Ursino, Sandra Valeria

Participacin ciudadana y
democracia en la gestin
pblica: Anlisis del plan
estratgico del Municipio de
La Plata
Tesis presentada para la obtencin del grado de
Licenciada en Sociologa
Director: Pintos, Patricia
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Humanidades y Ciencias de la Educacin de la Universidad
Nacional de La Plata, que procura la reunin, el registro, la difusin y
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Cita sugerida
Ursino, S. V. (2007) Participacin ciudadana y democracia en la
gestin pblica: Anlisis del plan estratgico del Municipio de La
Plata [en lnea]. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de La
Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin.
Disponible en:
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94305, USA.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIN
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGA

LICENCIATURA EN SOCIOLOGA
TRABAJO FINAL

Participacin Ciudadana y Democracia

en la Gestin Pblica: anlisis del Plan
Estratgico del Municipio de La Plata.

Alumno/a: Ursino, Sandra Valeria.

Legajo: 61386/4.
Correo electrnico: sandraur@hotmail.com.
Director/a: Pintos, Patricia.
Fecha: Agosto 2007.

ndice General.
Pg.
ndice general........................................................................................................ 1
Resumen y trminos claves.................................................................................. 3
Introduccin.......................................................................................................... 4
Justificacin del problema................................................................................... 5
Objetivos de trabajo............................................................................................. 7
Consideraciones metodolgicas........................................................................... 8
I. Captulo I:
Participacin ciudadana y teora de la democracia.
I.1. La democracia como rgimen poltico, desde el surgimiento hasta
la actualidad........................................................................................................ 9
I.2.1. Tipos de democracia: democracia directa, democracia representativa
y democracia delegativa.................................................................................. 12
I.2.2. Relacin entre Estado, Democracia y Ciudadana................................ 15
I.2. Diferentes conceptualizaciones de la participacin ciudadana dentro del
rgimen democrtico.......................................................................................... 20
II. Captulo II:
Reforma del Estado argentino.
Crisis del estado municipal y nuevas orientaciones de la administracin
para enfrentar las reformas.

II.1. Municipalizacin de la reforma de Estado................................................ 23

II.2. Crisis del Estado municipal....................................................................... 26
II.3. Surgimiento del desarrollo local en los municipios Latinoamericanos.
Principales consideraciones tericas................................................................. 28
II.4. Los nuevos instrumentos de gestin en las administraciones
pblicas latinoamericanas................................................................................ 31
II.5. El Planeamiento Estratgico como herramienta de gestin local............ 35
III. Captulo III:
El Planeamiento Estratgico.
III.1. Antecedentes histricos del Planeamiento Estratgico como
herramienta de gestin. .................................................................................. 38
III.2. Lineamientos generales de elaboracin e implementacin
de un Plan Estratgico.................................................................................... 42
III.3. Logros y beneficios que aporta a los municipios.................................. 43
III.4. Riesgos y dificultades operativas.......................................................... 45
III.5. Tensin entre el discurso terico-ideolgico y la metodologa que
se utiliza para aplicar la herramienta en los municipios................................. 47
III.6. Anlisis comparativo del uso de la Planificacin Estratgica como
nueva herramienta de gestin entre una ciudad de Espaa y otra de
Argentina........................................................................................................ 50

IV. Captulo IV:

Actores locales que participan en el Planeamiento Estratgico.
IV.1. Actores locales intervinientes. Todos intervienen de igual forma?..... 53
IV.2. Quines son los que efectivamente participan en el Planeamiento
Estratgico?..................................................................................................... 54
IV.3. Diferenciacin entre actores sociales y actores locales........................ 55
IV.4. La participacin ciudadana en el planeamiento estratgico. Anlisis
de las instancias de participacin ciudadana que presenta el mismo.............. 57
V. Captulo V :
Anlisis de caso: Plan Estratgico La Plata 2010.
V.1. Antecedentes y contexto sociopoltico................................................... 60
V.2. Talleres participativos............................................................................

65

V.3. Talleres locales......................................................................................

67

V.4. Talleres temticos..................................................................................

69

V.5. Consideraciones finales sobre los temas desarrollados en los

Talleres........................................................................................................... 69

Conclusiones.................................................................................................. 72
Bibliografa.................................................................................................... 75

Resumen.
En este trabajo se plantea como ha evolucionado el sistema democrtico como forma de
gobierno desde sus inicios hasta la actualidad -haciendo nfasis en la situacin
latinoamericana- para poder analizar la vinculacin que hay entre los conceptos de
democracia y participacin ciudadana.
Asimismo se desarrollar y contextualizar la reforma de Estado en nuestro pas y su
impacto en la gestin municipal.
El panorama mencionado ms el fenmeno de globalizacin han influido de manera
significativa en la forma de planificar y gestionar que tienen los municipios
actualmente, por ese motivo se indagar en las herramientas que han comenzado a
utilizar, entre ellas el Planeamiento Estratgico, para resistir a la serie de reformas
econmicas, fiscales, polticas y sociales implementadas a partir de las polticas de
ajuste y descentralizacin.
El desarrollo de la Planificacin Estratgica como una nueva herramienta de gestin,
los modos de ejecucin e implementacin, los beneficios que aporta, las dificultades que
conlleva, y sobre todo los actores sociales y locales que intervienen en la misma como
tambin los modos de participacin ciudadana que genera, sern los ejes centrales del
anlisis.
Para ello se har un estudio de caso cercano a nuestras posibilidades, como es el Plan
Estratgico La Plata 2001/2010, para investigar s las instancias de participacin que
se instrumentaron en el momento previo a su elaboracin posibilitaron formas efectivas
de participacin ciudadana en la comunidad.

Trminos claves.
Democracia. Ciudadana. Participacin ciudadana. Globalizacin. Descentralizacin.
Desarrollo local. Municipio. Actores locales. Actores sociales. Planificacin
Estratgica.

Introduccin.
Con la apertura a la democracia, los pases latinoamericanos implementaron
mecanismos de participacin caractersticos del sistema poltico que se venan
utilizando en los pases europeos.
Amrica latina ha tomado histricamente como ejemplo los modelos polticos y
econmicos de Europa y EE.UU. Sin embargo y teniendo ste antecedente, es sabido
que no todos los gobiernos democrticos se constituyeron de igual forma, ni tampoco
tuvieron ni tienen la misma calidad institucional sobre todo despus de haber atravesado
varios aos de dictadura y de crisis econmicas.
A fines de la dcada del 90, los gobiernos de estos pases atravesaron ciclos
econmicos y procesos hiperinflacionarios que pusieron en peligro los dbiles cimientos
de estas democracias, provocando en la poblacin descreimiento en la poltica y en las
instituciones. No obstante se sigui y se sigue actualmente eligiendo a la democracia
como forma de gobierno a pesar de todas las debilidades que ha manifestado en este
tiempo.
Este escenario sociopoltico posibilit la llegada del neoliberalismo como modelo
econmico a la regin, ayudado tambin por el hecho de que se haba comenzado a
implementar con xito en varios pases socialdemcratas de Europa.
Argentina adopta ste modelo y lo implanta, siguiendo al pie de letra todas las recetas
recomendadas por sus mximos representantes: los organismos multilaterales de crdito.
Entre las medidas que se sugirieron en ese momento se encuentra la descentralizacin
de funciones en el mbito nacional, provincial y local.
El desarrollo local surge en este escenario y las ciudades se resignifican a partir del
nuevo papel que van adquirir ellas como tambin los actores sociales implicados.

Por ello en esta investigacin se considera necesario analizar en un principio como ha

evolucionado el sistema democrtico como forma de gobierno desde sus inicios hasta la
actualidad, haciendo nfasis en la situacin latinoamericana. Se plantear esta relacin
para estudiar la articulacin que hay entre los conceptos de democracia y participacin
ciudadana.
Asimismo se desarrollar y contextualizar la Reforma de Estado en nuestro pas y el
comportamiento de los municipios locales ante la misma, sobre todo en cmo
reaccionan y se acomodan ante los nuevos instrumentos de gestin entre los cuales se
encuentra el Planeamiento Estratgico.
Para ello se estudiar el Plan Estratgico La Plata 2001/2010, que permitir a travs de
su anlisis comprobar s las instancias de participacin que se crearon en el momento
previo a su elaboracin posibilitaron formas efectivas de participacin ciudadana en la
comunidad.
El desarrollo de la Planificacin Estratgica como una nueva herramienta de gestin,
los modos de ejecucin e implementacin, los beneficios que aporta, las dificultades que
conlleva, y sobre todo los actores sociales y locales que intervienen en la misma como
tambin los modos de participacin ciudadana que genera, ser tambin otro de los ejes
centrales del anlisis.

Justificacin del problema.

El municipio de La Plata, desde principios de los 90 desarroll un Programa de
Descentralizacin y Participacin, que incluy diversos procesos, entre los cuales se
encontr la formulacin del Plan Estratgico La Plata 2001/2010.
En este perodo los municipios comenzaron a tener mayor importancia por la cercana
que se da entre los gobernantes y los gobernados, y porque la escena local se establece
como lugar privilegiado para la aplicacin focalizada de polticas pblicas.
Es as que en este marco local aparece vinculada la participacin ciudadana con los
procesos de descentralizacin producto de la Reforma del Estado.
Adems, despus de aos de dictadura, la participacin comienza a ser vista como una
prctica que reafirma la democracia, que produce consensos ms all del descreimiento
en los polticos, acerca los ciudadanos a la poltica, reconstruye el lazo que debe haber
entre el Estado y la comunidad, y es considerada por muchos tericos como una
solucin a la ineficacia del Estado.
Por ese motivo se analizar la participacin ciudadana que se propuso dentro de este
proceso de Reforma del Estado, que a nivel de la poltica pblica del municipio de La
Plata comienza con la creacin de las Juntas Comunales y su contribucin a la
elaboracin del Presupuesto Participativo del ao 1999, finalizando con el Plan de
Desarrollo local y la creacin del Plan Estratgico.
El objetivo principal que se esboz en la formulacin de dicho plan, fue el siguiente:
La Plata, Capital de la Provincia de Buenos Aires nacida como prenda de paz
abierta al mundo, debe constituirse en la gran Capital del Conocimiento, en el
escenario de igualdad de oportunidades para todos sus habitantes, en la ciudad del
Trabajo para toda la regin de influencia, en una ciudad integrada, educadora,

saludable, participativa, solidaria y ambientalmente sustentable, donde los valores

humanos fundamentales constituyan su esencia y razn de ser. (Plan Estratgico,
pg. 84, 2001).
stas acciones posibilitaran un crecimiento ordenado de la ciudad donde los
lineamientos bsicos del Plan deberan ser comunes y compartidos por toda la
comunidad.
Para su elaboracin se convoc a diferentes sectores de la ciudadana, sobre todo a los
que ya antes haban participado en instancias de este tipo para que aporten propuestas y
demandas a dicho proyecto.
Por ello, el eje del trabajo ser indagar s se crearon en la ciudad de La Plata y
alrededores, las instancias previas de apropiacin y participacin que implica el
desarrollo de una experiencia como la descripta.
Momentos que, siguiendo la metodologa empleada para el Planeamiento Estratgico, la
comunidad tiene que vivenciar en los Talleres Participativos durante un perodo
considerable. Puesto que determinados procesos de discusin como los que requiere la
formulacin de un Plan Estratgico, necesitan dedicacin de tiempo y reunin para que
la comunidad en su conjunto pueda pensar, formular y elaborar sus necesidades para
poder proponer posibles soluciones de una manera consensuada.
ste planteo permitir comprobar s efectivamente existi algn tipo de articulacin
entre la nocin de participacin ciudadana y las concepciones democrticas de los
actores que formaron parte. O si fueron convocados slo para el momento de
elaboracin y promocin, y no para la toma de las decisiones posteriores.
Para el desarrollo de la investigacin se partir del supuesto personal de que un Plan
Estratgico como herramienta de gestin debe necesariamente buscar conformar un

proyecto integral de ciudad, en el cual el ideal democrtico debe ser la base fundante de
la relacin entre Estado y sociedad civil. Y para ello se har hincapi en la interrelacin
de las nociones de ciudadana y democracia que tuvo que haber en la poblacin para la
formulacin de dicho plan.
Para una mejor comprensin de la problemtica a estudiar, se analizar y comparar s
se desarrollaron las instancias terico-prcticas que implica la elaboracin e
implementacin de un Plan Estratgico. Sobre todo cuando se toma como ejemplo los
planes de ciudades europeas, donde no slo cambia el contexto socioeconmico sino
que adems es diferente el andamiaje poltico e ideolgico de sus respectivas
administraciones.
Analizando estas discrepancias se comprobar que como se vive en escenarios
diferentes, la formulacin de un Plan no implica slo el traslado de una herramienta
metodolgica de una ciudad a otra, sino por el contrario la toma de decisin de su
elaboracin conlleva una instancia de maduracin por parte de la comunidad, el sector
empresarial y el gobierno municipal de un tiempo considerable. Lo cual se debe a que la
comunidad debe internalizar determinados mtodos y prcticas previas a la experiencia
a travs de reuniones vecinales, debates entre vecinos, representantes pblicos y
empresarios locales, etc... para que las mismas generen compromiso y participacin de
todos los actores sociales.

10

Objetivo general.

Indagar si las estrategias de participacin instrumentadas desde el Plan

Estratgico La Plata 2001/2010 posibilitaron formas reales de participacin
ciudadana.

Objetivos especficos.

Definir el concepto de participacin ciudadana a partir de su vinculacin con el

sistema democrtico como forma de gobierno.

Conocer qu se entiende por Planificacin Estratgica como nueva herramienta

de gestin en los municipios.

Considerando el enfoque de la Planificacin Estratgica como instrumento de

gestin, indagar en las transformaciones operadas en las administraciones
municipales a partir de la transferencia de nuevas responsabilidades desde los
niveles superiores del Estado.

Explorar los mecanismos de convocatoria que se utilizaron en el Plan

Estratgico La Plata 2001/2010 e identificar los actores sociales que
intervinieron en la elaboracin del mismo.

11

Consideraciones metodolgicas.
Segn Ruth Sautu, la investigacin social es una forma de conocimiento que se
caracteriza por la construccin de evidencia emprica elaborada a partir de la teora
aplicando reglas de conocimiento explcitas. Por ello en toda investigacin estn
presentes tres elementos que se articulan entre s: marco terico, objetivos y
metodologa. (Ruth Sautu, 2005)
En Ciencias Sociales, se utilizan dos tipos de metodologa, la cualitativa y la
cuantitativa. Cada una tiene diferentes supuestos tericos y procedimientos para obtener
la evidencia emprica.
Para Sautu, la metodologa trata de la lgica interna de la investigacin, y los mtodos
constituyen una serie de pasos que el investigador sigue en el proceso de producir una
contribucin al conocimiento (Diesing, 1972, pg. 1)
En esta investigacin la metodologa que se utiliz es cualitativa, dado que se parti del
supuesto epistemolgico de que la realidad es subjetiva e intersubjetiva, y que los
investigadores como actores sociales intervinientes que somos, contribuimos a producir
y reproducir el contexto que se quiere investigar.
El mtodo que se utiliz es el estudio de caso, es decir se analizaron las instancias de
participacin ciudadana en el Plan Estratgico de La Plata; y la tcnica de produccin de
datos que se implement fue la entrevista interpretativa.
La entrevista que se emple para obtener datos presenta diversas caractersticas: es una
conversacin sistematizada que tiene por objeto obtener, recuperar y registrar las
experiencias de vida guardadas en la memoria de la gente. Es una situacin en la que,
por medio del lenguaje, el entrevistado cuenta sus historias y el entrevistador pregunta
acerca de sucesos, situaciones (Benadiba y Plotinsky, 2001, pg. 23). Cada investigador

12

realiza una pregunta diferente segn su cultura, sensibilidad y conocimiento acerca del
tema, y sobre todo, segn sea el contexto espacio-temporal en el que se desarrolla la
misma. (Alonso, 1998, pg. 79)
Por ello es imposible que dos investigaciones sean iguales, dado que es muy probable
que dos investigadores no piensen igual o realicen un estudio de igual forma.
En este estudio de caso se realizaron tres tipos de entrevista de acuerdo a los actores
sociales involucrados en el Plan.
Primero se entrevist a encargados de la conduccin del Plan, para ver como fue el
proceso de descentralizacin en la ciudad y la responsabilidad poltica en dicho
proyecto.
Segundo, a parte del equipo tcnico que contribuy en la coordinacin de los talleres
participativos y locales, dado que fueron de mucha ayuda para poder describir como fue
la mecnica de los mismos, y cmo fue que se convoc y organiz a la gente a
participar.
Finalmente se entrevist a actores sociales implicados en el Plan, es decir a vecinos que
estuvieron en las Juntas Comunales, delegados municipales y representantes de
asociaciones civiles.

