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P27/P
Parsons, Wayne
Polticas pblicas: una introduccin a lo teora y la prctica del anlisis
de polticas pblicas / Wayne Parsons ; traduccin de Ateneo Acevedo. Mxico: FEACSO, Sede Acadmica de Mxico, 2007. 816 p.; 170v 245 cm.
+ Captulo V: Casos latinoamericanos
1. Polticas Pblicas. 2. Administracin Pblica. 3. Teora Poltica.
4. Ciencias Polticas. Ateneo Acevedo, trad.
WAYNE PARSONS
POLTICAS
PBLICAS
Una introduccin a la teora y la prctica
del anlisis de polticas pblicas
ISBN-10: 970-9967-06-1
ISBN-13: 978-970-9967-06-7
SI Benn y G.F. Gaus (editores), Publicand Private in Social Life, 1983: sobre las ideas de lo pblico
y lo privado.
J. Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere, 1989: sobre el desartollo de la
esfera pblica.
J.A.W. Gunn, "Public Opinin", "Pubk Interest", 1989: sobre la "opinin pblica" y el "inters
pblico".
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Inters pblico
Opinin pblica
Bienes pblicos
Derecho pblico
Wayne Parsons
Sector pblico
Salud pblica
Transporte pblico
Educacin pblica
Difusin de servicios pblicos
Rendicin de cuentas pblicas
Sanitarios pblicos
Orden pblico
Deuda pblica
Privado
Unidad domstica
Necesidad
Femenino
Desigualdad
Mortalidad
Cerrado
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"racional" o burocrtico era paralela a la demarcacin entre las esferas de lo pblico y lo privado. A medida que la divisin entre lo pblico y lo privado pareca desdibujarse, el Estado reclam legitimidad sobre la base de su capacidad
para aminorar una creciente gama de problemas definidos como "pblicos". En
ese perodo (aproximadamente entre la dcada de 1950 y la de 1970), el enfoque
de las polticas pblicas empez a tomar vuelo y el de la administracin pblica
comenz a ser desplazado y tuvo un franco declive durante la dcada de 1980.
Parte central de este cambio de orientacin era la nocin de racionalidad.
Weber haba mostrado que el crecimiento de la burocracia se deba al proceso
de "racionalizacin" en la sociedad industrial. El burcrata era el funcionario
racional que serva al inters pblico. El argumento del inters pblico racional
empez a perder fuerzas a partir de fines de la dcada de 1940 y tom tres
orientaciones bsicas:
Estudios que postulaban la racionalidad burocrtica (propuesta por Weber)
como una teora que necesitaba ser revisada. Tanto la teora como la prctica
haban demostrado que las burocracias exhiban un grado considerable de
"irracionalidad" o, por lo menos, una racionalidad "limitada" (vanse Simon,
1945 y Lindblom, 1959).
Estudios que sostenan que, en la prctica, los burcratas no trabajaban en
funcin del "inters pblico", sino que hacan uso de su capacidad de tener
objetivos propios (vase Mueller, 1989).
Una investigacin que cuestionaba la distincin entre polticas pblicas y
administracin (vase Appleby, 1949).
Hacia fines de la dcada de 1970, las fronteras entre lo pblico y lo privado,
as como las polticas pblicas y la administracin lucan cada vez ms borrosas.
Por ende, como sea-laba un estudio comparativo precursor acerca de la burocracia: "Los ltimos veinticinco aos de este siglo son testigos de la casi desaparicin de la distincin de Weber entre las funciones del poltico y el burcrata,
que ha producido lo que podra denominarse como un 'hbrido puro' " (Aberbach et al., 1981: 16). La "nueva" "solucin" liberal para manejar la relacin
entre los intereses pblicos y los privados a travs del Estado era menos fcil de
defender a la luz de las "fallas" de las "polticas pblicas" en numerosas reas.
Se cuestionaron dos ideas de lo "pblico": la motivacin de burcratas y profesionales en el servicio pblico en relacin con el inters "pblico", y la relacin
entre las esferas de lo pblico (qua Estado) y lo privado (qua mercado).
Sin duda, la "nueva derecha" (los "antiguos" liberales) haba definido gran
parte de la agenda en torno a este debate. Volviendo a las posturas de Adam
Smith y los economistas polticos del siglo xxx, Hayek, Friedman y otros autores afirmaron que la relacin entre lo pblico y lo privado se defina mejor
mediante el mercado y la libre eleccin, y no con el Estado ad -uando en funcin
del "inters pblico". En las dcadas de 1980 y 1990, el argumento de que la
frontera entre las esferas pblica y privada deba quedar en manos del mercado
constituy el marco dominante para la teora y la prdica de las polticas pblicas.
