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LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN)

La Red Latinoamericana de Poltica Comercial apoyada por el IDRC (Canad)

AUTONOMIA, NO-INDIFERENA E PRAGMATISMO:


VETORES CONCEITUAIS DA POLTICA EXTERIOR

Brief

21

Abril

2005

Maria Regina Soares de Lima

AUTONOMIA, NO-INDIFERENA E PRAGMATISMO:


VETORES CONCEITUAIS DA POLTICA EXTERIOR
MARIA REGINA SOARES DE LIMA

Uma avaliao dos dois primeiros anos do Governo Lula


no hesitaria em assinalar a poltica macroeconmica
e a poltica externa como os dois maiores sucessos
deste governo. O curioso que no incio do governo,
quando ficou claro que no haveria mudana de rumo
na poltica econmica, mas j se anunciava uma poltica
externa mais assertiva nas relaes com o Norte e de
maior protagonismo poltico no Sul, duvidou-se da
capacidade do Governo Lula em combinar ortodoxia na
primeira com heterodoxia na segunda.

parlamentar, quando comparada com o governo


anterior. O relativo insulamento das polticas
governamentais, contudo, no condio necessria
nem suficiente para seu sucesso j que o ltimo
depende no apenas das respostas dos agentes
externos, mas da adeso interna, s obtida por via
de processos democrticos de deciso.

Seria relevante se perguntar por que foram essas


reas mais bem-sucedidas do que as demais, em
particular, a poltica social, que se apresentava, no
incio do mandato, como aquela em que mais se
afirmariam as credenciais progressistas do novo
governo. Uma diferena entre a poltica externa e as
demais polticas pblicas que, na primeira, as iniciativas
so menos dependentes de condicionamentos
oramentrios e metas de supervit fiscal. Por outro
lado, tambm exibe maiores graus de liberdade para
mudar o rumo da poltica em curso, porque menos
dependente da capacidade de coordenao poltica
e de gesto administrativa, j que conduzida por
burocracias especializadas e com capacidade
administrativa instalada. Assim, por exemplo, a
poltica externa escapou das dificuldades de
coordenao poltica e gesto administrativa que tm
afligido o Governo Lula, em funo de, entre outros
fatores, maior heterogeneidade da sua base de apoio

Independentemente do fato de que o sucesso de


qualquer poltica governamental depende do resultado
de uma mirade de interaes estratgicas entre
atores diversos que no se pode controlar ex-ante,
grande parte da avaliao positiva da poltica externa
est relacionada legitimidade desta entre as elites,
no sentido de se constituir em um instrumento
importante de um projeto de desenvolvimento nacional.
Esta crena se consolidou em parte como um legado
do processo de formao do Estado brasileiro e, em
parte, como uma construo intencional dos agentes
diplomticos. Como sabido, o processo de
constituio das fronteiras nacionais se fez por uma
srie de arbitragens internacionais, amplamente
favorveis aos interesses brasileiros, de modo que o
pas ingressou na modernidade tendo resolvido
praticamente todos os conflitos territoriais com seus
vizinhos. Esse processo relativamente pacfico legou
s elites a percepo de que as principais ameaas
externas no envolviam as questes clssicas de
guerra e segurana militar, mas de vulnerabilidade
econmica e desenvolvimento.

Maria Regina Soares de Lima professora


do IUPERJ e do IRI/Puc-RJ e coordenadora do OPSA.

Ao longo dos anos, a prtica e o discurso diplomticos


reforaram essa percepo da contribuio da poltica

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externa aos desafios econmicos da nao. Durante


