilidad de ms informacin y ms puntos de vista en
la toma de decisiones.
Creacin de un ambiente de grupo.
Ms autonoma de actuacin para el grupo.
Con la creacin de una gerencia participativa se puede llegar a establecer la ventajosa situacin de una "administracin o gerencia en
el lugar mismo donde ocurren y se corrigen los problemas".
La mayor delegacin y descentralizacin, combinadas con una
gerencia participativa, debera permitir una estructura de organizacin ms horizontal, menos verticalmente jerarquizada. Ello significa que debera ser posible eliminar niveles jerrquicos intermedios,
192
que resultaran superfluos. Se llegara a la situacin ideal (que ya

han alcanzado muchas instituciones) de una estructura ms ligera y
ms eficiente.
En la prctica administrativa tanto del sector privado como
del sector pblico se han desarrollado muchas "tcnicas" para desarrollar o fortalecer la gerencia participativa. Sin analizarlas, se
mencionarn enseguida: los crculos de calidad, las comisiones mixtas de trabajadores con administradores, los programas de desarrollo de empleados, las encuestas de actitud, las evaluaciones de los
empleados sobre la gerencia, el apoyo a la inventiva y a la innovacin,
y los programas de premiacin para los empleados.
o) Un gobierno que utilice la operacin de los mercados para conseguir resultados de inters pblico
ste es uno de los planteamientos ms criticados de la teora de la

pero tambin uno de los menos explicados y comprendidos.
Como se ha hecho a lo largo de este captulo, acudiremos a las exposiciones de los tericos originales de estas tesis.
Hay que comenzar sealando que desde hace muchos aos,
la mayora de los gobiernos del mundo han utilizado los mecanismos del mercado para conseguir ciertos resultados que son considerados deseables, de utilidad generala de inters pblico. En aquellos pases con grandes empresas pblicas proveedoras de servicios,
la poltica de precios y tarifas de tales servicios ha sido un clsico
ejemplo para estimular o alentar ciertos consumos. En aquellos otros
pases en los que se privatizaron dichas empresas o que nunca han
existido, el ejemplo ms claro del uso de mecanismos de mercado
son las deducciones ("crditos") y los estmulos fiscales. Unas y otros
son aplicables a las personas fsicas y a las empresas. Por ejemplo,
una deduccin fiscal (o crdito) que permita deducir del impuesto
sobre la renta los intereses hipotecarios o la colegiatura en las escuelas privadas, estimular la construccin de vivienda y disminuir
la presin sobre el gobierno para edificar nuevas instalaciones educativas. Un estmulo fiscal, es decir, una disminucin en el impuesto
a las ganancias para las empresas que decidan reinvertir sus utilidades, fomentar la expansin y la creacin de empleos. Los ejemplos
se pueden multiplicar.
NGP,
,1
193
Los polticos y burcratas de alto nivel, confrontados con problemas sociales complicados, en lugar de pensar en programas administrativos financiados con recursos presupuestales, deberan usar
la operacin de los mercados. En muchos pases en transicin o en
desarrollo, la construccin de vivienda ofrece un caso ilustrativo.
La respuesta a la necesidad de construccin de vivienda popular
puede ser de carcter administrativo o mediante la estructuracin
del mercado. En el primer caso, se crea una institucin gubernamental con un fondo presupuestal para dar crdito a los ciudadanos
de escasos recursos y tal vez hasta una seccin constructora para
comprar los terrenos, edificar directamente las viviendas y dotarlas
de los servicios municipales. Aun sin suponer ningn tipo de corrupcin, es fcil imaginar el limitado alcance de un programa as
concebido, por la escasez de recursos presupuestales y la lentitud
en la recuperacin a largo plazo de los prstamos. Otra forma de
respuesta es que el gobierno identifique y organice a los grupos sociales que demandan vivienda, seale las distintas posibilidades de
uso del suelo para esos propsitos y pongaen contacto a los demandantes con los bancos que van a financiar y con los constructores.
Podra incluso auxiliar en la vigilancia de las licitaciones entre los
constructores.
Otro caso similar se presenta con la seguridad social y los
servicios de salud. Ante la imposibilidad de participar directamente
en el financiamiento de uno y otro, mediante las instituciones pblicas es posible crear mecanismos alternativos con la participacin
de los servicios de pensiones y mdicos privados.
La gran preocupacin por la proteccin del medio ambiente
podra solucionarse acudiendo a los mecanismos de mercado va
estmulos fiscales a quienes menos contaminen o a la creacin de
impuestos "verdes" a quienes arrojen efluentes y gases txicos. Son
respuestas ms adecuadas que el establecimiento de controles administrativos y sanciones.
Los gobiernos deben proponer el uso de la poderosa palanca
de los mercados. Es decir, que cientos de miles o millones de pequeos empresarios y personas fsicas tengan un incentivo (positivo o
negativo) para resolver los problemas de pensiones, jubilaciones,
seguridad social, cuidados de la salud y proteccin del medio am"biente.
194
Esta tendencia [a orientarse por el mercado] no tiene que ver

con lo que los conservadores llaman "dejar que acte el mercado". Estructurar los mercados para conseguir un propsito
pblico es de hecho lo contrario a dejar las cosas al "libre
mercado"; es una forma de intervencin sobre el mercado.
[ ... ]
Estructurar un mercado es tambin lo opuesto a crear una
burocracia gubernamental para administrar los servicios: Es
una tercera va, una alternativa para ambos, tanto para los liberales (progresistas) que piden un programa administrativo, como
para los conservadores que piden que el gobierno se mantenga
fuera del mercado. Es una manera de usar la fuerza del pblico
para dar forma a las decisiones privadas y conseguir metas
colectivas. Es un modo clsico del gobierno emprendedor: un
gobierno activo pero sin una burocracia gubernamental. 15
Queda claro que los mecanismos de mercado no siempre operan.

Muchos bienes pblicos que el Estado proporciona no se compran
ni venden en el mercado, desde los parques y jardines hasta la seguridad pblica. Tambin es cierto que muchos mercados tienen graves deficiencias. Sin ir ms lejos, en materia ambiental urge la presencia y la fuerza del Estado porque el mercado nos est llevando a
una catstrofe ecolgica. Pero como ha quedado demostrado muchas veces, la mejor forma de resolver los problemas es mediante la
intervencin del Estado para reestructurar los mercados.
p) Un gobierno tecnolgicamente orientado

En esta poca que ha sido llamada la era del conocimiento y la tecnologa, en los tiempos del rpido desarrollo de las tcnicas de informacin y la comunicacin, se requiere un gobierno capaz de incorporar a la administracin las ltimas tcnicas en ese campo; un
gobierno tecnolgicamente orientado; en consecuencia, un gobierno que merezca el ttulo de "gobierno electrnico", E-government
(ver infra, Captulo XII).
195
TCNICAS DERIVADAS
La aplicacin en el terreno prctico de las tesis de la NGP, ha derivado en el desarrollo de diversas medidas y tcnicas que se consideran
parte de la NGP. SU aplicacin se ha extendido incluso a algunas
administraciones de pases no anglosajones de tradicin jurdicaweberiana, que rechazan la filosofa de la NGP.
Es de recomendar a quienes conduzcan los procesos de modernizacin, que se juzgue la utilidad de introducir una o varias de
tales medidas, consideradas en su propio valor, con independencia
de que se abracen o no las tesis generales de la NGP. Enunciaremos
algunas de las ms conocidas:
Las tres "E": toda accin de gobierno debe guiarse por el criterio de las tres "E". Como se sabe, es la frmula abreviada
para aludir a la eficiencia, la eficacia y la economa que deben
ser caractersticas de toda accin gubernamental. Forman
parte de las medidas para lograr un "buen gobierno".
Medicin del desempeo y obtencin de resultados (Performance Measurment and Evaluation): para la NGP, la medicin
del desempeo individual, por unidad, por institucin y, en
ltima instancia, del gobierno en su conjunto, es el criterio
ltimo de racionalidad administrativa. Es el fin mismo de la
administracin. La utilidad pblica y el inters general estn
incorporados a la definicin de los resultados que se busca
alcanzar. Por eso se infiere que la evaluacin de los resultados
es la racionalidad ltima de la administracin.
Proveedores externos (Outsourcing): la administracin pblica, el gobierno, no debe pretender abastecerse a s mismo de
todos los servicios. Los servicios de construccin, de limpieza, de seguridad y vigilancia, de mantenimiento, de capacitacin y formacin, de cafetera y restaurante, ciertos servicios
legales, de asesora tcnica, aun los de procesamiento electrnico, y muchos otros, no necesariamente deben ser provistos por empleados pblicos contratados ad hoc. Resulta ms
eficiente, eficaz y.econmico contratarlos por fuera, luego de
una licitacin pblica.
196
1
f
Evaluacin comparada (Benchmarking): no basta con evaluar

el desempeo y medir los resultados en una institucin. Es
indispensable comparar sus niveles de eficiencia con instituciones similares en el gobierno, con empresas privadas semejantes y con otras equiparables en el extranjero. Slo de este
modo podra el liderazgo -o quienes estn encargados de su
modernizacin- sentirse satisfecho de su desempeo. De otro
modo resultara lo que dice el proverbio: "En el pas de los
ciegos el tuerto es rey".
Mejores prcticas o experiencias (Best Practices): para mejorar la productividad de una institucin pblica es recomendable conocer ejemplos y explicaciones de aquellas que han fracasado en conseguir los fines que buscaban, pero sobre todo
imitar los procedimientos, las tcnicas y las prcticas de quienes en campos similares han conseguido xitos reconocidos.
En otras palabras, se trata de experimentar positiva y negativamente en cabeza ajena.
Responsabilidad integral (Accountability): dentro de una institucin, la responsabilidad no se delega, se comparte. Alguien
ha dicho, precisamente, que la moderna gerencia pblica es
muy compleja porque mientras la autoridad se delega, la responsabilidad se comparte. Todo mundo debe ser responsable
ante alguien dentro o fuera de la organizacin; y todo mundo
debe saberlo claramente. Cada nivel jerrquico de la estructura se debe entender como responsable del nivel inmediato
inferior y de todos los dems que se ubican hacia abajo en la
lnea de mando. Slo as se obtiene la eficiencia deseada.
Servicios pblicos de calidad (Service Delivery): la NGP parte
de la idea de que la administracin pblica tiene como principal "clientela", sino es que nica, al pblico, a los contribuyentes y sus familias. Su preocupacin principal no debe ser
servir a la alta burocracia, a los titulares de las instituciones, a
los polticos o a los medios, sino a los ciudadanos. De ah que
la actuacin del gobierno se debe juzgar, primero, por la calidad, la oportunidad y la economa de los servicios que brinda
a la comunidad. Servicios que pueden ser proporcionados directamente, o mejor an, mediante la participacin de la propia comunidad o del sector privado.
197
COMENTARIOS CRTICOS A ALGUNAS MEDIDAS DE LA NGP
Luego de varios aos de experiencia con la NGP en los pases

anglosajones y en otras regiones del mundo, han aparecido crticos
pertinaces de estas teoras. Algunos autores cuestionan las tesis que
la sustentan; otros critican la aplicacin de la tcnicas derivadas. La
administracin pblica basada en el derecho administrativo, en ocasiones llamada administracin continental por tener arraigo en los
pases del Continente Europeo, considera que ciertos conceptos de
la NGP son simplemente intransitables. Tal es el caso, por ejemplo,
de la tesis de que el Estado debe reducir su participacin a la de un
rbitro y regulador de la empresa privada, pero abstenerse de participar en cualquier tarea productiva en beneficio de la comunidad; o
la idea de que el sector privado es mejor administrador, en general,
que el Estado; o aquella otra que sostiene que el mercado es un mecanismo superior de asignacin de los recursos pblicos que un Parlamento democrtico y un gobierno constituido por funcionarios de
probada vocacin social. Inadmisible tambin que a los ciudadanos,
al pblico y a los contribuyentes se les considere como "clientes"
del gobierno y que se utilicen mtodos de la mercadotecnia para
conocer sus preferencias. Tampoco es aceptable que se equipare a
la burocracia con una forma ineficiente y torpe de conducir los asuntos pblicos. Leamos lo que ha escrito uno de los ms acerbos crticos de la NGP, Demetrios Argyriades:
Los aos finiseculares del siglo xx han atestiguado una ola de
reformas cuya fuerza no ha concluido [...] Tales reformas en el
sector pblico en las dcadas de los aos ochenta y los aos
noventa fueron originadas por los economistas y en la mayora
de los casos por la doctrina neo-liberal y la NGP (New Public
Management). La medida de su influencia y de su alcance ha
sido tal que a la NGP la consideran sus propulsores como la
clave del futuro. Como cualquier dogma naciente o cualquier
nueva religin, ha sido perseverante en su empuje por demoler
todas las dems y en su esfuerzo por establecer su propia superioridad. Leamos las palabras de uno de sus proponentes:
el modelo tradicional de administracin es obsoleto y ha sido

efectivamente reemplazado por un nuevo modelo de
198
gerenciamiento pblico. Este cambio representa un deslizamiento del paradigma de un modelo burocrtico de la administracin a un modelo gerencial de mercado relacionado estrechamente con el del sector privado. La reforma gerencial
significa una transformacin no slo del gerenciamiento pblico sino de las relaciones entre el mercado y el gobierno, el
gobierno y la burocracia y la burocracia y la ciudadana (La
cita es de Hughes, Owen, 1998).
.
[... )
Existen dos rasgos fundamentales del movimiento que representa la NGP: su pretensin cientfica y su ambicin global.
Ello contrasta singularmente con su supuesto pragmatismo y
su acusado etnocentrismo.
[ ... ]
A pesar de sus pretensiones, la NGP permanece como el producto de una cultura administrativa particular, de la tradicin
del common law y de un conjunto de circunstancias que son
aplicables nicamente al 6% de la poblacin del mundo.
[ ... ]
El problema adicional es que la NGP logr convertir a un
nmero clave de influyentes funcionarios en las instituciones
financieras internacionales y entre la comunidad de pases que
brindan ayuda y cooperacin tcnica (donantes);"
~.
'1
Con el propsito de buscar el justo medio aristotlico entre las posturas de la NGP y el estatismo tradicional, transcribiremos, finalmente, una opinin crtica pero menos radical que la anterior. Un
conocido investigador francs, Paul Bernard, escribi recientemente:
En primer lugar, la administracin pblica y la gestin privada
no deben colocarse sobre un mismo plan, en pie de igualdad.
Cada categora de actividad descansa en valores especficos: el
inters general y el ciudadano-elector son los referentes pblicos en tanto que las utilidades y el diente-consumidor constituyen las motivaciones del privado.
Bajo el pretexto de la gerencia moderna, no se debe imponer al servicio pblico bases privadas. De hacerlo as, la alternativa privada corre el riesgo de desnaturalizar la cosa pblica,
que es el terreno propio de la administracin pblica.
El vocabulario de moda no es neutral. El hecho de oponer
a la administracin pblica la "nueva gerencia pblica", es
199
tratar de alcanzar la modernizacin a bajo costo. La etimologa latina es suficiente para recordarnos que la ad-ministerium
tiene por finalidad esencial el servicio de un inters superior.
Ms que sugerir una nueva gerencia, lo que importa es la renovacin de la administracin.
Finalmente, es vlido demandar si la administracin de las
instituciones privadas merece algunas crticas a propsito de
sus normas, de sus retrasos, procedimientos y formalidades
que obstaculizan la comunicacin en las relaciones con los
clientes-usuarios de los servicios privados.'?
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Engin F. Isin, "Governing Cities Without Government", en Engin F. Isin, Democracia, ciudadana y la Ciudad Global, Londres y Nueva York, Routledge, 2000.
La relacin de conceptos y medidas que integran la NGP proviene de varias fuentes de
la literatura internacional sobre la materia. Est basada principalmente en la obra de
David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Mass., Addison Wesley Pub. Co.,
1992.
Jos Merino Man, Tamao y composicin de la administracin pblica mexicana,
Mxico, INAP, 1988.
David Osborne y Ted Gaebler, op. cit., pp. 76 Y ss.
En las dcadas de los aos setenta y ochenta del pasado siglo, algunos pases latinoamericanos incurrieron en muy elevada deuda pblica externa al aplicar deliberadamente el tipo de polticas que aqu se rechazan.
David Osborne y Ted Gaebler, op, cit., pp. 117 Y ss,
David Osborne y Ted Gaebler, op, cit., pp. 66 Y ss.
Remitimos al lector al captulo 1, en especial apartado denominado "Principio de la
subsidiariedad", as como al captulo IV.
Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Outsider' Inside View, Bruselas, CAPAM/ncA, 2000, captulo 8.
David Osborne y Ted Gaebler, op, cit., captulo 6.
Ibid., captulo 7.
Ibid., captulo 8.
Ibid., pp. 252 Y ss.
lbid., captulo 10.
Demetrios Argyriades, "General Report", Actas del 25 Congreso Internacional de
Ciencias Administrativas, Atenas, Grecia, publicacin del IICA, Bruselas, Blgica, 2002,
pp. 35 Yss.
Paul Bernard, La reforme de l'Etat et la modernisation de l'administration, Pars,
Fundacin Hanns Seidel, 2001, pp. 104 Yss,
Iel
~.
...e:
1
lt
CAPTULO
VII
Los
RECURSOS
HUMANOS
COMENTARIO INICIAL
esde el punto de vista acadmico, ste es un tema tan antiguo como la disciplina misma de la administracin. No deja
de ser cierta la afirmacin atribuida al emrito profesor norteamericano Donald Stone: toda administracin es en ltima instancia administracin de personal.
A partir de los estudios llevados a cabo en la dcada de los
aos veinte del siglo pasado en las plantas Hawthorne de la compaa General Electric de los Estados Unidos, cada cierto tiempo aparece la renovada preocupacin por los recursos humanos en las organizaciones, incluyendo a las de la administracin pblica. Ello no
hace sino subrayar la enorme importancia del ser humano como
factor definitivo en cualquier institucin, por avanzada que sea la
tecnologa con la que opere.
En este captulo sobre teora y prctica de la modernizacin
se har referencia a unas cuantas ideas que sobresalen en el vasto
campo de los recursos humanos. No son siquiera las ms novedosas.
Sin embargo, son indispensables para alcanzar el verdadero progreso y modernidad administrativos. Aludimos, en primer lugar, al sistema de carrera profesional de los servidores pblicos, al llamado
servicio civil (Civil Service).
Cabe preguntarse por qu en un texto sobre modernizacin
administrativa para el siglo XXI, se incluye un tema tan estudiado y
conocido. La respuesta es doble. Por una parte hay que reconocer
que los gobiernos de muchos pases del mundo no han 'tomado an
la decisin de implantar (o de respetar) un autntico sistema de
204
11
l'
carrera profesional pblica a lo largo y ancho de sus instituciones, a

pesar de reconocer las ventajas del mismo. No slo pases pequeos
en vas de desarrollo; tambin algunos en avanzado proceso de transicin o grandes pases en desarrollo que introdujeron el servicio
civil en algunas instituciones de lite pero no en todo el aparato
pblico. En otros simplemente no existe. Hablamos de gobiernos
para los cuales la buena administracin importa; se trata de pases
que presumen de haber introducido tecnologas y conceptos administrativos de vanguardia, pero que por razones polticas no quieren dar el paso hacia un servicio civil profesional de carrera pblica. Por otra parte, la respuesta tiene que ver con el hecho de que en
los ltimos aos el servicio profesional ha sido objeto de innovaciones importantes que es necesario mencionar.
El mensaje que se quiere dejar claro es que una condicin
necesaria para garantizar un buen gobierno, para alcanzar una buena gobernabilidad o gobernanza, es el establecimiento y observancia rigurosa de un servicio pblico de carrera con fundamento en el
mrito.
En numerosos pases de economas desarrolladas, la preocupacin por mejorar su servicio civil es permanente. No obstante
que en algunos el servicio profesional existe desde hace ms de un
siglo. Tal es el caso de Gran Bretaa, donde las grandes reformas
del siglo xx se iniciaron con la Comisin Real para el Servicio Civil,
entre 1929 y 1931; posteriormente, la Comisin Priestley entre 1953
y 1955 y, finalmente, la Comisin Fulton en 1968. En Francia, el
marco jurdico de los funcionarios se revis despus de la Segunda
Guerra Mundial, en 1946. Posteriormente, en los aos de 1959,
1983 y 1987. En los Estados Unidos, la Comisin Hoover actu en
la dcada de los aos cincuenta; hubo modificaciones en 1989 como
resultado de los trabajos de la Comisin Volker. Ms recientemente, en la dcada de los aos noventa bajo la direccin del vicepresidente Al Gore se "reinventaron" diversas medidas en este campo.
Al observar el panorama general en materia de recursos humanos, las conclusiones a las que se llega son las siguientes:
Existe un grupo de pases que cuentan con un slido servicio

profesional de carrera desde hace muchos aos, que se ven en
la necesidad de revisarlo, con profundidad y periodicidad. La
Los RECURSOS
HUMANOS
205
razn es que en la actualidad se experimenta un deterioro de

las circunstancias en las que trabaja la burocracia (en cuanto
a imagen, salario, competitividad, capacidad de atraccin, retencin de los mejores elementos, etctera).
Existe otro grupo de pases que deben, con urgencia, implantar un verdadero servicio profesional de carrera pblica, en la
medida en la que su sociedad se mueve hacia una apertura y
transicin democrticas.
DIFICULTADES PARA INTRODUCIR REFORMAS EN EL SERVICIO DE

CARRERA
Respecto del primer grupo de pases (los que s cuentan con el servicio profesional), que por lo general son economas altamente
industrializadas y con tradicin democrtica, los responsables de
los procesos de modernizacin se formulan, entre otras, las preguntas siguientes:
Cmo evitar el deterioro en la imagen de los servidores pblicos?

Cmo remediar la gradual erosin de los salarios y emolumentos de la burocracia?
Cmo evitar el deterioro en los procesos de reclutamiento,
seleccin y capacitacin de los funcionarios y empleados de
carrera?
Cmo inyectar sangre nueva al servicio profesional sin que
se deteriore la moral de la burocracia?
El "cmo" de las preguntas anteriores no se refiere a los aspectos

tcnicos del problema, porque. es de suponerse que los conductores
de la reforma dominan los instrumentos apropiados. Se refiere a los
aspectos 'polticos de la cuestin y a ciertos factores externos sobre
los que los modernizadores tienen poca influencia.
Los analistas de estos temas opinan, en primer lugar, que es
recomendable un proceso ms vigoroso de reclutaraiento y la simplificacin de engorrosos trmites para la contratacin, porque los
cargos pblicos pierden atractivo para los aspirantes jvenes. Sea-
206
lan que es indispensable la revisin constante de los salarios para

mantenerlos en niveles competitivos con el sector privado, en particular tratndose de funcionarios.
Sealan tambin que en aquellos pases en los que es todava
muy elevado el nmero de puestos de primer nivel que son nombramientos polticos, se restringe el campo de posibilidades para los
funcionarios de carrera que buscan ms responsabilidad y mayores
retos profesionales.
Se ha dicho, con toda razn, que la reforma del servicio de
carrera rara vez se presenta con la importancia suficiente para merecer la atencin de los ms altos niveles gubernamentales. Tambin es cierto que cuando finalmente se introducen mejoras, stas
tienden a perder eficacia ms o menos rpidamente, dejando las
cosas en el estado en el que se encontraban. Cuando los altos funcionarios, finalmente, se deciden a considerar reformas al servicio
profesional y a la burocracia, sus beneficios aparecen como de largo plazo y de carcter especulativo, meras buenas intenciones, en
tanto que los costos son inmediatos y muy reales.'
Los conductores de los procesos de modernizacin harn bien
en tomar en cuenta las agudas observaciones del antiguo presidente
de la Universidad de Harvard, Derek Bok, crtico sagaz del gobierno federal de su pas, cuando seala:
En principio es atractivo pensar en presupuestos ms amplios
para el reclutamiento y la capacitacin, pero esas ideas se descartan rpidamente cuando resultaclaro que para implementarlas
se requiere recortar otros programas que sirven a los funcionarios de origen poltico como botn de muestra de su capacidad. Despus de todo qu se consigue con mejores programas
de capacitacin? cundo se sentirn sus efectos? Para un funcionario con prisa y bajo presin cmo podran estos beneficios intangibles compensar el costo inmediato y los desajustes
que se crean al permitir a un valioso subordinado presentarse a
un costoso curso de actualizacin en alguna universidad como
Princeton o Harvard? Los altos funcionarios encuentran menos atractivo todava reducir el nmero de puestos con nombramiento poltico [...] Esos nombramientos ofrecen la oportunidad de ejercer control, de pagar favores y de invitar a trabajar
a personas destacadas del sector privado. Por qu razn deber el titular del Poder Ejecutivo cambiar esas ventajas inrnedia-
Los RECURSOS
HUMANOS
207
tas por una distante posibilidad de ampliar las oportunidades

de los funcionarios de carrera y mejorar algn da el servicio
civil? Los polticos tampoco consideran atractivo aumentar los
salarios de los altos cargos del servicio. Tales aumentos no son
populares ante la opinin pblica, que considera a los burcratas mas perezosos y menos capaces que los empleados del
sector privado. Cerrar brecha ente los salarios pblicos y los
privados cuesta mucho dinero, lo que no es nada interesante
en tiempos
de austeridad y de recortes presupuestales. Adems, cules son los beneficios? una moral ms elevada?
menor rotacin? mejores candidatos a ingresar al gobierno?
En el mejor de los casos estos beneficios son intangibles y pueden ser pospuestos por un ao o dos hasta que el retraso sea
verdaderamente impostergable y se imponga un reajuste mayor.
Por otro lado, es o no cierto que el xito para atraer a
gente de calidad al gobierno depende de factores que no estn
bajo el control de los reformadores, especialmente el entusiasmo en la opinin pblica por nuevos programas de reforma
social, que contagian al servicio pblico con una conviccin
que no existe en los tiempos de falta de ilusionesi?
stos son algunos de los retos a los que tiene que hacer frente el
grupo que tenga la responsabilidad de la modernizacin del servicio
profesional en las administraciones pblicas.
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL SERVICIO PROFESIONAL EN LA

ADMINISTRACIN
Es paradjico que en pleno siglo XXI, en un texto sobre modernizacin administrativa sea menester insistir en la institucin del servicio profesional. La realidad lo exige, sin embargo.' Sobre este tema
existe, en muchos idiomas, una abundante literatura de ndole sociolgica y administrativa; no tendra sentido intentar una sntesis
del diseo de un modelo de servicio profesional. Vale la pena, eso s,
recordar los elementos mnimos del servicio civil, porque es un tema
que no debera ser omitido por quienes tengan a su cuidado la conduccin de la modernizacin.
Hemos dicho que existen pases en diverso grado~e desarrollo econmico y social, de gran tamao y poblacin o pequeos a la
208
luz de tales criterios, con el rasgo comn de no haber implantado, a

la fecha, un autntico servicio profesional de servidores pblicos.
Algunos lo han introducido formalmente, en leyes y reglamentos
que no se aplican, o slo parcialmente. Otros gobiernos son vctima
de un sindicalismo radical en los puestos de empleados administrativos, manuales y no especializados. Por temor a que ese sistema se
extienda a cargos superiores, dejan sin regulacin a los restantes
niveles jerrquicos que quedan liberados a la designacin polticopartidista.
Los encargados de la reforma administrativa deben estar conscientes de que la necesidad de un servicio profesional de carrera
sigue siendo tan importante como hace siglo y medio. Son tres, cuando menos, las razones que lo tornan imprescindible:
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If
En la medida en que el sistema democrtico electoral, de corte occidental, se extiende por el orbe, se vuelve ms frecuente
el fenmeno de la alternancia de partidos polticos en el gobierno. El servicio profesional de carrera evita que, como resultado de la alternancia, se consideren "botn" los cargos pblicos y se caiga en un sistema descarnado de patronazgo,
amiguismo, "compadrazgo" y favoritismo partidista. Disminuyen las posibilidades de echar por la borda la experiencia y
capacidad de personas que ocupan cargos directivos en la burocracia; igualmente, son menos probables los fenmenos de
corrupcin burocrtica generalizada.
En un mundo que tiende a la globalizacin, los sectores productivos en cada pas exigen una administracin pblica gil y
eficiente que no sea un lastre para sus actividades econmicas; antes al contrario, que los apoye y les facilite la tarea de
competir en los mercados globales.
La sociedad se ha vuelto ms exigente; demanda servicios de
calidad, con oportunidad y al menor costo posible. Ello se
logra si la funcin pblica es profesional y competente.
La existencia de un servicio profesional en la administracin es la

oportunidad para revisar la aplicacin de un conjunto de principios
que deben regir. la administracin de los recursos humanos en la
funcin pblica. Entre otros, los siguientes:
Los RECURSOS
HUMANOS
209
Obediencia a la ley. El ingreso a la burocracia y el desarrollo

individual de los servidores deben estar regidos por las normas.
Proporcionalidad entre gneros y en relacin con otros factores como la etnicidad.
Certidumbre legal en el desempeo del cargo.
No discriminacin.
Transparencia en la toma de decisiones.
Derecho a participar en la formulacin de las decisiones.
Proteccin de derechos adquiridos y acceso a la justicia laboral administrativa.
Garanta de una remuneracin adecuada.
POLTICA y ADMINISTRACIN
En el marco del tema del servicio profesional de carrera, uno de los

aspectos ms debatidos en la literatura es el referido a la distincin
entre poltica y administracin pblica.
El perfeccionamiento de la teora de la divisin de poderes en
los escritos del Conde de Montesquieu, generaliz la doctrina constitucional que seala que al Poder Legislativo toca decidir la poltica
mediante la definicin del contenido de las leyes; al Poder Ejecutivo
corresponde la ejecucin de las polticas y orientaciones contenidas
en la legislacin, mediante el instrumento de la administracin; y al
Poder Judicial, la resolucin de las controversias derivadas de la
aplicacin del derecho.
De la teora de la divisin de poderes se desprende la tesis de
que la administracin pblica tiene carcter instrumental y que, por
lo tanto, no debe participar en la accin poltica. Por esa misma
razn, la administracin pblica, el funcionariado y la burocracia
que la integran, deben ser neutrales respecto a los objetivos y decisiones polticas. Su funcin es ejecutar eficientemente las polticas
que dictan quienes tienen la representatividad electoral y que forman el gobierno. .
La aceptacin general de estos principios, en particular en los
regmenes parlamentarios, ha dado lugar a la distincin entre poltica y administracin al referirse al servicio profesional de cartera de
210
alto nivel. El principio consiste en sealar que son los miembros del
Parlamento, o quienes forman gobierno y ocupan las carteras ministeriales, los responsables de la poltica, los objetivos y las polticas
pblicas en cada ministerio; toca a la alta burocracia (Senior Civil
Service) ejecutar y administrar tales polticas pblicas. Otra funcin
de la alta burocracia, profesional y permanente, es la de aconsejar o
asesorar a "sus" ministros en la formulacin de las polticas y en las
comparecencias ante el Parlamento. Pero no slo es cuestin de funciones diferentes; hay quien sostiene que la distincin entre polticos y administradores va ms all, se trata de lgicas diferentes:
El sistema de las decisiones polticas, en contraste con el modelo administrativo, es claramente diferente: sabemos que cuando el poltico toma decisiones expresa una racionalidad que
tiende a optimizar el consenso electoral y como resultado a
aumentar o cuando menos a mantener su poder poltico. El
administrador, dejando a un lado sus intereses polticos, est
obligado a optimizar el uso de los recursos humanos y financieros disponibles, con estricto cumplimiento de las normas y
procedimientos establecidos. Esa realidad significa que tratamos con una racionalidad diferente en el complejo proceso de
toma de decisiones."
En los sistemas presidenciales la situacin es algo diferente, porque

los ministros o secretarios de despacho, tambin llamados secretarios de Estado, son responsables directos ante el presidente del gobierno o presidente de la repblica, no ante el Parlamento, que en el
sistema presidencial se denomina Congreso. Los secretarios de despacho no son funcionarios electos sino designados. No obstante esa
diferencia, en las complejas sociedades actuales los secretarios de
despacho nombrados por el presidente de la repblica o del gobierno, tienen una doble funcin: participar en la formulacin de las
polticas pblicas y participar en la administracin y ejecucin de
las mismas.
Aunque en teora la distincin entre poltica y administracin
resulta bastante simple, en la prctica se dan diferentes modelos de
relacin entre la alta burocracia y los funcionarios polticos. Un
modelo (por ejemplo el britnico y los escandinavos) intenta mantener cabalmente separados la poltica de la administracin, salvo por
Los RECURSOS
HUMANOS
211
el asesoramiento que los servidores pblicos superiores deben brindar a sus ministros. Otro modelo (por ejemplo el norteamericano)
mantiene la separacin entre los secretarios y subsecretarios designados por el presidente y el resto del servicio civil, aun cuando los
secretarios mantienen cierta responsabilidad sobre la marcha administrativa de sus departamentos o secretaras. Finalmente, otro
modelo (por ejemplo Grecia y varios pases latinoamericanos) mantiene una franja de alta burocracia que est polticamente designada
por el titular del ministerio o secretara y que es responsable tanto
poltica como administrativamente. Este ltimo modelo implica, por
regla general, que el servicio profesional de carrera se detiene en
los ejecutivos intermedios; no incorpora a los cargos en la alta burocracia, que son polticamente designados.
En muchos pases en vas de desarrollo o emergentes, el servicio profesional, cuando existe, no abarca deliberadamente a los
puestos administrativos de alto nivel. Los conductores de la reforma administrativa deben tomar en cuenta la situacin poltica y cultural de cada pas al disear el sistema profesional de carrera. No
obstante, el criterio general es que el servicio de carrera pblica
debe incorporar a los ms altos niveles de la alta burocracia para
conseguir los beneficios de un servicio verdaderamente profesional.
Al construir un servicio profesional de carrera no debe olvidarse que:
En tanto que instrumento la administracin deber ser til; aqu
yace su mxima legitimacin; Una administracin intil, es
decir, una incapaz de cumplir con su papel institucional se
convierte en una administracin ilegtima, inhbil para cumplir su papel esencial de carcter instrumental y para alcanzar
los objetivos para los que fue creada. Por el contrario una administracin se legitima en la medida que alcanza los resultados deseados, que logra su misin. 5
ELEMENTOS MNIMOS DE UN SERVICIO ADMINISTRATIVO PROFESIONAL
Una opinin tcnica puede ser tan vlida como otra cualquiera al
momento de elegir los factores clave que se consideren imprescin-
212
dibles en un servicio profesional de carrera para la funcin pblica.

Aqu se destacarn los siguientes:
a) Principios de igualdad y de equidad
Conviene comenzar con la identificacin de los criterios de acceso

a la funcin pblica. Son, de rigor, dos: el de igualdad y, en nuestros
das, el de equidad. El primero alude a la no discriminacin por
razones de opinin, religin, sexo o grupo tnico al que pertenece
el aspirante. El segundo, a la conveniencia de que en la funcin pblica se encuentren representados, a fortiori, los principales grupos
que integran la sociedad en cada pas. Por ejemplo, los discapacitados,
las etnias indgenas, las minoras con diversa orientacin sexual, los
antiguos reos rehabilitados, y otros.
Es necesario reconocer que para ciertos cuerpos de la funcin pblica, como los ejrcitos, la armada, los cuerpos de inteligencia y los diplomticos, pueden resultar aceptables requisitos es
pecficos de nacionalidad y orientacin ideolgica. En todo caso, la
moralidad y buena fama pblica son indispensables en la mayora
de los cargos."
b) Marco jurdico
!It
11
Con excepcin de algunos pases con tradicin de la common law,

en los restantes es aconsejable que el servicio profesional de carrera pblica se implante a partir de una legislacin ad hoc, si no existe
an. En ella deben quedar recogidos los elementos esenciales a los
que aqu se hace mencin y multitud de otros aspectos operativos
que la funcin pblica exige.
c) Un rgano central rector
Elemento indispensable en la creacin y operacin del servicio profesional es un rgano rector central. No significa, desde luego, que
las decisiones queden centralizadas en dicho rgano. Por el contrario, el sistema puede y probablemente deba funcionar descentralizadamente (as ocurre en la mayora de los pases donde funciona
de tiempo atrs un servicio civil). Es necesario un centro normativo
Los RECURSOS
HUMANOS
213
que dicte las polticas generales en materias como el reclutamiento,

la seleccin, la induccin, la capacitacin, los exmenes de oposicin, las reglas de promocin no definidas en la ley, y otros aspectos
similares.
En cada pas, el rgano rector adopta una forma que conviene
a su funcin pblica particular. Lo usual es que exista alguna de las
siguientes instituciones: una comisin para el servicio civil; una direccin general; un ministerio, departamento o secretara de Estado; una oficina anexa a la del jefe de gobierno. Siempre estar presente la delicada cuestin de las relaciones entre la oficina, direccin
o comisin del servicio pblico, y el ministerio de finanzas. La mayora de las polticas del servicio civiltienen un impacto presupuestal,
especialmente la de salarios y emolumentos; es previsible un conflicto por este motivo, salvo que sea el propio ministerio de finanzas
quien dirija el servicio de carrera.
d) Definicin de las categoras o gruposde empleados y funcionarios

que integran el servicio profesional
La regla general en esta materia es que resulta deseable que el sistema de servicio civil incluya al mayor nmero de empleados y funcionarios. En la prctica cada pas tiene que encontrar el balance
ptimo entre las diversas categoras de empleados y funcionarios
que quedarn incluidos en el sistema. Sin embargo, es indispensable que se tomen en cuenta las exigencias y necesidades de la clase
poltica, reservando un cierto nmero de cargos de alto nivel para
las designaciones partidistas. La reserva habr que hacerla no slo
para los puestos poltico-administrativos, sino tambin para algunos secretariales y de asesora. (El sistema francs del "gabinete
ministerial" es un ejemplo til de este mtodo).
Dentro de cada rama de la funcin pblica, el personal se
divide, por lo general, en tres grandes categoras o grupos:
La categora de los empleados: de trmite, manuales, no especializados y "tcnicos bajos". En algunos sistemas se les
denomina empleados de base o sindicalizados.
La categora de los ejecutivos medios: tambin se la conoce
como la categora de los mandos medios; son los puestos con
214
autoridad operativa pero sin capacidad para decidir sobre objetivos y polticas.
La categora de los funcionarios: son los altos cargos de la
administracin, llamados tambin "alta burocracia" (Senior
Civil Seruice), que ocupan la cspide de las instituciones pblicas; son quienes las dirigen en cumplimiento de las rdenes de los ministros o jefe del gobierno.
Entre los pases con servicio de carrera existen soluciones distintas

respecto a las categoras que se incorporan al sistema. En Gran Bretaa, por ejemplo, el servicio civil est integrado por las tres categoras de servidores pblicos. En Francia, la categora de empleados
tiene un estatuto jurdico propio y el servicio civil se integra con
las dos ltimas. Las propuestas de servicio de carrera para el caso de
Mxico incluyen nicamente a la categora intermedia, pues la de los
empleados tiene su propio estatuto jurdico y la de los altos funcionarios permanece como cargos de libre designacin.
La conformacin de sistema profesional de servidores pblicos incluye a todos los considerados dentro del rango de mandos medios (de acuerdo con la Ley) [... ] Los mandos superiores son tambinllamados de confianza e incluyen al secretario,
subsecretario, oficial mayor y director general [... ]; los mandos mediosque se propone regular por las normas del sistema
profesional de servidores pblicos, contemplan a los directores de rea, subdirectores, jefes y subjefes de departamento;
cada uno de ellos cuenta con varias categoras,"
e) El ingreso (el reclutamiento, la seleccin y la induccin), la formacin y capacitacin; la promocin o ascenso.