13

I. Captulo I:
Participacin ciudadana y teora de la democracia.
En ste primer captulo se realizar un recorrido histrico de los conceptos de
democracia y ciudadana, desde sus orgenes hasta la actualidad para poder
analizar la relacin entre ambos trminos.
Explicando en primer lugar como el concepto de democracia fue evolucionando;
para dar cuenta en una segunda instancia que con el transcurso de los aos y de las
modificaciones que se han dado a nivel mundial en la sociedad occidental, ha
variado el concepto y se ha podido establecer hasta una cierta especie de tipologa
en su relacin con los estados nacionales.
A partir de sta evolucin se plantear la relacin que hay entre Estado,
Democracia y Ciudadana, dado que para analizar la participacin ciudadana se
tomar como punto de partida, que para que la misma se de en plenas condiciones
y beneficie a la poblacin, se debe establecer bajo un gobierno democrtico. Sobre
todo para que los ciudadanos puedan ejercer plenamente sus derechos polticos,
sociales y civiles.
Finalmente se desarrollar las diferentes concepciones que hay de la participacin
ciudadana analizndola dentro del contexto latinoamericano, y a su vez
comparndola con la experiencia europea puesto que como demuestra el recorrido
bibliogrfico efectuado, fue uno de los modelos a seguir.
I.1. La democracia como rgimen poltico desde el surgimiento hasta la
actualidad.
Para hablar de los orgenes de la democracia como rgimen poltico, hay que remitirse
a Grecia, especficamente a las ciudades de Atenas y Esparta.

14

Hay una imagen estereotipada de la democracia ateniense, como forma de democracia

directa, es decir, era una democracia donde el cuerpo de ciudadanos en su conjunto
tomaba todas las decisiones de gobierno de la polis sin intermediarios. Los ciudadanos
eran considerados como hombres plenamente involucrados en las cuestiones polticas,
lo que es una condicin necesaria para que se pueda sostener la tesis de la democracia
directa funcionando correctamente. J. Nun llamar a ste tipo de democracia, gobierno
del pueblo, es decir la democracia entendida como expresin efectiva de la voluntad
general. (2000, pg. 21)
Sin embargo, los ciudadanos atenienses vivieron en un sistema democrtico, que
contrariamente a lo que se supone, tena fuertes espacios de ejercicio indirecto de poder.
Puesto que detrs de esta democracia ateniense hay una nocin de ciudadana
restringida, dado que era una sociedad esclavista donde una proporcin de ciudadanos
no contaba con derechos polticos de ningn tipo. Es decir, se presenta una democracia
de privilegios, dado que existan importantes diferencias entre los habitantes de la
ciudad y ms an entre los propios ciudadanos, que llevaba a la convivencia de intereses
diversos y en muchos casos incompatibles. La armona de la polis perfecta no existi ni
siquiera en Atenas, que era una ciudad que contaba con condiciones excepcionales para
el desarrollo poltico producto de su bienestar econmico y de una cierta conciencia de
las dificultades que implica construir un orden poltico basado en la libertad sobre
fuertes diferencias entre sus ciudadanos. Esto no fue suficiente y los intereses privados
fueron contemporneos con esta democracia. (M.Unzu, 2004)
La accin poltica de esta polis fue como toda accin poltica, un conjunto de relaciones
de poder donde se juegan intereses diversos y muchas veces enfrentados.

15

Pero sin duda, la gran herencia de Atenas ser la generacin de esa prctica poltica que
cuestiona las instituciones, lo que le devuelve plena actualidad a este tema para pensar
nuestra propia forma de organizacin democrtica y su crisis.
En cambio, Esparta proporcionar un antecedente admitidamente rudimentario de eso
que se denomin, en forma genrica, el gobierno de los polticos, por ms que esto
ocurriese en un contexto que no era ni pretenda ser democrtico. Es que all, el poder
estaba en manos de una elite, pero los miembros del Consejo de la ciudad eran
nombrados mediante un procedimiento que anticipaba en alguna medida lo que despus
sera la eleccin de representantes a travs del sufragio en muchas democracias
modernas. (J. Nun, 2000).
Atenas y Esparta sern de esta manera el punto de arranque simblico y terico de las
democracias occidentales.
En 1920, haba en el mundo treinta y cinco o ms gobiernos de democracia
representativa constitucionalmente elegidos; en 1938, la cifra se haba reducido a la
mitad; y a comienzos de la dcada del cuarenta no quedaban ms de doce. Como
recuerda Hobsbawm, en esa poca nadie predijo ni esperaba que la democracia se
revitalizara despus de la guerra. Eran el fascismo y el comunismo los que estaban en
ascenso y a ellos pareca pertenecerles el futuro. (J. Nun, 2000)
Por ello J.Nun plantear con una mirada crtica y basndose en la opinin de
Schumpeter, a la democracia como un mtodo poltico y no como un fin en s mismo.
De ah que cualquier afirmacin acerca de su funcionamiento carezca de sentido sin
una referencia a tiempos, lugares y situaciones dados. La democracia puede o no
contribuir al desarrollo econmico, a la justicia social o a que todos coman, sean sanos y
se eduquen: el hecho fundamental es que se trata exclusivamente de un procedimiento.
(J. Nun, 2000). Es decir, se cumple con todo el protocolo electoral democrticamente,
16

se hace campaa, se accede a las urnas sin inconvenientes y se vota en secreto, creyendo
el ciudadano que elige libremente cuando en

realidad su eleccin fue totalmente

sesgada por los medios de comunicacin o por el clientelismo poltico.

El autor sostiene que, tradicionalmente, se cree que en democracia el electorado define
y decide las controversias polticas primero y luego a travs del voto decide a sus
representantes para que se ocupen de implementar tales decisiones. Es decir, lo que para
J. Nun sera el gobierno del pueblo. Sin embargo, esto en la prctica no sucede as, sino
al revs: primero se elige representantes y son ellos los que despus se encargan de
resolver los problemas y tomar las decisiones.
Incluso compara al funcionamiento del sistema democrtico con el funcionamiento de
una economa de mercado, donde los partidos polticos actan como empresas que
ofrecen sus productos (o sea propuestas) a los consumidores (o sea ciudadanos), que en
este caso no poseen dinero, sino votos. Y no se trata de un mercado de competencia
perfecta sino oligoplica, tanto por su alto grado de concentracin como porque las
medidas del pblico acaban siendo manipuladas.
Le resta importancia a la agencia humana, porque sostiene que los pretendidos deseos
de los electores son formados por la propaganda poltica y no por el proceso poltico. De
ah, que para l, el mtodo democrtico no sea ms que un sistema institucional para
llegar a la decisiones polticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir
por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo (J. Nun, 2000). En esta
visin la democracia es vista como el gobierno de los polticos y la poltica como una
profesin.
Para Nun, explcita o implcitamente, las denominadas transiciones a la democracia
que ocurrieron en nuestros pases en las dos ltimas dcadas han estado muy influidas
de la conceptualizacin que hizo Schumpeter de la democracia como mtodo. La
17

competencia entre dirigentes y las elecciones peridicas son y deben ser los ejes del
sistema y todo lo que importa es que, a travs del voto, el pueblo autorice cada tantos
aos a quienes se encargan de decidir por l. Si las cosas no salen a su gusto, la gente
ya tendr ocasin de desquitarse en los siguientes comicios.....esto y no otra cosa es la
democracia. Por eso ahora casi todos somos democrticos. (Jos Nun, 2000, pg. 31)
Esto lleva a que incluso la participacin poltica y la nocin de ciudadano se remita a
eso: al voto. S se sigue considerando a la democracia como mtodo y no como un
proceso poltico, lejos se est de generar espacios de articulacin y concertacin en la
sociedad. Incluso se puede observar que en el transcurso de las ltimas dcadas, en los
pases latinoamericanos principalmente, se ha reflexionado, ms sobre los regmenes
ditactoriales y populistas, que sobre los democrticos.
La democracia en stos pases se podra decir que es solo ilustrativa, o simplemente
procedimental. Todos acuden a las urnas, festejando que viven en democracia, votando
en la mayora de los casos candidatos pero no propuestas polticas, incluso las mismas,
se disean con el transcurso del tiempo. Lo que implica que no hay prcticas ciudadanas
y democrticas internalizadas en la sociedad.
La calidad de democracia, el tipo de instituciones, los vnculos entre ciudadana y
derechos sociales, la relacin entre democracia e igualdad, son temas de gran
importancia, pero que no estn siendo discutidos con mucha profundidad.
A muchos les alcanza con que haya elecciones peridicas y un espectro ms o menos
variado de libertades pblicas. Otros la ven como el nico rgimen poltico posible en
las sociedades capitalistas contemporneas, tratando a la democracia como un sistema
de equilibrio posible, recomendable mientras no d lugar a abusos que afecten las pautas
actuales de acumulacin capitalistas. (J. Nun, 2000)

18

Entonces a la pobreza material se suma la pobreza terica que atraviesan los pases de la
regin en lo referente al tema, lo cual lleva a un empobrecimiento creciente de la
discusin pblica acerca de las organizaciones e instituciones de los gobiernos actuales.
Esto explica que, como dira Lincoln, la nocin de democracia se halla ido desfigurando
y que la literatura no tenga ms remedio que acudir a los eptetos (democracias
transicionales, incompletas, delegativas, de baja intensidad, relativas, inciertas o
incluso, en una significativa perversin del lenguaje, democracias autoritarias). (J. Nun,
2000).
Para Robert Dalh algunas de las nuevas democracias latinoamericanas, lo son por el
solo hecho de cumplir con los criterios de una poliarqua, es decir un gobierno de
muchos pero no de todos. No son democracias representativas sino delegativas. (Citado
por G. Odonell, 1997).
La gran ola democratizadora que se produjo despus de la Segunda Guerra Mundial
como una imposicin de los Aliados a los pases derrotados: Alemania, Italia y Japn,
se efectu en condiciones econmicas y polticas totalmente diferentes a las que hoy
tuvieron que enfrentar los pases latinoamericanos y poscomunistas. En estos pases la
secuela de la destruccin de los tiempos de guerra gener expectativas econmicas en la
poblacin bastante moderadas. Hubo inyecciones masivas de capital, principal pero no
exclusivamente por medio del Plan Marshall (por ej. la condonacin de la deuda externa
de Alemania). Y como consecuencia, y con la contribucin de una economa mundial en
expansin, las viejas potencias del eje pronto alcanzaron veloces tasas de crecimiento
econmico. (G. Odonell, 1997).
Diferente fue el contexto para las transiciones a la democracia de los 70 y 80 de los
otros pases. La victoria en la primera eleccin luego de la cada del rgimen autoritario
casi garantiz la derrota, si no la desaparicin, en la segunda. Esto ocurri en Espaa,
19

Grecia, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Per, Uruguay, etc...los cuales heredaron
serias dificultades socioeconmicas de sus respectivos gobiernos ditactoriales y se
vieron gravemente afectados por los problemas econmicos mundiales, incluyendo los
impactos de la deuda externa. Este panorama llev a los nuevos gobiernos a adoptar
drsticas medidas socioeconmicas para enfrentar las altsimas tasas de inflacin, el
estancamiento econmico, la severa crisis financiera del estado, la enorme deuda
pblica externa e interna, la creciente desigualdad y pobreza, y el agudo deterioro de las
polticas sociales.
Los problemas y demandas se dispararon ante los inexpertos gobiernos democrticos,
donde los presidentes fueron elegidos luego de prometer que salvaran al pas. Para G.
Odonnell esto llev a un estilo mgico de hacer poltica: el mandato delegativo,
supuestamente conferido por la mayora, una firme voluntad poltica y el conocimiento
tcnico deberan bastar para que el salvador cumpla su misin: los paquetes se
deducen como un corolario. (G. Odonell, 1997, pg. 299)
La democracia de carcter delegativo es la que se ha ido consolidando principalmente
en los pases latinoamericanos. Tal es as que al concentrarse el poder en una sola
persona, el presidente, cuando una medida es correcta y brinda soluciones, es el
salvador; en cambio cuando se toma una decisin desacertada toda la responsabilidad
recae en l.
I.2.1. Tipos de democracia: democracia directa o participativa, democracia
representativa y democracia delegativa.
La teora de la democracia directa o participativa concibe a la democracia como un
instrumento mediante el cual la voluntad popular se traduce en polticas pblicas.

20

En su versin ms radical, el pueblo se rene colectivamente y sanciona la legislacin,

la voluntad se transforma directamente en ley. En una versin menos radical, el pueblo
elige delegados que se renen para sancionar aquello que se les ha mandado legislar.
Las elecciones funcionan como correas de transmisin mediante las cuales la voluntad
popular se comunica al ms pequeo nmero de personas que realmente hacen la ley.
La autonoma de los dirigentes polticos se encuentra altamente reducida debido al
control directo que los gobernados ejercen sobre ellos. El poder poltico debe reconocer
de manera explicita y formal que la soberana se origina en el pueblo y all debe
permanecer. Los ciudadanos estn obligados a obedecer el sistema de leyes y
regulaciones que ellos mismos han sancionado guiados por la voluntad general.
Los mecanismos de este tipo de democracia, consisten segn C. Sortino, en los derechos
de iniciativa popular y referndum, procesos que pueden ser iniciados por el pueblo o
por el gobierno, y culminan, a travs del voto universal y secreto, en una decisin
poltica vinculante para el gobierno. Su importancia es tal porque sin estos procesos, los
representantes polticos escapan del control de los ciudadanos entre una eleccin y otra;
adems el escaso poder de decisin de los ciudadanos fomenta la desmotivacin poltica
y el cinismo hacia el sistema democrtico. Entonces las decisiones que surgen de estos
procesos son ms meditadas y consensuadas, y sobre todo ms efectivas para la
comunidad. (2007)
En la actualidad estos mecanismos de democracia directa se han extendido a varios
pases de Europa y algunos de Amrica, pero no han llegado a tener la profundidad y
periodicidad que logro en Suiza.
En oposicin a ste tipo de democracia, se encuentra la teora de la democracia
representativa, que concibe a la misma como un mecanismo que incentiva a los
gobernantes a perseguir polticas acordes a los deseos de los votantes. Las elecciones

21

sirven para castigar, mediante la prdida de poder, a los dirigentes que han fracasado en
satisfacer las aspiraciones del pueblo y para elegir a un nuevo liderazgo que parezca
probable de cumplir las promesas de campaa. En el gobierno representativo los
gobernantes son elegidos por los gobernados, pero los primeros conservan cierto
margen de autonoma con respecto a los segundos. Esto se logra mediante la prohibicin
del mandato imperativo y la revocabilidad permanente. La idea del gobierno
representativo aparece como estrategia poltica tendiente a superar los problemas
derivados de la diversidad social.
La representacin ha sido propuesta como tcnica que permite establecer un gobierno
que emana del pueblo en los grandes Estados, compuestos por poblaciones numerosas y
diversas. La democracia directa se torna inviable en un cuerpo social que se caracteriza
por la divisin del trabajo, el avance del comercio y la tecnologa, y por la
diversificacin cada vez ms creciente de intereses.
Adems la representacin implica acountability, es decir el representante es responsable
de sus acciones ante quienes lo autorizan a hablar en su nombre. En las democracias
consolidadas la acountability no slo es vertical, sino tambin horizontal. La
representacin y la acountability conforman la dimensin republicana de la democracia,
pero la acountability horizontal caracterstica de las democracias representativas no
existe o es extremadamente dbil en las democracias delegativas. (G. Odonell, 1997)
Va a ser el modelo de democracia representativa el que triunfe en el mundo occidental
del siglo XX. Esta democracia representativa asume las caractersticas de un modelo de
democracia elitista pluralista en equilibrio, siendo Schumpeter el antecesor inmediato
de la denominada concepcin pluralista de la democracia.

