POLTICAS PBLICAS ORIENTADAS A LA POBLACIN ADULTA MAYOR

EN EL CONTEXTO DE TRANSICIN DEMOGRFICA EN COLOMBIA, 2006

2012

NATALIA VSQUEZ PULGARN

Asignatura
Seminario de Investigacin

Docente
Mara Ochoa Sierra

Agosto21 de 2012

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
Facultad de Derecho y Ciencias Polticas
Pregrado en Ciencia Poltica
Medelln
1

Glosario

Tasa global de fecundidad (TGF): Nmero promedio de hijos nacidos de las

mujeres que, en una determinada sociedad o grupo, han completado suciclo
reproductivo

Tasa de fecundidad general (TFG): Nmero de nacimientos con vida por

cada 1.000 mujeres de edades comprendidas entre los 15 y los 49 aos, en un
ao dado

Fertilidad: Capacidad biolgica de tener hijos

Fecundidad: Realizacin efectiva de la fertilidad, es decir, la abundancia de la

reproduccin biolgica en cualquier especie biolgica

Fertilidad de reemplazo o nivel de reemplazo poblacional: Es el nmero de

hijos que una mujer debe tener para que la poblacin no decrezca (2,1 hijos).
Ese valor, quiere decir que una mujer debe tener dos hijos, uno que la
reemplace y otro que reemplace a su pareja, y el decimal supone que cada
cierta cantidad de mujeres, una tendr un hijo ms para compensar la
infecundidadde algunas mujeres

Grupos etarios: Divisin por grupos de edades para simplificar un estudio, un

censo, etc., y determinar las caractersticas generales de dicho grupo. Los
rangos de edades los puede establecer el investigador de acuerdo a sus
necesidades, sin embargo, existen grupos determinados por algunas
caractersticas, como la primera infancia (etapa que comprende desde el
perodo de gestacin hasta los 6 aos), la juventud (de los 10 a los 24 aos, y
comprende tres etapas (pubertad, adolescencia y juventud plena), la adultez
(de los 25 a los 60 aos aproximadamente), y, adulto mayor(de 60 aos en
adelante)

Adulto mayor: Para el caso colombiano, la Ley 1251 de 2008 sobre la proteccin,
promocin y defensa de los derechos de los adultos mayores, entiende por adulto
mayor a las personas que cuentan con 60 aos o ms

Envejecimiento poblacional: Crecimiento de la poblacin adulta mayor frente

a los otros grupos etarios

Mortalidad (o tasa de mortalidad): Cantidad de personas que mueren en un

lugar y en un periodo de tiempo determinados en relacin con el total de la
poblacin

Polticas Pblicas orientadas a la poblacin adulta mayor en el contexto

de transicin demogrfica en Colombia, 2006 2012

1. Planteamiento del problema

El tema de la transicin demogrfica (en adelante TD), y el envejecimiento

poblacional producto de sta, ha llamado recientemente la atencin de los
gobiernos y la sociedad civil por todas las implicaciones que tiene a nivel social,
poltico y econmico. Se trata de un fenmeno ms o menos reciente, pues
empieza a visibilizase desde 1982 con la Primera Asamblea Mundial sobre el
Envejecimiento, y en la actualidad, aqueja en mayor medida las sociedades
occidentales con alto nivel de desarrollo, de manera tal que en algunos lugares
ya se habla de poblaciones envejecidas.

El concepto de TD entonces, se refiere a aquellas transformaciones

demogrficas importantes que han tenido lugar en la historia, ubicando grandes
cambios, o fluctuaciones a partir del siglo XVIII europeo, referente a las tasas
de fecundidad y mortalidad.

Las condiciones sanitarias de la poca, las

epidemias y enfermedades, sumado a la ausencia de las madres quienes

deban laborar por extensas jornadas, cobraron gran cantidad de vidas,
haciendo necesario que las mujeres tuvieran ms hijos con el fin de que la
poblacin no se viera reducida en tamao (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa,
2002).

En el siglo XX hay dos fenmenos importantes a teneren cuenta, el primero

ocurrido entre la dcada de 1930 y los aos posteriores a la segunda guerra
mundial, caracterizado por un aumento sin precedentes de la poblacin en los
pases en vas de desarrollo, que tambin ha sido denominado explosin
demogrfica o baby boom (Ver Flrez 2002 y Grajales y Cardona, 2005:
210), adems de unas elevadas tasas de mortalidad que obedecan a factores
como la guerra, y los escasos recursos y avances disponibles en el rea de la
salud, lo que dejaba una base social constituida en buena medida por
4

poblacin joven. El otro fenmeno es lo que algunos autores denominan la

segunda transicin demogrfica (STD) (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa,
2002), caracterizada por la reduccin en las tasas de fecundidad, acompaado
de la reduccin en las tasas de mortalidad, y, por lo tanto, de un incremento en
la esperanza de vida. En otras palabras, se ha reducido el nmero de hijos por
mujer, mientras que la poblacin existente es cada vez ms longeva debido a
mltiples factores, evidenciados sobretodo en los pases con niveles ms altos
de desarrollo. Es precisamente a la luz de este fenmeno de la TD que se
analizar el problema del incremento de la poblacin adulta mayor en
Colombia, sus implicaciones, sobre todo a nivel poltico y econmico, y la
creacin e implementacin efectiva de polticas pblicas y programas dirigidos
a dicha poblacin.

Con base en lo anterior, se examinar las falencias en las polticas enfocadas a

la poblacin de edad en Colombia, en relacin con la tasa demogrfica, esto
es, el incremento de la poblacin de 60 aos o ms frente a los otros grupos
etarios; cobertura y calidad en la prestacin de servicios a adultos mayores,
identificando tres asuntos que considero de mayor importancia que son la
atencin en salud, las polticas pblicas dirigidas a la poblacin adulta mayor y
el sistema pensional, enfocndome sobre todo en las dos ltimas, ya que la
primera se acoge ms al rea de salud pblica. No por ello se dejar de mirar
las acciones del gobierno frente a stas.