Para todo sistema de servicio de carrera, el nivel de entrada, el mtodo de ingreso y la forma como se califican los mritos para las
promociones y ascensos, son elementos crticos. Deben quedar muy
claros al momento de disear el sistema en el marco de una ley. Los
procedimientos para el reclutamiento y la seleccin son mltiples.
No hay un mtodo nico, vlido con exclusin de otros. La preocupacin fundamental en esta materia es la bsqueda de objetividad e
imparcialidad al calificar los mritos del o la aspirante a ingresar o a
Los RECURSOS
HUMANOS
215
recibir una promocin. Se considera que uno de los procedimientos

que mejor garantizan la objetividad e imparcialidad son los exmenes de oposicin; es decir, aquellos en los que un aspirante se opone
a otros frente a un jurado (no de manera simultnea) para determinar quin recibe la puntuacin ms alta. Las pruebas pueden ser
orales, escritas, los llamados "test" de inteligencia y personalidad, y
las pruebas de cultura general. Los exmenes de oposicin pueden
ser aplicados por un jurado ajeno a la funcin pblica, por el rgano
rector central o por un grupo de funcionarios pertenecientes al ministerio que har la contratacin o el ascenso. En este ltimo caso
hay que asegurarse de la imparcialidad en el proceso. Son muy tiles en la calificacin los ttulos, diplomas y distinciones que acrediten el mrito de los aspirantes.
f) El retiro: pensiones y jubilaciones
El retiro es la culminacin de largos aos de servicio pblico. Desafortunadamente, en muchos pases se presentan dos fenmenos
que los responsables de la modernizacin deben tomar en cuenta:
el primero es que algunos gobiernos, incluyendo a veces a sus legisladores, prefieren no tocar el tema del retiro en la legislacin de
servicio profesional, porque piensan que es complicar an ms con
un tema netamente financiero. El segundo es que los sistemas pblicos de pensiones y jubilaciones ciertamente atraviesan por una etapa de serios problemas econmicos. Ante las dificultades de aumentar las primas para las pensiones y servicios mdicos, se ha
acudido al expediente de alargar por dos, tres y hasta cinco aos las
fechas de retiro forzoso. Naturalmente, ello impacta a todo el servicio, porque le resta la necesaria movilidad generacional.
En los tiempos que corren, uno de los objetivos fundamentales que se debe proponer mediante el establecimiento de un servicio
profesional de carrera, sobre todo en el tramo de la alta burocracia,
es disearlo de manera tal (en su movilidad horizontal y vertical y
sus posibilidades de desarrollo individual) que permita atraer a los
mejores jvenes, hombres y mujeres, a los ms aptos y preparados.
Adems, no bastar con atraerles al servicio pblico; habr que lograr estimularles para que se mantengan en l y se desarrollen. No
es tarea fcil, sobre todo porque muchos jvenes no consideran como
216
nico estmulo, ni siquiera el ms importante -como se ver adelante-, un salario competitivo.
DIVERSIDAD y PLURALIDAD EN EL SISTEMA PROFESIONAL DE

SERVIDORES PBLICOS
Diversidad, diferencia y pluralidad en l servicio pblico, son expresiones para significar lo que en el ingls se denomina Diversity in
the Civil Service. Se alude a las exigencias de la sociedad, que en
estos tiempos espera que las burocracias gubernamentales, en tanto
fuerza laboral, sean un mosaico representativo de la sociedad en su
conjunto.
A este concepto le denominaremos "pluralidad en la fuerza
laboral" (en algunos pases se conoce como Workforce Diversity).
Significa que en el servicio profesional y en la burocracia general
existen o deberan existir diferentes tipos de empleados con distintos atributos y capacidades.
Segn algunos autores, existen cuando menos tres categoras
diferenciales en una fuerza de trabajo:
1:
III
Diferencias ocupacionales dentro de un rango de ocupaciones propias de cada organizacin.

Diferencias profesionales que se refieren a los distintos antecedentes de formacin y capacitacin que requiere cada trabajo.
Diferencias sociales que aluden a las variaciones en antecedentes y caractersticas que marcan la identidad de cada persona, tales como gnero, grupo tnico, religin, orientacin
sexual, habilidad fsica, antecedentes familiares acadmicos,
geogrficos y estatus social.
Como es lgico, la cuestin de la diversidad en el servicio pblico se

plantea de manera diferente en cada pas. Existen algunos, casi todos los industrializados, que estn experimentando cambios en la
composicin tnica de su poblacin como resultado de las amplias
corrientes migratorias de Sur a Norte. En otros, una minora tnica
que hasta la fecha viva marginada de la participacin en la funcin
Los RECURSOS HUMANOS
217
pblica, reclama una clara presencia en la burocracia. En otros ms

exista, o existe, la tradicin de no dar oportunidades a personas
con capacidades fsicas disminuidas (los "discapacitados"), porque
el empleo es escaso.
El hecho es que los administradores pblicos en la actualidad
tienen que hacer frente a la pluralidad y la diversidad en el empleo.
Administrar la pluralidad, es el nombre del reto.
A diferencia del sector privado, el sector pblico tiene objetivos ms amplios que los de la eficiencia y las utilidades. Operar de
acuerdo con reglas de equidad, proteger los derechos humanos y
buscar la justicia, son algunos de los fines adicionales de las instituciones pblicas. En la medida en que diversifiquen su fuerza de trabajo y den empleo a personas que proceden de grupos con desventajas sociales o personales, estarn cumpliendo, en parte, con tales
finalidades. Por otro lado, la administracin de una fuerza de trabajo diversa y plural contribuir a devolver parte de la credibilidad y
la confianza que el Estado y el gobierno han perdido.
Hay pases en los que la funcin pblica tiene una clara dimensin tnica o de origen tribal, tanto en el personal de las instituciones como en la asignacin de recursos presupuestales y en la
prestacin de los servicios. De all la necesidad de que todos los
grupos vean reflejada su importancia en la composicin de la burocracia o del servicio civil; contribuir a legitimar al gobierno y posiblemente disminuya las causas de tensin entre grupos tnicos.
No basta con respetar la diversidad ni con reconocerla y valorarla; es necesario actuar en un sentido positivo; es decir, promover
su presencia en el servicio pblico. Esta afirmacin presupone la
formulacin de polticas de personal pblico dirigidas a conseguir
la diversidad (pinsese, por ejemplo, en los pases con una proporcin significativa de la poblacin indgena); adems, es necesario
complementar las polticas con modificaciones pertinentes a la legislacin correspondiente. 8
Durante el seminario sobre diversidad en el servicio de carrera organizado por las Naciones Unidas en el ao 2001, se seal
que el propsito final de una administracin plural de recursos humanos, sera llegar a tener instituciones verdaderamente
multiculturales, en las que:
218
Los miembros de las comunidades tnicas se vean reflejados

en la composicin de la fuerza de trabajo del sector pblico.
Se abran las mismas oportunidades a todas las comunidades y
en todos los niveles de empleo, en materia de ingreso, salario,
promocin y desarrollo personal.
Todo empleado pblico, hombre o mujer, se sienta respetado
y valorado por su capacidad potencial de contribuir al fortalecimiento de la institucin a la que pertenece.
En ese mismo seminario se produjeron dos intervenciones importantes de las que presentamos algunas ideas con valor permanente,
para la consideracin de los responsables de la modernizacin administrativa:
Se podra argumentar que la administracin de la diversidad es
un lujo para los conductores del servicio civil de algunos pocos
pases que ya pudieron resolver tareas ms urgentes para el
servicio pblico. Este argumento va a tener eco en los lderes
de pases pobres o en donde el sistema del servicio civil lucha
todava contra problemas de corrupcin y patronazgo. Esta
miope visin slo conseguira posponer una realidad que afecta a la sociedad y por tanto a la propia institucin, porque la
falta de pluralidad muchas veces conduce a los problemas que
se trata de combatir.
Esta otra opinin:
La cuestin de la diversidad no debe separarse de los temas del
poder y los recursos. Muchos de los temas que se presentan
como problemas de la "diversidad" se producen precisamente
por las relaciones de poder y la asignacin de los recursos. No
todas las diferencias son fsicamente predeterminadas y en los
casos en que s lo son, se amplifican por otros factores sociales
y econmicos. Pinsese en las diferencias entre ricos y pobres,
empleados y desempleados, poblacin rural y urbana, personas con educacin y sin ella, para mencionar unas cuantas.
Ninguno de ellos tiene que ver con caractersticas fsicas con
las que nacen las personas. Mucho del fenmeno de la diversidad es producto de las condiciones sociales y por ello debe
resolverse con medidas econmicas y polticas,"
Los RECURSOS HUMANOS
219
NUEVOS ENFOQUES EN LA ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS

HUMANOS
Algunos planteamientos actuales en materia de recursos humanos

enfatizan la conveniencia de mantener una elevada motivacin entre los servidores pblicos. Es indudable que los espectaculares avances tcnicos en materia de informacin y comunicacin estn modificando el contenido y la forma de desarrollar el trabajo en las
instituciones gubernamentales. La productividad de las personas
depende cada vez ms de su propia disposicin para encontrar frmulas y procesos para hacer mejor y ms rpidamente las tareas
encomendadas. Por ello es importante que los lderes de las instituciones se preocupen por crear un espritu de grupo y un ambiente
de trabajo estimulante, que no sea excesivamente rgido. As se generar la motivacin apropiada para los trabajadores pblicos, sobre todo los jvenes acostumbrados a las nuevas tecnologas y a
encontrar sus propias soluciones a los problemas.
Por otra parte, como consecuencia de los impulsos hacia la
descentralizacin, hoy en da no se busca centralizar a toda costa en
una sola dependencia reguladora, los esquemas de salarios y remuneraciones del personal. Algunos gobiernos ensayan la frmula
de devolver a las instituciones con autonoma, la responsabilidad de
individualizar los pagos a sus propios empleados. Se considera que
una mayor autonoma y flexibilidad para la administracin de los
recursos humanos es un factor crucial para fomentar la eficiencia
en el servicio pblico.
Una manera inesperada como las nuevas tecnologas han
impactado a la alta burocracia, es con la modificacin gradual en el
sistema de reclutamiento de los altos funcionarios. En la medida en
que los egresados de las instituciones educativas superiores con
dominio de las nuevas tcnicas se transforman en adultos con experiencia, los lderes de las instituciones buscan incorporarlos a sus
equipos de alta responsabilidad. Ello ha derivado en la necesidad de
abrir el ingreso a los altos cargos, olvidndose un tanto las promociones semi-automticas basadas en antigedad. Las posiciones seguras yde relativa baja remuneracin en la alta burocracia, se estn
transformando exactamente en lo contrario.
En Australia y Nueva Zelanda se han creado sistemas de servicio profesional particularmente diseados para altos niveles gu-
220
bernamentales. La idea es ofrecer contratos de mediano plazo, con

promociones condicionadas al desempeo y con remuneraciones
competitivas con las del mercado. Se propone, tambin, que exista
movilidad entre los altos cargos de diferentes ministerios para hacer el trabajo ms atractivo. La intencin es atraer a gerentes y administradores muy competentes y experimentados, en cualquier
sector en el que estn trabajando.
Se dice que el gobierno de Singapur, por ejemplo, ha mantenido un nfasis permanente en materia de eficiencia como el nico
criterio para conservar o retirar a los altos cargos pblicos. La antigedad no es la base para la promocin en esos puestos, lo cual ha
resultado en que los secretarios sean personas relativamente jvenes.!"
NUEVAS FRMULAS PARA TRATAR CON LAALTA BUROCRACIA
En algunos pases desarrollados, notablemente en Noruega y Nueva

Zelanda, se tom la decisin de cambiar la forma de reclutamiento,
remuneracin, capacitacin y contratacin de la alta burocracia
(Senior Civil Service). En el ltimo de estos pases se tom la decisin de hacer a un lado la negociacin colectiva para los cargos de
alto nivel, sustituyndose por contratacin individual. Otro tanto
ocurri en Noruega, pas en el cual todos los cargos directivos quedaron excluidos de los futuros acuerdos generales, a partir del director general hacia arriba. El ministro qued en libertad de fijar la
remuneracin para esos funcionarios dirigentes. Aproximadamente
450 fueron incorporados al nuevo sistema.
En Nueva Zelanda, el contrato individual, de naturaleza temporal por tiempo determinado, celebrado descentralizadamente en
cada organizacin, qued vinculado al desempeo y a la medicin
de los resultados obtenidos por el recientemente incorporado funcionario. Al contrato individual se agreg un convenio anual de desempeo. Se debe reconocer que la evaluacin del desempeo presenta problemas. Las ganancias que potencialmente se obtengan de
la reforma a la contratacin de la alta burocracia, pueden quedar
anuladas por sus efectos negativos en trminos de equidad e igualdad, o por el posible debilitamiento de la motivacin y de la tica de
Los RECURSOS
HUMANOS
221
esos altos servidores pblicos. La opinin pblica y los propios altos funcionarios pueden no estar de acuerdo en diferenciales de
salario entre cargos similares que supuesta o realmente reflejen diferencia en el desempeo personal.
Por estas razones no resulta fcil saber cul ha sido el efecto
neto de estos cambios en los dos pases mencionados.!'
CAMBIOS POR VENIR EN MATERIA DE RECURSOS HUMANOS
Segn algunos analistas, los cambios de todo tipo que han experimentado nuestras sociedades han producido a su vez modificaciones profundas en el concepto de "puesto" de trabajo, tanto en el
sector privado como en el pblico. Antes de la Revolucin Industrial, como lo mostr Adam Smith con su estudio de la divisin del
trabajo en una fbrica de alfileres, no existan puestos, slo trabajo.
Hoy en da, en economas relativamente poco industrializadas, ste
sigue siendo el caso en las labores agrcolas. Hay trabajo pero no
hay "puestos" de trabajo.
Ahora, en pleno siglo XXI, era de la informacin y el conocimiento, se ha alcanzado otro punto de inflexin en relacin con la
manera como vivimos y trabajamos; nuestros supuestos al respecto
estn siendo cuestionados. Las razones son, entre otras, las siguientes:
Los sistemas de comunicacin como la Internet permiten hacer y conocer cambios alrededor del mundo en forma instantnea.
Los modem, los fax, los telfonos celulares y sus interconexiones
permiten fcilmente trabajar desde el hogar o cualquier otro
sitio.
El ritmo de los cambios se acelera. Segn algunos, apenas se
inicia la verdadera revolucin de la informacin. Tenemos demasiada informacin, pero nos hacen falta coaocimientos.
Los trabajadores -manuales e intelectuales- pueden esperar que sus habilidades y capacidad cambien tres o cuatro
veces durante su vida de trabajo. En este marco, las descripciones de puestos rgidas cada vez tienen menos sentido y tal
vez sean la fuente de algunos problemas.
222
En paralelo, los trabajadores demandan cambios en la forma como

son guiados y supervisados por las directivas gerenciales. La respuesta que se ha encontrado es incrementar la flexibilidad en el
desarrollo del trabajo.
Estas tendencias mundiales, alimentadas en parte por la tecnologa y por la globalizacin, convergen en el contexto de una
economa sana para proporcionar a los trabajadores con talento oportunidades sin precedente y diversas opciones para seguir distintas carreras que ofrece el mercado. La variedad de
opciones trae como consecuencia mayor independencia, mayor movilidad y menores requisitos de lealtad a un solo
empleador. Ello constituye una seal clara para los empleadores,
especialmente en el sector pblico.
[... ]
Segn algunas encuestas recientes el principal problema al

que se enfrentarn los empleadores en el futuro cercano no es
la productividad ni siquiera la obtencin de ganancias: ser
cmo reclutar y retener a la gente de talento. 12
11'
"1
Otros estudios similares ponen de relieve que para los prximos

veinte aos, el principal recurso de las organizaciones ser el talento: gente inteligente, sofisticada, con dominio de las tecnologas,
conocedoras del mundo, y operativamente giles. Tambin se pone
de relieve que por diversas razones (algunas demogrficas), mientras la demanda de personal con talento aumentar, la oferta disminuir. En otras palabras, ser un mercado de "vendedores".
En la medida en que las estructuras de salarios y emolumentos en el sector pblico sean ms rgidas, el problema ser mayor.
Segn los datos del profesor canadiense Eugene Aucoin, en ese pas
existen diez veces ms personas viviendo los ltimos aos de carrera, anteriores a la jubilacin, que jvenes de menos de treinta aos.
Este mismo profesor de la Universidad de Moncton, en Canad,
mediante una amplia consulta identific los factores que motivan a
los jvenes a buscar un determinado trabajo y a permanecer en l.
En orden decreciente son los siguientes:
1. Oportunidad de trabajar en algo que lo haga a uno sentir
bien.
Los RECURSOS
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5.
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9.
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14.
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17.
18.
HUMANOS
223
Posibilidad de lograr cosas que valgan la pena.

Oportunidad para aprender cosas nuevas.
Oportunidad para desarrollar las capacidades y habilidades.
Qu tanta libertad existe en el trabajo.
Oportunidad para hacer las cosas que mejor sabe uno hacer.
Saber que se cuenta con los medios para hacer el trabajo.
Trabajar en un ambiente de respeto mutuo.
Recibir retroinformacin sobre el desempeo del trabajo
que se hace.
Participar en las decisiones importantes.
Seguridad en el trabajo.
El salario que pagan.
La forma como trata a uno la gente con quien se trabaja.
La amabilidad de los compaeros.
El reconocimiento que se recibe por el trabajo bien hecho.
Las prestaciones adicionales.
Las posibilidades de ascenso.
Las instalaciones fsicas del trabajo."
De manera similar, una encuesta realizada por la Comisin del Servicio Pblico del gobierno canadiense y citada por el profesor Aucoin,
seala que los factores que tienen mayor peso entre los jvenes graduados que estn por elegir una carrera, son los siguientes:
Oportunidad para hacer un trabajo interesante.

Oportunidad para trabajar en el campo de estudio propio.
Una carrera que permita equilibrar el trabajo y la vida familiar.
Una organizacin que sea respetuosa de las diferencias entre
personas.
Acceso a la capacitacin.
Los conductores de la reforma, al disear o re-disear el sistema

profesional de carrera administrativa, debern poner acento en nuevos procedimientos de reclutamiento y, tambin, en los mtodos
para retener a la mejor gente. Un camino para lograrlo es convertir
a la organizacin en una institucin a la que los talentos jvenes
consideren atractiva para trabajar: una organizacin de excelencia.
224
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Derek Bok, Tbe Trouble with Government, Cambridge, Mass., y Londres, Harvard
University Press, 2001, pp. 224 Yss.
Ibid., pp. 226-227.
En Mxico -pas de donde es originario el autor-, con cien millones de habitantes
y tres millones de empleados pblicos federales, aproximadamente, recin en el ao
2003 el Congreso de la Unin aprob la ley que crea el servicio profesional de carrera
pblica de alto nivel. Otros pases de Amrica Latina se encuentran en situacin
similar.
Camino Pons, "El nuevo espacio administrativo europeo y su impacto en la alta
funcin pblica europea", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de
Ciencias Administrativas, IICA, Atenas, Grecia, julio de 2001, p. 8.
Idem.
Charles Debbasch, Science administrative: administration publique, Pars, Dalloz, S'
ed., 1979, cuarta parte, captulo 3.
Roberto Gmez Collado, "Sistema profesional de servidores pblicos", Revista de la
Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Toluca, UAEM, nm. 9, febrero de 2002, p. 78.
UNDESA-IICA, Managing Diversity in the Civil Seruice, Amsterdam, lOS Press, 2001. En
introduccin, escrita por Guido Bertucci y Michael Duggett, pp. 1 Y ss.
Ibid. Vase, por una parte, el captulo de conclusiones y recomendaciones; y, por
otra, las presentaciones de Sonia Ospina y Geraldine Frazer-Moleketi.
Mohan Kaul, Management Reforme in Government: An Outsider's lnside View,
Bruselas, CAPAM/IICA, 2000, pp. 177 Yss.
Per Laegreid, "New Public Management: Transforming Government and Civil Service
Systems", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, IICA, Atenas, Grecia, julio de 2001.
Eugene Aucoin, "Cambios en la posicin y estatus de los servidores pblicos: cambios en el mercado de las capacidades y su efecto en el servicio pblico", ponencia
presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, IICA, Atenas, Grecia, julio de 2001.
Idem.
CAPTULO
VIII
EJECUCIN DE
PROGRAMAS Y
PRESTACIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
n los pases con tradicin administrativa clsica y legal, como

Francia, el concepto de servicio pblico es una de las nociones ms importantes del derecho administrativo. La idea de
servicio pblico est perfectamente definida, acotada y regulada por
las normas del derecho pblico. Sin embargo, no es en sentido estrictamente legal como se usa aqu esa nocin, ms bien en el contexto general de las funciones propias de la administracin pblica.
Es conveniente aclarar que en numerosos pases, cuando se
hace referencia a la prestacin de "servicios pblicos", se alude tanto a los tradicionales servicios que presta el gobierno, corno a programas nuevos de toda ndole, algunos de los cuales son resultado
de las innovaciones tecnolgicas.
Es en este sentido amplio que se usar la expresin de servicios pblicos -que incluye la ejecucin de programas cuyo usuario
final es el ciudadano- y no en el ms restringido que alude a servicios usuales como polica, alumbrado, recoleccin de basura, jardinera, alcantarillado, etctera, muchos de los cuales son atribucin
de las municipalidades.
Nueva visin sobre los servicios pblicos
Las demandas sociales han llevado a los gobiernos a la decisin de
revisar sus programas y servicios y el modo como se prestan. Como
resultado, se cuestiona si todos los programas y servicios que actualmente -se proporcionan, deben continuar; se cuestiona tambin
228
la forma y los mtodos que se usan para hacerlos llegar al pblico.

Se pregunta si existen procedimientos alternativos para proporcionarlos, que respondan mejor a las necesidades de los usuarios y que
sean ms eficaces y ms eficientes en su costo.'
El inters actual que existe en 'contratar por fuera' [la prestacin de servicios] y la nocin de un sector pblico competitivo
no alude tanto al papel del gobierno en la sociedad, cuanto a la
manera de mejorar el desempeo gubernamental.'
El Dr. Halachmi, conocido consultor, cita al Profr. Sherwood: "Poca

duda puede haber en que los actuales sistemas de gobierno pesadamente burocrticos, no trabajan para servir a sus ciudadanos ni
obtener el mximo rendimiento de los enormes recursos puestos a
su disposicin".
Hoy en da es comn que los gobiernos utilicen distintas maneras de hacer llegar al pblico programas y servicios. Los mtodos
usados incluyen:
Descentralizacin y devolucin.
Creacin de agencias ejecutivas.
Corporatizacin.
Competencia interna.
Tarifas a los usuarios.
Contratacin por fuera.
Privatizacin.
Asociacin con los privados o con organizaciones no gubernamentales.
En muchos pases, sobre todo en aquellos de historia independiente

reciente, los gobiernos y los polticos se preocupan porque los programas y servicios respondan a valores y objetivos patriticos y de
defensa de un concepto nacionalista de soberana. Las consideraciones relativas al costo y la eficiencia, as como a las necesidades
de la poblacin, pasan a un segundo plano.
La situacin comienza a cambiar. Hoy interesa ms que los
contenidos e intenciones de los programas, los resultados finales
que se obtengan.
EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
229
Los gobiernos tropiezan con dificultades para atender la demanda de servicios pblicos ms adecuados. Entre otras razones,
porque esas demandas son cada vez ms numerosas y variadas.
Los responsables de los procesos de modernizacin
[... ] tanto en pases desarrollados como en desarrollo, deben
preocuparse, antes que nada, en reducir o minimizar el desperdicio que se genera en una administracin pblica
ineficiente. El gobierno est obligado a hacer el esfuerzo necesario para proporcionar servicios pblicos de la mayor calidad
posible.
En casi todo el mundo se ha extendido el uso de encuestas de opinin, la participacin de los usuarios, las evaluaciones comparativas y otros mecanismos, para dar mayor participacin a los usuarios, lo cual genera presiones externas para mejorar la prestacin
de los servicios.
En ciertos pases en desarrollo se presenta un crculo vicioso:
la debilidad del sector privado impide al gobierno acudir a l para la
prestacin de los servicios, pero si no se le otorgan las oportunidades adecuadas, ese sector no se fortalecer.
No siempre es posible acudir a la adopcin de las llamadas
"mejores prcticas" en otras latitudes, aunque es recomendable
moverse en esa direccin.
En el futuro las dependencias y entidades gubernamentales
harn frente a fuerzas de oferta y demanda en mercados que
tendrn caractersticas muy diferentes a las de hoy en da. En
los mercados del futuro, una agencia gubernamental tendr
que competir con otras unidades, no slo para obtener recursos sino por el privilegio de proporcionar servicios.'
El sector privado y los servicios pblicos

Conviene reflexionar sobre cules programas y servicios son ms
accesibles para que el sector privado pueda tomarlos a su cargo.
La lista puede ser larga o corta segn sea el grado de desarrollo de la economa de que se trate y la fortaleza de su sector privado.
230
Enseguida se relacionan algunos programas y servicios tpicos, a

partir de los ms asequibles:
Servicios municipales, como:
Distribucin de agua potable.
Tratamiento de aguas negras.
Recoleccin de basura.
Jardinera.
Servicios de mantenimiento y operacin, como:
Limpieza y seguridad en el interior de los edificios pblicos.
Restaurante y cafeteras en oficinas pblicas.
Tintorera, lavado y planchado en hospitales pblicos.

Gran variedad en servicios especializados, como:
Capacitacin, adiestramiento y formacin de personal pblico.

Auditoras
contables y financieras.
Servicios legales.
de datos.
Procesamiento
Consultora, en toda clase de materias tcnicas.
Edificacin y construccin de obra pblica.
y edicin; fotografa, filmacin y comunicacin.
Imprenta
Educacin a todos los niveles.
Servicios mdicos y hospitalarios.
Servicios financieros.
Tal vez es mejor el razonamiento inverso: cules programas y servicios es conveniente que no sean proporcionados por el sector pblico. Por ejemplo:
Los servicios de coordinacin de proyectos.

De medicin y evaluacin del sistema educativo.
Los servicios de regulacin y vigilancia sobre el sistema financiero, de regulacin y vigilancia del transporte, de las telecomunicaciones, de la produccin y de la distribucin de energa, etctera.
Algunos servicios de inspeccin y supervisin.
231
En muchos pases, los programas y servicios pblicos se proporcionan en seguimiento de metas y objetivos generales del gobierno,
con poca atencin a las necesidades especficas de cada grupo de
usuanos.
Los programas de modernizacin administrativa requieren
encontrar un equilibrio entre los factores siguientes:
Las necesidades y demandas reales de los usuarios.

La oportunidad, la calidad y el costo de los servicios, de los
programas y de los resultados a favor de los usuarios.
Los valores democrticos y los objetivos nacionales que un
gobierno se propone.
Los encargados de la modernizacin administrativa deben tener

presente que la tendencia hacia una mayor participacin del sector
privado en la prestacin de los servicios pblicos lejos de disminuir,
probablemente ser mayor en los prximos aos. Sin embargo, no
conviene sobre enfatizar las posibilidades de acudir al mercado para
buscar nuevos proveedores. Tampoco debe sustituirse un monopolio pblico por uno privado.
Varios son los factores que influirn en la generacin de mayor presencia del sector privado en la prestacin de servicios: la
adopcin de nuevas tecnologas en la administracin pblica, las
crecientes expectativas respecto de las atribuciones y responsabilidades del Estado, y la especializacin en sus funciones.
Reformas en la prestacin de los servicios
Para introducir reformas en la prestacin de programas y servicios
pblicos, los gobiernos han ensayado distintas frmulas, entre ellas:
a) Programas de eficiencia
Puesto que los recursos gubernamentales nunca son suficientes para

atender las demandas, se requiere revisar continuamente la ejecucin de programas y prestacin de servicios para que los recursos
se usen de manera ptima.
232
Los programas de eficiencia exigen que los estndares se perfeccionen y que los costos disminuyan. Las preguntas que deben
formularse son:
Si la actividad se debe cancelar o seguir.

Si la debe hacer el gobierno directamente o contratarla por
fuera.
Si debe ser ejecutada por los particulares sin intervencin
pblica.
Es muy til la existencia de una oficina central que conduzca esa

revisin.
El profesor Mohan Kaul nos recuerda que el gobierno canadiense puso en vigor un programa de varios puntos para conseguir
que "se estire el dlar de los contribuyentes y las organizaciones se
vuelvan ms eficientes". Las recomendaciones incluyen:
Escoger una actividad y definir cules son los principales problemas (si el estudio preliminar puede resultar ms costoso
que los ahorros probables, se cancela ah mismo).
Evaluacin completa de las diferentes opciones de prestacin
de los servicios.
Revisin de la eficiencia con la que la institucin los proporCIOna.
Puesta en ejecucin de la opcin aprobada por los directivos.
Seguimiento de la ejecucin para evaluar continuamente la
pertinencia del servicio y la eficiencia en su prestacin.
b) Crear competencia
Es el aspecto ms importante.
Hay muchos servicios pblicos que fcilmente podran ser
objeto de una competencia saludable en la prestacin de los mismos. Sea competencia entre diversas instituciones o agencias pblicas o competencia con el sector privado. Servicios tales como video
filmacin, impresin y edicin, procesamiento de informacin,
monitoreo de contaminacin de las aguas o atmosfrica o por ruido; taxis areos, mantenimiento de toda clase de equipos, manejo
EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOSSERVICIOS PBLICOS
233
de nminas, reclutamiento y seleccin de personal, publicidad

y mercadotecnia, encuestas de opinin y sondeos, transportacin y
viajes, y muchos, son factibles de contratacin por fuera, para determinar si es mejor que el gobierno los siga proporcionando o que
los traslade al sector privado.
Repetimos, la lista podra incluir casi la totalidad de servicios
que requiere el sector pblico.
e) Establecer cuotas y tarifas por los servicios prestados
Cobrar por los servicios evita el desperdicio y el abuso por parte de

los usuarios (por ejemplo, en los transportes pblicos masivos o en los
servicios mdicos gratuitos); se obtiene la recuperacin de una parte de los costos.
En algunos pases de tradicin rural, el agua se considera un
don de la naturaleza, de ah que exista resistencia a pagar el valor
real del servicio. El fenmeno es menos admisible en la medida en
que la sociedad pierde su tradicional carcter rural y se urbaniza;
otro tanto ocurre con el servicio pblico de energa elctrica. Es
indispensable en estos casos, la introduccin de cuotas que cubran
el costo real de operacin, mantenimiento y expansin del servicio.
Los organismos encargados de estos servicios deben exigir a su gobierno una gran transparencia en el manejo de las finanzas de los
mismos. Si el gobierno considera necesario subsidiar el costo del
servicio a ciertos grupos de la poblacin, el subsidio debe transparentarse. El usuario debe conocer el costo real del servicio y la magnitud del subsidio que se le otorga por parte del gobierno. Actuar de
ese modo ayuda, incluso, a que la poblacin sepa si la prestacin del
servicio es o no eficiente, en trminos de lo que al gobierno le cuesta proporcionarlo, o si resultara ms barato que lo prestaran los
particulares.
En principio, no hay una razn definitiva que induzca a la
decisin de privatizar la prestacin de un servicio pblico, excepto
la eficiencia en trminos de calidad, oportunidad y costo. Por lo
tanto, aceptada la pertinencia de un programa o de un servicio, es
necesario responder con todo rigor la cuestin de la eficiencia con
la que el sector gubernamental lo proporciona. Esa evaluacin dar
234
la respuesta, aunque siempre ser aconsejable la prueba "cida" de la

competencia.
Es necesario mirar la otra cara de la moneda: en ciertas circunstancias no es posible o conveniente la participacin privada de
programas y servicios. Ello no es bice para vigilar la calidad, oportunidad, costo y pertinencia de los mismos. Tambin, para estar atentos a la demanda y preferencias de los usuarios.
Uno de los conceptos clave de la modernizacin administrativa es la obtencin de resultados, su medicin y evaluacin. Es precisamente en la prestacin de los servicios' donde es ms til este
concepto de medicin de resultados.
Ciertamente, en pases con bajo nivel de ingresos, las cuotas
por servicios pueden excluir de stos a los grupos de mayor
marginacin. Por ejemplo, habr familias que no puedan pagar las
tarifas por servicio medido de agua potable o las de consumo mnimo; las cuotas para mantenimiento de los edificios escolares; los
conserjes, o los uniformes escolares.
Otro riesgo de las cuotas, sobre todo cuando el gobierno obliga
al prestadot de los servicios a operar sin subsidio, es que se ponga
ms ahnco a proporcionar servicios a quienes pueden pagarlos, aunque ello signifique el abandono de su responsabilidad fundamental.
En muchos pases, el gobierno no autoriza la construccin de
carreteras de peaje, por ejemplo, a menos que exista otra que conecte las mismas ciudades, libre del pago de cuotas. Esta situacin
se justifica no slo por razones de equidad, sino tambin para evitar
lo que equivaldra al pago de un impuesto adicional.
En ciertas carreteras de peaje, los usuarios muy frecuentes y
los habitantes de regiones aledaas deben estar sujetos a tarifas reducidas, cuando la carretera sin peaje es mucho ms larga.
Los encargados de programas de modernizacin que
recomienden la introduccin de tarifas para ciertos servicios pblicos, deben, a la par, sugerir frmulas para prestar la debida atencin a las consideraciones de equidad.
d) Unidades operativas desconcentradas

Algunos pases con tradicin administrativa anglosajona, por ejemplo Canad, Singapur y Gran Bretaa, han acudido a la creacin de
235
agencias operativas especiales (AOE; y SOA por Special Operating Agen-
cies).
Las AOE son unidades desconcentradas de las secretaras o
ministerios, dotadas de patrimonio propio y cierta autonoma tcnica, administrativa y financiera respecto del ministerio central al cual
pertenecen. Esa forma de organizacin permite mayor flexibilidad,
mayor especializacin y libertad respecto de la interferencia cotidiana de la burocracia central.
En el instrumento jurdico mediante el que se creen las AOE, se
establecern con claridad las funciones normativas y reguladoras
que permanecen en el mbito central. Otro requisito importante es
la entrega de cuentas y la medicin de los resultados alcanzados por
las AOE.
Estamos frente a un caso tpico de distincin entre las funciones de formulacin de polticas pblicas y la ejecucin. En otros
pases reciben nombres diferentes; por ejemplo, organismos
desconcentrados, pero sus objetivos son similares.
Desde hace mucho tiempo que los servicios de administracin y de recoleccin de impuestos se han organizado como AOE en
pases de elevado desarrollo administrativo.
e) Creacin de corporaciones pblicas

Otra frmula para introducir la competencia en la prestacin de
servicios es la creacin o la transformacin de las empresas pblicas en verdaderas corporaciones de negocios, capaces de competir
con las ms eficientes empresas privadas que operen en ese sector,
nacional o internacionalmente. "El concepto de productividad en el
sector pblico implica la capacidad de una organizacin pblica para
llegar al mismo nivel de ejecucin que puede esperarse de cualquier
otro proveedor"."
Muchos pases con economas en transicin o en desarrollo
crearon en el pasado empresas pblicas. Luego de la ola de
privatizaciones, subsisten algunas. Lo fundamental es que las empresas pblicas que an existen o las que lleguen a crearse, se transformen en verdaderas corporaciones de negocios eficientes y competitivas. Para lograrlo se requiere cumplir varias condiciones. Entre
ellas:
236
Que el nombramiento de sus ms altos directivos se haga sobre la base estricta de mrito y de probada capacidad administrativa y tcnica.
Que el consejo de administracin est integrado por expertos
y hombres de negocios de prestigio reconocido.
Que el rgimen fiscal de la empresa sea el mismo aplicable a
todas las empresas de su ramo y no un sistema fiscal ah hoc.
Que la empresa disponga de amplia autonoma financiera, administrativa y tcnica.
Que tenga personalidad jurdica y patrimonio propios.
Que no est sujeta a controles burocrticos establecidos para
la supervisin de la burocracia central, incluyendo el control
presupuestal del Parlamento o Congreso.
Que el gobierno acte como accionista propietario; es decir,
participe en los derechos y obligaciones de los accionistas,
pero no en la administracin ni en las operaciones cotidianas.
Que el gobierno no utilice a las empresas como instrumento
para su poltica de subsidios al consumo; si lo hace, que se
transparenten los subsidios.
f) Contratar por fuera (Contracting Out)
Es una manera de mejorar la calidad, la oportunidad y, muchas veces, el costo del servicio o programa que el gobierno presta. Consiste en contratar a empresas u organizaciones privadas o no gubernamentales que, bajo especificaciones, pueden prestar los servicios en
iguales o mejores condiciones que las dependencias pblicas.
Para lograr una buena contratacin por fuera es necesario:
Identificar con precisin los programas y servicios que se van

a contratar.
Establecer un "piso o base" y un "techo o cielo" para fijar el
costo probable del servicio.
Preparar cuidadosamente los trminos de referencia y el contrato base.
Preparar las bases para la licitacin, subasta o concurso pblicos.
237
Disear opciones de qu hacer en caso de que la organizacin, el personal y los activos que se emplean actualmente, se
sustituyan con la empresa externa. 5
Pocos programas y servicios pblicos no podran ser contratados

por fuera. La experiencia indica que las actividades que fcilmente
pueden ser contratadas por fuera, son las que llevan a cabo instituciones:
Que son intensivas de capital.

