Accountability segundo os Ministros dos Tribunais Superiores do Judicirio Brasileiro

Accountability according to the Ministers of the Superior Courts of the Brazilian Judiciary

Lus Gustavo Henrique Augusto

Mara Martinelli Rizzardi

Resumo
O artigo tem por objetivo identificar como a accountability tem sido tratada pelos Tribunais
Superiores do judicirio brasileiro. Por meio do sistema de busca de jurisprudncias
disponibilizado nos portais oficias de cada Tribunal Superior, foram coletadas todas aquelas
decises nas quais a palavra accountability havia sido citada, at o data de 20/12/13. A pesquisa
permite depreender que os Ministros pouco utilizam do termo accountability; alm de as
referncias ao vocbulo em questo haverem ocorrido em carter episdico na maioria dos
Tribunais. Concomitantemente, o trabalho permite concluir que apesar de no se poder verificar
uma unidade de entendimento no interior de cada Tribunal, ou entre os Tribunais estudados,
em todos os rgos analisados, ainda que em uma nica deciso, o termo concebido como um
processo que se inicia com a "prestao de contas", e desencadeia em responsabilizao e
sano dos agentes por descumprimento de deveres. Entretanto, na maioria das decises
analisadas, accountability foi utilizado como "fiscalizao". Considera-se tambm a hiptese
de os Juzes dos Tribunais Superiores Brasileiros j haverem se apoderado da ideia central
trazida pelo termo, e a partir do entendimento de cada um sobre o vocbulo, fazerem referncias
a accountability pelo uso direto de palavras ou expresses em portugus, sem a necessidade da
utilizao do termo em lngua inglesa .
Palavras-Chave: significado; accountability; tribunais superiores; judicirio

Abstract
The paper aims to identify how accountability has been handled by the Superior Courts of the
Brazilian judiciary. Through the search facility provided in jurisprudence official portals of
each Superior Court , were collected all those decisions in which the word accountability was
mentioned , until the date of 12/20/13 . The study enables us to conclude that ministers use little
accountability term, in addition, the references to the term had occurred in episodic character,
in most courts. Concurrently , work supports the conclusion that although it can not verify a
unit of understanding within each Court, or between the courts studied, in all organs analyzed.
Although in all Courts analyzed, though in a single decision, the term is conceived as a process
that begins with the "accountability", and triggers on " accountability " and " penalty " of agents
who breach of duties. However, most of the decisions analyzed accountability was used as a
"control". We also considered the possibility that the Judges of the brazilian Superior Courts
had already seized the central idea brought by the term, and from the understanding of each
other on the word, they make references to accountability by direct use of words or phrases in
portuguese, without requiring the use of the term in english.
Keywords: meaning; accountability, Superior Courts, Judiciary

1.Introduo
O histrico brasileiro demonstra que a substituio de um governo ditatorial por um
democrtico, aqui, aconteceu de forma gradual, diferentemente da transformao ocorrida nos
Estados latinos vizinhos, onde o rompimento com o governo militar se deu por um desligamento
mais abrupto com o modelo ditatorial (MARENCO, 2007). O texto constitucional ilustra com
clareza essa constatao, convivendo prescries legais que elevam o Estado brasileiro aos mais
altos patamares de modelos de democracia, e previses que asseguram a permanncia de
estruturas que preservam razes no contexto poltico anterior. (ALMEIDA, 2007)
A reunio de interesses muitas vezes incoerentes que pode ser encontrada na Constituio
Federal foi reflexo de um cenrio que, por no ter experimentado um verdadeiro rompimento
com as estruturas antecessoras, possibilitou a permanncia de ideias pouco ou nada filiadas a
um ambiente democrtico. Apoiadores da ideologia que regeu o pas at ento encontraram
espao para prosseguir dentro dos novos partidos que surgiam com a redemocratizao.

Ademais, a derrocada da ditadura militar no Brasil no conflui com uma insatisfao popular
generalizada. O xito no mbito econmico alcanado pelos militares, entre outros fatores,
garantiu o apoio de considervel parcela da populao brasileira ao Estado ditatorial. Portanto,
mais do que se manterem na composio das agremiaes partidrias, candidatos alinhados aos
paradigmas dos governos precedentes conseguiram se eleger graas aceitao de parte da
sociedade civil brasileira. (ALMEIDA, 2007)
Sendo assim, o controle dos agentes pblicos, que elemento essencial s democracias
representativas, no caso do Brasil, onde houve um amlgama de ideais democrticos com
elementos ainda alinhados aos interesses ditatoriais, alado ao nvel de imprescindvel para a
concretizao de um Estado Democrtico de Direito; uma vez que caractersticas da poltica
brasileira ainda esto enraizadas nos ideais ditatoriais, ou at mesmo coronelistas. So vrios
os mecanismos de controle que a Constituio Federal de 19881 prev a fim de realizar a
fiscalizao pretendida. Para que esse exerccio seja vivel, o mesmo diploma legal consagra
entre os princpios regentes da administrao pblica, alm da moralidade, a publicidade, vital
para que os controladores possam realizar suas funes. A recente Lei de Acesso Informao
vem para fortalecer ainda mais a atividade fiscalizadora, disciplinando o dever do agente
pblico informar aos seus governados, e o direito deles requisitarem informaes e deverem ter
seu pedido suprido, ou ao menos ter justificada sua negativa.
Essa ateno dada fiscalizao e ao controle da administrao pblica passa a ganhar
mais foco no final dos anos 80 e incio dos 90, com a redemocratizao do pas. Nesse novo
contexto poltico o termo accountability comea a ser referenciado no Brasil; o que se pode
evidenciar pela publicao de um trabalho acadmico ocupado por questionar a possibilidade
de traduo do termo em 1990, de Ana Maria Campos2. Nesse novo contexto de construo de
um Estado democrtico, um termo que designasse a responsabilizao dos administradores
pblicos por desrespeitar os deveres a eles impostos, como o era utilizado nos pases de lngua
inglesa, era de extrema valia para se efetivar a superviso da adequao dos atos administrativos
com os princpios e deveres da administrao pblica prescritos no novo diploma
constitucional.