22

Es pluralista porque parte del supuesto de que la sociedad a la que debe adaptarse el
sistema poltico democrtico es plural, es decir compuesta por individuos que persiguen
intereses diversos.
Es elitista porque le asigna un papel central en el proceso poltico a un grupo de actores
polticos que se designan a s mismos.
Y finalmente es un modelo en equilibrio debido a que se compara al sistema
democrtico como un mecanismo que establece una situacin de equilibrio entre la
demanda y oferta de mercaderas polticas, similar a la lgica del mercado.
En este modelo se califica a la democracia como un aparato institucional que permite a
los ciudadanos escoger entre tipos de dirigentes diferentes y alternativos. El mecanismo
consiste en una competencia electoral entre grupos de dirigentes auto-elegidos,
organizados en partidos polticos, para captar las preferencias del electorado. Los
polticos que triunfan en la contienda electoral son aquellos que saben ajustar sus ofertas
o mercaderas polticas a las demandas planteadas por las preferencias de los actores
sociales.
Considerar a la democracia bajo la lgica del mercado, nos limitar para un anlisis
terico ms profundo del tema, sin embargo ste planteo es el que describe con bastante
exactitud el desempeo de la democracia como sistema poltico en las sociedades
capitalistas contemporneas.
La combinacin de la democracia representativa con ciertos elementos de democracia
participativa o directa podra contribuir a solucionar la crisis de representacin de los
dirigentes polticos y la prdida de centralidad de la poltica en la regulacin de las
esferas sociales. Posibilitando de esta forma un desempeo eficaz de la democracia en
su formato elitista pluralista en equilibrio.

23

Para M. Lobos, el avance hacia una democracia participativa implica el cumplimiento

de dos rasgos bsicos y sustantivos: primero, la funcin del sistema educativo en la
promocin de una formacin y el desarrollo de una cultura de ciudadana de derechos y
obligaciones; y segundo, la democratizacin de la economa, es decir el desarrollo de la
agenda de igualdad socio-econmica progresando en la adquisicin de derechos sociales
que implican sujetos actores de la ciudadana. (M. Lobos, 2002)
Es decir, no se va a lograr una democracia participativa con solo imponerla, sino por el
contrario, implica un proceso de conocimiento en el tiempo por parte de la poblacin.
La crisis de representacin que atraviesan las presentes democracias, podran encontrar
una solucin con la construccin de un sistema poltico que combine la democracia
elitista, pluralista en equilibrio en el nivel nacional con mecanismos de democracia
participativa en el nivel local. Se podra conservar el presente sistema de elecciones y
partidos competitivos para las funciones gubernamentales del nivel nacional y asegurar
participacin poltica y ciudadana de manera directa en los gobiernos locales.
Este esquema fue empleado en muchos municipios europeos para determinadas
instancias de elaboracin y desarrollo de planes estratgicos, pero la participacin en
ellos se realiz haciendo mayor hincapi en instituciones de prestigio local y en el sector
empresarial que en la poblacin en s misma. Un ejemplo de ello es el Plan Estratgico
de Barcelona, donde particip un espectro variado de instituciones y asociaciones del
lugar que estaban imbricadas en las esferas de poder poltico y empresarial; y por ello
contaban con una gran capacidad de decisin y accin sobre los temas de la ciudad y la
regin.
Algunos de los municipios latinoamericanos que quisieron tomar como ejemplo el
modelo europeo no tuvieron el mismo xito, puesto que el contexto socioeconmico no

24

es el mismo ni tampoco los actores sociales, ni los espacios de concertacin y

negociacin que se deben dar entre ellos, como para llegar a un mnimo acuerdo.
Sin embargo el aporte terico ha sido viable para el anlisis de la crisis de
representacin poltica y descentralizacin que enfrentaron los municipios en los 90.
Otro nuevo tipo de democracia que va esbozar G. Odonnell, son las democracias de
carcter delegativo. Las considera como una evolucin posible de los regmenes en
transicin. La generacin de diversos tipos de democracia no est relacionada con las
caractersticas de los regmenes autoritarios precedentes ni con el proceso de
transicin. Por el contrario, debemos concentrar la atencin en diversos factores
histricos de largo plazo y en la severidad de los problemas socioeconmicos
heredados por los nuevos gobiernos democrticos. (G. Odonell, 1997, pg 288)
Los puntos centrales de su argumento son los siguientes:
-

las actuales teoras y tipologas de la democracia tienen como referente emprico

a la democracia representativa, de acuerdo con las caractersticas que esta
adopta, con todas sus variaciones y subtipos, en los pases altamente
desarrollados;

algunas de las nuevas democracias (como Argentina, Per, Brasil, Ecuador,

Bolivia, Filipinas, Corea y varios pases poscomunistas) los son, en el sentido de
que cumplen con los criterios que propone Robert Dalh 1 para definir la
poliarqua;

Vase Robert A. Dahl. Poliarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press,
1971 y, del mismo autor Democraty and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989.
Para el autor las democracias que surgieron del derrumbe de los regmenes autoritarios, son democracias
polticas, POLIARQUAS cuyo criterio principal es: ser un gobierno de muchos pero no de todos.
Adems todas tienen una caracterstica en comn: todas son democracias representativas,
institucionalizadas. Sin embargo los pases recientemente democratizados, no se estn encaminado hacia
regmenes democrticos representativos. Son poliarquas de un tipo diferente, que para el autor todava
no se ha teorizado.

25

pero estas democracias no son -ni parecen encaminadas a ser- democracias

representivas; ellas presentan caractersticas que lo inducen a llamarlas
delegativas;

aunque no son democracias consolidadas (es decir, institucionalizadas), las

democracias delegativas pueden ser duraderas;

a su vez es posible detectar una importante interaccin: la profunda crisis social

y econmica que hered la mayor parte de estos pases de sus gobiernos
autoritarios refuerza ciertas prcticas y concepciones acerca del ejercicio de la
autoridad poltica que son ms consonantes con la democracia delegativa que
con la representativa. (G. Odonell, 1997)

Finalmente caracteriza a las democracias delegativas, como aquellas que se basan en

la premisa de que la persona que gana la eleccin presidencial est autorizada a
gobernar como l o ella crea conveniente, slo restringida por la cruda realidad de las
relaciones de poder existentes y por la limitacin constitucional del trmino de su
mandato. El presidente es considerado la encarnacin de la nacin y el principal
definidor y guardin de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar
ningn parecido con las promesas de su campaa. (G. Odonell, 1997, pg 293).
Un ejemplo de ello son las presidencias de Menem en Argentina y Fujimori en Per,
entre otros casos. Estos candidatos presidenciales victoriosos se vieron as mismos
como figuras por encima de los partidos polticos y de los intereses organizados.
I.2.2. Relacin entre Estado, Democracia y Ciudadana.
En los pases de Amrica Latina y en los europeos de temprana democratizacin hay
variables contrastes entre las democracias representativas y consolidadas, y las formas
democrticas que los mismos adquirieron.

26

Para analizar la compleja relacin entre Estado y democracia, se tiene que considerar
que los Estados estn interrelacionados con sus sociedades mismas de complejas y
variadas maneras; esa insercin conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de cada
sociedad tengan una enorme influencia sobre el tipo de democracia susceptible de
consolidarse (si es que se consolida) o sobre la consolidacin o fracaso de la democracia
a largo plazo.
Asimismo es un error asociar al Estado con el aparato estatal o con la suma de las
burocracias pblicas, si bien son partes del Estado, no constituyen el todo. El Estado es
tambin un conjunto de relaciones sociales que establece cierto orden en un territorio
determinado, y finalmente lo respalda con una garanta coercitiva centralizada. El
sistema legal es una dimensin constitutiva del Estado y del orden que ste establece y
garantiza en un territorio dado. No se trata de un orden igualitario, socialmente
imparcial; tanto bajo el capitalismo como bajo el socialismo burocrtico ese orden
respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder que son sistemticamente asimtricas.
La eficacia de la ley sobre un territorio se compone de innumerables conductas hechas
hbitos, que por lo general, son compatibles con la prescripcin de la ley. La ley es un
elemento insustituible del Estado: es la parte que proporciona la trama regular y
subyacente del orden social que existe en un territorio dado. (Odonell, 1993)
sta sera la estructura que sustenta el orden establecido y garantizado por el Estadonacin contemporneo. El mismo alega en su estructura que la ley es igual para todos
los miembros de la nacin, aunque en la prctica muchas veces no sea as.
La igualdad garantizada a todos, en trminos de ciudadana, es crucial para el ejercicio
de los derechos polticos que connota el funcionamiento de la democracia y tambin
para la eficacia de las garantas personales consagradas en la tradicin liberal. La

27

democracia esta necesariamente vinculada a la ciudadana, y sta slo puede existir

dentro de la legalidad de un Estado democrtico.
Para definir el concepto de ciudadana se tomar como referencia el anlisis que realiz
Marshall al explorar la evolucin histrica del Estado de Bienestar y la relacin que
tuvo con la nocin de ciudadana en Gran Bretaa. A partir del cual estableci el
carcter multidimensional de la misma por estar compuesta de tres elementos: el civil, el
poltico y el social.
El autor en un principio la va a explicar a travs de la concepcin que tiene del
socialismo. Segn l existen dos tipos de socialismo, el A y el B. El socialismo A es
revolucionario y anticapitalista y tiene poco inters en la poltica social porque la
concibe como una estrategia de dominacin social. En cambio el socialismo B,
combina los principios de poltica social propios de los liberales ms avanzados con una
predisposicin a confiar en la accin del Estado. Para ste socialismo, la poltica social
no es un complemento de la poltica econmica, sino que est por encima de ella y
corrige las deficiencias que genera la economa de mercado. (J. Nun, 2000).
Marshall va tomar como eje las caractersticas del socialismo B para desarrollar la
nocin de ciudadana y sus tres elementos.
El concepto de ciudadana surgi con la derrota del Absolutismo Monrquico y el
advenimiento de la Modernidad. La lucha entre el feudalismo y los seores de la tierra
lleg a su fin cuando se erigi la ley como principal ideologa legitimante del orden
establecido. La ley los iba a defender de los poderes absolutos del Rey, pero a su vez era
susceptible de ser utilizada por los hombres comunes, como en verdad ocurri. De esta
manera se constituyeron los derechos civiles cobrando forma la libertad de palabra, de
pensamiento, de culto y obviamente el derecho mismo de acceder a la justicia.

28

En lo econmico se dieron numerosos cambios, que impulsaron el derecho de

propiedad, el de celebrar contrato, el derecho a trabajar, y centralmente el surgimiento
del trabajador libre y el capitalista. La relacin contractual que se establece entre ambos
se declara sobre una base de igualdad, sin embargo el capitalismo a travs de sta
relacin generar la raz de su propia desigualdad.
ste arduo proceso histrico de muchsimos aos y que gener dursimos
enfrentamientos entre la aristocracia y la burguesa para poder acceder sta ltima a
cargos pblicos y poder votar, llev a que rpidamente los trabajadores tomarn estos
reclamos como suyos. Es decir el ciudadano que ya era libre para trabajar, para ganar
dinero, para ahorrarlo y para invertirlo, ahora se volva libre tambin para participar en
la cosa pblica, como elector o como elegido, constituyndose de esta manera los
derechos polticos.
Tambin otro factor que posibilit el origen de los derechos polticos fue en parte la
accin conjunta del movimiento obrero -principalmente a travs del derecho a voto de
los hombres- con el movimiento feminista de principios de siglo XX.
Finalmente, se llega al tercer conjunto de derechos, que segn Marshall, definen a la
ciudadana y son caractersticos del siglo XX: los derechos sociales.
Para el autor, es el Estado de Bienestar el que va a colocar a los derechos sociales a
igual nivel que los otros dos elementos de la ciudadana puesto que introduce un
derecho universal a un ingreso real que no guarda proporcin con el valor de mercado
de quin lo reclama y pone a cargo de la autoridad pblica la obligacin de hacerlo
efectivo. De esta manera traslada la responsabilidad de su cumplimiento al Estado
mismo. Porque adems de ello, los derechos polticos y civiles tambin fueron
adquiridos por personas que por falta de recursos o educacin no tenan la posibilidad
de ejercerlos en su plenitud. Fue as como al cabo de considerables luchas y
29

compromisos se termin por atribuirle al Estado la responsabilidad de suplir tales

carencias.
Cuando se habla de un Estado o de tipos de Estados, no nos referimos a un dato, sino a
una construccin social, al producto y expresin de determinados conflictos y
tradiciones sociales, cristalizados en conjuntos histricos de instituciones y prcticas.
Cada pas construye un tipo particular de Estado, es decir connota experiencias propias
del lugar y de las personas que lo habitan.
Es a ste particularismo al que quiere llegar Marshall cuando intenta definir al Estado
de Bienestar, no va detenerse en el tipo de estructura sino en el espritu esencial que
lo anima. Lo va a identificar con el espritu de la socialdemocracia, pero esta
identificacin lineal es difcil de sostener, porque como se desarroll anteriormente
depende del momento poltico y econmico que est atravesando cada pas. Puesto que
por ejemplo, muchos pases europeos de posguerra que eran conservadores
implementaron polticas sociales presionados por los sindicatos y los partidos de
izquierda, y tambin por las presiones que ejerca la poblacin en s, dado que era un
forma tambin de ganar apoyos ante futuros conflictos. (J. Nun, 2000).
Entonces y como conclusin del desarrollo anterior, se tendr en consideracin la
apreciacin que retoma Jos Nun de Marshall, para definir ciudadana, en el sentido que
para l tampoco es un mero dato, sino una construccin social que se funda, por un
lado, en un conjunto de condiciones materiales e institucionales y, por el otro, en una
cierta imagen del bien comn y de la forma de alcanzarlo. Lo que equivale a decir que
es siempre el objeto de una lucha, por ms que en determinados lugares sta pueda
haberse resuelto desde hace mucho tiempo y haya tendido a naturalizarse as una
forma particular de construccin de la ciudadana. (J. Nun, 2000, pg 66).

30

Sin embargo, Nun va a criticar la manera en cmo ha tratado el tema del Estado, dado
que Marshall no le dio importancia al hecho de que el Estado una vez que asume como
tarea propia la de asegurar la prosperidad de la sociedad en su conjunto, su legitimidad
sustantiva pasa a depender de que as sea, o por lo menos, de que haya razones
convincentes y crebles que permitan confiar que as ser en un futuro no demasiado
lejos. De esta forma, el bienestar colectivo aparece dos veces: como condicin para el
ejercicio de la ciudadana y como condicin para la legitimidad del Estado.
Las diferentes concepciones y tipos de democracia dependen de los contextos
particulares donde ocurren. Lo mismo pasa con las concepciones de ciudadana que se
tiene, pero ms que nada con las posibilidades socioeconmicas y polticas para ejercer
plenamente los derechos de ciudadana.
El anlisis sobre el concepto de democracia y ciudadana que hizo Nun, en el cual
retoma las ideas de Marshall, sirve para dar cuenta de los orgenes de los conceptos, de
sus posibilidades histricas y polticas, y sobre todo para comparar como fueron
sucediendo los acontecimientos en Europa respecto a Latinoamrica.
Adems, como diferentes fueron y son las realidades que se viven en los dos
continentes, para analizar los tipos de democracia y su calidad, al igual que las
instituciones y los Estados que se formaron en la regin, se tomarn ciertas reflexiones
que tiene G. Odonell al respecto. Principalmente las que realiza sobre los Estados que
tienen democracias con instituciones polticas y civiles dbiles, porque un Estado que
no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una democracia con ciudadana de
baja intensidad. En la mayora de los pases recientemente democratizados los
individuos pueden votar sin coercin directa, el conteo de votos se realiza limpiamente,
pueden crear cualquier tipo de organizacin, pueden expresarse sin censura y pueden
transitar libremente fuera y dentro del territorio nacional. Pero el concepto de

31

ciudadana de baja intensidad alude especficamente a la esfera poltica, a la teora

poltica de la democracia poltica. Y los campesinos, los habitantes de barrios pobres,
los indgenas, las mujeres y dems, muchas veces no logran un trato justo de la justicia,
ven avasallados sus derechos civiles y polticos. Estas irrestricciones connotan la
inexistencia del Estado como ley, la reduccin de ciertas garantas y derechos que son
tan constitutivos de la ciudadana como el poder votar sin coaccin. Varias formas de
discriminacin y de pobreza extendida, as como la regresiva distribucin de ingresos,
van de la mano y dan forma a ste tipo de ciudadana. (G. Odonell, 1993, pg. 77).
De esta manera se pueden tener infinitos derechos y un aparato legal que los legitime,
pero si no se tiene acceso y conocimiento de ellos no sirve de nada. Los derechos se
legitiman en la medida en que se ejercen y se hacen efectivos.
Esto precisamente es lo que est pasando en los pases latinoamericanos donde la
democracia como forma de gobierno es reciente, y donde las instituciones polticas son
dbiles y solo accede una nfima porcin de la poblacin.
I. Cheresky, en su estudio sobre la ciudadana argentina contempornea declara que hay
una alteracin en el referente de legitimidad de la democracia, que se caracteriza por el
desplazamiento de la nocin de pueblo a la de ciudadana. El pueblo es una referencia
ligada a una concepcin de la democracia como rgimen de realizacin de una voluntad
poltica, en tanto que la ciudadana puede asociarse a una visin ms liberal garantista
que limita la democracia al Estado de derecho, aunque en la tradicin republicana tiene
una connotacin de participacin en los asuntos pblicos. (pg. 262)
En Argentina la nocin de pueblo tiene su auge con la presidencia de Pern, en cambio
la centralidad de la ciudadana es tributaria de la mutacin en la cultura poltica que
empez a gestarse bajo la dictadura militar en los 70.

