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La reforma constitucional genera uno de los ms intensos y amplios debates polticos y jurdicos. Involucra los conceptos sobre la Constitucin, la
democracia, la estructura del Estado (si se aboga por una estricta separacin
de poderes o un sistema de pesos y contrapesos entre ramas del poder), el
control constitucional y, en general, sobre la primaca del derecho o de la
poltica para establecer hasta qu punto un rgano constituido tiene facultad para reformar la Constitucin o para sustituirla.
El objetivo principal de este escrito es analizar el comportamiento de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los lmites a la facultad
del Congreso para reformar la Constitucin. Para esto es necesario contar
con una perspectiva ms amplia sobre los lmites a la reforma constitucional
y reflexionar sobre varios asuntos: los principales conceptos de Constitucin, para apreciar el notable incremento del control constitucional, que
tambin implicara al poder de reforma; la constitucionalizacin del derecho, su relacin con el control de la reforma constitucional y su incidencia
en el sentido actual de una constitucin rgida, y la clasificacin de los
lmites a la reforma de la Constitucin que establecen algunos autores. Este
anlisis previo permite entender el precedente jurisprudencial sobre los lmites al poder de reforma de la Constitucin, dentro de una nueva dinmica
del control y, a la vez, establecer si hay algn modo particular de la Corte
para tratar el tema.
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pero en general la legitimidad de los Tribunales constitucionales es altamente reconocida y la justicia constitucional se ha ido extendiendo a lo
largo del mundo8 . Durante esta transformacin del constitucionalismo se
configura un control constitucional judicial en el que los textos constitucionales atribuyen poder a los jueces para garantizar la supremaca e integridad de la Constitucin9 .
Pese a las varias dcadas que han transcurrido desde que se generaliz,
el control constitucional judicial recibe crticas de quienes lo consideran
contramayoritario o antidemocrtico, es decir que contraviene la voluntad
de las mayoras ciudadanas representadas en los parlamentos. Para muchos
resulta cuestionable que un rgano judicial no electivo pueda controlar las
decisiones de los parlamentos elegidos democrticamente. Como afirma el
constitucionalista argentino Roberto Gargarella:
...buena parte de los constitucionalistas y politiclogos contemporneos
reconocen, al menos, la tensin existente entre la organizacin democrtica
de la sociedad, y la funcin judicial de revisin de las leyes (...) muchos de
ellos se dedican a estudiar este problema haciendo referencia a la dificultad contramayoritaria que aparece en estos casos. Esto es, la dificultad que
surge cuando el rgano con menor legitimidad democrtica, dentro de la
divisin de poderes, impone su autoridad sobre los restantes.10
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Ibd., Constitucin Poltica del Estado de la Nueva Granada de 1832. Pg. 171.
Otras clusulas problemticas del poder constituyente, protegen ideologas religiosas, como el
artculo 195 de la Constitucin de Argelia, 12 de Irn o 101 de Marruecos que prohben
modificar al Estado Islmico.
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Guastini, Ricardo. Estudios de teora constitucional, coleccin doctrina jurdica contempornea,
Fontamara, Mxico, 2001. Pg. 196.
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Para el constitucionalista espaol Carlos De Cabo Martn, los lmites materiales indican que la Constitucin tiene un ncleo que define su identidad cuya determinacin expresa no es necesario. Este ncleo estara compuesto por los principios, la constitucin material y los derechos fundamentales. Los crticos consideran que esta es una concepcin iusnaturalista, frente
a lo cual De Cabo responde que hay unos lmites prefijados, inconmovibles
porque sus supuestos no se discuten como la democracia, derechos y libertades. Sin embargo, aunque se aceptan sus componentes bsicos, estos no tienen contenidos fijos y por lo tanto dan lugar a disposiciones normativas
dismiles y permiten margen de actuacin.29
Para Guastini, el poder de reforma est circunscrito a las normas que lo
regulan y es un poder limitado. Los lmites expresos o textuales son los establecidos por el mismo documento constitucional, literalmente. Los no expresos son
implcitos que se deducen del texto constitucional mediante controvertibles
tcnicas de interpretacin. Otros no expresos son los lgicos, y finalmente los
absolutos cuando no puede reformarse la Constitucin, y relativos, cuando subsisten hasta que se derogue la disposicin constitucional30 .
