Professional Documents
Culture Documents
qxp
16/08/2007
13:42
Pgina 1
16/08/2007
13:42
Pgina 2
Autoridades Nacionales
Presidente de la Nacin
Dr.. Nstor Carlos Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto Angel Fernndez
Subsecretario de la Gestin Pblica
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Director Nacional Alterno del Proyecto
de Modernizacin del Estado
Lic. Christian Asinelli
Director del Instituto Nacional de la
Administracin Pblica
Sr. Jorge Giles
Director de Investigaciones
Lic. Mariano Greco
16/08/2007
13:42
Pgina 4
ndice
Prologo
Por Lic. Christian Gonzalo Asinelli
11
Introduccin
Por Juan Manuel Abal Medina
15
Captulo I
Principales Ejes del Proceso de Transformacin Estatal
(1983-2003) - Lic. Norberto Zeller
27
Captulo II
La Poltica de Privatizacin de Servicios Pblico y
el Nuevo Rol Regulador del Estado
69
97
Captulo III
Polticas Pblicas en el Campo Laboral - Lic. Norberto Zeller
125
149
Diseo e impresin:
Unidad de Comunicacin Institucional
Direccin de Investigaciones
Instituto Nacional de la Administracin Pblica
Captulo IV
La Reforma Administrativa: Algunas Experiencias de
Modernizacin en la Gestin Pblica - Mgter. Andrea Lpez
201
239
ISSN:
ISBN:
16/08/2007
13:42
Pgina 6
16/08/2007
13:42
Pgina 8
16/08/2007
13:42
Pgina 10
10
16/08/2007
13:42
Pgina 12
PRLOGO
Esta publicacin aspira a ser una contribucin para el conocimiento de las cuestiones y problemticas que atravesaron al Estado
argentino como producto de las reformas implementadas desde la recuperacin de la democracia hasta nuestros das.
Si bien la modernizacin del Estado implica la introduccin de
reformas pertinentes que se traduzcan en una condicin clave para la
salud poltica, econmica y social de un pas en un contexto cambiante
y determinado; la historia reciente nos demuestra que el simple hecho
de reformar no implica necesariamente modernizar, ya que son numerosos los ejemplos donde es posible observar que una reforma no consigue instalar ningn tipo de cambio benfico para la sociedad concernida. Como se hace evidente a cualquier observador, lamentablemente,
el caso argentino no escapa a tal descripcin.
La expansin de las denominadas nuevas tecnologas de informacin y comunicacin en un contexto de globalizacin, y las consecuentes nuevas y crecientes demandas de la ciudadana; plantean
importantes desafos al Estado. En este sentido, la organizacin del
Estado y la performance de la Administracin se convierten ms y ms
en factores competitivos que deciden la prosperidad de una Nacin.
Por ello, desde el Proyecto de Modernizacin del Estado de la
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin, consideramos indispensable contar con un Estado que disponga de los elementos adecuados
para priorizar, articular y coordinar las polticas pblicas, administrndolas de manera efectiva, transparente y equitativa, de modo de garantizar
la correcta atencin de los requerimientos y necesidades de la ciudadana.
En otras palabras, nuestro trabajo diario se orienta a asegurar
un sector pblico capaz de prestar servicios de calidad y promover el
desarrollo econmico y social, tomando al ciudadano como centro de
todas las acciones del Estado. De ah que el apoyo a iniciativas que
13
PROLOGO
16/08/2007
13:42
Pgina 14
14
PROLOGO
16/08/2007
13:42
Pgina 16
Introduccin
"Las polticas de reforma estatal en la democracia (1983-2003)"
Los aos que han seguido al reestablecimiento de la democracia han sido testigos -en toda Amrica Latina pero en ningn caso de
modo tan notable como en el caso de la Argentina- de una radical proceso de reorganizacin de la sociedad, el Estado y la economa.
Se trata de un tipo de transformacin que lleg bajo la advocacin de la racionalidad, la eficiencia y los mercados libres y que, cualquiera sea la toma de partido respecto de sus fines explcitos o la diferente valoracin de la consistencia entre esos fines y los resultados efectivos, ha trado a la superficie un conjunto de consecuencias sociales y
polticas que es imperioso examinar.
Es verdad que mucho se ha dicho y que mucho se ha discutido
sobre estos temas. En efecto, tanto la prensa escrita como los analistas
polticos y el mundo acadmico han estado especialmente sensibles a
aquellas transformaciones y sus consecuencias.
Sin embargo, tambin es cierto que el modo en que esa sensibilidad se ha manifestado ha tendido a privilegiar algunos temas antes
que otros. De modo general, puede decirse que aquellos aspectos ms
cercanamente conectados con la crisis de la representacin, los cambios
en la subjetividad y las identidades polticas o los movimientos sociales,
han recibido una mayor atencin que las transformaciones concretas
que han tenido lugar en el Estado, en las formas de intervencin del
Estado en la sociedad y en la economa y, por ltimo pero no por ello
menos importante, en los desafos que aquel conjunto de cambios plante -y, aun ms importante, sigue planteando- al diseo y a la implementacin de polticas sustentables en el Estado.
Quiero decir, no hemos pasado ms all del examen del "gran
relato" del pretendido ingreso al primer mundo y de su crtica, y es una
buena oportunidad para dar ese paso y examinar el conjunto de impliINTRODUCCIN
17
16/08/2007
13:42
Pgina 18
En "Las polticas de reforma estatal desde la transicin democrtica", Norberto Zeller nos provee una clave de interpretacin del entero proceso de transformacin del Estado que estamos comentando.
18
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
19
16/08/2007
13:42
Pgina 20
Los objetivos de esas reformas, sugiere el autor, pueden organizarse en tres grandes grupos. Los objetivos econmicos buscaron
mejorar la productividad de la economa y aumentar el ahorro domstico; los objetivos relacionados con el mercado de trabajo, centrados
bsicamente en la generacin de una mayor cantidad de empleos y una
suficiente oferta de calificaciones para atender la demanda de las firmas, y, por ltimo, los objetivos vinculados con la reforma del Estado,
20
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
21
16/08/2007
13:42
Pgina 22
El tema no deja de tener una enorme trascendencia y las mayores implicancias, en la medida en que en un pas como la Argentina, con
una alta proporcin de su poblacin integrando la poblacin econmicamente activa -comparado con otros pases de la regin-, las obras
sociales sindicales implicaban una amplia cobertura de salud para
muchas familias argentinas -alrededor de los dos tercios de la poblacin
total en los aos setenta, segn datos que consigna el autor.
El hecho de que se haya priorizado la "libre eleccin" por sobre
cualquier otro tipo de objetivo o meta del proceso de reformas -la universalidad, la eficiencia asignativa global o la mayor equidad- habla a
las claras del modo en que la reforma de las obras sociales debe ser
interpretada en el contexto de ideas que sign el entero proceso de
reforma estatal en los noventa.
El conjunto de cambios analizados en los artculos comentados
hasta aqu no podra haber tenido lugar sin una drstica reformulacin
del empleo en el sector pblico nacional. De hecho, en "El empleo pblico nacional: estudio de sus principales transformaciones", Norberto
Zeller expone detalladamente un conjunto de cambios en el paradigma
estatal que se propusieron reemplazar el viejo modelo jerrquico tradicional por uno caracterizado por la creciente delegacin de la toma de
decisiones, la orientacin hacia los resultados, la orientacin al clienteciudadano y la orientacin al mercado, aunque ello dist de ser una
tarea sistemtica y articulada, como bien seala el autor.
En ese contexto, las polticas de empleo en el sector pblico
buscaron equipararse a las condiciones y formas propias del sector privado, con la generalizacin de distintas figuras contractuales que vinieron a reemplazar a la relacin laboral por tiempo indeterminado caracterstica del empleo pblico tradicional; adems, eso trajo aparejado
una precarizacin laboral en la forma de una "relativizacin de la seguridad y los beneficios especiales que acompaaban la estabilidad de los
empleos estatales".
22
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
23
16/08/2007
13:42
Pgina 24
llo del programa del "gobierno electrnico", abren un abanico de posibilidades de mejorar las expectativas ciudadanas relativas a las prestaciones del Estado y aquellas concernientes al grado de transparencia
con que opera la administracin pblica.
Sin embargo, parece desacertado suponer -como muchos parecen hacerlo- que la implementacin del gobierno electrnico es una
especie de "via regia" que le permitira a los lderes ahorrarse los esfuerzos orientados a modernizar las estructura de mediacin entre la ciudadana y el Estado.
La importancia de entender este punto es resaltada por un examen que nos propone el autor, donde se puede visualizar el alto grado
de correlacin que existe entre el grado de incorporacin de nuevas tecnologas en los pases y el grado de maduracin institucional que caracteriza a sus administraciones.
En la medida en que la Argentina no pueda resolver satisfactoriamente algunas variables que intervienen en el proceso que estamos
comentando -como por ejemplo "insuficiente probidad pblica, incoherencia poltica, dilucin institucional, anomia social, inseguridad jurdica", entre otras- es bastante irrazonable esperar que los avances en
materia de gobierno electrnico provean sucedneos de esos otros
objetivos de cambio institucional.
INTRODUCCIN
16/08/2007
13:42
Pgina 26
16/08/2007
13:42
Pgina 28
CAPTULO I
29
16/08/2007
13:42
Pgina 30
CAPTULO I
31
16/08/2007
13:42
Pgina 32
32
CAPTULO I
CAPTULO I
16/08/2007
13:42
Pgina 34
De este modo, los lmites entre el sector pblico y el sector privado comenzaron a ser cada vez ms difusos, ya que la intervencin de
34
CAPTULO I
CAPTULO I
35
16/08/2007
13:42
Pgina 36
CAPTULO I
CAPTULO I
37
16/08/2007
13:42
Pgina 38
Los autores relacionan la violencia social con la violencia mercantil en el proceso histrico que produce una mutacin de la violencia.
De destructora, la violencia se transforma en fundadora de un proceso
social, la violencia se invierte y se concentra en un principio de soberana.
Por consiguiente, las crisis monetarias son crisis de soberana, consecuencia de una conmocin del orden social. Durante las crisis, las reglas
anteriores de gestin estatal pasan a ser obsoletas y evidentes y su resolucin exige un acto discrecional del poder pblico. Iniciado el proceso, el
contagio social, descompone el espacio monetario. "Se pasa de una
accin estatal caracterizada esencialmente por su inminencia a una exteriorizacin brutal de su papel. La incapacidad de las autoridades centrales
para contener la crisis significa la prdida de unanimidad que funda la institucin monetaria y pasa a ser un catalizador que libera la infinidad de
rivalidades privadas. "Es ese el sentido de la dinmica inflacionista que es
llevada al paroxismo en la hiperinflacin" (Aglietta y Orlan, 1990)
En el caso de Amrica Latina, la cuestin se complejiza, ya que
debe abordarse de manera diferente a la de los pases centrales.
Mientras que en estos casos se puede plantear el pasaje de un Estado
"weberiano" a un modelo "flexible" y de adaptacin institucional a los
cambios y nuevos escenarios, o en trminos de "crisis del Estado de
Bienestar", en Amrica Latina intervienen otros factores. Entre ellos,
podemos sealar la cuestin de los procesos de "transicin democrtica", la cuestin de la previa existencia real de modelos de bienestar o de
estructuras weberianas, el papel de las caractersticas de las crisis fiscales y de sus recurrencias, junto a la permanente cuestin de la "convergencia" o de los procesos de "desarrollo".
38
CAPTULO I
CAPTULO I
39
16/08/2007
13:42
Pgina 40
CAPTULO I
En las dos ltimas dcadas, el Estado argentino sufri un proceso de cambio estructural basado en la democratizacin de sus estructuras de gobierno y en una reforma fiscal que busc reformular sus funciones y modernizar su gestin. La reforma fiscal y de la estructura
administrativa resignific los roles estatales y los conceptos de equilibrio fiscal, junto a los de la eficacia y eficiencia de la gestin administrativa. Estas reformas estuvieron influenciadas por el denominado
"Consenso de Washington", por las polticas de los organismos multilaterales y por experiencias de pases desarrollados. Estos objetivos en la
transformacin del Estado fueron impulsados y apoyados por los organismos multilaterales de crdito (FMI y BIRF) y por organismos internacionales como el CLAD, en Amrica Latina. En el caso argentino, estas
transformaciones se realizaron en el contexto de crisis fiscales profundas y recurrentes. Tal situacin facilit la implementacin de polticas de
ajuste fiscal, pero a su vez, limit los cambios referidos a la denominada "modernizacin administrativa" y al fortalecimiento de la eficiencia
de sus recursos humanos.
2.1. Principales Normas orientadas a la Reforma Estatal
Los aspectos fiscales, junto al endeudamiento pblico, el abandono del Estado empresario, la transferencia de competencias, organismos y recursos a las provincias, las desregulaciones estatales y las
medidas relacionadas con las micro reformas administrativas, incluidas
las relacionadas con el empleo pblico, presentes en la etapa democrtica de las ltimas dos dcadas, mantuvo cierta continuidad, a pesar de
los distintos cambios gubernamentales. Estas polticas, han transformado la organizacin estatal argentina en sus distintas jurisdicciones en tal
magnitud que, an hoy su estudio, anlisis y prognosis resulta relevante para contribuir a comprender los principales problemas resultantes.
El presente estudio se centra en el anlisis de la formulacin de
las polticas pblicas de reforma estatal. Se procura relevar en forma
exhaustiva a las polticas de reforma estructural y de modernizacin
administrativa del Estado Nacional en el periodo democrtico, iniciado
a fines de 1983, hasta la actualidad. Estas dos dimensiones de la poltiCAPTULO I
41
16/08/2007
13:42
Pgina 42
Desde el inicio del rgimen democrtico y en todos los gobiernos sucedidos desde entonces, se han dictado y/o prorrogado leyes de
emergencia, originados en la cuestin fiscal, con el objetivo de equili-
42
CAPTULO I
CAPTULO I
43
16/08/2007
13:42
Pgina 44
ticipada, pago de reducciones salariales, etc.); y la consolidacin de deudas previsionales, laborales, de contratistas estatales y de afectados por
expropiaciones y las deudas cruzadas entre la Nacin y las provincias;
entre las ms relevantes.
Estos problemas, analizados desde el punto de vista fiscal, tienen dos fuentes principales. Una es resultado de la poltica de la
Dictadura Militar (1976-1983) y la otra es generada por los efectos de las
polticas de "ajuste" de los gobiernos que le siguieron.
Durante los gobiernos democrticos, se implementaron polticas que afectaron las polticas fiscales posteriores. A modo de ejemplo,
podemos sealar las normas de emergencia, desde 1986, en el tema
jubilatorio, del ahorro bancario y los contratos estatales.
Posteriormente, las privatizaciones de las empresas pblicas, el ajuste
de los planteles laborales y el endeudamiento pblico y, luego, el confiscamiento de salarios y jubilaciones, a ahorristas y acreedores. Estas
decisiones afectaron los ejercicios fiscales posteriores y explican, en
gran parte, la vigencia, desde el ao 2000, de las normas de emergencia
y excepcin.
CAPTULO I
45
16/08/2007
13:42
Pgina 46
46
CAPTULO I
CAPTULO I
47
16/08/2007
13:42
Pgina 48
la transformacin de las funciones del Estado cobran particular relevancia y aparecen en la agenda pblica como "cuestin socialmente problematizada", el intento no produjo significativas reducciones del aparato
estatal ni cambios estructurales en la morfologa del sector. Ser recin
en la dcada de los aos noventa, tras la implementacin de un radical
y veloz programa privatizador llevado adelante por el Dr. Carlos Menem,
cuando se consolidar un significativo corrimiento de fronteras entre
Estado y sociedad (Thwaites Rey,1994).
En este marco, se deciden las privatizaciones de empresas estatales, proceso que comienza con las denominadas privatizaciones "perifricas", que comprendan la transferencia al sector privado o la subcontratacin de ciertas actividades secundarias de las empresas pblicas.
Sin embargo, este mecanismo, utilizado tambin durante la dictadura
militar de 1976-1983, no implic profundas reconfiguraciones de las fronteras entre estado y sociedad. Durante la gestin radical, las privatizaciones de este tipo se implementaron, por ejemplo, en la Direccin
Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor
y Crditos Prendarios. Ciertas privatizaciones concretadas durante el
gobierno de Alfonsn fueron iniciadas por el traspaso al sector privado de
empresas que no eran "propias" del Estado, sino que habian sido incorporadas bajo su gida para hacerse cargo de sus quebrantos y garantizar
su funcionamiento y niveles razonables de empleo. Entre ellas se
encuentran las empresas SIAM, Opalinas Hurlingham y Austral-Sol Jet,
adems de firmarse las cartas de intencin para privatizar hasta el 40%
de Entel (empresa estatal de telefona) y Aerolneas Argentinas. Adems,
a comienzos de 1986, luego del fracaso del Plan Austral, el Poder
Ejecutivo decreta el estado de emergencia del sistema previsional.
En un contexto de persistente recesin econmica y de un debilitamiento poltico, tras el fracaso radical en las elecciones para gobernadores y representantes parlamentarios de septiembre de 1987, el
gobierno establece la libre concurrencia del sector privado al rea de
actividad de las empresas pblicas -excepto la explotacin, industrializacin y comercializacin de hidrocarburos- dependientes del Ministerio
de Obras y Servicios Pblicos. La misma norma estipula que los particu-
48
CAPTULO I
CAPTULO I
49
16/08/2007
13:42
Pgina 50
50
CAPTULO I
CAPTULO I
51
16/08/2007
13:42
Pgina 52
miento de beneficios especiales en cualquier servicio pblico; eximicin, reduccin, desgravacin o diferimiento de impuestos, tasas y contribuciones.
- Reforma de la Carta Orgnica del Banco Central de la Repblica
Argentina. Posteriormente se aprob su reforma, que estableci la independencia del funcionamiento del Banco y la designacin de sus autoridades mediante la aprobacin del Senado de la Nacin. El Banco Central
debe preservar el valor de la moneda y no puede financiar a la Nacin
ni a las provincias y regula el funcionamiento de la masa monetaria y del
sistema financiero.
- Suspensin de los regmenes de promocin industrial: Se estableci la
suspensin en un 50 % y por el plazo de 180 das (prorrogado posteriormente) de beneficios promocionales geogrficos y sectoriales.
- Modificacin a la Ley de Inversiones Extranjeras: Se derogaron aquellas normas de la ley 21.382 del ao 1980 "por las que se requiere aprobacin previa del Poder Ejecutivo Nacional o de la autoridad de aplicacin para las inversiones de capitales extranjeros en el pas". Propicia,
adems, la garanta de igualdad de tratamiento para el capital nacional
y extranjero que se invierta con destino a actividades productivas.
- Suspensin del rgimen de "Compre Nacional": Se suspendieron los
regmenes establecidos por el decreto 5340/63 y la ley 18.875 y toda otra
norma que establezca un tratamiento preferencial sobre los bienes fabricados por la industria nacional.
- Desafectacin de fondos con destino especfico: A partir de la vigencia de
esta ley, se desafecta la recaudacin total de los fondos con destino especfico previsto en las Leyes Nros. 15.336, 17.597, 19.287, 20.073 y Decreto
22.389/45, creador del Fondo Nacional de la Energa. Respecto de los recursos del Fondo Nacional de la Energa Elctrica, Fondo Chocn-Cerros
Colorados-Alicopa, y Fondo Nacional de Grandes Obras Elctricas se establece que el 50 % sea girado a Rentas Generales y el resto contribuya a la
constitucin de un Fondo Especial de Desarrollo Elctrico del Interior.
- Modificacin en la liquidacin de las regalas petroleras y gasferas:
Para las liquidaciones sucesivas a la vigencia de esta ley, el valor "boca
de pozo" (...) "no podr exceder al del precio del petrleo internacional
que le sirve de referencia (...) ni ser inferior al 80 % de dicho precio. "Para
la determinacin del precio de referencia del gas natural, se utilizar el
70 % del valor que resulte de equiparar, a equivalencia calrica, el determinado para el petrleo.
- Rgimen de compensacin de crditos y deudas de particulares con el
Estado Nacional y cancelacin de sus saldos netos: El Poder Ejecutivo
Nacional podr establecer regmenes generales o especiales para
"determinar, verificar y conciliar el monto de las acreencias y deudas de
particulares con el Estado nacional en su conjunto".
- Rgimen de compensacin de crditos y deudas del sector pblico: el
Poder Ejecutivo se reserva las facultades para la compensacin de deudas y crditos del Tesoro Nacional al 30 de junio de 1989.