32

Los reclamos de los movimientos de derechos humanos (Madres de Plaza de Mayo) sin
proponrselo sentaron las bases para la rehabilitacin de la poltica y de un sistema
poltico que estaba desarticulado. Con el gobierno de Alfonsn se abri paso a una
dinmica ciudadana que se expres en el proceso de democratizacin de los partidos
que vieron transformadas sus candidaturas en funcin de las capacidades de
competencia interna y de popularidad ciudadana.
En el gobierno de Menen, se da un nuevo cambio en la concepcin de representacin y
del ejercicio del poder, de carcter delegativo, como menciona Guillermo Odonell.
Dado por la situacin de excepcin que caracteriz a su gobierno (proceso
hiperinflacionario), esto favoreci el hiperdecisionismo presidencial so pretexto de las
urgencias de la crisis, y desalent la deliberacin pblica y la deliberacin
parlamentaria, en particular, sospechadas de favorecer el inmovilismo en tiempos de
urgencia.
Esta misma situacin se est viviendo con el gobierno de Kirchner, quien asume la
presidencia en un contexto en el que las variables macroeconmicas se haban
mnimamente controlado con el gobierno de transicin de Duhalde, despus de la crisis
del 2001. Dicho escenario a la sociedad argentina le signific un alto costo poltico,
econmico y social.
Sin embargo las consecuencias de la crisis vivida es algo que se viene arrastrando de
hace varios aos y que ha generado en la ciudadana una baja participacin poltica y
por ende un escasa representatividad, hecho que hizo que la gente delegar sus
responsabilidades y compromisos ciudadanos en una sola figura poltica.
Por este contexto, se gener una ciudadana pasiva cuya intervencin en la vida pblica
se ha dado a travs del voto, y se mantiene una relacin informada con la poltica pero

33

pasiva, puesto que el recurso del que se vale son los medios de comunicacin,
especialmente la televisin.
La figura de la ciudadana reducida a la condicin de audiencia/opinin construida
por los sondeos es, por supuesto, un tipo ideal al que propenden la expansin del
individualismo y la centralidad de los medios de comunicacin no solo como vehculos
de la informacin sino tambin como arena de produccin de acontecimientos polticos
y de seleccin de liderazgos. Pero este tipo ideal no se realiza plenamente, puesto que
los individuos permanecen insertos en estructuras familiares, concurren a trabajos y
asisten a lugares de sociabilidad. Pero estos niveles sociales lamentablemente estn
debilitados. (I.Cheresky, pg 277).
En el actual gobierno, hay una mayor movilizacin respecto a ciertos derechos sociales
que componen la nocin de ciudadana expuesta. A travs del reconocimiento a nivel
nacional que se hizo a los desaparecidos en la ltima dictadura, y a la declaracin de
inconstitucionalidad a las leyes de Punto Final y Obediencia Debida; se fortalecieron y
reconocieron los derechos humanos de una sociedad que estaba obnubilada por un
manto que tapaba la cruel realidad vivida en aquellos aos, dado que nunca se haba
culpado y condenado a los responsables de tal acto de lesa humanidad.
Tampoco los gobiernos anteriores como cierta parte de la poblacin lo tomaban como
un problema de Estado, sino que se vea como un hecho que haba afectado a
determinados sectores de la sociedad durante se perodo.
Lo destacable y hbil del gobierno de Kirchner es que lo instala en la agenda pblica
dndole la relevancia reclamada durante tantos aos por las abuelas, madres e hijos de
Plaza de Mayo, y otros sectores de la sociedad. De sta manera se comienza a crear las
bases para la formacin de una ciudadana ms activa, en relacin a los derechos
humanos.
34

Sin embargo hay derechos sociales y polticos que no se pueden ejercer, porque las
instituciones siguen siendo dbiles y porque la ciudadana es una construccin social
que no se realiza de un da para el otro. Como tal, lleva tiempo y voluntad poltica
puesto que, para que los ciudadanos posean efectivamente derechos tienen que tener
determinadas necesidades bsicas satisfechas como as mismo acceso a la educacin y a
la salud. Sino pueden acceder a ellos por s solos, el Estado se los tiene que
proporcionar, como expresaba Marshall cuando defenda al Estado de Bienestar y a la
socialdemocracia europea.
En Latinoamrica como se puede ver, diferente fue el escenario que se dio para la
consolidacin de la democracia y ciudadana, sobre todo por las dictaduras militares, las
crisis econmicas de carcter cclico, la aplicacin de medidas neoliberales y el
caracterstico clientelismo poltico de la regin.
I.2. Diferentes conceptualizaciones de la participacin ciudadana.
En la trastienda del trmino participacin ciudadana, hay una concepcin de la misma
que se articula con la nocin de democracia, cuyos componentes y caractersticas deben
ser analizados con reserva para no caer en falsas apreciaciones o idealizaciones del
trmino.
En las democracias contemporneas de los pases de capitalismo avanzado, la
participacin aparece asociada a la necesidad de garantizar la calidad de vida del
rgimen poltico, erosionada por la diversidad de expresiones de la vida social y por
los lmites del sistema de representacin para reflejarla. En cambio, en las
democracias incipientes de los pases de capitalismo atrasado, la participacin es vista,
adems de cmo redistribucin de poder real o simblico (fuente de inclusin) y de
acceso a determinados bienes, como forma de relegitimar un sistema de representacin

35

alejado del ciudadano que desconfa profundamente del mismo. (E. Balln Echegaray,
2003, pg 4 y 5)
Sobre todo en los pases de Amrica latina que estuvieron durante varios aos bajo
gobiernos de facto, la tarea de insertar nuevamente en la poblacin la nocin de
participacin gener nuevas reconceptualizaciones del trmino e implic la
reconstruccin de lazos e identidades sociales que fueron lesionadas en el tejido social.
Por ello E. Balln Echegaray considerar a la participacin ciudadana como el
involucramiento cotidiano y vinculante, no slo ocasional y delegativo de los
ciudadanos en los asuntos pblicos; sino como una alternativa para responder al
dficit democrtico de la regin e incluso como una superacin de la democracia
representativa. Puesto que operativamente la define como la capacidad poltica y
jurdica de la ciudadana de intervenir individual y colectivamente, directamente o a
travs de diferentes modalidades en los diversos procesos de gestin del desarrollo
local y de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las condiciones de vida
materiales, sociales, polticas, econmicas y culturales de la poblacin.(E. Balln
Echegaray, 2003, pg. 4 y 5)
El potencial democratizador de la participacin ciudadana est vinculado tambin a la
posibilidad de introducir a travs de ella una alteracin real en las asimetras de la
representacin poltica y social, que se expresan en la preeminencia dentro de las
instancias de decisin de aquellos sectores que tienen mayor peso econmico y por ende
mayor organizacin.
La posibilidad de alterar las asimetras de la representacin en el sistema poltico,
concierne en primer lugar a los sujetos sociales que son reconocidos como sujetos
polticos. Ciertamente si a este nivel no se favorece la inclusin de nuevos actores en el
sistema poltico, la asimetra en la representacin social resulta fortalecida.

36

Es importante la consideracin que hace N. Cunill Grau de la vinculacin que hay entre
participacin ciudadana y democracia, puesto que ve a la participacin ciudadana
inserta en una estrategia de democratizacin del Estado, y aparece as como un tema
relevante, conectado con el establecimiento de instancias de mediacin deliberativas y,
en trminos amplios, con el establecimiento de arenas pblicas en la interfase entre el
Estado, la sociedad y la economa, capaces de movilizar espacios de representacin,
negociacin e interlocucin en torno a ellas. (N. Cunill Grau ,1997)
Bajo este marco de anlisis, es necesario indagar al menos sobre tres aspectos que
conciernen a la institucionalizacin de la articulacin Estado-sociedad civil, por la va
del fomento a la participacin ciudadana en las instancias gubernamentales que llevaron
a la planificacin y elaboracin del Plan Estratgico, nos referimos a los sujetos de la
participacin social, las propias modalidades de ella y los mbitos en los que se ejerci.
En la relacin entre las organizaciones sociales y su articulacin con el Estado, se debe
tener en cuenta la necesidad de que los distintos actores sociales se reconozcan como
interlocutores vlidos, generando en comn algn tipo de espacio de concertacin donde
debatir sobre los distintos aspectos relativos al desarrollo.
Se trata de una relacin que se fundamenta en componentes sociales, culturales, tcnicos
y polticos.
Las necesidades de desarrollo, tcnicas para el desarrollo y polticas de desarrollo, como
contenido de la gestin, sern el producto de procesos decisorios que significan
tensiones, conflictos, dominaciones y reconocimiento del lugar de poder de los
diferentes actores. Tensiones, que actualmente se incrementaron al cambiar la opinin y
expectativas de la ciudadana acerca del valor y transparencia de los mecanismos de
democracia representativa. (N. Cunill Grau, 1997)

37

Nuevas prcticas sociales estn surgiendo que constituyen nuevas redes de relaciones y
de representaciones colectivas. La nocin prctica y terica de la democracia directa
est llegando a los municipios latinoamericanos, y ante esta situacin algunas de las
herramientas que han utilizado las administraciones pblicas es la de capturar el mpetu
de los ciudadanos de ser protagonistas, y as formar parte de las decisiones
gubernamentales a travs de la participacin directa, sin intermediarios debido al
descreimiento que tienen los ciudadanos en la poltica y sus representantes.
En este escenario las organizaciones sociales, comunitarias y nuevas formas
organizativas podran tener el rol de constructores de derechos ciudadanos y el Estado el
rol de garante principal de los mismos.
Esto implicara la necesidad de nuevas formas de generar y hacer poltica, donde se
establecera un pasaje de demandas de las organizaciones al Estado y a una instancia de
construccin de polticas y proyectos entre las diferentes fuerzas, entre stas con otras
instituciones y principalmente con los gobiernos locales.
Se trata entonces de promover el desarrollo social de personas, grupos y organizaciones
e instituciones tendientes a construir un sistema de actores y una nueva
institucionalidad. Ello permitir el pasaje de una accin estatal tradicional, rgida y
burocrtica hacia un proceso caracterizado por una mayor flexibilidad, horizontalidad,
descentralizacin, eficiencia, cercana, auditoria y control entre estado, sociedad civil y
mercado.
Para Euclides Snchez, la participacin es un vocablo popular, y por ello tiene mucho
uso, se puede escuchar tanto en el discurso poltico como en el comunitario o
ambientalista. Pero la definicin que se considerar para el desarrollo de este trabajo, es
la que dice que toda participacin es por definicin social. (E. Snchez, 2000)

38

El inters por la participacin surge en los aos 60, y es en los 70 donde llama la
atencin el auge de la misma debido al involucramiento ciudadano en el planeamiento
social. Hay un aumento de la conciencia de los ciudadanos sobre su papel como sujetos
de desarrollo social.
En la relacin entre Estado y ciudadanos, son los propios participantes quienes, en
interaccin permanente entre s y con las otras partes constituyentes del proceso, van
construyendo lo que es la participacin. El significado de participacin que se desarrolla
y que est en concordancia con las acciones que se realizan, estar marcado, en
consecuencia, por la calidad de la experiencia participativa y por ende ser diferente de
una experiencia a otra. La participacin no es, entonces, algo de carcter universal,
sino una construccin social, mltiple, sujeta a valores y circunstancias contextuales que
surgen en un determinado momento. (E. Snchez, 2000)
En una lnea ms ideolgica y poltica del concepto E. Snchez, plantea que el ejercicio
de la participacin contiene siempre un alto componente poltico. Y su presencia se
ilumina y se desvanece cclicamente, de acuerdo a los distintos momentos polticos.
Para el autor las convocatorias a la participacin social suelen enmascarar los objetivos
profundos que orientan la propuesta, dado que el tema de la participacin cobra
importancia a partir del desarrollo de la teora de la marginalidad. (E. Snchez, 2000).
Para esta teora las sociedades subdesarrolladas se caracterizan por una estructura dual,
donde coexisten un polo moderno y avanzado, y por otro lado, un polo no moderno y
atrasado, resistente al cambio. Entonces la participacin es vista como un antdoto
contra los males de la poblacin marginada, y como un mecanismo de integracin
funcional al orden social vigente.
Esta visin es la que se emplear para analizar la utilizacin poltica que se hace de la
participacin ciudadana, al momento de convocar a la sociedad civil a participar y

39

actuar en las instancias previas de elaboracin del Plan Estratgico. Puesto que hay una
tendencia a proponerla para lograr una mayor utilizacin de los recursos.
Adems ayuda a librar de responsabilidades al Estado, y de trasladar las mismas a los
municipios y a la sociedad local.

40

II. Captulo II:

Reforma del Estado argentino.
Crisis del estado municipal y nuevas orientaciones de la administracin para
enfrentar las reformas.
En este captulo se va a desarrollar cmo los municipios afrontaron las reformas
administrativas y econmicas que se implementaron en los pases de Amrica
Latina a partir de la dcada del 80.
Dichas reformas que se efectuaron por el cambio de modelo de Estado, llev a que
los distintos gobiernos locales asumieran nuevas responsabilidades y obligaciones
que antes eran propias de otros niveles jurisdiccionales.
A su vez, este contexto gener lo que Arroyo llama una municipalizacin de la
crisisy el surgimiento del desarrollo local como respuesta a los desafos que
planteaba el nuevo modelo de acumulacin, que posibilit la creacin de nuevos
instrumentos de gestin en las administraciones pblicas e implic asumir
concomitantemente un nuevo tipo de Estado.
Finalmente este conjunto de reformas form las bases para un nuevo tipo de
gestin local y de herramientas de planificacin, entre las que se encuentra la
Planificacin Estratgica.
Ahora se realizar una aproximacin a la utilizacin de dicha herramienta, pero el
anlisis completo se va a efectuar en el tercer captulo.
II.1. Municipalizacin de la reforma de Estado.
Desde principio de la dcada del 80, Argentina y otros pases de Latinoamrica han
atravesado un ciclo de reformas de Estado que ha modificado las estructuras y funciones
de los mismos, y la persistencia de las tensiones que se dieron entre la acumulacin y la
distribucin se tradujeron en una crisis de legitimidad.