Aunque el perodo de estudio ser el comprendido entre 2006 y 2012, con la

intencin de resaltar la inclusin de la Poltica Nacional de Envejecimiento y
Vejez, enmarcada en el Plan Nacional de Desarrollo Estado Comunitario:
desarrollo para todos (DNP, 2007), se tomar el ao de 1993 como referencia
por diversas razones, entre ellas: el proceso de transicin demogrfica en
Amrica Latina y Colombia es tardo con respecto al de Europa que comienza a
evidenciarse a principios del siglo XX; el censo nacional de 1993 permite
establecer relaciones y cambios respecto a un censo ms reciente, y por
ltimo, la transicin ha sido lenta y desequilibrada, por lo tanto, un mayor lapso

de tiempo permitir ver los cambios sustanciales en la composicin y transicin

demogrfica en Colombia.

As mismo, se observarn los casos para Colombia donde ha habido avances

significativos (Bogot, Valle del Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrs y
Risaralda) en cuanto a TD, pues si bien las polticas deben ir dirigidas a toda la
poblacinadulta mayor del pas, el fenmeno de la transicin es transversal al
anlisis que se har.

Por otra parte, se entender como poltica pblica aquellas acciones del
gobierno que buscan cmo dar respuestas a las diversas demandas de la
sociedad, de acuerdo a la voluntad poltica de los gobernantes, y la presin que
ejercen ciertos grupos para que sus problemticas sean incluidas. Por lo tanto,
se abordar el tema de poltica pblica, puesto que los elementos que se
desean resaltar son el envejecimiento poblacional y las medidas del gobierno
frente a ello, que incluyen la poltica nacional y otras disposiciones tanto a nivel
nacional como departamental. Por lo tanto, se ubicar en un ciclo de Poltica
Pblica que comprende tanto el diseo e implementacin, dando cuenta de qu
se ha planteado hasta el momento en la materia y qu programas hay en
curso, en el marco de la poltica nacional de envejecimiento y vejez, y otras
polticas que se hayan implementado a nivel departamental y/o local, y en
ltimas, la visibilizacin que se le ha dado a esta problemtica por el ente
gubernamental.

En otras palabras, la pregunta que se desea resolver con el presente trabajo se

refiere a Cul es el estado de las Polticas Pblicasdel gobierno
colombiano destinadas al adulto mayor en un contexto de transicin
demogrfica y crecimiento constante de dicha poblacin en el perodo
2006-2012?

Surgen tambin otras preguntas derivadas de la anterior, referentes a cmo se

lleva el tema de la transicin demogrfica a la agenda pblica en Colombia,
teniendo en cuenta la poca representacin poltica con que cuenta este
6

colectivo en el congreso de la repblica y si las medidas para la solucin del

problema irn siempre en detrimento de la poblacin laboralmente activa, que
cada vez cuenta con menos garantas por parte del gobierno para asegurar una
vejez digna.

Se ha dicho pues que las tendencias actuales de la transicin demogrfica son

ms visibles en los pases con un mayor grado de desarrollo, y para el caso
europeo, y especficamente el espaol, la poblacin de mayor edad
experimentar un crecimiento mucho ms rpido que en el resto de pases
europeos de acuerdo a la tendencia observada desde el ao 2000, y se prev
que para 2050 Espaa ser el pas con la poblacin ms envejecida, con una
edad media de 55 aos (Zaidi, 2008). En ese contexto, se realiz en Espaa la
Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (2002). Hasta esa fecha
se estimaba un total de 629 millones de personas de 60 aos o ms, y la
proyeccin a 2050 es de casi 2.000 millones (ONU, 2002). Como puede verse,
el proceso en Europa es generalizado, aunque no por ello homogneo, basta
mirar el ejemplo de Espaa como caso extremo.

Para Amrica Latina, tambin aplica lo que se acaba de mencionar, pues se

habla de poblaciones relativamente envejecidas y de poblaciones jvenes. No
obstante, se encuentra un caso particular que hace pensar que no hay una
relacin directa entre desarrollo y transicin demogrfica, que es el caso de
Cuba, el cual, hoy por hoy es el pas ms envejecido de Amrica Latina, y del
que no se podra decir precisamente que es el ms desarrollado de la regin.
Jorge Bravo (2000) lo explica de la siguiente manera:
La heterogeneidad intra-regional de este proceso se expresa en que existen varios
pases que tienen, y seguirn teniendo por muchos aos ms, estructuras etarias
bastante jvenes (p.ej., Nicaragua, Honduras, Bolivia), con p 1 por debajo del 6%.
Un nmero importante de pases est en las etapas intermedias, incluyendo los
dos ms poblados de la regin, Brasil y Mxico (p entre 6.5% y 8.5%), mientras
que algunos estn ya relativamente envejecidos, como Uruguay, Argentina y

P es la proporcin de los mayores de 59 aos en la poblacin total

algunos pases del Caribe, con p sobre el 13%. Pases como Chile, Costa Rica y
Panam estn un poco menos envejecidos que este ltimo grupo (p entre 7.5% y
10.5%), ya que tienen niveles reducidos de mortalidad pero una fecundidad no tan
baja todava. Cuba es un caso especial, del pas de menor fecundidad de la regin
desde los aos setenta y que se transformar en el pas ms envejecido de la
regin en poco ms de una dcada.

En Colombia por su parte, el gobierno, a partir del segundo perodo en la

presidencia de lvaro Uribe Vlez, ha sido consciente de esta problemtica y la
incluy en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (DNP, 2007: 148), de
donde surge la Poltica Nacional de Envejecimiento y Vejez con proyeccin a
2019.

De acuerdo al estudio realizado por Isabel C. Grajales y Doris Cardona A.