- Normas de tratamiento de la Deuda Pblica Interna. Se determin el
alcance de la voluminosa deuda interna en materia del sistema previsional, la deuda con los proveedores y contratistas del Estado, del sistema
de Reaseguros del INDER, de las deudas por juicios laborales de organismos y empresas estatales, de deudas cruzadas entre las provincias
entre y con el Estado nacional.
- Modificaciones sobre la ley de procedimientos impositivos y de Reforma
Fiscal. Se realizaron numerosas modificaciones a las leyes fiscales. Se elimin una numerosa serie de impuestos y se centr el sistema en la recaudacin del IVA y del impuesto a las Ganancias, entre los ms importantes.
- Venta de inmuebles innecesarios para la gestin estatal. El Ministerio
de Economa tiene a su cargo la venta o transferencia de los inmuebles
que los distintos organismos pblicos y empresas del Estado declaran
prescindibles para su gestin. La mayor parte proviene de las empresas
privatizadas o concesionadas. Se han transferido inmuebles a organismos nacionales, provincias y municipios. Esta poltica an contina en
marcha y se encuentra a cargo de la Secretara de Hacienda.
52
CAPTULO I
CAPTULO I
16/08/2007
13:42
Pgina 54
presencia del Estado en cada tipo de actividad deber justificarse adecuadamente segn el principio de la subsidiariedad".
En cuanto a la Reforma Administrativa, se propugna el desarrollo de una gestin pblica moderna y eficiente, fundada en la reduccin
y simplificacin de normas y procedimientos y la incorporacin de nuevas tecnologas de gestin administrativa.
Se postula, adems, la necesidad de incrementar la eficiencia
en las reas responsables de la recaudacin fiscal y la administracin
del gasto y la remocin de un conjunto de regulaciones que restringen
la competencia y el desarrollo de los mercados, as como la capacidad
del propio Estado para generar ingresos genuinos de manera eficiente.
Uno de los objetivos bsicos del gobierno fue la reestructuracin y reconversin de empresas "a fin de que las iniciativas privadas
puedan absorber todas aquellas actividades que ellas puedan efectuar,
en el campo de los servicios pblicos y actividades comerciales e industriales".
En este sentido, la ley de Reforma del Estado se constituy en
el marco de referencia normativo bsico instrumentado por el gobierno
donde -fundamentalmente- quedan postuladas las modalidades y condiciones de acceso del sector privado para la compra y/o concesin de
activos estatales.
En el Captulo II, titulado De las privatizaciones y participacin
del capital privado, quedan establecidos los procedimientos para la privatizacin total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o
haciendas productivas, cuya propiedad pertenezca total o parcialmente
al Estado nacional, incluyendo las empresas emisoras de radiodifusin
y canales de televisin. Como primer paso, el Poder Ejecutivo Nacional
debe declarar "sujeta a privatizacin" a estas entidades "debiendo en
todos los casos ser aprobada por ley del Congreso". Tambin se consigna que el Poder Ejecutivo Nacional podr disponer cuando fuere necesario, "la exclusin de todos los privilegios y/o clusulas monopolicas
54
CAPTULO I
55
16/08/2007
13:42
Pgina 56
Se concretaron las privatizaciones de las empresas pertenecientes al Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos y algunas del
Ministerio de Defensa. Entre ellas se destacan: SEGBA, Agua y Energa
Elctrica, Aerolneas Argentinas, ENTEL, HIDRONOR, Gas del Estado,
Obras Sanitarias de la Nacin, Yacimientos Petrolferos Fiscales,
Yacimientos Carbonferos Fiscales, Ferrocarriles Argentinos, FEMESA,
concesin de rutas nacionales, Junta Nacional de Granos, Mercado de
Hacienda, Caja Nacional de Ahorro Postal, Atanor, Petroqumica General
Mosconi y Area Material Crdoba, Empresa Lneas Martimas del Estado
(ELMA), el Correo Argentino, Petroqumica Baha Blanca, y empresas
administradas por el Ministerio de Defensa. Tambin se puso a la venta
las acciones remanentes, propiedad del Estado, de las empresas privatizadas.
56
CAPTULO I
CAPTULO I
57
16/08/2007
13:42
Pgina 58
CAPTULO I
CAPTULO I
59
16/08/2007
13:42
Pgina 60
Tambin, comenzaron a organizarse los "Registros" en diversas materias y a cargo del Estado Nacional. Se destacan la Ley 25.197 del
Registro del Patrimonio Cultural y Registro de la denominada "Firma
Digital". Se destaca adems, la sancin, luego de largo debate parlamentario la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas (Ley 24.948
de 1998).
6. Tercera reforma del Estado y modernizacin administrativa
(1999 a 2001)
Esta etapa se caracteriza por la transicin poltica y por la administracin gubernamental de la coalicin denominada "Alianza". En 1999
se sancion la Ley 25.152 de Regulacin de la Administracin de los
Recursos Pblicos (Ley de Solvencia Fiscal). Esta norma marca un tercer
momento en la reforma y/o modernizacin administrativa, tanto en
materia de macro como de microreforma. Establece como requisito el
equilibrio fiscal y la creacin del denominado Fondo Anticclico, conformado por fondos de los supervits fiscales. Un aspecto relevante de esta
ley es la promulgacin legal de los programas de modernizacin administrativa. Tambin procura que estas reformas se apliquen en los estados provinciales. Durante el gobierno de la Alianza, se tuvo que suspender el Fondo Antcclico por la ley de emergencia, pero se procur implementar lo establecido en esta norma con la reglamentacin dos normas:
la Decisin Administrativa 123/2000 de Solvencia Fiscal y Calidad de la
Gestin Pblica y el Decreto 103/2001 denominado "Plan de
Modernizacin de la Administracin Pblica". Estas normas fundamentaban la aplicacin de programas como "gestin por resultados", de "calidad de los servicios a ciudadanos", "planeamiento estratgico" y "gobierno electrnico", entre los ms relevantes. Es interesante observar que
estos programas comenzaron a implementarse desde 1991 y an estan
vigentes. Ello obedece a que los organismos multilaterales los consideran relevantes para transformar y eficientar a la administracin pblica.
Con la asuncin del gobierno de la Alianza, en 1999, se sanciona una nueva Ley de Ministerios (Ley 25.233) que aumenta su nmero.
Se reglamenta el Decreto 1.229/00 Rgimen para la Promocin de la
60
CAPTULO I
CAPTULO I
61
16/08/2007
13:42
Pgina 62
Participacin Privada en el Desarrollo de Infraestructura (2000). La cuestin de la corrupcin se constituye un tema de agenda poltica y se crea
la denominada "Oficina Anticorrupcin". Tambin se sanciona la Ley
25.246 Unidad de Informacin Financiera (2000). En esta etapa son
importantes la sancin de las leyes 25.326 de Proteccin de los Datos
Personales (2000), 25.506 de Firma Digital (2001) y 25.467 de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (2001).
Un tema relevante lo constituy la sancin de la Ley 25.520 de
Inteligencia Nacional (2001) y del Decreto 950/02 que reforma la estructura de los organismos de inteligencia nacional y crea el sistema de inteligencia exterior e interior. Su implantacin es an muy limitada. Esta
norma requiri muchos aos de debates parlamentarios.
La primer Reforma del Estado de 1989 implic una fuerte reduccin del empleo pblico en el Estado Nacional, como resultado de las
privatizaciones de las empresas, la transferencia de los servicios educativos y de salud a las provincias y la reduccin de la estructura de la
Administracin Pblica Nacional (APN) dispuesta en 1990. Los Decretos
435/90, 1757/90 y 2476/90 establecen la reorganizacin de los organismos y pautas sobre la reduccin del empleo, jubilaciones anticipadas y
contrataciones, etc. Posteriormente se procur modificar los sistemas
de carrera y se equiparon diversos beneficios y obligaciones a los vigentes en el sector privado.
Desde el inicio de la democracia en 1983, se observaron numerosas transformaciones en materia del empleo pblico. Los ejes centrales de
estas reformas consistieron en 1) permanentes despidos y congelamiento
de vacantes desde los aos 1986 al 2001. Ello se realiz mediante las privatizaciones, cierres de organismos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, etc., alo largo de todos estos aos; 2) introduccin de las moda-
62
CAPTULO I
CAPTULO I
63
16/08/2007
13:42
Pgina 64
CAPTULO I
Su porcentaje no podr superar lo que se determine en el CCT. El personal de gabinete solo comprende funciones de asesoramiento o de asistencia y deben cesar con la autoridad que lo design. El personal estable que sea afectado por la reestructuracin o supresin de organismos
debe ser reubicado. Al no serlo estar en disponibilidad y al trmino de
un ao se produce la baja con derecho a una indemnizacin igual a un
mes de sueldo por cada ao de servicio o fraccin mayor a tres meses
tomando como base la mejor remuneracin del ltimo ao de servicio.
El CCT puede establecer indemnizaciones especiales. Los delegados sindicales no pueden ser afectados en el ejercicio de sus funciones ni ser
puestos en disponibilidad.
Los agentes realizan tareas propias a su categora o nivel y al
desarrollo de tareas complementarias o instrumentales en funcin de los
objetivos del trabajo. Para la movilidad geogrfica se requiere el consentimiento del trabajador. Entre los derechos se destacan la estabilidad, la
igualdad de oportunidades, la capacitacin permanente, la afiliacin sindical y la negociacin colectiva, licencias, compensaciones e indemnizaciones, asistencia social, higiene y seguridad, renuncia y jubilacin. La
estabilidad en la funcin es materia de reglamentacin convencional. Se
establece un periodo de prueba de 12 meses para acceder a la estabilidad. Las promociones a cargos vacantes deben basarse en sistemas de
seleccin de antecedentes, mritos y aptitudes y el CCT debe establecer
los mecanismos de participacin y control. Tambin el rgimen de licencias, justificaciones y franquicias es materia convencional.
Otras polticas referidas al empleo pblico se refieren a las limitaciones laborales (incompatibilidades) y a nuevas obligaciones que afectan a
los servidores pblicos de carrera. Entre ellas se destacan: el congelamiento
salarial; las incompatibilidades con ingresos jubilatorios, la superposicin de
cargos, el desempeo de otras tareas de ndole privada, etc.; el congelamiento salarial y las eventuales reducciones desde el ao 1991 al 2001; la equiparacin de los beneficios laborales con los trabajadores privados; el aumento
de las obligaciones patrimoniales, de los procedimientos administrativos y
de las reglamentaciones de la Ley de Etica Pblica.
CAPTULO I
65
16/08/2007
13:42
Pgina 66
Conclusiones
La transformacin del Estado durante los ltimos gobiernos democrticos se caracteriz por realizarse en un contexto de crisis econmica y/o
fiscal, recurrente en nuestro pas en los ltimos veinte aos. Si bien en otros
pases se implementaron polticas similares, los resultados e impactos de
esta poltica en Argentina muestran divergencias y efectos disimiles a los
objetivos formulados explcitamente en las normas reformadoras.
La magnitud de la crisis estatal y fiscal, heredada de la
Dictadura Militar (1976-1983), ha condicionado a los gobiernos democrticos surgidos desde 1983 hasta el presente. Al punto que, en el ao
2001, los problemas de la deuda externa e interna, el problema fiscal, la
coparticipacin fiscal con las provincias y municipios y la cuestin
monetaria colapsaron al Estado, dando lugar a una nueva crisis, con
graves consecuencias sociales, econmicas y poltico-institucionales.
Las privatizaciones y transferencias se realizaron con urgencia,
bajo el principal propsito de resolver la cuestin fiscal y el endeudamiento pblico, y no se acompa de un eficaz contralor pblico y como fruto de los despidos- contribuy a agravar los problemas del
mercado de trabajo.
Las concepciones originales de los objetivos de modernizacin en
la gestin estatal se vieron limitados por el persistente ajuste de las cuentas fiscales, agravado en mayor grado en las jurisdicciones provinciales y
municipales. La Reforma del Estado Nacional implic -para las provinciasmayores responsabilidades respecto a la administracin de diversas competencias y por las crecientes demandas sociales frente al estado. Estas presentan -en los ltimos aos- crecientes desafos en materia social, a los
niveles estatales ms cercanos a los ciudadanos (municipios y provincias).
CAPTULO I
67
16/08/2007
13:42
Pgina 68
'Connor, James: "nuevas reflexiones sobre la crisis fiscal del estado: un anlisis de la crisis econmica y de la poltica presupuestaria de Reagan". En Ed
Revolucin. Madrid. 1985.
Lpez, Andrea (2003): "De Alfonsn a la Alianza. Veinte aos de reformas truncas", en Le Monde Diplomatique, N 50, agosto, buenos Aires.
O'Donell, Guillermo (1984): "Apuntes para unaTeora del Estado", en OOszlak
(comp.), Teora de la Burocracia Estatal, Ed. Paids, Buenos Aires. 1984.
Offe, Klaus. Contradicciones del Estado de Bienestar. Ed. Alianza. Mxico 1990.
Oszlak Oscar, O'Donnell Guillermo: "Estado y polticas estatales en Amrica
Latina: hacia una estrategia de investigacin". Publicado por el Centro de
Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G. E. CLACSO/ Nro. 4, 1981.
Oszlak, O. y O'Donell, G. (1982): "Estado y polticas estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin", en Revista Venezolana de Desarrollo
Administrativo, N 1, Caracas.
Sidicaro, Ricardo: "La crisis del Estado" y los actores polticos y econmicos
en la Argentina (1989-2001). Eudeba, 2002.
Thwaites Rey, Mabel (1993a): "Las paradojas de una contradiccin. Apuntes
sobre el Estado y las privatizaciones", en Doxa n 9-10, Buenos Aires.
Thwaites Rey, Mabel (1993b): "Que Estado despus del estatalismo. Un anlisis de la poltica de privatizaciones en la Argentina (1984-1993). Ponencia presentada en la 2 Conferencia Internacional del Instituto internacional de Ciencias
Administrativas, Toluca, Mxico.
Zeller, Norberto: "Principales Normas y Planes Laborales formulados por el
Estado Nacional durante los aos noventa". Instituto Nacional de la
Administracin Pblica. Diciembre de 1999.
Zeller, Norberto: "Resea de la Reforma del Estado Argentino". INAP. 1997.
Fuentes:
Servicio de Informacin Jurdico
Boletn Oficial
Infoleg
Centro de Documentacin de INAP.
Proyecto Direccin de Investigaciones INAP: "Base de Datos de Normas sobre
reforma del Estado (1983-2006)."
68
CAPTULO I
16/08/2007
13:42
Pgina 70
CAPTULO II
71
16/08/2007
13:42
Pgina 72
CAPTULO II
CAPTULO II
73
16/08/2007
13:42
Pgina 74
74
CAPTULO II
CAPTULO II
75
16/08/2007
13:42
Pgina 76
damente 40.000 ha. Segn datos del ao 1998, la poblacin total del rea regulada por el
ETOSS ascenda a 9.493.000 habitantes para el servicio de agua potable y 9.174.249 para el
servicio de cloacas.
Argentina" (1999: 85-86) seal que los grupos Prez Companc, Endesa y Enersis controla-
blece niveles de precios idnticos para empresas monoplicas de un mismo sector (Lpez,
Este modelo supone un esquema de regulacin conjunta o yardstick regulation, que esta-
vez, Endesa y Enersis eran accionistas de Edesur y Edenor, como consecuencia de transfe-
1997).
rencias de capital entre ambas. Distintas firmas integrantes del grupo Prez Companc parti-
Pero hay doctrina de la Corte Suprema sobre cumplimiento razonable" (Entrevista, Diario
Clarn, 11-3-98).
Prez Companc tena una participacin muy activa en diversas etapas de explotacin de
petrleo y gas.
76
CAPTULO II
Para aspirar a las licencias, deban participar de los consorcios empresas prestadoras de
CAPTULO II
77
16/08/2007
13:42
Pgina 78
En una primera rueda, la Secretara otorg 26 nuevas licencias, pero la crisis econmica y
la falta de reglamentacin de ciertos aspectos puntuales del nuevo rgimen dejaron en sus-
penso gran parte de las inciativas de inversin y ampliacin del mercado en la mayora de
los segmentos.
9
La autora sostiene que " (...) la tendencia es hacia la constitucin de un oligopolio mixto enor-
memente competitivo, con lugar para la entrada de decenas de competidores de menor tamao, actuando en nichos de mercado, ofreciendo productos de mercado" (Herrera, 1998: 243).
78
CAPTULO II
CAPTULO II
79
16/08/2007
13:42
Pgina 80
CAPTULO II
10
Art.25, Ley 24076 de 1992, reglamentada por Decreto 1738/92 (modificado por el Decreto
2255/92).
11
12
CAPTULO II
81
16/08/2007
13:42
Pgina 82
mercado que permanecera cautiva y con demanda relativamente inelstica, pese a la liberalizacin.
En cuanto a los entes reguladores, los organismos actualmente a cargo del control de los servicios son el Ente Nacional
Regulador del Gas (ENARGAS), el Ente Nacional Regulador de la
Electricidad (ENRE), el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS) y la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC). En la
mayora de los casos, las instancias de regulacin fueron creadas en
ocasin de sancionarse el marco regulatorio de la actividad.
Consecuentemente, a excepcin del ENRE y el ENARGAS, que surgieron de leyes, el resto de los organismos surgi por decreto del Poder
Ejecutivo Nacional. Desde el punto de vista jurdico, la creacin
mediante una ley o un decreto supone un estatus diferente para los
organismos. En la primera variante, el funcionamiento de los entes se
sustenta en la mayor legitimidad y permanencia del instrumento
legal, mientras que para los entes creados por decreto, el accionar
queda sujeto a una voluntad ejecutiva mucho ms fcilmente alterable (Thury Cornejo, 1995), lo que se manifest claramente, por ejem-
82
CAPTULO II
13
brando lo previsto por la teora, actu como un subsidio cruzado que permiti ganar competitividad a las empresas del sector ante el fin del perodo de exclusividad y, adicionalmente, incrementar las ventajas precedentes e imponer barreras a la entrada de nuevos operadores. El rebalanceo
instrumentado, fundado en el supuestamente elevado nivel de las tarifas de las llamadas interurbanas e internacionales y en el bajo nivel relativo de las tarifas de las urbanas, redujo las tarifas de
larga distancia e increment simultneamente las urbanas, que ya se encontraban
sobrevaluadas;tambin fue aumentado el costo del abono y eliminados los pulsos libres). Por ello,
la medida puede ser entendida como una anticipacin para el perodo en el que las empresas operadoras no tuvieran la exclusividad y su mercado fuera disputable: las tarifas que disminuyeron -llamadas de larga distancia nacionales e internacionales- correspondieron al segmento del mercado
de las telecomunicaciones que primero quedara expuesto a una situacin competitiva, y cuya
demanda es ms elstica; mientras que las tarifas aumentadas correspondieron a la porcin del
CAPTULO II
83
16/08/2007
13:42
Pgina 84
como paso previo para la designacin y/o remocin de sus cargos tiene
que darse intervencin a una Comisin Especial del Congreso, con participacin igualitaria de ambas Cmaras, que debe emitir un dictamen
de carcter no vinculante para la Administracin1 7. Pese a que originariamente la ley 24076 inclua la propuesta de los gobernadores de las provincias para nombrar dos de los cargos directivos del ENARGAS, la iniciativa fue vetada por el Poder Ejecutivo Nacional. Respecto del ENRE,
si bien el Consejo Federal de Energa Elctrica1 8 puede proponer tambin a dos integrantes del Directorio, la eleccin de estos miembros
debe surgir de una lista de candidatos confeccionada por la Nacin, tras
un llamado a concurso "por antecedentes". En ambos organismos, los
mandatos directivos duran 5 aos y cesan en forma escalonada, pero
pueden ser renovados indefinidamente. Los directores estn sujetos a
las incompatibilidades fijadas por ley para los funcionarios pblicos,
aunque no se establece ninguna prohibicin que los inhiba, al cese de
sus funciones, para trabajar en el sector regulado1 9.
El Directorio del ETOSS est conformado por seis miembros,
que representan al Poder Ejecutivo Nacional, a la Provincia de Buenos
Aires y al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, a razn de
dos integrantes elegidos por las mximas autoridades de cada una de
las jurisdicciones. Los Directores, alcanzados tambin por las incompatibilidades establecidas por la Ley 22140, duran en sus cargos seis aos
y su designacin puede renovarse por un solo perodo, pudiendo ser
removidos, a diferencia de los casos anteriores, nicamente por "justa
causa".