Art. 31, 1, Art. 37, 8, II, Art. 70, Art. 74,I, II, III, IV, Art. 103-B, 4, Art.129, VII, Art. 204, II, Art. 216A, 1, X, da Constituio Federal.

A relevncia da discusso acerca de sua significao no Brasil advm do fato de ainda

no haver um significado universalizado para o termo, que, por sua vez, permanece sendo muito
utilizado quando se aborda a questo da fiscalizao da administrao pblica. Evidenciando
esta afirmao, em pesquisa no portal oficial do Tribunal de Contas da Unio (TCU), rgo
mximo de controle do pas, o termo accountability aparece em 110 Acrdos e Decises, 89
Atas de Sesses, e 8 Normativos, ou seja, at mesmo nas regras internas dessa instituio.3
Alm dos rgos de controle, na produo acadmica de diversas reas que se dedicam ao
estudo da administrao, da administrao pblica em especfico, e das cincias sociais h a
utilizao da palavra accountability, como se pode verificar pela pesquisa que ser apresentada
mais adiante neste estudo.
As acepes do vocbulo em questo variam desde o dever de prestar contas a
responsabilizao e sano pelas irregularidades encontradas. Utilizando um mesmo termo,
accountability, os membros dos rgos de controle podero estar efetivando suas funes de
maneiras bastante diversas, o que poder desencadear em efeitos distintos. Em um primeiro
momento, pensando em uma perspectiva interna dos rgos de controle, diferentes acepes de
um mesmo termo desencadeia em uma incoerncia que afeta a credibilidade da instituio,
provocando insegurana. Partindo agora para uma problematizao a nvel mais amplo,
interinstitucional, as consequncias malficas dessa desarticulao ainda maior. Em seu
estudo sobre a atuao da Polcia Federal nas denncias de corrupo, Rogrio Arantes aponta
no mesmo sentido que as concluses dos trabalhos de Speck: constata-se um aumento na
efetividade no combate corrupo quando as instituies responsveis atuam integradas.
(ARANTES, 2010).
Diante desse cenrio, compreender como os Tribunais Superiores tem concebido
accountability tem sua relevncia justificada em dois pontos: 1- o Judicirio provocado a
decidir sobre a adequao ou no dos entes pblicos aos ditames legais, a responsabiliz-los e
puni-los nos casos de descumprimento dos seus deveres, estritamente relacionadas prtica da
accountability; incluindo aqui questes j resolvidas em mbito administrativo, por rgo de
controle competente, que, entretanto, geraram insatisfao por alguma das partes; e 2- pelo fato

Disponvel em
<https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Index.faces?textoPesquisa=accountability>.
Acessado em 03/02/2014.

de ser o Poder Judicirio, conjuntamente com o Ministrio Pblico serem rgos de controle
intraestatal (ARANTES, COUTO, LOUREIRO, TEIXEIRA, 2009).
Sendo assim, esta pesquisa se iniciar pela apresentao das principais discusses acerca
dessa problemtica em torno da traduo de accountability para o portugus. Posteriormente,
partir-se- para o objeto central desta pesquisa: analise jurisprudencial dos Tribunais Superiores
do Judicirio brasileiro. O objetivo responder s seguintes questes: os Ministros dos
Tribunais Superiores se utilizam do termo accountability?, e qual ou quais so as acepes por
eles imputadas ao termo em questo? Para tanto sero analisadas as decises dos Ministros nas
quais h citao direta da palavra accountability, com o objetivo de detectar a(s)
significao(es) atribudas palavra.

2. Metodologia
Inicialmente apresenta-se o referencial terico da pesquisa, construdo a partir de
reviso bibliogrfica, com o objetivo de apresentar: 1- uma breve explanao sobre a origem
do termo, 2- discusso em relao possibilidade de traduzir accountability para o portugus,
e 3- a dificuldade em se encontrar uma unidade de significao do termo no Brasil. A escolha
da bibliografia se pautou, primeiramente, pelo critrio das obras mais clssicas a se
aprofundarem sobre o surgimento e a traduo do termo; entendido aqui clssico como as mais
citadas nos referenciais dos trabalhos sobre o assunto. Acresce-se a este conjunto de referncias
bibliogrficas, as produes acadmicas mais recentes que problematizaram a questo da
significao do vocbulo, ilustrando ou inovando em algum aspecto a discusso.
Em seguida, esta pesquisa focar na anlise do corpus emprico, que se constitu pelo
conjunto de todas as jurisprudncias, disponibilizadas nos portais oficiais dos Tribunais
Superiores, nas quais o termo accountability foi citado. Os rgos objeto desta investigao
so: STF (Supremo Tribunal Federal), STJ Superior Tribunal de Justia), TSE (Tribunal
Superior Eleitoral), TST (Tribunal Superior do Trabalho), e STM (Superior Tribunal Militar).
Para tanto, foi utilizado o sistema de consulta de jurisprudncia disponibilizado nos portais
eletrnicos oficiais de cada um destes rgos. Em todos se realizou a busca por assunto, pela
palavra accountability, sem a ativao de qualquer outro filtro no momento da pesquisa. Todas
as decises encontradas nas quais a palavra foi encontrada, foram selecionadas e da leitura do