(2005), el pas se clasific en un nivel bajo de fecundidad, encontrando que el
promedio de hijos por mujer era de 2,4. En cuanto a la transicin demogrfica,
el Ministerio de Salud concluy en 1994 que se encontraba en una fase
intermedia del proceso, con niveles de natalidad, mortalidad y crecimiento
similares a los alcanzados por el conjunto de pases suramericanos y asiticos
y muy por debajo de los registrados en frica. En 2005, el Centro
Latinoamericano de Demografa (Celade) clasific a Colombia en plena
transicin, dado el nivel moderado de la natalidad y la mortalidad, lo que
determina un crecimiento natural moderado, cercano al 2% (entre 1,7 y 2,5%).

Sin embargo, como lo expresan las mismas autoras, esta transicin es slo el
reflejo de los avances que se presentan en unos cuantos departamentos
(Bogot, Valle del Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrs y Risaralda), ya que
la mayora ha evolucionado de manera incipiente en el tema, o incluso estn
rezagados, con niveles muy superiores al de referencia, tal como es el caso de
Arauca, que lo duplica al tener un promedio de 4 hijos por mujer.

Como se observa, el problema va adquiriendo mayores proporciones con el

tiempo; adems esta caracterizacin que se acaba de presentar desde el lado
de las cifras, lo nico que muestra es una relacin del crecimiento de la
8

poblacin adulta mayor -en un lapso de tiempo relativamente corto- respecto de

los otros grupos etarios; una reduccin en las tasas de fecundidad, y el
aumento en la esperanza de vida en la poblacin en general.

Por otro lado, est la parte cualitativa del asunto, donde cabe analizar los
hechos concretos, las medidas que se han tomado como correctivos a este
problema, muy vinculados con el sistema pensional y los resultados en el
presente y la proyeccin a futuro, por lo menos para el caso colombiano que es
el que nos atae.

Como el problema implica a futuro el decrecimiento de los otros grupos etarios

por los bajos niveles de fecundidad, la fuerza laboral podra verse reducida en
determinado momento, y los sistemas pensionales que funcionan de manera
que la poblacin productiva sostiene a los pensionistas, se ven gravemente
afectados, pues la poblacin mayor no slo es ms grande, sino que su
expectativa de vida ha aumentado considerablemente (Zaidi 2008), lo que lleva
a reformas, como en el caso de Francia a finales de 2010, y recomendaciones
como las de la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento que van en la
va de aumentar la edad pensional, permitir la jubilacin opcional frente a la
obligatoria (Ver:Gil Calvo, 2004), impulsar una mayor inclusin de las mujeres
en el campo laboral, as como de los discapacitados, e incentivar adems a los
trabajadores a no retirarse a la edad de jubilacin, sino permanecer activos
laboralmente hasta que as lo disponga el trabajador.

Es indiscutible el hecho de que en Colombia las personas adscritas al rgimen

subsidiado superan con mucho a las que aportan a los fondos de pensiones,
debido a los altos ndices de desempleo e informalidad, agravando todava ms
la situacin. Esto es importante porque nos deja ver todas las implicaciones
que tiene el problema de la TD en el contexto colombiano, y en general de los
pases emergentes, o en vas de desarrollo, con altas tasas de desempleo,
informalidad y falencias en las polticas sociales. Si bien es cierto que muchos
pases europeos tienen altos ndices de desarrollo, no han podido an
encontrar las respuestas indicadas para dar solucin a las demandas de una
9

poblacin adulta en constante crecimiento, y, de acuerdo a este antecedente, el

trabajo ser mayor para los pases latinoamericanos.

Sin embargo, el presente trabajo no pretende dar solucin a la problemtica

que se dibuja acerca del envejecimiento poblacional en Colombia, pero s es
claro que se deben fomentar acciones a futuro que no vayan en detrimento ni
de la poblacin laboralmente activa, ni de los pensionados, y mucho menos de
las personas de edad que no cuentan con una pensin o algn recurso
econmico y son totalmente dependientes, as como se deber encontrar un
equilibrio, ya sea mediante reformas como la reasignacin de partidas
presupuestarias destinadas a los diversos colectivos, o la creacin de
programas sociales e incluso, una fuerte intervencin del sector privado.

Se espera entonces que este trabajo contribuya en primer lugar a la produccin

acadmica sobre el tema, y pueda servir como referencia a trabajos
posteriores, teniendo en cuenta que el fenmeno que se estudia se encuentra
en una etapa temprana de desarrollo, y las proyecciones advierten cambios
an ms drsticos en la relacin de la poblacin mayor respecto a los otros
grupos etarios en el pas.

10

2. Objetivos

2.1

General.

Analizar el estado y evolucin de las polticas pblicas

orientadas a la atencin del adulto mayor en los departamentos de Colombia

donde se presenta un avance en trminos de transicin demogrfica en el
perodo 2006-2012

2.2 Especficos.

Realizar un balance de la situacin del adulto mayor en los

departamentos sealados con avances en TD, identificando qu proporcin

de esta poblacin vive en condiciones de pobreza e indigencia, qu
proporcin recibe ingresos por pensin, y otros indicadores, tanto
cuantitativos, como cualitativos, que permitan hacer un anlisis de su
situacin, teniendo en cuenta su vulnerabilidad frente a otros grupos
poblacionales

Identificar programas y recursos destinados a la poblacin adulta mayor

de los departamentos que presentan avances en cuanto a TD

Establecer relaciones entre las demandas de la poblacin adulta mayor y

las respuestas institucionales ante sus necesidades y problemticas. Se

corresponden?

Analizar la capacidad de respuesta del gobierno ante las problemticas y

necesidades de la poblacin adulta mayor de los departamentos con

avances en TD

Describir el proceso de transicin demogrfica en Colombia y sus

consecuencias en trminos de desarrollo socio-econmico

11

3. Estado del arte

El tema de la transicin demogrfica (TD) ha sido ampliamente trabajado en

algunos pases europeos, donde sobresale Espaa, ya que su poblacin
presenta los ndices ms altos de envejecimiento de toda Europa.

Sin

embargo, la produccin acadmica e institucional sobre este tema en Colombia

es escasa, y hasta el momento se pueden ubicar tan slo unos cuantos textos.