17
18
Energa y est compuesto por dos representantes de cada provincia y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, uno titular y otro suplente. El Consejo debe delimitar "zonas de electrificacin" en las
14
Decreto 1185/90.
que funcionarn Comits Zonales de la energa elctrica, y tiene a su cargo la administracin del
15
Decreto 245/96
16
Decreto 660/96, art. 31 modificado por Decreto 952/96, art. 2 y Decreto 1260/96, art. 1
19
84
CAPTULO II
CAPTULO II
85
16/08/2007
13:42
Pgina 86
de los miembros integrantes de los directorios de los entes anteriormente mencionada, donde se vislumbra la ligazn poltica y, en muchos
casos, su clara falta de independencia respecto del poder de turno2 2.
La contracara de este problema es el fenmeno de la captura
empresarial que alude a la posibilidad de que las empresas reguladas
influyan sobre las decisiones regulatorias. Tal situacin no ha pasado
desapercibida y dio lugar a numerosas referencias en la bibliografa.
Tomando como ejemplo la experiencia histrica de los Estados Unidos,
los economistas de la escuela de Chicago (Stigler, 1971) advierten sobre
el problema de la captura de las agencias de regulacin por los operadores regulados, en la medida en que la mayor frecuencia del contacto
entre ambas partes y la superioridad de recursos de la empresa en comparacin con los usuarios inclinara a los reguladores a ser ms receptivos a los argumentos de los primeros.
El contacto frecuente entre entes y empresas reguladas, y la
mayor capacidad de presin empresaria que originan la disponibilidad
de recursos tcnicos e informacin, configuran una situacin de sobrerrepresentacin de los intereses de los operadores privados en el proceso de regulacin. Al respecto, debemos sealar que el mecanismo por
el cual son fijados los recursos que percibir el ente puede provocar la
captura del regulador. Como el presupuesto de los entes est ligado a la
actividad y la rentabilidad de las empresas, los riesgos de captura se ven
potenciados: cualquier medida regulatoria que limitara los ingresos de
las empresas recortara automticamente el presupuesto del propio
22
Entre las manifestaciones ms grficas en este sentido podemos mencionar las intervenciones de
las desavenencias de su directorio con los lineamientos polticos para el sector, en particular con los
21
Con el trmino "principal" se alude a la teora del principal-agente, que considera la existencia de
criterios de las autoridades econmicas para realizar el rebalanceo tarifario. En el mismo sentido
un actor -el principal- que delega en otro -el agente- la realizacin de una determinada tarea. El agen-
podemos apreciar el caso del ETOSS que, en tanto rgano de control y fiscalizacin del rea, fue
te contara con informacin a la que el principal no accedera de manera directa, por lo que debera
marginado de las recurrentes renegociaciones con la empresa Aguas Argentinas, mientras adqui-
procurar los incentivos apropiados para que el inters particular del agente coincida con el inters
ra cada vez mayor injerencia la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, que
86
CAPTULO II
CAPTULO II
87
16/08/2007
13:42
Pgina 88
ente. En este sentido, el origen de los recursos y los mecanismos establecidos para su obtencin y asignacin constituiran indicadores elocuentes acerca del grado de independencia que tendran los entes reguladores respecto de las empresas y del poder poltico.
El ENARGAS, el ENRE y la CNC confeccionan sus presupuestos
y los elevan al Poder Ejecutivo Nacional para su inclusin en el proyecto de presupuesto nacional, mientras que la recaudacin es producto de
una tasa pagada por las empresas participantes del sector, cuya proporcin vara: de acuerdo a la facturacin en el ENRE, sujetas a Ley en el
ENARGAS, mientras que en la CNC corresponde al 0,5% de los ingresos
totales devengados por la prestacin de los servicios.
Los recursos que financian al ENARGAS y al ENRE provienen
fundamentalmente de las tasas de inspeccin y control que pagan distintos actores del sistema, as como de las multas percibidas. En ambos
casos se estipula que los proyectos de presupuesto deben publicarse
para que puedan ser analizados y, eventualmente, observados por las
partes involucradas.
En tanto, el ETOSS establece su propio presupuesto: sus recursos provienen fundamentalmente de un porcentaje de la facturacin a
los usuarios (2,67%). Con este sistema de financiamiento los riesgos de
captura parecen ser mayores, debido a que si la facturacin de la empresa aumentara, en la misma proporcin lo hara la del organismo de control. Esta situacin podra condicionar al ente regulador a tomar partido
por la empresa regulada, por ejemplo en cuestiones que implicaran
aumentos tarifarios2 3. Para las autoridades del ente, esta forma de financiamiento convertira a los usuarios en "socios" interesados en el cumplimiento de los objetivos y le dara independencia al organismo respecto de las empresas2 4. Gerchunoff y Cnovas (1995) cuestionan esta idea,
25
Al respecto, ver en este captulo el artculo sobre la participacin de los usuarios en el control de
Este caso resulta un ejemplo paradigmtico de los conflictos que pueden emerger cuando el regu-
23
En este sentido, Urbiztondo, Artana y Navajas (1997) han estimado que la forma de financiacin
salida de servicio, tras el incendio de una de las subestaciones, se produjo por la falta de condicio-
del ETOSS le permiti un incremento de ms del 40% de sus recursos en unos pocos aos.
nes de seguridad en las obras de un tnel de cables de alta tensin y por la desproteccin de las
24
Declaraciones de Eduardo Cevallo, titular del ETOSS, a la revista MERCADO, abril de 1994.
88
CAPTULO II
CAPTULO II
89
16/08/2007
13:42
Pgina 90
que las empresas poseen mejor informacin sobre los costos operativos, lo que les facilitara tomar decisiones de precios, produccin e
inversin de acuerdo con su inters propio, la maximizacin de beneficios. Por tal motivo, se requiere un diseo institucional que permita a los
gobiernos obtener informacin fehaciente y concreta acerca del comportamiento de los agentes privados, adems de instrumentos legales
y/o fiscales que permitan regular de manera efectiva el cumplimiento de
los compromisos, de forma tal que la intervencin del Estado sea superior a la no intervencin.
CONCLUSIONES
La poltica de privatizaciones en la Argentina, como en la mayora de los pases de la regin, constituy la opcin privilegiada para
superar la crisis estatal que se agudiz en la dcada de los 80. En el
marco de un entorno econmico inestable, donde primaron las urgencias fiscales y la necesidad de otorgar a los operadores nacionales e
internacionales claras seales de llevar adelante y sin dilaciones el compromiso privatizador, Gerchunoff y Cnovas (1995: 496-497) destacan
que "el gobierno sacrific eficiencia asignativa (permitiendo bruscos
aumentos tarifarios y reduciendo artificialmente el grado de competencia en el mercado) para obtener un mayor financiamiento a travs de un
aumento en el precio de venta de las empresas". Al mismo tiempo, el
desorden del contexto poltico-econmico tambin deriv en una configuracin endeble de la institucionalidad regulatoria, caracterstica que,
a juicio de la mayora de los expertos, otorga un alto nivel de discrecionalidad que afecta la credibilidad de las reglas de juego y abre un mayor
espacio a la "poltica de los grupos de inters" para controlar los resultados del proceso regulatorio (Spiller, 1997). Este margen de discrecionalidad restringi la posibilidad de acuerdos duraderos, afectando as
una de las caractersticas constitutivas fundamentales de todo rgimen
de regulacin (Martn, 1996).
Definicin de las normativas y organismos previa al inicio de la privatizacin de las empresas de servicios pblicos.
Frente a la nueva estructura de propiedad de las empresas prestadoras de servicios pblicos, en manos de grandes consorcios que
poseen una concentracin muy elevada de capital y recibieron reservas
El anlisis de la informacin relevada nos permite inferir notorias debilidades en el modelo vigente de acuerdo con los requisitos
enunciados. En particular, el problema de la autonoma del regulador se
torna un tema central, vinculado, junto al control ciudadano, con la legitimidad que respalda sus decisiones.
90
CAPTULO II
CAPTULO II
91
16/08/2007
13:42
Pgina 92
No obstante, la cuestin merece algunos comentarios. La naturaleza de los entes reguladores de servicios pblicos conlleva implcita
una problemtica, derivada de las competencias que habitualmente les
han sido conferidas. Como sostienen Majone y La Spina (1993), se trata
de agencias que gozan de poderes casi judiciales, como el de imponer
el cese de ciertas actividades; casi legislativos, consistentes en adoptar
reglas de conducta obligatorias; administrativos y de gestin, al permitir interferencias que incluso penetran en la actividad empresarial; ejecutivos; de investigacin y de programacin, que incluyen amplias
facultades de obtencin de informacin, audicin de testigos, expertos,
partes interesadas, realizacin de investigaciones sobre el problema que
fuere objeto de intervencin y recomendacin de una nueva legislacin.
En el caso de Amrica Latina, Melo (1998) destaca que las dificultades ms frecuentes para los reguladores devienen del "problema
institucional" que afecta a estos organismos, por su imposibilidad de
encuadrarse claramente en alguno de los tres poderes clsicos del
Estado. Por otra parte, la tradicin poltica, jurdica y administrativa de
la regin, vinculada con estructuras administrativas altamente centralizadas, es poco permeable al establecimiento de instituciones reguladoras independientes. En la mayor parte de los pases, la agencia reguladora qued incorporada al Ministerio sectorial, por lo que la delimitacin de competencias entre ambos organismos es muy ambigua, dando
lugar a relaciones conflictivas que debilitan a los reguladores frente a
los regulados y a la opinin pblica en general.
Como ha sucedido en la Argentina, podemos advertir que, en la
prctica, las facultades regulatorias fueron delegadas en los Ministerios
o Secretaras respectivas (Comunicaciones, Energa, Obras Pblicas, por
ejemplo), mientras que los entes slo tuvieron facultades de control. De
hecho, aquellos asumieron las decisiones regulatorias ms significativas,
como las renegociaciones contractuales para los servicios pblicos de
agua potable, ferrocarriles o concesiones viales, as como el rebalanceo
tarifario telefnico, mientras que los entes reguladores slo asesoraron.
92
CAPTULO II
Pero tampoco podemos concluir que las tareas de control llevadas a cabo por los entes reguladores hayan tenido un alto grado de efectividad y legitimidad, tal como ha quedado visualizado en la opinin
pblica y en las diferentes encuestas de satisfaccin de los usuarios realizadas por los propios entes y por distintas consultoras. En realidad, el
problema de "asimetras de informacin" que presentan los entes constituye, quiz, el ms claro emergente de su incapacidad de contralor, al
depender en su mayor parte de los insumos de informacin que proveen las empresas reguladas.
Ario Ortiz (1995:23) plantea otro eje crtico al destacar que "por
muy bien que se disee un sistema, si no se garantiza la independencia
y neutralidad del que ha de aplicarlo, aqul acaba falsendose al servicio de intereses a corto plazo de los polticos. Por tal motivo, se exige
una autoridad reguladora dotada al mismo tiempo de preparacin tcnica, independencia poltica y legitimidad democrtica". De esta forma,
la posibilidad de ganar calidad institucional no puede desligarse de la
conviccin poltica acerca de la necesidad de avanzar en la definicin de
reglas de juego transparentes y estables para la relacin entre lo pblico y lo privado.
Muoz (1996) seala que el propsito central del Estado
Regulador es la construccin de una nueva institucionalidad, por medio
de la organizacin del "espacio pblico en el cual los agentes privados
asumen responsabilidades" (pgina 45). Para el autor, los mercados
tambin representan una instancia de lo pblico, en tanto los agentes
privados hacen "actividad publica" cuando transan y deben encuadrarse dentro de la institucionalidad establecida. Por tal motivo, el Estado
retiene la responsabilidad del "gobierno del mercado", y se erige frente
a la sociedad como el garante primordial de la transparencia de las decisiones privadas que se toman en ese mbito.
Construir una nueva institucionalidad implica tambin, desde
nuestra ptica, replantear las responsabilidades del Estado no solo
como garante de la transparencia de las decisiones privadas, sino tambin como soporte fundamental de la equidad social. En este sentido, la
CAPTULO II
93
16/08/2007
13:42
Pgina 94
vicios pblicos privatizados: los casos del servicio de gas natural, electricidad y agua potable, Buenos Aires, INAP, Serie I, Documento N 57.
MAIRAL, H. (1993): "La ideologa del servicio pblico", en Revista de
Derecho Administrativo, N 14, Buenos Aires.
MAJONE, G. y LA SPINA, A. (1993): "El Estado regulador", en Gestin
y Poltica Pblica, Vol. II, N 2, Mxico, Centro de Investigaciones y
Docencia Econmica, julio-diciembre.
MARAFUSCHI, M. (1996): Servicio Pblico: estudios a la luz de la
Reforma del Estado, La Plata, Editorial de la Universidad Nacional de
La Plata.
MARTN, J. (1996): "Mercado y Regulacin en los Servicios de
Infraestructura", Documento ILPES-CEPAL. Mimeo.
MELO, J. (1998): "Regulacin de telecomunicaciones en Per y
Venezuela", en BARRIONUEVO y LAHERA (ed), Qu hay de nuevo en
las regulaciones? Telecomunicaciones, electricidad y agua en Amrica
Latina, CLAD-EUDEBA, Buenos Aires.
MUOZ, O. (1996): "Hacia el Estado regulador", en MUOZ, O. (ed),
Despus de las privatizaciones. Hacia el Estado regulador, Dolmen
Ediciones, Santiago de Chile.
OSZLAK, O. (1994): "Estado y sociedad: las nuevas fronteras", en
KLIKSBERG, B. (comp.), El rediseo del perfil del Estado. Una perspectiva internacional, INAP/Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
PRZEWORSKI, A. (1996): "Acerca del diseo del Estado. Una perspectiva principal-agente", mimeo, Seminario Internacional Ministerio de
Administracin Federal y Reforma del Estado, BID-ONU, 16-17 de mayo.
SPILLER, P. (1997): "Costos y beneficios de la regulacin", trabajo presentado en el Seminario Internacional de Regulacin de Servicios Pblicos,
Universidad de los Andes, Santa Fe de Bogot, 22 y 23 de mayo.
STIGLER, G. (1971): "The theory of economic regulation", Bell Journal, N2.
STIGLITZ, J. (1989): "On the Economic Rol of the State", en HEERTJE,
A. (ed), The economic rol of the State, Basil Blackwell.
THURY CORNEJO, V. (1995): "Fundamentos y lmites de la potestad sancionatoria de los entes reguladores de servicios pblicos", en Rgimen
de la Administracin Pblica, N 207, Buenos Aires.
VICKERS, J. y YARROW G. (1991): Un anlisis econmico de la privatizacin, Mxico, FCE.
94
CAPTULO II
BIBLIOGRAFIA
CAPTULO II
95
16/08/2007
13:42
Pgina 96
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
LA PARTICIPACIN DE LOS USUARIOS EN EL CONTROL DE LOS SERVICIOS PBLICOS PRIVATIZADOS. BALANCE Y PERSPECTIVAS *
Andrea Lpez
INTRODUCCIN
En materia de servicios pblicos privatizados, las nuevas formas de gestin empresarial impulsadas a partir de la reorganizacin del
Estado han dado lugar, entre otras transformaciones, a una reconceptualizacin del lugar del usuario. Favorecido por la lgica mercantil de
los prestadores privados, el nuevo rgimen de provisin de los servicios
pblicos incorpora en su discurso las propuestas e iniciativas conocidas
como de "orientacin al cliente", un cambio en las reglas de juego entre
los proveedores y los destinatarios de los servicios. As, la preocupacin
por las demandas diferenciadas, la calidad de los servicios y la fijacin
de resarcimientos en caso de declinacin de las obligaciones contradas,
adems de la instrumentacin de sistemas de queja y de mecanismos
de participacin y consulta, conforman los componentes bsicos de esta
tendencia innovadora y, segn se declara, superadora del tradicional
esquema estatal en el que los usuarios posean el rol de receptores pasivos y carecan de derechos especficos (OCDE, 1996).
Como correlato de este nuevo marco de interaccin, pases
como la Argentina, donde el proceso privatizador abarc al conjunto de
los servicios pblicos domiciliarios y/o de red, emprendieron una serie
de cambios de orden jurdico-institucional, que dieron lugar al reconocimiento de la participacin de las asociaciones de usuarios y consumidores en los organismos de control, creados a partir de la transferencia de
las empresas pblicas a manos privadas. Los denominados entes reguladores concentran las funciones de fiscalizacin, supervisin y control
de los operadores privados; para el caso de los servicios de telefona,
gas, electricidad y agua potable han sido instaurados, respectivamente,
la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC), el Ente Nacional
*
96
CAPTULO II
CAPTULO II
97
16/08/2007
13:42
Pgina 98
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
dficit de capacidad institucional para desarrollar las actividades reguladoras, prestadoras y promotoras de servicios pblicos, con serios riesgos para la eficiencia y la eficacia de la actuacin gubernamental, de la
misma forma que para la efectividad de la administracin. En cuanto a
la ausencia de responsabilidad pblica, intenta exponer los peligros de
"desplazamiento de la accountability" planteados en la tradicin ms
ortodoxa del New Public Management, al tratar de sustituir la responsabilidad poltica por la responsabilidad mercantil, lo que supondra una
prdida de influencia de las autoridades ms estrictamente polticas
sobre la administracin pblica. Otro desplazamiento, denominado
"solucin tecnocrtica", conlleva la posibilidad de diluir el carcter pblico de los servicios y bienes implicados tras el debilitamiento de su conexin con la ciudadana misma (Cunill Grau, 1997: 289).
Pero analizado desde otros planos, la participacin de los usuarios no es nicamente un input para una gestin ms eficaz, sino que
implica admitir que la responsabilidad de la exigencia de cuentas a los
prestatarios de los servicios pblicos no puede recaer slo en el Estado,
y que la propia ciudadana receptora de los servicios debe tener incidencia sobre el control (Lpez, 2002). En esta lnea, la participacin social es
un requisito bsico de los arquetipos de reforma destinados a "publificar la administracin"2 7 y, como parte de este objetivo, deberan propender a enfrentar tres ejes: "la apropiacin privada del aparato pblico, la
actuacin autorreferenciada y la falta de responsabilidad pblica" (Cunill
Grau, 1997: 224).
Particularmente, la autora antes citada remarca que la tendencia a la "actuacin autorreferenciada" del aparato del Estado deviene en
27
A los efectos de romper la visin unilateral de la administracin, cabe advertir un grado de efectividad diferente entre las visiones
antes planteadas. Brachet (1995) propone una clasificacin de las actitudes de la administracin respecto de la inclusin del punto de vista de
los usuarios en los temas relativos a los servicios pblicos. Organizadas
en una escala jerrquica que parte de aquellas actitudes menos permeables al involucramiento de los usuarios y culmina con las que posibilitan una mayor insercin, el autor califica a la provisin de informacin
como obligacin primaria de la administracin para con los usuarios,
seguida de la institucionalizacin de mecanismos de consulta, las formas de concertacin y el partenariat . La informacin es el insumo
bsico para que los usuarios conozcan las normas y puedan ejercer sus
derechos y cumplir sus obligaciones. La consulta implica indagar la opinin de los usuarios por parte de la administracin, pero sin compromiso de compartir ningn aspecto de la decisin ni de tomar en cuenta las
opiniones recibidas. La concertacin, en cambio, permite que las decisiones tomen en cuenta los puntos de vista expresados por los usuarios.
Finalmente, el partenariat supone una prctica de concertacin con cierto grado de institucionalizacin y reconocimiento de las partes.
28
28
La traduccin del trmino alude a la "asociacin de empresas, de instituciones, para conducir una
pblico, " es decir de lo que es de todos, y por ende, interesa a todos" (Cunill Grau, 2007: 286)
98
CAPTULO II
CAPTULO II
99
16/08/2007
13:42
Pgina 100
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
Tomando como base las consideraciones hasta aqu mencionadas, conviene precisar la situacin de la Argentina en materia de participacin de
las asociaciones de usuarios y consumidores en el control de los servicios pblicos privatizados. Como pretendemos desarrollar en este trabajo, el incumplimiento de las disposiciones constitucionales, y las reticencias poltico-burocrticas y las empresariales han puesto lmites a la institucionalizacin de mbitos que incluyan la perspectiva de los destinatarios de los servicios. En cuanto a los procedimientos instrumentados,
como las Audiencias Pblicas, las posiciones de los usuarios tuvieron un
grado relativo de incidencia en las decisiones de poltica. En este sentido, la configuracin actual del "mapa" participativo se asemeja a los
modelos de carcter ms "consultivo" que "resolutivo" y, como tal, de
menor efectividad a la hora de "publificar la administracin" (Cunill
Grau, 1997).