Muy especializadas, de apoyo y que no son la actividad nica
y fundamental de la institucin.
Que tienen cargas de trabajo muy variables.
Que actan en mercados que cambian rpidamente y que requieren un reclutamiento y la capacitacin de personal muy
costosos.
Aquellas en campos tecnolgicos de rpida innovacin, y de
inversin muy alta.
Las que realicen actividades nuevas de las que no hay experiencia en las instituciones pblicas.
Las que actan en mercados muy competitivos con muchos
proveedores."
En algunos pases cuyos gobiernos han decidido trasladar al sector

privado el mayor nmero de actividades no esenciales del sector pblico, existe una poltica deliberada de probar y fortalecer al mercado (Market-Testing).
Una recomendacin para los encargados de la modernizacin,
sobre la que nunca ser excesiva la insistencia, es que no se debe
dar por un hecho la eficiencia del sector privado. Se recomienda a
los responsables de la reforma administrativa reforzar intensamente los trabajos de monitoreo, de medicin del desempeo, de evaluacin de la eficiencia, y la evaluacin de resultados de la o las
empresas proveedoras privadas seleccionadas.
Hay que recordar que si bien se busca disminuir el costo de
los servicios, no debe ser a costa de la calidad.
Cabe preguntarse cules seran las actividades pblicas que
no se prestan a ser contratadas por fuera? A manera de ejemplo,
probablemente las actividades siguientes:
238
Estratgicas.
De investigacin poltica.
Algunos casos de investigacin criminal o de crimen organizado (narcotrfico).
De supervisin de mercados financieros y burstiles.
De administracin de proyectos confidenciales y delicados.
De supervisin de las actividades pblicas realizadas por em.
presas privadas.
De formulacin de las bases para las polticas pblicas.
De definicin de la normatividad y la regulacin de la actividad gubernamental.
Que tengan que ver con la proteccin de la soberana y los
intereses nacionales esenciales.
De decisin sobre la asignacin operativa de los recursos autorizados por los Congresos y Parlamentos.
Las decisiones sobre poltica pblica.
De supervisin e inspeccin en reas estratgicas, peligrosas
o confidenciales.
Que se relacionan con la conduccin directa de la poltica
religiosa, tnica, de partidos polticos, de reas ambientales
muy sensibles.
La calidad de los servicios pblicos

En los pases desarrollados y en transicin, los servicios han ganado
importancia relativa frente a otros sectores de la economa, principalmente el agropecuario y el industrial. No es que estos ltimos
hayan decrecido, ms bien es que el crecimiento del sector de servicios ha sido ms rpido. En el sector servicios se ubican, naturalmente, los pblicos. Algunos han llamado a este fenmeno el surgimiento de la sociedad de los servicios.
La importancia de los servicios pblicos en el conjunto de la
actividad del sector pblico, y de ste en el marco de la economa,
es muy significativa -sobre todo en los pases en transicin y desarrollo; no requiere explicacin alguna. No sucede lo mismo con la
calidad de los servicios que presta el gobierno. En general, es difcil
medir la calidad de los servicios que prestan las instituciones gubernamentales; no obstante, todo esfuerzo en esa direccin debe ser
estimulado.
239
Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para

apreciar una suerte de idoneidad econmica de los servicios, y
as se ha hablado de la adecuacin de la oferta a las expectativas del consumidor, de la relacin prestacin-precio, de la regularidad y disponibilidad de las prestaciones, etctera.
Quiz merezca la pena citar, a ttulo de ejemplo, los. criterios de calidad formulados por Baudry en 1986 a partir de las
actitudes y opiniones de los usuarios y consumidores de los
servicios; la certidumbre de la prestacin (que implica regularidad y conformidad con la demanda), la disponibilidad del
personal que ha de prestar el servicio (que supone competencia profesional y presteza, e incluso cortesa en las relaciones
entabladas), la accesibilidad del servicio (la proximidad y sencillez del contacto), posibilidades de comunicacin (en el sentido de que el usuario pueda informarse en un lenguaje comprensible), y conocimiento por parte del prestador de las
expectativas del usuario (para que no queden frustradas inicialmente). De dicha -incompleta- enumeracin se desprende claramente que la satisfaccin del consumidor de servicios
parece descansar ms en elementos propios del acto de la prestacin que en el objeto mismo de ella?
CONCURSOS, SUBASTAS Y LICITACIONES DE BIENES, SERVICIOS Y OBRA

PBLICA
Esta seccin podra denominarse, tambin, "las compras de bienes,

servicios, arrendamientos y la contratacin de obra pblica", porque trata sobre la funcin de procuracin y la actividad de edificacin que realiza un gobierno en particular y el sector pblico en
general.
En el marco de la teora y prctica de la modernizacin administrativa, el estudio y aplicacin del sistema de concursos,
licitaciones y subasta pblicas resulta una cuestin fundamental. La
razn es que estos instrumentos son un vehculo racional para "comprar por fuera" y para incrementar la participacin del sector privado en las actividades pblicas. Son uno de los principales vnculos
que ligan a uno y otro sector..
240
Los concursos, subasta y licitaciones de bienes, servicios y

obra pblica, adquieren su forma jurdica final mediante uno o varios contratos entre el sector pblico y los particulares ganadores.
Por ello, los contratos derivados de estas acciones, casi siempre regidos por el derecho privado, adquieren una importancia fundamental. Algunos autores sealan que los contratos entre el sector pblico y el sector privado adquirirn cada vez mayor importancia en la
operacin cotidiana del gobierno, lo cual parece indudable. Agregan, sin embargo, que estos contratos irn sustituyendo en la prctica el rgimen de derecho pblico por el privado contractual.
La Nueva Gerencia Pblica (NGP o NPM) es la teora que transforma a la contratacin en el medio de comunicacin del sector pblico. La NGP crea un Estado contratista en el que tanto
el personal como otros recursos sern administrados por medio de una serie de contratos. Estos contratos cubrirn no solamente las relaciones de trabajo, se usarn tambin para clarificar los objetivos y las tareas del gobierno en materia de
prestacin de servicios [... ] En una medida considerable los
contratos remplazarn al derecho pblico y a la administracin pblica como el mecanismo de coordinacin en el sector
pblico."
Aunque en algunos pases de habla hispana los trminos de concurso y licitacin se usan indistintamente, para los efectos de este texto
reservaremos el concepto de licitacin para las adquisiciones de bienes y servicios, y el de concursos para la contratacin de toda clase
de obra pblica.
Ciertamente, las licitaciones y concursos no son nuevos en la
administracin pblica. Lo que es novedad es su generalizacin a
toda suerte de bienes, servicios y programas y su utilizacin como
garanta de objetividad y de competencia justa entre diversos proveedores.
Como lo dice Halachmi: "Sin verdadera competencia, la contratacin por fuera puede significar el cambio costoso de un tipo de
monopolio a otro, sin ganancia real para los ciudadanos"."
En casi todos los pases, las compras del sector pblico y la
construccin de obra representan una proporcin muy importante
241
del presupuesto anual de egresos del gobierno y de sus empresas; se

estima entre 20 y 500/0 del presupuesto anual.
En muchas ocasiones, la eficiencia global del sector pblico
es juzgada a partir de la eficiencia y oportunidad con la que se lleva
a cabo la funcin de procuracin y de obra pblica. Con frecuencia
son reas proclives a fenmenos de corrupcin, por los montos tan
significativos de recursos que ah se manejan. El combate a la corrupcin en el sector pblico no puede pasar por alto el perfeccionamiento y vigilancia de la funcin de compras y de obra pblica.
Una seal de la importancia de la funcin, es el hecho de que
en los nuevos tratados de libre comercio entre pases y bloques,
siempre se negocia un captulo que permita a ambas partes participar en la funcin de compras y obra pblica de la otra.
Las licitaciones y concursos son instrumentos que le dan cierta objetividad al proceso de toma de decisiones, que evitan la total
discrecionalidad y disminuyen el riesgo de corrupcin.
Los volmenes de bienes y servicios del sector privado, que
cotidiana o peridicamente debe adquirir un gobierno, llegan a ser
tan altos y diversos, que el proceso de adquisiciones y procuracin
se torna muy complejo.
La introduccin generalizada de sistemas de licitacin y concurso en todas las reas gubernamentales, es una decisin obligada
de la reforma y modernizacin administrativa.
El primer paso consiste en la implantacin de una normatividad,
de un marco legal obligatorio. Esa normatividad habr de incluir la
regulacin de cada uno de los elementos y etapas de las licitaciones
y concursos. La sistematizacin y claridad en las etapas facilitar su
posterior tratamiento mediante procesos electrnicos automticos
que pueden ser vigilados por el pblico.
Cuando las licitaciones y concursos son efectuados correctamente, pueden representar las ventajas siguientes:
Apertura a un nmero grande de posibles proveedores.

Neutralidad e impersonalidad respecto de quienes resulten
electos.
Imparcialidad, no discrecionalidad y objetividad en la decisin. .
Mejora en precio, calidad y oportunidad.
242
Las etapas de una licitacin o de un concurso son, por lo general,

las siguientes:
a) La convocatoria
En uno o varios medios de circulacin masiva se publicarn los principales datos de los bienes y servicios que la agencia gubernamental
desea adquirir; las fechas lmite para la recepcin de ofertas y el
sitio fsico y/o electrnico donde se pueden obtener las bases detalladas del concurso, con las caractersticas tcnicas y especificaciones de los bienes y servicios requeridos.
b) Las bases de la licitacin y del concurso
Las llamadas "bases" constituyen el elemento central de los concursos y de las licitaciones. Son las especificaciones detalladas del bien
o servicio que la agencia desea adquirir. Tratndose de una obra
pblica, las bases contienen adems de la descripcin tcnica de la
obra, parte por parte, los planos estructurales, los planos elctricos, electrnicos, hidrulicos, arquitectnicos, etctera. Contienen
tambin la llamada "ingeniera" detallada que requiere la obra, incluyendo todos los clculos y estudios de apoyo. Muchas veces, la
ingeniera de detalle y otros datos tcnicos son objeto de un concurso previo, para incluirlos en las bases.
c) Licitaciones y concursos en varias etapas
Tratndose de la adquisicin de equipos muy complejos o de obra

de ingeniera de gran magnitud, la regla general es la organizacin de
ms de un concurso o licitacin.
Para la adquisicin de equipos y bienes tecnolgicamente muy
avanzados, costosos y de difcil elaboracin, es conveniente la realizacin de las licitaciones en varias etapas. En una primera etapa es
recomendable que la licitacin consista en los estudios que justifiquen y expliquen el tipo de bienes, equipos, servicios y sistema que
la institucin realmente necesita.
Ocurre con frecuencia que una entidad pblica requiere un
servicio o un sistema de servicios y equipos para responder a nece-
243
sidades muy especficas y especializadas en materia de seguridad,

de inteligencia, de telecomunicaciones, de educacin, de salud, de
produccin de energa, de procesamiento de datos, etctera. Por
ello, el primer momento del concurso o licitacin debe ser la elaboracin del plan maestro del proyecto y la definicin de los equipos
requeridos.
Ser en un segundo o tercer concurso o licitacin cuando se
soliciten las cotizaciones y presupuestos para un sistema y equipos,
que ya quedan claramente definidos.
En no pocas ocasiones ha ocurrido que el gobierno adquiere
sistemas y equipos que no son los que realmente necesitaba, luego
de invertir sumas elevadas, sin conseguir los resultados que buscaba.
Este mismo razonamiento es aplicable (y con mayor razn
por los montos de inversin involucrados) tratndose de las obras
pblicas.
d) Las etapas tcnicas y las ofertas econmicas
Tratndose de licitaciones y concursos complicados, las fases de los

mismos exigen a los participantes la presentacin de las ofertas, en
cuando menos dos grandes captulos: 1) el captulo tcnico, en el
que se describen los equipos o la obra que proponen, con todos los
detalles y especificaciones, y 2) las caractersticas del costo y requerimientos de pago. Este segundo apartado incluye los elementos de
los costos unitarios, los costos directos, los indirectos, los mrgenes de utilidad, la forma de pago y el financiamiento ofrecido por el
proveedor o contratista.
En ocasiones, las bases de la licitacin y de los concursos que
se publican, proponen a los participantes un precio base, calculado
por la propia institucin, como punto de referencia. En otras ocasiones, las entidades pblicas calculan esas estimaciones, pero no
las dan a conocer.
e) Las sesiones aclaratorias de informacin
En los concursos y licitaciones complejos (por ejemplo, la construccin y equipamiento de una refinera o de una plan\r de ciclo combinado para la generacin de electricidad), las bases del concurso
establecen las fechas y formas para una o varias sesiones aclaratorias
244
entre la agencia y los participantes. Estas sesiones son muy tiles

para escuchar dudas e interrogantes de toda clase que los participantes deseen formular a la entidad pblica. Con frecuencia, la propia entidad requiere tiempo para responder con el detalle tcnico o
financiero requerido a las interrogantes de los participantes.
f) Las sesiones de apertura
Los participantes deben hacer llegar sus ofertas tcnicas y financieras en fecha y hora lmite precisas, definidas con anterioridad.
La entidad pblica debe estar preparada para demostrar ms
all de cualquier duda, el da y la hora de la recepcin de las ofertas.
Las bases fijarn tambin las fechas de las sesiones de apertura; puede ser una sola sesin o una para "abrir los sobres" lacrados
que contienen la propuesta sobre los aspectos tcnicos y otra para
abrir los sobres lacrados con la propuesta econmico-financiera.
Estas sesiones, como todo el proceso de licitaciones y concursos, requieren observar meticulosamente las formalidades del caso,
para evitar posibles causas de inconformidad.
g) Fallo y declaratoria del ganador
Durante las sesiones de apertura, un tercero, por lo general un notario pblico o el representante de un rgano de auditora interna,
tomar nota detallada de cada una de las ofertas recibidas. Durante
esa misma sesin, o en una posterior, la entidad pblica dictar el
fallo y har la declaratoria del participante ganador de la licitacin
o del concurso y las razones que explican la adjudicacin del triunfo.
h} Solucin de controversias e inconformidades
En todo sistema de concursos pblicos para "contratar por fuera"

es conveniente que se prevea un mecanismo de solucin de controversias e inconformidades. Es fundamental que ese procedimiento
se lleve ante autoridades diferentes de las que organizaron las
licitaciones y mediante frmulas claramente establecidas con anterioridad en los reglamentos y normas. De ese modo se dar mayor
seguridad a la participacin de los empresarios privados y se crear
la presuncin de imparcialidad en el fallo.
245
i) Eliminar problemas, posibilidades de corrupcin e inconformidad
No obstante que el sistema de concursos y licitaciones es el mejor

camino para abrir la participacin al sector privado, no est exento
de generar problemas, inconformidad y posible corrupcin.
Una primera observacin es que los organizadores de las
licitaciones deben aplicar con el mayor rigor los reglamentos y
normatividad que rigen los concursos. Por ejemplo en cuanto a las
fechas, las horas, los documentos formales que deben acompaar a
los documentos tcnicos, la demostracin documental de la capacidad tcnica y de la situacin financiera de las empresas, y otros
similares.
En segundo trmino, se debe definir con anterioridad, en el
marco normativo, el o los criterios para seleccionar al participante
ganador. Es sta una cuestin complicada que frecuentemente da
origen a inconformidades y puede generar desconfianza y prestarse
a corrupcin.
Por ejemplo: no necesariamente quien ofrezca el precio ms
bajo para entregar un equipo, un servicio o construir una obra, debe
ser el ganador del concurso. Muchas razones podran hacerlo
desaconsejable; entre ellas:
Si el precio bajo no garantiza la calidad del producto, del servicio o de la obra.

Si el precio bajo no es realista, est mal calculado o calculado
con la intencin de "sacar del juego" a la competencia, para
pedir posteriormente revisin de precios.
Si el precio ms bajo corresponde a una empresa con poca
experiencia o con serias debilidades tcnicas y financieras internas.
Si el precio ms bajo no va acompaado de condiciones de
pago y de financiamiento convenientes para la agencia solicitante.
Una vez que los organizadores del concurso se apartan del criterio
del precio ms bajo -aunque existan buenas razones para ello-,
se entra en un terreno con mayor discrecionalidad. Se aparta de la
objetividad, no obstante disear sistemas "sofisticados" de evaluacin de cada aspecto de las ofertas.
246
El punto clave consiste en que la normatividad aplicable defina anticipadamente los mtodos de calificacin y la ponderacin de
los factores tcnicos y financieros de las ofertas, y que los concursantes las conozcan.
SISTEMAS ELECTRNICOS PARA LA CONTRATACIN GUBERNAMENTAL

("POR FUERA")
Uno de los primeros gobiernos que estableci un sistema electrnico integral de licitaciones y concursos pblicos para contratar bienes, servicios y obras, fue el gobierno de Mxico, a finales de la
dcada de los aos noventa.
La experiencia ha resultado til y exitosa. Permiti ampliar
considerablemente la participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos, programas y provisin de toda clase de
bienes.
Mediante la implantacin del sistema electrnico de licitaciones
pblicas y concursos se han conseguido, entre otros, los propsitos
siguientes:
Se ampli el sistema de compras a un nmero mayor de tipos

y categoras de bienes y servicios.
En la prctica, se extendi a todas las empresas medianas y
pequeas la posibilidad de concursar en cualquier parte del
pas. Anteriormente las ofertas se concentraban regionalmente
y en un nmero reducido de empresas con acceso a las oficinas gubernamentales centrales.
Al someter a licitacin y concurso la gran mayora de las contrataciones gubernamentales, se dio seguridad a los empresarios privados y se avanz en el combate a la corrupcin.
El libre acceso del pblico a la informacin sobre las contrataciones gubernamentales, incorporada a las redes de la
Internet, le dio transparencia y certidumbre a todo el proceso.
Para la administracin pblica y para los propios empresarios
privados, el sistema electrnico redujo considerablemente el
costo de todo el proceso de contratacin gubernamental.
247
Es til conocer la experiencia mexicana como la describe la oficina

encargada del programa. 10
COMPRANET
El Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales, denominado COMPRANET, es un sistema desarrollado con el objetivo de
simplificar, modernizar y dar transparencia a los procesos de contratacin de bienes, servicios, arrendamientos y obra pblica de las
dependencias y entidades de la administracin pblica.
Consiste en la automatizacin de las distintas etapas del proceso de contratacin, mediante la conexin por medio de
computadoras y redes de datos, de las unidades compradoras y de los
proveedores o contratistas.
El sistema permite a las unidades compradoras del gobierno
dar a conocer por medios informticos sus demandas de bienes,
servicios, arrendamientos y obras pblicas, para que los proveedores y contratistas puedan acceder a esta informacin y presentar
por el mismo medios sus ofertas y, posteriormente, continuar con
todo el proceso de contratacin hasta su finiquito. Adicionalmente,
el sistema tiene disponibilidad de informacin de acceso pblico,
para que cualquier ciudadano pueda conocer las contrataciones que
se realizan.
Por qu automatizar las contrataciones gubernamentales
La importancia y la magnitud presupuestal de las compras gubernamentales motivaron a realizar, en 1995, un diagnstico de los procesos de contratacin para detectar la situacin existente, las posibles deficiencias y las oportunidades de mejorar estos procesos.
El gobierno mexicano destina anualmente entre 25 y 30% de
su presupuesto de egresos a la contratacin por fuera. Estos contratos se realizan con alrededor de 20 mil licitaciones pblicas anuales
y un nmero indeterminado de licitaciones por invitacin restringida, en las que participan ms de tres mil unidades compradoras de
la administracin pblica central.
Existe un cuerpo normativo que establece con claridad las
reglas y lineamientos aplicables a las contrataciones gubernarenta-
248
les. La complejidad del proceso motiva costos significativos tanto

para el sector pblico como para las empresas que participan en l.
Anteriormente, el sector pblico no dispona de informacin integral sobre los proveedores y contratistas ni sobre los productos y
sus precios.
Para las empresas resultaba difcil conocer los requerimientos del sector pblico; la participacin en las licitaciones era costosa, al implicar la obligacin de presentar, para cada una, los mismos
documentos, y acudir fsicamente a las unidades compradoras.
Adicionalmente, prevaleca una percepcin negativa sobre los procesos de compra por su complejidad y la falta de claridad. Todo ello
limitaba la participacin de las pequeas y medianas empresas, y de
los proveedores que radicaban en el interior de la Repblica.
Etapas de desarrollo de COMPRANET
El proyecto se dividi en tres etapas: para 1996 se deseaba contar
con un mdulo electrnico de informacin; para 1997, el acceso
electrnico a las bases de licitacin y su pago en bancos y, para
1998, realizar licitaciones electrnicas.
Como resultado de la primera etapa, el gobierno puso a disposicin de los ciudadanos una pgina en la Internet, para consultar
todas las convocatorias y fallos, las inconformidades presentadas
por las empresas, las disposiciones normativas vigentes y los programas anuales de adquisiciones. Asimismo, se inici la incorporacin de las bases de licitacin y se instrument el mecanismo que
permite pagar en los bancos las bases de licitacin publicadas en
COMPRANET.
Para consolidar la segunda etapa, en 1997 se public un Acuerdo en el cual se establece la informacin que las dependencias y
entidades de la administracin pblica debern remitir al sistema
COMPRANET por transmisin electrnica o en medio magntico, as
como la documentacin que podrn requerir a los proveedores para
que acrediten su personalidad en los procedimientos de licitacin
pblica. Asimismo, las dependencias y entidades estn obligadas a
incorporar a COMPRANET, las convocatorias, las bases de licitacin,
las notas aclaratorias, las actas de las juntas de aclaraciones, los
fallos y los datos relevantes de los contratos.
EJECUCiN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
249
Hoy en da, una empresa puede revisar desde su oficina la

informacin derivada de las licitaciones, obtener las bases y pagarlas en bancos. Tambin se pueden enviar por la Internet las propuestas dentro de las licitaciones que celebren las dependencias y
entidades de la administracin pblica, as como sus posibles
inconformidades.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Mohan Kaul, Management Reforms in Government: An Outsider's Inside View,

Bruselas, CAPAM/lICA, 2000, p. 74.
Geert Boukaert y Arie Halachmi (eds.), The Enduring Challenges in Public
Management: Surviving and Exce//ing in a Chanching World, San Francisco, josseyBass Publishers-ncx, 1995, p. 225.
Mohan Kaul, op. cit., p. 81.
Geert Boukaert y Arie Halachmi (eds.), op. cit., p. 220.
Ibid., p. 233.
Mohan Kaul, op, cit., p. 90.
Miguel Beltrn, "El problema de la calidad en los servicios pblicos", en Antonio T.
Requena (coord.), Evaluacin y calidad en las organizaciones pblicas, Madrid, lICA,
2000, pp. 23 Y ss.
jan-Erik Lane, New Public Management, Londres y Nueva York, Routledge, 2001,
pp. 147 Y ss,
Geert Boukaert y Arie Halachmi, op. cit., p. 228.
Gobierno Mexicano/Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo,
COMPRANET,1998.
CAPTULO
IX
MEDICIN DEL
DESEMPEO Y
ADMINISTRACIN DE
LOS RESULTADOS
COMENTARIO INTRODUCTORIO AL TEMA
11
importancia de la medicin de los resultados y del desempeo en el marco de los procesos de modernizacin se pone de
elieve en las siguientes afirmaciones:
La introduccin de mtodos de evaluacin, la contratacin con

el sector privado y la gestin por resultados -la problemtica
del control de la gestin- constituyen un "leit motive" de la
modernizacin de la gestin pblica en Francia, desde hace
treinta aos.'
En lo que toca al manejo del presupuesto en Francia, la reforma tiene como propsito, ciertamente, mejorar la eficacia en
el gasto; asimismo, impulsar la transparencia de la accin pblica, mediante la medicin de los resultados obtenidos. En
fin, difundir una cultura del desempeo en las estructuras de
los responsables de las instituciones pblicas.'
Algunos gobiernos de pases desarrollados han decidido introducir

el control de gestin mediante la medicin del desempeo. Para llevarlo a cabo crearon instrumentos tcnicos de carcter general que
sirvieron de marco de referencia. Tales instrumentos han sido denominados de manera diversa: contratos de accin, contratos de
avance o planes anuales operativos. Cuando los instrumentos son
de plazo medio o largo reciben el nombre de contratos de gestin o
planes globales de la entidad. Naturalmente, son herramientas que
funcionan en paralelo a los controles presupuestarios tradicionales.
254
Deben incluir la especificacin de los resultados esperados, pero no

slo en nmero sino tambin en calidad. Asimismo, informes sobre
posibles retrasos y su explicacin.
En el caso de los planes a mediano plazo, se encontr que
conviene que se incluyan los cambios en la organizacin que sera
deseable realizar para aumentar la productividad de la institucin.
Al final del periodo se podra determinar si hubo algn xito en la
realizacin de las modificaciones propuestas.
Se lleg a la conclusin de que es indispensable que los funcionarios en diferentes niveles se renan peridicamente para familiarizarse con el sistema de medicin de resultados y para aprender
de sus dificultades. En tales reuniones no se avanzar gran cosa si
no se producen cada vez mejores mediciones de resultados sobre
las cuales reflexionar; si no se presentan, tambin, indicadores de
los costos directos e imputables a cada unidad.
Un subproducto nada despreciable de la puesta en ejecucin
de cualquier sistema de administracin del desempeo _.con base
en la medicin de los resultados- es que facilita las negociaciones
con los ministerios de finanzas. Es ms sencillo demandar incrementos presupuestarios cuando se pueden mostrar resultados tangibles de las asignaciones recibidas y gastadas, que en el caso contrario.
Recapitulando: el sistema de administracin del desempeo,
o administracin por resultados, requiere los siguientes elementos:
Un marco de referencia (plan operativo anual, contrato de

accin o contrato de progreso, contrato de gestin, documento de gestin a mediano plazo u otro equivalente).
La definicin de las metas y los resultados esperados.
Los criterios de medicin de esos resultados.
Informes peridicos sobre la aplicacin de los criterios y la
medicin de resultados.
Desarrollo y aplicacin de costos directos e imputados para
cada unidad de gestin.
Reuniones peridicas de los funcionarios de todos los niveles
jerrquicos para analizar el sistema.
Es frecuente, no obstante, que aun con estos elementos, los ejecutivos en la lnea no le den mucha importancia a la medicin de la
MEDICIN DEL DESEMPEO Y ADMINISTRACIN DE LOS RESULTADOS
255
ejecucin como tarea permanente. Estn demasiado ocupados. Por

ello habra que agregar como otro factor adicional, el siguiente:
La disposicin y voluntad de todos los funcionarios de la estructura para medir los resultados de sus acciones, como el
principal instrumento de evaluacin del desempeo y la eficacia.
Es difcil indicar la importancia relativa de los elementos sealados;

pero, sin duda, uno de los que sirve como detonador para desencadenar otras acciones y para generar actitudes positivas, es el descubrimiento de los indicadores ms apropiados. Por ejemplo, en un
sistema de educacin media superior (bachillerato, liceo, etctera),
aceptar como resultado la tasa de admisin de los graduados al nivel siguiente de educacin superior, sirve para movilizar acciones y
actitudes.
En algunos pases, a la medicin de resultados se le ha denominado "control de gestin", expresin proveniente del gerenciamiento
en el sector privado. Se ha dicho, asimismo, que el concepto control
de gestin no es apropiado para el sector pblico por la connotacin negativa de los dos trminos: control y gestin; el primero tiene una connotacin restrictiva y, el segundo, "eficientista".'
En la literatura ms reciente, esa expresin ha sido sustituida
por otras equivalentes tales como: gestin del desempeo, medicin del desempeo, medicin de resultados, o cualquier combinacin." Sigue siendo vlido preguntarse si la tcnica es transferible y
legtima en el sector pblico.
En el sector privado, el sistema de control de gestin parece
estar estrechamente vinculado con la nocin de la obtencin de
mayores rendimientos, mayor productividad y mayores utilidades.
Pero esos valores no son los mismos que buscan e inspiran a quienes
trabajan en el sector pblico.
No obstante, la experiencia ha demostrado que el sistema de
medicin de resultados es ampliamente aceptado en el sector pblico cuando est ligado claramente a un propsito de mejorar la actuacin de la organizacin y no aun mecanismo para la disminucin
de los recursos disponibles para esa organizacin. Ello es particularmente cierto en los casos de instituciones que han vivido la reduccin permanente de sus presupuestos.
256
MODERNIZACINADMINISTRATIVA
Otra cuestin es la de su posible aplicacin. Hay, cuando

menos, dos factores a considerar: la capacidad para medir la accin
global de las instituciones pblicas y la brecha existente entre el
control presupuestal, que por lo general es lo nico que interesa a
los ministerios financieros, y los principios de la evaluacin del desempeo.
Para algunas instituciones de servicio social, la pregunta es
muy pertinente: cmo cuantificar la verdadera actuacin de una
institucin pblica?, cmo medir el valor que para los usuarios
representa el desempeo de esa institucin?
El hecho es que definitivamente hay que tratar de medir los
resultados, buscando los indicadores adecuados. No olvidar que
los resultados se pueden definir, por difcil que parezca en un prinCIpIO.
Nueva Zelanda es posiblemente el pas en el cual se ha avanzado ms en el sistema de gerenciamiento mediante la medicin del
desempeo y de los resultados en el sector pblico.
Existe un estudio reciente en Nueva Zelanda que es ilustrativo.
En las entrevistas efectuadas por un experto sobre las actitudes de los altos funcionarios, respecto del sistema, se obtuvieron
tres tipos de respuesta:
Los fanticos del sistema que sostienen que hay que seguir
avanzando y que la medicin del desempeo y los resultados
no ha ido tan lejos como es deseable y posible.
Los escpticos-pragmticos, que lo consideran como una moda
gerencial y slo un punto de partida para saber qu representan realmente las mediciones.
Los incrdulos activos, que creen que un nfasis excesivo en
la medicin, pasa por alto lo que es esencialmente un trabajo
de relaciones en un entorno poltico. Tales mediciones sirven
de distraccin al verdadero trabajo y corren el riesgo de que
se delegue a los auxiliares, y que el alto funcionario no haga
su tarea de evaluacin.
El sistema neozelands de gerenciamiento mediante la medicin del

desempeo y los resultados permite definir el papel y la responsabilidad de cada funcionario, genera transparencia en la informacin,
257
y se obtiene una contabilidad de costos imputados (Acerval

Accounting).
Hay que reconocer, sin embargo, que la transparencia tiende
a privilegiar los resultados demostrables ante un auditor, en lugar
de aquellos resultados que tal vez sean ms importantes pero que
no son fciles de medir. Es posible que la medicin acente excesivamente los resultados planeados y no los que pudieron haberse
obtenido en la realidad.
GERENCIAMIENTO O ADMINISTRACIN DEL DESEMPEO
En la moderna literatura sobre la reforma de la administracin pblica existe un conjunto de acepciones similares para designar nuevas formas de control y evaluacin de una institucin. Se habla de
las siguientes: control de gestin, administracin (gerenciamiento)
del desempeo, medicin de resultados; administracin por resultados, tablero de mando, etctera; pilotaje administrativo, y otras.
Haremos el anlisis del llamado gerenciamiento del desempeo (Performance Management), que es la frmula o sistema ms
extendido.
Segn una perspectiva, el gerenciamiento del desempeo consiste en la obtencin sistemtica, el anlisis y el uso de informacin
especializada sobre insumas, normas y estndares de trabajo, niveles de actividad, produccin, eficiencia interna, resultados y medidas de eficiencia en la prestacin de los servicios. Factores tales
como el destino de la informacin, sus usuarios o el tipo de programas que se miden, determinan cul de las categoras de informacin
debe tener prioridad.'
Debe tenerse presente que el gerenciamiento del desempeo
siempre lleva implcito un grado de subjetividad. La razn es que
los criterios de medicin implican, a su vez, un juicio de valor sobre
la significacin de ese criterio. La medicin en s misma puede ser
casi matemticamente exacta, donde la subjetividad se ubica es en
la eleccin de los criterios de medicin del desempeo.
La eleccin de los criterios de medicin seguramente tendr
un fuerte impacto en el clima de trabajo de una institucin, No es lo
mismo un sistema que mida el nmero de semanas sin faltas de pun-
258
MODERNIZACINADMINISTRATNA
tualidad O asistencia, o el monto de cuotas de recuperacin en la

prestacin de un servicio, que un sistema que intente medir el mejoramiento constante de la productividad de un grupo de trabajo, en
un ambiente relajado.
En s misma, la eleccin de los.criterios de medicin del desempeo ya nos habla de la finalidad que se busca. Esa finalidad puede tener una tendencia mayor a la coercin o, por el contrario, al
estmulo para la formacin de un espritu de productividad.
Hay que tener cuidado con la finalidad para la que se usa la
medicin. Una cosa es medir para estimular y otra medir para castigar (o premiar). Aun una simple medicin como la puntualidad en
una institucin puede usarse para castigar a los perezosos o para
estimular altos niveles de disciplina y cumplimiento.
Muchos autores y expertos insisten en que se utilicen criterios "balanceados" para la medicin del desempeo. Es decir, algunos que midan directamente comportamientos positivos o negativos, y otros que midan atmsfera, clima de trabajo, actitudes
respecto a la productividad, etctera.
Con frecuencia, los medios de comunicacin masiva escogen
sus propios criterios de medicin, mediante las encuestas excesivamente esquemticas que se llevan a cabo en los diarios o en la televisin. Casi siempre, el criterio elegido es un solo nmero o un nmero reducido de resultados parciales coercitivos.
Hay que aceptar, sin embargo, que tal es la naturaleza del
proceso democrtico. Es preferible el riesgo de que la informacin
sobre el desempeo de una institucin sea manipulada o usada con
parcialidad, en la medida en que la sociedad pueda acceder con libertad a la informacin gubernamental.
MEDICIN DEL DESEMPEO Y ADMINISTRACIN POR RESULTADOS
La medicin del desempeo es instrumental; la administracin por

resultados es una finalidad institucional.
La administracin por resultados debe entenderse como la
incorporacin de la medicin de los resultados al proceso de toma
de decisiones dentro de una organizacin. Algunos expertos dicen,
simplemente, que la administracin por resultados consiste en sa-
.'
259
ber usar adecuadamente la informacin proveniente de la medicin

del desempeo.
En otras palabras, la administracin por resultados es una
segunda etapa, posterior a la medicin. Incluye la incorporacin
de los resultados de cada unidad en cada periodo, en un sistema de
planeacin estratgica de toda la institucin.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que no toda la actividad de una institucin pblica es susceptible de medirse con precisin, En ocasiones, las funciones ms importantes de una institucin no pueden ser objeto de mediciones muy precisas. Ello no debera
ser obstculo para dejar de aplicar la administracin por resultados
en un sentido amplio.
Pinsese en una comisin para la proteccin de los derechos
humanos, o en un ombudsman. Es posible medir el nmero de recomendaciones emitidas, su grado de aceptacin, la frecuencia de su
rechazo, y otros indicadores ms. Aun as, no ser fcil determinar
con precisin cuantitativa, la confianza del pblico en la institucin
o el nivel de autoridad moral alcanzado por ella ante la sociedad.
La observacin contraria tambin es cierta. Es posible que no
existan mediciones muy precisas sobre la actividad de una institucin y, sin embargo, que las expectativas y juicios de valor de la
sociedad sobre ella resulten muy positivos.
La transparencia en la informacin al pblico y la existencia
de una gran claridad respecto de quin es responsable de qu decisiones en el seno de una institucin, son exigencias de la democracia tal como la entiende actualmente la sociedad.
Por ello es posible afirmar que la administracin por resultados ser un permanente rasgo del sistema democrtico."
Hay que reconocer que existen observaciones contrarias al
sistema de administracin por resultados. Se dice, por ejemplo, que
para bajar costos, disminuir el desperdicio y ahorrar gastos en una
institucin pblica, no es necesario un sistema tan complicado de
administracin por resultados. Basta el sentido comn. Adems, se
inquiere: quin mide el costo real y el resultado de un sistema de
administracin por resultados?
260
LA POLTICA Y LA ADMINISTRACIN POR RESULTADOS
En el sector pblico, el principal problema de un mecanismo de

medicin y de administracin por resultados no est en su diseo ni
en su implantacin tcnicos. Se encuentra en el uso que el sistema
poltico le da a los productos del programa.
Ni a los parlamentarios, ni a los medios de comunicacin ni a
los polticos que dirigen las instituciones pblicas, les interesan necesariamente los resultados precisos de las diversas acciones de una
institucin. Al interior de la administracin pblica tampoco se usan
necesariamente para aumentar o disminuir asignaciones de recursos a los programas de la institucin de que se trata.
Por lo general, los medios y los miembros de un Congreso se
apropian de los resultados para sealar las deficiencias reales o supuestas de la actuacin poltica del titular de una institucin, pero
no para modificar la asignacin de sus fondos.
Igualmente, el titular y los dirigentes de la institucin evaluada, no necesariamente estn interesados en los resultados directos
que obtuvo la institucin en la que laboran, que son los que se miden en el sistema de administracin por resultados. Actan de acuerdo con la certidumbre de que el factor que va a decidir el monto de
recursos destinados a cada actividad de la institucin no es el mecanismo de administracin por resultados. Es otro el razonamiento.
La clave est en darse cuenta de que la lgica de los procesos
polticos no es la misma que la lgica de los procesos administrativos.
Para los dirigentes que proceden de las reas polticas, el elemento crtico es el comportamiento de la opinin pblica. Como se
sabe, el manejo de las tcnicas de la informacin y la comunicacin
para la opinin pblica influye tanto o ms que los contenidos de
los mensajes. De manera tal que un mismo resultado puede ser captado por la opinin pblica con una perspectiva positiva o negativa.
En el caso de los funcionarios de eleccin, un factor clave es
la percepcin de los electores sobre su persona o sobre su partido.
Son las reacciones de los electores las que guan, por lo general, los
criterios de actuacin de los parlamentarios, lo cual resulta explicable. Por lo tanto, la administracin por los resultados de una institucin pasa a segundo trmino. La decisin de exigir responsabilidad
poltica por los resultados -y por tanto las nuevas asignaciones de
261
fondos- no se halla directamente ligada al desempeo de la institucin y sus dirigentes; ms bien a consideraciones polticas de naturaleza electoral.
Esa dicotoma entre la lgica poltica y la administrativa no es
razn suficiente para abandonar los esfuerzos de perfeccionar los
sistemas de administracin por resultados. Basta con saber el alcance de la aplicacin de cada una de tales dimensiones; cada una tiene
su razn de ser y sus finalidades.
La administracin por resultados en una institucin pblica
debe servir al propsito de perfeccionar los sistemas internos de la
institucin; ello ser una ganancia sumamente significativa. Su finalidad ltima es contribuir a mejorar la productividad, en un ambiente positivo de trabajo.
LIMITACIONES DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIN POR RESULTADOS
En la prctica se presentan varias limitaciones a este sistema, mismas que los encargados de la reforma administrativa deben tomar
en cuenta:
a) Resistencias a la medicin de resultados
Los directivos en una institucin pblica operan en el marco de

numerosos condicionamientos sobre los cuales no tienen control
directo. Por ejemplo, la capacidad del personal bajo sus rdenes, los
recursos presupuestarios disponibles, los objetivos de otros altos
dirigentes de la institucin, las actuaciones de los sindicatos, y otros
similares.
Agrguese a los anteriores condicionamientos un sistema de
medicin de resultados. Lo que probablemente ocurrir ser la generacin de una poderosa resistencia en contra del sistema. La informacin dura sobre la eficiencia y la eficacia de una institucin o
de una divisin de la misma, puede percibirse como sumamente
amenazadora por parte de los directivos.
Para quienes trabajan cmodamente dentro de un sistema de
intereses mutuamente respetados, la entrada en vigor del mecanismo de medicin de resultados no ser bienvenida en modo alguno.
262
Esperar lo contrario equivaldra a suponer que esos directivos estn

dispuestos a actuar en su contra.
Existen instituciones en el sector pblico de casi todos los
pases, cuyo nivel de eficiencia es tan bajo, que la introduccin de
instrumentos de medicin de resultados se ver como amenaza a la
existencia misma de la institucin. En esos casos aparecer una deformada lealtad institucional que se defender en contra de la medicin de resultados.
Es aconsejable, en tales circunstancias, introducir el mecanismo de medicin en paralelo a un fuerte marco de estmulos, incentivos y premios.
b) Desconfianza en un sistema preponderantemente cuantitativo?
En el mundo entero son bien conocidas las graves consecuencias

que han surgido en el sector privado como producto del uso preferencial de las utilidades como nico criterio de apreciacin de los
resultados.
El sector pblico en algunos pases desarrollados ha imitado
la utilizacin de criterios numricos como patrn de medicin de la
eficiencia institucional. El riesgo es que al hacerlo se abandonen
otros, tales como la satisfaccin de los consumidores, la atencin a
la poblacin marginada o muy pobre, el respeto a elevados estndares
de tica pblica, y similares.
Los resultados cuantitativos no explican cmo ni por qu se
obtuvieron. En el sector pblico eso es muy importante. Es posible
admitir que en el sector privado sea aconsejable medir una actuacin personal u organizacional por mtodos numricos, pero en el
sector pblico la experiencia, la sensibilidad social, la capacidad
para mantener buenas relaciones en el mbito poltico, etctera,
cuentan mucho.
Para algunos especialistas, la medicin de resultados individuales no satisface las necesidades de la evaluacin. Siguiendo la
filosofa japonesa de la administracin, sostienen que en realidad
todo resultado es producto de una accin colectiva y de un ambiente de grupo.
Los
263
CIUDADANOS COMO "CLIENTES"
En la doctrina de la Nueva Gestin Pblica, el concepto de cliente

sustituye al de ciudadano o al de usuario del servicio. Se trata de
subrayar la idea de que un servicio pblico puede y debe ser sometido a las mismas reglas de mercado que un servicio que presta el
sector privado. An ms, que no hay ninguna diferencia entre la
naturaleza intrnseca de uno y otro. La discusin de fondo sobre
este tema ya ha sido formulada en otra parte de este libro. Se prefiere el concepto de "usuario" porque respeta una tradicin pblica
valiosa.
En cambio, es muy importante la consideracin (tambin proveniente de la NGP) en el sentido de que las preferencias de los usuarios y sus necesidades deben recibir la ms alta prioridad. Se ha
dicho que los funcionarios deberan prestar menos atencin a los
procedimientos y mucho ms a la calidad de los servicios (vase
Captulo VI, La Nueva Gestin Pblica).
MEDICIN DE LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los expertos responsables de la modernizacin administrativa estn obligados a prestar atencin a la calidad de los servicios pblicos que reciben los usuarios de las instituciones. En un momento
dado, los gobiernos de todos los pases proporcionan una gran variedad de servicios pblicos a los ciudadanos. La diferencia est en
la calidad de ellos.
La sociedad, la opinin pblica y los usuarios cada vez son
ms exigentes respecto de la calidad de los servicios que reciben.
En algunos pases en desarrollo, los gobiernos subsidian la prestacin de servicios (transporte, correo, educacin, cuidados mdicos,
etctera), dndole a las instituciones un pretexto para que los usuarios no exijan abiertamente mejor calidad de los mismos.
La calidad en los servicios pblicos es la primera gran responsabilidad de los gobiernos. Despus de la prestacin de servicios de
calidad, sigue una larga serie de nuevas responsabilidades que hoy
en da se atribuyen a los gobiernos y a los Estados; pero primero es
lo primero, y por eso la insistencia en servicios pblicos de calidad.
264
MODERNIZACIN ADMINlSTRATIVA
Sobre todo si el concepto de servicio pblico se utiliza en el sentido

amplio al que se aludi en el captulo respectivo.
Las anteriores consideraciones van dirigidas a subrayar la responsabilidad de los consultores y encargados de la modernizacin
administrativa en la introduccin de frmulas de medicin de la
calidad de los servicios.
Existen, en la prctica, tres principales categoras de instrumentos de medicin de la calidad de los servicios:
Las encuestas entre los usuarios.