En primer lugar, menciono el texto de Isabel Grajales y Doris Cardona (2010),

ya que aborda a grandes rasgos la situacin del pas en trminos de TD. Las
autoras realizan un balance por departamentos, comparando por as decirlo, el
estado de transicin (sea avanzado, intermedio o rezagado) con el nivel de
desarrollo alcanzado por estos.

Los resultados obtenidos por estas autoras son importantes en la realizacin

del presente estudio, pues nos sitan directamente en los territorios donde se
evidencia el fenmeno de TD, y aunque se piense que esos valores se pueden
haber visto modificados a la fecha, lo que se ha podido concluir de las diversas
lecturas sobre TD es que estos cambios no ocurren en un lapso tan corto de
tiempo, no por lo menos para pensar que los resultados de Isabel Grajales y
Doris Cardona, sobrela segunda transicin demogrfica y el nivel de desarrollo
de los departamentos de Colombia ya no tengan vigencia.

Por otro lado, el estudio de las autoras trabaja sobre conceptos que considero
relevantes para la investigacin, tales como transicin demogrfica y
desarrollo, fecundidad y mortalidad, aunque no se encuentra un anlisis similar
sobre otros conceptos clave para mi objetivo, como poltica pblica, y en
general, un anlisis de las implicaciones que pueda tener la transicin
demogrfica en el pas, ya que se enfoca ms en sus causas.

El estudio de Grajales y Cardona, por lo tanto, aporta datos relevantes sobre

TD en el pas, y herramientas metodolgicas para verificar sus resultados. Sin
embargo, se aleja de los propsitos de ste en que limita su estudio a la
12

identificacin de los departamentos que presentan TD y los que no en relacin

con sus niveles de desarrollo, lo que constituye su objetivo.

Un estudio similar al de Grajales y Cardona se encuentra en Silva y Gonzlez

(2007), quienes realizan una revisin terica y emprica de los principales
factores que han influido en la composicin y transicin demogrfica en
Colombia. A diferencia del estudio de las primeras, Silva y Gonzlez hablan de
los mltiples factores que influyen en la TD, sin limitarla al desarrollo alcanzado
por los diversos departamentos del pas.

Sin embargo, dado que no se

realizar un anlisis en profundidad de las causas de la transicin en Colombia,

tan slo se tomarn algunos datos relevantes que aportan las autoras.

Teniendo como antecedente el fenmeno de la TD, y luego de evidenciar un

incremento de la poblacin adulta mayor en el pas, interesa conocer la
situacin general que afrontan estas personas en cuanto a calidad de vida,
vivienda, ingresos, alimentacin, dependencia, entre otros, para posteriormente
contrastar su situacin con las polticas pblicas que ha implementado el
gobierno en este sentido. Para conocer entonces la situacin del adulto mayor
en Colombia, abordar el Diagnstico de los adultos mayores de Colombia
realizado por Victoria E. Arango, e Isabel C. Ruiz (2009) a travs de la
Fundacin Saldarriaga Concha de Bogot y el balance que presenta la
Consejera Presidencial para la Poltica Social sobre el envejecimiento y su
atencin en Colombia (2001).

En el primero se encuentra esbozada a grandes rasgos la situacin de la

poblacin adulta mayor en cuanto a calidad de vida y mortalidad. Las autoras
abordan tambin el tema de la seguridad social, la vejez desde la perspectiva
de gnero, la pobreza, la salud en general, entre otros, aportando informacin
fundamental a mi objeto de estudio, pues relaciona todas estas cuestiones con
la preocupacin acerca de una poblacin de edad en aumento.

Por su parte, el balance de la Consejera Presidencial para la Poltica Social es

construido de manera interdisciplinar a travs de diversas entidades
13

gubernamentales, autnomas y de cooperacin, con el fin de presentar la

evolucin de las acciones adelantadas por el Estado para atender las personas
de la tercera edad y su condicin actual, adems de plantear los retos del pas
en este tema, como apoyo en la construccin de los lineamientos de poltica a
seguir por el Estado Colombiano. Este balance por lo tanto, realiza un gran
aporte a mi trabajo porque plantea uno de los ejes de esta investigacin que se
refiere a las acciones y retos del gobierno ante la situacin que se esboza
como problemtica.Se acerca an ms al vincular la temtica desde el punto
de vista de la TD.

Sin embargo, a diferencia de mi investigacin, este profundiza en las bases

para la construccin de nuevas polticas, lo cual resulta en una serie de
recomendaciones al gobierno y la sociedad en general que implican cambios
culturales como el fortalecimiento de las relaciones inter-generacionales y la
cooperacin de la familia en pro de la participacin activa del adulto mayor en
su entorno.

Alberto Viveros (2001) realiza un trabajo an ms amplio al considerar el

envejecimiento y la vejez en Amrica Latina y el Caribe, tomando diversos
factores como la TD en la regin y las recomendaciones que se dan en el seno
del Plan de Viena sobre el Envejecimiento. De igual manera hace una revisin
de cmo se han enfocado las polticas pblicas, y la necesidad de nuevas
reformas que incluyan un cuerpo de polticas, planes y programas que
permitan corregir los desequilibrios sociales que el propio modelo tiende a
generar y as atender la demanda social existente, particularmente la de grupos
como los de las personas adultas mayores (Viveros, 2001: 20). De all puede
concluirse que el autor asume que las polticas, planes y programas existentes
en esta y otras materias no estn estructurados alrededor de un objetivo, sino
que se encuentran difuminadas y con una presencia poltica dbil o nula
respecto a normativas legales a favor de la poblacin de edad.

Con esta bsqueda se pretende entonces interpretar el tratamiento que desde

la poltica se da a la vejez, no como un problema en s mismo, pues alcanzar
14

esa etapa de la vida lejos de ser un problema habla de sociedades avanzadas.

Lo que constituye un problema real es el crecimiento de esa poblacin frente a
otros grupos etarios que tienen ms participacin poltica, econmica, y en
otros aspectos fundamentales en las sociedades actuales.