El viraje del "nuevo" liberalismo a la "nueva derecha" en polticas pblicas adquiere
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matices mucho ms claros ante el auge del enfoque de la gestin del seor "pblico"
y la desaparicin del enfoque de la "administracin pblica" 1 .
J.M. Keynes, "The End of Laissez-faire", en Essays in Persuasion', 1926; y The General Theory of
Employment3, 1936.
J. Dewey, The Public and its Problems 4, 1927.
W.H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, 19445.
Tal vez el ensayo de Keynes sobre el fin del laissez-faire constituya la expresin ms concisa
de la afirmacin de que el Estado (armado con los nuevos conocimientos y la "sabidura") debera perseguir un papel ms intervencionista en los problemas sociales y econmicos. En ese ensayo, Keynes detalla la evolucin del liberalismo a partir del siglo xvii y sostiene que fueron los
economistas quienes aportaron el "pretexto cientfico segn el cual el hombre prctico poda resolver la contradiccin entre egosmo y socialismo derivada de la filosofa del siglo xviii" (Keynes,
1926:277). En el siglo xx, Keynes pensaba que los economistas volveran a asumir un papel de
liderazgo, pero que sus teoras apuntaran hacia un nuevo tipo de equilibrio de intereses. Afirmaba que el progreso yaca en el camino que conduca al reconocimiento de las entidades semiautnomas dentro del Estado "cuyo nico criterio de accin en su propio mbito es el bien pblico
segn lo entienden, y de cuyas deliberaciones se excluyen los motivos de las ventajas privadas"
(Keynes, 1926:288). La principal tarea, afirmaba, era distinguir aquellos servicios que son "tcnicamente sociales" de aquellos que son "tcnicamente individuales". El gobierno no deba ocupare
de asuntos que los individuos ya podan atender, sino de aquellos aspectos sociales y econmicos que no pueden sencnicamente" resueltos por los individuos.
La semilla del anlisis moderno de las polticas pblicas se encuentra en la nocin de que la
sociedad debe mejorar las "tcnicas" para conducir un sistema capitalista con el fin de hacerlo
"ms eficiente" mediante la "gestin inteligente". Mientras que Dewey (1927) sostena que los experimentos podan conducir al descubrimiento de dichas tcnicas novedosas, Keynes crea que
ese descubrimiento deba ser resultado del "pensamiento" o la "elucidacin de nuestros sentimientos", un "cndido anlisis de nuestro fuero interno en relacin con los hechos externos"
(Keynes, 1926:294).
Al respecto, la idea de "anlisis de las polticas pblicas" de Keynes se acerca ms al pensamiento de Lasswell y Vickers que a la tradicin del experimentalismo y el cientificismo, escuelas
que tienen sus orgenes en Dewey.
1 El caso de "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI" de Ins Aguerrondo (vase Captulo V: Casos latinoamericanos) es un excelente ejemplo de la aplicacin del enfoque gerencial en la poltica educativa en
Argentina. El programa "Bibliotecas de Aula" como un caso exitoso de innovacin y calidad gubemamental
en Mxico, que presentan Pedro Langre y J. Velasco, muestra la aplicacin de la nueva gestin pblica durante el gobiemo del Presidente Fox de 2000-2006. Vase Captulo V: Casos latinoamericanos.
3 La edicin en castellano es Keynes, J.M., Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero (1983).
5 La edicin en castellano es Beveridge, W., La ocupacin plena: sus requisitos y consecuencias (1947).
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Esta perspectiva se concentra en las caractersticas de "lucro" del sector pblico y el sector "no
lucrativo", como las escuelas, las universidades, las organizaciones filantrpicas, los hospitales, etctera, y lleva a Anthony y Herzlinger a sealar la siguiente distincin:"En las organizaciones no lucrativas, las decisiones de la administracin estn diseadas para proporcionar los mejores servicios
posibles con los recursos disponibles, y su xito se mide bsicamente a partir del servicio que brindan y cmo lo hacen llegar a la gente" (Anthony y Herzlinger, 1980:31). As, los sectores "no lucrativos" se miden ms por criterios de bienestar social que por ganancias financieras. Estos autores
identifican las siguientes caractersticas en las organizaciones del sector no lucrativo:
Sin embargo, como se ver en la seccin 1.5 y en el Captulo IV, la distincin entre las organizaciones pblicas y privadas, as como entre las lucrativas y no lucrativas, ha cambiado considerablemente debido a las reformas de los sectores pblico/no lucrativo con el fin de hacerlas ms
parecidas a las de los sectores privado/lucrativo.