a Guerra Fria, a diplomacia brasileira foi uma das
principais articuladoras da idia de que a segurana
internacional s seria alcanada pelo desenvolvimento
mote que marcou a atuao do pas nas arenas
multilaterais de ento. No ps-Guerra Fria, em um
contexto de globalizao econmica; reestruturao
e ajuste fiscal; esfacelamento e esmaecimento da
coalizo terceiromundista e da agenda do desenvol
vimento, a legitimidade dentro do pas do Mercosul,
um projeto estratgico do Estado brasileiro, depende
de seus resultados econmicos. Se uma das
vantagens da salincia dos temas econmicos na
poltica externa sua legitimao como instrumento
de desenvolvimento, a desvantagem, contudo, a
cobrana de resultados concretos, de curto prazo, das
iniciativas diplomticas. Por outro lado, este legado
de pragmatismo econmico da conduta diplomtica
brasileira facilitou a convivncia entre a ortodoxia na
poltica macroeconmica e a heterodoxia na poltica
externa.
No mundo contemporneo globalizado e com fronteiras
permeveis aos movimentos transnacionais, a poltica
externa se torna bastante complexa, seja com relao
ao nmero e diversidade de atores sociais que atuam
no ambiente externo, seja com respeito variedade
de temas substantivos que passam a ser objeto de
negociao internacional e ratificao domstica.
Ademais, dentre as polticas governamentais, a poltica
externa aquela que exibe maior grau de resistncia
mudana. Como se sabe, parte expressiva da
atividade externa envolve compromissos de longo prazo
com outros pases cuja modificao, se motivada por
razes extrnsecas ao prprio acordo, gera perda de
credibilidade do pas ante seus parceiros.
No entanto, a poltica externa, por ser uma poltica
em que o executivo dominante, tambm permite a
um governante que queira valorizar a mudana um
espao de inovao interessante, ainda mais, como
no caso do Governo Lula, se este tem pouca margem
de manobra para inovar. Esta a outra razo para a
sintonia sutil entre a ortodoxia econmica e a
heterodoxia poltica. nesta ltima que o Governo
Lula exibe o legado de esquerda de sua trajetria
poltica e realiza as expectativas de mudana de uma
parte substancial de seu eleitorado, diante das
exigncias disciplinadoras dos agentes financeiros
e do mercado internacional.

O legado de pragmatismo econmico


da conduta diplomtica brasileira
facilitou a convivncia entre a
ortodoxia na poltica macroeconmica
e a heterodoxia na poltica externa

O componente inercial da poltica externa do Governo


Lula est expresso, por exemplo, na participao
brasileira nos principais exerccios multilaterais em
curso Rodada de Doha da Organizao Mundial de
Comrcio, negociao da Alca e entre Mercosul e
Unio Europia e negociaes do Mercosul com
outros arranjos regionais. Na medida em que se
negociam novas regras e medidas substantivas, com
impactos diversificados na sociedade brasileira,
inevitvel que esses processos gerem a politizao
da poltica externa. Por outro lado, persiste a falta de
um consenso nacional com relao ao grau de
aprofundamento da integrao internacional da
economia brasileira, bem como da extenso da
delegao da soberania econmica a instituies de
integrao regional.1

VETORES CONCEITUAIS
no componente poltico propriamente dito que o
Governo Lula busca inovar e se diferenciar das
experincias pretritas. O discurso diplomtico se
constri a partir de trs vetores conceituais, por assim
dizer. O primeiro deles refere-se a uma viso do sistema
internacional com tintas multipolares ou, pelo menos,
com potencial para brechas de uma estrutura que se
reconhece ainda unipolar. Nesse contexto, trata-se de
construir capacidade de influncia na elaborao de
normas e padres globais e regionais de modo a torn
los mais permeveis aos interesses dos pases do Sul.
Este vetor est informado pelo legado autonomista de
experincias passadas, como o foram a poltica externa
independente, dos anos 1960, ou o pragmatismo
responsvel dos 1970. A renovao da postulao de
1
Ver Pedro da Motta Veiga, As negociaes comerciais intra e extraMercosul, Anlise de Conjuntura OPSA, n. 3, fevereiro de 2005. Disponvel
em http://observatorio.iuperj.br.

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O Brasil aceita de fato investir


garantia da estabilidade regional em
uma quadra em que a rea, como
outras perifricas do planeta,
abandonada a sua prpria sorte?