4. Marco conceptual

Para el estudio que se realizar, se han tomado en cuenta algunos conceptos

clave que ayudarn tanto a comprender el fenmeno que se analizar, como la
lgica en que se relacionan entre s para brindar una explicacin coherente de
algo que al parecer no es muy evidente: la importancia que tiene el incremento
de la poblacin adulta mayor sobre las dinmicas en que se percibe el
desarrollo en trminos generales, y los posibles cambios que se generen en
dicha percepcin; y, por otro lado, el tratamiento que le da el gobierno nacional
al problema de la transicin demogrfica, traducido en polticas pblicas y
programas tendientes a mitigar las necesidades de la poblacin adulta mayor.

Por lo tanto, los conceptos en que se enmarca el presente estudio, son:

transicin demogrfica, envejecimiento poblacional, polticas pblicas y
desarrollo.

El concepto de transicin demogrfica se refiere a los cambios demogrficos

importantes que han tenido lugar en la historia. De acuerdo a la teora de la
transicin demogrfica,
() Se estaba produciendo una transicin entre un rgimendemogrfico antiguo y otro
moderno. El antiguo se caracterizaba por una mortalidad que segua () niveles
ordinarios muy elevados en todas las edades pero, sobre todo, en las neonatales e
infantiles, salpicada de frecuentes crisis en forma de guerras, hambres y epidemias.
En tales condiciones, el mantenimiento de la poblacin slo era posible por medio de
una natalidad tanto o ms elevada. Dicho rgimen demogrfico se habra visto alterado
profundamente por el desarrollo econmico inducido por la revolucin industrial. Las
mejoras en la alimentacin, el vestido, la vivienda o las condiciones higinicas haban

15

provocado la reduccin lenta pero inexorable de la mortalidad, iniciando un periodo

transicional de rpido crecimiento, habida cuenta de las an elevadas tasas de
natalidad. Segn esta teora, la transicin culminara, poco a poco, cuando los
individuos acabasen de adaptar su fecundidad a las nuevas condiciones. El ltimo
estadio se caracterizar, por tanto, por un nuevo equilibrio entre la mortalidad y la
fecundidad que volver a producir una poblacin estable, poniendo fin a la fase de gran
crecimiento.

Pero a diferencia del equilibrio pre-transicional, esta vez ambos

indicadores se situarn en valores bajos. (Prez Daz, 2002: 46)

Ron Lesthaeghe (2010) y Dirk J. van de Kaa (2002), proponen el trmino de

Segunda Transicin Demogrfica (STD) en 1986 para referirse a los cambios
que empezaron a ocurrir en Europa desde principios del siglo XX, que no
implicaban la incidencia de los factores ya mencionados (guerras, hambrunas,
epidemias, etc.) en la composicin demogrfica, sino que se trataba de un
cambio en el sistema de valores, de una decisin personal en cuanto a la
concepcin, que no estaba influenciada por terceros como la iglesia o el Estado
(ver tambin MacInnes y Prez Daz, 2008 y Prez Daz, 2002).

Para explicarlo en trminos de Lesthaeghe (2010: 4), utilizar el cuadro

comparativo propuesto por l, debido a la gran claridad que ofrece sobre las
ideas de primera y segunda transicin demogrfica.

PrimeraTransicinDemogrfica (PTD)
A. Matrimonio
- Aumento de la proporcin de
matrimonios; disminucin de la edad en el
primer matrimonio
- Cohabitacin baja o reducida
- Pocos divorcios
- Alta incidencia de nuevos matrimonios
luego del primero

SegundaTransicinDemogrfica (STD)
- Descenso en la proporcin de
matrimonios;aumento de la edad al primer
matrimonio
- Aumento de la cohabitacin (pre- y postmarital)
- Aumento de divorcios;matrimonios
menos duraderos
- Descensode matrimonios luego del
divorcio y/o viudez

16

B. Fecundidad
- Descenso en la fecundidad marital en
edades avanzadas, por lo que la edad
promedio en la primera paternidad es
reducida
- Anticonceptivos ineficaces
- Disminucin de la fecundidad ilegtima
- Casos reducidos de matrimonios con
cero hijos
C. AntecedentesSociales
- Preocupacin por las necesidades
materiales bsicas: ingresos, condiciones
de trabajo, vivienda, salud, estudio,
seguridad social. Solidaridad como valor
principal
- Aumento de afiliaciones a las redes
orientadas a la poltica, a la ciudadana y a
la comunidad. Fortalecimiento de la
cohesin social
- Fuerte regulacin normativa por parte del
Estado y la iglesia. Primera ola de
secularizacin
- Funciones de gnero segregadas,
polticas familistas, aburguesamiento,
promocin del modelo de familia donde el
padre sostiene al resto de los miembros
que la conforman
- Transiciones del curso de la vida
ordenadas, matrimonio prudente y dominio
de un nico modelo de familia

- Nuevo descenso de la fecundidad a

travs de la postergacin, por lo que se da
un aumento de la edad promedio en la
primera paternidad;descenso estructural
en la fecundidad de reemplazo
- Anticonceptivos eficaces (excepto en
determinados grupos sociales)
- Aumento de la fecundidad extramarital;paternidad durante la cohabitacin
- Incremento de uniones con cero hijos

- Aumento de las necesidades de "orden

superior": autonoma individual, autorealizacin, valores expresivos: trabajo y
socializacin, democracia de base,
reconocimiento. Toleranciacomo valor
principal.
- Separacin de las redes orientadas a la
ciudadana y a la comunidad, traslado del
capital social a los tipos expresivos y
afectivos. Debilitamiento de la cohesin
social.
- Retroceso del Estado, segunda ola de
secularizacin, revolucin sexual, rechazo
a la autoridad
- Aumento de la simetra en los roles de
gnero, autonoma econmica de las
mujeres

- Organizacin flexible del curso de la

vida: mltiplesestilos de vida, futuro abierto

Texto original en ingls (traduccin propia)

A lo anterior, van de Kaa (2002: 8) aade que la mortalidad es la fuerza

impulsora en la primera transicin demogrfica y, que en la segunda
transicin tanto la fecundidad como la mortalidad se ven fuertemente
influenciadas por los cambios normativos en las sociedades industriales
avanzadas.
17

De acuerdo a lo que exponen aqu estos autores, la transformacin en estos

aspectos (matrimonio, fecundidad y circunstancias sociales) hacen parte de un
proceso histrico, pues un cambio en los valores y en la mentalidad no ocurre
en un lapso corto de tiempo, aun cuando s se evidencia un aceleramiento en
las ltimas dcadas. En este sentido, cabe decir que el comportamiento que
toman la tasa de natalidad y la tasa de mortalidad de una regin durante un
periodo determinado puede variar, de tal manera que se hace imposible hablar
de un modelo rgido de TD.