seu inteiro de teor (deciso em sua verso completa) destacou-se: 1- a data da deciso, tornando
possvel constatar se frequente, e recente a aluso ao termo pelos Ministros, 2- a temtica
discutida pelos decisores, para se contextualizar a utilizao da palavra accountability, e 3- os
trechos em que o termo accountability foi encontrado, para posterior leitura e compreenso da
acepo dada pelo Ministro.
A escolha desses rgos do Poder Judicirio brasileiros explicada pelo fato de serem
as instncias superiores do Poder Judicirio, sendo, portanto, onde qualquer controvrsia
suscitada em esferas inferiores, no caso em questo, a definio da significao do termo
accountability, dirimida em carter definitivo. Assim sendo, o resultado obtido pela pesquisa
refletir como cada um dessas instncias superiores tem sedimentado a utilizao do vocbulo.
Finalmente, buscou-se concluir: 1- se h unidade interna nos Tribunais objeto desta
pesquisa na definio do significado de accountability, 2- se possvel verificar confluncia
nas interpretaes dos rgos analisados quando considerados em conjunto, e 3- se h uma
possvel identificao entre as interpretaes presentes nas decises analisadas e os significados
que so apresentadas pelos referenciais bibliogrficos formadores do corpus terico deste
trabalho.
3. A origem e os usos do termo accountability
A identificao do uso do termo accountability como sinnimo de responsabilizao teve
origem nos pases anglo saxes (Ceneviva, 2006; CLAD, 2000; Sacramento, 2005; Mosher,
1968). Porm, para Mainwaring (2003) a accountability est longe de ter um conceito
consensual. De acordo com este autor, existem cinco campos de debate sobre o conceito do
termo accountability. Vejamos quais so eles: a) o primeiro campo versa sobre a seguinte
dvida: A accountability deve abarcar todas as atividades promovidas pelo Estado? b) Os
funcionrios pblicos devem ser accountables? c) Quais agentes fazem parte do mecanismo de
accountability? d) A accountability deve ser aplicada apenas na relao agente-principal?4 e)
A sano deve fazer parte do conceito de accountability?
Adentrando ao debate proposto por esta ltima indagao, Schedler apresenta uma noo
de accountability somada sano. Ele afirma que a accountability bidimensional, ou seja,
constitui em um ciclo dividido em duas partes, mas que se complementam: um o momento da
4

Na relao agente-principal, o agente o poltico eleito e o principal o eleitor.

answerability o outro o momento do enforcement. O autor entende que, para completar o

processo de accountability necessria a unio da answerability com o enforcement ou seja,
a accountability surge a partir do momento em que o ator A, delega a responsabilidade ao
ator B, e o ator B ao assumir a responsabilidade deve prestar contas ao ator A, onde A
analisa as contas e os atos de B e cabe a A castigar ou premiar B. (SCHEDLER, 1999)
Outro estudo que acolheu o termo accountability como sendo bidimensional foi o estudo
de Guilhermo ODonnel (1998), que concebe a accountability em duas dimenses: horizontal
e vertical. A classificao desse terico foi feita de acordo com o lugar ocupado pelos atores
que participam do processo de accountability: conforme o lugar ocupado pelo agente, pode-se
denominar a accountability como horizontal ou vertical. Para ODonnel (1998, pg. 40), a
accountability horizontal a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal
e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de
rotina a sanes legais ou at impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou
agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. A dimenso da
accountability vertical, por sua vez, engloba as eleies, reivindicaes sociais que possam ser
normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coero, a cobertura regular pela mdia ao
menos das mais visveis dessas reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades
pblicas ODonnel (1998, pg. 28).
Inserindo as produes brasileiras sobre essa temtica, faz-se imprescindvel, de incio,
referenciar o artigo de Ana Maria Campos, publicado em 1990, com o ttulo: Accountability:
Quando poderemos traduzi-la para o portugus?, evidenciando a preocupao em se pensar
sobre o tema no contexto de um pas redemocratizado recentemente, poca. Porm, como
concluem Pinho e Sacramento (2009), muitos anos depois, ainda no existe consenso quanto
traduo do termo accountability para o portugus.
De acordo com Ceneviva (2006), alm da traduo, falta ao termo accountability uma
definio consensual quanto ao seu significado e uma clara delimitao terica, tendo em vista
que as definies encontradas na literatura tendem a variar de forma acentuada no apenas de
autor para autor, varia tambm de acordo com a tradio disciplinar na qual o trabalho se insere.
Abrucio e Loureiro (2004, pgs.07, 12) ilustram as afirmaes de Ceneviva ao afirmar que: a
literatura sobre accountability trata do controle dos atos dos governantes em relao ao
programa de governo ou corrupo, ou ento, da preservao de direitos dos cidados. E

mais recentemente observa-se que a literatura vem utilizando o termo accountability como
sinnimo de transparncia e responsabilizao.
Retornando aos estudos de Ana Maria Campos em busca do entendimento do conceito de
accountability, ela relacionou accountability com democracia e desenvolvimento poltico. De
acordo com a leitura do seu texto pode-se depreender que accountability o controle sobre o
Estado, o qual s pode ser exercido quando uma sociedade capaz de organizar seus interesses
pblicos com os interesses privados. (CAMPOS, 1990)
Segundo a autora, quanto mais avanado o estgio democrtico de uma comunidade,
maior o interesse pela accountability. Vejamos a anlise de Campos quanto ao uso de
accountability no Brasil (CAMPOS, 1990):
Assim, o alto grau de preocupao com a accountability na
democracia americana e a virtual ausncia desse conceito no
Brasil esto relacionados ao elo entre accountability e a cidadania
organizada; explica-se pela diferena de desenvolvimento
poltico dos dois pases.
Pinho e Sacramento (2009) entendem que estamos mais perto da traduo de
accountability do que quando Campos se defrontou com a questo, mas ainda muito longe de
construir uma verdadeira cultura de accountability.