En contraposicin a esta perspectiva de convergencia gradual entre los sectores se encuentra el
siguiente recordatorio, proporcionado por el Cabinet Office (1988, prrafo 1.5):
Es necesario ser cautelosos ante la comparacin con el sector privado. En el sector privado hay una relacin directa entre el xito comercial [...1 y la norma del servicio al cliente.
La posicin del sector pblico es ms complicada y, en muchos casos, notoriamente distinta. En general y para empezar, las razones que subyacen al suministro del servicio, la
naturaleza de dicho servicio y la forma en la que se presta no estn definidas por el mercado. En tales circunstancias, el equilibrio entre las expectativas del pblico y el nivel
del servicio que ser proporcionado se decide sobre la base de criterios polticos a partir
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Los economistas aportan uno de los principales marcos para responder a esta pregunta, ya que
sostienen la posibilidad de analizar lo pblico y lo privado como "bienes'l
Un bien pblico es un"bien"o servicio que est disponible para todos. Los bienes pblicos puros
son aquellos que son fabricados por el Estado y no por el mercado. Los bienes privados puros son
aquellos que se consumen por eleccin y slo quienes pagan por ellos tienen acceso a su consumo. Samuelson (1954) sugiere que la principal caracterstica de los bienes pblicos es su indivisibilidad, es decir que todas las personas tienen acceso a ellos y que no admiten la posibilidad
de exclusin, a diferencia de los bienes privados que son, por definicin, exclusivos. Los bienes
pblicos se pagan con recursos pblicos provenientes de impuestos o endeudamiento, y su precio puede expresarse en el nivel de impuestos necesarios para financiar su produccin. Los bienes privados se pagan mediante el sistema de precios que opera en el mercado.
En trminos generales, se puede decir que las elecciones pblicas s implican decisiones acerca de "bienes pblicos" o "privados". Por ejemplo, en algunos pases la poltica de salud pertenece a un mbito pblico y proporciona atencin mdica a todos los ciudadanos; en otros pases
predomina la consulta privada y los seguros personales de gastos mdicos. En algunos pases, el
transporte pblico est considerablemente subsidiado; en otros, el transporte pblico es casi
inexistente o implica un alto costo para los usuarios.
As, la dicotoma bien pblico/bien privado es til, hasta cierto lmite, para responder a la pregunta sobre la definicin del sector pblico. No obstante, la propia definicin de bien pblico ha
sido (desde la dcada de 1960) tema de controversia entre los economistas. Buchanan (1968),
por ejemplo, cuestion la pureza de los bienes pblicos segn la concepcin de Samuelson de
1954 y sugiri la existencia de numerosos bienes que no podan clasificarse de manera tan tajante. Algunos bienes pblicos podan tener beneficios que admitan la posibilidad de exclusin.
Buchanan sugiri la existencia de"clubes"que excluyen a ciertos miembros del pblico mediante un mecanismo determinado, como una cuota o tarifa. La teora sobre los bienes club surgi
como un importante aspecto del debate pblico-privado y puso de manifiesto el hecho de que,
tanto en la teora como en la prctica, el bien pblico "puro" est sujeto a (crecientes) impurezas.
Desde el punto de vista de la pureza de los bienes pblicos, las polticas pblicas tratan de definir qu puede considerarse pblico, quin lo suministra, quin y cmo lo paga y a quin se lo
paga. Esto no significa que, al admitir que determinado servicio es "pblico", su suministro dependa del Estado ni deba estar abierto a todas las personas. Por ejemplo, en el rgimen socialista chino los camaradas pagan por diversos servicios de salud y educacin. Es posible que un bien
pblico sea suministrado desde el sector privado y que su consumo tenga un costo (o cuota de uso).
Por citar otro ejemplo, el ejrcito puede solicitar un tanque, pero su manufactura depende de
una empresa privada. Adems, un bien "pblico" podra cumplir con el tipo de criterios establecidos por Samuelson, pero el acceso a sus beneficios podra depender de otros criterios contemplados en una poltica pblica: beneficios que slo pueden distribuirse entre determinados grupos
o tipos de personas. Los llamados bienes"preferentes"excluyen a ciertos sectores del pblico que
no cumplen con determinadas caractersticas o no estn en determinada situacin (Musgrave,
19596). En otras palabras, los sectores pblico y privado, analizados desde la perspectiva de la
teora de los bienes, se revelan como partes que se intersectan e interactan, y no como categoras
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claramente definidas. El sector pblico es una combinacin de lo pblico, lo privado y los bienes
pblicos que se racionan mediante una cuota o por un criterio preferencial.