29
En una primera etapa, obtuvieron reconocimiento oficial diez asociaciones defensoras de los dere-
100
CAPTULO II
CAPTULO II
101
16/08/2007
13:42
Pgina 102
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
Hasta el momento, la relacin de las asociaciones con los organismos de control ha sido dispar. Salvo uno de los entes reguladores,
que ha formalizado la constitucin de una "Comisin de Usuarios", los
dems no han creado canales orgnicos permanentes, aunque la mayora de las entidades mantiene contactos tendientes a resolver problemas
puntuales3 1. No obstante, los incumplimientos empresariales en materia
de tarifas, calidad de servicio y expansin de las redes generalizaron la
instrumentacin de Audiencias Pblicas, donde los representantes de
los usuarios han tenido mayores posibilidades de confrontar sus posturas con los reguladores y prestadores, lo que ha constituido a este mbito en uno de los canales ms asiduos para la participacin.
Por ltimo, a partir de los episodios del 19 y 20 de diciembre de
2001 se instal otro actor en el proceso participativo, las asambleas
barriales, movimiento que no qued ajeno a la intensa campaa iniciada en contra de las empresas privatizadas y de la actuacin del Estado
31
La heterogeneidad del movimiento asambleario, como as tambin la mayor radicalizacin de la sociedad en torno al debate sobre los
servicios pblicos, quedaron expresadas en las propuestas y documentos que emergieron de las discusiones. As, junto a las tradicionales
demandas de las asociaciones de usuarios y consumidores, aparecieron
con fuerza las exigencias de "anulacin de las concesiones a las empresas que incumplieron con las pautas contractuales", de "nacionalizacin
o reestatizacin total o parcial de empresas pblicas privatizadas", de
"cesin de las empresas a los trabajadores con asistencia del Estado
nacional, provincial y municipal segn los casos", as como el "repudio
a la estatizacin de la deuda privada" 3 2. De la mano del rechazo al
aumento tarifario, el planteo sobre la tarifa social adquiri preeminencia. Pero el eje central de tensin con las propuestas empresarias radic
en la forma de financiamiento, ya que entre los asamblestas comenz
a quedar claro el nivel extraordinario de ganancias obtenido por aquellas durante la Convertibilidad. Por eso, una de sus demandas ms
importantes pas a ser que la tarifa social se financiara con esas ganancias y no mediante un subsidio estatal que, obviamente, recaera en
toda la sociedad.
En principio, la propuesta antes mencionada no logr el consenso necesario en la "Asamblea Interbarrial", espacio de encuentro
conjunto que -por otra parte- ha quedado disuelto debido a las diferencias entre los militantes polticos y aquellos vecinos ms reticentes a la
con problemas de facturacin o conflictos por el corte de los servicios a usuarios morosos. En otro
plano, slo una de las asociaciones, ADELCO, actu como parte del jurado en la eleccin de direc-
32
102
CAPTULO II
"Campaa contra los tarifazos y por el control y recuperacin de las empresas privatizadas".
CAPTULO II
103
16/08/2007
13:42
Pgina 104
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
aspectos del servicio3 3. La propuesta fue enviada a un conjunto de organismos e instituciones -incluidas las empresas prestadoras- para que
realizaran observaciones y sugerencias sobre el diseo del instrumento
de consulta.
33
comunicaciones exitosas, el servicio de informacin, el servicio de operadora, los posibles desperfectos en el funcionamiento de las lneas, la atencin recibida por el servicio de reparaciones en
estos casos, problemas de facturacin, el uso de los telfonos pblicos, etc. (Resolucin N 161/1996
de la Secretara de Comunicaciones).
34
104
CAPTULO II
CAPTULO II
105
16/08/2007
13:42
Pgina 106
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
Por su parte, la mayora de las asociaciones de usuarios y consumidores reconoce la utilidad de las encuestas de medicin de la satisfaccin de los usuarios, pero como un insumo parcial y acotado en el
tiempo, que no suplanta la necesidad de un vnculo ms estrecho de los
entes reguladores con los representantes de los usuarios para conocer
sus dificultades, sobre todo en el caso de aquellos grupos que carecen
de cobertura por cuestiones econmicas o por problemas especficos de
expansin de las redes.
106
CAPTULO II
107
16/08/2007
13:42
Pgina 108
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
Pero, a juicio del conjunto de las asociaciones de usuarios, la instrumentacin de este mecanismo pone al descubierto los problemas clave
de la regulacin: notorias asimetras de informacin y desigualdad de
recursos tcnicos entre las partes, junto a posibles situaciones de "captura" empresarial. Esta captura no es terica, porque el mismo tipo de acceso que tienen las empresas respecto al rgano de control vuelve completamente asimtrica la situacin para los usuarios, y da lugar a que prime
la racionalidad econmica de los empresarios y que se tomen en cuenta
sus puntos de vista. La vieja prctica burocrtica estatal, que actuara en
beneficio de s misma, es reemplazada por la de un cuerpo que actuara
como un delegado de los intereses privados de las empresas, constituyndose casi en una suerte de "burocracia adicional" de los privados.
En lo que refiere al "gran apagn", el incidente que afect al servicio de distribucin elctrica en febrero de 1999 adquiri relevancia no
solo por la dimensin temporal y la cantidad de personas afectadas3 5,
sino por el peso de una amplia gama de participantes que protagoniz
el debate en torno a la prestacin de los servicios pblicos, el control
estatal, el efecto de las privatizaciones y el resguardo de los derechos de
los usuarios, entre otras cuestiones.
35
36
Audiencia Pblica convocada por Resoluciones ENRE 298/1999 y 299/1999. Versin Taquigrfica.
30 y 31 de Marzo de 1999.
108
CAPTULO II
CAPTULO II
109
16/08/2007
13:42
Pgina 110
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
decisin del ente regulador termin por convalidar un aumento promedio de tarifas del orden del 9,1%. Una parte de este porcentaje representaba la suma destinada a financiar nuevas obras, en tanto que el resto
se completaba con un conjunto de recargos, que tambin deban pagar
los usuarios, a los efectos de financiar el "Plan de Saneamiento Integral"
y los cambios de las caeras domiciliarias con una antigedad mayor a
30 aos. Asimismo, qued contemplado un 1,5% de indexacin tarifaria,
acorde con el ndice inflacionario de los EE.UU.
Cabe destacar que la revisin mencionada deba haberse efectuado tres aos antes, cuando la
39
Propuesta de la Comisin de Usuarios del ETOSS frente a la revisin quinquenal del contrato de
110
CAPTULO II
CAPTULO II
111
16/08/2007
13:42
Pgina 112
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
tor involucrado- era una facultad del Directorio. En la prctica, su funcionamiento se limit a una nica convocatoria para la discusin de la propuesta de "Reglamento del Usuario" presentado por la empresa Aguas
Argentinas en 1993, y slo particip ADELCO, en su carcter de entidad
defensora de los derechos de los usuarios4 2.
44
Segn consta en el Acta de Constitucin del da 20 de mayo de 1999, ellas son: ADELCO, ADE-
La "Mesa de Controversias" fue creada por el regulador para tratar los temas urgentes o de difcil
resolucin. All acuden los niveles gerenciales de la empresa y los funcionarios del ETOSS, segn
46
112
CAPTULO II
Como ejemplo, aportan su intencin de que el ente fundamente aquellas decisiones tomadas en
CAPTULO II
113
16/08/2007
13:42
Pgina 114
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
ENTE
ENRE
No objeta la participacin de los usuarios. No obstante, no ha creado canales para su concrecin. Quiere observar la reciente experiencia del ETOSS
de formacin de una "Comisin de Usuarios".
ENARGAS
ETOSS
CNC
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
Probablemente, la consolidacin de instancias de participacin de carcter decisional y ampliado depender, en mayor medida, de la efectiva
capacidad de presin de la sociedad a travs de las asociaciones de
usuarios, aunque las existentes todava no demuestran una postura uniforme en torno al sentido de la participacin4 7. Actualmente, estas entidades concentran sus esfuerzos en la atencin de reclamos de los usuarios, y trasladan al mbito de la asociacin una tarea propia de la administracin. En este marco, no parece clara la voluntad de trascender su
accin como prestadoras de servicios para constituirse en una forma
genuina de organizacin de los usuarios. Por otra parte, si bien se autodefinen como representantes de los usuarios, no se observa una preo47
Como ha sido relevado por Lpez y Felder (1997), ADELCO, la asociacin ms antigua y de mayor
en los directorios de los entes por escasez de experiencia tcnica. Para el resto de las entidades reconocidas oficialmente, las posturas giran en torno a garantizar la participacin en estos mbitos o
bien a crear comisiones consultivas.
114
CAPTULO II
115
16/08/2007
13:42
Pgina 116
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
CAPTULO II
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
48
Al respecto, ver en este captulo el artculo sobre la privatizacin de los servicios pblicos.
CAPTULO II
117
16/08/2007
13:42
Pgina 118
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
so, con menores recursos y limitada capacidad de presin. Cabe preguntarse entonces si los entes reguladores poseen mandatos claros y
efectivos para proteger los intereses de los destinatarios de los servicios, en la medida en que las funciones de "juez" y de defensor de los
derechos de los usuarios atribuidas a estos organismos traen aparejadas serias contradicciones.
Del mismo modo, la posibilidad de avanzar hacia formas "realmente" democrticas del control de lo pblico tampoco puede eludir la
participacin de los propios trabajadores de la empresas, quienes podran confluir sus puntos de vista con los de los ciudadanos-usuarios. No
obstante, muchas de las prioridades o elecciones de los trabajadores no
seran necesariamente las escogidas por los usuarios existentes y/o los
potenciales, o viceversa. Sin embargo, el control social debera ser reconocido como parte de un procedimiento pblico que indicara los intereses conflictivos en juego y sus costos, segn los criterios adoptados. Se
trata, entonces, de imponer transparencia (por los sindicatos, las asociaciones de usuarios, los comits de empresa, los movimientos vecinalistas, entre otros) sobre las cuentas, las condiciones tcnicas y sociales
de la produccin y el producto o el servicio final, para defender los derechos de acceso a los bienes comunes y tener poder de decisin en la
definicin de una poltica econmica que permita realizarlos (Thwaites
Rey y Lpez, 2003).
Por ltimo, respecto de la reducida voluntad o el rechazo explcito de los entes reguladores a institucionalizar la participacin, una primera interpretacin pondra de relieve la renuencia de la administracin
a aceptar un modelo de gestin diferente al impuesto por la lgica de
funcionamiento estadocntrica. Desde la perspectiva de anlisis de
otros autores, tambin debera tomarse en consideracin el carcter de
"jueces administrativos" atribuido a estos organismos y, como tal, el virtual desequilibrio que consagrara la representacin de slo una de las
partes involucradas en el proceso de regulacin.
El Defensor del Pueblo de la Nacin es una institucin relativamente reciente en nuestro pas,
aprobada por la ley 24284 de 1993. La figura adquiri rango constitucional a partir de 1994, y constituye un rgano independiente asentado en el mbito del Congreso de la Nacin, que acta con
plena autonoma funcional sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misin es "la defensa
118
CAPTULO II
CAPTULO II
y proteccin de los derechos humanos, dems derechos, garantas e intereses tutelados por la
Constitucin y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas". Su mbito de accin alcanza a cualquier organismo
administrativo del pas, e incluso a las personas fsicas o jurdicas que sean titulares de contratos
para la prestacin de servicios pblicos.
119
16/08/2007
13:42
Pgina 120
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
presenta como un hecho necesario e ineludible, puesto que es "la condicin bsica de la accountability social". As, aunque estuvieran vedados
los canales institucionales de participacin, al existir oportunidades de
formacin democrtica de opinin pblica sera posible que la sociedad
"al menos ejerza un control ex-post sobre el aparato del Estado, por
medio de la presin social" (apelando a los medios de comunicacin, a
las movilizaciones o las protestas). De todos modos, una genuina participacin ciudadana y una cabal transparencia de la administracin pblica
requeriran de la efectiva "apertura de la informacin cuando las decisiones y polticas se forman" para brindar as "las oportunidades a la deliberacin pblica y, por tanto, al control ex-ante de parte de la sociedad"
(Cunill Grau, 2002: 206). Entonces, el desafo ser encontrar los medios
adecuados para hacer posible la concrecin de dichos fines sociales.
En cuanto al resto de los tpicos que, como la "apropiacin privada del aparato pblico", acotan el objetivo de "publificar la administracin", no deberamos perder de vista que en la tendencia a la "actuacin autorreferenciada del aparato de Estado" (Cunill Grau, 1997) subyace el prejuicio de sobrevaloracin de las necesarias "competencias tcnicas" para ejercer las potestades de contralor, en detrimento de las
"competencias sociales" que tambin deberan estar involucradas en el
proceso de regulacin. Se trata, en tal caso, de resituar en el modelo
gerencial los temas del republicanismo y la democracia, priorizando los
conceptos de accountability, transparencia, participacin ciudadana,
equidad y justicia. Desde esta vertiente, conocida como Public Service
Orientation, tambin se redefine la nocin de esfera pblica, entendida
no solo como el locus de participacin por excelencia sino tambin
como el lugar de aprendizaje de los ciudadanos, polticos y funcionarios
en el debate pblico (Abrucio, 1997).
El concepto de esfera pblica como locus de transparencia y de
aprendizaje social debera estar presente en la organizacin interna de
la administracin pblica, sobre todo en el momento de elaboracin de
las polticas, as como a la hora de evaluar la eficacia de los servicios
pblicos. Incorporar la dimensin de la eficacia ampliara el contenido y
los referentes de la agenda, en la medida en que se pondra en juego el
grado de cumplimiento de los objetivos pblicos, es decir, polticamente definidos, y que son los propios usuarios de los servicios quienes, de
hecho, pueden encarar este tipo de evaluacin. Sin embargo, para que
todo ello sea posible, poner a disposicin la informacin relevante se
120
CAPTULO II
CAPTULO II
121
16/08/2007
13:42
Pgina 122
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
La participacin de los usuarios en el control de los Servicios Pblicos Privatizados. Balance y Perspectivas
BIBLIOGRAFA
FUENTES CONSULTADAS
Constitucin Nacional
Ley 24240, sancionada el 22-9-93, modificada por la Ley 24787, publica-
CAPTULO II
CAPTULO II
123
16/08/2007
13:42
Pgina 124
16/08/2007
13:42
Pgina 126
127
16/08/2007
13:42
Pgina 128
en la poblacin objetivo. El anlisis se centra en los aspectos cualitativos y los datos cuantitativos que se presentan tienen un carcter ilustrativo y complementario.5 0 En las conclusiones se destacan los nuevos
condicionantes que emergieron de la reforma laboral, reforma que alent una mayor productividad en la economa global, pero que no se tradujo en un aumento del nivel de empleo estable y de calidad.
Las principales reformas laborales han sido implementadas mediante aprobacin legislativa. Los decretos- en su mayor parte- se derivan
de estas leyes.
50
Los datos normativos en los que se basa el estudio constituyeron la fuente principal para
Zeller, (1999).
128
CAPTULO III
129
16/08/2007
13:42
Pgina 130
130
CAPTULO III
CAPTULO III
131
16/08/2007
13:42
Pgina 132
CAPTULO III
133
16/08/2007
13:42
Pgina 134
Salario SIJP
Costo laboral
unitario (*)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
(enero)
100.0
109.0
112.6
112.8
118.8
117.2
101.3
94.3
100.0
100.3
99.0
89.4
85.6
77.2
69.1
68.0
Corresponde al ndice del costo laboral unitario ajustado por productividad segn FIEL.
Fuente: Informe de Coyuntura Laboral. M.T.S.S. 1998
134
CAPTULO III
135
16/08/2007
13:42
Pgina 136
trados mediante el plan sueldos, sean stos agentes estatales o privados, y se prev que la totalidad de las empresas deban incorporarse
al sistema.
136
CAPTULO III
137
16/08/2007
13:42
Pgina 138
Si bien el aumento de los afiliados al sistema previsional aparece constante, la cantidad de aportantes va en retroceso. Ello se debe al
aumento de la desocupacin, del subempleo y del trabajo clandestino.
A su vez, el sistema estatal de reparto mantiene la cantidad de afiliados,
mientras que el sistema de capitalizacin casi lo duplica (Figura 3), situacin que reflejara el "xito" del sistema privado en cuanto al aumento
del nivel de afiliacin, pero no el incremento significativo de sus aportantes. Mientras los afiliados casi se duplicaron, los aportantes efectivos
y permanentes se mantuvieron estancados.
Afiliados
Ao
Reparto
Capitalizacin
Total
Ao
Reparto
Capitalizacin
Total
1994
2.150.475
2.226.451
4.376.926
1994
2.674.036
3.033.506
5.707.542
1995
1.973.232
2.217.768
4.191.000
1995
2.776.267
4.491.348
7.267.615
1996
1.647.514
2.860.486
4.508.000
1996
2.557.622
5.564.712
8.122.334
1997
1.389.319
3.419.681
4.809.000
1997
2.362.745
6.226.176
8.588.921
1998
1.139.294
3.761.706
4.901.000
1998
2.261.870
7.051.927
9.313.797
1999
1.013.434
4.077.566
5.091.000
1999
2.011997
7.644.058
9.656.055
CAPTULO III
139
16/08/2007
13:42
Pgina 140
51
Conviene aclarar que la prestacin por desempleo es de un mximo anual y los montos que
CONCLUSIONES
La poltica laboral implementada en los aos noventa abarc
por completo las distintas dimensiones del empleo y del mercado de
trabajo, modificando cualitativamente las instituciones laborales tradicionales surgidas desde el gobierno peronista de los aos 40. Estas
transformaciones terminaron por configurar un nuevo modelo de regulacin estatal en materia laboral, de profundo impacto y larga duracin.
La nueva regulacin laboral presenta una serie de condicionantes externos e internos que indujeron a los actores involucrados a "negociar" (sin
desconocer el conflicto) el problema o cuestin, e incluso a legitimar
mediante leyes un nuevo modelo de poltica laboral.
La reforma estatal y econmica de los aos 1989-1991 sent las
bases de un cambio cualitativo en el rol del Estado y en sus polticas sectoriales o focales. Estas sintetizan, de algn modo, los condicionantes
externos e internos mencionados.
En este perodo se comienz a perfilar una nueva estrategia de
crecimiento y de acumulacin econmica, cuyos pilares fueron la apertura externa, la desregulacin de los distintos mercados, el aumento de
la productividad global, una fuerte concentracin de las empresas y la
convertibilidad de la moneda.
Por su parte, el proceso de democratizacin dio lugar a un
mayor predominio de los partidos polticos y de las nuevas organizaciones civiles. Las organizaciones sindicales sufrieron una fuerte crisis
de representacin y perdieron influencia frente a las polticas gubernamentales. No obstante, el sector sindical ha mantenido, durante los
noventa el predominio de los CCT en materia de aplicacin de varias
de las nuevas normas. Tambin ha logrado la sancin de otras leyes,
en especial en la segunda parte de la dcada, como la Ley de Convenio
Colectivo del Sector Pblico, la de Empleo Rural, la segunda Ley de
Empleo, etc.
perciben los trabajadores beneficiados son significativamente menores a los ingresos salariales que perciban en su actividad.
140
CAPTULO III
CAPTULO III
141
16/08/2007
13:42
Pgina 142
Las polticas laborales se implementaron en un escenario caracterizado por la tensin de lgicas distintas, y a menudo contradictorias,
como la del ajuste fiscal, la de la modernizacin organizacional y la de
la reforma poltica. Sus objetivos centrales fueron:
CAPTULO III
143
16/08/2007
13:42
Pgina 144
empleo no es slo un factor econmico. El concepto del trabajo humano y del empleo tiene numerosas dimensiones, entre las que destacamos
la dimensin social y de la persona. Como dimensin social, el trabajo
humano permite a la persona desempear un "status social", al integrarse en organizaciones productivas o institucionales y vincularse con personas en un mbito de un inters productivo comn. Como persona, su rol
de productor le permite ser proveedor del hogar mediante un ingreso,
satisfacer sus necesidades de vida y realizar una actividad reconocida.
Guiddens (1993) plantea la cuestin social y personal de un asalariado que ya no tiene un empleo registrado vinculado a la economa
capitalista y globalizada. Al dejar de desempear su rol social, pierde
sus relaciones sociales secundarias. Adems, deja de ser proveedor del
hogar y su autoestima social y personal entra en crisis.