3.1 Os estudos sobre accountability no Brasil

Tendo em vista a falta de traduo e a notvel ausncia de consenso quanto ao significado
do termo accountability no Brasil, foi realizado um estudo sobre os usos do termo
accountability em peridicos acadmicos das reas de administrao, administrao pblica,
cincia poltica e cincias sociais. A pesquisa de Medeiros, Crantschaninov e Silva (2013) tem
o objetivo de identificar como o termo accountability tem sido tratado na literatura brasileira, e
evidencia aspectos interessantes.
Um dos aspectos a ser observado a qual termo a palavra accountability se relaciona
quando utilizada. Observou-se que responsabilizao foi o mais citado, aparecendo em 20
artigos. O segundo termo mais presente foi prestao de contas, totalizando 16 artigos,
seguido dos termos transparncia com 7 artigos; sanes com 5 artigos; controle poltico

com 4 artigos e responsabilidade tambm com 4 artigos. (CRANTSCHANINOV,

MEDEIROS e SILVA, 2013)
Os dados levantados nessa pesquisa evidenciaram que h ainda uma indefinio em relao
ao uso do termo accountability na literatura brasileira, e que:
Embora este termo ainda no possa ser traduzido do ingls para o
portugus, e verifica-se que h interpretaes diferentes sobre seu
significado, podendo-se afirmar que a sua conceituao, por vezes,
equivocada (palavras com significao diferente sendo consideradas
sinnimas) ou incompleta (a palavra por si s no explica o significado
de accountability, nem sua complexidade).
As autoras do estudo concluem que, apesar dessa variedade de termos, pode-se afirmar
que na literatura brasileira o termo accountability est relacionado principalmente s ideias de
responsabilidade e de prestao de contas. (CRANTSCHANINOV, MEDEIROS e SILVA,
2013, p.763)

4. Qual o significado de Accountability para os Ministros dos Tribunais Superiores do

Judicirio brasileiro?
Como j explicitado no item Metodologia, esta pesquisa tem como universo de anlise
todas as decises, disponibilizadas nos portais dos Tribunais, nas quais a palavra accountability
aparece. Inicialmente, cumpre destacar que considerando os cinco Tribunais objeto deste
trabalho, encontrou-se o total de quarenta jurisprudncias nas quais constava o termo. Conforme
se pode verificar pela observao da Figura 1, a distribuio do nmero de jurisprudncias
encontradas em relao ao Tribunal de origem destas inequnime. Esto concentradas no
Tribunal Superior do Trabalho 88% das jurisprudncias que fazem referncia palavra
accountability Faz-se importante salientar ainda a ausncia de qualquer referncia ao termo
accountability nas jurisprudncias do Superior Tribunal Militar, e do Superior Tribunal de
Justia; mesmo sendo este o nico dos Tribunais Superiores a disponibilizar no seu portal
eletrnico oficial todas as decises proferidas no seu mbito.

Figura 1

STF

STJ

TSE

TST

5%

STM

7%

88%

Fonte: Produo prpria.

Quando a unidade de anlise o ano no qual a deciso foi proferida, constata-se que
apesar da utilizao do termo accountability no Brasil j ser objeto de produes acadmicas
desde os anos 90, como se explicitou anteriormente neste trabalho, nos Tribunais Superiores do
pas o vocbulo em questo pode ser encontrado somente em decises mais recentes. As mais
antigas delas datam de 2005, estando localizadas no Supremo Tribunal Federal. Conforme se
verifica na Figura 2, que relaciona o nmero de decises pelo ano de publicao destas em cada
Tribunal:
Figura 2

2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005

STM
TST
TSE
STJ
STF
0

Fonte: Produo prpria

10

15

20

25

30

Interessante salientar ainda que a distribuio das decises ao longo do tempo evidencia
tambm que a utilizao do termo pelos ministros aconteceu de maneira pontual na maioria dos
Tribunais. No caso do STF as duas decises encontradas foram proferidas no ano de 2005, no
sendo encontradas outras menes diretas ao vocbulo accountability desde ento at o final
do ano de 2013. Apesar de no apresentar uma configurao que denote esse mesmo carter
episdico, no Tribunal Superior Eleitoral (TST), das trs decises encontradas, duas datam do
ano de 2008 e uma do ano de 2010. Ainda assim possvel identificar um baixo ndice de
utilizao do termo por este Tribunal, e a no assiduidade no emprego da palavra. Em relao
ao Tribunal Superior do Trabalho, onde est localizada a maior parte das jurisprudncias
encontradas, nota-se um movimento que aponta para um carter mais continuado de utilizao
da palavra accountability. A partir dos dados levantados, constata-se que a distribuio de trinte
e quatro, das trinta e cinco jurisprudncias encontradas no TST ao longo do tempo equilibrada
quando se considera a distribuio das decises encontradas por ms, desde o final de 2012, at
os ltimos meses do ano de 2013; havendo somente uma referncia anterior ao termo no ano de
2009. Entretanto, diferentemente dos dois Tribunais anteriores, no TST o fato da primeira
deciso que citou o termo ser muito recente, 2012, no nos permite depreender com propriedade
se h mesmo um carter mais perene de aluso ao termo neste Tribunal.