El constitucionalista colombiano Humberto Sierra Porto en La reforma
de la Constitucin (1998), distingue entre lmites explcitos y lmites implcitos de la reforma constitucional. Los explcitos pueden ser autnomos, si
estn en la propia Constitucin o provienen de ordenamientos supranacionales.
Segn su objeto, los lmites explcitos pueden ser temporales, cuando el texto constitucional prev que las reformas pueden hacerse cada cierto tiempo;
circunstanciales, si se prohbe la reforma en determinadas situaciones; o
clusulas de intangibilidad si ciertas materias se sustraen a futuras reformas. Los lmites implcitos se refieren a materias como los valores, principios,
fines, derechos o instituciones, etc. que se consideran sustanciales y por
tanto no pueden ser afectados por el constituyente constituido. Este autor
considera que el ordenamiento constitucional colombiano no prev ni clusulas de intangibilidad ni lmites implcitos que restrinjan el poder de reforma de la Constitucin31 : se trata de un poder capaz de modificar, ampliar o
suprimir la misma Constitucin, y al igual que el poder constituyente origi-
De Cabo Martn, Carlos. La Reforma Constitucional en la perspectiva de las fuentes del derecho. Trotta,
Madrid, 2003. Pg. 48.
30
Guastini, Ricardo. Estudios de teora constitucional, coleccin doctrina jurdica contempornea,
Fontamara, Mxico, 2001. Pg. 195..
31
Sierra Porto, Humberto. Temas de Derecho Pblico No. 51, Instituto de Estudios Constitucionales
Carlos Restrepo Piedrahita, Universidad externado de Colombia. Bogot, 1998. Pginas 31 y 32.
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1. El artculo 241 CP seala que la Corte Constitucional controlar la convocatoria a un referendo para reformar la Constitucin, pero slo por vicios de
procedimiento en su formacin. El artculo 379 de la Carta prescribe que los
Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocacin de la Asamblea Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo. La Corte
prefiere un anlisis sistemtico de la Constitucin pues es necesario acudir a
otras normas para determinar si se ha vulnerado la Constitucin: el ttulo XIII
de la Constitucin; el Reglamento del Congreso, la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participacin Ciudadana, entre otros. Al respecto, dice la Corte:
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cin, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el rgano constituido titular del poder de revisin no puede tocar o reformar como si la
prohibicin de sustituir la Constitucin equivaliera a la petrificacin de una
parte de la Constitucin, (iii) anteponer al poder de revisin supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparacin entre contenidos especficos de la Constitucin original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al
reformarlos, (v) limitarse a sealar la inclusin de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitucin original sin analizar si las
enmiendas en su conjunto constituyen una modificacin de tal magnitud y
trascendencia que resulta manifiesto que la Constitucin original ha sido
reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma39 .
Para la Corte, los accionantes no demostraron la sustitucin de la Constitucin que presuntamente produjo el acto legislativo, al asignar competencias legislativas transitorias al ejecutivo, sino que tanto la pretensin y
los argumentos de la demanda son distintos: que el acto legislativo, se interprete y juzgue como una ley ordinaria que no precis la habilitacin legislativa y por ello viola la prohibicin de conceder facultades extraordinarias
para expedir cdigos40 . Por ello, los demandantes piden que la Corte realice un control de fondo ordinario, adems, estima el accionante, que la concesin de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no significa la abolicin del principio de la separacin de poderes ni la sustitucin
de la Constitucin. Para la Corte, la demanda no formula un cargo de
inconstitucionalidad, sino que pretende que se interprete el alcance de unas
disposiciones constitucionales y se realice una armonizacin que supere las
eventuales contradicciones entre las mismas, materia que excede el mbito
de competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad de
los actos reformatorios de la Constitucin41 . Finalmente, reitera que para
pronunciarse de fondo en un juicio de constitucionalidad, el accionante
debe determinar las razones por las cuales se viola la Constitucin y estas
deben ser claras, ciertas, especficas, pertinentes y suficientes. La Corte se declara inhibida para fallar.
Corte Constitucional, sentencia C-1200 de 2003. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil. Fundamento jurdico No. 3.