Pero el concepto de TD, como ya se ha mencionado, no implica tan slo la

reduccin de las tasas de fecundidad y mortalidad, sino que tambin supone
otros dos fenmenos que se derivan de ellos: el incremento de la expectativa
de vida al nacer y las migraciones. En cuanto al primero, habr que insistir en
que la calidad de vida que ha proporcionado la industrializacin, los desarrollos
en medicina, las condiciones de trabajo, el fin de las guerras en occidente,
entre otros, han proporcionado un entorno ms amable para la conservacin de
la vida.

El aumento de la expectativa de vida permite que, aunque la poblacin no est

creciendo a los ritmos que sola hace unas cuantas dcadas, no haya una
reduccin significativa, o simplemente no haya descenso de la poblacin. En
cuanto a esto, menciona Prez Daz que no slo importa el nmero de
personas que vienen al mundo, sino el tiempo que se quedan (2002: 60).

Por ltimo, el fenmeno de las migraciones, que hace un tiempo no se tena en

cuenta en los estudios demogrficos (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa, 2002)
puede de alguna manera ser solucin a la ausencia de mano de obra en los
pases occidentales con poblaciones envejecidas.

No obstante, este factor

influye en la reduccin de la poblacin de los pases de origen de esos

migrantes.

Hasta aqu tenemos entonces un resumen de los cuatro factores que influyen
en la transicin demogrfica, y las caractersticas que han ido adquiriendo con
18

el tiempo, pero, por otro lado, y slo para nombrarlas, mencionar las crticas al
trmino de segunda transicin demogrfica.

En primer lugar, hay quienes

argumentan que la STD sera tan slo la continuacin de una nica transicin,
o bien sta sera una segunda caracterstica de la PTD (Cliquet, 1992 y
Coleman, 2003, respectivamente, citados por Lesthaeghe, 2010: 2).

Otros

comentarios van en la va de que enfatiza en el vnculo entre la transformacin

en las relaciones familiares (especialmente la cohabitacin) y la prevalencia de
fertilidad inferior a la de reemplazo.

Aadira a estas crticas el hecho de que sus proponentes siempre ligan el

fenmeno de STD al progreso de occidente, y ms recientemente de los pases
en vas de desarrollo o emergentes, cosa que no necesariamente se aplica a
todos los casos, pues como se ha mencionado, Cuba es actualmente el pas
ms envejecido de Amrica Latina (Jorge Bravo, 2000).

Para finalizar, luego de tener claridad sobre el concepto de transicin

demogrfica y su aplicacin en diversos momentos histricos, para este estudio
me referir a un slo fenmeno, sumndome a la crtica de Cliquet, y obviar la
distincin que hacen Lesthaeghe y van de Kaa entre PTD y STD, ya que si bien
sus aportes son valiosos y pertinentes, el fenmeno es el mismo aplicado en
contextos diferentes y, por lo tanto, lo que se destacar de ste son sus
manifestaciones en Colombia, donde se han observado las tendencias
inherentes a la transicin, e incluso, se prev tasas an ms reducidas tanto de
fecundidad como de mortalidad, acentuando ms la problemtica.

El envejecimiento poblacional est directamente relacionado con la TD, pues

es consecuencia de sta, aunque no necesariamente la transicin implica
envejecimiento poblacional.

Sin embargo, una transicin sostenida, donde

cada vez haya menos nacimientos y menos muertes, dar siempre como
resultado el aumento de la poblacin mayor en relacin con los otros grupos
etarios. A esto llaman envejecimiento poblacional autores como Zaidi (2008) y
Prez Daz (2002).

19

De igual manera, la ONU, en el marco de la Segunda Asamblea Mundial sobre

el Envejecimiento (2002) da unas proyecciones sobre este fenmeno a nivel
mundial:

Para 2050, por primera vez en la historia de la humanidad, la cantidad

de personas de edad en el mundo superar a la cantidad de jvenes

La tendencia al envejecimiento de la poblacin es irreversible, y es

improbable que los jvenes vuelvan a representar altos porcentajes

La poblacin de ancianos del mundo est creciendo un 2% anual, a un

ritmo considerablemente ms alto que el resto de la poblacin. Se prev
que la poblacin de ancianos seguir creciendo con ms rapidez que
cualquier otro grupo, por lo menos durante los prximos 25 aos

De momento, es arriesgado decir que el pas est en una fase de

envejecimiento poblacional, por lo que habr que mirar ms a fondo la tasa de
crecimiento de la poblacin adulta mayor, respecto del crecimiento de los otros
grupos etarios. Para Zaidi,
el envejecimiento de la poblacin podra considerarse un peligro o podra ofrecer
nuevas oportunidades para la sociedad, dependiendo de cmo estemos preparados
para ello. Es un reto para el que debe prepararse la sociedad y si se prepara bien y
con antelacin, esto realmente podra suponer una oportunidad para desarrollar todava
ms rpidamente y con mayor extensin la cohesin social entre generaciones. Pero
tambin podra suponer un riesgo si no tomamos en consideracin todos los desafos
que requiere el fenmeno del envejecimiento de la poblacin (2008: 1).