um assento permanente no Conselho de Segurana das


Naes Unidas o melhor exemplo dessa busca do
exerccio de uma poltica externa prpria 2 e do
reconhecimento pelas potncias da sua relevncia, pelos
papis que pode desempenhar na comunidade das
naes, nas questes da paz e do desenvolvimento.3
A se diferenciar de outros experimentos autonomistas,
em particular o pragmatismo responsvel, que o
contexto democrtico implica que o exerccio da
autonomia no plano externo dependente tambm de
sua ratificao interna. Uma outra diferena bastante
significativa tem a ver com a aceitao pelas elites
dirigentes de que o Brasil s ter o reconhecimento
que almeja na sociedade de Estados desiguais se
puder falar por outros que no sejam apenas seus
nacionais, isto , se representar uma determinada
categoria de pases. Ainda que esse trusmo j fosse
conhecido dos atores do pragmatismo responsvel, por
exemplo, a novidade fica por conta do reconhecimento
no presente de que qualquer representao implica sua
aceitao tambm pelo representado. Em outras
palavras, que a coordenao da ao coletiva
envolvendo outros atores nacionais tem custos que
incidem diretamente sobre o grau de autonomia e
flexibilizao dos interesses particulares que se est
disposto a abrir mo em prol dos interesses coletivos.
A poltica sul-americana do atual governo sugere que a
diplomacia reconhece os custos da liderana regional,
seja na concesso de benefcios materiais, como
2
Independente; ecumnica, pragmtica; soberana, foram
expresses utilizadas para definir a poltica externa em todos os
momentos em que o pas buscou afirmar seus interesses, diante de
alinhamentos dados como incondicionais.
3
Para uma discusso desta aspirao na histria da poltica externa, ver
Maria Regina Soares de Lima, Aspirao internacional e poltica externa,
Revista Brasileira de Comrcio Exterior, ano XIX, n. 82, Janeiro/Maro de
2005.

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crditos especiais aos vizinhos, seja atenuando a


arraigada tradio do esplndido isolamento em relao
aos assuntos domsticos dos vizinhos. Destaque-se,
neste particular, a intermediao brasileira na formao
do Grupo de Amigos da Venezuela, no incio do governo
e, mais recentemente, no conflito entre aquele pas e a
Colmbia. Tambm em um horizonte geogrfico mais
distante, mas exemplo da aceitao dos custos da
liderana, mencione-se o comando brasileiro de uma
fora de paz de cerca de 1.200 soldados no Haiti desde
junho de 2004. Ainda que ao longo dos anos o Brasil
tenha contribudo em diversas misses desta natureza,
comparando-se com a Argentina, sua participao em
termos do tamanho do contingente militar e da
localizao geogrfica da misso foi sempre menor e
normalmente restrita a regies com prvios vnculos
polticos e culturais, como por exemplo, os pases
africanos de lngua portuguesa, o Timor Leste, de
colonizao portuguesa, e pases latino-americanos. A
participao militar brasileira no Haiti no apenas
demonstra uma nova postulao com respeito ao
exerccio de um papel mais protagnico em face de
situaes de conflito interno e/ou guerra civil que
possam reverberar em seu permetro de segurana,
como se d em um pas do Caribe, regio de fracos
vnculos com o Brasil. Nos anos 1990, por exemplo, o
Brasil absteve-se de apoiar, no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, o envio de uma misso multinacional
quele pas, posio acompanhada pela Repblica
Popular da China.
Duas objees podem ser feitas a esta argumentao.
A primeira delas, teoricamente frgil, que as boas
aes brasileiras so motivadas por interesses prprios,
seja para impulsionar e ampliar as exportaes e os
investimentos brasileiros na regio, seja por obter um
assento permanente no Conselho de Segurana da
ONU. Meu argumento no pressupe qualquer
componente altrusta no comportamento brasileiro.
Trata-se na verdade de sugerir, como novidade deste
comportamento, o exerccio de um papel de autointeresse esclarecido, capaz de arcar com os custos
da ao coletiva porque os benefcios dela derivados,
inclusive no longo prazo, so expressivos. A questo
pertinente a disposio brasileira em participar da
vida regional e se de fato o Brasil aceita investir garantia
de estabilidade regional em uma quadra em que a rea,
como outras perifricas do planeta, abandonada a
sua prpria sorte?