En la Argentina, a diferencia de los pases desarrollados, la crisis
del mercado de trabajo se relaciona con aspectos vinculados a las economas subdesarrolladas. La poblacin econmicamente activa (PEA), al
mantenerse en un promedio de un 40-42 % de la poblacin total, muestra una participacin baja en relacin con los porcentajes de los pases
centrales. A las formas de subempleo y de empleo no registrado se agregan la desocupacin y los problemas de empleo de las mujeres, los jvenes y los mayores de 40-45 aos. Adems, los perodos de tiempo de la
desocupacin de las personas tienden a ser crecientes en el tiempo.
144
CAPTULO III
CAPTULO III
145
16/08/2007
13:42
Pgina 146
146
CAPTULO III
A su vez, la crisis del mercado de trabajo provoca una transformacin de la conflictividad laboral. Tienden a predominar nuevas formas de conflictividad social por sobre las formas tradicionales del conflicto laboral. Esta crisis tambin explica e impacta en la fragmentacin
de los nucleamientos poltico-sindicales y les plantea la cuestin de los
incluidos y excluidos del mercado de trabajo.
En otro plano, el Estado reform cualitativamente las instituciones laborales. Predomin el concepto de la desestatizacin de su administracin y del derecho privado en detrimento del derecho laboral tradicional. En cuanto al empleo pblico, se incorporaron aspectos vinculados con
la flexibilidad contractual y las prestaciones laborales se asimilaron con las
del sector privado. Las polticas pblicas respecto a los puestos de trabajo
fueron activas en cuanto a la lgica de la disminucin del costo laboral.
Respecto a la oferta de la mano de obra, se observa un predominio de las
polticas pblicas pasivas por sobre las activas. Prevalece la atencin a la
desocupacin por sobre la promocin del empleo productivo.
CAPTULO III
147
16/08/2007
13:42
Pgina 148
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
LA POLTICA DE REFORMA DE LAS OBRAS SOCIALES DURANTE LOS AOS NOVENTA. UN BALANCE GLOBAL.*
Guillermo V. Alonso**
En este trabajo analizamos la poltica de reforma del sistema de
las obras sociales promovida durante los aos noventa. Primero, presentamos los principales rasgos del sistema, al que situamos como
componente de la seguridad social en el contexto mayor del sistema de
salud, y consideramos los datos que caracterizaban al sistema de salud
hacia la segunda mitad de los aos noventa, el perodo bajo anlisis. A
continuacin desarrollamos los aspectos centrales de la poltica instrumentada hacia el sector durante la dcada de los noventa, especialmente en cuanto a la esfera del aseguramiento, y tambin aludimos brevemente a lgicas de larga data del subsistema de obras sociales, para
descubrir en ellos las posibles herencias institucionales que se prolongan. Finalmente, presentamos un anlisis de la economa poltica de la
reforma y algunos de los resultados alcanzados.
1. LAS OBRAS SOCIALES EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE SALUD.
1.1. Desarrollo y crisis del sistema: los problemas fundamentales.
El sistema de obras sociales argentino constituye un sistema de
seguro social de salud. Como toda institucin de seguro social, sus servicios y prestaciones estn dirigidos a cubrir al trabajador formal ante
distintas contingencias, en este caso , frente al riesgo de enfermedad
propia y de sus familiares directos. Se trata de entidades de tipo mutualista, gestionadas y administradas en muchos casos por los sindicatos
de cada rama de actividad. Tambin pueden ser organismos creados
*
Este artculo se basa parcialmente en sendos documentos (Alonso, 1999, 2000b) elabora-
dos en el INAP en el marco de un proyecto de investigacin que cont con el subsidio del
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas.
**
148
CAPTULO III
CAPTULO III
149
16/08/2007
13:42
Pgina 150
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
convertido fundamentalmente en el refugio de los sectores de menores ingresos que carecen de cobertura de seguridad social y de capacidad de gasto privado, as como de aquellas
personas que enfrentan restricciones geogrficas. Con el aumento de los problemas del mercado de trabajo (desocupacin y empleo informal), la poblacin que no puede acceder a la
53
nmero total que oscilara de 138 a 300 slo 70 estn organizadas en cmaras (OSDE-FADE,
talaria del pas est bajo jurisdiccin provincial, y en menor medida, municipal. Los procesos
1999). Tambin es incierto la poblacin total que tiene cobertura de seguros privados. Las
estimaciones abarcan desde 2.500.000 (Gonzlez Garca y Tobar, 1997), pasando por
entre la Nacin y los estados provinciales que a objetivos sanitarios coordinados nacional-
4.000.000 (Banco Mundial) hasta alcanzar la cifra de 6.000.000 de personas (Censo 91). (Este
ltimo nmero parece exagerado y probablemente surgi de una aplicacin laxa del concep-
seguro que los impactos del proceso descentralizador tiendan a contrarrestar los desequili-
to de seguro o plan mdico). En un comienzo la rpida expansin de este sector habra obe-
brios regionales que, habitualmente superpuestos a los factores de desigual acceso social a
decido a las deficiencias que presentaban tanto el sector pblico como, especialmente, la
seguridad social. En los ltimos aos cobr nuevo impulso como consecuencia de los con-
El financiamiento del subsector pblico proviene de rentas generales, pero desde abril de
1993, mediante el Decreto 578, fue creado el sistema del Hospital de autogestin, que busca
dinmica espontnea del mercado abri un vasto frente para los negocios privados pero evi-
medicina prepaga por los servicios que sus afiliados reciban en un hospital pblico. Este cam-
Es difcil estimar el universo de empresas que constituyen a este sector, pues sobre un
bio impacta sobre el sistema de obras sociales, pues compromete al Fondo de Redistribucin
del sistema a pagar de manera automtica las prestaciones que los hospitales inscriptos en el
54
nuevo rgimen de autogestin brindan a personas con cobertura de seguridad social. En 1998
te al 7,26% del PBI y un gasto per cpita de 590 dlares al ao. Slo los gastos del subsector
mayora de las jurisdicciones (OPS, 1998). El sistema del hospital de autogestin tambin
nente del gasto privado (43,5% del total) no se articula a los fines de la poltica de salud. Es
decir que el gasto solidario per cpita alcanzaba a alrededor de 335 dlares/ao.
150
CAPTULO III
CAPTULO III
151
16/08/2007
13:42
Pgina 152
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
obras sociales. La ley estableca que, en el caso de las obras sociales sindicales, la percepcin y administracin de los recursos quedaba a cargo
del sindicato con personera gremial, pero tena que destinar dichos
recursos prioritariamente a las prestaciones de salud. El establecimiento del aporte obligatorio de todos los trabajadores y empresarios segn
rama de actividad y la administracin sindical de los recursos transfirieron un significativo poder a los sindicatos, que desde entonces defendieron celosamente su control sobre las obras sociales. La progresiva
evolucin de stas como financiadoras en vez de prestadoras directas
de sus propios afiliados, tal como haba sido el perfil de las obras sociales de "primera generacin", y el privilegio del sector privado para la
contratacin de los servicios, constituyeron a los prestadores privados y
sus representaciones corporativas en otro actor central del sistema.
La sociedad argentina mantuvo tradicionalmente una elevada
proporcin de asalariados sobre el total de la poblacin econmicamente activa (PEA). Ello favoreci una amplia cobertura del seguro social de
salud, ms extendida que en otros pases latinoamericanos con menor
peso relativo del trabajo asalariado en sus estructuras socioocupacionales. Se ha estimado que, en los aos setenta, el sistema de obras sociales haba alcanzado a dar cobertura a aproximadamente dos tercios de
la poblacin total. Sin embargo, la estrecha relacin entre trabajo asalariado y base contributiva de financiamiento le plante al sistema de
obras sociales lmites rgidos para extender su cobertura a la poblacin
que no estuviese contenida en el mercado de trabajo formal.
Cada trabajador quedaba afiliado a la obra social correspondiente a su sindicato, a favor de la cual eran destinados los aportes obligatorios. El sistema de obras sociales se organiz siguiendo las lneas de
rama de actividad, con lo cual reprodujo las segmentaciones de la estructura productiva, aunque con prestacin homognea dentro de cada obra
social. Es decir, todo trabajador perteneciente a una rama de actividad
recibe la misma prestacin, independientemente de su nivel de aporte.
Al interior de cada obra social, la redistribucin se opera desde los trabajadores con mayor salario hacia los de menor ingreso, y desde los que
tienen menor riesgo hacia los que presentan mayor riesgo.
152
CAPTULO III
CAPTULO III
153
16/08/2007
13:42
Pgina 154
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
Estatales
1993
1994
1995
1996
1997
17.369.191
16.401.408
16.270.660
15.553.577
15.842.245
8.031.908
6.699.849
9.508.330
9.358.428
9.351.876
225.042
133.354
118.184
89.566
85.571
Por convenio
88.609
53.120
72.711
80.260
149.507
Personal de direccin
965.431
1.146.629
1.154.407
1.138.527
1.285.342
7.933.218
8.291.224
5.284.278
4.018.917
4.018.917
47.795
29.639
51.057
36.765
32.605
42.505
4.267
36.476
3.880
3.759
De empresas
29.862
30.505
23.611
22.735
26.728
4.821
6.175
7.249
804.499
767.780
Agentes seguro
6.646
14.357
17.237
De otra naturaleza
102.923
Fuente: Administracin Nacional del Seguro de Salud (Tomado de Anuario INDEC 1998)
(1) Creadas por ley, y cuya conduccin es ejercida por un organismo integrado por empresas del Estado,
55
El Fondo de Redistribucin del sistema -financiado con el 10% al 15% de los aportes- se
beneficiarios y empleadores; (2) Adheridas a pesar de estar exceptuadas de la ley de Obras Sociales; (3)
De empresas estatales creadas por una disposicin especial (Atanor, Papel Misionero, etc.).
por beneficiario. Sin embargo, este no fue el criterio que prevaleci en la prctica. El Fondo
no cumpli con el objetivo de redistribuir entre obras sociales, lo que consolid la lgica de
56
un sistema que muestra solidaridad plena dentro de cada rama pero bajo nivel de solidari-
sector sindical, tambin participaban el estado y el sector empresario. Por lo general, las entida-
des obtenan algn tipo de financiamiento adicional en base a convenios con el sector privado.
154
CAPTULO III
El carcter mixto de estas entidades estaba dado porque en su administracin, adems del
CAPTULO III
155
16/08/2007
13:42
Pgina 156
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La mayora de las obras sociales de jurisdiccin nacional se encuentran hoy regidas pre-
y a partir de los decretos de 1993 el tratamiento de la equidad se modific abruptamente: cada trabajador hara uso de la libre eleccin sobre
el porcentaje de su salario sujeto a aporte. Esto significa que si los afiliados de ingresos altos decidieran cambiar de obra social, no desplazaran hacia la nueva opcin el aporte medio de su gremio de pertenencia,
sino su propio aporte. Si se generalizara la tendencia de que los aportes
altos se desplazaran hacia las obras sociales con nivel de aporte medio
ms alto, la consecuencia sera una alta concentracin en pocas entidades de los niveles salariales ms altos, lo que profundizara an ms el
desfinanciamiento de las obras sociales ms pobres. Por el contrario, si
fueran los trabajadores con menor nivel de aporte los que se desplazaran hacia una obra social en mejores condiciones, lo ms probable es
que su opcin de cambio sea afectada y neutralizada por mecanismos
de seleccin de riesgos por parte de la obra social elegida. Estas posibles tendencias que promovan los decretos del ao 1993, incubadas por
el marco regulatorio, se fueron confirmando, como veremos, a lo largo
del proceso desregulatorio, y no han podido ser significativamente
corregidas hasta el momento.
Durante 1995 se reactivaron las iniciativas de poltica en el proceso de reforma del sistema de obras sociales. Primero, el Decreto 292/95
estableci el criterio de distribucin automtica de los subsidios per cpita del Fondo de Redistribucin; tambin elimin la doble cobertura producto del mltiple empleo y sancion la unificacin de los aportes.
Segn el proyecto oficial de 1992, la CUPAM consista en la cuota parte dineraria que correspon-
dera a cada beneficiario del nuevo sistema a crear, con la cual se garantizara el financiamiento de
la cobertura prevista en un rgimen de atencin bsica. La CUPAM sera calculada a travs del
cociente entre el total de recursos provenientes de los aportes y contribuciones y el total de beneficiarios del sistema (titulares y grupo familiar primario). El valor resultante de dicho clculo sera
nico e igual para todos los beneficiarios del sistema incluidos en un mismo grupo etario. No obstante, es conveniente aclarar que el diseo de la CUPAM se basaba en una concepcin de la
demanda como atomizada, lo que resulta inadecuado para contrarrestar las asimetras caractersticas del mercado de salud (Cetrngolo y otros, 1992). El diseo de la CUPAM persegua fundamentalmente la simplificacin de la ecuacin financiera del sistema, mientras que su impacto redistributivo se derivaba como subproducto.
156
CAPTULO III
157
16/08/2007
13:42
Pgina 158
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
CAPTULO III
CAPTULO III
159
16/08/2007
13:42
Pgina 160
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
A pesar de las idas y vueltas en la normativa, no se ha alcanzado hasta ahora un marco regulatorio efectivo que permita evitar estrategias de "descreme" mediante la diferenciacin de planes al interior de
cada obra social. Esta dinmica se ha acentuado con las asociaciones de
facto entre algunas obras sociales y empresas de medicina prepaga u
obras sociales de personal de direccin, que compiten mediante la oferta de planes de servicios diferenciales para captar la demanda de mayor
poder adquisitivo. Estas tendencias tienden a cristalizar la dualizacin
del sistema entre obras sociales "ricas" y "pobres", e incluso erosionan
el criterio de solidaridad segmentada que le era propio. Es que tanto la
introduccin de la libre eleccin de obra social como el establecimiento
del "piso" comn de acceso definido por el PMO presuponan como conditio sine qua non la necesidad de un eficaz Estado regulador y fiscalizador, pero las capacidades institucionales heredadas por la "nueva"
Superintendencia estaban lejos de garantizar este requisito indispensable6 0. Al igual que lo observado en las privatizaciones, la introduccin de
cambios en las reglas de juego avanz sin tomar en cuenta si existan
previamente las agencias capaces de hacerlas cumplir, e incluso los
marcos regulatorios integrales ms adecuados. Entre la excesiva confianza en los mecanismos de mercado (competencia) y la ausencia de
61
Los enfoques predominantes han considerado que es un factor decisivo para proteger el
inters de los beneficiarios de un sistema de prestaciones sociales otorgarles a los beneficiarios capacidad de salida. Ello impedira, mediante la activacin de mecanismos de competencia, que los aseguradores o prestadores adopten comportamientos rentsticos . Sin embargo,
para superar las desiguales y heterogneas prestaciones en que se fragmentaba el sistema.
Para otros, en cambio, como el piso comn de acceso se define en base a un programa estn-
dar, mientras que los afiliados con ms ingreso propenden a comprar coberturas ms caras
con el total de su aporte, la tendencia sera a la creciente fragmentacin por capacidad adqui-
62
sitiva individual: los gastos por encima del nivel establecido por el paquete obligatorio debe-
los seguros de salud: "Lo importante es que las aseguradoras pueden aumentar ms sus
ran ser financiados por el gasto de bolsillo de cada beneficiario. Por ello, segn algunos an-
beneficios dedicndose a esas actividades que aumentando la eficiencia con que prestan sus
lisis el establecimiento del paquete obligatorio define un "estndar mnimo" antes que "igua-
servicios de seguro. Aunque el instinto de aumentar los beneficios reduciendo los costos es
claramente beneficioso desde el punto de vista social, el instinto de aumentar los beneficios
60
gran medida a expensas de otras aseguradoras, que observan que tienen una combinacin
160
CAPTULO III
CAPTULO III
161
16/08/2007
13:42
Pgina 162
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
$20 por afiliado y no $40 por titular. Otra medida determinaba que los
agentes del sistema no podran rechazar pedidos de afiliacin, establecer perodos de carencia, ni exclusiones y/o preexistencias. Estas decisiones volvieron a tensar la relacin entre gobierno y sindicatos; adems, diversas obras sociales lograron medidas cautelares judiciales que
suspendieron la aplicacin del decreto. Por otra parte, las prepagas se
mostraron reticentes a incorporarse al sistema. Finalmente, las medidas
quedaron en suspenso por decreto del Poder Ejecutivo de marzo de
2001.
64
Para un anlisis tendiente a mostrar que el control sindical de las obras sociales responde a
lgicas ms complejas que la de slo representar la "caja de los dirigentes", ver Alonso,
63
Ver cuadro N 1.
162
2000a., cap. 4.
CAPTULO III
CAPTULO III
163
16/08/2007
13:42
Pgina 164
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
164
CAPTULO III
165
16/08/2007
13:42
Pgina 166
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
por estos recursos, el propio universo de las obras sociales se fragment en "rprobos y elegidos", segn la mayor o menor cercana con el
poder poltico de turno o con el grupo o corriente poltico-sindical que
controlara o tuviera influencia predominante sobre el organismo6 5.
Adems, a los criterios de distribucin objetivos les ha faltado su sujeto: una burocracia pblica autnoma y poco permeable a las presiones
privadas.
Entre los incentivos perversos y la articulacin de los nudos de
intereses que han atravesado al organismo, difcilmente poda avanzarse hacia la conformacin de una burocracia profesional y autnoma.
Dadas estas condiciones, desde dentro de la organizacin raramente
poda surgir inters en institucionalizar y pautar procedimientos ms
all de requisitos operativos indispensables6 6. Se trataba de mantener el
margen de accin discrecional en su mximo rango posible, para seguir
reproduciendo los circuitos informales de los que se derivan "beneficios". La dinmica resultante bloque la conformacin y estabilizacin
de un cuerpo de normas y reglas tendiente a definir una frontera distinguible y precisa entre la agencia estatal y los actores privados.
La reforma durante los aos noventa y los dilemas estratgicos del sindicalismo.
La poltica que analizamos constituye una arena en la cual se
manifest la propensin a buscar ciertos acuerdos entre los polticos y
los sindicatos vinculados al Partido Justicialista, en especial aquellas
organizaciones que a lo largo de esta demorada poltica, y paralelamente a otras, fueron descubriendo incentivos para constituir un sindicalismo de "servicios" o con "estrategias empresariales" para operar unida-
Esta fue una lgica organizacional hacia la que se inclinaron algunos de los sindicatos ms
poderosos para adaptarse a las nuevas condiciones estructurales. Tratando de aprovechar las
oportunidades que ofrecan las reformas promercado en la etapa del "crculo virtuoso" de la
65
Si bien esta dinmica lleg a su apogeo durante la dcada menemista, el manejo de los sub-
primera mitad de los noventa, se convirtieron en una suerte de empresas de servicios para
sidios del Fondo de Redistribucin con criterios clientelsticos parece ser un recurso de uso
mediar la relacin con los afiliados, sustituyendo o complementando a la accin sindical rei-
vindicativa tradicional (sobre esta nueva estrategia sindical ver Murillo, 1997).
66
68
A comienzos de 1996, casi un centenar de sindicatos public una solicitada en los diarios,
sociales y solicit que su secretario general fuera sancionado por la CGT. En rigor, la disputa
166
CAPTULO III
CAPTULO III
167
16/08/2007
13:42
Pgina 168
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
sindical6 8 . Por estas diversas razones, la opcin estratgica de los sindicatos ante esta poltica no dej de manifestarse como una ambigua oscilacin entre apoyar -en forma oficiosa o, en algunos casos, explcitamente- la desregulacin parcial del sistema, o bien rechazar directamente, cuando se trataba de preservar los equilibrios en el frente sindical,
cualquier tipo de desregulacin de las obras sociales.
En estos aos, el proceso de libre afiliacin entre obras sociales
ha mostrado que quienes optaron por cambiar de obra social fueron, en
general, afiliados ubicados en franjas de aporte ms elevado con respecto a los promedios del sistema6 9. Esos afiliados canalizaron su mayor
capacidad adquisitiva hacia obras sociales medianas o pequeas que
ofrecan, en convenio con seguros privados, planes de prestaciones
superiores. Hasta el momento, los traspasos dentro del sistema muestran resultados que no son consistentes con los clculos estratgicos de
algunas de las obras sociales que apostaron a la estrategia de reconversin hacia un sindicalismo de servicios o de "negocios", y haban descu-
70
Valga aqu como ejemplo ms claro el de la obra social OSECAC (Empleados de Comercio),
que como dijramos anteriormente se encontraba entre las organizaciones -y as era percibida por otros sindicatos- con mayores chances potenciales de "ganar" con la libre opcin de
obra social. Sin embargo, el ranking de las obras sociales que tuvieron ms bajas de afiliacin
entre febrero de 1998 y diciembre de 2001 estuvo encabezado por OSECAC, con 101.921, aunque las prdidas netas se redujeron a 52.335, pues sum 49.586 nuevos afiliados (en febrero
de 1998, OSECAC tena un padrn de 1.353.368 afiliados).