41

El proceso inflacionario, abierto en 1983, puso en evidencia las diferencias entre las
expectativas distributivas y sus posibilidades de viabilidad poltica-econmica. Por otra
parte el proceso inflacionario y la deuda externa mostraron el peso de la crisis, las
caractersticas del modelo de acumulacin y la apropiacin desigual del excedente.(A.
Catenazzi y E. Reese, 2000).
Sumado a ste esquema, durante la dcada del 90, las polticas de ajuste, las reformas
macroeconmicas y las reformas administrativas del Estado de carcter neoliberal,
generaron un proceso de transformacin que abarc todas las esferas sociales.
Dicho ciclo de reformas implic la apertura irrestricta de la economa, la insercin plena
en la economa mundial sin resguardar las antiguas estructuras productivas o las nuevas
que estaban surgiendo, la reduccin del gasto pblico y finalmente el abandono del
Estado de las funciones bsicas de redistribucin y promocin de un modelo de
desarrollo ms equitativo y justo para toda la comunidad.
De sta forma y tomando los ejemplos de pases europeos como Inglaterra y el modelo
particular de EEUU, Latinoamrica se convierte en el tercer gran escenario de
experimentacin neoliberal. El primer caso se da en Chile, bajo la dictadura de
Pinochet, donde el objetivo principal de su gobierno fue quebrar a un movimiento
obrero poderoso. En la misma direccin lo sigue Bolivia con el gobierno de Vctor Paz
Estensoro cuya necesidad era detener urgentemente el perodo hiperinflacionario que
estaban viviendo.
Estas experiencias fueron dos hechos aislados hasta finales de los aos 80. Puesto que
el viraje continental en direccin al neoliberalismo comienza con la eleccin de Salinas
en Mxico en 1988, seguido de la llegada de Menem en Argentina en 1989, de la
segunda presidencia de Carlos Andrs Prez en el mismo ao en Venezuela y de la
eleccin de Fujimori en 1990 en Per.

42

Ninguno de los gobernantes mencionados cuando fueron electos confes con

anterioridad al pueblo, lo que efectivamente iba hacer despus. Menem, Carlos Andrs
Prez y Fujimori, son precisamente paradigmticos por prometer exactamente lo
opuesto a las polticas radicalmente antipopulistas que implementaron en los 90.
(Anderson, P. 1999).
En el caso de Argentina, la clebre frase revolucin productiva que Menem utiliz
como slogan de campaa, nunca fue llevada a cabo sino por el contrario, con algunas de
la medidas econmicas como la apertura irrestricta a las importaciones y la
flexibilizacin laboral desintegr por completo la industria nacional e implant un
escenario socioeconmico desigual e inequitativo, y obviamente diferente al prometido
durante la contienda electoral.
La condicin poltica que garantiz la deflacin, la desregulacin, el desempleo y la
privatizacin de las economas mexicana, argentina y peruana fue una concentracin
formidable del poder ejecutivo. En el caso argentino se recurri a los decretos, a una
legislacin de emergencia y a la reforma de la Constitucin. (Anderson, P. 1999)
Las polticas implementadas se fundamentaron bajo el supuesto de que el crecimiento
econmico equivaldra a un desarrollo social o integral, lo cual no fue as. Aunque los
ndices macroeconmicos indicaban una recuperacin de la economa, sobre todo en el
caso argentino donde el PBI tuvo un fuerte incremento y la inflacin descendi, dichas
condiciones no estuvieron asociadas a una mejor redistribucin de la riqueza sino todo
lo contrario, los programas de reconversin y ajuste estructural desencadenaron en
procesos de carcter endgeno que acentuaron la pobreza, la desigualdad en la
distribucin del ingreso y el desempleo.

43

Las recetas neoliberales aplicadas en esta parte del continente fueron tomadas de los
pases europeos y de Amrica del Norte, puesto que es all donde nace como una
reaccin terica y poltica vehemente contra el Estado intervencionista y de Bienestar.
No obstante hay que tener en cuenta que a principios de los 90 las economas de
Latinoamrica conservaban tres caractersticas bsicas: eran las de ms alta inflacin en
el mundo; las de ms alto endeudamiento externo y las de ms desigual distribucin del
ingreso en el mundo.
Adems de que anteriormente, la gran mayora de los pases haba atravesado un
proceso de ajuste cclico, que explica el agotamiento de la poblacin ante cualquier
nueva medida econmica. A su vez los paquetes de ajuste adquirieron cada vez ms
corta duracin (5 o 6 meses a lo sumo) debido a que, los desequilibrios se aceleraron
por el comportamiento exponencial de alguna variable de significacin en el esquema
(tipo de cambio, tasa de inters, cada de la recaudacin fiscal, etc..) lo que llev a que
las medidas introducidas no produjeran los resultados esperados; la recesin se
prolong, la inflacin creci a niveles altsimos; el desequilibrio fiscal se agudiz, los
empresarios continuaron sin invertir y los trabajadores no recibieron mejoras en sus
salarios ni en su calidad de vida como para reparar en parte los elevados costos sociales
de los sucesivos ajustes. (E. Bustelo, 1997).
Es as como la situacin socioeconmica durante fines de los 80 puso en evidencia las
limitaciones del incipiente Estado de Bienestar en la Regin.
Se pasa de un cuestionamiento del mismo, y de la presencia estatal como instancia
correctiva en la distribucin del ingreso a travs del sistema de trasferencias netas que
opera con el financiamiento y el gasto social, a una poltica de desarticulacin explcita
del andamiaje institucional del mismo. Esto a su vez va acompaado de una prdica
contra la ineficiencia del Estado y sus servicios y de la inutilidad del pago de impuestos

44

destinado a su financiamiento; prdica cuyo destino era generar las bases de legitimidad
social que posibiliten la anulacin o el recorte de la presencia del Estado en la
economa. (E. Bustelo, 1997).
Para E. Bustelo, de la crisis del Estado de Bienestar y sus intentos de reforma se generan
las bases para la produccin de lo que l va a denominar un Estado de Malestar, que
aunque no se establece en todos los pases de la Regin, empieza a predominar. El
mismo presenta dos dimensiones estrechamente relacionadas: una psicosocial y otra
institucional.
La dimensin psicosocial se genera en la conformacin de una sociedad ms dual en
donde los estratos medios tienden a desaparecer y se congelan las perspectivas de
ascenso social.
En Argentina sta dimensin desgarr fuertemente el tejido social existente, dado que
era uno de los pocos pases latinoamericanos que tena una clase media en contino
ascenso. Adems hace referencia a una percepcin colectiva o estado de nimo que se
traduce en un estado de desesperanza y en un estado de descreimiento, que en su
interaccin se refuerzan mutuamente, produciendo un Estado de Malestar que se refleja
en una cada generalizada de las expectativas relacionadas con el mejoramiento de la
calidad de vida.
Sobre estas percepciones se produce concomitantemente la dimensin institucional del
mismo, que consiste principalmente en el desguace del incipiente Estado de Bienestar
que alguna vez se pens en consolidar.
Los ajustes implementados tuvieron un contenido recesivo deprimiendo las
oportunidades de empleo, los salarios y tambin precarizaron las condiciones de trabajo
de gran parte de la poblacin. Se intent reducir el dficit fiscal a travs del
desmantelamiento del aparato estatal de bienestar y su estructura de subsidios y

45

transferencias, lo que gener como consecuencia, el Estado de Malestar en el que

queda institucionalizada la ausencia de toda preocupacin distributiva. Ayudado por una
subjetividad que se creo en la sociedad respecto a la maldad del Estado convertido as
en la instancia social que concentra monocausalmente todas las culpas: el Estado genera
dficit, causa inflacin, no proporciona servicios, es ineficiente e ineficaz, es
fiscalmente voraz, y finalmente, corrupto.
Este contexto sociopoltico ayud a que las medidas neoliberales sean recepcionadas
como salvadoras y que no hayan generado resistencia en la ciudadana.
Adems siguiendo lo planteado por Catenazzi y Resse, en lo que respecta a las polticas
sociales, hubo un agotamiento de las fuentes tradicionales de financiamiento y un
cuestionamiento de las polticas sociales existentes, que expresaban en su interior
importantes inequidades e irracionalidades. En ese marco, la descentralizacin junto a la
focalizacin y la desregulacin son consideradas como las estrategias de una
modernizacin excluyente (Barbeito, Lo Vuolo, 1992) que intentan introducir
mayores niveles de eficiencia en la administracin estatal.
El deterioro de las instituciones pblicas y la crisis fiscal fueron el eje central al
momento de plantear la necesidad de modificar el tipo de relaciones existentes entre los
mbitos locales y los centrales. Lo que llev a que las complejas funciones de la
administracin pblica contribuyeran a la tendencia descentralizadora que se estaba
llevando a cabo. Adems, como exponen los autores mencionados, las crecientes
demandas sociales y las exigencias de participacin poltica desde la sociedad civil,
fueron factores influyentes, junto con la necesidad de encontrar nuevas formas de
articular actores pblicos y privados, y que dieron lugar al rediseo de las relaciones
interestaduales.

46

En sntesis la descentralizacin se va a convertir en el eje que enmarca los programas de

reforma y modernizacin del Estado patrocinados por entidades multilaterales de
crdito, en Argentina y Latinoamrica durante los 90, los cuales centraron como
protagonistas principales del cambio a los municipios y a su nuevo rol en este proceso
de reforma.
Sin embargo, va a tener una connotacin dual, puesto que desde la perspectiva
neoliberal se le da importancia porque se la visualiza como una manera de minimizar el
gasto pblico, al trasladar el Estado nacional responsabilidades a jurisdicciones
menores. Pero asimismo la propuesta democratizante la asocia con las posibilidades de
la democracia con el mbito territorial y se basa en el fortalecimiento de las
instituciones y las ventajas de que los gobiernos locales resuelvan sus propios asuntos
en forma participativa y autogestionaria. (Coraggio, 1991)
II.2.Crisis del Estado municipal.
En estos aos y bajo el contexto socioeconmico mencionado anteriormente, los
municipios fueron adquiriendo un nuevo rol cuyas connotaciones son de caractersticas
ambivalentes.
Para Catenazzi y Resse, este nuevo rol se basa en la premisa de que en la medida que
la resolucin de las cuestiones locales se acerca a la comunidad, el objetivo de
alcanzar una mejor calidad de vida para la poblacin puede transformarse en una
alternativa ms real de lograr, fundamentalmente por la cercana y cotidianeidad entre
autoridades y beneficiarios del territorio comn. Es as como en toda la regin, los
Estados Nacionales han transferido competencias y atribuciones a las administraciones
locales (tanto provinciales como municipales) con el argumento de que stas se
transformen en actores y promotores activos del desarrollo social y econmico en sus
territorios. La desconcentracin de funciones y responsabilidades tuvo entonces como

47

uno de sus sustentos la idea de que la identificacin de problemas, las prioridades para
abordarlos y la utilizacin de los recursos disponibles pasara a ser una tarea
prioritaria del mbito local.(Catenazzi y Resse, pg. 3, 2000)
De esta forma los municipios por imposiciones externas o porque la naturaleza de la
crisis lo demand as, tuvieron que modificar sus niveles administrativos de acuerdo en
la mayora de los casos a la lgica neoliberal, que utiliz la descentralizacin
administrativa como herramienta principal. A su vez, pocos municipios en estos aos,
como ya ha mencionado Poggiese han adquirido alguna otra manera de autogestionarse.
La reforma administrativa en los mismos fue de carcter lento y contradictorio, por una
combinacin de mltiples aspectos, entre los cuales predomina la desindustrializacin
en el interior del pas, la carencia de fuentes de trabajo y la difcil situacin que
sufrieron las economas regionales; a lo que se suma la transferencia de prcticamente
todos los servicios de salud y educacin por parte del Estado central sin el traspaso de
los fondos necesarios para cubrir tales requerimientos; y un estilo de acumulacin
asociado al caudillismo local caracterstico de los pases con democracia de baja
intensidad, como ya se ha desarrollado en la primera parte del trabajo.
El hecho de asumir estas nuevas responsabilidades va a desembocar en la
municipalizacin de la reforma, que va a proporcionar las caractersticas principales
en las cuales se van a basar los gobiernos municipales para establecer estrategias de
desarrollo local. Es decir, a partir de la municipalizacin de la crisis, los municipios
afrontaron las transformaciones estructurales e institucionales implementadas desde el
gobierno nacional, dando origen a prcticas y formas organizativas muy heterogneas
para hacer frente a las consecuencias de la crisis econmica, poltica y social generada
por la retirada del Estado de Bienestar.

48

Ante ste escenario algunos municipios de la regin desarrollaron programas de trabajo

para tratar de obtener mejores resultados y mayor inclusin de la poblacin.
La conformacin de alianzas que se fueron estableciendo entre mltiples actores de la
sociedad civil y del sector pblico para atender las distintas necesidades de la poblacin,
sobre todo de los pobres y excluidos, se ha constituido en una prctica frecuente de los
mismos. De esta forma podemos observar que en un contexto cada vez ms globalizado
y democratizado, resurge lo local desde lo econmico y la reconstruccin de identidades
desde lo poltico y social, a modo de establecer una mejor relacin con los planteos
establecidos por los Estados nacionales.
En Amrica Latina, como expuso Daniel Arroyo, se han desarrollado un conjunto de
polticas de reforma de Estado que impactaron directamente sobre los municipios, las
mismas consistieron en los siguientes puntos:

la aplicacin de programas de privatizacin, desregulacin econmica y

reduccin del gasto pblico,

la reforma del aparato pblico administrativo,

la concrecin de polticas sociales focalizadas en los sectores de pobreza

estructural,

la modificacin de la estructura institucional y la relacin Nacin-ProvinciasMunicipios,

la consolidacin del espacio regional construido alrededor del MERCOSUR.

Todos los puntos mencionados tienen efectos directos y confluyen como nuevos
desafos y problemas tanto para la gestin de los municipios como para el desarrollo de
acciones conjuntas entre los gobiernos locales y las ONGs.
Esto lleva al desarrollo de nuevas situaciones por ejemplo:

49

A que las empresas privatizadas coloquen al contribuyente entre la espada y la

pared, puesto que frente a la tensin de pagar la luz, el gas y el telfono (que
son servicios que se pueden cancelar) o el impuesto municipal (que es difcil que
el Intendente le expropie la casa), eligen dejar de pagar stos ltimos aunque esa
no sea la intencin.

La conformacin del MERCOSUR aparece como un mbito de privilegio para

los municipios beneficiados por la nueva ruta del MERCOSUR, pero tambin
genera interrogantes para muchas comunas rurales que no estn en condiciones
de reconvertirse de acuerdo a las exigencias de la regin.

La reforma administrativa del Estado Nacional se ha extendido progresivamente

a las provincias, y de ellas a los municipios recortndoles la coparticipacin o
transfirindoles nuevas tareas.

A que la ampliacin de los niveles de pobreza y desempleo y la mayor distancia

entre los ciudadanos y el Estado Nacional, contribuya a aumentar el nivel de
demandas de los vecinos al gobierno municipal, sin que el mismo pueda
afrontarlas y darle solucin a la creciente fragmentacin social.

Esta debilidad estructural en el nivel local se traslada al accionar de las ONGs

que, en varias ocasiones actan como receptoras de los problemas del Municipio
y deben hacerse cargo de polticas o acciones sociales sin la adecuada
interaccin con el mismo.

A su vez, no hay programas para el fortalecimiento de las organizaciones

sociales, el mejoramiento de la capacidad de gestin de las mismas es un tema
del cual el Estado se ha desentendido. En muchas ocasiones el reclamo de las
mismas se relaciona con la bsqueda de fortalecimiento institucional y
capacidad de gestin para llevar adelante sus nuevas tareas en el plano local.

50

Finalmente, si bien la fluida relacin del Municipio con la sociedad local

permite conocer ms fehacientemente la realidad social y poltica en la que tiene
que actuar, esa potencialidad es limitada tanto por la dependencia econmica
como por las administraciones burocrticas y clientelares que se dan en los
Municipios de la regin.