Los grupos de enfoque.
El establecimiento de normas o estndares de calidad.
Estas tcnicas son suficientemente conocidas por ser de aplicacin

general en numerosas actividades sociales y otras relacionadas con
la "mercadotecnia".
Impulsados por la presin de la opinin pblica y de los medios de comunicacin, algunos gobiernos han emprendido "iniciativas de renovacin" de los servicios que prestan. Los responsables
de la modernizacin estarn atentos respecto a que tales iniciativas,
por cierto muy aconsejables, vayan acompaadas de dispositivos de
medicin de resultados. De no hacerlo, resultar ms difcil saber si
las iniciativas han tenido xito, ms all de la publicidad hecha por
quienes las llevan a cabo.
En materia de servicios, la medicin de resultados debe partir
de una identificacin tan ntida como sea posible de quienes sean
los autnticos usuarios. En ocasiones existen dos o ms usuarios
finales de un mismo servicio. El caso de la educacin superior es un
buen ejemplo: los estudiantes son usuarios indudables del servicio,
pero tambin los empresarios, las autoridades gubernamentales y
las ONG, que sern los futuros empleadores de esos estudiantes cuando
se graden. El ejemplo extremo de una identificacin incompleta de
los usuarios sera aquel en el que un elevado nmero de estudiantes
culminara con xito sus estudios, pero no hubiera quien demandara
sus servicios tcnicos y profesionales.
El ejemplo anterior sirve para ilustrar tambin otro principio
bsico en esta materia: la precisa identificacin de los resultados
conducentes o significativos, objeto de la medicin. Por ejemplo, el
265
nmero de horas de laboratorio, el nmero de horas de computacin o la variedad de cursos ofrecidos, slo adquieren sentido en la
medida en que se relacionan con el ndice de estudiantes graduados
y, a su vez, con el ndice de graduados que obtienen empleo en los
meses o aos inmediatos a la terminacin de su curso.
Los encargados de la modernizacin administrativa deben
advertir a quienes introduzcan por vez primera los sistemas de administracin por resultados, que la medicin por s misma es insuficiente para identificar los problemas que impiden mejorar la calidad o la eficiencia en la prestacin del servicio. Se requiere de un
anlisis complementario; la medicin no sustituye el buen juicio de
los administradores.
Es conveniente prevenir al lector sobre ciertos riesgos de los
sistemas de administracin por resultados. El primero consiste, simplemente, en que ante el gran volumen de informacin cualitativa
disponible a la mayora de los administradores de alto nivel, la ignoren o la utilicen de manera insuficiente. El segundo consiste en que
la introduccin ms amplia de sistemas informticos de toma de
decisiones, termine por alejar cada vez ms a los administradores
del contacto personal directo con otros colegas, con subordinados
y con los problemas mismos.
Un tercer riesgo para el que se debe estar preparado es el
manejo y presentacin inadecuados de la informacin. La informacin sobre los resultados puede ser indebidamente selectiva. En decir,
sin ser inexacta se presenta nicamente aquella que arroja resultados positivos. Puede, tambin, ser "maquillada" o francamente
inexacta.
ADMINISTRACIN POR RESULTADOS Y CONTROL PRESUPUESTAL
La administracin por resultados adquiere una nueva dimensin, de

la mayor importancia, cuando se la vincula con las tcnicas presupuestarias. En muchos pases, el papel de los rganos presupuestarios de control ha sido, hasta la fecha, vigilar el cumplimiento de las
normas y procedimientos ms que analizar los resultados. Su tarea
ha consistido en definir renglones de gasto y supervisar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, Rero no en evaluar los pro-
266
duetos ni los resultados de las acciones gubernamentales, y menos

vincularlas con el siguiente ciclo de planeacin estratgica y presupuestaria.
En varios pases se ha dado un cambio de paradigma en materia de control presupuestal.
La administracin financiera moderna tiene como fundamento, entre otros, los siguientes elementos:
La medicin de los resultados.

La existencia de adecuados controles internos.
Un equipo humano con experiencia financiera.
Presupuesto basado en metas, acciones, objetivos y resultados.
Vinculacin entre las asignaciones por rengln de gasto y la
planeacin estratgica.
El uso de contabilidad real (Acerval Accounting versus flujo de
efectivo, Cash Accounting).
Responsabilidad ex post en lugar de controles ex ante.
nfasis en resultados ms que en reglas y procedimientos."
En la actualidad, la definicin de metas, resultados y planes

operativos forma parte integral del proceso presupuestario y de la
planeacin estratgica.
Una de las reformas urgentes de la administracin pblica, en
muchos pases, es la creacin de unidades de alto nivel dentro de la
estructura de cada institucin, dedicadas a la tarea financiera y presupuestaria.
En ciertos pases existen unidades llamadas de administracin y finanzas ubicadas en el primer escaln de la jerarqua
institucional. Se ocupan de las tradicionales tareas de administracin de personal y de manejo presupuestal "a la antigua"; es decir,
la verificacin de que el gasto est acorde con el presupuesto aprobado y se ejerza con apego a las normas y procedimientos vigentes.
Eso no es suficiente.
La modernizacin administrativa requiere la creacin de rganos presupuestarios del ms alto nivel, con las funciones que arriba se han indicado.
267
El llamado presupuesto por programas ha evolucionado hasta

incluir cuatro elementos claramente definidos:
Identificacin de objetivos y productos.

Identificacin de los programas y las actividades para alcanzar los objetivos.
Identificacin de los resultados y de los criterios para medirlos.
Preparacin de los programas presupuestales definiendo en
trminos financieros, y no slo en trminos contables, sus verdaderos costos.
En otra parte de este mismo captulo ya se hizo referencia a las

caractersticas de la medicin del desempeo mediante los resultados, y las consideraciones que hay que tomar en cuenta para identificar los criterios de medicin.
La identificacin de los resultados de un programa o de una
accin debe considerar su impacto al menos sobre cuatro reas importantes de una institucin:
Los resultados financieros. Existen siempre limitaciones financieras que hay que respetar y perfeccionar.
Los usuarios, la clientela y el marco poltico de la institucin.
Es decir, a quines "se debe" esa institucin.
El perfeccionamiento de los procesos internos de la institucin para aumentar su productividad.
La transformacin gradual de la institucin hacia una organizacin cada vez ms eficiente, eficaz y econmica."
Es necesario modificar las prcticas contables de las instituciones:

pasar de aquellas en las que se registran flujos de efectivo como
base para calcular el dficit o supervit financiero anual, a las que
registran los costos anuales reales en trminos de gasto ejercido,
activos y pasivos generados en las transacciones, cuando existan.
La informacin presupuestal en este nuevo esquema estar integrada por informacin en trminos monetarios y no monetarios.
Finalmente, es conveniente insistir en que la informacin presupuestaria anual as capturada, es una base para la planeacin estratgica de los siguientes ciclos.
'Ir.
268
UNA CONCLUSIN PRELIMINAR SOBRE LA ADMINISTRACIN POR

RESULTADOS
Al principio del captulo se hizo una breve referencia al caso de

Nueva Zelanda, pas que durante ms de diez aos implant y desarroll la administracin por resultados en toda su administracin
pblica (mediados de los aos ochenta a mediados de los aos noventa). Ello le vali reconocimiento internacional por el notable
aumento en la eficiencia del gobierno, en especial porque los enormes dficit presupuestales se transformaron en supervit. En alguna ocasin, el presidente norteamericano Bill Clinton se refiri al
gobierno neozelands como el "mejor administrado del mundo".
Un reconocido profesor australiano de la Universidad de Victoria en Wellington, Richard Norman, llev a cabo una evaluacin
de los sistemas de administracin por resultados en todas las administraciones pblicas de ese pas. 10
El estudio tuvo como punto de partida una detallada encuesta
entre los 41 directivos de ms alto nivel en distintos sectores de la
administracin de ese pas. El valor de esa encuesta radica en que
representa los resultados generales de un ciclo completo de administracin. Las encuestas se aplicaron en el ao 2000; es decir, diez
o doce aos despus del diseo y ejecucin de los primeros sistemas
de administracin por resultados, mismos que fueron impulsados
con gran celo, bajo la "filosofa NAOA" (no hay otra alternativa). El
propio autor explica que la causa inmediata del estudio fue la necesaria revisin de mtodos que introdujo el nuevo gobierno del pas
como consecuencia de los cambios polticos. Durante quince aos,
el partido conservador gobern Nueva Zelanda, al cabo de los cuales, en 1999, el partido laborista triunf en las elecciones generales.
El nuevo gobierno se preguntaba si la orientacin de la administracin pblica deba guiarse por el diagnstico de resultados o por el
conocimiento de si las acciones pblicas conducan a alcanzar los
objetivos polticos previamente definidos. u
Las conclusiones de la experiencia neozelandesa de ms de
diez aos de administracin por resultados, no se presentan aqu en
la misma forma que lo hace el profesor de la Universidad de Victoria, pero se respeta, sin duda, su sentido y alcance.
269
Primera conclusin: el sistema de administracin por resultados introduce claridad y transparencia en la informacin, as como
mejor definicin sobre la responsabilidad de cada funcionario. Son
elementos que aumentan la eficiencia de la institucin.
Segunda conclusin: la medicin de resultados en las reas
financieras y presupuestarias, permite obtener enormes avances en
la eficiencia general de una institucin y fomenta el uso de los recursos de un modo ms racional.
Tercera conclusin: los resultados mesurables con precisin
no siempre son los que miden las cosas que ms importan a la organizacin; en ocasiones, las mediciones cualitativas son las que realmente revelan hacia dnde se dirige la institucin, salvo en los aspectos financieros.
Cuarta conclusin: los controles financieros son mucho ms
fciles de evaluar que los que intentan medir la calidad de los servicios. El sistema poltico presta ms atencin a los primeros que a
los segundos.
Quinta conclusin: el sistema poltico en el que est inmersa
la administracin, tiene enorme influencia en elegir cules son los
resultados que cuentan. Las deficiencias de un administrador en un
solo aspecto de su trabajo pueden arruinarlo, no obstante que en el
noventa por ciento restante su actuacin sea brillante.
Sexta conclusin: la lgica parlamentaria, en particular cuando existe una mayora de oposicin, no necesariamente considera a
las mediciones de resultados como instrumentos para mejorar la
administracin. Ms bien se tornan armas polticas en contra del
gobierno.
Sptima conclusin: la gran aportacin de la experiencia
neozelandesa es la aplicacin del sistema de administracin de resultados a los procedimientos presupuestarios y financieros.
NOTAS
1.
2.
Grard Naulleau, "La mise en ceuvre du control de gestion dans une organisation
publique:russir l'appropriation aar les auteurs", ponencia presentada en el 25
Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, IICA, Atenas, Grecia, julio de
2001.
lbid., p. 3.
270
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Ibid., p. 8.
Tambin se le ha llamado tablero de control, tablero de mando, sistema de pilotaje,
etctera.
Roger Todd, "Performance Management and the Management Decision-Making
Process", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, lICA, Atenas, Grecia, julio de 2001, p. l.
Ibid., p. 3.
Dermis jaembar, "Le dogme des chiffres", L'Express Editorial, Pars, nm. 2679,
noviembre de 2002, p. 7.
Hentie Van Wyk, "The Performance Management Approach to Improve Financial
Management in the Public Sector", Segunda Conferencia Internacional Especializada: Responsabilidad en la Administracin Pblica, Nueva Delhi, India, noviembre de
2002, pp. 3 Y ss.
Idem.
Richard Norman, "Mariagement Through Measurement or Meaning?: Lessons from
Experience with New Zeland Public Sector Performance Management Systems",
ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas,
ncs, Atenas, Grecia, julio de 200l.
Ibid., Sumario.
CAPTULO
LA
TICA EN EL
SERVICIO PBLICO
n sentido estricto, la tica es una rama de la filosofa que

estudia los valores. En su dimensin aplicada es el estudio de
los valores que guan la conducta humana. La tica en el servicio pblico es el anlisis de los valores que deben guiar la conducta de los servidores pblicos en lo individual y de las instituciones
que integran la administracin pblica en lo general. El concepto de
tica publica es equivalente al de moral pblica. Ambas nociones
tienen un alcance ms amplio que el combate a la corrupcin, aunque lo incluyen.
Esta misma idea ha sido expresada ntidamente, por un acadmico de la Universidad de Tolon, en Francia, Jean Pierre Didier:
Ciertamente la tica es un concepto absoluto situado en la confluencia de diversas disciplinas tales como la filosofa, la sociologa, el derecho y la poltica. Cabe preguntarse si la tica
constituye, verdaderamente, una nocin jurdica. Ms bien
parece una nocin con fronteras imprecisas. En consecuencia,
es difcil que su naturaleza le permita desembocar reglas jurdicas. En su sentido absoluto la tica se satisfara con un reenvo a la conciencia del servidor pblico. Pero en el sentido
relativo la tica de los servidores debe ser entendida como una
tica aplicada. Es decir, se trata de una moral profesional que
anuda relaciones estrechas con el derecho y cuya aplicacin se
perfecciona con la intervencin jurisdiccional.'
En los ltimos quince aos se ha despertado un enorme inters en el

tema de la moral pblica; es decir, en el estudio de la tica como
274
una disciplina aplicada a las actividades del servicio pblico. Es el

resultado de la preocupacin aeja por combatir la corrupcin en
las instituciones gubernamentales.
La corrupcin es un fenmeno concomitante a la actividad
humana organizada. Aparece siempre que un individuo antepone su
inters personal a losdel grupo, a los de la institucin, a los de la
colectividad, del Estado ola sociedad, lo cual, desafortunadamente,
ocurre todo el tiempo.
Uno de los ms connotados investigadores en materia de corrupcin, John T. Noonan, escribe lo siguiente:
Adonde uno mire, en cualquier tiempo, lugar o pas, las ddivas a los servidores pblicos siempre han existido. Desde los
alcaldes de NIPUR y NUZI, en 1500 A.c., al alcalde de Lausing,
IlI., E.u.A., en 1976, el soborno siempre ha estado presente.
Tales ddivas aparecen lo mismo en la corte del Papa Inocencia
IlI, que en la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos
bajo el juez Earl Warren. En el muy antiguo Libro de los Muertos o en el "Wall Street journal" (del da), se encuentran informes sobre transacciones ilegtimas. Ninguna religin prohbe
las ofrendas a la divinidad; ningn gobierno ha gobernado nunca
sin ddivas a los gobernantes.!
El combate a la corrupcin es una actividad permanente, porque

sta es un fenmeno que surge siempre que hay actividades colectivas sujetas a normas.
La forma ms extendida de la corrupcin ha sido, tradicionalmente, el soborno o el cohecho. El soborno aparece desde la remota antigedad hasta nuestros das, aunque hoy la corrupcin reviste
formas muy distintas a las del soborno tradicional.
La corrupcin se define en trminos legales. Son conductas
de los servidores pblicos que contravienen disposiciones legales
vigentes y estn sancionadas por la ley. La definicin legal de lo que
se entiende por conductas ilcitas de los funcionarios cambia con el
tiempo.
Como ya se dijo, la tica pblica es un concepto que va ms
all de la corrupcin. La tica pblica se refiere a comportamientos
esperados de los funcionarios y servidores pblicos que no estn
necesariamente definidos o sancionados por las leyes. Son conductas esperadas por la sociedad y sancionadas socialmente por ella.
LA TICAEN EL SERVICIO PBLICO
275
Quienes han reflexionado sobre los valores en el servicio pblico, invariablemente coinciden en sealar que en los ltimos aos
se ha manifestado un vivo renacimiento del inters en este tema.
Se atribuye este fenmeno a diversas causas. Una primera, se
dice, es una suerte de imitacin positiva. En el sector privado se desarroll la llamada "cultura empresarial" con nfasis en los valores de
las organizaciones y la elaboracin de cdigos de conducta para cada
empresa." En segundo lugar,
[... ] los responsables de las reformas han buscado que los servidores pblicos sean responsables de los resultados de sus
programas ms que de la aplicacin de mtodos y procedimientos; se suscit as un inters por los valores como substituto de las antiguas reglas y lneas directrices.
En tercer lugar, hay que tomar en cuenta el xito que algunas instituciones pblicas han tenido en su reorganizacin a partir de un
cambio en los valores ms que de una modificacin en sus estructuras. Finalmente, la introduccin de las medidas de la NGP, con gran
nfasis en la eficiencia, la economa y la eficacia; su preocupacin
por los resultados encima de todo y la medicin de la productividad, han obligado a la pregunta: dnde han quedado los valores en
el servicio pblicor"
Desde los tiempos de la antigedad clsica, la tica o moral
ha sido el estudio de los valores referidos a la conducta humana.
Todos los valores tienen un sentido tico. No obstante, para el anlisis de los valores en el servicio pblico, algunos estudiosos distinguen los valores propiamente ticos o morales, de otros a los que
denominan valores profesionales y valores democrticos. No existe
unanimidad al respecto.
En opinin de algunos, los valores "ticos" en el servicio pblico son la honestidad, la integridad y el respeto; mientras que los
valores "democrticos" son la responsabilidad (en el sentido de la
obligacin de rendir cuenta), la capacidad de adaptacin a los cambios polticos, o neutralidad poltica, y la imparcialidad en el trato a
los ciudadanos; en tanto que los valores profesionales tradicionales
son la ~ficacia y la eficiencia.'
Para otros, los valores profesionales de los servidores pblicos son la lealtad, la fidelidad, la integridad ("que es una nocin ms
276
amplia que la probidad [... ] es no slo integridad financiera sino en

los hbitos y en el comportamiento general"); igualmente la experiencia, la capacidad y la ausencia de conflicto de inters. 6
NUEVOS PARADIGMAS EN MATERIA DE TICA PBLICA
En los inicios del siglo XXI, la tica o moral pblica se ha convertido

en un tema central de las disciplinas y prcticas de la administracin pblica. Nuevos valores confrontan a los polticos, a los acadmicos, a los propios servidores pblicos y a quienes tienen la responsabilidad de llevar adelante las reformas administrativas
necesarias. Esos nuevos valores se presentan con frecuencia como
dilemas de difcil solucin. Por ejemplo, el dilema entre la apertura
gubernamental exigida por la sociedad versus la estabilidad y el orden en ambientes turbulentos; el dilema entre el respeto a los procedimientos y la responsabilidad legal versus la flexibilidad y la creatividad que requiere la administracin; o entre la necesidad de control
versus la autonoma; entre lealtad y confianza versus economa y
productividad; nacionalismo versus internacionalismo y globalizacin
y, por ltimo, pero no al ltimo, los modelos horizontales y comu-
nicativos,?
El profesor Makrydemetres, citado arriba, propone un conjunto de criterios para resolver los dilemas ticos en la administracin pblica, a los que antes se aludi. Tales criterios habrn de
orientar el juicio y la actuacin de los servidores pblicos, quienes
debern aplicarlos en el orden de prelacin que se mencionan:
El control democrtico sobre la administracin (Democratic

Accountability).
El Estado de Derecho y el principio de la legalidad.
La integridad profesional y la autonoma.
Respuesta a las demandas de la sociedad civil.
El profesor de la Universidad de Atenas afirma, con razori;: que un

deber tico fundamental de los servidores pblicos dentro del marco constitucional de un sistema parlamentario plural, es subordinarse a.la autoridad poltica. La administracin y la burocracia han
277
de subordinarse al control poltico para evitar que usurpen un poder que no les corresponde; si la burocracia civil o militar interviene en la arena poltica, socava la democracia representativa y somete al gobierno y a la poltica a sus propios intereses y dictados.
El concepto de Estado de Derecho y principio de legalidad
pertenecen de manera especfica a la conducta administrativa.' El
gobierno y la administracin pblica, en tanto Poder Ejecutivo del
Estado, estn obligados a respetar la ley que es expresin de la voluntad nacional.
El marco de actuacin de la administracin pblica no puede
ser otro que el sistema jurdico emanado de la Constitucin mediante la legislacin formulada por el Parlamento o Congreso. La
esencia del principio de legalidad y del Estado de Derecho, referido
a la administracin pblica, es la aplicacin puntual de las leyes en
cada uno de sus actos jurdicos. La observancia de este ltimo imperativo no es obstculo, naturalmente, para el funcionamiento de
uno o varios sistemas de control de la legalidad, que puede ser ejercido por la propia administracin, por rganos externos del tipo de
los ombudsman, por tribunales administrativos y, en ltima instancia, por las autoridades jurisdiccionales.
Es posible afirmar con el profesor Makrydemetres que la adhesin al Estado de Derecho y al principio de legalidad constituye la
piedra de toque de la moderna democracia poltica y puede ser calificada como "la virtud de la legalidad". Razn tienen quienes piensan que a partir de la existencia de una Constitucin, el pueblo y los
ciudadanos ceden la soberana de la nacin a la propia ley fundamental, en virtud del funcionamiento del sistema de democracia
representativa."
Por otra parte, los principios de tica pblica exigen, en los
tiempos actuales, la existencia de un cuerpo profesional de servidores pblicos, con su propio estatuto jurdico, cuyo reclutamiento,
contratacin y promocin sean ajenos a los vaivenes de la poltica
electoral partidista, al clientelismo, al nepotismo o al favoritismo.
Que sea la autoridad de la ley y el inters pblico lo que gue la
supervisin y el control de ese cuerpo de servidores.
Esos elementos ticos objetivos del servicio profesional deben ser complementados con rasgos ticos subjetivos de los propios
servidores pblicos. Entre otros, los conocimientos adecuados al
278
tipo de trabajo; la experiencia, la conducta apegada a derecho y el

compromiso para desempear las tareas que corresponden al cargo. En el compromiso del servidor deben quedar comprendidas conductas que eviten la corrupcin. De otra manera, la profesin de
servidor pblico pierde su legitimidad.
Hegel expres la anterior idea, magistralmente:
El servicio pblico requiere el sacrificio de la satisfaccin egosta
y caprichosa (discreciona1), de los fines subjetivos; justamente
por ello la satisfaccin se encuentra en el cumplimiento del
deber, pero slo en l. En este aspecto se descubre el vnculo
del inters general y del particular, que constituyen el concepto y la estabilidad interna del Estado."
La integridad en el servidor pblico es un imperativo tico. Es una

fuente de control interno que acta cuando existen criterios y normas ticas que son compartidas por todo el cuerpo de servidores
profesionales. Tal es el caso de los cdigos de tica de algunas instituciones, cuando ellos son respetados. En esas circunstancias, la
integridad se convierte en una cuestin de honor y prestigio profesionales, y no en algo impuesto desde fuera como una obligacin.
La corrupcin como una instancia de violacin flagrante a las
normas ticas y profesionales florece en los "estados huecos"
(en las cleptocracias, deca G. Caiden), en los que no existe o
no se ha desarrollado un cuerpo de administradores pblicos
profesionales. 10
El cuarto criterio elegido por el profesor de la Universidad de Atenas para resolver los dilemas ticos en la administracin pblica, se
refiere al imperativo de dar respuesta a las demandas de la sociedad
civil.
La sociedad civil es un pre-requisito de la vida poltica y de la
nocin de democracia. El surgimiento de una sociedad civil activa y
vibrante, ha demostrado la capacidad de sta para convertirse en un
asociado en la conduccin de los asuntos pblicos. Actualmente se
acepta la idea de que el Estado no debe imponerse a la sociedad
civil, pero tampoco permitir que sta lo suplante; ms bien deben
ser copartcipes en la construccin del capital social para beneficio
de la comunidad a la que pertenecen.
LA TICA EN ELSERVICIOPBLICO
279
Las instituciones pblicas tienen que responder a la sociedad

y prestar atencin a las demandas y necesidades de la poblacin,
facilitar su acceso a los servicios y propiciar un ambiente de aliento
al desarrollo humano sostenible.
,
La respuesta pblica no debe quedar restringida a las fuerzas
del mercado sino a las preocupaciones bsicas del ciudadano y a su
participacin en todos los niveles de la accin gubernamental.
Hay que propiciar el desplazamiento del paradigma de la "res
pblica", de un sistema autoritario hacia ms amplias formas de
comunicacin y discusin con la sociedad civil, porque de ese modo
se alcanzar una modernidad social ms radical.
EL COMBATE A LA CORRUPCIN COMO DIMENSIN LEGAL DE LA TICA

PBLICA
Se dijo al principio de este captulo que la tica o moral pblica es

una nocin ms amplia que el combate a la corrupcin. A este ltimo concepto se le da una dimensin estrictamente legal para los
efectos del presente libro.
La administracin pblica moderna no puede prescindir de
un marco jurdico que combata la corrupcin de los servidores pblicos y de los particulares que incurren en ella en sus tratos con el
gobierno o con el Estado.
Las conductas corruptas en las que pueden incurrir los servidores pblicos y los particulares que son sus cmplices, son definidas como tipos delictivos en los cdigos penales de cada pas.
En algunos pases, esas conductas ilegales reciben un doble
tratamiento jurdico. Son definidas como tipos penales; es decir,
son delitos y son considerados, tambin, faltas administrativas; es
decir, infracciones a los cdigos administrativos. En tales casos, los
infractores reciben, por lo general, doble sancin: la penal y la administrativa. Naturalmente, los cdigos penales y administrativos
tipifican muchas otras conductas ilegales que nada tienen que ver
con la corrupcin en el servicio pblico.
Durante mucho tiempo, el soborno y el cohecho fueron considerados como los principales, sino los nicos, delitos en que podan incurrir los servidores. La complejidad de;.la vida actual ha
280
modificado las posibles conductas ilcitas de los servidores pblicos. Cada pas tipifica de manera diferente los delitos en los que
puede incurrir quien presta sus servicios a la administracin. Entre
ellos usualmente se clasifican los siguientes:
El cohecho o soborno, que consiste en que el servidor pblico

aplique una ley de manera diferente a lo previsto u omita su
aplicacin, a cambio de una contraprestacin personal en dinero o en especie que tampoco est prevista.
Otra definicin de soborno es la siguiente: es la contraprestacin ilegal que recibe un servidor pblico por la realizacin de un acto que la sociedad considera que debe ser
gratuito. 1l
El trfico de influencias, que consiste en aprovechar ilcitamente
las relaciones, redes y contactos personales de un servidor
pblico, a favor de un tercero, a cambio de una ddiva de
cualquier tipo.
La aceptacin por parte de un servidor de obsequios que rebasen un monto mnimo, entregados por otro servidor o por
un particular con el propsito de influir ilcitamente en su
comportamiento, hoyo en un futuro indefinido.
El uso de informacin privilegiada a la cual tiene acceso un
servidor pblico, en razn de su cargo, con el fin de obtener
una ventaja ilcita para l o para un tercero
El ejercicio abusivo de funciones. Este delito puede revestir
varias formas o tipos. Una, por ejemplo, es excederse un servidor en sus atribuciones formales para obtener un provecho
personal o a favor de un tercero. Otra es omitir una accin
que de acuerdo con sus responsabilidades debi haber realizado. Otra ms es hacer creer a un tercero que el servidor
pblico ostenta un cargo que en realidad no es el suyo, siempre para obtener un provecho ilcito.
El enriquecimiento inexplicable. En algunos pases se ha establecido como delito el hecho de que un servidor pblico no
pueda demostrar fehacientemente el origen de su patrimonio,
de sus ingresos o de su riqueza. Es una manera que la ley ha
encontrado de evitar tener que probar cada uno de los actos
de corrupcin en los que posiblemente incurri un servidor
pblico a lo largo de su carrera o en un 'perodo determinado.
281
La no presentacin de estados financieros personales o de

declaraciones patrimoniales. Muchos sistemas legales han
creado la obligacin jurdica para ciertas categoras de funcionarios (los servidores pblicos que disponen de autoridad
o que tienen trato con el pblico), de entregar cada ao, al
inicio y al final de su encargo, estados financieros o patrimoniales. El propsito es que las autoridades correspondientes
puedan comparar cmo se modific el patrimonio del servidor pblico en el tiempo. En caso de que las modificaciones
patrimoniales no estn sustentadas en explicaciones fehacientes y demostrables, existir una presuncin de corrupcin que
habr que investigar.
En un estudio comparativo preparado por la OCDE sobre la tica

pblica, se elabor un catlogo de conductas ilcitas sancionadas
por el conjunto de pases que integran esa organizacin. La clasificacin general de los comportamientos reprehensibles por la ley
era como sigue: corrupcin activa, corrupcin pasiva, corrupcin
directa, corrupcin indirecta, tentativa de corrupcin, abuso de poder
y de la confianza del pblico, y parcialidad en la toma de decisiones.
Por lo que toca a la enumeracin detallada de las conductas
reprobables, se encontraron 16 tipos diferentes. El ms comn apareci en la legislacin de 25 de los 28 pases integrantes de la OCDE;
el menos frecuente, nicamente en dos. Enseguida se transcribe la
lista de delitos incluidos en la legislacin de esos pases, del ms al
menos frecuente:
Divulgacin de informaciones confidenciales; uso no autorizado de la informacin oficial confidencial.

Mala administracin; uso abusivo de las instalaciones pblicas; uso abusivo de los recursos y fondos pblicos.
Trfico de influencias.
Declaraciones falsas para inducir a error; falsificacin de documentos pblicos.
Restricciones al desempeo de otros cargos remunerados,
pblicos o privados.
Prohibicin de aceptar regalos y prebendas.
Fraude electoral.
282
Intervencin en los concursos o subastas pblicas para influir

sobre ellas indebidamente.
Prohibicin de participar en actividades polticas.
Discriminacin.
Participacin en huelgas.
Rehusar cumplir con sus obligaciones jurdicas; abandono del
cargo.
Nepotismo.
Negligencia grave reiterada.
Represalias contra las personas que hicieron denuncias sobre
corrupcin.
Enriquecimiento ilegtimo."
Las ateriores descripciones tienen el propsito de subrayar que el

combate a la corrupcin exige los siguientes elementos:
En primer lugar, un marco jurdico apropiado. Se debe recordar que no es aconsejable adoptar simplemente la legislacin
de otro pas. Cada uno debe construir su propio marco legal,
en el que se identifiquen y sancionen usos y costumbres ilegales, aunque generalizadas.
El segundo requisito del combate a la corrupcin es la existencia de una capacidad institucional mnima para hacer cumplir la ley. Ello implica dos cosas: una, que las instituciones
existan; dos, que funcionen. En muchos pases se da la primera, formalmente, pero no la segunda. Ms adelante nos referiremos a los aspectos institucionales.
Un tercer elemento es la voluntad poltica para combatir la
corrupcin. Aunque este hecho parezca obvio, no lo es. En
ocasiones, la corrupcin se tolera como un modo de retribuir
los enormes gastos de las campaas polticas de los partidos a
los que pertenecen los servidores pblicos. Tambin como una
manera de compensar a los contribuyentes o donantes de los
recursos para las campaas, incluyendo a los propios servidores pblicos. Ello es ms comn tratndose de servidores con
cargos de eleccin popular.
Son muy conocidos los graves escndalos polticos de
corrupcin en pases industrializados y no industrializados
cuyo origen es el financiamiento de las campaas poltieas.
283
En ocasiones, los sistemas polticos toleran la corrupCIOn porque es una manera cmoda y eficiente de mantener
el equilibrio y la estabilidad poltica interna cuando las fuerzas actuantes se hallan muy polarizadas.
Un cuarto elemento del combate a la corrupcin consiste en
el ejemplo en el ms alto nivel poltico nacional. Un proverbio
japons seala que "el pescado comienza su corrupcin por
la cabeza".
Es definitivo, para avanzar en la lucha contra la corrupcin, que los

polticos que integran el crculo jerrquico ms elevado del gobierno y del Estado lo demuestren aS, con un ejemplo de intachable
probidad. Si el caso contrario ocurre, no habr justificacin moral
posible para aplicar la ley, con rigor, a otros niveles.
MARCO INSTITUCIONAL PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIN
En la mayora de los pases con cierto grado de desarrollo administrativo existe un conjunto de instituciones jurdico-administrativas
que apoyan la lucha contra la corrupcin. Son adicionales a los principios del derecho penal y a las leyes administrativas sobre faltas a
las responsabilidades de los servidores pblicos.
El grado de desarrollo de tales instituciones vara de un pas a
otro, as como su naturaleza y su nmero. Sin embargo, las ms
frecuentes son las que se mencionan a continuacin:
rganos de control externo. Son los organismos tcnicos dependientes de los Congresos o Parlamentos. Reciben diversas
denominaciones, tales como Oficina de Contabilidad Nacional, en el Reino Unido; la Corte de Cuentas, en Francia; la
Oficina General de Contabilidad, en los Estados Unidos;
Auditora Superior de la Federacin, en Mxico, etctera. La
mayora son conocidas como entidades superiores de fiscalizacin. Los rasgos distintivos de estos organismos son dos:
por un lado, el nfasis en el control ex post, despus del ejercicio de los recursos pblicos (aunque eso ha cambiado en los
284
ltimos tiempos); por el otro, que no dependen del Poder Ejecutivo sino del Legislativo, Congreso o Parlamento, en razn
de que a estos ltimos corresponde aprobar el presupuesto
anual o multianual.
Por regla general, estos rganos de control externo se
han tornado cada vez ms complejos en su operacin, ms
tecnificados y eficaces.
Dentro de los rganos de control externo deben incluirse
a las comisiones o comits parlamentarios para el estudio y
evaluacin de aspectos puntuales del ejercicio presupuestario; estn integrados por miembros de los Parlamentos.
Organos internos de control. Son unidades administrativas
que operan al interior de cada una de las grandes instituciones de la administracin pblica. Dependen jerrquica y
administrativamente del propio titular del Poder Ejecutivo o
de cada ministro y, en ciertos casos, de un ministerio ad hoc,
que a su vez depende del jefe de gobierno. La diferencia fundamental con los rganos externos radica en dos aspectos:
los rganos internos de control dependen del propio Poder
Ejecutivo; y el control se ejerce invariablemente durante el
tiempo de ejecucin del presupuesto o respecto de los aos
anteriores cuando existe una denuncia.
Una forma complementaria del control interno y externo, que
es muy usual en el seno de la burocracia, pero que no es ajena
a los Parlamentos, es el control independiente. N os referimos
a las auditoras realizadas por auditores independientes. Tales auditoras pueden ser muy eficaces en el combate a la corrupcin, sobre todo si los honorarios son pagados por una
entidad diferente de la auditada.
La institucin del ombudsman o del mediador, tambin denominada en algunos pases Abogado o Procurador de los derechos humanos, o de los medios, del consumidor, o de los pobres, las minoras, etctera. El ombudsman o mediador se ha
extendido a todas las regiones del mundo. El rasgo caracterstico consiste en que el ombudsman autntico carece de poder
sancionador. El cumplimiento de sus resoluciones, que en realidad son recomendaciones, depende de la autoridad moral
de que gocen la institucin y su titular. Depende, tambin, del
LA TICA EN El SERVICIO PBLICO
285
grado de madurez de la administracin y la opinin pblica

del pas de que se trate. Cuando la sociedad ha evolucionado,
las recomendaciones del ombudsman se tornan casi en rdenes inapelables que difcilmente alguien se atreve a desafiar.
Otro aspecto institucional de la lucha en contra de la corrupcin est relacionado con las sanciones aplicables a los delitos y los cdigos administrativos de tica pblica. Las sanciones deben estar claramente sealadas para cada tipo de delito
o falta administrativa. Eso no basta; adems, la sancin debe
tener correspondencia con la gravedad y naturaleza de la conducta ilegtima o ilegal. Los procedimientos para la ejecucin
de las sanciones deben ser claros, sencillos y aplicados de manera neutral e imparcial; es decir, sin excepciones.
En algunos pases con una opinin pblica madura y una administracin consolidada, se usan las encuestas y sondeos de
opinin para descubrir prcticas administrativas de dispendio, de desperdicio o de franca corrupcin.
En casi todos los pases existen organismos especiales de investigacin de prcticas corruptas; esos organismos son adhoc, slo para los servidores pblicos, o bien son unidades
que forman parte de rganos ms amplios de investigacin de
toda clase de delitos y no slo de aquellos que pueden ser
cometidos por los servidores pblicos.
Lo importante es que exista "tolerancia cero" frente la
corrupcin de los servidores pblicos; que no se generalice
la impunidad o falta de castigo ante las conductas ilegales de
los funcionarios y servidores. De otra suerte, la corrupcin
burocrtica lejos de disminuir, se propaga.
Se repite, otra vez, la afirmacin de que es indispensable la voluntad poltica al ms alto nivel gubernamental para
investigar las conductas ilegales de los funcionarios y aplicar
las sanciones correspondientes, sin distincin de rango o calidad social de las personas involucradas.
En materia de combate a la corrupcin se acostumbra establecer sistemas y procedimientos de denuncia. Las denuncias
pueden prevenir de otros servidores o de los ciudadanos; es
decir, el pblico. Los sistemas de quejas y denuncias utilizan
mtodos variados para su operacin. Mediante buzones espe-
286
ciales para depositar por escrito las denuncias, que se colocan en lugares estratgicos de todas las oficinas pblicas, por
ejemplo. O bien, mediante el llamado "telfono rojo", que es
un sistema para recibir denuncias verbales. El procedimiento
del "telfono rojo" se adapta mejor a las situaciones de desperdicio, de grave negligencia, de discriminacin, falta de imparcialidad e ineficacia en la prestacin de los servicios. La
denuncia de conductas tpicamente delictuosas requiere de
alguna clase de prueba o indicio que permita iniciar una investigacin penal o administrativa. Por lo tanto, el "telfono
rojo" es menos til para la denuncia de presuntos delitos.
Una tarea que debe ser atendida por los conductores de la modernizacin administrativa es la identificacin de aquellas reas de la
administracin pblica que son proclives a la corrupcin. Entre ellas,
las siguientes:
La adquisicin directa o por concurso de bienes y servicios de