Giordano y Colina (2000) calcularon con datos de 1997, ao inicial de la libre opcin
que termin con saldo favorable para OSECAC, que esta obra social igualmente haba tenido
una importante prdida recaudatoria, pues haban emigrado fundamentalmente los mejores
aportes. Como esta tendencia a la migracin de los mejores aportes se mantiene, su efecto en
trminos de desfinanciamiento tuvo que agravarse debido a que ahora, adems, encabeza el
te de ver, pues muestra la posible tendencia pronosticada por los mismos sindicatos en los
ranking de bajas.
Obra Social del Personal del Automvil Club Argentino, con un saldo neto en afiliacin de
Cavalieri, secretario general del sindicato de mercantiles, luego de negar con nfasis todo
77.629, seguida por la del Sindicato del Seguro, con un saldo neto de 60.961. Slo en el caso
intento de avanzar sobre otras representaciones sindicales, no hizo ms que reconocer el ver-
de la obra social Unin Personal, ubicada tercera entre las mayores altas y perteneciente al
dadero trasfondo de la cuestin: "Lo que pasa es que tienen miedo de que, con la desregula-
sindicato de empleados estatales (Unin del Personal Civil de la Nacin), parece darse una
cin del sistema de salud, la obra social de comercio absorba a otras porque saben que OSE-
asociacin entre una organizacin con alto nmero de afiliados (169.463 en febrero de 1998)
CAC brinda servicios a lo largo y ancho del pas" (Pgina 12, 30-1-96).
y un alto ranking en la cantidad de nuevos afiliados (saldo neto de 39.826) (La fuente de los
69
En base a datos de 1997, Giordano y Colina (2000), considerando los casos de las obras
sociales de la empresa Witcel, del Personal de Organismos de Control Externo y OSDO, calcu-
lan que el nivel de aporte promedio captado cada mes por estas obras sociales en convenio
con prepagas fue de 129, 94 y 86 pesos, respectivamente, frente a un aporte promedio del sis-
71
tema de $56.
168
CAPTULO III
Entre las diez primeras obras sociales con mayor nmero de altas en el perodo febrero 1998
CAPTULO III
169
16/08/2007
13:42
Pgina 170
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
Como sealan Corts y Marshall (1993: 7), las transferencias de la seguridad social "afectan
cin. Son: la del Personal del Automvil Club Argentino, que pas de un padrn inicial de
dores como desde la de los empresarios, cuyas contribuciones a la seguridad social tienen un
50.044 afiliados; la del Personal de la Actividad del Turf, que 1.251 a 22.384, y la de Personal
Aeronutico de Entes Privados, que pas de 2.450 a 58.701 afiliados (fuente: SSSALUD, toma-
73
do de Segovia, 2002).
170
CAPTULO III
Lo que se logr con la reduccin de los aportes patronales que financian el sistema, por lo
CAPTULO III
171
16/08/2007
13:42
Pgina 172
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
Otra dinmica ms estructural contribuy a fortalecer esta lgica tendiente a la apertura del sistema a la competencia, que se volvera
ms gravitante -econmica y polticamente- durante los aos noventa
desde la irrupcin de un nuevo y poderoso actor econmico: el capital
financiero-asegurador. En una lgica expansiva acorde con la secuencia
de la reforma de la seguridad social, este capital presion para la apertura del sistema, a efectos de conformar un meganegocio que pudiera
articular fondos de pensin, aseguradoras de riesgos laborales y obras
sociales. La propuesta de reforma integral del sistema de seguridad
social presentada hacia mediados de 1995 por el Consejo Empresario
Argentino (CEA), que rene a importantes empresas y nucleamientos
empresarios, expres la lgica aludida, as como articul tambin las
demandas ms generales del empresariado con respecto al sector. El
modelo propuesto incluy la desregulacin completa de la obras sociales y la apertura total a la competencia privada, no solo con la incorporacin de la medicina prepaga tradicional sino tambin de nuevo sector
asegurador. El modelo estaba inspirado en la idea de capitalizacin individual que ya se aplicaba en el sistema jubilatorio, y buscaba la reduccin de los costos empresariales.
La irrupcin del capital financiero-asegurador de origen extranjero defini un clivaje dentro del sector empresario con las empresas de
medicina prepaga ya instaladas en ese mbito7 5 . Estas ltimas se reposicionaron ante la emergencia del nuevo actor: demandaron algn tipo
de regulacin del sector y disputaron el contenido de los proyectos
regulatorios, a efectos de evitar que la irrupcin de las aseguradoras se
viera favorecida por una normativa que planteara exigencias ms acordes con la capacidad financiera de las ltimas. El corte entre ambos
tipos de empresas se define en torno a la distinta capacidad para enfrentar requisitos de solvencia econmica-financiera o del nivel de reservas
tcnicas para cubrir riesgos (Casal y Castro, 2001). Las discusiones en
torno a la poltica abiertas desde mediados de los noventa, especial-
75
ADEMP y CIMARA.
172
CAPTULO III
CAPTULO III
173
16/08/2007
13:42
Pgina 174
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
mente a partir de la presentacin de un proyecto de regulacin del sector por parte del Poder Ejecutivo en 1997, mostraron posicionamientos
polticos tendencialmente convergentes con este corte estructural. De
forma anloga a lo observado en la poltica de reforma de las obras
sociales, el Poder Ejecutivo se fragment en sendas posiciones7 6.
En un contexto caracterizado por la demora en la regulacin
definitiva del subsector de medicina prepaga y por el comienzo, en 1997,
de la desregulacin parcial del subsistema de obras sociales, las empresas de medicina prepaga desarrollaron una estrategia de reacomodo a
la nueva situacin, consistente en entrar informalmente al sistema de
obras sociales mediante la instrumentacin de convenios con algunas
de ellas, que en los hechos tercerizan sus prestaciones7 7.
Esta incorporacin al subsistema de las obras sociales sindicales de modo informal y sin regulacin explcita ha constituido una estrategia de seleccin de riesgos "todo ganancia" para las empresas de
medicina prepaga, pues es un mecanismo que, al mismo tiempo que
permite maximizar mediante la seleccin de lo mejor, descarga sobre la
obra social toda la responsabilidad por un eventual incumplimiento en
la prestacin (Giordano y Colina, 2000). Probablemente sea esta racionalidad de incorporacin al sistema lo que explique el escaso inters
que los decretos del ao 2000, tendientes entre otras cosas a regular de
modo explcito la participacin de las prepagas, despertaron entre las
empresas de medicina prepaga, as como su reticencia a brindarle
apoyo a la nueva iniciativa poltica.
La hora de los usuarios . . . de mayores ingresos.
Abajo presentamos los datos de la cantidad de traspasos entre obras
sociales al cabo de los primeros cinco aos de la desregulacin. El promedio anual de traspasos fue de 156.870 afiliados, lo que representa un
movimiento anual de traspasos equivalente al 3,4% respecto al padrn
de titulares, que segn datos de la Superintendencia (Informacin
General del Sistema, 1999) era de 4.593.640 afiliados7 8 .
Cantidad de traspasos anuales entre obras sociales:
1997: 38.736
1998: 265.640
1999: 137.047
2000: 151.961
2001: 190.965
Fuente: Superintendencia de Servicios de Salud, elaborado a partir de Segovia (2002).
76
milln de pesos, mientras que el Ministerio de Salud reclamaba que slo fuera de 200 mil. Al
mismo tiempo trascendi que el fondo de inversin Exxel, que en la coyuntura se haba posicionado fuertemente en el mercado de la salud, sugera un capital mnimo de 12 millones de
78
pesos como requisito de entrada al mercado, para luego bajar a 7 millones en el momento de
liacin al sistema recae sobre ellos y son quienes estn autorizados para efectuar la opcin de
las audiencias pblicas en el Congreso. Tambin en el tema del nivel exigido para las reservas
cambio. Aqu tambin vale hacer la siguiente aclaracin: no toda la poblacin afiliada estuvo
tcnicas se manifestaron diferencias al interior del Poder Ejecutivo: Salud propuso establecer
habilitada para ejercer la opcin, slo pudieron hacerlo aquellos cuyo salario estuviera por enci-
una doceava parte de la facturacin anual, mientras que el Ministerio de Economa propuso
ma de $240. No obstante, si consideramos que las obras sociales cubren a trabajadores incor-
porados al mercado de trabajo formal, donde no predominaban entonces ingresos tan bajos, y
arbitr un equilibrio entre las dos posiciones ministeriales (Casal y Castro, 2001). En 2000, el
aun cuando muchos de estos asalariados pudieran recibir parte de su remuneracin en negro -
proyecto recibi media sancin del Senado, y espera su aprobacin definitiva en Diputados.
que incrementara en los registros el nmero de los bajos salarios-, el porcentaje de quienes se
77
ubicaban por debajo de $240 entre los afiliados a obras sociales no parece disminuir significati-
El clculo del porcentaje de traspasos debe efectuarse sobre el padrn de titulares, pues la afi-
sociales habran firmado convenio con empresas de medicina prepaga (Rovere, 2001).
174
CAPTULO III
CAPTULO III
175
16/08/2007
13:42
Pgina 176
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
79
Adems de casos puntuales de obras sociales que fueron afectadas por procesos de quiebra o de gran desequilibrio, con deterioro y
suspensin de las prestaciones, la tendencia fundamental de la migracin de afiliados pareci deberse principalmente a los movimientos de
los mejores aportes y ms bajos riesgos hacia las obras sociales asociadas con prepagas u obras sociales gerenciales, cuyo perfil operativo es
semejante a las anteriores. Desde el inicio de la desregulacin pudo
observarse que quienes optaron por cambiar de obra social fueron, en
la mayora de los casos, afiliados ubicados en franjas de aporte ms elevado con respecto a los promedios del sistema (Clarn, 9-5-99). En los
hechos, la "libre eleccin" no parece haber estado efectivamente disponible para todos los beneficiarios, y la mayor frecuencia de su ejercicio
parece haber estado asociado al mayor nivel de ingreso. Esto demostrara que, cuando la lgica de la competencia es introducida en un esquema de seguro de salud, lo que ms se activa es la presin de la oferta,
que gravita sobre los beneficiarios con ms aporte y menor riesgo,
antes que la decisin autnoma de la demanda.
Esta es una evaluacin atenta a las expectativas previas que haba con respecto al sector, pues
es probable que un bajo nivel de cambios sea lo normal, como alguna experiencia internacional tiende a confirmar. Segn un estudio de Schut y Hassink (1999), en el sistema de fondos de
enfermedad holands reformado se observara baja propensin a cambiar de fondo por parte
de los afiliados. En ausencia de consumidores interesados en buscar una cobertura ms barata,
los fondos de salud carecen de incentivos para reducir precios.
Cuando se compara con el sistema de seguros grupales de Estados Unidos, se hace ms evidente la baja propensin de los beneficiarios holandeses a buscar alternativas y cambiar de
fondo. En el sistema norteamericano, quien realmente contrata con el seguro es el empleador
en la mayora de los casos, mientras que el trabajador ejerce su opcin en base a la restringida
preseleccin que le ofrece la empresa. En el sistema holands reformado, el afiliado puede ejercer su opcin sobre el total de fondos existentes, lo que implica que su eleccin conllevara ms
altos costos de informacin que si debiera elegir entre un nmero considerablemente acotado
de opciones. Lo que marca esta diferencia es que la propensin para ejercer la "libre" eleccin
est asociada a una fuerte restriccin en su alcance y la existencia de un intermediario.
Por otra parte, el resultado observado tiende a confirmar el llamado fenmeno de la "persistencia" de los afiliados en un plan de salud, aun en condiciones de libre eleccin del seguro. La decisin de cambiar de asegurador conlleva costos para el asegurado en trminos de alterar las relaciones mdico-institucin-paciente, cuya continuidad puede ser ms valorada por el paciente
que las ganancias monetarias derivadas de un cambio. Si no opera el mecanismo del "voto con
los pies", queda bloqueada la competencia y el ciclo eficientizador supuesto en los incentivos de
mercado. El cambio de seguro tambin representa costos de informacin para el usuario, quien
debera informarse acerca de las distintas opciones, conocer y comprender los contenidos de
los nuevos planes (Bertranou , 1999).
176
CAPTULO III
177
16/08/2007
13:42
Pgina 178
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
La poltica de reforma de las obras sociales durante los aos noventa. Un balance global.*
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
GIORDANO, O. y COLINA, J. (2000): "La economa poltica de las reformas", en SNCHEZ, H. y ZULETA, G. (comps.), La hora de los usuarios,
BID, Washington.
GONZLEZ GARCA, G. y TOBAR, F. (1997): Ms salud por el mismo
dinero, Isalud, Buenos Aires.
______
BELMARTINO, S. (1999): Nuevas reglas de juego para la atencin mdica en la Argentina, Lugar Editorial, Buenos Aires.
BISANG, R. y CETRNGOLO, O. (1997): Descentralizacin de los servicios de salud en la Argentina, CEPAL, Santiago de Chile.
CASAL, A. y CASTRO, B. (2001): "Regulacin de las entidades de medicina prepaga", en Aportes, N 17, Buenos Aires.
CETRNGOLO, O. et al. (1992): Desregulacin y Salud, Instituto para el
Desarrollo Industrial, Buenos Aires.
CETRNGOLO, O. (1994): "Reformas en el sector salud", ponencia presentada en las III Jornadas Internacionales de Economa de la Salud,
Asociacin de Economa de la Salud, Buenos Aires.
178
CAPTULO III
CAPTULO III
179
16/08/2007
13:42
Pgina 180
del uso de los mercados mejorar los incentivos vinculados con la orientacin hacia los resultados).
Norberto Zeller
Introduccin
Con la ampliacin progresiva de los lineamientos bsicos de la
Nueva Gestin Pblica8 1 se inici una tendencia hacia la reconfiguracin
de las caractersticas orgnicas de la administracin pblica. El modelo
tradicional jerrquico y centralizado entr en crisis junto con el paradigma estatal que, a mediado de los aos 70, expres a escala mundial los
sntomas de su agotamiento. La "deslegitimacin" de la intervencin
estatal emergente en esos aos encontr fundamentos tanto materiales
como ideolgicos en la eminente crisis fiscal y el palpable deterioro de
la calidad de los servicios pblicos, en combinacin con el rpido ascenso del discurso globalizador y la percepcin social de un Estado inoperante montado sobre una estructura burocrtica orientada hacia la persecucin de sus propios intereses.
En este contexto, el modelo de la Nueva Gestin Pblica se erigi como una de las propuestas para la reforma de administracin
pblica a partir de la dcada de los ochenta. Sus caractersticas bsicas
son: a) delegacin de la toma de decisiones (mayor poder discrecional a
los niveles de menor jerarqua y a los gobiernos subnacionales); b)
orientacin hacia los resultados; c) orientacin hacia los clientes (la
interaccin entre el gobierno y los "ciudadanos-clientes" aumenta las
posibilidades de adecuacin entre las necesidades sociales y los productos institucionales); d) orientacin hacia el mercado (el incremento
80
El presente artculo es una sntesis del trabajo "El empleo en la Administracin Pblica
(2003), coordinado por Norberto Zeller, con la participacin de Ana Rivkin como investigado-
ra asistente.
81
180
CAPTULO III
CAPTULO III
181
16/08/2007
13:42
Pgina 182
sistema de evaluacin, lo que supone que su permanencia queda condicionada por el buen desempeo de funciones. De este modo, puede vislumbrarse cmo a travs de la creacin del SINAPA se introducen en la
regulacin del empleo pblico ciertos principios asociados a la emergente lgica de la gestin por resultados.
Asimismo, en 1999, se firm entre el Estado Nacional y los trabajadores estatales representados por uno de los sindicatos del sector UPCN- el primer Convenio Colectivo del Sector Pblico (Decreto
N66/99). Con esta medida, la Argentina pasa a formar parte del reducido grupo de pases que introducen el mecanismo de la negociacin
colectiva entre las normas que regulan el empleo pblico8 3. Dada las
caractersticas que adquiere el convenio en nuestro pas y, en concordancia con el modelo de reforma neoliberal, se cristaliz en este acuerdo la equiparacin de las condiciones laborales de los recursos humanos estatales con las del sector privado. As, adems de contemplarse
la prdida de la estabilidad laboral por redefinicin funcional u organizacional, por desempeo inadecuado y por sanciones disciplinarias,
dicho convenio, que alcanza a la mayor parte del personal civil del Poder
Ejecutivo Nacional, incorpor la figura de la polivalencia y la flexibilidad
funcional a efectos de incrementar los niveles de productividad.
Otra medida relevante de la dcada fue la sancin de la Ley
Marco de Regulacin de Empleo Pblico Nacional (25.164/99)8 4 que
regula los deberes y derechos del personal que integra el Servicio Civil
de la Nacin y presta servicios en las dependencias del Poder Ejecutivo
82
Convenio Colectivo del Sector Pblico (24.185) - reglamentada por decreto 447/93 y resolucin
SSRL N 44/98- cuyos preceptos deben ser interpretados de conformidad con el Convenio 154
de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre fomento de la negociacin colectiva, ratificado por ley 23.544.
84
82
Pblica.
182
La Ley 25.164/99, reglamentada tres aos ms tarde por el Decreto 1421/02, sustituye al
Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica aprobado por Ley 22.140/80 y reglamentado
por Decreto 1797/80.
CAPTULO III
CAPTULO III
183
16/08/2007
13:42
Pgina 184
determinado, de financiacin internacional o nacional8 5 , marcan la tendencia hacia el reemplazo del empleo permanente por formas contractuales que cuestionan los derechos bsicos conquistados el siglo pasado por los trabajadores argentinos8 6.
Evolucin de la dotacin de agentes pblicos.
Para el perodo comprendido entre 1970 y 1991, el empleo
pblico total muestra un progresivo incremento. En los aos setenta lo
hace en forma importante, mientras que en la dcada siguiente se eleva
levemente y alcanza su mximo histrico en 1991, con casi 2 millones de
agentes. A diferencia, durante los aos noventa, la dotacin de agentes
pblicos desciende.
Como impacto inmediato de la ola privatizadora y del proceso
de descentralizacin llevado a cabo en Argentina en la dcada de los 90,
la planta de personal estatal sufri importantes modificaciones. Para el
perodo 1983-1999 el total de recursos humanos a cargo del Estado Nacional y subnacional- disminuy en un 13%. Esta tendencia descendente se refuerza al establecer la relacin entre el empleo pblico y la
poblacin total del pas. Esta ltima constituye un referente fundamen-
86
Un ejemplo de lo mencionado, puede apreciarse en el art. 9 del Decreto 1421/02. Segn este
85
se realizan peridicamente y slo en determinada poca del ao. En estos casos el personal
Decreto 92/95, que luego fue sustituido por el Decreto 1184/01. Actualmente se rigen por el
puede ser incorporado a una planta transitoria con designacin a trmino, cuyas caractersti-
Decreto 1421/02.
184
CAPTULO III
CAPTULO III
185
16/08/2007
13:42
Pgina 186
87
88
Fuente: elaboracin propia con base en datos CLAD (2003). Ver cuadro 1 en anexo.
Fuente: elaboracin propia con base en Anuarios Estadsticos INDEC.
186
CAPTULO III
187
16/08/2007
13:42
Pgina 188
89
Dicho volumen representa los cargos presupuestados para el Poder Ejecutivo Nacional (cen-
Cabe destacar que, desde el ao 2002, las fuerzas de seguridad interior pasaron a depender
188
91
Bajo su jurisdiccin se encuentra la Anses que exhibe como gasto los montos destinados a
CAPTULO III
CAPTULO III
189
16/08/2007
13:42
Pgina 190
Dicha cifra incluye los $11.093.600.000 de los servicios de la deuda pblica y los
190
CAPTULO III
191
16/08/2007
13:42
Pgina 192
CAPTULO III
Amplia brecha entre los ingresos ms bajos y los ms elevados al interior de cada organismo y extensa dispersin de las pirmides salariales
entre los diversos regmenes laborales.