5. Uma viso caso a caso

Partiremos agora para o estudo pormenorizado das jurisprudncias que compem o
universo de anlise desta pesquisa, a fim de responder a pergunta que norteia este trabalho: qual
o significado de accountability segundo os Ministros dos Tribunais Superiores?. Para tanto,
faz-se necessrio que o objeto de anlise seja o Inteiro teor das decises proferidas, dado ser
imprescindvel considerar o contexto no qual a citao feita para se atingir a compreenso do
significado dado ao termo accountability pelo decisor.
Em cada caso sero apresentados: 1- o contexto no qual o termo citado; 2- o significado
emprestado ao termo; e 3- se h unidade interna em relao ao entendimento de accountability.

5.1 O Supremo Tribunal Federal

A referncia a accountability no STF pode ser encontrada no julgamento de dois
Mandados de Segurana: MS 25181 e MS 250925, ambos de 2005. Em ambos, o termo em
questo utilizado pelo mesmo Ministro, Joaquim Barbosa. Cumpre aclarar que em nenhum
dos dois casos ele era o Relator, sendo sua manifestao uma fundamentao complementar
deciso que estava sendo proferida.
5.1.2 O contexto no qual aparece:
Nos dois Mandados analisados, o termo utilizado pelo referido Ministro quando se
questionava o dever de sujeio das contas de sociedades de economia mista fiscalizao
realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Contestava-se a legitimidade deste rgo
em controlar as empresas Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (MS 25181), e o Banco
do Nordeste S/A (MS 25092) pelo fato de serem estas empresas de economia mista, e, portanto,
caracterizadas, segundo o Direito brasileiro, pessoas jurdicas de direito privado e no pblico.
Sendo assim, no deveriam ter suas contas apreciadas por um rgo de controle da
administrao pblica, como o o TCU.
Entretanto, nos dois casos analisados decidiu-se afastar entendimentos anteriores do
mesmo Tribunal que coadunavam com a tese suprareferida. Com motivao no fato de as
sociedades de economia mista possurem a maior parte de suas aes com direito a voto
pertencentes Unio ou entidades da Administrao Indireta, os Ministros se manifestaram
pela legalidade da fiscalizao dessas empresas pelo TCU, com respaldo no artigo art. 71, II,
CF; e na Lei 8.443/92, art. 1, I.
5.1.3 O significado de Accountability:
Em ambas as jurisprudncias nesse Tribunal encontradas, o Ministro Joaquim Barbosa
fundamenta seus posicionamentos baseado em um mesmo argumento: em sendo parte dessas
empresas controladas pelo poder pblico, esto automaticamente sob a gide do que ele define
como:

Disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28accountability%29&base=baseAcord
aos&url=http://tinyurl.com/lkrv8xp. Acessado em 30/10/2013.

...princpio da accountability, do qual os tribunais de contas

constituem expresso de alta envergadura. Trata-se, como todos
sabemos, da materializao da funo de controle, ou seja, do
princpio dos checks and balances, que constituem um dos
elementos fundamentais da organizao do Estado brasileiro, a tal
ponto que o eventual descumprimento do dever de prestar contas
no mbito dos estados pode levar a Unio a decretar a mais grave
das medidas cabveis em um Estado federal: a interveno federal
(art. 34, VII, d, Constituio de 1988). (BRASLIA, Supremo
Tribunal Federal, MS 25181/05. Relator: Ministro Joaquim
Barbosa)
possvel depreender que Joaquim Barbosa utiliza o termo accountability no sentido
do exerccio do controle que se concretiza por um processo que com incio no dever de
prestao de contas, passa pela responsabilizao, no caso de sua citao dos estados
descumpridores, e, finalmente, sano pelo descumprimento desta obrigao: a decretao da
interveno federal.
Outro ponto da fala do Ministro tambm merece ser destacada: ele posiciona
accountability na categoria de princpios. Este movimento tem implicaes altamente
considerveis para o Direito. Conforme argumenta um dos principais tericos contemporneos
desta rea, Robert Alexy, os princpios so Comandos de Otimizao, algo a ser concretizado
no mais alto padro do que legalmente possvel. Este autor divide as normas do Direito em
regras e princpios, sendo que as primeiras compelem a fazer ou no fazer estritamente o que
prescrevem, enquanto os segundos so prescries que devem ser materializadas na sua mxima
potncia diante das condies apresentadas pelo caso concreto que est sendo julgado (ALEXY,
2009). Enfim, os princpios devem ser balizadores da aplicao de todo o conjunto normativo,
devendo ser aplicado de forma a produzir a mxima eficcia das normas. Assim, termo
accountability elevado ao mais alto patamar das categorias normativas.
5.1.4 H unidade no entendimento nesse Tribunal?
Pode-se responder afirmativamente. Accountability entendido como o dever de prestar
contas, com a consequente responsabilizao e sano dos descumpridores dessa obrigao.
Porm, importante ressaltar que as duas citaes do termo foram feitas pelo mesmo Ministro,
que mantm idntica argumentao nos dois casos.