Qu determina la combinacin de bienes pblicos y privados? El argumento de Frey (1978)
seala la existencia de un ciclo en la demanda de bienes pblicos, es decir, que el sector pblico/privado, con el tiempo cambiar en respuesta a la interaccin de los votantes, el gobierno, los
servidores pblicos y los productores (Diagrama 1.1).
Diagrama 1.1
Oferta de bienes
Una nueva mezcla de bienes
Articulacin de la demanda
Demandas de una
nueva distribucin
En ciertos perodos habr insatisfaccin por la manera en que se suministra un bien pblico
o por su precio. El gobierno responder cambiando la forma en que suministra dicho bien, o las dimensiones o escala del suministro; esta nueva combinacin se convertir en fuente de futuras
insatisfacciones. Es eso lo que ocurri en la dcada de 1980: una demanda (de votantes/capitalistas) de ms bienes"privados" en detrimento de los bienes 'pblicos; una nueva oferta (ms
bienes "exclusivos", la reduccin de bienes pblicos "puros")? La dcada de 1990, habr estado
dedicada a redefinir la combinacin pblico/privado?
Captulo 1: Meta-anlisis
(pp. 281-283)
En los crculos acadmicos, sugerir la existencia de un acuerdo general sobre cualquier tema equivale a vestirse de carmn en un toril, pero polticas es un trmino
sobre el que parece haber un cierto grado de acuerdo en cuanto a su definicin. En
su uso comn, suele considerarse adecuado para referirse a algo "ms grande" que
las decisiones individuales, pero "ms pequeo" que los movimientos sociales en
Kristie Beuret,"Women and Transpon", en Mavis Maclean y Dulcie Groves (editoras), Women's
lssues in Social Po/ley, 1991
general. As, las polticas, en trminos del nivel de anlisis, constituyen un concepto que se encuentra, digamos, en el medio. Un segundo elemento que es esencial en
el uso que la mayora de los autores dan a este trmino es algn tipo de intencin.
A partir de datos sobre mtodos de transporte, la edad y el sexo de las personas que se desplazan, la propiedad y el uso de automviles, la autora argumenta que la falta de un buen sistema de transporte pblico representa una desventaja considerable para las mujeres en cuanto a
oportunidades de empleo, as como un factor que limita en gran medida sus actividades familiares y de ocio. Su conclusin es que las mujeres necesitan definir las agendas y las polticas de
transporte pblico para mejorar sus oportunidades econmicas y sociales. Para ello; Beuret aboga por diversas polticas, entre las que destacan las siguientes: polticas para mejorar la seguridad
del transporte pblico, mejor acceso a la propiedad de automviles, esquemas de transporte pblico que abaraten el servicio y lo adapten a las necesidades de las mujeres, y ms estrategias
radicales para reducir la necesidad de que las mujeres se desplacen.
Los autores incluidos en el libro editado por Maclean y Graves sealan que las fronteras de la
esfera pblica se han construido de tal manera que los problemas privados que enfrentan las
mujeres en general en relacin con el transporte y otras reas de la vida social y econmica han
sido excluidos de las consideraciones pertinentes alas "asuntos pblicos". De esta manera, aquellas reas en las que las mujeres se ven ms afectadas que los hombres cuentan con pocos recursos y no gozan de visibilidad en la esfera pblica.
(Heclo, 1972:84)
A pesar de ese acuerdo, el autor seala las diferencias en el debate en torno
a si las polticas son ms que una estrategia "con un fin pretendido". Una poltica pblica tambin podra ser algo que carece de un fin pretendido y que, sin
embargo, se lleva a cabo en la prdica de la implementacin o administracin.