Esta situacin se vincula con los intentos institucionales y polticos que han tenido los
Estados nacionales de establecer una mayor relacin directa con los gobiernos locales.
Muchos de los programas nacionales que fueron lanzados como medidas
compensatorias y de asistencia directa tienden a estar cada vez ms vinculados con los
municipios, para de esa forma focalizar directamente las mismas sobre la poblacin
afectada.
Por ello los efectos de la reforma de Estado tienen un impacto bastante fuerte sobre los
gobiernos locales, que hasta hace poco tiempo, se encargaban de las atenciones
mnimas, llamadas las tres B(baches, bombitas y basura) y las tres C(caminos,
cloacas y cordn cuneta) y tenan como funciones el mantenimiento de la ciudad o de
los caminos rurales. (Arroyo, 2001)
Entonces vemos como la crisis del estado nacional se traslada al estado municipal. La
descentralizacin

efectuada

desde

el

ejecutivo,

para

deslindar

trasladar

responsabilidades a las provincias y municipios, lleva a que los gobiernos locales se

encuentre con funciones y actividades que desconocen. O que si bien las pueden
cumplir, no cuentan con las partidas presupuestarias correspondientes a las nuevas
tareas.
stas circunstancias llev a que muchos

gobiernos locales elaboren sus propios

proyectos de ciudades como una alternativa de salida a la crisis. Es decir, comenzaron a

delinear estrategias propias a los problemas de la comuna y de sus habitantes, para

51

lograr una mejor calidad de vida de los mismos y tambin para que el municipio no se
quede al margen de los cambios del contexto mundial.
Adems, como ya se ha mencionado, el primer impacto de una medida ya sea
econmica, poltica o social se manifiesta en la esfera local, es decir en el da a da de
los individuos.
Como seala Garca Delgado, la aplicacin de las polticas descentralizadoras
supone una transferencia tcita de responsabilidades, y por lo tanto una mayor presin
para los gobiernos locales, los que deben hacer frente no solamente a la gestin de los
servicios urbanos tradicionales, sino tambin a un nuevo listado de competencias y
obligaciones: la prestacin de servicios de salud y educacin y la asistencia social
focalizada en grupos de riesgo; al tiempo que cobra importancia la responsabilidad
legal e institucional en la planificacin urbana (particularmente en la sancin de
normas sobre medio ambiente, la zonificacin sobre usos del suelo y la reglamentacin
de las construcciones). (G. Curtit, 2003, pg 59).
II.3. Surgimiento del desarrollo local en los municipios Latinoamericanos.
Principales consideraciones tericas.
El desarrollo local surge en los municipios latinoamericanos a partir del nuevo papel y
la importancia que empieza a tener la ciudad y la gestin del gobierno municipal en el
escenario mundial.
En Europa a principios de los 80, la ciudad empieza a ser revalorizada y vista como el
motor del desarrollo, debido a la importancia que adquiere como unidad econmicoproductiva en un sistema econmico globalizante que no tiene fronteras y en el que el
circuito econmico se establece entre ciudades o regiones y no entre pases, como en el
pasado.

52

Sobre este punto es interesante analizar la apreciacin que tienen Catenazzi y Resse,
dado que consideran que los escenarios a los que se enfrentan nuestros municipios en
la actualidad muestran profundos replanteamientos respecto a dcadas pasadas. La
aceleracin de los procesos de globalizacin de la economa, las nuevas formas de
integracin regional y el impacto de las tecnologas ms avanzadas sobre los
territorios y sobre las formas de produccin, entre otras muchas cuestiones, estn
situando a un gran nmero de ciudades y regiones frente a un panorama de transicin e
incertidumbre respecto a sus posibilidades de desarrollo econmico y social. (pg. 4,
2000)
Las ciudades latinoamericanas estn cambiando, y los gobiernos de las mismas
comienzan a tomar como modelos las experiencias europeas para encarar los ajustes que
gener la reforma administrativa y la tendencia descentralizadora iniciada desde el
gobierno nacional. Adems se enfrentan a un escenario sociopoltico generado por la
globalizacin, en el cual no estn en igualdad de condiciones ni econmicas ni tcnicas,
ni sociales.
Se pronuncian discursos e ideas desde el mbito gubernamental apoyando el espritu
global, proclamando la universalidad del mismo, cuando en realidad se est socavando
la identidad de los pueblos, y en el caso de Amrica Latina ste es un factor muy
visible.
Incluso Arocena, lo desarrolla claramente cuando explica el concepto, puesto que para
l la globalizacin genera una lgica que tiende a disminuir las autonomas, a
aumentar las interdependencias, a acrecentar la fragmentacin de las unidades
territoriales, a producir marginacin de algunas zonas. La globalizacin supone un
nuevo paradigma organizacional que necesariamente esta acabando con el anterior.
(pg. 6, 2001).

53

Para el desarrollo de esta parte del trabajo, se tomarn las tendencias y caractersticas
que plantea el autor al momento de analizar cmo se va a hablar de desarrollo local en
una instancia del acontecer social tan marcado por la globalizacin.
l plantea que en las dos ltimas dcadas, se han esbozado tres formas de encarar el
tema de lo local frente a la globalizacin:

la primera es afirmando el carcter determinante de lo global sobre lo local;

la segunda es postulando lo local como alternativa a los males de la

globalizacin;

y finalmente, la tercera es la que destaca la articulacin local-global, al interior

de una comprensin compleja de la sociedad contempornea.

Las dos primeras tendencias son claras y coherentes en la posicin que toman, mientras
que la tercera aparece como contradictoria porque articula categoras que son
aparentemente incompatibles.
La primera considera que, si lo global es determinante, si las nuevas formas del modo
de acumulacin capitalista produce desterritorializacin, no hay que buscar en lo local
respuesta; a ese nivel solo habr reproduccin de las macrotendencias.
La segunda considera que frente a un anlisis de la globalizacin que muestra exclusin,
marginacin, fragmentacin, la apuesta a lo local tiene un contenido opuesto a esos
males, generando prcticas reactivas y conflictivas para tratar de lograr una sociedad
ms justa y democrtica. Es una tendencia que genera mucha expectativa y promueve el
cambio a travs de lo local.
La tercera se basa en la complejidad de los procesos que caracterizan a la sociedad
contempornea, y plantea una propuesta diferente en el sentido de que quiere superar la
antinomia local-global y lograr as su articulacin. Se juega a articular categoras que
aparentemente son incompatibles

54

Esta ltima tendencia es para el autor compleja porque plasma el fenmeno tal cual es y
como se da efectivamente en la realidad que vivimos. En el da a da nos enfrentamos
desde el mbito barrial a problemas que escapan a la capacidad tcnica y poltica del
municipio, donde muchas veces no se toman decisiones de diversa ndole o las que se
toman es para el beneficio de pocos.
Los municipios actualmente deben tener en sus manos la capacidad de poder tomar
decisiones acordes con el contexto global, para lograr un mejor posicionamiento
institucional y poltico para el beneficio de la comuna.
Lograr una articulacin entre lo local y lo global es un desafo porque la mayora de las
veces los municipios tienen que ceder ante las presiones de empresas multinacionales o
nacionales monoplicas, para cubrir entre otras cosas demandas de puestos de trabajo o
acceso a determinada infraestructura.
Esta tercer tendencia es la que se tomar en consideracin para este trabajo, puesto que
el tratamiento del desarrollo local debe obligadamente referirse a la relacin con los
procesos de globalizacin, buscando formas de superar la real tensin que se establece
en la relacin local-global. Adems, sta tensin se sita ms claramente en planteos
tcnicos-polticos y se expresa en la prctica en trminos de oportunidades y desafos.
(Arocena, 2001)
A su vez para conceptualizar al desarrollo local, el autor propone dos categoras: el
modelo de acumulacin y el actor local.
Segn Arocena, hay una idea establecida de que un modelo de acumulacin es rgido,
totalmente previsible, y que en tanto un todo coherentemente construido lleva a pensar
que las mismas causas producirn siempre los mismos efectos. Pero en lo local en
tanto realidad nica e irrepetible, con caractersticas propias, no parece seguir leyes

55

generalizables o modelos estructurados con racionalidad absoluta. Es ms, cada vez que
estamos frente a una sociedad local estamos en presencia de un caso nico.
Sin embargo, como plantea el autor, toda singularidad tiene una realidad estructural que
la supera, a la que pertenece y cuyas lgicas de funcionamiento se supeditan a ella. Los
procesos de acumulacin siguen determinadas lgicas repetitivas y generalizables, que
se pueden encontrar en todas las sociedades en un momento histrico determinado. Si
bien no le quitan singularidad al proceso, define un marco que permite comprender las
regularidades estructurales.
Aqu es donde se establece la dicotoma global-local, y donde se constituye el desafo
puesto que en el anlisis de los procesos de desarrollo local, se ve al mismo tiempo una
apertura total a lo particular de cada lugar y, a una capacidad de observacin de las
maneras de cmo se inscribe lo universal en lo local.
Arocena reconoce diversas lgicas en el escenario local que debern encontrarse,
reconocerse, entenderse pero que no se modificarn, porque como ya se planteo, hay
una realidad estructural que supera esta escena. Presupone que el mantenimiento de
cada diferencia; no cambiaran esas matrices lgicas porque el consenso es acuerdo.
Poggiese va diferir en ste punto con Arocena, porque para l, los actores locales no
desarrollan la misma lgica, tienen perspectivas diferentes e intereses dispares.
Adems va a proponer otro enfoque del tema, puesto que aceptar que si el consenso
es construido en escenarios de trabajo vinculante, habr un conocimiento elaborado
colectivamente, una visin integrada de la complejidad, estrategias asociadas, mucho
ms que un simple acuerdo entre diferentes. Todo eso constituir una nueva lgica
porque ser la expresin de un actor colectivo, expresin tambin de intereses comunes
descubiertos o construidos. (pg. 5, 2000).

56

La existencia de un actor colectivo y una lgica integral opuesta a la lgica sectorial,

darn forma a una nueva cultura poltico-decisional a la que se agregan los
originariamente diferentes. (Poggiese, 2000).
Ante este panorama Poggiese plantear una postura mucho ms activa a nivel
movimientista de los diversos actores locales, pero no la opcin de consensos entre
ellos, dado que lo ve poltica y estructuralmente imposible. Es quizs aqu donde se
podr ver la importancia que tiene el modelo de acumulacin caracterstico de las
sociedades occidentales que planteaba Arocena, que se encuentra tambin en Poggiese
pero en otra instancia del anlisis y con la diferencia de que propone que el actor lo
puede modificar a travs de estrategias asociadas.
Es as como se puede observar que los autores propuestos para este debate hacen un
aporte singular al respecto, pero Poggiese enriquece la perspectiva terica en la cuestin
de redes de asociacin y movimientos de actores. Esta nueva lgica de anlisis ubicar
al sujeto por encima del escenario local establecido y le imprimir al mismo cierto
poder de decisin y ejecucin en el quehacer diario.
Adems un actor local con cierto grado de identidad y activismo proporcionar un pilar
fundamental para poder hablar de la posibilidad de las instancias de participacin
ciudadana que se pueden dar en los municipios latinoamericanos.
II.4. Los nuevos instrumentos de gestin en las administraciones pblicas
latinoamericanas.
Siguiendo la misma lnea terica, en ste punto se desarrollar como los municipios a
partir del marco global de transformacin que se dio a nivel institucional, poltico y
econmico en la mayora de las naciones de Occidente, hizo que los mismos empezarn
a usar nuevos instrumentos de gestin municipal.

57

Dicha adaptacin se enmarca dentro de un escenario de resignificacin de las polticas

pblicas que siguieron los pases de la regin, cuyo protagonismo de los gobiernos
locales asumi dos caractersticas fundamentales: por un lado, el costo de la
transferencia de la crisis desde niveles juridiccionales superiores, y por otro, en la
medida en que las propias capacidades del contexto lo hacen posible, la construccin de
un nuevo modelo de gestin de carcter poltico-gubernativo que pretende, por imperio
de la necesidad, ser inclusivo de la diversidad y complejidad de las tareas a resolver.
(Curtit, 2003).
Hay un transformacin en los gobiernos municipales que como plantea Garca Delgado,
se dar principalmente, por el pasaje de un modelo de gestin burocrticoadministrativo tradicional del Estado de Bienestar al polticogubernativo de la era
neoliberal.
Esta mirada de Garca Delgado, tiene que ver con el planteo inicial del trabajo, sobre el
nuevo momento que estn atravesando los municipios. Es as como se pueden ver las
diferencias que hay entre los roles, las orientaciones, las polticas y los instrumentos al
comparar los dos tipos de modelos de gestin.
Segn el autor, en el modelo de gestin burocrtico-administrativo, el gobierno local
tiene un rol pasivo y subsidiario. Tienen escasa informacin gerencial y capacidad
tcnica para la toma de decisiones, motivo que los hace depender bsicamente del
gobierno nacional. Aparte de no contar con la capacidad de generar polticas de
desarrollo e innovacin para el municipio, y entonces caer de sta manera en la funcin
de administrador de la operacin y/o prestacin de los servicios urbanos tradicionales.
Adems en este esquema el inters por el medio ambiente es meramente funcional, es
decir no hay polticas para regular el uso desmedido de los recursos naturales y en lo

58

referente al planeamiento y gestacin de polticas locales, las mismas quedan en manos

del Estado nacional.
En cambio en el modelo de gestin poltico-gubernativo, el gobierno local tiene un rol
activo, inductor y catalizador. Identifica debilidades y fortalezas, evala las capacidades
tcnicas en lo referente al manejo de informacin, apuntando a la superacin de
problemas y a la promocin de redes productivas. En este modelo el Estado es
promotor, en el sentido de generar nuevas oportunidades a la poblacin. La
herramienta ms utilizada es el Planeamiento Estratgico, el cual supone vinculacin
con cmaras, universidades, concertacin horizontal, internalizacin del municipio.
(Garca Delgado, 1998).
Sin embargo, muchas veces en la prctica lograr una actitud promotora del gobierno
municipal es difcil, porque aunque sean varios los municipios que se acoplan a la serie
de planteamientos que se han ido formulando en estos ltimos aos sobre las nuevas
herramientas de gestin y desarrollo local, implementarlas conlleva costos polticos
porque no siempre se logra el acuerdo de todos los actores, y costos econmicos porque
la implementacin de dichas herramientas implican tiempo y gente capacitada para
llevarlas a cabo; adems de un contexto socioeconmico nacional mnimamente estable
para poder planificar.
Por eso algunos municipios han formulado su Plan Estratgico de ciudad, pero su
desarrollo posterior ha sido lento por las crisis econmicas que ha atravesado el pas,
como es el caso de Rafaela (Santa F) o incluso desplazado del centro de prioridades
por los actores del lugar, como el caso de La Plata.
Adems, en lo que respecta al modelo poltico-gubernativo, hay que tener en cuenta que
el mismo respondi a un proceso, sobre todo en Argentina, de profunda
descentralizacin y transformacin de las instituciones pblicas. Y lo que muchas veces

59

se promocion como el traspaso de funciones del Estado nacional al local y la

generacin de instancias participativas en dicho mbito; fue en realidad una mera
transferencia de responsabilidades y obligaciones, que llev en muchos pases a un
vaciamiento a nivel nacional de todo tipo de responsabilidades y funciones.
S a lo mencionado se le agrega la crisis de legitimidad poltica e institucional que se
viva en la Argentina, consecuencia de los ajustes efectuados y la corrupcin de la clase
poltica, se podr concluir que lo que se vivenci fue un traspaso de responsabilidades
acrecentado a su vez por el aumento de demandas de trabajo, salud y educacin de gran
parte de la poblacin debido a los altos niveles de desempleo y precarizacin laboral de
los ltimos tiempos.
Por ello lo planteado por Garca Delgado son modelos, una tipografa de lo que sucedi,
pero como todo modelo, no existen casos puros, los matices con la realidad son muy
variados y eso lleva a que muchas a veces cada municipio adopte medidas de acuerdo a
su situacin.
Esta perspectiva tambin se analizar con el trabajo que C. Rami Matas hace sobre los
problemas de las administraciones pblicas latinas con la implementacin de la
denominada Nueva Gestin Pblica. (2001)
Esta corriente surgi en un conjunto de pases desarrollados, y como pasa con la
mayora de las herramientas de gestin, se quiso implantar en la totalidad de los pases
latinoamericanos, cuya tradicin administrativa llamada continental es diferente a la
de los desarrollados, denominada anglosajona.
La Nueva Gestin Pblica se agrupa en dos corrientes: las corrientes neoempresariales,
de carcter mayoritario, y las corrientes neopblicas, minoritarias.
Para el autor las corrientes neoempresariales se han impuesto en Latinoamrica a travs
del pensamiento de polticos, profesionales de la administracin y de algunos