5.2 Tribunal Superior Eleitoral

Neste Tribunal a pesquisa de jurisprudncia pelo assunto accountability resultou em trs
decises monocrticas, ou seja, aquelas que so tomadas por somente um Ministro, e no pelo
colegiado. So elas: Petio n 2269, de 2010, e os Recursos Especial eleitoral n 33150 e n
33296, ambos de 2008.6

5.2.1 O contexto no qual aparece:

A Petio discutiu o dever dos partidos polticos prestarem contas e estas serem
aprovadas, para que recebam o Fundo Partidrio. Em especfico, o Ministro Arnaldo Versiani
Leite Soares se debruou sobre a questo da suspenso do recebimento do Fundo pelo Partido
Trabalhista Nacional (PTN) desde o ano de 2005 at meados de 2007, como consequncia da
desaprovao da prestao de contas apresentada pelo partido em 2005.
Ainda que no se baseiem estritamente na mesma temtica, os dois Recursos seguem na
mesma esteira da explanao anterior. Ambos versam sobre a impugnao do registro de
candidatura de pretenso concorrente s eleies em decorrncia da rejeio da prestao de
contas apresentada por este ao rgo responsvel pela verificao da regularidade desta.
Destaca-se aqui o fato de os dois Recursos terem sido julgados pelo mesmo Ministro, Joaquim
Barbosa.
Em todos os casos analisados o julgamento se apoiou na prescrio do artigo 70, nico,
da Constituio Federal, que replico a seguir:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas,
ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.

Disponvel em http://www.tse.jus.br/jurisprudencia/pesquisa-de-jurisprudencia. Acessado em 20/12/2013.

Sendo assim, est evidenciada a obrigao tanto do partido, pessoa jurdica de direito
privado, quanto dos pretensos candidatos, pessoas fsicas, de prestarem contas, uma vez que o
primeiro utilizou dinheiro pblico do Fundo Partidrio, e os segundos por serem
administradores de recursos pblicos, como se pode verificar pela leitura das decises.

5.2.2 O significado de Accountability:

Em relao aos dois Recursos, ambos tiveram o Ministro Joaquim Barbosa como juiz.
A interpretao do termo accountability a mesma nestes casos, sendo idnticos os trechos da
fundamentao da deciso nos quais o vocbulo em questo citado; que replico a seguir:
Estamos, pois, diante do princpio constitucional da
obrigatoriedade da prestao de contas, uma das facetas
da chamada Accountability" , norma de enorme
significado no direito comparado e largamente observada
nas grandes democracias modernas. Norma da qual nossa
Constituio no se afastou. Ao contrrio, o princpio da
prestao de contas foi elevado pelo texto
constitucional de 1988 condio de princpio
constitucional sensvel, isto , um daqueles princpios
cuja inobservncia pode conduzir prtica, pelo poder
central, da mais grave e violenta medida polticoadministrativa admissvel em uma federao - a
interveno federal no estado-membro. (BRASLIA,
Tribunal Superior Eleitoral, Rec. 33296/08, Relator:
Ministro Joaquim Barbosa)

Cabe explicitar que o julgamento desses dois Recursos pelo Ministro Joaquim Barbosa,
em 2008, posterior manifestao do mesmo nas decises analisadas no tpico anterior (STF),
em 2005. Nos casos agora focalizados, o Ministro vai alm em relao quela argumentao
anterior, uma vez que eleva o que ele j havia classificado como princpio da prestao de
contas,

princpio constitucional sensvel. Porm permanece seu entendimento de

accountability como a soma da prestao de contas, com possvel responsabilizao e sano

quando se verifique descumprimento.
Na Petio, o julgador ao incluir na sua deciso a manifestao de outros Ministros sobre
o dever do partido prestar contas, citou o posicionamento de dois Ministros que se utilizaram

do vocbulo accountability para tratar da questo analisada. Primeiramente, cita a mesma

manifestao logo acima exposta do Ministro Joaquim Barbosa. Seguidamente, apresenta os
argumentos do Ministro Ricardo Lewandowski dizendo que este ...reafirmou o princpio da
accountabillity, prestar contas, e acrescentou o de responsiveness, responsabilidade.
(BRASLIA, Tribunal Superior Eleitoral, PET 2269/2010. Relator: Ministro Arnaldo Versiani
Leite Soares). Importante salientar aqui que o referido Ministro atribui ao termo accountability
o dever de prestar contas, considerando apartado deste a responsabilizao que ser
consequncia de um outro princpio, o de responsiveness.

5.2.3 H unidade no entendimento deste Tribunal?

Diante do que foi exposto neste item, conclui-se que apesar do entendimento do Ministro
Joaquim Barbosa de accountability ser citado nas trs decises analisadas, sem qualquer
alterao entre estas, no se tem configurada uma unidade em relao traduo do termo como
dever de prestar contas aliado responsabilizao e penalizao por seu descumprimento. Na
sua manifestao, o Ministro Ricardo Lewandowski restringiu a concepo de accountability
obrigatoriedade de prestar contas, atribuindo a outro princpio, o da responsiveness, a questo
da responsabilizao.