toda clase, por parte de las instituciones.
La asignacin directa o por concurso de la edificacin de todo
tipo de obras pblicas.
Las reas de procuracin de justicia; es decir, todas las actividades de la autoridad, previas al inicio de un juicio penal o
administrativo.
El sistema de administracin de justicia y los propios tribunales o cortes.
El sistema de administracin tributaria.
El sistema de aduanas.
La actividad de las policas.
Los sistemas de seguridad nacional.
LA TICA PBLICA Ms ALL DEL COMBATE A LA CORRUPCIN
El estudio comparativo de la OCDE sobre la tica pblica en 29 pases

miembros, establece como primera conclusin la siguiente:
La integridad es una condicin esencial del establecimiento
por los poderes pblicos, de un marco eficaz y confiable den-
287
tro del cual inscribir la vida econmica y social de los ciudadanos. Las instituciones y mecanismos cuyo objetivo es promover a la integridad, se consideran elementos fundamentales del
buen gobierno. 1.1
Los responsables de la reforma administrativa no deben olvidar que

ms all de los aspectos puramente penales de la lucha contra la
corrupcin, existen elementos culturales que apoyan la creacin de
un ambiente en el que prospere la tica pblica.
Entre otros se menciona a los siguientes:
Que la conducta de los servidores pblicos corresponda a la

misin de la institucin en la que trabajan.
Que los ciudadanos reciban un trato imparcial-es decir, igual
para todos- sobre la base de la legalidad y de la justicia.
Que los recursos pblicos sean utilizados de manera eficaz,
eficiente y apropiada.
Que los procedimientos para tomar decisiones sean transparentes, a fin de que permitan la vigilancia de la opinin pblica y la reparacin de los errores, cuando existan. 14
Los responsables de la reforma administrativa deben tener presente

que la tica o moral pblica -o la falta de ella- se manifiesta en
varias dimensiones: en un nivel individual de cada servidor pblico;
en el plano institucional, como organizaciones integradas por un
conjunto de servidores, bajo una direccin y con un comportamiento generalizado de aqullos; en el mbito social, en la tradicin de
una poblacin y de una nacin de respetar los valores y los
ordenamientos legales por s mismos, por lo que significan y no slo
por el castigo que implica su inobservancia.
Estas tres dimensiones en las que se manifiesta la tica pblica, se adaptan a los tiempos en los que una reforma administrativa
puede influir: el corto, el mediano y el largo plazos. Hay que reconocer la gran influencia que tiene un ambiente social proclive a la
moral pblisa y a la observancia de la ley, sobre las instituciones
pblicas y los servidores.
Ciertos valores corresponden mejor a las acciones de una institucin y otros al comportamiento de los servidores erip,lo particular. Los valores de la transparencia, la imparcialidad, la economa,
288
la eficacia y la participacin, son ms bien propios de las instituciones. Por otra parte, los valores como la probidad, la legalidad, la
discrecin y la lealtad, son propios de los servidores individualmente considerados.
La experiencia de los pases de la OCDE ha puesto de relieve
que una afirmacin expresa de los valores fundamentales que provenga de la ms alta jerarqua del Estado y.se extienda a las instituciones, coloca las bases para una accin pblica orientada al inters
general. El primer paso consiste en definir los valores tradicionales
del servicio pblico y las normas de conducta correspondientes. El
objetivo sera conseguir que la sociedad, las instituciones y los servidores pblicos, compartan los mismos valores y un mismo concepto de lo que debe ser el comportamiento del servidor pblico.
Ocurre en no pocas sociedades que los ciudadanos son quienes promueven, activa o pasivamente, la corrupcin de los servidores para
ahorrarse molestias burocrticas o para evitar el pago de multas,
recargos y sanciones que resultan ms costosas que el soborno.
Los responsables de la reforma administrativa han de estar
advertidos de que los cambios en materia de administracin pblica
generados por las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, as como las mutaciones de la sociedad producidas por la
globalizacin y la competencia en el mercado, obligan a una revisin peridica del contenido y definicin de los valores tradicionales de la tica pblica."
La definicin de los nuevos contenidos para los valores tradicionales se har, necesariamente, mediante la legislacin y las normas reglamentarias. Para que los valores no permanezcan como
declaraciones nugatorias, es necesario plasmarlos en detalle en los
reglamentos o en los cdigos de tica particulares a cada gremio o
a cada institucin. Debe tratar de reducirse el margen de discrecionalidad y de aplicacin del criterio subjetivo de los funcionarios
y servidores pblicos. Que no haya motivo a que exclamen: "en
derecho, lo que no est prohibido est permitido".
Hay que reglamentar los casos que se ubican en la frontera de
la ley, en particular en materias tales como la utilizacin de la informacin oficial, el uso de recursos pblicos (bienes o dinero) para
fines que no pertenecen estrictamente al servicio, la aceptacin de
regalos o de ventajas futuras, y el ejercicio privado de otras actividadesdurante y~p~s 4eldesempeo de a}g(ittcargo p6blico. 16
289
El impulso y la difusin de la tica pblica entre los servidores y sus instituciones, requiere comunicar adecuadamente tanto
los valores como las normas en que estn plasmados. Es conveniente llevar a cabo consultas entre los propios servidores, en el seno de
sus instituciones, sobre los documentos preliminares que contienen
los valores definidos, para recoger su opinin y para generar una
actitud de complicidad positiva. De este modo se facilita su aceptacin y su puesta en marcha.
La creacin de una cultura tica y de un sistema de valores
para la administracin pblica con nuevos contenidos, exige al menos tres elementos:
Que exista nimo, disposicin y voluntad poltica, as como

una conducta ejemplar entre los dirigentes del Estado.
Que todos los servidores pblicos conozcan y compartan los
valores del servicio pblico.
Que existan los mecanismos de control sobre la conducta de
los servidores y que esos mecanismos operen realmente.
Una encuesta sobre la corrupcin entre los funcionarios de algunos

pases que anteriormente pertenecieron a la esfera del comunismo,
aliados de la ex Unin Sovitica, arroja luz sobre el tema de la formacin de una cultura de la moral pblica donde actualmente es
inexistente. La encuesta aplicada en 1998 abarc cuatro pases: la
Repblica Checa, Eslovaquia, Bulgaria y Ucrania. Hubo considerables diferencias en las respuestas obtenidas de los cuatro pases,
pero no tan amplias que impidan dar significado al promedio.
Ante la pregunta de si los funcionarios demandaban directamente un soborno (en efectivo o en especie), nicamente 6% de los
encuestados respondi que lo hacan en esa forma. Por el contrario,
57% respondi que los funcionarios daban a entender que esperaban una retribucin de alguna forma, por la decisin tomada.
En otra serie de preguntas relacionadas con el origen de las
prcticas corruptas, 23% respondi que se deba a una herencia de
su pasado comunista; 43% contest que se explicaba como el resultado de una crisis de la moral social en un periodo de transicin, y
36% dijo que era una prctica que formaba parte de la cultura nacional. En esta ltima respuesta es significativo darse.cuenta de que
290
los dos pases ms desarrollados, la Repblica Checa y Eslovaquia,

tuvieron los promedios ms altos en el sentido de que la corrupcin
es un mal de orden cultural; a saber: 46 y 47%, respectivamente.
Los autores de la encuesta sealan:
Una vasta mayora de las personas interrogadas en los cuatro
pases pens que sera posible frenar "considerablemente" la
corrupcin, si el gobierno "hace un gran esfuerzo" para lograrlo; pero tan slo una minora considera que el gobierno
realmente hace esfuerzos tangibles y sinceros.17
Los investigadores que realizaron la encuesta propusieron a los

encuestados en cada uno de los cuatro pases mencionados, un programa de diez medidas para "garantizar un trato equitativo". En
otras palabras, un trato no discriminatorio y ausente de sobornos.
Las medidas fueron las siguientes:
Un aumento al salario de los funcionarios y empleados.
Una mejor formacin para los servidores pblicos.
Procedimientos ms eficaces para los concursos y para el anlisis y solucin de quejas.
Menos formularios y documentacin oficiales.
La obligacin de los servidores pblicos de firmar un cdigo
de tica o de conducta.
La divulgacin mediante afiches o carteles, en todas las oficinas, de los derechos de los ciudadanos.
Ms apertura y ms transparencia por parte de los ciudadanos.
Estimular a los servidores pblicos a que denuncien las prcticas de mala administracin.
Controles y sanciones ms severas para los servidores pblicos.
Sanciones ms severas para los particulares sobornadores.

En cada pas, las medidas seleccionadas como las ms eficaces fueron diferentes, aunque sin grandes variaciones. En promedio, y en orden de seleccin, las tres con ms alta calificacin fueron:
Controles y sanciones ms severas para los servidores pblicos.
LA TICA EN El SERVICIO PBLICO
291
Menos formularios y documentacin oficial.

Una mejor capacitacin para los servidores pblicos."
Los CDIGOS
DE TICA O CDIGOS DE CONDUCTA
Una de las respuestas al desplazamiento de los valores tradicionales

en el servicio pblico producido por la adopcin de la filosofa de la
NGP, fue el establecimiento de los cdigos de tica o cdigos de conducta. Se han implantado en muchos pases, tanto en el sector pblico como en diversas instituciones.
Los cdigos de tica son, en ocasiones, declaraciones generales que quedan inscritas en la ley fundamental del pas. Casi siempre se refieren a los valores tradicionales en el servicio pblico.
Citaremos el caso ms reciente, tal vez, pero ni con mucho el
nico;"
La Constitucin de la Repblica de Sudfrica que data de 1996
y constituye la ley suprema del pas, reconoce que la administracin pblica es una parte integral de la vida de los ciudadanos de Sudfrica. La Constitucin consagra un captulo completo a la administracin pblica. Prescribe ciertos valores y
ciertos principios bsicos que deben regirla, tales como la defensa y el sostenimiento de principios ticos del ms alto nivel
en la conduccin de los asuntos pblicos.
La consagracin de los valores del servicio pblico al ms alto nivel

legal posible, ofrece una ventaja sobre los cdigos de tica
institucionales. En estos ltimos es muy difcil incorporar los llamados valores democrticos tales como la obligacin de subordinacin a los funcionarios de eleccin popular (1a neutralidad) o la responsabilidad del titular de rendir cuenta ante el Parlamento o ante
el jefe de gobierno. Igualmente, los valores como la apertura y la
transparencia se acomodan mejor a un cdigo general. No obstante, los cdigos de tica o de conducta institucionales son instrumentos muy tiles para dar vigencia real a los valores en l servicio.
(En qu consisten tales cdigos? De hecho, son un catlogo
de principios de orden moral que deben observar los servidores que
laboran en una institucin determinada. Incluyen otro tipo de valo-
292
res no tradicionales como la obligacin de la innovacin, de la transparencia, de la imparcialidad y otros principios profesionales como
la disposicin a la capacitacin, la eficiencia y la economa. En ocasiones incluyen los principios de colaboracin, de responsabilidad
(para rendir cuenta) y de obtener resultados de manera eficaz. Es
claro que si no se incorpora algn tipo de sancin para el caso del
incumplimiento o de estmulo por su cumplimiento, los cdigos
quedan nicamente como la expresin de una filosofa; buenos deseos.
Entre las sanciones posibles cabe mencionar la amonestacin
privada o pblica, verbal o escrita, la suspensin temporal y aun la
definitiva. Los estmulos pueden ser muy variados, de carcter econmico o relacionados con la promocin o con el reconocimiento
pblico.
Para conseguir los objetivos buscados mediante los cdigos
institucionales de conducta, es necesario cumplir tres condiciones,
cuando menos. La primera es abrir la elaboracin del cdigo a la
participacin de todos los servidores pblicos involucrados. Es difcil que alguien crea en un proyecto en el que no particip. Adems,
las aportaciones de los funcionarios van a enriquecer el documento.
La segunda condicin es la difusin peridica, de manera reiterada,
del contenido del cdigo o declaracin, para que todo mundo lo
tenga presente y recuerde que est en vigor. La tercera es aplicar los
estmulos y sanciones previstos en el cdigo, para que en verdad
forme parte de la actividad cotidiana de la institucin.
Debe recordarse que ninguna declaracin de tica tendr impacto en la vida de una institucin si sus propios directivos no predican con el ejemplo y se comprometen de verdad a cumplir el cdigo de conducta.
Uno de los ms interesantes retos que se haya podido imaginar para el papel que deben desempear los principios ticos en el
servicio pblico, se expresa en el dilema siguiente: la bsqueda de
una administracin pblica moderna, avanzada y posburocrtica,
requiere dar prioridad a los resultados. Mientras la administracin
tradicional se basa en la observancia de los procedimientos, en la
aplicacin de los sistemas y en el cumplimiento preciso de las instrucciones, el modelo posburocrtico enfatiza la obtencin de los
resultados que forman la misin de una institucin como prioridad
293
fundamental. Los valores y principios ticos deben servir como referentes, como gua a los servidores pblicos que administran por
medio de resultados y no de procedimientos.
En la medida en que los gobiernos se mueven de una administracin basada en procedimientos a una administracin basada
en resultados, aumenta el nmero de reas de penumbra en las
que existen pocos lineamientos que guen las acciones de los
servidores. Los gobiernos reconocen la necesidad de principios ticos ms claros. No es que las nuevas reformas administrativas hayan generado ms corrupcin dice la OCDE; pero han
creado una situacin en la que los sistemas que tradicionalmente guiaban la conducta de los servidores, resultan insuficientes para el nuevo papel gerencial que se espera de ellos.
Tales sistemas estn en contradiccin con las demandas que la
nueva administracin les formula. El problema particular de
la tica pblica es cmo integrar la administracin por resultados, la administracin flexible y la asuncin de riesgos que
deben realizar los administradores modernos, con el respeto a
los procedimientos y la rendicin de cuentas, indispensables
para conseguir una buena gobernabilidad."
El dilema surge cuando se coloca como principio fundamental de la

conducta del servidor, a la legalidad; es decir, a la obligacin que
tiene de apegar su conducta a la ley, a la norma, a los reglamentos.
En los ltimos tiempos, en los pases con administraciones
ms desarrolladas se han popularizado las llamadas "cartas", declaraciones o cdigos del servicio. Se trata del compromiso pblico
que adquiere una institucin y los servidores que en ella trabajan,
para prestar un servicio al pblico en tiempo, forma, condicin y
precio especificados. Ejemplos: servicio de energa elctrica, el de
transporte pblico, el de telfono y telgrafo, el de pasaportes, etctera.
En algunos casos tales declaraciones o cartas de servicio incluyen compromisos como la prestacin del servicio en un nmero
preciso de horas o de das, con garantas y compensaciones al usuario en caso de incumplimiento.
294
UNA CONCLUSIN PRELIMINAR
Sirvan como conclusin tentativa sobre este complejo tema, las palabras de alguien que desde el ngulo terico y desde el punto de
vista prctico ha analizado continuamente la cuestin:
Combatir la corrupcin no es un fin en s mismo; no es una
cruzada ciega para corregir todos los males de este mundo. La
lucha contra las desviaciones es, ms bien, una parte de un objetivo amplio para lograr la creacin de un gobierno ms eficiente, ms justo y ms eficaz. Los encargados de la reforma no
deben preocuparse nicamente de la corrupcin per se, sino
revertir su impacto negativo en el desarrollo y en la sociedad; de
esta manera la reforma ayudar a elevar los nivelesde vida de los
pobres y a tener ms respeto por los derechos humanos de todo
el mundo.
El modernizador con experiencia sabe que la corrupcin
nunca podr ser enteramente eliminada. En muchas ocasiones
simplemente resulta demasiado costoso hacerlo. La fijacin
obsesiva sobre la prevencin de la corrupcin puede, tambin,
tener efectos negativos sobre las libertades individuales y los
derechos humanos fundamentales. Es posible que resulte muy
difcil eliminar ciertos programas y servicios contaminados por
la corrupcin. La discrecionalidad burocrtica (que muchas
veces abre la puerta a la corrupcin en la toma de decisiones)
puede ser necesaria para no paralizar a la administracin; la
disuasin y la coercin son todo menos de poco costo. Por
tanto, la meta no es lograr la probidad completa, sino conseguir un incremento sustancial en la honradez -y por tanto en
la eficiencia yen la equidad- del gobierno."
NOTAS
1.
2.
3.
lean Pierre Didier, "Reaffirrnation des valeurs et du professionnalisme dans

l'administration en France", Revue Internationale des Sciences Administratives: Revue
D'Administration Publique Compare, Bruselas, vol. 63, nm. 4, diciembre de 1997enero de 1998, p. 670.
john T. Noonan jr., Bribes, Nueva York, MacMillan Publishing Company, 1984,
captulo 21.
Es de esperarse que los escndalos de corrupcin que estallaron en el mundo corporativo de los Estados Unidos en el ao 2002, no sean objeto de imitacin en el sector
pblico.
LATICA EN EL SERVICIO PBLICO
4.
295
Kenneth Kernaghan, "L'organisation post-bureaucratique et les valeurs du service

publique", Reuue Internationale des Sciences Administratives: Revue D'Administration
Publique Compare, Bruselas, vol. 66, nm. 1, marzo de 2000, pp. 114 Y ss.
5. Ibid., p. 118.
6. Jean Pierre Didier, arto cit., pp. 672 Y ss.
7. Anthony Markrydemetres, "Ethical Dilemas in Public Administration", ponencia
presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, JlCA, Atenas, Grecia, julio de 2001.
8. Felipe Tena Ramrez, Derecho Constitucional Mexicano, 16' ed., Mxico, Porra,
1978.
9. Federico Hegel, Filosofa del derecho, Mxico, Imprenta Universitaria de la UNAM,
1985, pfo. 294, p. 291.
10.
Anthony Markrydemetres, arto cit., p. 16.
11. John T. Noonan Jr., op. cit., p. 685.
12. OCDE, Renforcer l'thique dans le seruice publique. Les mesures des pays de l'OCDE,
Pars, OCDE, 2000, pp. 46-47.
13. Ibid., p. 11.
14. Idem.
15. Cabe mencionar, como un ejemplo, que en el mes de septiembre de 2002, el gobierno
mexicano public el cdigo de tica de los servidores pblicos, para su difusin entre
ellos y la poblacin en general.
16. OCDE, op. cit., pp. 12 Y ss.
17. William MilIer, Ase Gradeland y Tatiana Koshechkina, "QuelIe sont les mesures a
prendre face a la corruption? L'opinion publique et les stratgies de rforme au sein
de L'Europe post-communiste", Revue Internationale des Sciences Administratives:
Revue D'Administration Publique Compare, Bruselas, vol. 65, nm. 2, junio de
1999, pp. 277 Y ss.
18. Ibid., pp. 282-283.
19. Deoram Sing, "Dvelopper une thique du secteur publique en Afrique du Sud",
Revue Internationale des Sciences Administratives: Revue D'Administration Publique Compare, Bruselas, vol. 65, diciembre de 1999, p. 701.
En Mxico -pas de origen del autor-s-, la Constitucin General fue adicionada
en 1984, para consagrar los principios de la tica pblica al ms alto nivel jurdico.
Los principios del servicio pblico que quedaron consagrados en la Carta Fundamental son: la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia (Art. 113).
20. Mary Maguire, "Ethics in the Public Service", en Annie Hondeghem (ed.), Ethics and
Accountability in a Context of Governance and New Public Management: EGPA
Yearbook, Amsterdam, lOS Press, 1998, p. 25.
21. Jeremy Pope, Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System,
Source Books-Transparencia Internacional, 2000.
CAPTULO
XI
EL
CIUDADANO,
LA SOCIEDAD CIVIL Y
LA ADMINISTRACIN
RENOVADO INTERS EN EL CIUDADANO
esde un punto de vista filosfico, la administracin pblica

tiene como propsito esencial -su nombre as lo indicaservir al pblico. No obstante, los ltimos aos han experimentado importantes movimientos reformistas para colocar al ciudadano y a la sociedad civil en el centro de la administracin.
Las ms recientes reformas en las relaciones ciudadano-administracin se encuentran en reas tales como:
La defensa amplia del ciudadano frente a las administraciones.

La participacin de los ciudadanos en la administracin, en
distintos niveles y en diversas formas.
La transparencia en la informacin.
Las demandas, preferencias y prioridades del ciudadano en
tanto usuario de los servicios pblicos.
En relacin con estas ideas, el profesor Sabino Cassese, de la Universidad La Sapienza, en Roma, al presentar su Informe Final como
relator general del 24 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, sealaba que los ltimos 25 aos estn marcados por un
cambio radical: las administraciones (pblicas) reconocen a los particulares como ciudadanos, colocados al mismo nivel que las administraciones y gozando de derechos. Cmo y por qu se produjeron esos cambios? El profesor italiano responde: es el resultado de
la accin concurrente de seis factores. El primero es el crecimiento
en el nmero y la dimensin de las administraciones. El segundo es
300
MODERNIZACiN ADMlNrSTRATrVA
la democracia poltica (del carcter democrtico del Estado se deriva un cambio en la posicin recproca de las administraciones y los
ciudadanos, que conduce a que no se considere a las primeras, superiores a los segundos). El tercero es la extensin de los servicios
pblicos tales como el gas, la electricidad, el transporte, etctera.
Tienen tal importancia que se convierten en modelo de otras actividades pblicas; si el transporte, por ejemplo, est enteramente al
servicio de los ciudadanos, por qu no otros servicios como los
municipales y la polica? El cuarto factor es la atenuacin de la separacin entre el sector pblico y el sector privado. El quinto es la
necesidad de aumentar la productividad de los aparatos pblicos
por el costo cada vez ms elevado que representa para los ciudadanos. El ltimo factor de cambio es el cultural: estamos frente a la
segunda revolucin de la gestin, la de la nueva gestin pblica, el
New Public Management.
El profesor Cassese concluye afirmando que el ciudadano y la
administracin son dos polos en tensin continua en bsqueda incesante de un equilibrio. Esta bsqueda de equilibrio est condicionada por las tradiciones nacionales y por el contexto poltico y administrativo.!
Sin embargo, el mbito de la relacin ciudadano-sociedad civil-administracin es considerablemente ms vasto. Reflexinese
sobre estos otros campos:
La relacin poltica entre el ciudadano y la administracin

mediante el proceso democrtico de eleccin de sus representantes y de sus gobernantes.
La administracin pblica como institucin defensora de los
derechos de los ciudadanos a los que sirve.
La administracin pblica como institucin o conjunto de instituciones obligadas a responder a las demandas directas de
los ciudadanos, que no llegan por la va de la representacin
poltica.
Estos ltimos tres dominios de la relacin aludida no son exclusivos

de las disciplinas de la administracin pblica. Son mbitos que han
sido explorados y desarrollados desde hace muchos aos por la ciencia poltica, en el primer caso; por la ciencia del derecho administrativo, en el segundo; y por la sociologa, en el tercero.
EL CIUDADANO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LA ADMINISTRACIN
301
Haremos una alusin breve a ellos, en su dimensin de administracin, antes de concentrar la atencin en los temas mencionados al inicio.
EL CIUDADANO, LA ADMINISTRACIN Y EL PROCESO DEMOCRTICO
La participacin fundamental del ciudadano en la administracin

pblica no es directa sino mediante la eleccin de sus gobernantes y
representantes, mediante los procesos electorales.
Dependiendo de la organizacin constitucional del pas de que
se trate y del desarrollo poltico de su sociedad, se manifiestan de
manera diversa las variables polticas siguientes:
El nmero y la frecuencia de las ocasiones en las que el ciudadano debe acudir a las urnas a elegir a sus representantes.
La cercana del ciudadano respecto a sus autoridades administrativas locales, regionales (estatales) o centrales (federales).
En los pases de organizacin federal con un Congreso y un Ejecutivo presidencial, es muy elevado el nmero de cargos de eleccin y la
frecuencia de los mismos. Considrense los cargos siguientes cuando menos: alcalde o presidente municipal, consejales, diputados locales, diputados al Congreso federal, senadores al Congreso federal
(hay sistemas en los que existen senadores al Congreso local), gobernadores y presidente de la Repblica. Las elecciones se efectan, segn el pas y el cargo de que se trate, cada dos, tres, cuatro
o seis aos.
De muchas y diversas circunstancias depende que los ciudadanos aprovechen el sistema poltico electoral de su pas para influir en la administracin pblica por la va de sus representantes
electos. En algunas ocasiones, por regla general excepcionales, el
ndice de votacin es elevado (por arriba de 75%); usualmente se
ubica en alrededor de 50%0 ms abajo. Este aparente desinters
por participar en la eleccin de quienes tendrn influencia directa
en el comportamiento de la administracin pblica, en sus distintos
niveles, no se compadece con el dato que de manera casi universal
302
surge de las encuestas; a saber: que el ciudadano pide siempre mayor intervencin en los asuntos de la administracin que le conciernen.
A pesar de la participacin electoral no siempre satisfactoria,
resulta claro que tanto en las sociedades industriales como en las en
desarrollo, la opinin pblica expresada en los medios de comunicacin masiva y en las encuestas de opinin; tiene mayor peso cada
da frente a los polticos y gobernantes.
El anlisis del profesor Derek Bok sobre lo que ocurre con la
participacin poltica en los Estados Unidos, es revelador. Dice el
profesor de Harvard que en una encuesta de opinin aplicada en
el ao de 1999, se pregunt cunta influencia sobre las decisiones
gubernamentales debera tener la opinin pblica en una escala de
1 a 10, y la media respondi que 9. Sostiene que a la luz del creciente poder de la gente y su deseo aparente de tener todava ms influencia, es de esperar que pongan mayor atencin a los asuntos
pblicos y se esfuercen ms que nunca para cumplir con sus responsabilidades ciudadanas. No obstante, lo contrario es lo cierto.
Los americanos son muy patriotas, pero el orgullo que sienten por
su pas no se corresponde con el esfuerzo que realizan para cumplir
el ms elemental de sus deberes cvicos.
En una sociedad democrtica, contina el antiguo rector de la
Universidad de Harvard, la medicin fundamental de la responsabilidad cvica es la proporcin de los ciudadanos que vota. Aplicando
este criterio, los americanos resultan mal. Durante todo el siglo xx,
las tasas de votacin en los Estados Unidos fueron ms bajas que en
casi cualquier otra sociedad democrtica avanzada: entre 20 y 40%
debajo de estas ltimas. Otras observaciones del profesor Bok resultan tambin interesantes porque pudieran extrapolarse, sin grandes distorsiones, a distintas latitudes. Por ejemplo:
La apata poltica es mayor entre las personas de bajos ingresos.

Los ciudadanos jvenes, con menos de treinta aos, acuden a
votar para las elecciones intermedias (no presidenciales) en
proporciones ms bajas que otros sectores de la poblacin.
A los jvenes con altos niveles de educacin formal les interesa menos participar en la poltica activa que a la generacin
de sus padres.
303
Existen muchas razones para pensar que en el futuro la participacin poltica ser an menor.
Nunca como ahora ha sido tan importante el gobierno en la
vida de los americanos; sin embargo, nunca haba sido tan
anmica su participacin cvica.
Los ciudadanos no aprovechan las oportunidades que se brindan para votar en referenda; votan en proporciones ms bajas que para elegir a sus representantes.
La gente parecera desear tener poder para participar, pero
no realizar el esfuerzo de hacerlo."
Otro analista, en un contexto nacional diferente y con circunstancias distintas, expresa ideas similares:
No es de admirar que los ciudadanos tengan dudas sobre su
importancia poltica en el proceso gubernamental de toma de
decisiones. Existen estudios realizados desde la dcada de mil
novecientos setenta que muestran que los ciudadanos han perdido la sensacin de estar a cargo del desarrollo democrtico
de su sociedad. Este proceso se ha acentuado en Finlandia en
las ltimas dcadas. Por ejemplo, se encontr en una encuesta
llevada a cabo este mismo ao (2001) que la mitad de los
encuestados no estaban interesados en la poltica y se rehusaban a darle seguimiento. Casi dos terceras partes de ellos fueron de la opinin que la democracia funciona mediocremente
y que los ciudadanos no pueden hacer or su voz en la poltica.
Una mayora clara (790/0) pensaba que los partidos polticos no
tratan asuntos que son importantes para los ciudadanos. El
porcentaje de votacin total ha disminuido significativamente
en los ltimos quince aos en las elecciones estatales y locales;
se aproxima ahora al 50%.3
Otro tema de la relacin ciudadano-administracin pblica en la

vertiente de la democracia poltica, lo constituye la seleccin o nominacin de los candidatos de los partidos polticos a puestos electivos de carcter poltico administrativo. El presidente de la Repblica, el-gobernador de un estado o el alcalde de una ciudad, son
ejemplos clsicos. Los mtodos de nominacin o de seleccin pueden "producir" candidatos atractivos para los medios de comunicacin o candidatos con carisma para ganar votos, pero malos admi-
304
nistradores. La solucin a este dilema es doble, cuando menos: a)

en la esfera poltica, mediante el perfeccionamiento constante de
los procesos de nominacin y seleccin; y b) en la esfera administrativa, mediante la capacitacin, la formacin y la preparacin peridica en temas de administracin pblica antes y despus de la
eleccin.
PARTICIPACIN NO ESTRUCTURADA
En muchos pases de diferentes regiones del mundo, la democracia

poltica de corte occidental est en etapa de desarrollo incipiente.
En otros, esa misma democracia formal, parlamentaria o congresional, es una estructura jurdica impuesta sobre viejos sistemas polticos autoritarios. Factores sociales de diversa naturaleza, tales como
una sociedad civil poco acostumbrada a formas sistemticas de participacin; altos porcentajes de analfabetismo; una proporcin elevada de poblacin indgena; formas tribales de organizacin;
marginacin social y pobreza muy extendidas, y otros similares, dan
origen a formas directas -no representativas- de participacin de
la poblacin en asuntos pblicos.
Otra circunstancia que explica por qu en muchas sociedades
en proceso de desarrollo se acude a vas de accin directa para influir en las decisiones y aun en las polticas gubernamentales, es la
opinin e imagen que el ciudadano tiene de la eficiencia de la burocracia, del trato y de la capacidad de los servidores pblicos, de su
imparcialidad y honestidad. El ciudadano no tiene confianza en que
su opinin ser tomada en cuenta, positiva y prontamente por las
autoridades administrativas, si usa las vas burocrticas normales.
Son demasiados los trmites a realizar; es excesivo el nmero y
clase de documentos que le solicitan; son muy complicadas las normas reglamentarias aplicables; el trato de los servidores pblicos
no es atento ni amable; el largo tiempo de respuesta resulta inoportuno; hay que viajar lejos, de oficina en oficina e incurrir en muchos
gastos. Si las cosas fueran diferentes probablemente se acabaran
las acciones directas que en ocasiones paralizan a una ciudad y aun
al pas mismo.
305
Entre los pocos estudios de campo que se han llevado a cabo

sobre este tema, sobresale una encuesta realizada en Grecia a mitad
de la dcada de los aos noventa. Resulta de inters por tratarse de
una economa en transicin, de un pas miembro de la ocos y de la
Unin Europea. Es posible que las circunstancias actuales en Grecia hayan mejorado significativamente. Aun en ese caso, las observaciones de campo son tiles como referencia extrapolable a otras
sociedades en similar estadio de desarrollo.
Entre los ciudadanos la imagen de la administracin pblica y
de los servidores pblicos es claramente negativa. Ello se extiende a las expectativas generales, la competencia, la experiencia y las actitudes hacia el pblico. Ms especficamente,
los encuestados declararon tener un grado bajo o ninguna satisfaccin con el servicio recibido (55% y 34% respectivamente,
en tanto que nicamente el 0.2% lo consider como muy satisfactorio). El tiempo de respuesta de la administracin pblica
fue evaluado como "excesivamente lento" en 80% de las respuestas y "normal" en el 20% restante.
Para los ciudadanos la administracin pblica se caracteriza bsicamentepor su "fobia hacia las responsabilidades" (80%),
impersonalidad (640/0), complejidad (640/0). La administracin
pblica es considerada como autoritaria (43%) y dogmtica
(30%).
Las calificaciones positivas (comprensiva, apoyadora, justa, objetiva, disciplinada) ino llegaron a 2% de las respuestas!
An ms, la administracin pblica no acta con imparcialidad (87%), trata ms favorablemente a aquellos que tienen
"conexiones" (87%) o "dinero" (10%). Los ciudadanos desconfan tambin de la supuesta neutralidad poltica de la administracin (97%). La administracin obedece al gobierno en
turno (75%) en lugar de aplicar la ley (96%) o acta como lo
considere conveniente (15%).
[ ... ]
Los ciudadanos no tienen en alta estima a la experiencia

(conocimientos) de los servidores pblicos. Consideran que
los empleos pblicos se obtienen gracias a los contactos y relaciones polticas (52%) no por el mrito o por capacidad (22%)
o por los niveles educativos (8%).
[ ]
... -
306
En el otro lado del eje, los servidores pblicos tambin

tienen una imagen negativa de la administracin pblica."
Marchas, manifestaciones, plantones, apoderamiento de oficinas,

cierre de carreteras, secuestro de instalaciones de servicios pblicos, huelgas de hambre, boicots, etctera, son mtodos directos de
los ciudadanos que desean influir en las decisiones del gobierno que
les afectan. Esas medidas directas pueden ser enteramente legales
cuando se solicita y se obtiene autorizacin para llevarlas a cabo y
se desenvuelven en orden. En otros casos son acciones que se ubican en los lmites de la legalidad, en el filo de la navaja. En otros
ms, son francamente ilegales -como los cierres de autopistas por
varias horas y hasta por das-, pero finalmente sin violencia. Con
frecuencia, las autoridades se abstienen de ejercer accin penal en
contra de tales manifestaciones y se conforman con imponer penas
administrativas, si acaso.
Hay que reconocer que las sociedades industriales tampoco
estn exentas de estas formas de participacin, como lo demuestran ciertas reuniones de los organismos financieros internacionales o las acciones de los agricultores europeos en contra de la poltica agrcola comn. Son menos frecuentes, claro est, que en los
pases con una administracin en vas de consolidacin.
En diversos pases en transicin o en desarrollo, estas acciones ciudadanas de participacin directa -espontneas u organizadas por grupos de inters- tienen como finalidad influir en las decisiones gubernamentales. Son "el pan nuestro de cada da".
La administracin pblica est preparada y tiene experiencia
en su trato. Con frecuencia, los ciudadanos obtienen xito parcial o
completo en sus peticiones para cambiar el sentido de las decisiones de la administracin.
Algunos analistas estn en franco desacuerdo con las autoridades que se dejan presionar mediante ese tipo de acciones directas. Consideran que se genera un rompimiento inaceptable del Estado de Derecho, del principio de legalidad, al modificar las
decisiones administrativas bajo presin de las acciones directas.
Debe reconocerse que, formalmente, tienen razn quienes as
piensan. No la tienen si se atiende a la eficiencia, a la equidad, a la
justicia administrativa y al sentido comn. Los ciudadanos acuden a
estos procedimientos, por regla general, porque las autoridades
EL CIUDADANO, LA SOCIEDAD CIVIL y LA ADMINISTRACIN
307
polticas o administrativas no consiguieron una adecuada comunicacin, dilogo o negociacin; no tuvieron capacidad de persuasin
y una autntica disposicin para que los ciudadanos participen en la
toma de decisiones, en el diseo de las polticas pblicas, y en su
implantacin.
Toda accin directa debera considerarse como una llamada
de atencin para los polticos y para la alta direccin de las instituciones de la administracin. Son seal de que algo no marcha y debera corregirse.
En no pocas ocasiones, sin embargo, la accin directa de los
ciudadanos es el resultado del activismo de algunos lderes de agrupaciones o de partidos polticos, en busca de adeptos que les fortalezcan. Con frecuencia se da una mezcla de necesidades reales de
los grupos marginados (vivienda, escuelas, agua potable, transporte, etctera, o la protesta en contra de los impuestos, de las expropiaciones y otras medidas) con el proselitismo poltico de los lderes
que encuentran en la accin directa un modus operandi cuando no
un verdadero modus vivendi. Pero hay que saber distinguir estas
formas tal vez perversas de la poltica, de la autntica auto-ayuda y
auto-organizacin de las comunidades ms pobres y marginadas.
Si alguna recomendacin puede ofrecerse en este tema para
los encargados de la modernizacin, es que consideren las acciones
directas de los ciudadanos como seal de que los programas y servicios pblicos no tienen la extensin, la calidad, el costo o la oportunidad que los usuarios esperan y merecen. Por lo tanto, se imponen
cuando menos tres tareas inmediatas. La primera, mejorar la capacidad de recoger y escuchar las demandas ciudadanas con oportunidad; la segunda, mejorar las habilidades de la administracin para
dialogar y para negociar con los ciudadanos (negociar es no slo
intercambiar opiniones, implica ceder); la tercera, revisar la prestacin de los programas y servicios pblicos.
LA ADMINISTRACIN PBLICA DEFENSORA DEL CIUDADANO
Casi todos los pases disponen de un sistema jurdico de carcter

administrativo que defiende al ciudadano de las decisiones arbitrarias e ilegales de la propia administracin pblica. En algunos casos
tales instituciones y procedimientos datan de varios siglos.sla de-
308
fensa del ciudadano frente a la administracin, por instituciones

que pertenecen formalmente a la propia administracin pblica, es
otra dimensin de las relaciones ciudadano-administracin pblica.
En algunos pases, la proteccin jurisdiccional del ciudadano
frente a la administracin es realizada por el Poder]udicial comn;
tales son, por ejemplo, pases anglosajones como Gran Bretaa y
los Estados Unidos.
En otros estados, se estima que la administracin, derivada del
poder soberano, debe disponer de armas jurdicas para hacer
prevalecer el inters general sobre los intereses particulares; la
lgica quiere en este caso, que se desconfe de los tribunales
jurisdiccionales comunes y que la competencia para resolver
los litigios entre los particulares y la administracin, se reserve
a un orden jurisdiccional distinto, de carcter independiente.
Tal es el caso de los pases con tradicin jurdica latina y francesa.'
Se alude aqu a los llamados tribunales administrativos que materialmente actan como verdaderos tribunales, aunque formalmente
no son parte del Poder Judicial sino del Ejecutivo, dentro de cuya
estructura estn ubicados. El supuesto del que se parte es que los
tribunales administrativos son instrumentos o vehculos ms expeditos con procedimientos simples, menos formales y engorrosos que
los vigentes en el Poder Judicial; por lo tanto, sus procesos resultan
ms expeditos y menos onerosos para el ciudadano.
El propsito de estos tribunales es defender al ciudadano de
las decisiones lesivas que la propia administracin pblica le inflige.
La "litis" siempre se dar entre partes de las cuales una ser un
ciudadano, persona fsica o moral, y la otra algn rgano de la administracin. Todo el procedimiento est regido por el derecho administrativo. El prototipo y paradigma de estos tribunales administrativos y de casi todos los sistemas de defensa jurdica del ciudadano
ante la administracin, mediante un rgano jurisdiccional especial,
es el Consejo de Estado de Francia.
El Consejo de Estado fue creado durante la Revolucin Francesa; recientemente celebr, en Pars, su segundo centenario. Sus
atribuciones corren por dos grandes vas: la consultiva y la jurisdiccional. En el ejercicio de las atribuciones consultivas, el Consejo de
309
Estado emite opiniones sobre la legislacin y la reglamentacin, antes

de que sean enviadas al Consejo de Ministros para su remisin a la
Asamblea. Existe la obligacin por parte del gobierno de consultar
al Consejo sobre las leyes que se sometern al Poder Legislativo.
Por lo que toca a sus atribuciones jurisdiccionales, el Consejo de
Estado es el juez administrativo supremo. Tiene competencia sobre
todas las funciones de las autoridades administrativas y sobre las
decisiones de otros tribunales administrativos menores. Sus resoluciones tienen la fuerza de una sentencia; de cosa juzgada. Conoce
de litigios derivados de las quejas entre los particulares y la administracin; de los servidores pblicos en contra de las administraciones y de la anulacin de decretos u rdenes de los ministros que
se exceden en el ejercicio de sus atribuciones."
Cuando un rea de la administracin pblica molesta o agrede y perjudica a un ciudadano que tiene trato con ella, debe existir
otra rea de la administracin -sus tribunales administrativosque le d la razn, y si la tiene, corrija los daos y perjuicios causados.
La competencia de los tribunales administrativos la constituyen todos los actos administrativos y decisiones -positivas o negativas, acciones u omisiones- de las instituciones que integran la
administracin pblica, al entrar en relacin con los ciudadanos.
Los ejemplos clsicos seran las autorizaciones, los permisos, las
concesiones, las licencias o las negativas y condicionamientos sobre
las mismas; las liquidaciones impositivas, las sanciones, las multas,
los recargos, los fallos en las subastas y licitaciones pblicas y los
actos relativos a ellas, y muchas otras resoluciones de la autoridad
administrativa, explcitas o tcitas, directas o fieras.
Como se sabe, la jurisprudencia de los tribunales, incluyendo
naturalmente a los administrativos, es fuente de derecho positivo.
Por esa razn adicional, el papel del juez administrativo adquiere
gran relevancia."
Con relativa facilidad puede ocurrir que los tribunales administrativos se deslicen hacia la vertiente propiamente jurisdiccional
o de jurisdiccin comn. Es decir, que por la complejidad de los
procedimientos, las formalidades, la reglamentacin y las salvaguardas establecidas por los propios tribunales administrativos, eda vez
ms se asemejen a un verdadero juicio ante el Poder Judicial en
310
alguno de sus tribunales. Ello equivaldra a olvidar la intencin del

legislador al crear un mecanismo especial, supuestamente gil para
"desfacer entuertos"; un instrumento para remediar errores e
inequidades administrativas de manera eficiente y rpida, a favor
del ciudadano que sufre el peso de un enorme aparato administrativo y que carece de los medios para sostener un prolongado juicio en
contra de la administracin.
En conclusin, se sugiere a los responsables de la modernizacin administrativa, tener presente las siguientes recomendaciones:
Verificar la existencia de tribunales administrativos que defiendan al ciudadano comn de las decisiones de la administracin pblica (obviamente, cuando le asiste la razn) que
lesionan sus intereses econmicos o que resultan infundadas,
arbitrarias o injustas. Estos tribunales deben tener exclusiva
competencia para tratar litigios entre los ciudadanos individualmente considerados y las instituciones de la administracin; distintos de las cortes y tribunales pertenecientes al Poder Judicial.
Verificar que los procedimientos que se tramiten ante los tribunales administrativos no sean complicados; que no requieran de excesivas formalidades; que sean rpidos y poco onerosos. Verificar que esos tribunales creen su propia tradicin,
prestigio y jurisprudencia.
Verificar que los tribunales administrativos no se deslicen hacia
la esfera propiamente jurisdiccional, por las formalidades en
sus tramitaciones o por la posible absorcin de los mismos en
el seno del Poder Judicial.
EL OMBUDSMAN y OTRAS FORMAS DE DEFENSA DE LOS CIUDADANOS