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Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico No 4.4.
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Corte Constitucional, Ibd., Fundamento jurdico 4.1.
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para quien desea proteger la Constitucin ante una reforma, que a quien
demanda la inconstitucionalidad de una ley. Cuando un ciudadano alega
que la reforma vulnera los artculos 309 y 13 de la Constitucin de 1991, no
est planteando una sustitucin? Sin embargo, la Corte declara inexequible
la norma acusada porque prospera el cargo de la carencia de discusin del
artculo en la plenaria de la Cmara de Representantes. Esta prctica del
juez constitucional parecera que cumple con algunos rasgos del minimalismo
constitucional que ms adelante se tratar.
Una de las sentencias ms interesantes para la finalidad de este trabajo
es la C-816 del 30 de agosto de 200446 , M. P Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo
Uprimny Yepes, que decide sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo
Nmero 2 de 2003, llamado estatuto antiterrorista, nombre que se adopta
de manera impropia pues se trata de una reforma a algunos artculos de la
Constitucin para enfrentar el terrorismo y no de una ley estatutaria al
respecto. Los artculos constitucionales modificados fueron: 15, 24,28 y 250.
Se reitera la doctrina sentada en la sentencia C-551 de 2003 y confirmada
en las sentencias C-1200 de 2003, C-572 y C-668 de 2004, respecto a la
facultad limitada que tiene el Congreso para reformar la Constitucin y el
control que la Corte ejerce cuando este poder signifique la sustitucin de la
Constitucin. El acto legislativo bajo control generaba gran controversia
nacional: algunos abogaban por su constitucionalidad con el fundamento
de la necesidad de dotar de herramientas jurdicas al gobierno nacional
para la lucha antiterrorista, garantizando el orden pblico y los derechos.
Otros sectores consideraban que la reforma afectaba ostensiblemente los
derechos fundamentales consagrados en la Constitucin de 1991.
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La Corte Constitucional inici la discusin del asunto con el fin de establecer si existi extralimitacin de la competencia del Congreso cuando
actu como poder constituido derivado. Sin embargo, no se logr un acuerdo para tomar la decisin. Entonces, recurri a analizar los vicios de procedimiento en el trmite. Dice la Corte:
...en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien
nicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisin del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre
todo si se trata de asuntos polmicos en torno a los cuales sea difcil
alcanzar un acuerdo. () en el presente caso, la Corte comenz
Se destaca el nmero representativo de ciudadanos que concurren en la demanda: Wilson
Borja en una de ellas, y en otra, Gustavo Galln Giraldo junto a 130 ciudadanos ms.
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por una discusin de los eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue posible llegar a un acuerdo que
permitiera, dentro de un trmino razonable, tomar una decisin al
respecto. La Corte examin entonces los fundamentos de cada una
de las acusaciones por vicios de trmite () y consider que deba
entrar en el anlisis detallado de uno de estos cargos, a saber el
relacionado con la presunta irregularidad presentada al aprobar el
informe de ponencia previo a la votacin del articulado del proyecto de acto legislativo en el sexto debate de la segunda vuelta. La
Corte consider que ese cargo poda prosperar (...) y hara innecesario el estudio sistemtico y detallado de las otras acusaciones...
esta opcin metodolgica de entrar a analizar y decidir directamente los cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar, aun
cuando pueda parecer ms lgico estudiar otra acusacin previamente, no es una invencin de esta sentencia ni de esta Corte47 .
La opcin que toma la Corte tambin se conoce como minimalismo constitucional y entre otros, es defendida por el constitucionalista estadounidense
Cass Sunstein48 , quien es precisamente citado en esta sentencia. En uno de
sus ms recientes libros, One case at a time: Judicial Minimalism on the
Supreme Court, el autor define esta metodologa como: una expresin de la
restriccin judicial, pero no una forma ordinaria de restriccin. Los jueces
minimalistas estn completamente decididos a declarar la inconstitucionalidad
de algunas leyes. Rechazan la restriccin como un principio, porque es muy
general. Los minimalistas no acogen la regla de la mayora en todos los contextos. Estar a favor de la regla de la mayora, es en s mismo, una forma de
maximalismo. El minimalismo constitucional ha sido la caracterstica ms
destacada del derecho americano en la dcada de los noventa49 . Para Sunstein,
la Constitucin tiene contenidos abiertos y abstractos acerca de las ms altas
aspiraciones de la sociedad. Por ejemplo, la libertad o la igualdad. Algunas de
las preguntas que la Constitucin formula, pueden ser: cundo el Estado puede
discriminar en razn de la raza o de la orientacin sexual?, o si el Estado
restringe la libertad de expresin cuando, por ejemplo, regula los costos de
Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004, MP Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo
Uprimny Yepes. Fundamentos jurdicos nmeros 9 y 10.