A outra objeo pertinente ao argumento e refere-se


Argentina. Parece certo que qualquer poltica inovadora
de aprofundamento da insero regional s ter
sucesso com a cooperao argentina. Vrios
mecanismos de cooperao entre os dois pases j
so de uso corrente. O problema que um dos principais
objetivos do governo brasileiro tem natureza soma-zero
uma vez que nenhum dos dois pases aceitaria
compartilhar o mesmo assento permanente e, mesmo
na eventualidade de que os membros atuais aceitassem
abrir o Conselho para uma nova incluso, caberia apenas
um representante regional. Sem a cooperao da
Argentina, porm, o aprofundamento da insero
regional do Brasil no pode ser completo. Do nosso
lado, a grande dificuldade a aceitao de delegao
de soberania econmica s instituies regionais, como
j assinalado.
O segundo vetor conceitual, que introduz um elemento
de inovao na poltica externa, bem representado
pelo conceito da no-indiferena cunhado pelo
chanceler Celso Amorim como um contraponto ao de
no-interveno, para justificar a participao
brasileira no Haiti. O conceito revelador das novas
disposies internacionais do pas e vincula esse tipo
de prtica ao compromisso expresso do Governo Lula
com a incluso social e sua poltica de eliminao do
problema da fome endmica e da pobreza absoluta. O
contraponto ao conceito de no-interveno, pedra de
toque da tradio diplomtica brasileira, no poderia
ser mais ilustrativo da diferena que se quer estabelecer.
Desde a guerra no Iraque, o direito ingerncia vem
sendo justificado pelos EUA como meio para eliminar
bolses terroristas e implantar democracias de
inspirao norte-americana. No-indiferena tambm
legitima a ingerncia, mas o faz por questes de justia
social, especialmente com relao populaes
abandonadas pela comunidade internacional.
Novamente, argir pelo auto-interesse subjacente a
este movimento ocultar o que ele tem de novidade,
em especial no contexto do ps-Guerra Fria.
Na negociao da Alca, campo bem distinto da poltica
de segurana regional, tambm a argumentao se
apia no princpio da no-indiferena a comunidades
com fraca capacidade de mobilizao da ateno das
autoridades constitudas. No argumento diplomtico, a
negociao da Alca gera um problema tico, de justia,
na medida em que a proposta norte-americana
condiciona o acesso de bens a seu mercado

aceitao de novas regras no regime de propriedade


intelectual vigente que praticamente inviabilizariam a
produo de medicamentos genricos no pas e
interromperia um dos mais bem-sucedidos e
consolidados programas de sade pblica de
tratamento da AIDS. Como pondera o embaixador
Adhemar Bahadian, co-presidente brasileiro da Alca,
h muito mais do que batatas e bananas em jogo. H
tambm a vida das pessoas.4 A sensibilidade para
critrios de justia distributiva, aplicados a comunidades
de pessoas, nova na argumentao diplomtica, j
que, no passado, estas questes estavam afetas
basicamente ao plano da justia distributiva entre as
naes que no necessariamente o melhor instrumento
de atenuao da desigualdade entre as pessoas.
O terceiro vetor conceitual o pragmatismo da conduta
externa, principal legado institucional da burocracia
diplomtica. Este se manifesta, por exemplo, na
constituio do G-20, no mbito das negociaes
multilaterais; na formao do G-3 que inclui ndia, Brasil
e frica do Sul; na importncia conferida ao
relacionamento com a China; na constituio do G-4
e, mesmo, na tentativa de limitar o espao de questes
conflituosas com os EUA. Movem essas iniciativas o
objetivo do exerccio de um papel protagnico
internacional, mas que redundem em benefcios para
o pas. Tanto os casos do IBSA, quanto o do G-20
espelham a salincia dada cooperao Sul-Sul na
poltica atual, em certo sentido uma novidade no
contexto atual. Contudo, o objetivo que levou criao
do G-20 no foi a defesa de princpios gerais de
tratamento diferenciado para o Terceiro Mundo, mas a
liberalizao do comrcio agrcola, de modo a destravar
as negociaes multilaterais em curso. As autoridades
diplomticas no admitem a representao da disputa

O conceito da no-indiferena
revelador das novas disposies
internacionais do pas e vincula-se
ao compromisso do Governo Lula
com as polticas sociais
4
Ver entrevista do embaixador Adhemar Bahadian, Ganhos com a Alca
podem no valer a pena, O Globo, 06/03/2005.

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sobre produtos agrcolas como uma tpica questo