ANTE LA ADMINISTRACIN
Una antigua institucin escandinava cuyo objeto es proteger a los

llamados derechos humanos, ha adquirido carta de naturalizacin
en la mayora de los pases occidentales y en otras regiones del mundo. Se trata del ombudsman o mediador.
311
La literatura sobre el ombudsman es muy amplia y fcilmente

accesible. Lo que se diga aqu tiene carcter esquemtico.
El ombudsman (tambin llamado mediador, abogado del ciudadano, procurador del pueblo) es una institucin surgida para proteger al ciudadano frente a la administracin pblica y frente a otros
poderes e instituciones del Estado. La semejanza entre el ombudsman
o mediador y los tribunales administrativos comienza y termina en
la circunstancia de que ambas son instituciones de proteccin del
ciudadano, o, si se quiere, de control sobre la administracin; por
lo dems, difieren considerablemente.
El ombudsman tiene como fin proteger al ciudadano cuando
a juicio de este ltimo ha existido una violacin a sus derechos fundamentales, a sus derechos humanos, a sus garantas individuales.
Su objetivo es atender las quejas de los ciudadanos que consideran
que alguno de sus derechos bsicos ha sido violado por la autoridad. Se trata de la violacin a los derechos primordiales, tales como
el derecho a tener una nacionalidad, a la ciudadana, y por tanto a
votar y ser votado en las elecciones (a estos ltimos se les denomina
tambin "derechos polticos"); derecho a profesar libremente la
religin de su preferencia o ninguna; derecho a transitar libremente
por su pas; derecho a no sufrir discriminacin legal o administrativa por razn de pertenencia a un grupo tnico determinado por
razn de sexo, de preferencia sexual, de capacidad fsica, de estrato
social al que pertenezca; derecho a no ser detenido ni molestado en
sus papeles sin que exista un mandamiento judicial previo, y en caso
de presunto delito, derecho a ser juzgado por tribunales generales
creados con anterioridad a la comisin del presunto delito; derecho
a no declarar en su contra; derecho a tener consejo legal; derecho a
no ser interrogado mediante tortura fsica o psicolgica; derecho
a no permanecer detenido ms all de un cierto nmero de horas o
de das, sin que un juez decida el procedimiento a seguir; derecho a
la transparencia; es decir, a conocer la informacin en poder de las
autoridades que puedan lesionarlo en su persona, su patrimonio o
su familia; derecho a tener intimidad y privacidad en su vida personal y familiar; derecho a no sufrir investigaciones telefnicas o por
medios electrnicos mientras no se demuestre la posible existencia
de una conducta ilegal, y otros derechos humanos similares.
312
Esta proteccin va ms all de la que usualmente otorgan las

leyes del habeas corpus o del amparo, mediante el sistema judicial.
La proteccin acta aun en los casos en los que el recurso de habeas
o del amparo no opera.
Un ombudsman destinado a conocer violaciones a los derechos de las categoras que se han enunciado' en el punto anterior,
quedar clasificado, probablemente, como un ombudsman para los
derechos humanos.
Se pensaba que el ombudsman era una institucin que tena
xito nicamente en las ricas sociedades democrticas de los pases
de Europa del Norte. Se deca que:
[oo.] el ombudsman es una institucin exclusiva de pases relativamente prsperos, con regmenes constitucionales estables
y una burocracia eficiente. El ombudsman sigue siendo extrao al Tercer Mundo, en general, y a la inmensa mayora de
estados nuevos. La ausencia de inters en esos pases, sugiere
que no se extender en el futuro inmediato.
[oo.]
La conclusin de Caiden es que el ombudsman prospera

ms donde menos se le necesita, esto es, donde la administracin pblica es sensible a las necesidades pblicas, y donde
hay muchos canales alternativos para resolver las quejas en
contra de la administracin."
Hoy se piensa de manera diferente:

El ombudsman o mediador ha sido instituido en numerosos
pases, hasta la fecha; tanto en Europa del Sur (Grecia) como
en frica (Argelia). Aunque naci en los pases escandinavos
en los siglos XVIII y XIX, encuentra su antecedente en la institucin rabe. "Sahib al Medhalim" (seor de la injusticia) del
siglo XIII, que tambin era un rgano de resolucin extrajudicial
de los conflictos con la administracin. 10
No todas las instituciones de ombudsman restringen su competencia a derechos humanos.
313
El ombudsman griego es la ms reciente institucin de este

tipo creada en la actual Unin Europea (1997). La competencia atribuida al ''Abogado de los Ciudadanos" -como denomina la ley griega
al ombudsman- abarca los casos en que un rgano de la administracin pblica:
Viola mediante acto u omisin los intereses o derechos protegidos por la Constitucin y la ley.
Se niega a cumplir con obligaciones puntuales impuestas mediante resolucin o sentencia judicial definitiva.
Se niega a cumplir con obligaciones puntuales contenidas en
disposicin expresa de la ley o derivadas de un acto administrativo emanado de autoridad competente.
Acta en contra de los principios de transparencia o abuso de
su posicin de poder. 11
El ombudsman produce un informe y una recomendacin. Ambas

son enviadas, primero, a la autoridad involucrada y, segundo, al titular del Poder Ejecutivo y al Parlamento y, finalmente, a los medios
de comunicacin. Estos ltimos tienen como intencin que la opinin pblica se entere de la recomendacin y haga presin pblica
para que la autoridad corrija su decisin.
El profesor Rowat, citado por el decano de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad Erasmo, en Rotterdam, Holanda, afirma que se requieren cinco condiciones fundamentales para
que la institucin del ombudsman tenga xito. 12
Las quejas deben llegar directamente a la oficina del ombudsman

y no ser "filtradas" mediante un miembro del Parlamento, como
es el caso en Francia y en Gran Bretaa.
La competencia del ombudsman debe ser amplia. Debe incluir todo tipo de autoridad administrativa.
El ombudsman debe tener mucha fuerza, aunque sus resoluciones no sean obligatorias. Debe tener capacidad para criticar a los ministros y secretarios.
Debe tener facultades para iniciar y conducir sus popias investigaciones, para demandar toda la informacin relevante y
recomendar adiciones o modificaciones a las leyes.
314
La oficina del ombudsman debe ser absolutamente independiente del Poder Ejecutivo (del gobierno) y libre de influencias "partidistas".
Se desea recordar a los responsables de la modernizacin administrativa que:
La existencia de la institucin del mediador o del ombudsma

es altamente recomendable para proteger al ciudadano en sus
derechos fundamentales frente a los abusos del Estado, no
slo de la administracin pblica.
El ombudsman contribuye a fortalecer a la sociedad civil obligando a la opinin pblica a mantenerse informada y a presionar a favor de las recomendaciones que produzca la institucin.
nicamente personas de alta calidad moral, conocimientos,
experiencia e intachable conducta, sern las indicadas.para
desempear ese cargo (y las personas que le apoyen en su
tarea).
Deben existir sanciones de orden poltico y de fama pblica
para aquellas autoridades que no atiendan a las recomendaciones del ombudsman,
El Estado est obligado a fortalecer la institucin del
ombudsman.
AMPLIACIN DE LOS DERECHOS DEL CIUDADANO
La atencin que se ha prestado en los ltimos aos al papel del

ciudadano en su relacin con el gobierno y con el Estado ha desembocado, entre otras circunstancias, en la ampliacin del concepto
de los derechos fundamentales que deben quedar protegidos por el
Estado. Los documentos primordiales sobre los derechos del ciudadano dieron origen a la universalizacin de las garantas individuales. Nos referimos a las convenciones originales de los Estados Unidos como el Bill of Rights en 1776; la Declaracin de los Derechos
Humanos de la Revolucin Francesa, en 1789; la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, de la Organizacin de las Naciones Unidas, en 1948,13
EL CIUDADANO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LAADMINISTRACIN
315
A finales del siglo xx y principios del actual, han surgido inquietudes de orden filosfico y poltico que han llevado a la conclusin de que es necesario proteger los nuevos derechos de los ciudadanos. Nuevos derechos generados por la rpida evolucin de las
sociedades. Algunos los llaman derechos de la segunda y tercera
generaciones. El mayor avance en esta materia se ha originado en
Europa, en los pases que hoy en da integran la Unin Europea.
En el ao de 1999, la Unin Europea decidi preparar una
Convencin sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos
europeos, que adicionalmente a los derechos tradicionales o clsicos, incluyera los derechos sociales que han adquirido aceptacin
general de tiempo atrs y los derechos modernos. Los autores de
esa Convencin, a la que denominaron la Carta de Derechos Fundamentales, expresaron:
No podamos adoptar en el ao 2000 una Carta que no hiciera
alusin a los derechos modernos tan importantes a los ojos de
la opinin, como aquellos relacionados con la biotica, la informtica, la buena administracin, el medio ambiente, el consumo o, en fin, los derechos de los nios. Todos estos derechos
han quedado finalmente inscritos en la Carta, a pesar de su
carcter innovador."
La Carta fue finalmente aprobada por todos los pases integrantes

de la Unin en ese momento (15), en la sesin del Consejo Europeo,
en Niza, en diciembre del 2000.
En este libro se alude a la Carta de Derechos Fundamentales
con cierto detalle, porque es el documento pblico ms avanzado
sobre los derechos ciudadanos de la tercera generacin, que comparte un nmero tan grande de pases.
La naturaleza jurdica de la Carta ha sido objeto de discusiones. Se resumen en dos proposiciones y un interrogante: a) jurdicamente, la Carta es un acuerdo interinstitucional; b) polticamente
es un texto de referencia; y llegar a tener obligatoriedad?
En el momento actual, la Carta no es ley nacional sino un
texto de referencia que ser tomado en cuenta por la Comisin
Europea de los Derechos Humanos, por el Tribunal de Justicia Europeo y por los tribunales nacionales de los pases miembros. Sin
316
embargo, no es un texto jurdicamente obligatorio porque an no

forma parte de alguno de los tratados fundacionales de la Unin.
La Carta fue discutida, negociada y consensuada por los integrantes de la convencin (o asamblea) que la analiz por ms de un
ao y le dio su aprobacin final. "De un modo u otro, tocar a los
responsables polticos, a los magistrados, a los funcionarios y sobre
todo a los ciudadanos, hacer vivir la Carta". 15
Para los propsitos de este texto conviene mencionar aquellos derechos del ciudadano que los propios -autores consideran
"modernos". Las garantas individuales tradicionales y los derechos
humanos clsicos, forman parte ya de los cdigos y las leyes constitucionales de la mayora de los pases del mundo. La Carta se divide
en seis captulos, y dentro de cada uno se agrupan los derechos que
corresponden a las categoras de valor que los captulos representan.
En el captulo 1, Dignidad, as como en el captulo VI, Justicia,
se ubican derechos fundamentales, clsicos y tradicionales que son
ampliamente conocidos y reconocidos en el mundo entero. No haremos referencia a ellos.
En el Captulo II, Libertades (en plural), cabe destacar el Artculo 8; que a la letra dice:
Artculo 8.
Proteccin de datos de carcter personal.
1. Toda persona tiene derecho a la proteccin de los datos de
carcter personal que le conciernen.
2. Esos datos deben ser tratados lealmente, para fines especficos y sobre la base del consentimiento de la persona interesada o en virtud de alguna otra motivacin legtimamente
prevista por la ley. Toda persona tiene el derecho de acceder a los datos recopilados que le conciernen y obtener su
rectificacin.
3. La observancia de estas reglas deber quedar sometida al
control de una autoridad independiente.
[... ]
Artculo 9.
Derecho de casarse y fundar una familia.
El derecho a casarse y el derecho a fundar una familia debern
ser garantizados por las leyes nacionales encargadas del registro de estos actos.
[ ... ]
El CIUDADANO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LA ADMINISTRACIN
317
Artculo 11.
Libertad de expresin y de informacin.
1.
2. La libertad de los medios de comunicacin y su pluralidad
sern respetadas.
[... ]
Artculo 13.
Libertad de las artes y de las ciencias.
Las artes y la investigacin cientfica sern libres. Se respetar
la libertad acadmica.
En el Captulo III, Igualdad, se encuentran varios derechos de los

que algunos denominan derechos de la segunda y tercera generaciones. Tal es el caso de los que se transcriben:
Artculo 23.
Igualdad entre hombres y mujeres.
La igualdad entre hombres y mujeres quedar asegurada en
todos los campos, incluyendo el empleo, el trabajo y la remuneracin.
El principio de igualdad no impedir el mantenimiento a la
adopcin de medidas que prevean ventajas particulares a favor
del sexo sub-representado.
[ ... ]
Artculo 24.
Derechos del nio.
1. Los nios tienen derecho a la proteccin y a los cuidados
necesarios para su bienestar. Podrn expresar sus opiniones
libremente. stas deben ser tomadas en consideracin por
los sujetos concernidos, en funcin de su edad y su madurez.
2. En todos los actos relacionados con los nios que lleven a
cabo las autoridades pblicas o las instituciones privadas,
el inters superior de los nios debe ser una consideracin
primordial.
3. Todo nio tiene el derecho de mantener regularmente relaciones personales y contactos directos con sus padres, salvo
que ello fuese contrario a susintereses.
[ ... ]
318
Artculo 25.
Derechos de las personas en edad avanzada.
La Unin reconoce y respeta el derecho de las personas en
edad avanzada, a llevar una vida digna e independiente y a
participar en la vida social y cultural.
[ ...]
Artculo 26.
Integracin de las personas con habilidades diferentes
(discapacitadas).
.
La Unin reconoce y respeta el derecho de las personas
discapacitadas a beneficiarse de medidas conducentes a asegurar su autonoma, su integracin social y profesional y su participacin en la vida de la comunidad.
Por lo que toca al Captulo N, Solidaridad, algunos artculos seran
innovadores en la mayora de las legislaciones civil, social o laboral
de cualquier pas. Ejemplos:
Artculo 29.
Derecho al acceso a los servicios de colocacin.
Toda persona tiene el derecho de acceder a un servicio gratuito
de colocacin.
[ ... ]
Artculo 33.
Vida familiar y vida profesional.
1. La proteccin de la familia quedar asegurada en el terreno
jurdico, econmico y social.
2. A fin de poder conciliar la vida familiar y la vida profesional, toda persona tiene el derecho a estar protegida contra
el despido por motivos de maternidad; tiene derecho a una
licencia pagada de maternidad, ya una licencia de paternidad enseguida del nacimiento o de la adopcin de un nio.
[ ... ]
Artculo 37.
Un nivel elevado de proteccin del ambiente y de mejoramiento de su calidad, quedarn integrados a las polticas de la Unin
y asegurados conforme a los principios del desarrollo sostenible.
[...I
319
Artculo 38.
Proteccin a los consumidores.
La Unin asegurar en sus polticas un alto nivel de proteccin
a los consumidores.
En el Captulo v, Ciudadana, se incluyen algunos derechos nuevos.
Atculo 41.
Derecho a una buena administracin.
1. Toda persona tiene derecho a que sus asuntos sean tratados
por las instituciones y los rganos de la Unin, con equidad, imparcialidad y en un tiempo razonable.
2. Este derecho comporta:
El derecho de toda persona a ser escuchado antes de que se
decida una medida individual en su contra, que le afecte
desfavorablemente.
El derecho de acceder a los expedientes que le conciernen,
con el debido respeto al inters legtimode la confidencialidad
y del secreto profesional de sus asuntos.
La obligacin de las autoridades de fundar y motivar sus
decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparacin del dao, por
parte de la autoridad comunitaria causado por las instituciones o sus representantes en el curso de sus funciones,
conforme a los principios generales comunes al derecho de
los Estados miembros.
4. Toda persona puede dirigirse a las instituciones de la Unin
en alguno de los idiomas de los tratados y recibir una respuesta en ese mismo idioma.
Como ya se dijo, el resto de los artculos de la Carta -que en total
son 50- contiene la enumeracin de un amplio conjunto de derechos de los ciudadanos, que conforman una rica y compleja trama
de relaciones entre el ciudadano, la administracin pblica y el
Esrado.t"
PARTICIPACIN DEL CIUDADANO EN LOS ASUNTOS PBLICOS
La participacin del ciudadano en los asuntos pblicos se desenvuelve en varias vertientes. Algunas, como la participacin en la
320
edificacin de obras pblicas de beneficio para la comunidad, es tan

antigua como la existencia misma del Estado y la autoridad. Otras,
como la participacin en la toma de decisiones y la formulacin de
polticas pblicas, es reciente, no se ha generalizado y se manifiesta
en sociedades con espritu creativo y renovador. Se alude a la participacin de los ciudadanos en el seno de la administracin, en adicin a la eleccin de sus representantes. Es una participacin que va
ms all de la representatividad democrtica.
Estas formas de participacin pueden ser denominadas participacin directa, cuidando de no confundir ese concepto con el de
la "accin directa" o participacin no estructurada. La necesidad y
conveniencia de la participacin directa de los ciudadanos ha sido
explicada, francamente, del modo siguiente:
Los ciudadanos esperan del gobierno una actitud democrtica
y de eficiencia. La democracia representativa ya no es suficiente, se necesitan nuevas formas de participacin directa para
complementarla, diversificarla y en ocasiones reemplazarla.
Estas nuevas formas de participacin directa estn especialmente justificadas por el hecho, primero, que a los ciudadanos
no les interesa la poltica; segundo, porque los funcionarios de
eleccin estn alejados de los ciudadanos y tercero, porque la
credibilidad del sistema representativo se ha debilitado.F
Por otra parte, hoy en da la participacin directa es considerada

por los organismos internacionales como un valioso instrumento,
como un vehculo para generar el desarrollo comunitario y para
ejecutar con eficiencia proyectos de infraestructura social.
La participacin directa como tesis sociolgica, de la ciencia
poltica o como tcnica de la administracin pblica, es aceptada
por todos, en principio. En la realidad exige un alto grado de flexibilidad, de imaginacin administrativa y de disposicin tanto de los
ciudadanos como de la administracin pblica.
La participacin de los ciudadanos es considerada como algo
til, aun en las tareas que antes se reservaban exclusivamente al
sector pblico. Por ejemplo, en la evaluacin y seguimiento de los
programas y las acciones del gobierno.
[...lla evalucinparticipativabusca,entonces, el involucramiento
activo, ms o menos amplio, ms o menos profundo de todos
321
los actores de una poltica (pblica) que va a ser evaluada a fin

de permitir:
a) Que exista un autntico juicio de valor sobre los programas, a partir de una reconstruccin de los juicios de
valor de cada uno de los actores.
b) Que los actores hagan suyoslos resultados, aprendan de
ellos e intenten mejorar la eficacia de sus programas.
En contraste con la evaluacin clsica, la participacin activa
de los actores del programa en las diferentes etapas de su evaluacin, origina un aprendizaje que aprovecha a la organizacin."
Diversos estudiosos han buscado un fundamento terico a la conveniencia de introducir la participacin ciudadana directa en la
cotidianidad de la administracin pblica. Se har referencia a estas
opiniones porque contribuyen a destacar la necesidad de que toda
reforma de la administracin incorpore el concepto y las tcnicas
de la participacin directa.
La teora ms conocida es la del doctor Bernardo Klisberg,
denominada "Seis tesis no convencionales sobre la participacin".
La segunda, la del profesor Vuokko Niiranen, contenida en su trabajo citado, a la que denomina "Teoras sobre la democracia". Comenzaremos por esta ltima.
El profesor Niiranen resume sus tesis como aparecen en el
cuadro correspondiente. Aluden al gobierno municipal de Finlandia, pero son aprovechables en un contexto ms amplio.
Clasificacin simplificada de las teoras sobre la democracia

Teoras elitistas
Teoras plurales
Teoras participativas
Unos cuantos conocen,
La democracia contiene
La participacin desarrolla
nicamente, cmo hacer uso
redes tanto elitistas como
la personalidad y el sentido de
del poder
participatorias
responsabilidad de los ciudadanos
Las elecciones son la forma de La democracia directa y la
democracia representativa
participacin
pueden actuar
conjuntamente
La democracia representativa
es suficiente
Es eficiente
Busca la participacin directa

en ampliaescala.
Es eficiente
Busca la participacin directa en

amplia escala
322
Segn las teoras democrticas elitistas, contina el profesor de la

Universidad de Kuopio, los candidatos de eleccin representan el
inters comn de todos los ciudadanos y pueden tomar decisiones
correctas en beneficio de la colectividad. No es necesaria la participacin activa y directa de los ciudadanos; con su voto en cada eleccin emiten un juicio sobre sus representantes. La concepcin plural de la democracia, por el contrario, incluye la idea de que los
ciudadanos tambin pueden ejercer poder mediante grupos. Asimismo, acepta que en la sociedad puedan existir varios grupos de
lite que ejerzan influencia sobre ciertas parcelas de poder. La sociedad est constituida en redes que tienen su base en grupos de
lite; la participacin directa de los ciudadanos puede tener impacto sobre esos grupos. Claro est que los ciudadanos desean participar e influir en los asuntos pblicos, pero los canales y vas que se
les ofrecen para su participacin carecen de credibilidad. Una persona participa cuando considera que los temas son importantes para
ella y cuando confa en que su participacin resulte valiosa."
El profesor finlands establece una serie de conclusiones que
sern tiles a los encargados de la reforma administrativa:
Los ciudadanos requieren de suficiente informacin para participar; los servidores pblicos deben comenzar por reconocer que no hay suficiente comunicacin con los ciudadanos.
La simple discusin sobre la participacin es un punto de partida, a menos que se niegue toda consideracin sobre sus ventajas.
Si las experiencias sobre participacin resultan frustrneas,
ser difcil entusiasmar nuevamente a los ciudadanos; alegarn que no tienen tiempo o que carecen de nimo.
La participacin ciudadana exige una forma diferente de tratar el tema, y la creacin de una cultura distinta del modelo
de la democracia representativa.
En algunas sociedades, los canales de participacin para los
ciudadanos de ms escasos recursos son los menos accesibles, salvo la participacin directa en obra pblica.
Las reformas que requiere la administracin pblica para permitir la participacin de los ciudadanos, as como el cambio
323
de actitud de los servidores pblicos, no deben ser nicamente cosmticas, tienen que ser autnticas.
La participacin se consigue cuando el asunto interesa directamente al ciudadano. La administracin pblica y sus servidores deben decidirse a ir ms all del modelo burocrtico de
gobierno."
Las seis tesis no convencionales sobre participacin ciudadana, del

doctor Klisberg, sern de gran provecho para los responsables de la
modernizacin de la administracin."
Primera: la participacin genera resultados
En la esfera social, la experiencia revela que la participacin produce resultados muy superiores a otros modelos tradicionales de organizacin, incluyendo los de tipo burocrtico y paternalista. La
experiencia de campo pone de relieve, tambin, que para tener xito en la promocin y puesta en prctica de la participacin, es necesario acudir a tcnicas gerenciales ptimas. Estudios realizados por
el Banco Mundial a mitad de la dcada de los aos noventa evaluaron 121 proyectos de agua potable en 49 pases de varios continentes, por su eficiencia y su grado de participacin. La participacin
de la comunidad cambi radicalmente el grado de xito alcanzado
por los proyectos. Los proyectos con gran participacin presentaron elevada eficiencia en 81 % de los casos as clasificados; en cambio, los proyectos con muy baja participacin fueron eficaces nicamente en 3% de los casos. La participacin de la comunidad
mejor considerablemente diversos componentes de los proyectos,
tales como el mantenimiento, la poblacin servida, el acceso equitativo a los beneficios y mejoramiento del ambiente. En adicin, la
participacin permiti a la comunidad adquirir nueva experiencia
en formas de auto organizacin y, desde luego, fortaleci su cohesin interna. Otra observacin del aludido estudio es que para obtener mejores resultados, la participacin no debe limitarse a unas
etapas del trabajo. La eficacia aumenta si la participacin abarca
todas las etapas del proyecto.
324
Segunda: la participacin tiene ventajas comparativas

Los proyectos de infraestructura, en particular los del rea social,
cuando se organizan alrededor de la participacin intensa de la comunidad, permiten alcanzar metas que van ms all de los propsitos directos de las obras y proyectos. Se podran denominar los "meta
o supra objetivos". Entre ellos los siguientes:
Eficiencia y productividad: o sea, el uso ptimo de recursos

escasos.
Equidad: en trminos de la distribucin igualitaria y permanente entre diversos sectores de la comunidad de los beneficios de un proyecto.
Sostenibilidad: significa la prolongacin de la vida til y los
beneficios de un proyecto en el plazo largo.
Adicionalmente, la participacin de la comunidad en un proyecto

equivale a acudir a una inmejorable fuente de informacin -en tiempo real- en lo que toca a urgencias y prioridades, a avances y retrocesos del proyecto, necesidades relevantes, posibles barreras
culturales y prejuicios, o bien ciertas ventajas que brindan las tradiciones locales.
Estas ventajas comparativas arrojan, en conjunto, resultados
superiores a los modelos burocrticos o paternalistas que se organizan de arriba abajo.
Tercera: la participacin contribuye a mejorar la gerencia pblica y

la administracin.
A finales del siglo veinte, existe un intenso movimiento para
reformar los paradigmas sobre cmo lograr la eficiencia en
una organizacin, lo cual tiene implicaciones de trascendenCIa.
[ ... ]
Durante la mayor parte del siglo veinte la visin dominante

de la gerencia pblica -que es an muy influyente en Amrica
Latina- relacionaba la calidad de la gerencia pblica con elementos tales como organigramas muy precisos, divisin de tareas, manuales de puestos, descripciones detalladas de labores, procedimientos y frmulas. La visin consista en considerar
325
que la reglamentacin de la organizacin y la sujecin de sus

operaciones a normas y procedimientos sera suficiente para
producir resultados exitosos.
[... ]
El anlisis cientfico de las organizaciones que hoy por hoy
se desempean bien, indica que los estilos gerenciales han adoptado un enfoque totalmente diferente a los paradigmas tradicionales. Estudios pioneros coinciden en afirmar que el xito
est asociado con factores tales como la capacidad para el anlisis sistemtico del contexto y sus tendencias; la deteccin de
las reas estratgicas con problemas; la comunicacin activa;
la organizacin horizontal; la participacin; el desarrollo de la
capacidad institucional, la creacin de redes y otros similares.
El proceso de la transicin paradigmtica ha sido descrito como
el paso de la administracin a la gerencia pblica (Declaracin
de Santiago. Segunda Reunin de las Amricas, Chile, 1998).22
Otras consideraciones de Klisberg, el notable experto argentino en

administracin y gerencia pblicas, son aplicables hacia el interior
de las instituciones:
La participacin es necesaria para crear la deseada atmsfera

y el clima de confianza que requiere la gerencia pblica moderna; la creacin de "confianza" no puede prescindir de la
participacin, es su hbitat natural.
La innovacin tcnica y administrativa es esencial para alcanzar y mantener elevados niveles de competitividad en una institucin; la participacin mediante grupos horizontales y "unidades calientes", que son pequeos grupos auto-gobernados
a los que se les responsabiliza de una tarea desafiante, son
otras formas de participacin.
La participacin hace fluir y desata la potencialidad interna
existente en cada empleado. Torna ms atractivos los puestos
de trabajo en la medida que implican un reto.
La participacin constituye un plan maestro para lograr la
excelencia en la gerencia pblica.
326
JOS RAMN GIL
1,626 kilmetros, tiene un tramo de su frontera sur, el que limita

con Per definido naturalmente por el recorrido del ro Putumayo
desde la quebrada de San Antonio hasta la desembocadura del ro
Guepi. Tambin al sur mantiene una frontera con Ecuador de 586
kilmetros, delimitada desde el ro Guepi hasta la desembocadura
del ro Mataje en el ocano Pacfico.
Tiene una superficie de l ' 141 ,748 kilmetros y es el cuarto pas
ms extenso de Sudamrica despus de Brasil, Argentina y Per.
Tiene 2,900 kilmetros de costa, de los cuales 1,600 lindan con el
mar Caribe y 1,300 con el ocano Pacfico. Adems del territorio
continental, Colombia cuenta con varias islas entre las que destacan en el ocano Atlntico las islas del Rosario, las de San Bernardo, Bar, Tierra Bomba y el archipilago formado por las islas
de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. En el Pacfico, destacan las islas de Gorgona, Gorgonilla y Malpelo,
La poblacin colombiana actual es el resultado de la mezcla
tnica ocurrida durante los 500 aos posteriores a la llegada de
los europeos al continente americano. Los antiguos habitantes
del territorio colombiano, los indgenas de las diversas etnias y
tribus, apenas constituyen hoy el 1.5 por ciento de la poblacin total.
La mayor parte de ellos an vive en comunidades, manteniendo gran
parte de su estructura social, y una organizacin econmica y cultural similar a la de sus antepasados.
En la actualidad los colombianos se rigen por la Constitucin
nacional del 5 de julio de 1991, la cual reemplaz la anterior Carta
Magna de 1886. Colombia es una Repblica unitaria de tipo presidencialista con un sistema poltico que se puede caracterizar como
una democracia multipartidista. El Presidente, ejerce las funciones
de jefe de Estado y de gobierno por un periodo de cuatro aos. Como
parte del Ejecutivo se encuentran, adems del Presidente, el vicepresidente, los ministros y los jefes de departamentos administrativos (en los departamentos los gobernadores yen los municipios
los alcaldes).
"
El Poder Legislativo se encuentra representado por el Congreso, un sistema bicameral en el que opera el Senado (102 miembros elegidos por circunscripcin nacional para un trmino de cua-
327
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
tro aos y un nmero adicional de dos senadores elegidos en

circunscripcin nacional por comunidades indgenas) y la Cmara
de Representantes (161 miembros elegidos por cuatro aos, dos
representantes por cada circunscripcin nacional y uno ms por cada
250,000 habitantes o fraccin mayor de 25,000). En los departamentos, el Poder Legislativoest representado por la Asamblea de
Diputados y en los municipios por el consejo municipal.
El Poder Judicial se encuentra representado por la Corte Suprema de Justicia, la cual se divide a su vez en cuatro salas: Penal, Civil,
Laboral y Constitucional. En los departamentos la justicia la imparten los tribunales superiores de Justicia y los jueces. Por su parte
el ministerio pblico, que es la rama encargada de resolver los
conflictos entre el Estado y los particulares o entre las diferentes
entidades del Estado, est representado en el mbito nacional por
el procurador nacional; a nivel departamental, por los procuradores delegados y en los municipios, por el personero municipal.
En la poltica colombiana se ha destacado histricamente la
participacin de dos partidos tradicionales, Liberal y Conservador,
sin embargo, se considera tambin importante la participacin, aunque minoritaria del Partido Comunista y la Alianza Democrtica
M-19, anteriormente grupo alzado en armas.
El producto interno bruto, PIE, de la economa colombiana
est compuesto por 64 por ciento en el sector de servicios, 20 por
ciento industria y un 16 por ciento para la franja de productos
agrcolas. Las exportaciones colombianas para el 2000 han sido
estimadas en 14,500 millones de dlares en caf, banano, flores,
algodn, carbn, petrleo y sus derivados. 2
EL COSTO DE
LA GUERRA
COLOMBIA se encuentra en una situacin de guerra interna que le

ha ocasionado grandes gastos en sus rubros militares y de seguridad. ste es de tal magnitud que se considera que la reduccin de
este gasto cambiara radicalmente la situacin de los recursos
2Fuenu}wWw.latirtet.com/pill/col()rritlitlecOnolttilVgenetales; 24 de mayo de 2001.
328
bre que efectivamente se ha conferido poder al ciudadano, en lugar

de perpetuar la relacin de dependencia que es tpica de los enfoques de arriba hacia abajo. La idea es compartir verdaderamente el
poder. Esto es exactamente lo que ocurre en las experiencias ms
exitosas de participacin.
Quinta: para fortalecer la participacin se requieren polticas y estrategias activas.
La idea subyacente es remplazar la democracia pasiva por una democracia activa, inteligente y viva. En esta ltima habra canales
abiertos de comunicacin para que el ciudadano se mantenga bien
informado; para que pueda.hacer llegar su opinin a las instituciones polticas por diversos medios, no nicamente los das de votacin; para lograr una influencia continua y genuina sobre la administracin pblica.
Entre otras estrategias necesarias, cabe mencionar las siguientes:
Continuar con las investigaciones polticas, sociolgicas y

administrativas sobre el tema de la participacin.
Obtener el asentimiento de los beneficiarios y su compromiso de participacin, previo el inicio de proyectos y programas
de obras o de servicios.
Lograr que las instituciones ejecutoras consideren a la participacin como un objetivo fundamental.
Mantener observacin continua sobre el grado efectivo de
participacin en el transcurso de la ejecucin de los programas y proyectos.
Mantener un "proceso continuo de aprendizaje" comparando otras experiencias exitosas de participacin.
Incorporar la experiencia de las comunidades y el anlisis de
las ventajas y desventajas de los actuales modelos de participacin.
Vencerel miedo y la resistencia a ensayar frmulas innovadoras
de participacin.
Establecer alianzas estratgicas con otros actores sociales a
favor de la participacin; mejorar el nivel de conocimiento y
329
simpata de la opinin pblica en relacin con la participacin de los ciudadanos.
Sexta: la participacin es inherente a la naturaleza humana

Es un fenmeno que "eleva la dignidad humana y crea la posibilidad
de desarrollo y realizacin. Trabajar a favor de la participacin es,
sin duda, devolver un derecho fundamental a los marginados... "24
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Sabino Cassese, "Rapport Gnral": "El ciudadano y la administracin", 24" Congreso Internacional de Ciencias Administrativas. Actas y Discusiones, !lCA, Pars,
1998, pp. 37 Yss.
Harislao Risto y Stenvall Jari, "Trust Capital of the Ministeries", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, ncx, Atenas, Grecia,
julio de 2001. Vase Introduccin.
Calliope Spanou, "Citizens and the Quality of Public Administration in Greece", en
Luc Rouban (ed.), Citizens and the New Governance: Beyond New Public
Managernent, Amsterdam, \lCA-IOS Press, 1999.
El Conseil d'Erat, Consejo de Estado francs, cumpli 200 aos en el 2000.
Charles Debbasch, Science administratiue: administration publique, Pars, Dalloz, S'
ed., 1979, pp. 691 Y ss.
7.
ldem,
8.
nicamente con propsito ilustrativo se sealan enseguida dos obras: Guy Braibant,
Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 13' ed., Pars, Dalloz, 2001; y
Humberto Bentez, Jurisprudencia administrativa, Toluca, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, 2002.
Percy B. Lehning, "The Citizen, the State and the Public Administration", 24 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas. Actas y Discusiones, !lCA, Pars,
1998, pp. 72-73.
Sabino Cassese, arto cit., p. 46.
Panagiotis E. Poulis, "The Citizen's Advocate: The Greek Ombudsman Insrirution",
en Luc Rouban (ed.), op. cit., pp 72 Yss.
Percy B. Lehning, arto cit., p. 73.
La Constitucin Mexicana de 1917, de manera singular y extraordinaria, incluy un
captulo sobre garantas sociales, adicional a las individuales, que constituy una
notable innovacin jurdica y poltica en la poca.
Guy Braibant, Le Charte des Droits Fandamentaux de Ellnion Europenne, Pars,
ditions du Seuil, 2001, pp. 41 Yss.
Ibid., p. 65.
Guy Braibant, Le Charle des Droits .... op. cit.
Vuokko Niiranen, "Municipal Democracy and Citizen' s Participation", en Luc Rouban
(ed.), op. cit., p. 54.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
33 O
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Bacon Galle, Evaluation, participation, apprentissage dans l'action publique: tude

de l'valuation d'un programme europen, Pars, L'Harrnttan, 2000, p. 154.
Vuokko Niiranen, arto cit., pp. 60 Y ss.
Vuokko Niiranen, arto cit.
Bernardo K1isberg, Hacia el Estado inteligente, Mxico, INAP, 2001, captulo 2.
ldem,
Juan Pablo I1, Habla a Mxico en 1990, Mxico, Librera Parroquial de Clavera,
1990, pp. 32 Yss.
Bernardo Klisberg, op. cit., p. 49.
CAPTULO
XII
GOBIERNO
ELECTRNICO
HACIA EL GOBIERNO ELECTRNICO EN TODO EL MUNDO
esde la ms remota aldea en las montaas de Afganistn

hasta la sofisticada NASA y el poderoso Pentgono en los Estados Unidos, los servidores pblicos utilizan hoy en da
modernas tecnologas de informacin y/o de comunicaciones (TIC);
naturalmente, en grados muy diferentes de extensin, profundidad
y aplicacin. Es posible que el representante gubernamental en la
aldea de Afganistn nicamente disponga de un radio telfono o de
un telfono mvil (cuya seal "bajan" de un satlite).
El uso de las TIC en la administracin pblica se ha extendido
muy rpidamente en todo el mundo. Es cierto que las administraciones pblicas de los pases industriales llevan una amplia -y tal
vez creciente- delantera sobre las dems regiones del mundo. Cada
da, sin embargo, las administraciones pblicas de las sociedades en
transicin o en desarrollo incorporan algunas aplicaciones tecnolgicas.
El uso de las TIC en las administraciones en todo el mundo, se
acelerar intensa y extensamente en los prximos aos. Empieza a
ser vlida la expresin de "gobierno electrnico".
Hasta hoy, la mayora de los pases -salvo excepciones- no
han introducido la legislacin suficiente que d soporte a los gobiernos en el uso de las nuevas tecnologas. Se ha dejado al ilustrado
juicio de polticos y administradores esa decisin. Apenas hace al.
gunos aos en Europa se deca:
Sise hace alusin a los textos legislativos o reglamentarios que
se refieren al derecho de la prueba y las nuevas tecnologas de
334
la informacin, se justifica hablar de un vaco jurdico. Los

textos que mencionan o reglamentan el uso de las nuevas tecnologas de la informacin son inexistentes o casi. 1
En el lxico ordinario de la administracin pblica mundial se han

aceptado conceptos y trminos provenientes de las teoras del campo de la organizacin, surgidas en el mbito empresarial. Conceptos e ideas tales como: innovacin, mejora continua, productividad,
reingeniera de procesos, control de calidad, informatizacin e informtica, son ahora monedas de uso corriente para los administradores pblicos.
Cmo se explica la velocidad que ha adquirido la ruta hacia
el gobierno electrnico en todos los pases?
Algunas causas, entre otras, son las siguientes:
La explosin en la demanda ciudadana de nuevos programas

y servicios por parte del gobierno, aunado, en muchas naciones, al crecimiento de la poblacin.
La ampliacin en las funciones del Estado aun despus del
sacudimiento en direccin opuesta que represent el
neoliberalismo econmico y la nueva gestin pblica (NGP).
La apertura de la economa de la mayora de los pases, la
globalizacin y la necesidad de ser competitivo para subsistir.
Los nuevos escenarios internacionales y nacionales de complejidad social e incertidumbre.
Hay cambios que son resultado de una nueva relacin entre la
administracin pblica y el escenario internacional; su implantacin se logra incluyendo nuevas formas tecnolgicas de informacin y comunicacin. Otros cambios ocurren entre la
administracin pblica y los ciudadanos. Para conseguir esta
"reconversin" es preciso pasar de la administracin funcional
hacia una volcada al ciudadano, sus necesidades y preferencas.'
Conviene preguntarse cules son las consecuencias del espectacular crecimiento de las TIC en la administracin. Las explicaciones
ayudarn a los responsables de la modernizacin administrativa a
recordar (por si acaso fuera necesario) las ventajas que representan
para la administracin.
GOBIERNO ELECfRNICO
335
Indiscutiblemente permiten:
Mejorar el desempeo general de todas las actividades del

gobierno; obtener mayor eficiencia en sus tareas; hacerlo ms
competitivo y, por tanto, contribuir a elevar la calidad de la
gobernabilidad.
La medicin de resultados en la ejecucin de programas y la
prestacin de los servicios; por tanto, lograr mayor respuesta
ante la demanda ciudadana (misma que da a da se torna ms
exigente y compleja).
Dar respuesta "en tiempo real" a quejas, peticiones, sugerencias y demandas ciudadanas que antes se procesaban
burocrticamente, fuera de oportunidad y a un costo elevado.
Dar participacin inmediata a los ciudadanos en el combate a
la mala administracin, el desperdicio y la corrupcin.
Obtener para los usuarios, los causantes o clientes, una gran
variedad de servicios, con eficiencia, rapidez, bajo costo y comodidad, sin desplazarse de su propio domicilio.
EN QU CONSISTEN LAS NUEVAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN Y

COMUNICACIONES PARA LA ADMINISTRACIN Y SUS APLICACIONES?
La respuesta puede ser tan breve como unas cuantas lneas o tan
amplia como una biblioteca especializada. Huelga decir que aqu se
impone seguir el primer camino. Las principales son:
Computacin y clculo a muy alta velocidad.