48
La Corte Constitucional cita a Cass Sunstein en otras dos sentencias: en la C-1147 de 2001,
M.P, Manuel Jos Cepeda Espinosa, se refiere al libro Republica.com (2001), y en la sentencia
C-150 de 2003, M.P. Manuel Jos Cepeda, refiere la obra: Alter the Rights Revolution,
Reconceiving the Regulatory State (1990).
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Sunstein, Cass R. One Case at a Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court
.Harvard University press, second print, Cambridge, MA, 2001, Pg. 3. (traduccin del autor )
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las campaas, controla Internet o, cuando regula programas educativos para los
nios, o tiempo al aire gratis para los candidatos en los medios de comunicacin.
Algunas veces la Corte Suprema de Estados Unidos contesta estas preguntas, pero
usualmente los jueces deciden muy poco, dejan aspectos abiertos. Sobre la libertad
o la igualdad, de manera deliberada, deciden sobre lo que debera dejarse sin decir. Esta
es una prctica extendida. Los jueces hacen y dicen tan poco como sea necesario en
orden a justificar el resultado50 .
El minimalismo de la Corte consiste en que no entra a analizar si hubo o no una
sustitucin de la Constitucin con las normas de un Acto Legislativo cuya finalidad
era la lucha contra el terrorismo, pero que a juicio de un amplio sector de la comunidad jurdica disminua las garantas constitucionales, menoscababa derechos fundamentales y socavaba el ncleo axiolgico del Estado Social de derecho configurado en la Constitucin de 1991 y por lo tanto podra tratarse de una sustitucin de
la Carta Poltica. La Corte declar la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de
diciembre de 2003 porque en su trmite de aprobacin se desconoci el procedimiento agravado propio de la reforma constitucional y se distorsion la voluntad
democrtica51 de las Cmaras, pues se ignor una votacin en donde la reforma no
alcanzaba la mayora absoluta requerida.52
Resulta de gran inters el anlisis del salvamento de voto del Magistrado Manuel Jos Cepeda Espinosa, en donde se refiere al juicio de sustitucin de la Constitucin que la Corte debe emplear cuando debe determinar si el constituyente derivado excedi su competencia de reforma. Para Cepeda, al menos existen dos formas
establecer el juicio de sustitucin: una manera parte del mtodo de juzgamiento y
otra del resultado del mismo. Por el mtodo, se exige que la Corte muestre que se ha
reemplazado ntegramente el elemento esencial que constituye la identidad de la
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Sunstein, Cass R, o .c ., Pg 3.
En un anlisis que se escapa a las pretensiones de este trabajo, el Magistrado Manuel Jos Cepeda
expone un enrgico salvamento de voto en donde plantea que la Corte ...estimo que la Mesa trat de
empujar la aprobacin del proyecto ms all de lo jurdicamente permitido. Sin embargo estas
irregularidades tienen las siguientes caractersticas: (i) son irregularidades de orden reglamentario, no
constitucional; (ii) surgen de controversias sobre la interpretacin del alcance de los artculos 77 y 132 del
reglamento del Congreso, no son violaciones de estos; (iii) parten de apreciaciones distintas del
desenvolvimiento y gravedad del desorden, no de hechos unvocos, evidentes, objetivos, puesto que el
peso del argumento reside en los indicios sobre convicciones ntimas, mviles, animus, sobre los cuales no
hay pruebas de contundencia suficiente...Por eso creo que lo que proceda era permitir que el Congreso,
si lo deseaba, subsanara el vicio devolviendo el acto a la Cmara de Representantes... Corte
Constitucional, Sentencia C-816 de 2004, aclaracin y salvamento de voto del magistrado Manuel Jos
Cepeda Espinosa.