Norte-Sul. 5 Alguns especialistas em negociaes
multilaterais, contudo, criticam tais iniciativas polticas
e sugerem que o Brasil deveria concentra-se na sua
condio de demandeur nas negociaes agrcolas.6
Da mesma forma, a aliana com a ndia e a frica do
Sul tem componentes geopolticos, econmicos e de
incluso social, na medida em que, entre outras coisas,
ilustra as complementaridades entre os trs em diversos
campos de cooperao. Como pases intermedirios
j dispem de uma base industrial complexa, tendo
alcanado relativo desenvolvimento tecnolgico em
alguns setores de ponta. Contudo, tambm
compartilham todos os problemas estruturais dos pases
perifricos: pobreza, desigualdade e analfabetismo. Em
sentido figurado, o paradigma da AIDs pode encarnar o
novo sentido da colaborao entre os pases do Sul, na
medida em que combina: o aporte de uma indstria de
frmacos tecnologicamente desenvolvida; a tecnologia
de novos mtodos de tratamento da doena e a
demanda por esses servios de sade publica, em vista
da grande incidncia da doena na frica.
Da perspectiva do atual governo, a cooperao Sul-Sul
no substitui o relacionamento com os EUA e a Unio
Europia, mas representa uma oportunidade de ampliao
do comrcio exterior. O governo avalia que a proporo
atual do comrcio do Brasil com os EUA e a Unio
Europia j teria alcanado um valor limite a partir do
qual os incrementos seriam apenas marginais. Ao
contrrio, os novos mercados do Sul apresentariam
grande potencial por serem economias com
complementaridades naturais. A imagem de vrios
tabuleiros diplomticos, parte da tradio da poltica
externa, retomada nesta figurao da ao internacional.

RISCOS E DESAFIOS FUTUROS


O primeiro deles colocado pelo objetivo brasileiro em
participar na qualidade de membro permanente do
Conselho de Segurana da ONU. O pertencimento a
um dos principais diretrios do poder mundial abre um
leque de oportunidades inditas de exerccio de
5
Ver as entrevistas do Ministro Celso Amorim: Brasil abriga la esperanza
de acoger al Per en al G-20. Disponveis em http://www.mre.gov.br e
Celso Amorim: G-8 necesita del Sur si quiere legitimar-se.
Disponvel em http://www.ipsnoticias.net.
6
Ver Marcelo de Paiva Abreu, Riscos da nova estratgia brasileira na
OMC: falta agenda positiva s alianas do Brasil, O Estado de So
Paulo, 01/09/2003.

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metapoder, mas implica alguns riscos para um pas


como o Brasil, que vo da possibilidade de cooptao
pelos membros mais poderosos, inoperncia prtica
da presena brasileira neste frum por sua condio,
compartilhada com alguns dos demais candidatos, de
no dispor de capacidade de retaliao militar suficiente
que possa respaldar posies polticas prprias e
disputas de interesse com os membros mais poderosos.
O segundo risco diz respeito a eventuais pretenses de
hegemonia na regio. Quanto maior a assimetria entre a
economia brasileira e as demais, maior o temor dos
vizinhos com respeito possibilidade de um
expansionismo brasileiro na rea. Os dois principais
antdotos para tais temores so a construo de
instituies regionais fortes com soberanias
compartilhadas e o fortalecimento das instituies
democrticas na Amrica do Sul, condies necessrias
para que se possa constituir uma verdadeira comunidade
das naes. Como j observado, a primeira condio
no conta com o entusiasmo das elites dirigentes e
empresariais do pas. A segunda tambm problemtica,
j que remete ao ncleo de algumas das crises na regio,
em particular nos Andes, que sugerem a persistncia de
srios obstculos estruturais, como a extrema
concentrao de recursos polticos e econmicos,
vigncia plena das instituies democrticas.7 Ademais,
o agravamento de algum desses conflitos poderia colocar
para o Brasil escolhas dilemticas diante de situaes
em que a garantia da estabilidade regional poderia ir de
encontro ao aprofundamento da democracia.
Finalmente, o ltimo desafio est no plano domstico e
se traduz na necessidade de aproximar a poltica externa
da sociedade civil, incluindo no apenas os grupos de
interesse e os polticos, mas tambm os movimentos
sociais e setores no organizados da sociedade. Um
movimento de internalizao da poltica internacional
ainda mais necessrio em caso de uma mobilidade, de
fato, do pas no sistema poltico internacional, uma vez
que eventuais custos de polticas de coordenao da
ao coletiva sero arcados pela sociedade em geral.
Em uma ordem unipolar os desafios de polticas externas
assertivas so considerveis. Para serem bem-sucedidas,
essas ltimas tm de estar assentadas em dois pilares:
slidas e diversificadas alianas internacionais e
legitimidade democrtica e apoio poltico interno.
Ver Marcelo James Vasconcelos Coutinho, Problemas estruturais e
institucionais, Jornal do Brasil, 08/03/2005.

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