En algunos idiomas, como el ingls, existe una clara distincin entre la palabra
"polticas" (policy) y la palabra "administracin" (adminiliration), en otros idiomas
la diferencia no es evidente. El
polticas pblicas, entre las que destacan las siguientes: "sagacidad poltica;
oficio del Estado; conduda prudente; aduar con oficio; medida adoptada por
un gobierno, partido, etctera". En un diccionario de sinnimos y antnimos
se encuentra lo siguiente: "polticas, labor de estadistas, administracin, sabidura, plan, funcin, accin, tdicas, estrategia, sagacidad". El antnimo? Falta
de rumbo. Dror seala que la nocin de "formulacin de polticas" en tanto
"tener una conciencia plena de la eleccin entre dos grandes alternativas para
orientar a las sociedades" (Dror, 1989: xiii) puede hallarse en la teora poltica
Este libro analiza cmo las polticas "pblicas" en las sociedades occidentales han excluido a
la familia de la esfera pblica. As, la violencia domstica ejercida contra las mujeres es un tema
poco atendido al formular las polticas pblicas. La cuestin ilustra el problema de definir el dominio de lo pblico y el dominio de lo privado, as como la relacin entre las polticas pblicas y
la privacidad individual. La conclusin de Pahl es que la forma en que (los varones) definen la
privacidad da mucha informacin acerca del poder y la indefensin en la sociedad.
1.2.1/
7 Gisela Zarenberg, en el Captulo V: Casos latinoamericanos, muestra los estilos de gestin pblica de dos organizaciones de mujeres una argentina y otra chilena dedicadas a la formacin de polticas sociales de
gnero.
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por ejemplo, a los polticos que aceptan la ausencia de una poltica sobre el
tema x. Una poltica pblica representa el intento de definir y estrudurar una
base racional para aduar o no aduar.
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que ilustra la manera en que una poltica puede ser poco ms que un cuidadoso juego de apariencias. Sir Humphrey, al discutir un plan para abatir el desempleo, observa que en realidad el
Primer Ministro "slo est tratando de aparentar que trata de reducir las cifras del desempleo. Es
as porque le preocupa el hecho de que no parece que est tratando de aparecer como alguien
_que est tratando de reducir las cifras del desempleo" (pg. 26).
Como se ver ms adelante (1.6), Francis Bacon, contemporneo de Shakespeare y Marlowe, tambin defini las polticas como astucia racional. Sin
embargo, con el paso del tiempo esta nocin de las polticas (policy)como poltica (politics) y viceversa fue reemplazada por la idea de que el carder poltico
de las polticas radicaba en el momento de su aplicacin o implementacin, en
tanto "administracin" o "burocracia". Con el desarrollo de la sociedad industrial en los Estados nacionales y sus consecuentes formas administrativas, la
burocracia, como qued demostrado por Max Weber, se convirti en la expresin del componente racional del Estado, cuya funcin era llevar a cabo la
voluntad de sus amos polticos (dedos).
La legitimidad de la burocracia derivaba de su carder presuntamente apoltico, mientras que los polticos afirmaban que su autoridad descansaba en la
aprobacin de sus polticas o "plataformas" por parte del eledorado. Por lo
tanto, el trmino polticas (poliry) se convierte en una expresin de racionalidad
poltica. Disponer de una poltica es tener razones o argumentos racionales que incluyen tanto la presuncin de que se comprende un problema como de que se
tiene una solucin. Pone sobre la mesa el problema y las medidas que deben
tomarse. Una poltica ofrece un tipo de teora sobre la cual se erige el reclamo
de legitimidad. Con el desarrollo de los modernos sistemas eledoral y de partidos
en las sociedades industriales, el discurso de las polticas se convirti en el principal modo a travs del cual el eledorado participaba en "poltica" y se relacionaba con lites polticas rivales. Se espera que el poltico disponga de "polticas"
al igual que se espera que una tienda cuente con mercancas. En el sentido
"realista" de la democracia segn Schumpeter, las "polticas" o la "plataforma"
constituyen la divisa bsica del intercambio democrtico:
Captulo I: Meta-anlisis
Los mtodos cuantitativos convencionales de las ciencias sociales reflejan estos supuestos empricos implcitos.
(Miller, 1984:253)
En los sistemas democrticos liberales, las lites polticas tienen que acompaar sus propuestas o sus ados de razones racionales. A Pedro el Grande le
bastaba afirmar que no le gustaban las barbas para verlas afeitadas. En los regmenes que operan en funcin de un cdigo de creencias religiosas, bastar con
que un edido o decisin se justifique sobre la base de un precepto religioso para
considerarlo legtimo. En sociedades menos formadas en torno a valores religiosos, los polticos y los diseadores de polticas tienen que declarar que sus
ados son produdo de una reflexin racional sobre los hechos; en otras palabras,
esperamos que los gobiernos posean "una poltica".
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