Las diferenciaciones en los ingresos que aparecieron en las ltimas dcadas fueron, entre otras, las de las remuneraciones entre las
autoridades polticas o superiores y las del personal de carrera; las de
los nuevos escalafones y la aplicacin diferencial de adicionales entre
las distintas jurisdicciones u organismos; las de las modalidades contractuales por tiempo determinado y los convenios con los organismos
multilaterales de crdito; y las que permanecieron entre los distintos
escalafones an existentes.
93
Cabe aclarar que no estn comprendidos los cargos crticos (Directores, coordinaciones,
CAPTULO III
193
16/08/2007
13:42
Pgina 194
94
Los contratos de locacin de servicios o de obra, de gran difusin a partir de 1995, exhiben una mayor diferenciacin remunerativa y
una gran heterogeneidad en su participacin respecto del personal permanente, segn la jurisdiccin y/o el organismo que se analiza.
Conclusiones
Frente a la situacin en la que actualmente se encuentra la funcin pblica argentina, esbozada sintticamente en los puntos precedentes, cabe volver la mirada hacia las reflexiones de Prats i Catal
(1999: 258): "Hoy da, el sistema de mrito, en su forma tradicional de
funcin pblica burocrtica, se encuentra sometido a una seria y en
parte profunda contestacin doctrinaria y poltica. Pero si no sabemos
con precisin qu problemas de convivencia social resolva el sistema
burocrtico de mrito, corremos el riesgo de introducir reformas intencionadamente modernizadoras pero que acaban deteriorando, efectivamente, nuestra gobernabilidad y tejido institucional. Algo de eso ha
venido sucediendo". Incluso el autor advierte que los desafos a los que
se enfrentan Estados Unidos y Europa difieren en gran medida de los
que se plantean los pases de Amrica Latina. Mientras que los primeros intentan alcanzar burocracias flexibles y emprendedoras, conservando los valores tradicionales del Servicio Civil9 7, muchos gobiernos
latinoamericanos an deben resolver cmo crear burocracias weberianas reguladas normativamente. Son numerosos los especialistas que
sugieren ciertos reparos frente a la implementacin de los principios
del management al interior de la administracin pblica en pases que
an no han visto consolidado el modelo jerrquico. En este sentido,
Shepherd (1999) destaca que si bien las administraciones de Amrica
Latina poseen estructuras formales acordes con los modelos clsicos
97
Con respecto a este tema, Geoffry Shepherd (1999: 106) afirma que "algunos pases avan-
zados se muestran cautelosos frente a la Nueva Gestin Pblica. Han mantenido una tradicin
95
jerrquica sobre la base de que es necesario asegurar una tica del servicio pblico, la aplica-
El valor de las horas ctedra mensuales nivel medio es de $ 17.64, el de las Horas ctedra
Mensuales Nivel Superior es de 21.60 $, mientras que otras categoras rondan los $24.
cin equitativa de leyes y las polticas pblicas, una administracin eficiente del servicio pbli-
96
Dicho monto es un estimativo, considerando un valor promedio de $22 por hora ctedra.
194
CAPTULO III
CAPTULO III
195
16/08/2007
13:42
Pgina 196
Al respecto, Derry Ormond (1999: 163) afirma que "en trminos generales, la experiencia
196
CAPTULO III
BIBLIOGRAFA
PRATS I CATAL, J. (1999): "Servicio Civil y gobernabilidad democrtica: Fundamentos institucionales del sistema de mrito y regmenes jurdicos y gerenciales requeridos para su eficiencia", en LOSADA I
MADORRN, C., De burcratas a gerentes?: las ciencias de la gestin
aplicadas a la administracin del Estado, Washington DC, BID.
SHEPHERD, G. (1999): "El desafo de la reforma administrativa en
Amrica Latina", en Revista del CLAD Reforma y Democracia (N 13,
febrero), Caracas.
CAPTULO III
197
16/08/2007
13:42
Pgina 198
Anexo Cuadros
ANEXO DE CUADROS
cuadro1
FUENTES
cuadro 2
198
CAPTULO III
CAPTULO III
199
16/08/2007
13:42
Pgina 200
Anexo Cuadros
cuadro 3
200
CAPTULO III
16/08/2007
13:42
Pgina 202
99
En este apartado seguimos los lineamientos descriptos en Halliburton, Baxendale et al. (2000).
101
de Mendoza y la Secretara de la Funcin Pblica. El programa, instaurado por Decreto provincial N 584/98, abarc a los ministerios y al Departamento de Irrigacin. Para mayor informacin, ver Documentos de la Direccin de Calidad y Evaluacin de Procesos, Secretara de
la Funcin Pblica (1998-1999).
102
podran adherir, y en el caso de los servicios pblicos concesionados o prestados por terceros, se dej librada la iniciativa al posible acuerdo con los Entes Reguladores.
CAPTULO IV
203
16/08/2007
13:42
Pgina 204
Como en el resto de los pases que encararon este tipo de experiencias1 0 3, la Carta recoge un conjunto de principios -igualdad, imparcialidad, continuidad, participacin, derecho de informacin, calidad, transparencia- y consagra una serie de nuevos derechos para el ciudadano1 0 4,
tomando como base de apoyo los conceptos de "administracin receptiva" y de calidad de los servicios, que progresivamente debern incorporar las organizaciones para incrementar la eficiencia y eficacia de sus
productos y alcanzar un alto nivel de satisfaccin de la ciudadana.
La "Carta Compromiso con el Ciudadano" debe quedar formalizada en un documento donde la organizacin debe explicitar a los clientes/ciudadanos1 0 5 sus derechos y obligaciones, e informar sobre los servicios que presta y la forma de acceder a ellos. Adems, las unidades se
comprometen a ofrecer esos servicios con determinados niveles de calidad, fijan los mecanismos para la realizacin de las quejas y sugerencias
y establecen o dan a conocer los modos de correccin, apelacin y reparacin instrumentados en caso de declinacin de los derechos garantizados a los ciudadanos o incumplimiento de los estndares fijados.
de un sistema que les permita conocer a los ciudadanos, en forma sencilla y clara, los servicios que brinda el organismo y las formas de acceso a los mismos, sus derechos y obligaciones, el nivel de desempeo de
los servicios de la organizacin, las formas de participacin existentes
y/o las que se arbitrarn.
103
Entre ellos podemos mencionar: el derecho a obtener informacin clara, veraz y completa
sobre las actividades desarrolladas por la Administracin Pblica Nacional; a ser tratado con
el mximo respeto y deferencia por las autoridades y por el personal del servicio de la
Administracin Pblica Nacional; a conocer el estado de tramitacin de las actuaciones administrativas en las que tenga la condicin de interesado; a presentar quejas por omisin de trmites o retrasos en los procedimientos en los que sea interesado; a reclamar ante cualquier
desatencin o anomala en el funcionamiento de los servicios.
105
El trmino cliente, de acuerdo con los principios del Programa, responde a la necesidad de
redefinir el lugar del ciudadano como "sbdito" o "usuario forzoso" de la administracin, para
considerar sus necesidades o expectativas a satisfacer. "Esto implica ofrecer opciones en los
servicios, participacin y cooperacin ciudadana". HALLIBURTON, E., BAXENDALE, P. et al.
(2000): Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. Gua para su implementacin. Buenos
204
CAPTULO IV
CAPTULO IV
205
16/08/2007
13:42
Pgina 206
Los primeros organismos seleccionados para la puesta en marcha del Programa fueron el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial
(INTI), la Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y
Tecnologa Mdica (ANMAT), el Servicio Geolgico Minero Argentino
(SEGEMAR) y, en el Ministerio de Justicia, las unidades correspondientes al Servicio de Informtica Jurdica y el Registro de la Propiedad
Inmueble. Posteriormente, se sumaron la Administracin Nacional de
106
107
cin sobre los niveles de insatisfaccin o sobre los problemas en los servicios". Por medio de
contaba con un total de 31 organismos adheridos, de los cuales 25 haban firmado sus Cartas
este mecanismo se pretende ofrecer respuestas o soluciones posibles a las quejas o reclamos,
Compromiso, mientras que los 6 restantes completaron sus planes de implementacin pero no
206
CAPTULO IV
CAPTULO IV
207
16/08/2007
13:42
Pgina 208
aumentar con fuerza la proporcin de agentes en los puestos de direccin y de la administracin central. Vista a largo plazo, la evolucin organizacional del INTI se caracteriz por una sucesiva creacin de nuevos
Centros que fueron incluidos horizontalmente a la estructura preexistente, siguiendo un patrn de crecimiento "extensivo"1 0 8.
Es interesante destacar que a lo largo de los primeros veinte
aos se fue modificando la composicin de los promotores que se asociaban al INTI para la constitucin de nuevos Centros de investigacin:
mientras que en sus inicios la mayora de los impulsores eran universidades y organismos estatales, aos ms tarde aument el nmero de
ncleos empresarios que asumieron el fomento de actividades relacionadas a las necesidades tecnolgicas de los respectivos sectores. De
este modo se produjo, en paralelo, el afianzamiento de aquellos Centros
que lograron diversificar su clientela y autofinanciarse, vinculndose
con diversos sectores. Finalmente, y esto es muy significativo a efectos
de entender el funcionamiento y la gestin del organismo, los Centros
fueron adquiriendo una mayor autonoma funcional, que paulatinamente les permiti actuar casi con independencia plena1 0 9.
108
Del conjunto de Centros que integran el INTI, podemos destacar: el Centro de Investigacin
torno a si el sistema INTI es "una confederacin de Centros o un Instituto que concentra diferentes especialidades". La situacin que emerge ante esta indefinicin es la dificultad de poder rea-
lizar una programacin global y orgnica de todas las actividades que realiza el Instituto a tra-
208
CAPTULO IV
CAPTULO IV
vs de sus Centros. Suele haber mucha informacin dispersa y -en muchos casos- celosamente
conservada por las mismas unidades operativas, debido a que tambin existe cierta "competencia" entre los Centros. En gran parte, contribuye a esta situacin la facultad y responsabilidad
que tiene cada uno de ellos de recaudar fondos financieros en el sector privado, bsicamente de
las industrias que atienden.
209
16/08/2007
13:42
Pgina 210
La decisin de encarar ambos planes estuvo estrechamente ligada con la participacin del INTI
Asimismo, existieron otros factores condicionantes que actuaron en este proceso, como por
en el GATEC, Gabinete Cientfico Tecnolgico creado en 1996 dentro del mbito de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, desde donde se elaboraron y presentaron las propuestas para su aproba-
210
CAPTULO IV
CAPTULO IV
211
16/08/2007
13:42
Pgina 212
como laboratorio de referencia acreditado con reconocimiento internacional; asistir tcnicamente para el desarrollo e implementacin de
Sistemas de Calidad de reconocimiento internacional; oficiar como rbitro de conflictos tcnicos entre proveedores y compradores (tanto pblicos como privados); constituirse en referente tcnico en accidentes que
afecten a la comunidad, y asistir al Estado nacional en las demandas tcnicas que surjan.
Adems de la reformulacin de la visin y la misin, la adecuacin del Instituto al contexto produjo la activacin de una serie de transformaciones con alcance sobre las distintas dimensiones que hacen a la
naturaleza y funcionamiento de su sistema organizativo. Tales dimensiones conforman el denominado "entorno microinstitucional", vinculado
con las capacidades que se circunscriben a la organizacin interna, entre
las que se incluyen la distribucin de funciones, el flujo de relaciones
organizacionales, las reglas de juego formales e informales y los procedimientos y estilos gerenciales.
En el ao 2000, en ocasin de implementarse el Programa Carta
Compromiso con el Ciudadano en el INTI, exploramos los componentes
del entorno microinstitucional bajo el enfoque que provee el anlisis de
capacidades institucionales, a efectos de evaluar hasta qu grado el
organismo sera capaz de alcanzar los objetivos polticos propuestos, en
funcin de sus recursos normativos, organizativos, humanos y materiales existentes. En funcin de lo mencionado, la investigacin apunt a la
elaboracin de un diagnstico de las capacidades institucionales del
organismo, y focaliz su atencin en cuatro dimensiones clave de toda
organizacin: la estrategia, la estructura, el sistema de gestin de los
recursos humanos y el estilo de gestin.
111
2.3.1. La estrategia
De acuerdo a este enfoque, el espacio de intervencin del INTI se ubicara en el nivel meso,
esto es: el plano que define la estrategia de intervencin de todos los actores en un mbito local
o regional, y que aparece como un plano infraestructural e institucional. En este "mapa" se cons-
212
CAPTULO IV
CAPTULO IV
213
16/08/2007
13:42
Pgina 214
Los miembros del Consejo Directivo participan a la vez en la conduccin ejecutiva del Instituto.
214
CAPTULO IV
215
16/08/2007
13:42
Pgina 216
y una "prdida irreparable", dado que por el congelamiento de vacantes fue imposible designar a un cuadro tcnico de reemplazo. Es aqu
donde se detecta una de las debilidades del organismo: la baja asignacin de recursos humanos en las actividades de innovacin y desarrollo. En el mbito de los centros de investigacin, esta difcil situacin
llev a un proceso de redefinicin de temas y reas de especializacin,
as como a la reconversin del personal, en los casos en que era posible. Todo este proceso llev a "rigidizar" las estructuras de personal -por
falta de movilidad hacia adentro y hacia afuera- y a elevar considerablemente el promedio de edad de su poblacin.
El sistema de remuneraciones y estructura de sueldos prcticamente ha permanecido sin modificacin desde comienzos de 1990. Si
bien el Plan Estratgico previ la redefinicin del sistema retributivo, su
programa recin empez a disearse en 1999. No obstante estas condiciones, en 1997 se puso en marcha el Sistema de Incentivos al personal,
conformado por tres tipos de asignaciones diferentes, a saber: IR Estmulo para un mayor rendimiento-; ID -Premio al Desempeo
Individual,- que percibe todo el personal-- e IP -Premio a la
Productividad Individual, que percibe el personal de los centros de
investigacin-.
CAPTULO IV
Del anlisis cualitativo realizado podemos inferir que el organismo en su conjunto refleja una decidida voluntad por desarrollar una gestin y un gerenciamiento basados en el proceso de mejora continua. Bajo
este marco, el factor clave que acta como centro gravitacional de la institucin es la poltica de "calidad" que se ha fijado cumplir. En cierta
forma, la imagen imperante remite a un presente y futuro del organismo
que es representada y concebida en base al desarrollo de sus sistemas
de calidad. El grado de adhesin y compromiso que el personal del INTI
ha depositado en este propsito puede apreciarse en los importantes
logros alcanzados y en las acreditaciones obtenidas y expedidas tanto
por autoridades nacionales como internacionales especializadas1 1 3.
El organismo compromete a toda la alta direccin en la concepcin y ejecucin de los Sistemas de Calidad. Para ello, se han creado tres
instancias: la Direccin de Aseguramiento de Calidad (DAC), responsable directa de todos los programas del Instituto; el Consejo de la Calidad
Total (CCT), integrado por los representantes de los mximos estamentos de la organizacin, y el Comit de la Calidad, donde se encuentran
los responsables de calidad de los Centros y de implementacin en las
gerencias.
La planificacin de los sistemas de calidad se centra en la programacin e integracin de los distintos trabajos y procesos desarrollados en cada una de las unidades que componen la estructura del organismo. Pero en la prctica existen dificultades de coordinacin, a causa
de la ya mencionada dinmica centrpeta de los Centros y por la ausencia de circuitos de informacin eficaces que conecten internamente a la
organizacin. En este ltimo factor puede observarse una brecha de
113
Las ms significativas son: la acreditacin de Laboratorios segn Normas ISO 25; la certifica-
cin del Sistema de Control de gestin interna C.I. segn Normas ISO 9002 y la obtencin del
Premio Nacional a la Calidad de 1999. Asimismo, debe remarcarse el fortalecimiento del organismo como certificador de productos. Fue decisiva su actuacin en la constitucin del Consejo
Nacional de Normas, Calidad y Certificacin (CNNCC) y en el establecimiento de las bases de los
trece programas nacionales que conforman el Plan Nacional de Calidad.
CAPTULO IV
217
16/08/2007
13:42
Pgina 218
Estos argumentos partieron de reconocer la disparidad del contexto latinoamericano, y ms precisamente del argentino, en relacin con
los pases desarrollados. A diferencia de la experiencia europea, donde las
Cartas constituyen el resultado parcial y perfectible de toda una fase de
modernizacin en los servicios pblicos, segn la opinin de los consultados "en la Argentina era necesario fijar el PCCC como un "hito" dentro o en
el marco del proceso de mejora continua que efectan cada uno de los
organismos elegidos en primer lugar". Bsicamente, la rapidez en la ejecutividad "rompera" la inercia en la que pueden encontrarse las organizaciones y neutralizara las eventuales resistencias, creando una "tensin" que
ayudara a imprimir mayor dinamismo a los procesos de cambio.
114
218
CAPTULO IV
CAPTULO IV
Respecto a la designacin de los "facilitadores", como puede apreciarse, todos ellos pertenec-
an a las reas de apoyo o gerencias, en las que se depositan responsabilidades polticas ms que
tcnicas. Segn los Directores del Programa, hubiera sido conveniente -desde un primer momento- integrar en este grupo a agentes provenientes de los Centros, con mayor incidencia en el quehacer cientfico-tcnico. Esa incorporacin se realiz ms tarde, a instancias de los Directores y
consultores, al promediar el transcurso del proceso de implementacin.
219
16/08/2007
13:42
Pgina 220
115
temas relacionados con: acstica, ahorro energtico, cadena de fro, corrosin y proteccin, enva-
116
117
el Instituto.
220
CAPTULO IV
CAPTULO IV
221
16/08/2007
13:42
Pgina 222
118
222
CAPTULO IV
223
16/08/2007
13:42
Pgina 224
En el formulario se recaba el motivo del reclamo o sugerencia del cliente, las acciones correc-
o unidad tcnica est formalizado en un "Manual de Calidad". Toda queja, reclamo o sugerencia
121
lidad". Adems de las quejas, a travs de las "Oportunidades de Mejora" se recogen tambin las
coherencia al accionar comercial de los Centros, as como llevar adelante el tratamiento de los
mismas dificultades que los tcnicos y profesionales del Centro observan en sus prcticas y que
temas que surgen de los pedidos de los clientes. En la prctica, dicha Unidad no ha logrado ins-
224
CAPTULO IV
Segn manifestaron los entrevistados, ese dficit intent saldarse con la creacin, en 1997, de
CAPTULO IV
225
16/08/2007
13:42
Pgina 226
Finalmente, la estructura definitiva de la Carta qued organizada con los siguientes apartados y sus respectivos contenidos:
APARTADOS
CONTENIDOS
dad. Tambin aporta una sntesis de los valores, visin, misin y funciones del organismo.
Principales logros Menciona la acreditacin de ensayos bajo normas de calidad ISO 25 y los
relacionados con Centros que poseen acreditacin por el Organismo Argentino de
la calidad
Principales ejes
de las actividades que el INTI desarrolla en beneficio de la sociedad. Para destacar este
aspecto se procur establecer tres ejes bsicos: 1) difusin de la cultura
tecnolgica, 2) competitividad industrial y 3) calidad de vida y defensa del
y derechos y
obligaciones de
los usuarios
122
Este abordaje resultaba poco factible para los facilitadores, ya que a su entender, se corra el
riesgo de aceptar que cada Centro acordara los indicadores de manera autnoma con sus res-
pectivos clientes.
226
CAPTULO IV
CAPTULO IV
227
16/08/2007
13:42
Pgina 228
APARTADOS
CONTENIDOS
Instancias de
participacin y
vinculacin con
el organismo
Sistema de que-
jas, reclamos y
sugerencias
Estndares de
calidad
mejora
Compromisos de Lo acordado estableci que, hasta julio del 2001, el organismo deba abomejora
228
123
tria, comercio, servicios), cantidad de empleados (desde menos de 50 hasta ms de 400) y rubro
actividad industrial (73,8%), seguida de la rama de servicios (12,3%) y comercio (11,5%). En cuan-
to al tamao, predominaron las empresas con menos de 50 empleados (66%) y, en menor medi-
da, aquellas con 51 a 100 (10%) y 101 a 200 (9%), en tanto que las de mayor cantidad de trabaja-
CAPTULO IV
La muestra realizada contempl 130 casos, discriminados por actividad de la empresa (indus-
CAPTULO IV
229
16/08/2007
13:42
Pgina 230
relacin al servicio obtenido"1 2 5; "el tiempo desde el inicio a la finalizacin del servicio"1 2 6 y "la informacin sobre demoras en el servicio".