60

intelectuales. Sin embargo su aplicacin no fue simple, porque como se ha mencionado,

diferentes son las realidades econmicas, polticas, administrativas y culturales de los
pases.
La administracin pblica contempornea siempre fue objeto de debate poltico respecto
a sus problemas de legitimidad y credibilidad social, pero es a fines de los 80 y
principios de los 90 cuando entra en crisis.
Segn Rami Matas, la administracin pblica ha perdido su formalidad debido a que se
ha transformado en un instrumento que capta recursos para transformarlos en servicios
directos e indirectos a los ciudadanos. La sociedad ha cambiado y le ha perdido el
miedo a una inmensa mquina burocrtica, que como deca Weber, segua designios
difcilmente comprensibles, y dispona de ciertas facetas de la vida de los administrados.
Los ciudadanos, en su acepcin actual, se han convertidos en propietarios polticos y
econmicos de la Administracin y le exigen resultados. En este sentido, la Nueva
Gestin Pblica, est orientada a incrementar la eficacia y eficiencia de la
administracin pblica. sta bsqueda es lgica y trascendente debido a que la ausencia
de eficacia y eficiencia del sector pblico pone en peligro su legitimidad y estabilidad
que puede llegar a poner en cuestin al propio sistema poltico, ya que en la medida en
que los gobiernos no proporcionen con eficacia las polticas y los servicios pblicos
demandados socialmente, disminuyen los apoyos al sistema poltico. (Bazaga et al,
1998).
Esta visin se opone a la que tena la administracin publica tradicional, puesto que el
modelo de organizacin burocrtico fue la respuesta a las necesidades derivadas de la
modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la
eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnolgico. Sin embargo este

61

tipo de administracin con el tiempo desarroll disfunciones muy importantes debido a

la falta de adaptacin de las organizaciones pblicas al contexto socioeconmico actual.
Es as como durante los 90 surgi un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el
nombre de Nueva Gestin Pblica. Lo que predomin en ellas fue la desregulacin, la
agencializacin, la gerencializacin, la privatizacin, la externalizacin (servicios
pblicos gestionados por organizaciones privadas con y sin nimo de lucro), la tica en
la gestin pblica, la participacin ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un
nuevo paradigma que se ha denominado postburocrtico. (Barzelay, 1998).
Dentro de sta misma corriente, surgi una cantidad de propuestas reformadoras que es
mejor reagruparlas para una mejor comprensin. Estn las que adoptaron un enfoque
neoempresarial e hicieron nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia de los
aparatos pblicos, y propusieron una clientelizacin de los ciudadanos; y por otro lado,
los enfoques que prestaron atencin a la repolitizacin, la racionalizacin y el control de
la externalizacin de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en la
gestin pblica
Desde un anlisis poltico, se ha podido ver que el primer enfoque es el que ha
predominado en las ltimas reformas implementadas por los gobiernos de la regin, y
responden a la lgica neoliberal. Adems es funcional al modelo de capitalismo
salvaje, donde no existen las reglamentaciones puesto que segn esta lgica, el
mercado se regula solo.
Sin embargo, dentro de este enfoque, algunos municipios han tratado de aplicar
determinadas polticas y herramientas de gestin que han convocando a la participacin
de la ciudadana en la administracin pblica, lo que puso de manifiesto cierto papel
activo e impulsor de los mismos.

62

En lo que respecta a la corriente neopblica, sta ha sido minoritaria tanto en el mundo

acadmico como en el administrativo, y es lamentable, puesto que propone generar una
nueva regulacin tanto en la administracin como en el mercado que implica en los
ciudadanos cierta repolitizacin, participacin y tica en los asuntos pblicos.
Segn Rami Matas, las caractersticas ms destacables de esta corriente son:

Refuerza el concepto de ciudadana para que permita la expresin activa de las

opiniones, y mediante un discurso abierto y pluralista se recrea la legitimidad
poltica de la administracin pblica.

Propone reforzar los valores de la cosa pblica en los empleados pblicos y

crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y eficiencia como a
la tica de la gestin pblica, lo cual es un desafo por el desprestigio que ha
sufrido en este ltimo tiempo.

Reconoce nuevos derechos con garanta a los ciudadanos.

Tiene como objetivo la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los

servicios pblicos, trabajar en la facilitacin de procedimiento y acceso a los
mismos.

Los principios y valores que maneja son los de universalidad e igualdad en los
servicios pblicos opuesto a los de economicismo y gestin de la
neoempresarial.

Intenta incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos.

Cuando hay mbitos de la gestin pblica que se desean externalizar se debe

garantizar la direccin, control y evaluacin por parte de las autoridades pblicas
para la defensa legal y econmica de los ciudadanos como receptores de los
servicios pblicos.

63

En cambio las caractersticas principales de las corrientes neoempresariales son las

siguientes:

Tiene como filosofa hacer que los otros remen. Se basa en la interaccin entre
el Estado Relacional y la sociedad del bienestar, ms que en la que propone el
Estado intervensionista y del bienestar.

Plantea el cambio de las administraciones pblicas de proveedoras de servicios

pblicos a intermediarias que venden servicios.

Adopta los conceptos y el lenguaje del sector privado.

Reduce la relacin administracin-ciudadanos a la de administracin-clientes.

Las formas jurdicas que ampara esta corriente se encuentra lejos del Derecho
Pblico, y no resguardan al ciudadano sino al cliente lo cual muchas veces son
avasallados muchos derechos.

Como se ve los dos modelos tienen de una forma u otra ciertas caractersticas
rescatables para la administracin pblica, sin embargo las aportaciones neopblicas no
generan el mismo inters que las neoempresariales en los actores implicados en gestin
en s misma. En este sentido, el autor plantear que los valores asociados a la tica
pblica (corrientes neopblicas), son vistos como solo valores que pueden aparecer en
el plano normativo y que como mucho pueden incorporarse en un nivel formal del
discurso. Es decir, los valores y discursos del modelo neopblico estn en desventaja
porque al contrario que el neoempresarial, no va acompaado de herramientas de
gestin de fcil y pronta implementacin. Esto sucede porque no hay que asumir valores
gerenciales neoempresariales, sino que hay que incorporar determinadas tcnicas y
recetas, que no implican asumir en un inicio estos valores, sino que se toman con el
tiempo de forma consciente o inconsciente, porque conceptualmente son mucho ms
pobres que los pblicos y adems tiene caractersticas bsicamente instrumentales.

64

No sucede lo mismo con los valores y la tica pblica, puesto que primero se deben
interiorizar como valores y despus cargar con los inconvenientes de gestionar con
tantos miramientos de responsabilidad pblica y social. (R. Matas, 2001)
Ante esta asimetra tan marcada el escenario se torna desalentador, sobre todo para la
corriente neopblica que se tiene que enfrentar a un contexto donde es prcticamente
hegemnica la mirada neoempresarial.
Entre todas las criticas que plantea el autor, la ms significativa para la intencin de este
trabajo es la que sintetiza en cierta manera un momento claro de las reformas
neoliberales implementadas, puesto que como bien dir ...al reducir la condicin de
ciudadanos a clientes es un paso atrs y no al revs. Los ciudadanos son mucho ms
que clientes de servicios pblicos; de hecho, los ciudadanos son los accionistas
polticos y econmicos de las administraciones pblicas y tienen mucho ms derechos
de los que estn asociados al rol de cliente. Entre la administracin pblica y la
ciudadana no hay un contrato comercial sino un contrato social y poltico. (Carles
Rami Matas, 2001, pg 4)
Es esta crtica la que es relevante al momento de analizar la importancia de vincular a la
ciudadana desde lo social y lo poltico para participar en la elaboracin de algo tan
complejo como es un Plan Estratgico. Adems, lograr responsabilidad y compromiso
por parte de los ciudadanos de un lugar implica un proceso de maduracin e
internalizacin de la experiencia. Es quizs por la falta de importancia que se le da a
ste contrato, que la mayor parte de las veces, en dicha experiencia siempre participan
los mismos actores.
El Planeamiento Estratgico es una herramienta muy usada en el modelo
neoempresarial, entonces muchas veces sta ms ligada a proyectos electorales que a la
planificacin y resolucin de las problemticas locales.

65

II.5. El Planeamiento Estratgico como herramienta de gestin local.

Este punto es una introduccin a lo que se desarrollar en la tercera parte del trabajo.
Sin embargo se considera necesario en sta instancia hacer una referencia al tema,
porque el Planeamiento Estratgico es una herramienta muy utilizada por los gobiernos
locales en la actualidad. Pero tambin es discutida y analizada por las corrientes
ideolgicas que estudian la gestin en la administracin pblica.
El Planeamiento Estratgico como herramienta de gestin comienza a ser utilizado en
los gobiernos locales a partir del proceso de municipalizacin iniciado a fines de los
80.
De esta manera los municipios comienzan a desarrollar programas de trabajo para
obtener mejores resultados e incorporar a ms actores en los procesos de toma de
decisiones; y no slo ocuparse de polticas sociales, de empleo y de produccin.
Es una herramienta que se empieza a implementar a partir de la crisis municipal que se
produce producto del proceso de descentralizacin y desguace del Estado de Bienestar
en la regin.
A su vez la mayora de los municipios que la aplicaron tanto en Argentina como en el
resto de Latinoamrica lo hicieron basndose en experiencias de ciudades europeas,
pero esta copia de modelos se dio primero a nivel institucional, puesto que como expone
R. Mats la tendencia de importar estrategias modernizadoras para conseguir eficacia y
eficiencia en las instituciones pblicas se denomina isomorfismo institucional.
Para el autor hay dos tipos de isomorfismos, el coercitivo y el mimtico. El
isomorfismo coercitivo, se da como resultado de presiones formales e informales
ejercidas por otras organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las pautas
de funcionamiento. Este sera el caso, por ejemplo, de las actividades realizadas desde

66

diversos organismos internacionales para el desarrollo de determinadas soluciones

institucionales para mejorar la eficacia y eficiencia de las administraciones pblicas de
buena parte de los pases de Amrica Latina.
El isomorfismo mimtico, se da como resultado de procesos de imitacin de referentes
que se consideran lderes o ejemplos a seguir. (Carles Rami Matas, pg 11 y 12,
2001).
Sin embargo de este anlisis, se considerar importante rescatar la explicacin que hace
el autor sobre ste problema de isomorfismo y de copia de recetas. Para l la copia o el
mimetismo por parte de los pases latinos de las estrategias modernizadoras de los
pases anglosajones se produce porque la mayora de sus elites polticas y
administrativas se han formado en EEUU y Gran Bretaa. Y quieren aplicar los
modelos de otros pases a los suyos. Otro motivo que explica el mimetismo es la
comodidad y el temor. Comodidad en el sentido de que es ms fcil copiar recetas
modernizadoras inventadas y probadas por otro que buscar y encontrar desde dentro
soluciones. Y temor porque es ms sencillo impulsar estrategias modernizadoras
legitimadas en el exterior, en pases avanzados, que exponerse a implantar estrategias
autctonas, que en caso de fracasos, pueden ser objeto de feroces crticas. (Carles
Rami Matas, 2001).
Es as como esta tendencia de imitar modelos institucionales de otras tradiciones
administrativas ha generado bastantes problemas, principalmente porque los contextos
institucionales y sociales son distintos.
Entonces, el hecho de que se utilicen herramientas forneas data de un problema de
mayor envergadura.

67

En el caso del Planeamiento Estratgico, sucede lo mismo, porque fue en un inicio

implementado por municipios europeos, que empezaron a utilizarlo como herramienta
de gestin local para enfrentar las reformas administrativas e institucionales iniciadas en
el gobierno nacional.
Es una estrategia en si misma, en el sentido que se utiliza como una forma de
programacin y de planeamiento para enfrentar las nuevas responsabilidades que trajo
la nueva forma de administracin pblica.
Pero adems el Planeamiento Estratgico, como dira Poggiese, es una herramienta que
sta en boga, que se la ve como salvadora, como la solucin a todos los problemas.
Cada municipio llega a convencerse o es convencido de que teniendo un Plan
Estratgico est cubierto. Es smbolo de modernidad y de estar a la moda. (Poggiese,
2000).
Sin embargo si esto fuese as, todas las ciudades y regiones del mundo que tuvieran un
Plan Estratgico tendran resueltos todos sus problemas.
Para el autor la planificacin no reaparece solo como funcin mesinica, sino que tal
funcin la asume un determinado modo de planificar que es de origen empresarial, y
que se basa en la competencia entre empresas, en la determinacin de cmo una vence a
las otras.
Por ello lo ve como un contrasentido pensar que un Planeamiento Estratgico regional
debe producir formas asociativas entre pueblos y ciudades, entre comarcas y
microregiones, cuando la idea original del mismo es la competencia, y en este caso se
va a generar de una ciudad a otra.
Adems, y es en ste punto donde se har mayor hincapi, Poggiese pone en duda
cuanto tiene de participativa y si es verdaderamente estratgica. Puesto que sigue siendo

68

una iniciativa del Estado, aunque los planes se hagan en los municipios, buena parte de
las decisiones se toman en forma centralizada.
Por ello cree que la participacin es limitada, dado que esta previsto de antemano
quienes y como van a participar; y no se reconocen las diferencias de poder e
informacin que existen entre los actores sociales, dado que se parte de un supuesto de
homogeneidad social que solo admite diferencias funcionales o generacionales, pero
siempre sobre un modelo de desarrollo supuesto y aceptado. (Poggiese, 2000)
Entonces, desde sta perspectiva considerar al Planeamiento Estratgico como una
solucin milagrosa a los problemas de equidad y participacin que genera un sistema
econmico y poltico perverso como es el capitalismo, no es correcto. Puesto que sigue
una lgica empresarial, que se centra en el manejo de poder y decisiones.
Sin embargo es una herramienta que se esta utilizando considerablemente, y por ello
debe ser estudia en detalle para que no se vea como la nica solucin posible que tienen
los gobiernos locales para encarar las reformas.
Pero tambin puede ser modificada, puesto que introduciendo en su elaboracin
mecanismos de participacin y apropiacin de la experiencia a los ciudadanos, se puede
llegar a crear instancias de participacin que no solo implique la presencia fsica de los
sujetos sino tambin la presencia poltica y civil en la elaboracin e implementacin del
mismo.

69

III. Captulo III:

El Planeamiento Estratgico.
En el desenlace de este tercer captulo se plantearn los acontecimientos histricos
que posibilitaron la gestacin del Planeamiento Estratgico como nueva
herramienta de gestin para las administraciones pblicas. Analizando la situacin
dentro del contexto de reforma administrativa e institucional que aplicaron los
pases latinoamericanos en stos ltimos aos.
A su vez se desarrollarn los principales pasos tericos y metodolgicos que
implica la elaboracin e implementacin de un Plan Estratgico.
Para poder observar conjuntamente los beneficios que le proporciona a un
municipio si es correctamente implementado, y de no ser as, cuales son los riesgos
que conlleva la mala utilizacin de la herramienta para la comunidad. Sobre todo
porque un Plan involucra cierto grado de compromiso y responsabilidad entre los
actores sociales centrales de un lugar.
Tambin se har referencia a la tensin que muchas veces existe entre el discurso
terico-ideolgico que sustenta a la herramienta, y la metodologa que utilizan las
administraciones pblicas.
Finalmente se analizar y comparar la utilizacin de la herramienta en ciudades
europeas y latinoamericanas, para poder arribar a diversas conclusiones, debido a
las diferentes realidades socioeconmicas y polticas de los mismos
III.1. Antecedentes histricos del Planeamiento Estratgico como herramienta de
gestin.
La Planificacin Estratgica comienza a ser implementada como herramienta de gestin
en los municipios de Amrica Latina a partir de la dcada del 80 y es incorporada a la
administracin pblica como una nueva herramienta de gestin municipal y regional.