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Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004.Fundamento jurdico No. 144.
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Carta. Esto requiere enunciar con claridad tal elemento esencial; sealar, mediante
diversos referentes normativos las especificidades de la Constitucin de 1991; establecer por qu es esencial y definitorio de la misma Constitucin; determinar las
razones por las cuales se aduce que ese elemento es esencial y definitorio de la
identidad de la Constitucin, considerada en su integridad. De esta manera se
precisar la premisa mayor del juicio de sustitucin, fundamental para prevenir el
subjetivismo judicial. Luego, propone: 53
-Verificar si ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de
1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin.
-Debe aclararse que la enunciacin analtica del elemento esencial
definitorio no es lo mismo que fijar lmites materiales intangibles al
poder de reforma, pues se debe evitar que el juicio termine siendo un
control material.
- Una vez la Corte cumple con esta carga argumentativa, se determina
si el elemento definitorio ha sido reemplazado integralmente por otro
diferente en virtud de las reformas constitucionales acusadas de sustituir la Constitucin. De aqu se sigue la segunda manera de distinguir
el juicio de sustitucin, que es el resultado. Este debe permitir que se
concluya que el elemento esencial definitorio ha sido reemplazado
integralmente por otro, no es posible que se armonice la reforma constitucional con las dems normas que no fueron modificadas por ella y
que reflejan aspectos claves de lo que no se puede sustituir, para lo cual
se recurre, por ejemplo, al bloque de constitucionalidad.
Posteriormente, en la sentencia C-817 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Crdoba Trivio, se resuelve la demanda presentada por el ciudadano Domingo Banda
en contra del Acto Legislativo 03 de 2003 (reforma a la Constitucin para enfrentar
al terrorismo). El actor denuncia vicios de trmite en la aprobacin y vicios sustanciales como la vulneracin de disposiciones de derecho internacional como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculo 14, y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. La Corte transcribe los argumentos que fundamentaron la sentencia C-816 de 2004 en donde declar inexequible el acto demandado
pero no se pronuncia sobre los vicios sustanciales. Para la Corte se ha configurado la cosa juzgada Constitucional y se est a lo resuelto en la sentencia C816 de 2004.
Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004, aclaracin y salvamento de voto del
magistrado Manuel Jos Cepeda Espinosa, fundamento tercero de la aclaracin de voto.
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La Corte Constitucional afirma que la Comisin Colombiana de Juristas, coadyuvante de la
demanda, plante verdaderos cargos de inconstitucionalidad, pero no puede ser considerada como la
demanda que corresponde ahora estudiar y sobre la cual se pronunciaron los dems intervinientes as como la
Procuradura General de la Nacin... Corte Constitucional, Sentencia C-888 de 2004, fundamento
jurdico No. 6.
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El mismo da se profiere la sentencia C-973 de 2004, tambin con la ponencia del Magistrado
Rodrigo Escobar Gil y resuelve la demanda presentada por Francisco Jos Vergara Carulla contra el
Acto Legislativo No. 01 de 2004, sobre prdida de derechos polticos que corresponde a la nica
pregunta aprobada en el Referendo Constitucional del 2003.En este caso el accionante no acusa una
sustitucin de la Constitucin, sino que el Presidente de la Repblica fij la fecha en que se
convocara al referendo constitucional mediante decreto 2000 de 20003 con fundamento en la parte
resolutiva de la sentencia C-551 de 2003 que declar inexequibles algunos de los contenidos de la
ley 796 de 2003 que convocaba a dicho referendo, y no con la notificacin de la sentencia como
corresponda. La Corte Constitucional consider que, como lo ha reiterado en diversas sentencias,
los efectos de sus fallos se producen al da siguiente al que se adopt la decisin de exequibilidad o
no de la norma objeto de control. La notificacin y el trmino de ejecutoria se cuentan a partir de la
desfijacin del edicto, para delimitar el plazo dentro del cual los ciudadanos pueden interponer el
incidente de nulidad contra el fallo de constitucionalidad por violar el debido proceso.57 En
consecuencia, consider que no se configur un vicio de procedimiento en la formacin del acto
reformatorio de la Constitucin con la expedicin del decreto mencionado y por lo tanto declar la
exequibilidad del mismo. El 22 de octubre se expide la sentencia C-1039 de 2004, M.P Alvaro Tafur
Glvis, que declara la exequibilidad del Acto Legislativo 03 de 2002, cuyo demandante formulaba
cargos por desconocimiento del principio de publicidad dentro del trmite, irregularidad que la
Corte no encontr probada.