Entre otros aspectos a resaltar, se observa una evaluacin promedio
muy satisfactoria del organismo en general, de la calidad de la atencin
y de la calidad del servicio brindado. Particularizando en los tres tems
(organismo en general, calidad de atencin y calidad del servicio), la
rama comercial fue calificada con los mayores puntajes, seguida de la
actividad industrial. En cambio, dichos parmetros fueron ponderados
por debajo del promedio en el sector servicios.
Un componente central para el PCCC, como es el sistema de
quejas, result ser desconocido por la mayora de los encuestados
(71,5%)1 2 7. Tambin fue elocuente el resultado sobre el uso de las
encuestas que realiza el INTI para indagar el nivel de satisfaccin de sus
clientes: la evaluacin arroj un alto porcentaje de respuestas negativas.
La mayor parte de los encuestados nunca las complet (87,7%), porque
"no encontr donde hacerlo" (28,2%), o "no tuvo tiempo" (11,9%), aunque un elevado porcentaje (47,8%) aleg "otras razones", bsicamente
relacionadas con el desconocimiento de la existencia de esta herramienta y, en menor medida, porque no concurran personalmente o no estaban al alcance de los usuarios.
125
Con relacin a los precios, las demandas se vincularon con la ausencia de una lista de pre-
cios "como establece lealtad comercial", ya que "lo regula el Director de cada Centro", mientras
que para algunos usuarios "los aranceles resultan muy altos y desproporcionados con el servicio
brindado", aunque en otros casos, si bien se reconoci el servicio como "excelente", "el precio es
muy alto".
126
entrega de los resultados de los ensayos como "muy largos", sobre todo cuando existan derivaciones a otros sectores. En el mismo sentido, se encontraron observaciones sobre las demoras
en el rea de "patrones y medidas".
124
Sin embargo, pudo observarse en la evaluacin que, en el caso de la lnea 0800 y de la comu-
127
Entre quienes lo conocan (27,6%), slo un 13,8 % lo haba utilizado alguna vez, mientras que
el 77,7% nunca los haba hecho, en su mayora "porque no tuvo necesidad" (65,5%), "porque lo
recursos. Probablemente, dicho desconocimiento motiv que ms del 50% de los encuestados
creyeron intil" (17,2%), o por "otros motivos" (13,8%), que incluyeron el desconocimiento o la
no respondiera la pregunta.
230
CAPTULO IV
CAPTULO IV
231
16/08/2007
13:42
Pgina 232
nismo. Del anlisis cualitativo realizado pudo inferirse que, durante los
aos que no hubo una poltica centralizada y definida desde los altos
niveles de conduccin, se termin por depositar en los Directores de los
Centros las responsabilidades de planificacin global de la entidad y de
mantenimiento de la motivacin y el compromiso de los grupos de trabajo. An ms, en este sentido, la informacin relevada pone de manifiesto que los Centros ms dinmicos intentaron paliar el vaco de polticas tecnolgicas a travs de la conexin con el propio sector industrial,
tratando de asegurar, al mismo tiempo, la permanencia de los profesionales ms calificados en el Instituto.
El proceso de modernizacin que el INTI viene llevando a cabo
desde mediados de los noventa tiene estrecha relacin con el proceso
de fragmentacin antes sealado. Si bien la razn que impuls este
cambio cultural fue la necesidad -prcticamente impostergable- de adecuar la organizacin al nuevo escenario tecnolgico e industrial abierto
por la globalizacin econmica, podemos afirmar tambin que los obstculos de poltica y organizacin interna tuvieron un peso tan relevante como las exigencias externas.
De esta forma, el nuevo diseo de la estructura y del modelo de
gestin ha buscado reestablecer los criterios organizacionales de centralizacin, coordinacin y programacin de las actividades y servicios que
el INTI brinda a travs de sus Centros de Investigacin. El propsito de
reubicar los Centros dentro de la rbita de algunas Gerencias se inscribi en esta lgica, a los efectos de asentar una mayor interdependencia
entre las unidades constitutivas de la organizacin.
232
CAPTULO IV
CAPTULO IV
233
16/08/2007
13:42
Pgina 234
to regional como en el segmento de las PyMEs-, y la necesidad de aplicar programas de capacitacin no solo circunscriptos a los niveles tcnicos y profesionales, sino dirigidos tambin a las reas administrativas
y comerciales del Instituto.
En el orden cultural, cabe remarcar que el valor atribuido por el
INTI a la gestin de la calidad llev a restringir la potencialidad de este
concepto, con el riesgo de convertirlo en un fin en s mismo y no en un
medio para optimizar su vnculo con el entorno y la sociedad. Esta visin
de la calidad, condensada con mayor nfasis en el mbito de los procesos, podra explicarse por el perfil sumamente profesional y tecnolgico de los integrantes del organismo y por cierto comportamiento "autorreferenciado" de la organizacin. A modo de ejemplo, una frase que
oan habitualmente los interlocutores de la institucin -especialmente
en sus primeras intervenciones en el Programa- haca hincapi en que,
dado el nivel de calidad de la asistencia tcnica y de los servicios ofrecidos por el INTI, "los clientes no depende de llamarlos, depende de que
vengan".
Tomando en cuenta la caracterizacin hasta aqu descripta, y
para centrarse ya especficamente en el PCCC, podemos considerar que
la implementacin del Programa apunt a reforzar las transformaciones
desarrolladas y a incidir en la superacin de las deficiencias enunciadas.
Principalmente, el intento de alcanzar una mayor apertura de la
organizacin hacia la sociedad provoc un impacto directo sobre dos
rasgos institucionales fundamentales. En primer lugar, alent a reforzar
la presencia de los ciudadanos en tanto contribuyentes, ya que por la
naturaleza propia del organismo tuvieron mayor gravitacin los puntos
de vista e intereses de los clientes industriales y del propio proveedor
del servicio. Ello repercuti, en segunda instancia, sobre el mejor "saber
hacer" de la organizacin, esto es, los sistemas de gestin de la calidad,
en los que se trabaj atendiendo no solo la calidad propia del servicio
sino tambin la calidad de la prestacin, en especial en lo que refiere al
"punto de contacto con el cliente" y el vnculo con la comunidad.
Se estima que el sistema nico de quejas, adems de mejorar los procedimientos para la aten-
cin al cliente, es de vital relevancia para superar debilidades organizativas muy enquistadas, en
tanto ayudara a revertir el ya mencionado estado de compartimentacin en el funcionamiento del
organismo y permitira resolver, en parte, los problemas de flujo y centralizacin de la informacin.
234
CAPTULO IV
CAPTULO IV
235
16/08/2007
13:42
Pgina 236
BIBLIOGRAFA
CAPTULO IV
REALIZADA EN EL INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA INDUSTRIAL (INTI), BUENOS AIRES, INAP-DEI, MIMEO.
FUENTES
237
16/08/2007
13:42
Pgina 238
ENTREVISTAS
(*) Este artculo se sustenta en un estudio desarrollado a travs del Convenio de Pasantas sus-
SITIOS WEB
Gonzlez Cao y Lic. Alejandro Arambarri. Un ensayo resultante del mismo fue galardonado en el
XVI Concurso de Ensayos y Monografas organizado por el CLAD sobre Reforma del Estado y
Modernizacin de la Administracin Pblica ("Gobierno Electrnico").
238
CAPTULO IV
CAPTULO IV
239
16/08/2007
13:42
Pgina 240
CAPTULO IV
241
16/08/2007
13:42
Pgina 242
Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que puede constituirse en un "atajo" para superar
rezagos en la interaccin Estado-Sociedad. Por ejemplo, Srur (2002) destaca que el GE representa la "nueva gran oportunidad de aprovechar las
En este artculo se sostiene que la variable GE puede considerarse como independiente, interviniente o dependiente respecto de la
calidad de las relaciones Estado-Sociedad: a) independiente cuando se
la visualiza como disparadora o efectora de mejores relaciones EstadoSociedad; b) interviniente cuando se supone que el GE genera condiciones adecuadas para que otras variables comunitarias catalicen transformaciones que contribuyan a mejorar las relaciones Estado-Sociedad, o
c) dependiente cuando se supone que el desempeo social del GE est
determinado por la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de la
comunidad analizada; por ejemplo, que no podra esperarse un desempeo socialmente significativo del GE en una comunidad cuyas dirigencias poltico-burocrticas degradan las instituciones que sustentan las
relaciones Estado-Sociedad y la credibilidad del pas.
242
CAPTULO IV
CAPTULO IV
243
16/08/2007
13:42
Pgina 244
244
CAPTULO IV
AnexoI.
3.1.1.- "Desempeo del GE (DGE)". Indice "E-Government" de Kirkman,
Osorio y Sachs (2001:19-28).
3.1.2.- "Variables Contextuales": a) Desarrollo Humano, b) Probidad
Pblica, c) Calidad Poltico-Democrtica, d) Gobernancia, e) Propensin
a la Sociedad Red, y f) Equidad Distributiva. Como referentes empricos
de dichas variables, se seleccionaron los siguientes ndices:
a) "Desarrollo Humano (DH)": "Indice de Desarrollo Humano" (PNUD).
b) "Probidad Pblica (PP)": "Indice de Percepcin de la Corrupcin"
(Transparency International).
c) "Calidad Poltico-Democrtica (PD)": "Country Indicators for Foreign
Policy" (Universidad de Carleton, Canad).
d) "Gobernancia (GO)": "Indice de Gobernancia" (Banco Mundial)
e) "Sociedad Red (SR)": "Networked Readiness Index" (Information
Technologies Group, Center for International Development at Harvard
University, EE.UU.).
f) "Equidad Distributiva (ED)": "GINI Coefficient, Inequality Score" (UNU
/ PNUD).
3.2.- Desempeo del GE (DGE) vs. Variables Contextuales
La indagacin se desarroll a travs del cruce de la variable
"Desempeo del GE" (DGE) con las referidas "Variables Contextuales"
para los treinta y dos (32) pases integrantes de la muestra, ordenados
stos en secuencia decreciente por su respectivo valor de DGE. El ndice E-Government, adoptado como referente emprico de la variable
"Desempeo del GE" (DGE) sintetiza la calificacin de cada pas en cuatro aspectos: a) efectividad del gobierno para promover el uso de TICs,
b) disponibilidad de servicios telemticos del gobierno, c) magnitud de
sitios web del gobierno, y d) transacciones del gobierno basadas en
Internet.
CAPTULO IV
245
16/08/2007
13:42
Pgina 246
A continuacin se resean algunos elementos de juicio provenientes de los cruces de las referidas variables, cuyos grficos se exhiben en la Seccin 3.3.
3.2.1.- "DGE" vs. "Desarrollo Humano" (DH)
El ndice de Desarrollo Humano (DH) mide factores "objetivos"
de calidad de vida, calificando a cada pas en tres aspectos: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y c) PIB per capita.
A travs del cruce entre DGE y DH (ver Anexo 4 Grfico A 4.1.),
puede apreciarse que las curvas de ambos ndices mantienen una cada
similar, con convergencia en sus extremos, amplindose la brecha a
favor del DH en los pases con rango medio de DGE.
En slo 5 de los 32 pases el valor de DGE supera al de DH. Los
pases latinoamericanos que exhiben mayores diferencias entre DGE y
DH son Brasil (34%), Guatemala (13%) y Nicaragua (11%).
Entre los otros 27 pases, cuyo DH supera al DGE, se destacan
las diferencias en los casos de Alemania (31%), Suiza (31%) y Francia
(29%). Para estos tres pases europeos podra inferirse que sus niveles
de "calidad de vida" (reflejados en el DH) superaran significativamente
a sus niveles, tambin relativamente altos, de DGE.
Entre los pases de Amrica Latina, Paraguay es el que exhibe
mayor diferencia entre el DH y el DGE (31%), lo que podra responder a
su an escaso DGE.
3.2.2.- "DGE" vs. "Probidad Pblica" (PP)
El ndice de Probidad Pblica (PP) califica a cada pas en funcin
de la rectitud, integridad y nimo de servir que exhiben los representantes y funcionarios del Estado.
246
CAPTULO IV
CAPTULO IV
247
16/08/2007
13:42
Pgina 248
En esta seccin se exhiben grficamente los cruces de variables. A fin de facilitar su interpretacin, a continuacin se enuncian las
siglas (ONU) de los pases analizados.
248
CAPTULO IV
CAPTULO IV
249
16/08/2007
13:42
Pgina 250
Anexo III
250
Anexo IV
CAPTULO IV
CAPTULO IV
251
16/08/2007
13:42
Pgina 252
252
CAPTULO IV
CAPTULO IV
253
16/08/2007
13:42
Pgina 254
SNTESIS DE RESULTADOS
En esta seccin se resean los resultados de confrontar y conciliar los elementos de juicio "cuantitativos y exGEnos", provistos por
el anlisis "contextual", con los "cualitativos y endGEnos" provenientes
del anlisis "procesal" desarrollado en fases anteriores de la indagacin.
La calidad del DGE aparece directamente relacionada con el
Desarrollo Humano, la Probidad Pblica, la Calidad Poltico-Democrtica,
la Gobernancia, la propensin hacia la Sociedad-Red y la Equidad
Distributiva, asocindose directamente la calidad de las prestaciones
"telemticas" con la calidad de las prestaciones "humanas" de los distintos niveles y poderes del Estado con relacin a las necesidades, demandas y expectativas de los integrantes de las respectivas comunidades.
La sustentabilidad del DGE aparece directamente asociada a la
calidad poltico-democrtica y la probidad pblica. En comunidades que
presentan valores bajos en estas ltimas variables, las organizaciones
pblicas suelen enfrentar notorias dificultades para sustentar y consolidar sus eventuales avances y logros en materia de GE, as como para
"apropiarse" de ellos, resultando stos altamente vulnerables frente a
las cambiantes coyunturas polticas, econmicas, administrativas y personales.
El DGE parece ser ms tangible en aquellas comunidades que
exhiben mayor tendencia a participar cohesivamente en cuestiones de
la vida diaria (servicios comunales o locales, educacin, salud, hbitat,
seguridad social, previsin social) en las que las aplicaciones y prestaciones telemticas aportan mayor fluidez en procesos preexistentes de
informacin, consulta, trmite, servicio, sugerencia y reclamo. En las
comunidades que exhiben mayores limitaciones en tales procesos, las
prestaciones telemticas muestran escasas posibilidades de obviar la
necesidad y las restricciones asociadas a la concurrencia fsica para concretar las transacciones con modalidad presencial.
254
CAPTULO IV
CAPTULO IV
255
16/08/2007
13:42
Pgina 256
256
CAPTULO IV
CAPTULO IV
257
16/08/2007
13:42
Pgina 258
5.- CONCLUSIONES
Muchas son las aspiraciones depositadas hoy sobre el
Gobierno Electrnico (GE) como "nuevo" paradigma tecnolgico asociado a: a) la satisfaccin de crecientes necesidades y expectativas ciudadanas, mediante la provisin de ms, mejores y ms oportunas prestaciones, y b) la "transparencia" y la activa participacin social en cuestiones de inters pblico.
Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que podra constituirse en un "atajo" o un "trampoln" para superar eventuales rezagos en la interaccin Estado-Sociedad,
con la posibilidad de "sortear" o "saltar" decenios de desarrollo evolutivo en la satisfaccin de necesidades y expectativas ciudadanas, y ubicarse en el nivel de los pases ms desarrollados.
Es frecuente apreciar tal tipo de visin en las formulaciones
polticas y estratgicas atinentes al GE, suponindose que ste actuar
como una variable independiente que "disparar" cambios en las variables polticas, ticas, cvicas, sociales, econmicas, administrativas y
culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de las relaciones
Estado-Sociedad de las comunidades.
La premisa que orient nuestra indagacin es que el mayor factor de incidencia del GE sobre la calidad de las relaciones EstadoSociedad reside en las nuevas posibilidades de comunicacin e interaccin de la ciudadana con los distintos niveles y poderes del Estado. Ello
implica que, como medio de interaccin, el GE no debera considerarse
como variable independiente, sino fundamentalmente como interviniente o dependiente respecto de la calidad de las relaciones EstadoSociedad de las comunidades.
ampliar -ms que a reducir- la brecha entre pases respecto de la disposicin y la posibilidad de los poderes del Estado de responder y de anticiparse a necesidades y expectativas de las respectivas comunidades.
Ello implica relativizar las hiptesis del GE como "atajo" para
"sortear" o de "trampoln" para "saltar" eventuales obstculos o rezagos
en la capacidad de servicio de los poderes del Estado. Ms bien conducira a reconocer el limitado potencial del GE en pases que aparecen como
"cautivos" de ciertos "factores condicionantes" (por ejemplo: insuficiente
probidad pblica, incoherencia poltica, dilucin institucional, anomia
social, inseguridad jurdica, parasitismo burocrtico) que vulneran drsticamente la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. De acuerdo con
la evidencia emprica, en ese tipo de comunidades el desempeo del GE
exhibir bajos niveles de calidad (sustentabilidad, relevancia, tangibilidad y efectividad), aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos
al desarrollo de aplicaciones y prestaciones telemticas.
Qu "atajo" puede ofrecer el GE para mejorar las relaciones
Estado-Sociedad en comunidades cuyas dirigencias poltico-burocrticas violan el estado de derecho, satirizan el orden institucional, confiscan y dilapidan el patrimonio de los ciudadanos, destruyen el capital
acumulado y condenan a crecientes grupos sociales a la indigencia y la
marginacin?. Algunos datos empricos indican que las aplicaciones
ms difundidas de GE, en esas comunidades, suelen ser justamente
aquellas derivadas de los ataques de los poderes pblicos a la "calidad
de vida" ciudadana; por ejemplo consultas telemticas masivas sobre el
estado de los reclamos por atropellos a garantas y derechos, atendidos
por juzgados desbordados por la supuesta "litigiosidad" civil y abrumados por presiones intra, inter y extrapoderes.
258
CAPTULO IV
CAPTULO IV
259
16/08/2007
13:42
Pgina 260
El desempeo favorable del GE sobre las relaciones EstadoSociedad aparece condicionado por el compromiso y el ejemplo de las
dirigencias respecto de: a) un estricto cumplimiento de los preceptos
constitucionales y legales, b) una inquebrantable vocacin de servir a
260
CAPTULO IV
CAPTULO IV
261
16/08/2007
13:42
Pgina 262
CAPTULO IV
CAPTULO IV
263
16/08/2007
13:42
Pgina 264
Referencia:
Transparency Internacional, Indice de Percepcin de la Corrupcin,
2002. (http://www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.es.html)
A2.3.- Calidad Poltico - Democrtica (PD)
Se sustenta en el Indice Poltico - Democrtico (IPD), como medida
sinptica de la gobernabilidad y la estabilidad poltica. Cada pas es calificado en tres ndices: a) nivel de democracia, b) durabilidad del rgimen
democrtico, y c) derechos civiles y polticos. La base central de los referidos ndices radica en los "Country Indicators for Foreign Policy (CIFP)",
compilados por la Universidad Carleton (Canad).
El ndice IPD es el promedio aritmtico simple de los valores de los tres
ndices sealados, y su rango se extiende entre 0 (mnima Calidad PolticoDemocrtica) y 1 (mxima Calidad Poltico-Democrtica). Seguidamente se
resea una caracterizacin de los ndices que lo integran:
j) Nivel de Democracia. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro para
el Desarrollo Internacional y la Gestin de Conflictos (CIDCM) de la
Universidad de Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se define a travs
de tres aspectos interdependientes: a) instituciones y procedimientos
para que los ciudadanos puedan efectivamente expresar sus preferencias
acerca de polticas y dirigentes alternativos, b) restricciones institucionales sobre el ejercicio del Poder Ejecutivo, y c) garanta de libertades civiles
en la vida cotidiana y en la participacin poltica de los ciudadanos.
k) Durabilidad del Rgimen Democrtico. Serie de tiempo: 1996-2000.
Fuente: Centro para el Desarrollo Internacional y la Gestin de Conflictos
(CIDCM) de la Universidad de Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se
calcula computando la cantidad de aos desde el ms reciente cambio
de rgimen.
l) Derechos Civiles y Polticos. Serie de Tiempo: 2002. Fuente: Freedom
House, "Freedom in the World 2002: the democracy gap", The Freedom
House Survey Team 2002. El ndice se calcula sumando los valores de
dos indicadores: i) Derechos Polticos, y ii) Libertades Civiles.
264
CAPTULO IV
for
Foreign
Policy.
CAPTULO IV
265
16/08/2007
13:42
Pgina 266
Referencia:
266
CAPTULO IV
CAPTULO IV
267