5.3 O Tribunal Superior do Trabalho

Importante relembrar que foi neste Tribunal onde se encontrou a maior parte das
jurisprudncias que citavam o termo accountability.
5.3.1 O contexto no qual aparece:
Apesar de ser o Tribunal onde se encontra a maioria das jurisprudncias, trinta e cinco,
a anlise dos documentos permitiu agregar todas essas jurisprudncias em dois conjuntos
temticos. O primeiro abrangendo trinta e trs destas, e um segundo que unitrio. A outra
deciso que restou, o termo em questo citado, porm somente para explicar a sigla SAI Social Accountability International, sem estabelecer qualquer conexo do termo accountability

com a temtica discutida. Assim sendo, essa deciso no integrar a anlise mais detalhada,
como ser feito com as demais.
A discusso no primeiro grupo foi centrada na seguinte questo: o ente pblico
responsvel subsidirio em relao s empresas terceirizadas contratadas por ele, quando
aquelas no cumprem com as obrigaes trabalhistas? Em todos os casos, ficou decidido que a
administrao pblica pode ser responsabilizada, passando a ser obrigada a cumprir as
obrigaes trabalhistas no adimplidas pela empresa por ela contratada. Porm, importante
salientar que somente quando o ente pblico no fiscaliza o cumprimento do contrato firmado
com a empresa privada, verificando se est correta sua execuo, que se torna tambm
responsvel; conforme prescreve o artigo 67, da Lei n 8.666/93.
O caso nico do segundo grupo merece ser destacado pelo seu ineditismo em relao a
todos aqueles analisados at ento. A particularidade reside no fato de o termo accountability
ter sido utilizado em um debate ligado ao ambiente corporativo de mbito exclusivamente
privado. Em especfico, discutiu-se uma possvel violao dos direitos trabalhistas por uma
empresa privada acusada de praticar demisses em massa sem negociao prvia com a
entidade sindical; confrontando o que prescreve a legislao vigente.
5.3.2 O significado de Accountability:
Em todas as jurisprudncias agrupadas no primeiro grupo, o termo accountability
aparece quando os decisores fazem referncia a um excerto do texto da desembargadora Tereza
Aparecida Asta Gemignani, publicado na revista do Tribunal Regional do Trabalho da 3 regio,
em 2010, reproduzido a seguir:
'O fato dessa contratao ter ocorrido mediante processo
licitatrio no o desonera do encargo legal de fiscalizar a
atuao do contratado, nem afasta a aplicao do artigo 186 do
Cdigo Civil. O comportamento negligente e omisso, que permite
a leso aos direitos fundamentais do trabalhador que atuou em
seu benefcio, configura culpa in vigilando e viola o interesse
pblico albergado nos princpios da legalidade, moralidade e
eficincia elencados no artigo 37 da CF/88, que exigem a atuao
pautada pela boa governana e accountability na gesto da coisa
pblica.' (Tereza Aparecida Asta Gemignani, Artigo 71 da Lei n0
8.666/93 e Smula n.0 331 do C. TST: Poderia ser Diferente?,
Revista do TRT 3a Regio, V. 51, n. 81,jan-jun/2010, p. 71).

A partir da leitura completa do artigo, que citado em trinta e trs das jurisprudncias
encontradas no TST, pode-se depreender que a referida autora concebe accountability,
juntamente com a boa governana, como devendo ser balizadores da atuao do agente
pblico, como pode se verificar neste trecho: Ademais, em cumprimento aos princpios da
legalidade, moralidade e eficincia albergados no artigo 37 da CF/88, a Administrao Pblica
tem obrigao legal de pautar sua atuao pela boa governana e accountability na gesto da
coisa pblica, de modo que lhe cabe fiscalizar o empregador contratado para que cumpra com
suas obrigaes trabalhistas. (GEMIGNANI, 2010)
E, baseado nessa mesma afirmao, conclui-se que para a autora do argumento
transcrito em trinta e trs das trinta e cinco jurisprudncias encontradas no TST, accountability
est relacionado fiscalizao, ao controle, no caso da Administrao Pblica sobre a empresa
terceirizada por ela contratada. De acordo com Tereza, o simples fato de ter realizado o processo
licitatrio para a escolha de quem executaria a obrigao que foi delegada pelo ente pblico,
no o exonera do dever de verificar a atuao da terceirizada, dado ser prestadora de servios
para a prpria Administrao Pblica, que, por sua vez, tem como uns dos seus princpios a
legalidade. Assim senso, proteger os direitos trabalhistas garantidos constitucionalmente, que
esto sendo lesados pelas empresas terceirizadas, dever do agente pblico.
Importante salientar ainda que a desembargadora aborda a questo da responsabilizao
da Administrao Pblica, amparada pelo artigo 186 do Cdigo Civil. Porm, como aborda essa
questo como consequncia de uma atuao a revs da boa governana e accountability, no
possvel afirmar que para Tereza a responsabilizao e a sano estejam embutidas na sua
concepo do termo accountability.

Em se tratando da segunda acepo do termo, encontrada em apenas uma deciso,

accountability trazido para a fundamentao da deciso analisada quando se faz referncia a
uma norma internacional que versa sobre Responsabilidade social. Esta traa diretrizes
aplicveis a todos os tipos e portes de organizaes, de todos os setores, abrangendo governo,
ONG's e empresas privadas. No caso nico analisado aqui, o julgador cita a verso brasileira
dessa norma (NBR ISO 26000), que enumera sete princpios da Responsabilidade Social, entre
eles o accountability, definido neste documento como:
Ato de responsabilizar-se pelas consequncias de suas
aes e decises, respondendo pelos seus impactos na
sociedade, na economia e no meio ambiente, prestando
contas aos rgos de governana e demais partes