Registro y procesamiento electrnico de datos.
Telecomunicaciones (radiotelefona, telefona digital, telefona satelital, transmisin telefnica de grandes volmenes de
datos a muy alta velocidad (3G), Internet, televisin digital,
transmisin telefnica de fotografa digital, etctera).
Informacin geogrfica y fotografa satelital; fotografa digital,
sistemas de posicionamiento geogrfico.
Avances en la reduccin del tamao los circuitos electrnicos
y por tanto de los equipos de computacin, de tel,visin, telefona, radio y fotografa.
.
336
Acceso a una gran variedad de programas de cmputo y de

multimedia para la administracin.
Combinacin de dos o ms medios electrnicos de informacin y comunicacin para un solo fin.
Las posibilidades de aplicar las TIC a la administracin pblica central y local son innumerables, en el sentido estricto de la palabra.
Casi cualquier accin, programa o servicio de la administracin puede
ser parcial o totalmente automatizado. No hay lmite para el uso de
las nuevas tecnologas.
CRECIENTE INTERS Y PREOCUPACIN DE LOS GOBIERNOS POR EL USO

DE LAS TIC
Los gobiernos de los pases desarrollados han comenzado a participar activamente en la incorporacin de las nuevas tecnologas a la
administracin pblica. A partir del reconocimiento de que esas tecnologas se desarrollarn cada vez ms rpidamente, con independencia de que lo deseen o no los propios gobiernos, han decidido
orientar y conducir el proceso de incorporacin de las mismas al
seno del gobierno. Se reconoce, sin embargo, que es muy pronto
para saber de qu manera influirn las TIC en el aspecto que tendr
la administracin pblica del futuro.
Un investigador austraco, Gudrun Trauner, de la Universidad Johannes Kepler de Linz (Austria), se propuso recopilar yanalizar las leyes, directivas, documentos de poltica y programas que
se han puesto en vigor, sobre el gobierno electrnico y la sociedad
de la informacin, en los pases con administraciones avanzadas.
Encontr que entre 1998 y 2001, los gobiernos han publicado los
documentos oficiales siguientes:
Estados Unidos:
Infraestructura nacional para la informacin: una agenda para la

accin.
Programa de acceso al gobierno electrnico en Amrica.
Ley de eliminacin del papeleo gubernamental.
Memorando sobre el e-gobierno.
GOBIERNO ELECTRNICO
337
Transformar el acceso al gobierno mediante la tecnologa de la informacin.

Portal del gobierno de los Estados Unidos.
E-gobierno: la siguiente revolucin americana.
Esquema para un nuevo comienzo: un presupuesto responsable para
las nuevas prioridades de Amrica.
Unin Europea:
E-Europa 2002: la sociedad de la informacin para todos.
Gobierno en lnea: acceso electrnico a los servicios pblicos.
Intercambio de datos en los servicios pblicos.
Finlandia:
Finlandia hacia la sociedad de la informacin: una estrategia nacional.
Calidad de vida, conocimiento y competitividad: premisas y objetivos para el desarrollo estratgico de la sociedad finlandesa de la
informacin.
Finlandia como una sociedad de la informacin.
Francia:
La preparacin de Francia para su entrada a la sociedad de la informacin.
Comit interministerial para la sociedad de la informacin.
Programa del gobierno francs sobre la sociedad de la informacin:
evaluacin del avance.
Hacia una administracin electrnica para el pblico.
Alemania:
El camino de Alemania para la sociedad de la informacin.
Innovacin y empleo en la sociedad de la informacin en el siglo XXI.
La federacin (Bund) en lnea 2005, iniciativa para el e-gobierno.
Gran Bretaa:
Iniciativa para la sociedad de la informacin.
Nuestra era de la informacin: la visin del gobierno.
Libro blanco: "La modernizacin del gobierno".
E-gobierno: un marco estratgico para los servicios pblicos en la
'"
era de la informacin.
338
Los servicios del gobierno electrnico para el siglo

Estrategia en lnea para la Gran Bretaa.
Gran Bretaa en lnea: portal del ciudadano.
XXI.
Australia:
Los clientes primero: retos para las tecnologas de la informacin
del gobierno.
La administracin de la informacin gubernamental como un recurso estratgico nacional.
Invertir para el crecimiento; un marco estratgico para la economa
de la informacin.
Gobierno en lnea: informe de avances.
Centrelink (vinculacin de 10s servicios del gobierno australiano).
Canad:
Esquema para la renovacin de los servicios gubernamentales usando tecnologas de la informacin.
Conexin, comunidad, contenido: retos de la autopista de la informacin.
Construir la sociedad de la informacin: moviendo a Canad hacia
el siglo XXI.
Preparar a Canad para el mundo digital.
Conectar a Canad.
Japn:
Plan maestro para la promocin del uso de las tecnologas de la
informacin en el gobierno.
Una iniciativa japonesa para el comercio electrnico.
Criterios bsicos para la promocin de una sociedad avanzada en
las tecnologas de la informacin.
Proyecto Milenio (proyectos especiales de TIc).
Primera evaluacin de los criterios bsicos.
Estrategia japonesa para el e-gobierno.
El investigador austraco menciona a continuacin los documentos

oficiales que en materia de incorporacin de las TIC a la administracin pblica, han publicado otros organismos internacionales como
el G7/G8, OCDE, UNESCO, y algunos ms.'
GOBIERNO ELECTRNICO
339
APLICACIN DE LAS TIC EN VARIOS NIVELES ADMINISTRATIVOS
En trminos prcticos es posible distinguir dos vertientes de aplicacin. La administracin central o federal y la administracin local o
municipal. Posiblemente en el futuro la administracin local ser la
primera en alcanzar la calidad de gobierno electrnico (e-gobierno). La naturaleza de los servicios y programas de las administraciones locales, facilita la innovacin y el ensayo constante de nuevas
aplicaciones tecnolgicas.
Esa misma circunstancia permitir a las administraciones locales de todo el mundo, avanzar rpidamente en la introduccin de
aplicaciones tecnolgicas a mayor velocidad que en las administraciones centrales. Lo explica el hecho de que las tareas municipales
o locales giran en torno a programas y servicios acotados; exigen
grados menores de coordinacin departamental que los demandados por las centrales o federales.
Es importante que los encargados de la modernizacin administrativa tengan presente el doble enfoque para la informatizacin:
hacia adentro y hacia afuera de las administraciones pblicas, tanto
central (federal) como local (estatal y municipal).
Por regla general, la primera etapa de la informatizacin se
lleva (o se llev) a cabo hacia adentro de la administracin. Se busca
elevar la eficiencia del aparato administrativo. Esta etapa seguramente requiere varios aos hasta que la administracin alcance un
grado de informatizacin en todas las reas del Ejecutivo. La siguiente etapa, la automatizacin de los servicios y programas al
pblico usuario; es decir, a los "clientes", tomar muchos aos. Probablemente los primeros veinte aos del presente siglo.
En materia de modernizacin es mucho lo que se puede aprender de la experiencia de pases como Gran Bretaa. Dos destacados
profesores ingleses, Chistine Bellany y Andrew Petrie, que han seguido de cerca esta experiencia, sealan que los esfuerzos de modernizacin (lase: aplicacin de las TIC a la administracin) no se
constrien al Poder Ejecutivo del gobierno; abarcan el Poder Judicial tambin." Los profesores de la Universidad de Nottingham
(Trent) sealan que un aspecto fundamental de la plataforma del
Partido Laborista que lleg al poder en 1997, fue la modernizacin
de la operacin del gobierno. Para conseguirlo se cr'e un nuevo
340
captulo de gasto denominado "Presupuesto de inversin para el

ahorro", cuyo propsito fue apoyar la innovacin en la prestacin
de servicios pblicos. Destin mil millones de libras esterlinas ($1.5
billones USD) para capitalizar los servicios de mayor prioridad.
Posteriormente, en 1999 el documento de poltica pblica
(White Paper) conocido como "Modernizando al Gobierno" estableci con cierto detalle los principios, las estrategias y los proyectos para conseguir que la totalidad de los servicios pblicos estn
disponibles electrnicamente para el ao de 2008.
El gobierno britnico considera una va de acceso nica a los
servicios pblicos, disponible las 24 horas, siete das de la semana, a
la que se tendr acceso por una variedad de canales, incluyendo los
aparatos domsticos de televisin, los telfonos y la Internet.
Segn los mencionados profesores, ese documento de poltica es bastante menos explcito en el papel que juegan las TIC en las
oficinas en la retaguardia, que son las encargadas de dar apoyo a la
prestacin de servicios. Estas ltimas tienen que operar de una manera ms coordinada, independientemente de la estructura que finalmente adquiera el gobierno.
Los profesores ingleses reconocen que el propio documento
gubernamental sobre la modernizacin seala que la informacin
existente no es flexible porque se encuentra aprisionada en sistemas de informacin incompatibles y desconectados. Se reproducen
unas lneas del White Paper;
El gobierno hasta ahora ha manejado un enfoque descentralizado respecto de las TIC. Ello ha permitido a los ministerios y
agencias modernizar sus sistemas a modo de dar respuesta a
sus propias necesidades [... ] Como resultado tenemos sistemas
y servicios incompatibles que no estn integrados.
Esta discusin pone de relieve la necesidad de consolidar la modernizacin tanto hacia adentro de la administracin como hacia afuera, hacia la prestacin de los servicios: subraya que una administracin tan avanzada como la britnica, se encuentra a varios aos de
distancia, en el mejor de los casos, de conseguir la meta de que
todos los servicios y programas para el pblico tengan acceso electrnico.
GOBIERNO ELECTRNICO
341
El gobierno britnico elabor en 1994 una pgina web de informacin para el pblico. Proporciona una nica va de entrada a
todos los tipos de informacin que pueden ser encontrados en el
sector pblico britnico. Las ventajas de esta pgina web no han
sido slo para los usuarios, tambin para el propio gobierno. 'las
instituciones gubernamentales han adquirido conocimientos sobre
cmo publicar su informacin en la Internet. Adems, han contribuido a la implantacin de otros proyectos tales como la Carta de
los Ciudadanos. El xito de esta iniciativa puede medirse en las siguientes cifras: en diciembre de 1994 se reciban alrededor de 35,000
visitas a la semana; en diciembre del 2000 se lleg a 35 millones de
accesos a la semana. 5
El apoyo que las tcnicas de informacin y comunicacin pueden brindar a las administraciones locales es espectacular. En las
comunidades pequeas y aisladas, o en aquellas que pertenecen a
sociedades en desarrollo, resulta abrumadora la diferencia entre
disponer o no de unas cuantas computadoras y sus programas para
las aplicaciones ms sencillas.
Los responsables de la modernizacin administrativa deben
asegurar que existe fcil acceso para que los administradores locales puedan adquirir equipos, programas y personal preparado para
las aplicaciones bsicas de la tecnologa a la administracin. Recientemente se ha escrito lo siguiente:
La revolucin de la computacin y las telecomunicaciones que
crearon al Internet, apenas ha comenzado. El Internet y las
tecnologas que se le relacionan son capaces de transformar la
sociedad. Ello es as porque las nuevas tecnologas electrnicas tocan un aspecto esencial de la sociedad: la comunicacin
entre las personas. Se estn desarrollando a una velocidad impresionante. Independientemente de otros factores, la capacidad de cmputo de los ordenadores y de las telecomunicaciones continuar creciendo y su precio disminuyendo a un ritmo
sostenido.
Es cierto que la proteccin de la privacidad va a ser un gran problema para la sociedad de la Internet. Cualquier accin suya sobre la
Internet est siendo registrada por alguien en alguna parte. 6
342
EL GOBIERNO ELECTRNICO (E-GOBIERNO)
Para nosotros este trmino incluye todas aquellas actividades

basadas en las modernas tecnologas de la informacin (en particular, Internet) que el Estado desarrolla para aumentar la eficiencia de la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a
los ciudadanos y proveer las acciones de gobierno en un marco
mucho ms transparente que el actual."
El e-gobierno o gobierno electrnico ha sido definido, tambin, como

La continua optimizacin de la prestacin de servicios gubernamentales, de la participacin ciudadana y de la gobernabilidad,
mediante la transformacin de las relaciones internas y externas a travs de la tecnologa, el Internet y los nuevos medios."
Algunos ejemplos de las maneras como las tecnologas de la informacin y el conocimiento pueden apoyar las operaciones internas
del gobierno son:
Conexiones privadas a ordenadores y redes externas (Extranets).

La creacin de una red Intranet institucional (para la organizacin); es decir, una red telemtica.
La digitalizacin de la correspondencia.
La implantacin de un sistema de seguimiento de expedientes.
Apoyo a la toma de decisiones.
Capacitacin de los recursos humanos.
El acceso ciudadano a diferentes tipos de informacin:
Informacin que el gobierno quiere diseminar (las tpicas
pginas web).
Informacin que el gobierno recopila para su uso pero que
puede poner a disposicin de otros usuarios.
Informacin que el gobierno se ve obligado a proporcionar como resultado de demandas o requisitos pblicos.
(Al efecto, una de las acciones de mayor xito es la creacin del

"portal nico"; es decir, un nico punto de acceso a la informacin
emitida por el gobierno)."
Hacia afuera de la administracin pblica; es decir, en relacin con los ciudadanos, usuarios o clientes, la aplicacin ms im-
GOBIERNO ELECTRNICO
343
portante de las TIC es la posibilidad de prestar al pblico servicios en

lnea. En otras palabras, transacciones entre el gobierno y los diferentes usuarios de servicios. La posibilidad de efectuar trmites las
24 horas del da de los 365 das del ao, accediendo a los mismos
desde cualquier parte del pas, que pueda estar instalado en un lugar, en una escuela, en un quiosco o en un "cibercaf". Gestiones
tales como la renovacin del permiso de conducir o de otras licencias, la notificacin de cambios de domicilio, la puesta en marcha
de un nuevo negocio o el pago de los impuestos por Internet. Idealmente debe existir un portal o ventanilla electrnica nica para acceder a todos los servicios en lnea que presta el gobierno.
Las iniciativas de gobierno electrnico tambin incluyen actuaciones en el campo de la democracia digital. Cabe destacar la
rotacin electrnica, la interaccin electrnica con el Parlamento y
los referendos On Line. 10
En varios pases del mundo ya se experimenta con la implantacin de servicios gubernamentales en lnea. Por ejemplo, en el
Estado de Il1inois, en Norteamrica, el servicio permite a los conductores renovar sus licencias de conducir cuando han caducado.
La utilizacin de una tarjeta de crdito operativa permite pagar en
lnea, lo que soluciona una de las trabas ms frecuentes a la hora de
realizar transacciones por la red.
En otros pases, los avisos relacionados con cambios de direccin y empadronamiento se realizan por la red. En naciones tan
distantes y distintas como Singapur y Mxico, es posible pagar los
impuestos en lnea.
Para avanzar hacia proyectos de gobierno para servicios en
lnea, los responsables de la modernizacin deben asegurar el cumplimiento razonable de las condiciones siguientes:
La existencia de una infraestructura adecuada de telecomunicaciones,

Un nivel de formacin digital conveniente entre los funcionarios responsables.
Fortalecimiento de los sistemas de seguridad informtica.
Existencia-del marco normativo para la aplicacin de las nuevas tecnologas.
El liderazgo institucional.
344
Igual que para el caso de ciertas operaciones bancarias, si las administraciones pblicas desean. introducir y dar certidumbre legal a
documentos y firmas digitalizadas, se requiere hacer las modificaciones legales apropiadas.
La validacin legal de firmas y documentos electrnicos o
digitales es indispensable para avanzar en programas de servicios
en lnea.
Tal vez los pases que ms han avanzado en este campo son
Singapur, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Canad, Brasil y,
desde luego, los Estados Unidos.
Hay que repetir, una vez ms, que los esquemas de gobierno
electrnico difcilmente se pueden trasladar de un pas a otro. N o
obstante, es indispensable mantenerse al tanto de las llamadas "mejores prcticas" o ejemplos de xito. Cada administracin pblica
debe avanzar en gobierno electrnico de acuerdo con sus propias
condiciones, cultura, marco legal, y desarrollo organizacional y tecnolgico.
La plataforma tecnolgica que mayor influencia ha tenido en
el desarrollo del gobierno electrnico es la Internet y las tcnicas
asociadas." Un programa de gobierno electrnico debe cumplir los
requisitos siguientes:
Oferta de trmites y servicios centrados en el ciudadano.

Validez jurdica de las transacciones electrnicas.
Seguridad de la informacin y de las transacciones.
Solicitud de informacin al ciudadano por nica vez.
Acceso desde cualquier lugar a cualquier hora.
Disponibilidad siete das de la semana, las 24 horas.
Posibilidad de medir, auditar y evaluar el programa.
En el futuro prximo, el ciudadano y el usuario empresarial o individual podrn acceder a la informacin gubernamental y a la prestacin de servicios desde mini-computadoras porttiles de mano o
desde el telfono;'!
Los intercambios electrnicos pueden agruparse del siguiente modo:
Del ciudadano hacia el gobierno, para obtener informacin

de un sitio de la red (Web Site).
345
GOBIERNO ELECTRNICO
Del ciudadano hacia el gobierno para obtener informacin

que no est en "el sitio", para iniciar un trmite, o de un usuario para obtener un servicio en lnea; inmediatamente sobreviene la respuesta del gobierno.
De un rea o nivel del gobierno hacia otra rea o nivel gubernamental.
Es tan vasta la multiplicidad de fuentes de informacin, transacciones y servicios que una administracin pblica puede entregar a los
usuarios, que ello hara pensar en la necesidad de que el ciudadano
conozca numerosos accesos o sitio de la red. En la prctica no hay
tal. La tecnologa de los sitios en la red permite disear accesos
nicos, ventanillas nicas por las cuales el usuario penetra y es guiado paso a paso al sitio al que desea arribar.
En la actualidad, con excepcin de algunos pases que han
avanzado mucho en e-gobierno, muchos trmites, transacciones y
servicios pueden ser iniciados por el usuario de manera electrnica,
pero se requiere en algn momento presencia fsica en alguna oficina pblica.
Los SERVICIOS PBLICOS EN
LNEA
Est pendiente en nuestros pases el desarrollo de la capa tecnolgica

mediante la cual el gobierno pueda atender las solicitudes de gestin o realizacin de trmites para la obtencin de un servicio pblico. En otras palabras, servicios en lnea. Es decir, un servicio que
se pueda proporcionar mediante el procesamiento individual de la
solicitud, su trmite y solucin satisfactoria en un marco que garantice la confiabilidad y la seguridad de la transaccin electrnica.!'
Es conveniente recordar, como lo sugieren los expertos, que no es
suficiente con la creacin de un portal (Front Orrice) para recibir
en forma expedita las solicitudes de los usuarios. La institucin debe
estar preparada para atenderlas con calidad. Para ello es necesario
que las oficinas internas (Rack Ofrice) que deben procesar la solicitud, hayan experimentado la reingeniera y la reorganizacin de sus
procesos en Gledios electrnicos. Eso significa que han pasado por
procedimientos de estandarizacin y homologacin de bases de da-
346
tos, desarrollo de Intranets y sistemas de trabajo en grupo. En sntesis, las oficinas internas de soporte de los servicios en lnea deben
haber experimentado profundos cambios en su organizacin.
La idea anterior, segn las expresiones (poco usuales) de un
experto en la materia, Jess Roldn Flores, es como sigue:
En resumen, el establecimiento del back-office electrnico, es
la parte medular del paradigma del e-gobierno. Su desarrollo y
ejecucin de manera sistemtica es lo que .proporciona la posibilidad de que el ciudadano, tambin en lnea, pueda consultar
el avance y seguimiento de su trmite y retro-alimentar al gobierno de su conformidad o, en caso contrario, de ajustes al
proceso.
[ ... ]
A la par de este esfuerzo es necesaria la implementacin de
la firma digital, tecnologa mediante la cual la documentacin
producida tenga la misma validez que la producida con firmas
autgrafas. 14
Se ha dicho con razn que hay otros aspectos asociados al esquema

de e-gobierno que es necesario considerar. Entre ellos el ms importante es el de la conectividad masiva y la adopcin de la cultura
digital generalizada. Est claro que para poder acceder a esta modalidad en la prestacin de los servicios por parte de la poblacin, se
requiere infraestructura de lnea telefnica, computadora personal
y conexin a la Internet.
EL GOBIERNO ELECTRNICO EN LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
Como ya se dijo, la aplicacin y el uso cada vez mayor de las tcnicas de informacin y comunicaciones en el nivel local, permitirn
en el futuro que la gerencia municipal se transforme en un verdadero gobierno electrnico y eventualmente en gobierno dgital.t! En
relacin con la introduccin de las TIC a las administraciones locales, conviene que los responsables de la modernizacin tengan en
cuenta las siguientes recomendaciones:
GOBIERNO ELECfRNICO
347
Favorecer el desarrollo de contenidos y aplicaciones adecuados a las realidades locales, que permitan avanzar en la sociedad del conocimiento.
Garantizar la continuidad de los proyectos a lo largo de varios aos.
Iniciar proyectos de uso de las TIC lo antes posible por parte
de los municipios que an no hayan comenzado, para lo que
el intercambio de informacin y experiencias es fundamental.
Desarrollar y ejecutar programas de formacin para los ciudadanos y funcionarios locales que permitan combatir el desconocimiento en el uso y beneficio de las TIC.
Combatir la brecha digital.
Optimar la convergencia de tecnologas y servicios a fin de
evitar la sobre inversin en aplicaciones y redes paralelas.
Es conveniente que los procesos de modernizacin de la administracin municipal se organicen de acuerdo con la lgica de un programa nico e integral para toda la administracin. Ello no significa
que cada rea de la administracin local se subordine rgidamente a
los detalles del programa. Lo que se requiere es que todas las reas
marchen al mismo tiempo en la reingeniera de sus procesos y en la
reorganizacin de sus sistemas. Se necesita, tambin, que tengan un
criterio nico para introd~cir nuevos programas y equipos (Hardware
y Software) que faciliten la comunicacin interna en todos los niveles. El objetivo comn final debe ser compartido por todos. A saber: servicios de mejor calidad para los ciudadanos. Lo anterior
significa que las medidas de modernizacin deben pasar la prueba
"cida", que no es otra que determinar de qu manera esa accin
contribuir a ofrecer servicios ms oportunos, de menor costo y de
mayor calidad a los usuarios, clientes o ciudadanos. Naturalmente,
ofrecer algunos servicios pblicos en lnea debera formar parte de
esos propsitos.
La creacin de una infraestructura de comunicaciones y redes que integre a todas las dependencias y a sus funcionarios es al
mismo tiempo un requisito previo del programa de modernizacin
y una de sus etapas preliminares.
Los cambios en la tecnologa de la Internet la transformaron
de un medio de obtencin de informacin a lo que es hoy: un instrumento de comunicacin y transmisin interactiva de grandes vol-
348
menes de datos. Internet es una cultura para establecer enlaces de

comunicacin e interaccin entre diversos grupos, sectores y agentes. Ello ha permitido su aprovechamiento en el gobierno para lograr una innovacin continua en la entrega de servicios, la participacin de los ciudadanos y la forma de gobierno;"
Ha permitido, tambin, interconectar las diversas reas gubernamentales con el fin de lograr un mejor funcionamiento.
Por lo general, las administraciones locales inician su proceso
de incorporacin al gobierno electrnico mediante el establecimiento de sitios en la red (Web Sites) para diseminar informacin.
Cualquiera que sea la clasificacin de la informacin, el portal de
acceso debe conducir a ndulos de informacin que sirvan a los
distintos "agentes" que desde dentro o desde fuera de la administracin tienen tratos con ella. Eso incluye a los siguientes:
Funcionarios y ejecutivos. Intranet, para la comunicacin interna de todas las reas del gobierno local, sobre los programas de trabajo y las actividades.
Servidores pblicos, para que puedan consultar toda la informacin que concierne a su situacin laboral.
Los empresarios, para conocer los contratos de obra pblica
y adquisiciones, as como necesidades de arrendamiento de
bienes inmuebles y equipo. Ello con el fin de que puedan concursar y presentar ofertas.
Los causantes, para conocer la situacin que guarda el pago
de sus impuestos y otros servicios como agua, drenaje y alcantarillado, etctera.
Los ciudadanos, para conocer toda clase de informacin relacionada con los servicios que presta la administracin local,
ya sea con presencia fsica, telefnica o en lnea.
Los visitantes y turistas, para conocer los lugares de inters y
las facilidades que ofrece la administracin y la localidad.
Para mantener actualizada la informacin disponible en el portal,

cada rea participante debe enviar informacin reciente en formato
electrnico.
Un siguiente paso que las administraciones locales pueden
tomar en la ruta hacia el gobierno electrnico es la creacin de mdulos, sistemas, sitios, etctera, de atencin ciudadana. El punto de
GOBIERNO ELECTRNICO
349
entrada es, por lo general, una llamada telefnica a la central, que

dispone de un nmero nico, muy simple de memorizar.
La llamada se transmite por la red y por telfono a las reas
correspondientes; por ejemplo: prevencin y proteccin de desastres, seguridad y polica, bomberos, trnsito y semforos, reparacin de fugas de agua, reparacin de lneas elctricas, y otras. A su
vez se establece conexin inmediata con el sistema global de posicionamiento (SGP) para ubicar a las unidades mviles ms cercanas
al lugar de la demanda. La tecnologa para ubicar y dar seguimiento
electrnico a las unidades mviles ha avanzado mucho, lo cual facilita la vigilancia de las vialidades de la ciudad.
Otro paso adicional es el establecimiento de centros virtuales
de atencin a los empresarios. En ellos los empresarios podrn realizar los trmites propios de sus actividades, en especial los relacionados con apertura de nuevos negocios o establecimientos; las solicitudes de licencias y de autorizaciones o refrendos y la consultora
sobre diversos aspectos que afectan a la actividad empresarial, particularmente las restricciones para uso del suelo urbano e industrial.
Algunas autoridades consideran til la instalacin de los llamados quioscos digitales de informacin, con pantallas sensibles al
tacto, para los ciudadanos que se encuentran fuera de su domicilio
o no tienen forma de acceder a la Internet en el momento.
Finalmente, algunas municipalidades con administraciones ms
avanzadas estn en posibilidad de introducir los primeros servicios
en lnea, tales como la expedicin de licencias de conducir o el pago
de los impuestos. En otra parte se ha dicho que este paso requiere de la digitalizacin de documentos y firmas, y del marco legal
que les otorgue certidumbre, seguridad y validez legal.
UN ESTUDIO DE CAMPO SOBRE LAS TIC EN LAS ADMINISTRACIONES

LOCALES
Hace algunos aos se llev a cabo en Polonia un estudio de campo

sobre el estado que guardaba la aplicacin de las TIC en las administraciones locales"de aquel pas. El estudio resulta relevante por varias razones: primeramente, porque Polonia es una nacin de las
350
que se pueden considerar tpicamente en transicin. Durante los

aos de los gobiernos socialistas-comunistas, hasta la dcada de
los noventa del siglo pasado, los avances administrativos fueron muy
lentos; ahora Polonia tiene necesidad de cerrar la brecha rpidamente con el resto de los pases europeos. En segundo trmino, se
trata de una nacin en desarrollo intermedio con recursos moderados pero suficientes para el financiamiento de su desarrollo tecnolgico. Finalmente, ante su prximo ingreso a la Unin Europea,
Polonia se ve en la necesidad de acelerar al mximo la modernizacin de sus aparatos pblicos para hacer frente a la apertura total
de su economa y a la intensa competencia de los pases europeos
que sern sus colegas y socios.
El estudio se llev a cabo en 15 ciudades agrupadas en tres
categoras. La primera categora formada por cuatro localidades
grandes con poblaciones que fluctuaban entre 500 mil y 800 mil
habitantes; la segunda, formada por cinco localidades medianas con
poblacin entre 300 mil y 500 mil habitantes; la tercera, por seis
localidades pequeas con poblacin que fluctuaba entre 100 mil y
300 mil habitantes Y
Para evaluar el uso de las TIC en 15 administraciones locales,
la investigadora Agnieska Pawlowska eligi seis variables; a saber:
Disponibilidad de ordenador por empleado.

Porcentaje de ordenadores administrativos instalados en red
(Intranet).
Nmero de aplicaciones administrativas (Sistema de Informtica Administrativa).
Grado de integracin de los sistemas informticos administrativos (SIA).
Grado de desarrollo de los sistemas de informacin geogrfica
(SIG).
Tipo de organizacin para la administracin de la informtica.
El estudio tiene inters adicional porque su objetivo ltimo es encontrar respuesta a dos inquietantes cuestiones que preocupan a
los gobiernos en transicin o en vas de desarrollo: es posible acelerar las "aplicaciones" de la informtica ala administracin y ah 0-
GOBIERNO ELECTRNICO
351
rrarse aos de trabajosa experiencia que otros han tenido?, es posible absorber no nicamente tecnologa sino tambin cultura informtica en menor tiempo que el que les llev a pases ms desarrollados?
La investigadora encontr que las administraciones locales
polacas haban dado un verdadero "salto" en el uso de las nuevas TIC
en los ltimos diez aos. Sin embargo, el salto haba sido bsicamente tecnolgico, no en materia de organizacin interna ni en lo
social. Dos grandes barreras se oponen, o se oponan, al avance. La
primera, los reglamentos, los procedimientos y la estructura legal
heredada del antiguo rgimen; la segunda, la ignorancia informtica
generalizada y las tradiciones y hbitos administrativos que se resisten al cambio. En julio del 2000, el Parlamento polaco aprob una
resolucin denominada "Fundamentos para la edificacin de la sociedad de la informacin en Polonia", calificado por la investigadora como "un documento muy modesto, aprobado por la presin del
prximo ingreso a la Unin Europea".
Se encontr que el Polonia exista una ventaja que probablemente no est disponible en otros pases de menor desarrollo. En el
mercado hay programas para aplicaciones informticas en la administracin y tambin programas de informacin geogrfica para la
administracin, que se pueden adquirir comercialmente.
En la primera categora de ciudades, las grandes, se encontr
que exista un computador (re) por cada 1.5 empleados en la administracin; que el porcentaje de los computadores en red era de
88%; que la administracin que menos "servidores" (Servers) tena
llegaba a 16; que exista una oficina central de sistemas con categora de direccin, con un director al frente; y que el nmero promedio de empleados en cada oficina de sistemas variaba entre 26 y 66.
En la segunda categora de ciudades, las medianas, los respectivos nmeros fueron los siguientes: un computador por cada 1.5
empleados; que el porcentaje de computadores en red fue de 74%,
pero con fluctuaciones tan amplias como 31 % Yhasta 100%; que el
promedio de "servidores" fue de 10, con amplias fluctuaciones; que
la oficina central de informtica tena la categora de una seccin
con un jefe al frente; y que elnmero de empleados en cada seccin
era de 14, aproximadamente.
352
En el tercer grupo de ciudades, las pequeas, los nmeros

fueron los siguientes: un computador por cada dos empleados; 80%
de las computadoras en red; 7.5 "servidores", en promedio, en cada
municipalidad; secciones u oficinas encargadas de las operaciones
de informtica con un jefe al frente; y 6.5 empleados en promedio
en cada oficina.
Como era de esperarse, los avances en informtica varan
considerablemente entre las ciudades, pero especialmente entre las
tres categoras mencionadas. Las ms grandes son las que mayores
avances han logrado, y a la inversa.
La investigacin puso de relieve que las causas ms frecuentes de fallas y errores en la implantacin de las TIC en las administraciones locales, fueron las siguientes:
La incapacidad de los administradores locales de identificar y

expresar sus necesidades informticas.
Fallas en la implantacin de los programas informticos.
Intereses divergentes entre grupos al interior de la administracin.
Finalmente, el estudio de campo trat de identificar los factores

que inciden con mayor peso en el xito de los avances en informtica en las administraciones locales polacas. La investigadora encontr cinco grandes categoras de acciones que permitiran asegurar
xito en la introduccin o el avance de la informtica local. A saber:
Existencia de oficinas especializadas en informtica responsables de los programas. Sus directivos deben responder directamente al titular de la administracin municipal o al Consejo edilicio. Estos ltimos deben reconocer que se trata de
otra ms de las funciones de la administracin municipal.
Formulacin de una estrategia informtica comprehensiva para
el futuro. La estrategia debe dividirse entre grandes objetivos
y procedimientos. Debe darse un seguimiento cuidadoso a su
implantacin.
Apoyo de los administradores locales. Sobre todo ese apoyo
debe reflejarse en el porcentaje de recursos anuales en el presupuesto, destinados a la informtica.
GOBIERNO ELECTRNICO
353
Suficientes recursos humanos y financieros. Debe evitarse la

tentacin de que ante la restriccin de recursos, la informtica sea la primera funcin en ser relegada.
Participacin de los usuarios en la implantacin y la operacin de los programas informticos.
La investigadora polaca cita un estudio que identifica algunos otros

factores de xito en materia de informtica." Es recomendable que
los responsables de la modernizacin administrativa los tomen en
cuenta. Aqu estn:
Objetivos definidos con precisin.