De acuerdo a lo anterior, la lectura que puede hacerse tanto de la TD como del

envejecimiento poblacional, es que suponen riesgos a los sistemas de gobierno
que, en su mayora, si no en su totalidad, no cuentan con las herramientas para
enfrentar los retos que se derivan de un mayor crecimiento de la poblacin de
edad. Entre esos retos estn:

En la economa, el envejecimiento de la poblacin afectar el

crecimiento econmico, al ahorro, las inversiones y el consumo, los
mercados laborales, las pensiones, los impuestos y la transferencia de

20

capital y propiedades, as como a la asistencia prestada por una

generacin a otra.

El envejecimiento de la poblacin seguir afectando a la salud y la

atencin mdica, la composicin y organizacin de la familia, la vivienda
y las migraciones.

En el plano poltico, el envejecimiento de la poblacin despierta inters

en los pases desarrollados puesto que incide en el voto y la
representacin.

Habitualmente, las personas de edad leen, ven los

noticieros, se informan sobre los temas de actualidad y votan en

porcentajes ms altos que cualquier otro grupo de edad. (ONU, 2002)

En este sentido, cobran importancia las polticas pblicas, ya que si bien son
focalizadas y no estn diseadas para resolver cuestiones estructurales, por lo
menos mitigan las problemticas sociales.

Autores como B. Guy Peters (1999), definen la poltica pblica como la suma
de las actividades del gobierno, sea que acte directamente o a travs de
agentes, ya que tiene influencia en la vida de los ciudadanos. Sin embargo,
esta definicin es muy amplia por cuanto no especifica en el tipo de actividades
gubernamentales, y adems, no habla de los mecanismos que generan dichas
acciones o respuestas por parte del gobierno.

Aguilar Villanueva por su parte, indica que: Una poltica pblica es: a)
unconjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo
intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de
inters o beneficio pblico; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han
sido definidas por la interlocucin que ha tenido lugar entre el gobierno y los
sectores de la ciudadana; c) acciones que han sido decididas por autoridades
pblicas

legtimas;

d)

acciones

que

son

ejecutadas

por

actores

gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales (econmicos,

civiles), y e) que dan origen o forman un patrn de comportamiento del
gobierno y la sociedad (Villanueva, 2009: 14)
21

Esta definicin tambin es problemtica en el sentido que le da mayor

importancia a cuestiones que no siempre se ven reflejadas en el proceso real.
Por ejemplo, las polticas no siempre obedecen a una interlocucin entre
gobierno y ciudadana, sino simplemente a la voluntad poltica de quienes
tienen autoridad para tomar decisiones vinculantes. Por otro lado, entra el
debate acerca de lo pblico: quin define qu es del inters pblico y qu no?
y cuntas personas deben verse afectadas por una problemtica para que
sea considerada de inters pblico?

La misma crtica se podra aplicar a Carlos Salazar Vargas en su texto acerca

de las polticas pblicas, ya que las define como "el conjunto de sucesivas
respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como
problemticas" (1995: 30)
Tomando entonces algunos elementos de estos autores y otros como AndrNoel Roth (2002), se entender por poltica pblica aquellas acciones del
gobierno que buscan cmo dar respuestas a las diversas demandas
manifiestas de la sociedad, de acuerdo a la voluntad poltica de los
gobernantes, y a la presin que ejercen ciertos grupos para que sus
problemticas sean incluidas en la agenda del gobierno.

Lo anterior implica que no necesariamente debe haber una amplia discusin

alrededor de un tema que genere opinin pblica para que se traduzca
finalmente en poltica pblica.

Otro concepto que ser de gran ayuda en la comprensin del problema y que
utilizar constantemente a lo largo del presente trabajo es el de desarrollo.
Considero pertinente la definicin de Juan Carlos Restrepo (2004), quien
retoma a Arturo Escobar (1986) para decir que el desarrollo es el conjunto de
prcticas y estrategias originadas en el discurso de la segunda posguerra sobre
el Tercer Mundo, incluyendo los procesos a travs de los cuales se pusieron en
funcionamiento dichas prcticas, con el objetivo de crear una diferencia, donde
el patrn a seguir era occidente -Estados Unidos especficamente-.

Esta
22

perspectiva se impuso de tal manera que los mismos pases excluidos de la

categora de desarrollados, se tomaban a s mismos como sub-desarrollados o
Tercer mundistas, y el desarrollo se convirti en la meta a alcanzar.

A partir de entonces, el desarrollo se ha abordado desde mltiples perspectivas

o modelos. Para abordar el concepto de desarrollo, tomar el texto de Norbis
Mujica y Sorayda Rincn (2006) quienes presentan una amplia caracterizacin
de los modelos o teoras de desarrollo que han tenido mayor relevancia en
occidente, desde uno netamente economicista, que reduce el desarrollo a
crecimiento econmico, en trminos del PIB o PNB, hasta otras ms abiertas
que toman valores post-materialistas como indicadores de desarrollo de una
sociedad.

Entre estos se ubican: el modelo de desarrollo humano propuesto en 1990 por

el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que busca ampliar la gama
de opciones de las personas, brindndoles mayores oportunidades de
educacin, atencin mdica, seguridad alimentaria, empleo e ingresos. As
mismo, de esta teora del desarrollo se desprenden otros conceptos
importantes en la construccin del presente trabajo como calidad de vida y
seguridad social. De otro lado, est el desarrollo como libertad propuesto por
Amartya Sen, quien argumenta que el proceso de desarrollo puede
considerarse como una ampliacin de la libertad humana, sin dejar de lado
otros aspectos como el econmico, el aumento de las rentas personales, la
industrializacin, los avances tecnolgicos y la modernizacin social, aunque
stos no podran considerarse fines en s mismos (Mujica y Rincn, 2006)

El problema que tienen algunos modelos de desarrollo como el desarrollo

humano o el desarrollo como libertad, o incluso el desarrollo sustentable, es
que son orientados a situaciones deseables y, no a cmo se lo interpreta
realmente, que a mi punto de vista, sigue estando muy ligado al crecimiento
econmico, dando lugar a lo que algunos autores han denominado crecimiento
sin distribucin, o crecimiento sin desarrollo (Mujica y Rincn, 2006: 219)

23

Por lo tanto, se entender como desarrollo todos los procesos encaminados a

mejorar la calidad de vida de la poblacin, tanto en trminos econmicos, como
de derechos, garantas y libertades; aqu la poltica pblica es fundamental
como herramienta para subsanar las brechas existentes entre los diversos
colectivos de la sociedad. Esta perspectiva est muy relacionada con la de
desarrollo humano, ya que va ms all de la satisfaccin de necesidades
puramente materiales.