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culo 4 transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002. La reforma fijaba hasta
el 20 de junio de 2004 como plazo para que el Congreso expidiera las leyes
correspondientes a la puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio, o de lo
contrario se otorgaban facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la
Repblica para expedir los cuerpos normativos incluidos en la ley estatutaria de
la administracin de justicia, la ley estatutaria de hbeas corpus, los Cdigos
Penal, de Procedimiento penal y Penitenciario y el estatuto orgnico de la
Fiscala General de la Nacin. El problema jurdico que interesa aqu es: se
produjo un vicio de competencia por sustitucin de la Constitucin, cuando en el artculo 4. Transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 se faculta al Presidente de la Repblica para expedir las normas legales, si oportunamente no lo ha hecho el Congreso,
necesarias para el funcionamiento del sistema penal acusatorio a cuyo establecimiento
atiende el propio Acto Legislativo, en la medida en que tal habilitacin desconoce los
principios de soberana popular, separacin de poderes y reserva de ley, tal como ellos
han sido plasmados en la Constitucin de 1991?56
Para resolver el problema formulado, inicialmente la Corte recurre al concepto
de sustitucin de la Constitucin, reiterando su precedente de las sentencias C551, C-1200 de 2003. Sin embargo, la novedad de esta sentencia consiste en que
se realiza un intento por establecer una Metodologa para el ejercicio del control de
constitucionalidad en relacin con cargos por sustitucin de la Constitucin57:
a. Es un juicio sobre la competencia del rgano encargado de adelantar la
reforma, es un juicio autnomo de competencias.
b. Es necesario enunciar los aspectos definitorios de la identidad de la
Constitucin que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio.
c. Debe ser un enunciado especfico, un elemento definitorio que ha sido
configurado en la Constitucin Poltica colombiana y que configura su
identidad.
d. El examen del acto acusado establece cul es el alcance jurdico respecto a
los elementos definitorios que identifican la Constitucin.
e. Se contrastan las premisas citadas con el criterio de juzgamiento que la
Corte seala, cual es la verificacin de si la reforma reemplaza un elemento
definitorio que identifica la Constitucin por otro integralmente diferente.
Corte Constitucional, sentencia C-970 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, fundamento jurdico No. 2.
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico No. 4
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han sido sustituidos por otros. En este caso, quedan intactos el modelo de
rgimen poltico, la forma de organizacin poltica, el conjunto de valores
y los principios polticos de la Constitucin Poltica de 1991. Para la Corte, no se produjo la presunta sustitucin especfica de la Constitucin
porque el principio de separacin de poderes no se afecta con las facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente, pues ellas entran a regir,
si y solo si el Congreso no ejerce su funcin legislativa dentro del plazo
fijado. Dice la Corte que este principio no se puede interpretar hoy bajo la
concepcin liberal burguesa de la Declaracin de 1789, de la Revolucin
Francesa, por cuanto la concepcin garantista de la separacin de poderes se ha venido reelaborando, y , de manera general puede afirmarse,
que el mismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente de atribucin de competencias a los distintos rganos del Estado, sino que debe
mirarse en un contexto ms flexible, que permite y reconoce las relaciones
de colaboracin entre los distintos rganos a los cuales tendencialmente
corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en determinadas
hiptesis ciertos rganos puedan ejercer competencias que de ordinario
corresponden a otros58 .