Compromiso de los altos dirigentes.
Participacin y apoyo continuo de los usuarios.
Sistemas muy confiables.
Sistemas suficientemente probados.
Sistemas fciles de utilizar.
Buena direccin de los responsables de la informtica.
Erogaciones claramente justificables.
Capacitacin continua.
Introduccin de cambios necesarios en la organizacin.
Uso de prototipos y programas piloto.
UN PROGRAMA DE DESARROLLO INFORMTICO
Los responsables de la modernizacin administrativa deberan iniciar sus recomendaciones para avanzar hacia un gobierno electrnico, verificando la existencia de un plan o programa nacional de
desarrollo informtico. En muchos pases en transicin y en desarrollo se necesita que el gobierno impulse el uso de la informtica o
de las TIC en el gobierno, en las pequeas y medianas empresas, y en
el llamado sector social. En una palabra, se requiere impulsar la
formacin de la cultura informtica en toda la poblacin. Las corporaciones grandes, incluyendo los bancos, nacionales o multinacionales, estn por regla general muy adelantadas en el uso de la
informtica' tanto en su propia administracin como en la prestacin de servicios en lnea para sus clientes. Hay que buscar el apro-
354
vechamiento de las TIC como instrumentos para elevar la productividad y competitividad de los servicios pblicos y con ello propiciar
el mayor bienestar de la sociedad. Son conceptos ambiciosos, es
verdad, pero necesarios si se quiere que la "sociedad de la informacin", que "la sociedad del conocimiento" sea una realidad en la
mayora de los pases y no nicamente para un restringido club de
pases de lite, los privilegiados. Hay que recordar que la OCDE, que
agrupa a las naciones ms avanzadas, en reiteradas ocasiones ha
realizado estudios, organizado seminarios y formulado recomendaciones a sus miembros para fomentar el uso de las TIC en la administracin pblica. La Unin Europea ha hecho otro tanto con aquellos pases de Europa Central y del Este que se hallan en la puerta de
entrada a la Unin.
La elaboracin o revisin de un programa nacional de informtica requiere la participacin de los funcionarios de las reas
educativas, pero tambin de expertos, maestros, periodistas, investigadores, profesionales, empresarios y los propios estudiantes.
Un programa de desarrollo informtico debe comprender, al
menos, los siguientes objetivos."
Impulsar la formacin de recursos humanos en el uso de las

TIC y ampliar la cultura informtica.
Estimular el mayor uso de las tecnologas de la informacin.
Estimular la investigacin y el desarrollo tecnolgico en la
materia.
Fomentar el desarrollo de la industria informtica nacional.
Propiciar el desarrollo de redes de datos.
Promover el marco jurdico necesario e instancias eficaces de
coordinacin.
Por lo que toca al primer punto, es indudable que los recursos humanos constituyen el componente ms significativo para asegurar
el aprovechamiento de las tecnologas de la informacin. Resulta
indispensable que los gobiernos impulsen programas educativos
de naturaleza tcnica y licenciaturas en informtica. Se debe tratar de
uniformar el contenido de los currculos acadmicos para cada nivel, y subsanar las carencias de equipamiento. Hasta donde sea posible hay que establecer programas de posgrado en informtica. Por
GOBIERNO ELECTRNICO
355
otra parte, es conveniente que el ministerio, secretara o departamento responsable de la educacin en el gobierno central, cree una
oficina para certificar la calidad de los planes de estudio e impulsar
mejoras en su contenido. En esta materia, ms que en ninguna otra,
tal vez, se necesita la actualizacin permanente de los docentes.
La formacin permanente de los servidores pblicos en esta
materia es una condicin imprescindible. Los cursos de capacitacin en todos los niveles son indispensables; en especial, pero no
exclusivamente, para los mandos medios y superiores que toman
decisiones. Las reas directamente responsables de los programas
de informtica debern disponer de mecanismos de actualizacin
que les permitan la incorporacin peridica de tecnologas de punta. Por ejemplo, seminarios fuera de los sitios de trabajo con institutos de investigacin nacionales o en el extranjero, cursos de actualizacin en universidades y tecnolgicos, invitacin a expertos para
que proporcionen consultoras, etctera.
Para estimular el mayor uso de las TIC en la administracin,
que es el segundo objetivo, conviene que los responsables de la
modernizacin administrativa comiencen por la revisin de los presupuestos asignados a los programas informticos en cada rea de
gobierno. Es difcil marchar hacia una mayor cultura informtica
en la administracin pblica sin las asignaciones correspondientes en
los presupuestos.
El programa debe proponerse la creacin de bases de datos y
sistemas de intercambio de informacin que fortalezcan la coordinacin entre las diversas reas del gobierno central o federal y las
administraciones locales. Las redes de datos son elementos que
coadyuvan de manera ms clara a la modernizacin de la administracin pblica.
Tal vez el problema ms grande para extender el uso de las TIC
en la administracin pblica y en la poblacin en general -en los
pases en desarrollo o en transicin- sea el bajo nivel de cultura
informtica existente. Las razones son evidentes: se trata de tecnologas recientes; requieren una infraestructura en materia de telecomunicaciones y comunicacin satelital que no est disponible en
todos los' pases; partiendo del supuesto de que todo mundo tiene
acceso a la electricidad, es menester que exista una proporcin elevada de ncleos familiares e individuos que dispongan de telfono y
356
ordenadores personales en su domicilio o en sus lugares de trabajo

(la llamada alta conectividad); presuponen un nivel relativamente
elevado de educacin formal de la poblacin, y, finalmente, requieren que las familias y las personas tengan recursos disponibles para
comprar los equipos y pagar por su servicio. En el caso de varios
pases en Amrica Latina y otras partes, algunas de estas limitaciones se han subsanado mediante una amplia red de establecimientos
comerciales (cafeteras, clubes, etctera) en casi todas las poblaciones, en los cuales los ciudadanos de escasos recursos, por lo general
jvenes estudiantes, tienen acceso a la Internet mediante el pago de
una renta modesta por hora de servicio.
Para estimular la investigacin cientfica y tecnolgica en materia de informtica -el tercero de los objetivos de un plan
informtico-, los gobiernos deben proponerse una poltica pblica
que contenga los elementos necesarios. Por ejemplo, la creacin de
instituciones ad hoc para la investigacin, programas de becas, la
creacin de departamentos especializados en las instituciones de
enseanza superior, la creacin de carreras de estudio para obtener
licenciaturas y posgrados, estmulos fiscales para las empresas que
establezcan programas privados en investigacin y aplicacin de
nuevas tecnologas, premios y reconocimientos a las mejores innovaciones en la materia, etctera.
El cuarto objetivo, estrechamente ligado con el anterior, se
refiere al fomento de la industria de las telecomunicaciones y la
informtica en el pas. Uno de los primeros pasos consistir en superar la etapa de la importacin indiscriminada de computadoras y
de paquetes informticos extranjeros. Los responsables de la modernizacin administrativa deben recomendar que el pas comience
a elaborar productos y servicios informticos que satisfagan las necesidades nacionales; que no exista equipo costoso subutilizado. Hay
que apoyar la formacin de expertos consultores nacionales que
conozcan la cultura, la idiosincracia, las limitaciones y fortalezas de
la poblacin en esta materia. Desde un principio se deben utilizar
normas internacionales de calidad en bienes y servicios informticos.
El quinto objetivo es desarrollar la infraestructura de redes
de datos. Las redes permiten la transmisin de grandes volmenes
de informacin y, por supuesto, el acceso a ella. Adems de la gran
infraestructura nacional, se requiere superar la limitante del bajo
GOBIERNO ELECTRNICO
357
nmero de lneas telefnicas por habitante que caracteriza a muchos pases en vas de desarrollo y aun en transicin. Conviene disear el marco regulatorio que propicie el desarrollo de redes de acceso y transmisin por el sector privado, con niveles de calidad y
costos competitivos internacionalmente. Tambin garantizar la interconexin con las redes informticas globales."
El sexto objetivo de un Plan Nacional de Desarrollo Informtico
-que no por estar al ltimo es de menor importancia, antes al contrario- es la elaboracin de un marco jurdico apropiado para el
fomento de la informtica. Los responsables de la modernizacin
administrativa deben aconsejar a los altos niveles del Poder Ejecutivo nacional, trabajar estrechamente con los congresistas y parlamentarios en una o varias leyes que traten los principales temas
relacionados con estas nuevas tecnologas.
Destacan las cuestiones siguientes:
Establecer como una obligacin, sujeta a las condiciones

suspensivas aconsejables, la introduccin de las TIC en la administracin pblica nacional incluyendo la prestacin de servicios pblicos en lnea.
Definir la validez legal (valor probatorio) de las transacciones
realizadas electrnicamente, validando las formas electrnicas
y sus copias -sujetas a los requisitos que convenga.
Dar validez legal (valor probatorio) a las firmas plasmadas
electrnicamente, cuando estn sujetas a las condiciones de seguridad aconsejables.
Prohibir para el sector pblico la redundancia de sistemas
basados en papel y otras formas tradicionales, en los casos en
los que la ley ya valid los documentos electrnicos.
Dar proteccin y validez legal a la propiedad intelectual de
sistemas de procesamiento y de informacin.
En los cdigos electorales, admitir la posibilidad de emitir el
voto y realizar los conteos por medios electrnicos.
Un programa de desarrollo informtico, constantemente puesto al

da, constituir una poderosa herramienta para la modernizacin
de la administracin pblica y de la sociedad de cualquier pas.
358
UNA ADVERTENCIA FINAL
Es conveniente que los encargados de la modernizacin administrativa no olviden las advertencias que se han hecho respecto a las TIC.
No debe confundirse, sin embargo, la introduccin de nuevas
tecnologas (ymenos an la adquisicin masiva de computadoras)
con la reingeniera de los procesos. Al ganar nuevos niveles de
libertad y mayor capacidad para actuar, estamos ante la opcin
de usarlas para bien o para mal. Un uso inadecuado de la tecnologa puede llegar a bloquear el cambio, al reforzar viejos
esquemas de pensamiento. An el correo electrnico, maravilloso instrumento de comunicacin, de apertura, de desjerarquizacin, se puede transformar en mquina infernal si es
utilizado por la jerarqua para evitar los contactos directos,
para dar rdenes escritas todo el tiempo a colaboradores a
quienes se ha reducido al rango de autmatas invisibles.s'
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
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de l'information et de droit de la preuue, Pars, La Documentation Fran~aise, 1990,
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Idem.
6.
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10.
11.
1Il
La Internet permite a los ciudadanos tener acceso a toda la informacin que el

gobierno proporciona, sin necesidad d desplazarse de una computadora personal en
su lugar o en otro sitio; permite al usuario acceder en lnea, directamente desde su
computadora, a una creciente oferta de servicios y transacciones; asimismo, permite
GOBlERNO ELECTRNICO
359
la comunicacin en lnea; es decir, simultneamente y en tiempo real, a todos los

funcionarios cuyas computadoras estn agrupadas en una red, denominada Intranet.
12. Vase la investigacin de The Economist: "Internet Society", nm. correspondiente
al 31 de enero del 2003, pp. 52 y ss,
13. Jess Roldn Flores, "Gobierno electrnico: nuevas formas de servir a la sociedad",
Revista IAPEM, Toluca, nm. 52, agosto de 2002, pp. 17 y ss,
14. tu, p. 29.
15. La diferencia entre gobierno electrnico y gobierno digital alude simplemente a que
en este ltimo, los servicios en lnea que se proporcionan requieren del uso de
documentos y firmas digitalizados, legalmente vlidos, y los pagos se efectan tambin desde la computadora va Internet.
16. Rubn Mendoza y Teresa Garduo, "El gobierno electrnico al servicio de los ciudadanos", Revista IAPEM, Toluca, nm. 52, agosto de 2002, pp, 110 y ss.
17. Agnieska Pawlowska, "Cornputing in Polish Local Administration: New Technology,
Old Experience", ponencia presentada en el 25 Congreso Internacional de Ciencias
Administrativas, nCA, Atenas, Grecia, julio de 2001, pp. 2 y ss.
18. Ibid., p. 14.
19. Carlos M. Jarque Uribe, ''Aplicacin de las nuevas tecnologas en la administracin
pblica", Revista de Administracin Pblica, Mxico, INAP, nm. 99, 1998, pp. 3 y ss.
20. Carlos M. jarque Uribe, "Presentacin del Programa de Desarrollo Informtico de
Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, INAP, nm. 99, 1998, pp. 134
Y ss.
21. Thierry Carcenac, Pour une administration lectronique citoyenne: contribution au
dbat, Informe al Primer Ministro, Pars, La Documentation Francaise, abril de
2001, p. 24.
CONCLUSIN
HACIA UN BUEN
GOBIERNO
"EL
BUEN GOBIERNO"
n algunas ocasiones, los conceptos que surgen en la terminologa de la administracin tienen un significado poco preciso
y hasta equvoco. Tal es el caso de "buen gobierno", han
gouvernement, Good Government, etctera.
"Buen gobierno" es una expresin que alude a una intencin,
a un objetivo o a un conjunto de cualidades que se atribuyen o se
niegan -por alguien- al gobierno de un pas en particular. Su contenido preciso casi nunca se define, por lo menos en lo que hace al
uso no acadmico del trmino. En la prctica, el desarrollo de esta
idea se origina en el uso que de la misma han hecho los organismos
internacionales a partir de la ltima dcada del siglo veinte. Es frecuente escuchar o leer que los funcionarios de las instituciones financieras internacionales o los dirigentes de los ministerios de cooperacin para el desarrollo, exigen la existencia y la prctica de
buen gobierno como condicin para otorgar un prstamo o efectuar transferencias de apoyo. Mas se reservan, por lo general, lo
que deba entenderse por tal expresin.
Los antecedentes tericos del buen gobierno deben buscarse
en el desarrollo de los llamados paradigmas posburocrticos. En la
prctica cotidiana de la administracin pblica, en casi todas las
regiones del mundo el concepto de buen gobierno ha sustituido el
uso del paradigma posburocrtico. En la teora, en cambio, el uso
de los modelos y paradigmas posburocrticos ha sido uno de los
instrumentos que ha permitido avances en la modernizacin administrativa.
364
La tesis conclusiva de este libro es que el conjunto de principios y recomendaciones que forman su contenido, permitirn acercarse a los modelos o paradigmas posburocrticos que la teora ha
desarrollado. La aplicacin de unos y otras --:-hecha la eleccin y las
adaptaciones que cada caso exija- deber acercarnos a lo que hoy
se entiende por un buen gobierno.
DE LA ORGANIZACIN BUROCRTICA A LA ORGANIZACIN

POSBUROCRTICA y AL "BUEN GOBIERNO"
Conviene hacer mencin esquemtica de algunos modelos

posburocrticos, en ocasiones llamados postortodoxos, para que
quienes tengan la responsabilidad de los procesos administrativos
recuerden los paradigmas hacia los que stos deben tender.
El sacudimiento de las ideas administrativas originado en Gran
Bretaa y en los Estados Unidos a raz de la primaca de los mecanismos de mercado en la economa, propici el surgimiento de prcticas exitosas como las de la Nueva Gestin Pblica (NGP), la
Reinvencin del Gobierno, la Administracin de la Calidad Total, y
otras ms. Los estudios de campo derivados de tales aplicaciones
hicieron surgir nuevas teoras en la administracin pblica. Una de
ellas fue la teora del paradigma posburocrtico.
Entre los primeros autores que desarrollaron el nuevo modelo (si no es que el primero) cabe mencionar a Barzelay.' Desde una
perspectiva de la cultura administrativa norteamericana y reconociendo las aportaciones de lo que el autor denomina "el paradigma
burocrtico", explica y compara las principales variables de ambos
modelos. Resume sus ideas principales en un cuadro sinttico que
se reproduce aqu:
365
CONCLUSIN
Comparacin de paradigmas
Paradigma burocrtico
Paradigma posburocrtico
Inters pblico
Eficiencia
Administracin
Control
Resultados que valoran los ciudadanos

Calidad y valor
Produccin
Lograr el apego a las normas
Especificar funciones,
autoridad y estructura
Identificar misin, servicios, clientes

y resultados
Justificar costos
Implantar responsabilidad
Entregar valor
Construir la rendicin de cuentas,
fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos
Entender y aplicar normas, identificar

y resolver problemas. Mejorar continuamente los procesos
Operar sistemas administrativos
Separar el servicio del control

Lograr apoyo para las normas
Ampliar las opciones del cliente
Alentar la accin colectiva
Ofrecer incentivos
Evaluar y analizar resultados
Enriquecer la retroalimentacin
El resto del importante captulo lo destina el autor a comparar analticamente cada una de las variables de uno y otro paradigma. La
descripcin detallada de las variables del modelo posburocrtico
del profesor Barzelay, pone de relieve un hecho singular: prcticamente la totalidad de los elementos propuestos han sido recogidos,
posteriormente, por la doctrina administrativa en boga, como lo
demuestra, en gran parte, el contenido de la presente obra. Es notable la capacidad de prediccin que demostr en la prctica ese paradigma; se 'debe hacer notar, sin embargo, una gran ausencia en el
modelo: el poderoso papel modernizador que han mostrado las tecnologas de la informacin y de la comunicacin. La explicacin de
ese hecho es simple: precisamente en los aos posteriores a la publicacin del paradigma posburocrtico se inicio la aplicacin explosiva de las nuevas tcnicas en la administracin.
366
Una concisa idea del pensamiento del profesor Barzelay, resume el gran valor de su aportacin terica: "En los Estados Unidos, el paradigma burocrtico ya no es la nica fuente importante
de ideas y argumentacin acerca de la administracin pblica".
Otro modelo ms reciente ha sido construido por el profesor
canadiense Kenneth Kemaghan.' Se transcribe en el cuadro siguiente:
Caractersticas de la
organizacin burocrtica
Caractersticas de la organizacin
pos burocrtica
Cultura poltica y de gestin
Centrada en la organizacin
Centrada en los ciudadanos
Pone de relieve las necesidades de

la propia organizacin
Servicios de calidad a los

ciudadanos (y a los clientes o partes interesadas)
Poder jerrquico
Liderazgo participatiuo
Control, orden y obediencia
Valorescomunes y toma de decisiones participativa
Atencin a lasreglas
Atencin a los individuos
Reglas, procedimientos y prohibiciones
Autonoma y preocupacin por los

empleados
Accin independiente
Acci6n colectiva
Poca consulta, cooperacin o coordinacin
Consulta, cooperacin, coordinacin
Respetoal statu quo
Voluntad de cambio
Evitar riesgos y errores
Innovacin, aceptar el riesgo,

mejoramiento permanente
Inters en el procedimiento
Intersen los resultados
Responsabilidad por el mtodo
Responsabilidad por los resultados
Estructura
Centralizada
Descentralizada
Jerarqua y control central
Descentralizacin de la autoridad
y del control
"Globalizada"
No "globalizante"
Programas recibidos mediante una de
los ministerios amplia gama de mecanismos
La mayora de los programas provienen
Orientacin (financiera) comercial
Financiada porel presupuesto
Financiada por sus ingresos
Programas financiados principalmente

por asignaciones presupuestarias
de costos
Programas financiados en la
medida de lo posible, con recuperacin
Monop6lica
El Estado mantiene un monopolio para
la ejecucin de programas
Competitiva
Competencia con el sector privado
para la prestacin de servicios y
programas
CONCLUSIN
367
El profesor canadiense formula algunas observaciones que se deben

recuperar. Seala que muchas instituciones pblicas en diversas
partes del mundo han experimentado una reforma sustancial luego
de haber adoptado el modelo posburocrtico. Sin embargo, no es
un modelo normativo que proponga a todas las instituciones apegarse estrechamente a los elementos del mismo. No es un nuevo
paradigma, stricto sensu, porque sin duda se presentan tensiones
entre los diferentes componentes del modelo. Por ejemplo, entre la
coordinacin y la colaboracin, por un lado, y la descentralizacin
de la autoridad y del control, por otro. An ms, se da el caso de
instituciones que luego de haber evaluado un conjunto de factores,
decidan vlidamente conservar el modelo burocrtico para una parte de sus actividades. Tambin se han presentado situaciones en las
que por una aceptacin excesiva de riesgos, se hace necesario volver al modelo de responsabilidad y apego a los reglamentos.
Finalmente, el doctor Kernaghan sugiere que cada institucin
prepare un "perfil" doble que retrate su situacin particular. El primero, en escala de uno a diez, por ejemplo, seala dnde se ubica la
institucin en cada uno de los factores de la organizacin burocrtica; el segundo consigna lo mismo, pero para la organizacin
posburocrtica. Es evidente que la mayora de las instituciones participan en la actua1idad de los rasgos de una y de otra; la cuestin
esta en saber en qu medida.
LA GESTIN PBLICA EN EL FUTURO
El arte de predecir o imaginar el futuro es un campo difcil y especializado cuando se intenta actuar con seriedad. Se ha dicho con
razn lo siguiente:
El arte del futurista consiste en conocer lo que, por esencia, es
inconocible: tarea sumamente exigente. Sin embargo, se trata
de un desafo que han recogido muchas mentes esclarecidas
(adems de un nmero nada desdeable de chiflados). Por muy
falibles que puedan ser los estudios del futuro, ofrecen algunos
indicios de lo que vendr. Y cuando los pronsticos de los
futuristas han sido bien razonados e investigados, con frecuencia nos han servido de brjula, sealando la direccin general
correcta.'
368
Corresponder a otras obras e investigadores atisbar cmo ser la

gestin pblica en el futuro. No obstante, es posible afirmar que la
tendencia hacia el establecimiento de administraciones posburocrticas en el mundo es no slo aconsejable sino incluso inevitable.
A lo largo del siglo XXI, uno tras otro gobierno irn construyendo
administraciones postindustriales, postortodoxas, posburocrticas.
Quienes arriben primero a esta etapa -algo que comienza a suceder- elevarn notablemente la calidad de la vida y el bienestar de
sus habitantes. Ya ocurre en el momento en ciertas instituciones y
ciudades como Singapur, algunas de Europa, Nueva Zelanda, Australia y los Estados Unidos.
Una imagen de cmo ser la vida en las comunidades con gobiernos y sociedades posburocrticos, ciertamente idealizada pero
no inalcanzable, es descrita por el profesor Konig, de la Universidad de Spier, del modo siguiente:
Las necesidades no materiales (de los ciudadanos) tendrn preferencia. Los recursos se manejarn con cuidado, sern re-usados y reciclados. Se lograr que los bienes de consumo durable, duren an ms o se consuman menos intensamente. Se
asegurar que todo el mundo disponga de los bienes y servicios
bsicos, que los sistemas de salud pblica sean preventivos y
que la nutricin sea a base de alimentos naturales; para lo cual
habr que echar mano de vas alternativas. La naturaleza ser
reconocida como la base de la vida y por tanto ser protegida.
Las interferencias con el medio ambiente natural sern mnimas. La vida se caracterizar por su sencillez y su cercana con
la naturaleza. Las actividades humanas se integrarn a un medio ambiente intacto.
[ ... ]
Todos tendrn derecho a laborar y el mundo del trabajo
ser organizado de una manera humana. Los salarios y los procedimientos de trabajo sern tales que cada uno podr ajustarlos a sus necesidades. Los derechos de propiedad estarn condicionados a las necesidades sociales. En el sector social los
servicios los prestarn quienes lo deseen durante el tiempo
libre que habr disponible entonces. Las "redes comunitarias"
actuarn como grupos responsables de la solidaridad y la asistencia. La comunidad, pequea e ntima, ser el punto de referencia para las acciones individuales y colectivas. Los intereses
CONCLUSIN
369
de la minora recibirn atencin especial. Los conflictos podrn resolverse sin necesidad de acudir a la fuerza. Tener necesidades y estar afectado sern los criterios decisivos. Todos los
intereses sern considerados y todas las partes interesadas sern invitadas a colaborar en el mayor grado posible. Los directamente involucrados tendrn derecho a opinar; simultneamente, estarn representados los intereses de las futuras
generaciones y la opinin pblica. Los temas a debate sern la
auto-determinacin y el desarrollo personal en el marco de
relaciones sociales respetadas.
[ ... ]
Un desarrollo social de esta naturaleza tendr grandes
implicaciones para los sistemas de administracin pblica [... ]
Las responsabilidades del Estado se limitarn a la prestacin
de los servicios; estarn muy acotadas y se referirn a cuestiones tales como la investigacin bsica y la prevencin y control
de desastres. En la medida que la convivencia armoniosa se
extienda, el Estado jugar un papel menor an en materias
como el orden y la seguridad. La ms importante labor de
supervisin del Estado ser sobre el medio ambiente y la
ecologa."
LAS FUERZAS DEL CAMBIO
Conviene interrogarse acerca de las fuerzas que impelen la transformacin de las administraciones pblicas de nuestros das. Cmo
explicar los cambios habidos desde el imperecedero modelo
weberiano de burocracia (calificado por algunos como la ms importante creacin humana en el mbito de la organizacin poltica)
hasta los esfuerzos actuales para edificar un completo gobierno electrnico? Cules son los factores de impulso, cules son las tensiones que explican ese incesante devenir en las administraciones, desde las reformas deja segunda mitad del siglo pasado a la modernizacin
de fin de siglo y a la presente bsqueda de la posmodernidad?
Sin duda una parte de las respuestas se encuentra en ~l permanente afn de progreso que es rasgo propio de la humanidad. Un
anlisis ms detallado nos pondr de relieve los elementos siguientes:
370
a) La economa competitiva centrada en el mercado

La aparicin de la nueva economa centrada en la preponderancia
del mercado, en los aos ochenta del pasado siglo, tuvo una repercusin inmediata y sustancial en las administraciones pblicas. En
efecto, la nueva teora y prctica econmica propona una drstica
reduccin en el tamao y las funciones del Estado, como medio
para recuperar el crecimiento y la estabilidad financiera. Consecuencia de ello fueron las decisiones de privatizar las empresas pblicas paraestatales, disminuir la participacin del sector pblico en
el PIB y eliminar muchas otras actividades de las que anteriormente
se ocupaba el Estado.
Al tono de "menos gobierno, mejor gobierno" las administraciones experimentaron una significativa prdida de importancia social.
b) La mundializacin o globalizacin
La nueva economa tiene fe ciega en las virtudes de la competencia,
tanto al interior del sistema como entre las economas nacionales.
Ello origin el amplio movimiento de apertura de las economas
nacionales a la competencia exterior y la proliferacin de los tratados de liberalizacin comercial, lo cual tuvo tambin repercusiones
notables para las administraciones.
c) La Nueva Gestin Pblica (New Public Management)
La doctrina de la Nueva Gestin Pblica llev a las ltimas consecuencias administrativas la teora del mercado como el instrumento
principal de asignacin de recursos dentro del sistema econmico y,
en especial, en el seno del gobierno. Se ha introducido la competencia en numerosas actividades, en particular en la prestacin de los
servicios, que anteriormente tenan un carcter monoplico. Ello
ha transformado significativamente muchas reas operativas del
gobierno.
d) La aparicin de las administraciones supranacionales
La apertura al exterior de las economas nacionales, la formacin
de la Comunidad Econmica Europea y su sucesora, la Unin Europea, y varias otras asociaciones regionales de libre comercio, han
CONCLUSIN
371
creado las primeras administraciones pblicas autnticamente supranacionales. Naturalmente, la Unin Europea es, con mucho, la ms
avanzada de ellas. Seguramente le sigue el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el MERCOSVR y otra ms. En todas
las instancias, estas uniones y asociaciones han modificado a las
administraciones de los pases que las integran. En el caso ms agudo se ubica la VE; pero el TLCAN y el MERCOSVR han modificado aun el
concepto de soberana nacional clsico, al establecer mecanismos
de solucin de controversias ajenos a los poderes judiciales del pas.
Al obligar a los gobiernos nacionales a que ciertas acciones en
campos preestablecidos, se decidan conjuntamente y no soberana
y unilateralmente, aparecen los rasgos de una administracin
supranaciona1.
e) El desarrollo de la idea de gobernabilidad (gobernanza o gobernacin)
En algunos pases, este concepto tiene varias acepciones, aunque la

ms comn -no necesariamente la ms acertada- es la que identifica "gobernabilidad" con estabilidad poltica y orden.
El concepto que aqu se usa de "gobernabilidad" alude a la
necesidad de que el Poder Ejecutivo, el gobierno propiamente dicho, acepte que las decisiones gubernamentales, las polticas pblicas, los objetivos sociales y los programas fundamentales del pas,
no sean de su resorte exclusivo; que deban ser el resultado de decisiones negociadas, consensuadas, participativas y comunicadas, en
las que participen los actores de la sociedad. Obviamente, el Parlamento y los partidos polticos, los medios de comunicacin, la opinin pblica, los empresarios, los sindicatos, el mundo acadmico,
las ONG, la sociedad civil no organizada, las iglesias y otros ms.
Gobernabilidad significa gobierno en comn, en el sentido
arriba indicado. Naturalmente, la aplicacin cotidiana de este concepto ha repercutido en la estructura y forma de operacin de las
administraciones pblicas en casi todos los pases del mundo.
f) Necesidad de desarrollo sostenible

Basta recordar las palabras del profesor Konig para reconocer que
hoy la sociedad exige que las administraciones pblicas cumplan
eficientemente con su cometido, s, pero bajo la consigna inescapable
372
de mantener con todo cuidado el medio ambiente, proteger a la

naturaleza, preservar y mejorar la ecologa del entorno para que las
presentes y futuras generaciones, lejos de encontrar el ocaso y la
destruccin, puedan disfrutar de una naturaleza intacta. Esta poltica tiene una amplia gama de consecuencias administrativas y financieras que, en resumen, significan hacer ms con menos.
La condicin del desarrollo sustentable, en tanto que construccin operativa para la administracin, gana convicciones diariamente. No obstante, en muchos pases, ricos y pobres, la autntica proteccin al medio ambiente se considera una pesada carga
financiera adicional o simplemente una prioridad secundaria. Recurdese la historia del Protocolo de Kioto y la cuestin del calentamiento de la atmsfera terrestre.
g) Hacia la urbanizacin total de la poblacin
Contina la doble tendencia mundial de la poblacin a seguir creciendo y a vivir en las ciudades y no en las zonas rurales. Ambos
fenmenos tienden a disminuir, pero no han concluido. En algunos
pases desarrollados, la poblacin total ya no crece, o crece muy
lentamente, pero la rural se sigue desplazando; cuando representa
menos de diez por ciento del total suele estabilizarse. Permanecen
en el agro comunidades muy pequeas y aisladas cuyos habitantes
no han querido emigrar.
Para las administraciones pblicas, la urbanizacin de la poblacin ha tenido y tiene importantes consecuencias. Las antiguas
municipalidades se han transformado en gobiernos citadinos, autoridades locales de poblaciones urbanas. Se puede expresar, vlidamente, el siguiente axioma: toda administracin local es hoy administracin urbana. La vida urbana es por su naturaleza ms compleja
que la vida rural, por lo tanto los administradores locales se sienten
obligados a echar mano de tcnicas avanzadas para atender las demandas crecientes de sus ciudadanos.
h} La "ciudadanizaccn" de las administraciones
Las ltimas tendencias filosficas y sociolgicas que inspiran actualmente a los acadmicos y a algunos administradores --cada vez
en mayor nmero--parecera~ representar una contrapropuesta
CONCLUSIN
373
a la doctrina de la Nueva Gestin Pblica. Los propsitos finales de

la administracin no son alcanzar, per se, la eficiencia, la eficacia, la
economa y obtener el valor real de lo gastado. Es el bienestar del
ciudadano, servir al ciudadano es la meta ltima de la administracin
pblica. No basta con intentar ese objetivo mediante la aplicacin
de procedimientos y tcnicas de vanguardia; hay que dar amplia
participacin al propio ciudadano en las decisiones conducentes a
servirle: el ciudadano como centro de la administracin y el ciudadano como partcipe en la administracin. Adicionalmente, el ciudadano cada vez mejor protegido por el sistema legal de los abusos
de la administracin, de la falta de reconocimiento por parte de
aqulla de sus derechos ciudadanos en sentido amplio o de la
ineficiencia y la torpeza de los administradores.
i) Las nuevas tcnicas de la informacin y de la comunicacin (TIc)
De toda la gama de macro tendencias que impulsan los profundos

cambios hacia la modernizacin administrativa, que aqu se han reseado brevemente, los de mayor repercusin pragmtica consisten
en la introduccin de las nuevas tcnicas de la informacin y la comunicacin, TIC; la llamada, en algunos pases, "informtica". El
impacto de la informtica sobre las administraciones es formidable,
impredecible. Permitirn crear la verdadera revolucin administrativa que nos conducir al gobierno electrnico, al gobierno digital, a
la sociedad de la Internet, a la sociedad de la informacin, del conocimiento; en una palabra, al gobierno posburocrtico.
REVISIN PERMANENTE DE LOS MODELOS
La aportacin de los constructores de modelos administrativos, cuando es rigurosa, tiene gran utilidad para avanzar en la modernizacin
institucional. Al paso del tiempo esos modelos deben ser revisados
para agregar nuevas variables. Se propone aqu que a los modelos
transcritos en los prrafos anteriores se agreguen nuevos elementos, surgidos de la experiencia administrativa reciente. L~ variables
que se adicionan -que seguramente no sern las nicas deseables-enos acercarn al ideal de un buen gobierno.
374
Caractersticas adicionales de la institucin posburocrtica

1.
2.
3.
4.
S.
6.
7.
8.
9.
10.
Con capacidad para la planeacin estratgica de corto, mediano y largo plazos, no nicamente en los altos niveles sino
entre todos los jefes y empleados.
Dispuesta a la definicin y revisin permanente de su misin,
su vocacin, sus objetivos y sus metas.
Con capacidad para formular y, sobre todo, para ejecutar con
eficacia y eficiencia las polticas pblicas que coincidan con
su misin y objetivos.
Preparada para aplicar el principio de subsidiariedad en su
doble dimensin: a) tomar las decisiones tan cerca como sea
posible de donde surgen los problemas; y b) no llevar a cabo
tareas que puede realizar de igual modo el sector privado.
Que el personal que toma decisiones, en todos los niveles,
mantenga una actitud de rendicin de cuentas, de responsabilidad ante un superior; es decir, de imputabilidad.
Que la institucin mantenga una actitud permanente de simplificacin de procedimientos y trmites, hacia adentro y hacia afuera de la organizacin; que acte sobre la base de confianza al pblico y no sobre la idea que los ciudadanos tratarn
de aprovechar en su favor, de manera ilegtima, cualquier circunstancia.
Que el personal, en todos los niveles, se sienta responsable de
actuar siempre con mxima eficacia, eficiencia y economa.
Que exista un servicio profesional de carrera (servicio civil)
flexible, no discriminatorio y moderno. Ello significa que la
institucin est dispuesta a reconocer la situacin de desventaja que an prevalece respecto al gnero, a las minoras y a
los discapacitados.
Que la institucin respete las necesidades individuales de sus
funcionarios y empleados en trminos de horarios y remuneraciones, que les permitan el desarrollo individual y la convivencia familiar.
Que acepte los cambios que las nuevas tecnologas han generado en cuanto al contenido de los puestos de trabajo, la flexibilidad en los horarios y el sitio para desarrollarlos.
CONCLUSIN
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
375
Que mantenga una vocacin permanente para facilitar a funcionarios y empleados la preparacin, la capacitacin y la for- .
macin individual en materias propias de la actividad de la
empresa y otras de tipo profesional.
Que mantenga una actitud de transparencia y apertura ante
los ciudadanos y la opinin pblica, respecto de la informacin que genera y las razones de sus determinaciones.
Que fomente en todos los funcionarios y empleados una actitud de innovacin; y de combate al temor a los cambios y la
innovacin.
Que conciba la integridad como uno de los valores fundamentales de la institucin; que sea intolerante con el soborno, la
corrupcin y la falta de tica de los altos funcionarios.
Que prepare y d a conocer entre el personal y el pblico, un
cdigo de tica sobre el comportamiento que se espera de
ellos.
Si es una institucin que proporciona servicios a los usuarios,
contribuyentes o "clientes", que asuma el riesgo de formular
una carta de derechos del usuario, donde consten los compromisos que la institucin acepta respecto a la calidad, costo
y oportunidad de los servicios.
Que d atencin permanente a los cambios tecnolgicos en
informtica (TIC); que est dispuesta a ensayar constantemente el uso de las nuevas tecnologas. Ampliar el mbito del gobierno electrnico, hacia adentro y hacia afuera de la institucin, hasta lograr que todos los servicios que proporcione estn
disponibles en lnea.
Que proponga a los parlamentarios y congresistas, los cambios necesarios en la legislacin para dar validez probatoria a
las firmas, a la documentacin digital y a las transacciones y
negocios hechos por medios electrnicos.
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Modernizaci6n Administrativa, se termin de imprimir

en el mes de mayo de 2004, en los Talleres de Compaa
Editorial de Mxico, S.A. de c.v., Juan Aldria No.
407-C Sur, Col. Feo. Murgua, Tels.: 2-15-21-90, 21507-05, Toluca, Edo. de Mxico. El tiraje consta de 1000
ejemplares.

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MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA

Propuesta para una reforma inaplazable

El Colegio Mexiquense, A.C.

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Ignacio Pichardo Pagaza

EL COLEGIO MEXIQUENSE, A.C.

Pichardo Pagaza, Ignacio

Primera edicin 2004

Razn de ser y alcance

PRINCIPIOS DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA ..

PLANEACIN y DECISIONES ESTRATGICAS

LAS LGICAS DE LA MODERNIZACIN

Canad: un ejemplo de la nueva planeacin

DISTRIBUCIN DE LA AUTORIDAD Y DE LA RESPONSABILI-

Necesidad de lderes en la administracin pblica

CAPTULO VI. LA NUEVA GESTIN PBLICA (NEW PUBLIC

Diversidad y pluralidad en el sistema profesional de servidores

EJECUCIN DE PROGRAMAS Y PRESTACIN DE LOS

Concepto de servicio pblico

MEDICIN DEL DESEMPEO Y ADMINISTRACIN DE LOS

Comentario introductorio al tema

LA TICA EN EL SERVICIO PBLICO

La tica en el servicio pblico

EL CIUDADANO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LA ADMINISTRA-

Renovado inters en el ciudadano

Hacia el gobierno electrnico en todo el mundo

"El buen gobierno"

particular al maestro Evaristo Hernndez, director, y a su personal

RAZN DE SER Y ALCANCE

l propsito de este libro es presentar a los estudiantes y a los

modernizacin que se han extendido por todo el mundo. No es un

ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL MTODO

tancia a la descripcin de las medidas concretas de modernizacin

Como se sabe, la teora de las funciones de la administracin

CONSISTENCIA INTERNA DE LOS CONTENIDOS: LAS MEJORES PRCTICAS

la modernizacin o reforma gubernamental, tal como ese proceso

El temario se integr, entre otras, con las siguientes materias:

Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de

El temario incluy, entre otras, las siguientes materias (en el

Las anteriores materias se analizan en este libro, en mayor o

Internacional de Ciencias Administrativas. Pars, Fran-

Por otra parte, muchos textos sobre modernizacin administratt vl

como propsito identificar lo que no funciona adecuadamente en el

de modernizacin gubernamental. Se afirma que la aplicacin de

Los contenidos de cada captulo se inician cast Siempre con una

actan en la prctica. Una vez formulados son introducidos

Dos siglos antes, el gran poeta alemn Goethe expres la misma

En la discusin se acude a la experiencia comparada en diversas

MBITO ESPACIAL Y TEMPORAL

Con justicia se puede inquirir sobre el alcance y el mbito de

to poltico y social se debe pensar en un tratamiento administrativo

Alejandro Carrillo Castro, La reforma administrativa en Mxico, Mxico, INAP, 1973;

Anthony B. L. Cheung, "La comprhension des reformes du secreur publique:

que el profesor Braibant se refiri a algunos principios, pero no

PRIMER GRUPO: PRINCIPIOS DE ORDEN CONSTITUCIONAL

Constituye la filosofa bsica del gobierno y/o la administracin

to administrativo, aquello que se denomina, tambin, la finalidad

de real y efectivamente sometido a las mismas normas que dict,

d) El principio de la distribucin del poder

SEGUNDO GRUPO: PRINCIPIOS DE CARCTER ADMINISTRATIVO

a) Distincin entre la administracin pblica y la administracin

Es de sentido comn darse cuenta de que entre la administracin

cionadas con el bienestar de la poblacin y los ciudadanos. En ese

funciones del aparato gubernamental. Nada impide, sin embargo,