As mismo, debido al problema planteado inicialmente, el desarrollo se mirar

desde dos perspectivas. Por un lado, se examinar de qu manera ha influido
el desarrollo en la reduccin de las tasas de fecundidad en el pas, pues es
evidente que los departamentos que se han visto quizs un poco relegados de
las dinmicas propias del desarrollo cuentan con las tasas ms altas de
fecundidad hoy en da, as como las reas urbanas presentan niveles ms
bajos de fecundidad que las reas rurales.

Por otro lado, para los

departamentos donde actualmente se observa avances en trminos de TD, se

analizar los efectos de una poblacin mayor en aumento frente a las
dinmicas del desarrollo orientadas al crecimiento.

En otras palabras, el desarrollo tradicionalmente se ha visto en trminos de

avance, de crecimiento: ms ingresos, mejor calidad de vida, ms avances
tcnicos y tecnolgicos, ms comercio, expansin territorial, etc., y nunca se ha
considerado un decrecimiento en esos aspectos, pero, qu suceder cuando
la poblacin de edad alcance una mayor proporcin que el resto de la
poblacin? Como lo plantea Naciones Unidas en su informe (ONU, 2002a),
habr profundas repercusiones econmicas, pues la poblacin adulta mayor no
participa tanto del mercado, no demanda tantos bienes y servicios como lo
hace la poblacin joven, por lo que podra haber una reorientacin del mercado
hacia los sectores que proveen sus productos y servicios para esta poblacin.

24

5. Diseo metodolgico

Esta investigacin se desarrolla a partir de un estudio de caso, aplicado en las

polticas pblicas dirigidas a la poblacin adulta mayor de seis departamentos
colombianos que presentan avances en TD, determinadas como la unidad de
anlisis, en donde se examinar los diferentes aspectos de la temtica
propuesta.

Con la estrategia metodolgica de estudio de caso, se hace referencia al

examen intensivo y en profundidad de diversos aspectos de un fenmeno
(persona, colectivo, programa, institucin, comunidad, etc.) que reviste inters
por la singularidad de su situacin o problema y/o de su potencial resolucin.

Autores como Robert Yin (citado por Carlos A. Sandoval, 2002: 91) delimita el
estudio de caso a la investigacin de un fenmeno contemporneo dentro de
su contexto real de existencia, cuando los lmites entre el fenmeno y el
contexto no son claramente evidentes y en los cuales existen mltiples fuentes
de evidencia que pueden usarse.

Tambin es posible realizar estudios de

mltiples casos de acuerdo a estas caractersticas presentadas.

El diseo por lo tanto, es de tipo cualitativo 2 o emergente, de manera que
permita ir explorando el fenmeno de estudio y modificando el camino y los
mtodos segn sea necesario, ya que se trata del anlisis de polticas y
programas enmarcados dentro de stas, confrontadas con situaciones
plasmadas a travs de diversos informes que dan cuenta de ellas.
Igualmente, el proceso de anlisis en la investigacin se divide en tres fases:

El enfoque de la investigacin est dado por la intencionalidad del estudio. De acuerdo a lo

anterior, el enfoque que mejor responde a los objetivos del estudio, resumidos en el esfuerzo
por comprender una realidad o fenmeno social como fruto de un proceso histrico de
construccin visto a partir de la lgica de sus protagonistas, es el cualitativo, pues no se busca
formular generalizaciones, leyes o predicciones sobre los hechos estudiados, sino su
descripcin, su comprensin y su interpretacin dentro de la teora que los ha guiado (Briones,
2002)

25

Fase 1. Exploracin: En sta se hace una revisin documental, tanto de

la produccin acadmica como de los informes institucionales e
informacin estadstica complementaria que permita un acercamiento
con la problemtica en las siguientes materias:
o El estado de la TD en Colombia
o La situacin socio-econmica actual de la poblacin adulta mayor
del

pas,

especficamente

de

la

perteneciente

los

departamentos sealados con avances en TD (Bogot, Valle del

Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrs y Risaralda)
o La implementacin de polticas pblicas dirigidas a dicha
poblacin

Fase 2. Descripcin y anlisis: Se realiza una contextualizacin del

caso (o los casos) de estudio, comparando tanto la situacin y
necesidades de la poblacin adulta mayor con las respuestas
institucionales plasmadas en polticas pblicas y programas tendientes
a eliminar las brechas socio-econmicas existentes entre la poblacin
adulta mayor y el resto de la poblacin

Fase 3. Interpretacin y conclusiones finales

De acuerdo a lo anterior, la principal tcnica de recoleccin de la informacin

ser la revisin bibliogrfica y documental, en la que se emplearn fuentes
primarias (prensa, y material audiovisual) y secundarias (libros de texto y
artculos de revista). De igual manera se consultar con expertos en las reas
de Ciencia Poltica, Sociologa y Demografa su perspectiva acerca de la
problemtica que se esboza en el presente trabajo.

26

Cronograma de actividades

ACTIVIDADES
Revisin y
correcciones
del proyecto de
investigacin
Bsqueda de la
informacin
documental y
bibliogrfica
Lectura de los
documentos
Consulta con
expertos del
rea
Anlisis y
triangulacin de
la informacin
Redaccin
borrador final
Redaccin
informe final

MES 1
S1

S2

MES 2

S3

S4

S1

S2

S3

MES 3
S4

S1

S2

S3

MES 4
S4

S1

S2

S3

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27

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