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Destaco uno de los problemas jurdicos que formula la Corte: Se produjo un vicio de competencia del poder de reforma constitucional ejercido por
el Congreso de la Repblica, cuando en el pargrafo transitorio del artculo
3 del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003 se faculta al Gobierno
Nacional para dictar un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones para las elecciones departamentales y municipales siguientes,
si el Congreso no reglamenta la materia a ms tardar tres meses antes de su
realizacin, en la medida en que tal habilitacin equivale a sustituir el principio de separacin de los poderes, en concordancia con el principio democrtico y el principio de reserva de ley, tal como ellos han sido plasmados en
la Constitucin de 1991?61 . La Corte resuelve el problema, inicialmente,
desarrollando el concepto de sustitucin de la Constitucin y reitera la jurisprudencia de las sentencias C-551 de 2003 y C-1200 de 2003. Luego,
seala la metodologa para el ejercicio del control de constitucionalidad en
relacin con cargos por sustitucin, que, habia formulado en la sentencia
C-970 de 2004, aunque no la cita. Con base en este criterio, analiza si el acto
demandado sustituye o reemplaza la Constitucin de 1991, en trminos generales, y especficamente respecto a la separacin de poderes como elemento definitorio que identifica la Constitucin. Frente a la sustitucin, en
trminos generales, dice la Corte:
... el concepto de sustitucin de la Constitucin no puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitucin es, por definicin y en su sentido material, un cuerpo
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Corte Constitucional, Sentencia C-971 de 2004, M.P Manuel Jos Cepeda Espinosa
Corte Constitucional, Ibd.
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normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la
sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder
facultado para reformar la Constitucin puede incidir sobre esos
distintos componentes. De modo que la alteracin de un principio
fundamental no puede tenerse, per se, como sustitucin de la Constitucin, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de
reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar
principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitucin...62
En cuanto a la sustitucin especfica, seala:
el constitucionalismo contemporneo admite la legislacin delegada, sin que pueda afirmarse que, per se, ella resulte contraria al
principio de separacin de los poderes. As, si bien, un esquema
rgido de separacin de poderes conducira a una proscripcin de
la delegacin de facultades legislativas en el gobierno, en un esquema flexible, tal delegacin es posible en el mbito de las condiciones que para el efecto se establezcan en la Constitucin.63
Para la Corte, la delegacin de competencias que hace la reforma, no despoja las facultades legislativas al Congreso, a favor del ejecutivo, sino que se asigna
tal funcin de manera temporal, solo en caso de que el Congreso no alcanzare a
realizar la reglamentacin. Adems, advierte que la capacidad del Congreso
para modificar los decretos, que en ejercicio de la delegacin llegase a dictar el
Presidente, se mantiene intacta. Concluye que el acto legislativo no sustituye la
Constitucin porque la comparacin de la configuracin de la separacin de
poderes, como elemento definitorio de la Constitucin de 1991, con la norma
demandada, muestra fcilmente que sta no sustituye tal elemento porque no
lo cambia por uno diferente, sino que establece una excepcin, puntual y armnica con el principio de separacin de poderes y el sistema de frenos y contrapesos que le dan efectividad.64 As, determina que la separacin de poderes s es
un elemento definitorio de la Constitucin pero que la reforma realizada cabe
dentro de un esquema flexible de este principio, y por lo tanto no se configur
una sustitucin de la Constitucin.
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico 5.
Corte Constitucional, Ibd., fundamento jurdico 5.2.1.1
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En el presente ao se han proferido tres pronunciamientos sobre demandas contra actos reformatorios de la Constitucin: las sentencias C242, C-332 y C-786 de 2005. En la primera, con ponencia del Magistrado
Alvaro Tafur, se resolvi la demanda contra el artculo 2 del Acto Legislativo No. 01 de julio 1 de 2003 por el cual se adopta una Reforma Poltica
Constitucional y se dictan otras disposiciones. La norma dispone: Artculo 2. El artculo 108 de la Constitucin Poltica quedar as: () Pargrafo transitorio 1. Los partidos y movimientos polticos con Personera Jurdica reconocida actualmente y con representacin en el Congreso, conservarn tal personera hasta las siguientes elecciones de Congreso que se
realicen con posterioridad a la promulgacin del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados depender que la conserven de acuerdo con las
reglas dispuestas en la Constitucin. La Corte se declar inhibida para
pronunciarse de fondo sobre los cargos, en atencin a que:
i) la acusacin por sustitucin de la Constitucin se formul de manera genrica y sin cumplir con la carga argumentativa
mnima necesaria para su estudio; ii) en la demanda se plantean cargos por violacin material de artculos especficos de
la Constitucin respecto de los cuales, la Corte carece de competencia; iii) tampoco se sustent la acusacin por la supuesta vulneracin del principio de unidad de materia de la norma
demandada y iv) la acusacin por el supuesto incumplimiento
del mandato superior que exige ocho debates se formul de
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manera genrica y sin cumplir con la carga argumentativa necesaria para su estudio...65
La Corte reiter la posicin planteada en anteriores sentencias e insisti en la
necesidad de la fuerte carga argumentativa que se exige al accionante para que
demuestre que el poder constituido sustituy la Constitucin cuando su potestad
es nicamente de reforma. El actor tambin acus la reforma por considerar que
esta desconoci materialmente varios artculos de la Constitucin vigente. Para la
corte, el actor formul una acusacin por desconocimiento material de artculos
especficos de la Constitucin y frente a estos cargos la Corte carece de competencia como se desprende del anlisis textual de los artculos 241-1 y 379 de la
Constitucin. Por sta razn se declar inhibida para fallar de fondo.