interessadas declarando os seus erros e as medidas

cabveis para remedi-los. (Obs.: Optou-se por no
traduzir este termo, porm uma aproximao razovel
seria responsabilizao). (BRASLIA, Tribunal Superior
do Trabalho, RO 147-67.2012.5.15.0000. Relatora:
Ministra Maria de Assis Calsing, 2012)
5.3.3 H unidade no entendimento deste Tribunal?
Em um primeiro momento no possvel afirmar que h uma coeso nos entendimentos
sobre o termo: em 33 das jurisprudncias, accountability entendido como fiscalizao,
enquanto no outro caso a mesma palavra definida de forma a abranger a prestao de contas,
responsabilizao, e sano, quando diz respondendo pelos seus impactos.... Contudo,
possvel vislumbrar sim uma unidade. Em todas as decises que versaram sobre Administrao
pblica o termo foi usado com a mesma significao, alterando sua acepo somente quando
se tratou de empresas privadas.

6. Concluso
A pesquisa permite depreender que o termo accountability pouco utilizado pelos
Ministros dos Tribunais Superiores brasileiros. Porm, como evidencia os dados da Figura 2,
aps um intervalo trs anos sem referenciarem o termo nas motivaes das decises, desde a
primeira vez em que o termo foi utilizado nas fundamentaes de duas decises em 2005, com
exceo do ano de 2011, em todos os anos posteriores ao de 2008 houve alguma jurisprudncia
na qual acountability foi citado. Destaca-se ainda o fato de que houve um considervel
incremento na quantidade de referncias ao vocbulo de origem inglesa a partir de 2012, que
se intensificou no ano seguinte; ainda que concentrado exclusivamente em um Tribunal, o TST.
Tal constatao pode ser explicada com base na teorizao, apresentada na parte inicial da
pesquisa. Mais especificamente, em relao concluso de que apesar de no estarmos distante
de solucionar a questo da traduo do termo, ainda convivemos em um contexto onde a
construo de uma cultura de accountability ainda incipiente. (PINHO, SACRAMENTO,
2009) O fato de a maioria dos rgos de controle serem recentes, destes apresentarem resultados
que denotem baixa efetividade, e de inexistirem mecanismos suficientes para garantir a eficcia
das prescries constitucionais no tocante ao controle da Administrao Pblica, so evidncias
de tal teorizao.

Em se tratando do Poder Judicirio, objeto desta pesquisa, uma cultura de

accountability ainda em estgio inicial, explicaria a baixa quantidade de jurisprudncias com
o termo, sob dois pontos de vista. Primeiramente, o ainda fraco desempenho de outros rgos
de controle e fiscalizao, desencadeiam em pouca matria sobre o assunto sendo levada ao
Judicirio. Outra inferncia possvel seria a de que o prprio Poder em questo ainda no seja
poroso a determinados valores democrticos. Talvez resida no ponto de estar o Judicirio em
processo de democratizao, a explicao para a baixa citao de um termo que foi criado para
ser norteador e aplicvel em ambientes democrticos.
Ao mesmo tempo, faz-se essencial considerar a hiptese de que os juzes dos Tribunais
Superiores do Brasil j tenham se apoderado da ideia central trazida pelo termo accountability,
e a utilize em suas manifestaes e fundamentaes, porm sem fazer referncia direta ao termo.
A partir do entendimento de cada julgador sobre o vocbulo, fazem referncias a este pelo uso
direto de palavras ou expresses em portugus que estejam, para eles, diretamente ligadas ao
conceito original da palavra, sem a necessidade de fazer meno ao termo em ingls. Por
exemplo, creio haver um nmero maior de decises que contenham as expresses dever de
prestar contas, responsabilizao ou sano pela no prestao de contas; controle;
fiscalizar, entre outros.
Considerando as jurisprudncias analisadas, podemos concluir que no h unidade na
concepo de accountability no interior de cada Tribunal, com exceo do STF.
Quando considerados em conjunto, alinhando-se web of accountability, em todos os
Tribunais analisados, a compreenso do termo como uma conjuno de prestao de contas
com a consequente responsabilizao e sano, como a concepo bidimensional defendida
por Schedler, foi encontrada em todos os Tribunais, ainda que em uma nica deciso, como no
caso do TST. O entendimento do termo como simplesmente prestao de contas, ocorre em
somente uma das jurisprudncias, que atribui ao accountability somente o dever de prestar
contas, sem incluir a responsabilizao; para ele constante em outro princpio, o da
responsiveness.
Contudo, na maioria das jurisprudncias analisadas, accountability entendido como
fiscalizao, que pode ser aproximado de controle, conforme a categorizao da pesquisa de
Medeiros, Crantschaninov, Silva (2013). Apesar de estarem todas concentradas em um nico
Tribunal, no tendo sido encontrada nos demais rgos, STF e TSE, de extrema relevncia

considerar essa acepo, dado que ocorre em 82,5% das jurisprudncias apreciadas neste
estudo.
Extremamente relevante destacar o fato de accountability ter sido elevado ao grau de
princpio por dois julgadores, Joaquim Barbosa e Ricardo Lewandovsky. Esta classificao
posiciona a accountability em um alto patamar do Direito brasileiro, passando a ser um dos
norteadores da interpretao e aplicao do nosso ordenamento jurdico. Em sendo ambos os
Ministros supracitados integrantes da mais alta Corte do Judicirio brasileiro, esse
entendimento do termo compartilhado por eles pode apontar para uma evoluo na construo
de uma cultura de accountability. (PINHO, SACRAMENTO, 2009)

7. Referncias Bibliogrficas
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