En la sentencia C-332 del 4 de abril de 2005, M. P. Manuel Jos Cepeda Espinosa, se decidi sobre la constitucionalidad del artculo 10 del Acto Legislativo 01
de 2003. La Corte declar su inexequibilidad por considerar que se viol el trmite
previsto para la reforma constitucional mediante acto legislativo. No se formularon cargos por sustitucin de la Constitucin. Finalmente, en la sentencia C-786
del 22 de julio de 2005, se pronunci sobre la demanda de inconstitucionalidad
contra el artculo 10 (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2003. Con la ponencia
del Magistrado Humberto Sierra Porto, la Corte decidi estarse a lo resuelto en la
sentencia C-332 de 2005. El accionante no present cargos por sustitucin de la
Constitucin, sino violacin del trmite del acto legislativo.
Como se puede apreciar en este anlisis de precedente, la Corte Constitucional ha mantenido una posicin respetuosa de la funcin constituyente del Congreso. Esto se concreta en los requisitos exigidos a los demandantes cuando formulan cargos por sustitucin de la Constitucin. Como decamos antes, es un ejercicio de auto restriccin judicial. De esta manera el principio democrtico expresado
en la decisin de las mayoras del Congreso y en su libertad para configurar reformas constitucionales, se trata de preservar con un control constitucional restringido a los cargos que formule el demandante y a la slida estructuracin de la carga
argumentativa que demuestre por qu el Congreso excedi su competencia de
reforma constitucional y se convirti en poder constituyente.
Anlisis cualitativo y cuantitativo de la jurisprudencia constitucional
El siguiente cuadro ilustra cul ha sido el comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana sobre la reforma a la Constitucin, desde
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Conclusiones
1. Los lmites a la reforma de la Constitucin dependen del concepto
de Constitucin que se defienda. En el constitucionalismo contemporneo
es evidente que las Constituciones son rgidas no solo por los requisitos
que la norma establezca para su reforma (mayoras, trmite complejo, etc.)
sino por la interpretacin que los jueces constitucionales hacen de las
clusulas ptreas explcitas o de las implcitas (los derechos fundamentales, por ejemplo). Estas ltimas son las que generan el mayor debate debido a que implican un amplio margen de interpretacin para el Juez Constitucional.
2. La Corte Constitucional considera que la Constitucin no establece
clusulas ptreas pero s lmites implcitos a la facultad de reforma de la
Constitucin por el Congreso. Estos lmites se denominan vicios de competencia que autorizan a reformar la Constitucin pero no a sustituirla.
3. Segn la jurisprudencia, se puede formular el cargo de sustitucin
de la Constitucin para demandar un acto legislativo. Para que este prospere el demandante debe sealar la razn por la cual considera que existi
un vicio de competencia que llegue a determinar la sustitucin de la Constitucin. La Corte es exigente para evaluar este cargo. Esto podra
interpretarse como una forma de hacer ms gravosa la carga argumentativa
para el accionante, a quien se le exigen competencias jurdicas cuando la
Constitucin lo considera bajo la categora ciudadano. Tambin podra
entenderse como una estrategia para mantener el respeto por la facultad
de reforma constitucional en cabeza del rgano representativo, y en ltimas por las mayoras democrticas.
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