70

Sin embargo su origen data de mayor tiempo atrs, puesto que es un concepto de
variadas races, como se desarrollar a continuacin, y en las cuales nos basaremos para
analizar la vinculacin que hay entre dicha herramienta, el desarrollo local y el
mercado.
Para Pascual i Esteve, la Planificacin Estratgica de ciudades y territorios, que se basa
en la cooperacin de sectores pblicos y privados y en la participacin ciudadana de los
sujetos que lo habitan, tienen bsicamente dos races originarias: la planificacin
estratgica de empresas privadas y la planificacin a largo plazo llevada en ciudades
norteamericanas, anglosajonas y europeas de larga tradicin. (J. M. Pascual i Esteve,
1999)
La Planificacin Estratgica de empresas privadas se origina en EEUU en los 70, y va a
tomar como eje al trmino de estrategia cuyo origen surge de las operaciones
militares y de guerra. A su vez, el trmino se encuentra ligado al arte de planificar y
dirigir; y por ello el autor destaca dos elementos claves de la misma:

La planificacin estratgica fija los objetivos claves a largo plazo y sobre todo
orienta la toma de decisiones de cualquier organizacin para conseguirlos.

La segunda idea de este modo de planificar, es que hay que tener en cuenta que tiene
que haber alguien que dirija la planificacin estratgica, y lo ideal es que sea un
directivo. Si el directivo de la organizacin no est implicado y comprometido con
la planificacin, el proyecto es intil.

sta situacin se da fcilmente en la empresa privada, pero cuando la misma se traslada

al mbito pblico se hace ms complicada debido al carcter burocrtico que presentan
las organizaciones de este sector.
La vinculacin ms efectiva que se puede ver en la actualidad se establece a partir del
mundo de los negocios y las empresas, a pesar de que el origen remoto de la

71

planificacin estratgica sea poltico-militar dado que surge en la Grecia clsica. Es por
ello que Pascual i Esteve, para explicar actualmente el concepto, va a tomar a la
planificacin a largo plazo y a la direccin participativa por objetivos como antecedente
terico de la planificacin estratgica. (1999).
La planificacin a largo plazo fue muy utilizada desde finales de los 50, y
principalmente durante los 60. Como era un momento de expansin y de apogeo de los
mercados, se poda planificar a largo plazo porque no se esperaban grandes cambios.
Contrariamente a la planificacin estratgica de los 70, que se estableci en un entorno
de crisis econmica y energtica.
Aqu se encuentra una de las principales diferencias entre la planificacin a largo plazo
y la planificacin estratgica, puesto que esta ltima debe prever ms de un escenario de
futuro para la empresa o para el territorio que se esta estudiando. Es una herramienta
que debe estar atenta a los cambios que se efectan en el entorno.
La planificacin a largo plazo toma muy en cuenta la estabilidad econmica y poltica
de la poca para la elaboracin de objetivos, su ejecucin y la evaluacin final de los
resultados. En cambio en la planificacin estratgica el proceso de ejecucin y
evaluacin se encuentra ms interrelacionado, y le proporciona a travs de ello ms
flexibilidad a la organizacin.
Otro elemento que menciona el autor que a dado paso a la planificacin estratgica, es
la direccin por objetivos introducida por Peter Druker a finales de los 50 en el mundo
empresarial.
La direccin por objetivos dio un salto significativo sobre todo a nivel empresarial
puesto que ayudo a complementar la gestin tradicional taylorista.
De manera breve se puede decir, que el taylorismo se centr en mejorar la divisin del
trabajo para mejorar la productividad industrial, pero no se preocupaba por perfeccionar

72

la productividad de los departamentos de servicios. Por este motivo, la direccin por

objetivos sirvi para establecer objetivos coherentes y complementarios entre los
diferentes departamentos, teniendo en consideracin sobre todo la opinin de los
distintos niveles jerrquicos, puesto que sin el compromiso del conjunto de los
integrantes de la organizacin no se puede lograr los objetivos planteados. (J. M.
Pascual i Esteve, 1999)
De esta forma se puede ver que el aporte que le hace la direccin por objetivos a la
planificacin estratgica tambin es relevante, en el sentido que le ha permitido
incorporar los conceptos de participacin y compromiso en la elaboracin del
diagnstico, y por sobre todo en la formulacin de objetivos. ste punto se utilizar para
analizar en el Plan Estratgico de La Plata como se efectu la formulacin de objetivos
y quienes participaron en su elaboracin.
A su vez esta metodologa proporcion la necesidad de comunicar los objetivos al
conjunto de la organizacin, de manera de que sea una referencia obligada para todos. Y
tambin gener la necesidad de situar los objetivos a conseguir por encima de los
aspectos formales de las actividades a realizar. Es decir, muchas veces las acciones se
deben modificar para cumplir los objetivos del conjunto de la organizacin, lo cual esta
bien porque demuestra la flexibilidad de una organizacin, ya sea pblica o privada.
Adems seguir adelante sin cambiar el rumbo de las acciones, para continuar con lo
planificado an sabiendo que no se va a llegar al objetivo planteado, no demuestra una
buena planificacin sino por el contrario, ello implica que hay un abismo entre la vida
real y los planificadores, lo cual esto a llevado muchas veces al desprestigio de la
planificacin.

73

Como se puede ver, estos aspectos de la planificacin estratgica en las empresas y los
negocios, han servido como antecedentes del Planeamiento Estratgico de las
organizaciones privadas y pblicas de las ciudades.
En lo que respecta al planeamiento territorial, lo ms utilizado ha sido la planificacin
urbanstica, sin embargo a partir de la demanda de respuestas que empiezan a tener los
municipios por la crisis econmica y social, surge la necesidad de soluciones y
programas de trabajo ms integrados y participativos, en el sentido de que incluyan a la
sociedad civil, el sector privado y el pblico.
El Planeamiento Estratgico se debe basar precisamente en eso, en presentar un
esquema de trabajo integral, que segn D. Arroyo, supone un trabajo articulado entre el
Estado local, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado en funcin de
potenciar las posibilidades de desarrollo que tiene un territorio o un municipio.
Apunta a un trabajo integral de diez o veinte aos de un microregin, adems surge de
un diagnstico integrado y supone la constitucin de alianzas entre distintos actores para
promover el desarrollo econmico y social de un territorio.
Llegar a este nivel no es fcil para un municipio, dado la diversidad de actores que
participan en el mismo, por ello Arroyo plantea que para llegar a esta instancia, antes un
gobierno local debe atravesar etapas que aunque no se den de manera lineal son
imprescindibles para que un Plan Estratgico funcione. Ellas son: el Plan de
Fortalecimiento Institucional, Plan de Gobierno, Programa Estratgico y finalmente
Plan Estratgico. Las mismas son bsicas para lograr acuerdos entre el Estado, la
sociedad civil y el sector privado y empresarial. (D. Arroyo, 2001).
Pero tambin se deber tener en cuenta que los escenarios a los que se enfrentan los
municipios actualmente han cambiado, y ello gener

profundos replanteos en lo

respecta a las formas de organizacin y gestin de los mismos. En un contexto

74

globalizador y excluyente, promover el desarrollo local e integral de las ciudades

medias y pequeas es un desafo constante, puesto que se enfrentan continuamente a
presiones globales, y como plantea Coraggio, una respuesta que se viene generalizando
ante esta situacin, es la de recortar dentro de las grandes ciudades y de las regiones
metropolitana centros modernos, conectados por redes de alta tecnologa directamente
con el sistema global. Entonces la ciudad latinoamericana deja de ser el lugar de
reproduccin de la fuerza de trabajo o el lugar de reproduccin de las condiciones
generales de la produccin, para pasar a ser un locus parcial y sustituible de
realizacin de procesos econmicos, demogrficos, sociales, culturales y polticos, cuyo
determinismo es supralocal y cuyas fuerzas dominantes tienen mbitos de accin y
clculo tambin supralocal. . (Catenazzi y Reese, 2000)
Al apoyarse el sistema econmico actual en las reas metropolitanas y en las grandes
ciudades, las ciudades intermedias han sufrido graves consecuencias debido
principalmente al desguace de tradicionales actividades econmicas regionales, a la
desinversin y al desempleo que se fue generalizando en la regin.
En nuestro pas un ejemplo de lo mencionado fue el caso de la ciudad de Mar del Plata
con la quiebra y desarme del sector pesquero. Debido a ello en la dcada del 90 tuvo
una de las cifras ms altas de desempleo; por este motivo el municipio para afrontar la
crisis desplaza sta actividad que era central para la ciudad por la actividad turstica que
si bien antes era tenida en cuenta, a partir de este proceso de ajuste su importancia
comienza a ser cada vez ms central.
Esta misma situacin sucedi en gran parte de las ciudades intermedias y medias de
Latinoamrica. Por ello los municipios tuvieron que empezar a buscar y ensayar
caminos alternativos a los modelos tradicionales de gestin pblica, puesto que los

75

mismo ya no tenan ni la capacidad ni la credibilidad por parte de la sociedad para

resolver los problemas actuales.
Es en este momento donde resurge segn Catenazzi y Reese, una de las herramientas de
gestin y gobierno que el modelo neoliberal haba intentado eliminar del instrumental
de las polticas pblicas: la planificacin.
Entonces en este nuevo escenario, segn los autores, la planificacin reaparece como un
instrumento necesario para la resolucin, evaluacin y prospeccin de diferentes
complejidades dentro de la bsqueda de mayores niveles de eficiencia y eficacia en
escenarios de fuerte incertidumbre socio-econmica. Por ello los antiguos mtodos de
planificacin de carcter tecnocrtico y centralizado, fueron duramente criticados por su
incapacidad de resolver la problemtica actual de los municipios.( Catenazzi y Reese,
2000)
Pero adems la planificacin resurge por el proceso de descentralizacin que se efectu
en gran parte de los pases de Amrica Latina, que tomaron como modelos a las nuevas
herramientas de gestin pblica aplicadas en los pases europeos y anglosajones. Pases
donde el enfoque estratgico y participativo de la planificacin, se posicion y creci en
popularidad entre los actores del gobierno local.
Por ste motivo Catenazzi y Reese, ven que la Planificacin Estratgica aparece en las
administraciones locales debido principalmente a los procesos de descentralizacin en
curso; a la visualizacin de que los escenarios de desarrollo se modificaron y que por
ello es necesario asumir nuevas pautas de gestin territorial; a la revalorizacin del
papel de las ciudades y regiones en los procesos de desarrollo; a la percepcin de que
los viejos modelos de gestin no se adaptan a los tiempos y demandas actuales; y
finalmente a la llegada de informacin a los municipios del xito que han tenido las
gestiones de carcter estratgico en ciudades europeas. ( Catenazzi y Reese, 2000)

76

El ajuste estructural y la reforma administrativa pusieron en duda prcticas de la

planificacin tradicional de carcter tecnocrtico y centralista. En los 70 se rompe con
el modelo de planificacin desarrollista que emergi en los 60, el cual se basaba en que
el desarrollo y el crecimiento contino terminaran con la pobreza, el consumismo, la
desocupacin, etc..y entonces se planificaba pensando en el crecimiento autosostenido
de los centros urbanos donde las actividades productivas consumiran ilimitadamente
los recursos naturales, pero en ese momento la preservacin del ambiente no era un
tema de relevancia para los gobiernos puesto que predominaba la idea de que haba
suficientes reservas y recursos para todos. Tiempo despus y con la crisis energtica de
los 70 se comprob que sta idea era un gran error y por ello se pone en cuestin el
modelo anterior. Entonces las medidas sobre el desarrollo empezaron a ser centralizadas
y jerarquizadas; y se tomaron decisiones basadas en el mercado y en ndices
macroeconmicos.
En Latinoamrica a las caractersticas del modelo tradicional de planificacin urbana se
suman las polticas econmicas regresivas aplicadas por los gobiernos ditactoriales, que
iniciaron a travs de ellas un proceso de fragmentacin del Estado de Bienestar.
Catenazzi y Reese, creen que a partir de la recuperacin de la democracia, uno de los
acontecimientos ms destacables que surgieron entre los diferentes actores tcnicos,
polticos, intelectuales, etc, fue la necesidad en ellos de encarar un nuevo aprendizaje
conjunto acerca de lo que significa poner en marcha un nuevo proceso de desarrollo
territorial en un contexto democrtico y con crecientes niveles de descentralizacin de
responsabilidades. Lo cual llev a pensar en nuevos conceptos y metodologas que
estuvieran acorde con las nuevas situaciones, y generarn herramientas para que la
gestin del desarrollo pudiera desenvolverse en nuevos contextos de poder compartido y
disputado entre diferentes agentes, en el marco de fuertes cambios socioeconmicos y a

77

partir de nuevas demandas referidas a la sustentabilidad ambiental y calidad de vida.

(Catenazzi y Reese, 2000)
El cambio del contexto poltico posibilit la formacin de nuevas demandas, las cuales
generaron instancias de acercamiento y participacin de parte de la sociedad civil que
antes no eran posibles. Pero tambin muchas veces se gener expectativas y promesas
en la misma que no llegaron a cumplirse debido al gran endeudamiento externo que
arrastraban los pases del continente con los organismos multilaterales de crdito,
debiendo adoptar medidas y paquetes sugeridos por ellos en los que la realidad local en
la mayora de los casos no fue tenida en cuenta.
Finalmente se puede decir, que el Planeamiento Estratgico fue una de las nuevas
herramientas sugeridas y utilizadas, sobre todo a principio de los 90, en los pases de la
regin para organizar la gestin pblica y administrativa; y tambin para acompaar las
reformas neoliberales implementadas en los mismos.
III.2. Lineamientos generales de elaboracin e implementacin de un Plan
Estratgico.
Cada municipio al momento de elaborar un Plan estratgico de carcter participativo, lo
tiene que realizar dentro de ciertos lineamientos metodolgicos que le sean propios, es
decir evaluar sus propias necesidades y limitaciones al momento de encarar el proyecto
para que ste sea fidedigno a su realidad.
Adems por ser una herramienta de gestin, su xito depende del momento en qu se
usa, cundo y cmo. Entonces cuando se analizan las posibles ventajas y desventajas
que implica su utilizacin, se esta realizando una proyeccin del resultado que conlleva
su implementacin.

78

La elaboracin de un Plan supone un diagnstico previo de la situacin socioeconmica

del municipio, donde los objetivos y metas formuladas surgen de un diagnstico
participativo elaborado por los actores ms representativos de la ciudad.
La definicin de los problemas y posibles soluciones estara dada por los actores, pero
esta realidad muchas veces genera menos participacin de la que se propone porque en
algunos casos son siempre los mismos actores los que participan.
Esta situacin en determinadas oportunidades provoca en el resto de la sociedad civil el
efecto contrario, en el sentido de que en lugar de crear mayores instancias de
participacin e involucramiento se instaura en la comunidad un fuerte descreimiento
poltico y un escaso compromiso ciudadano.
Para el anlisis de este apartado, se tomar del autor J. M. Pascual i Esteve, la idea de
que la condicin fundamental para desarrollar un Plan Estratgico Participativo es que
exista un proceso democrtico de eleccin de autoridades locales y nacionales, porque
sino existe un sistema claro de representatividad, el Plan Estratgico ayudar a reforzar
las oligarquas locales. (J. M. Pascual i Esteve, 1999).
A su vez se va a mencionar el desarrollo de las diferentes actividades que constituyen
un Plan Estratgico, haciendo hincapi como expone el autor, de que se est ante un
proceso de planificacin que se encuentra sometido a procesos de renovacin y cambio
constantes, y que para adaptarlo positivamente a un territorio es fundamental tener
conocimiento de diferentes experiencias, para poder evaluarlas y extraer la ms
adecuada para el municipio. (1999).
Por ello para J. M. Pascual i Esteve, el proceso de elaboracin de un Plan Estratgico
consta de diversas fases que se indicarn brevemente y que para un mejor conocimiento
de ellas se sugiere leer el libro citado de dicho autor.
Las fases son las siguientes:

79

- Fase de organizacin e identificacin de temas crticos.

- Fase de diagnstico interno y externo del municipio.
- Fase de elaboracin de objetivo central y lneas estratgicas.
- Fase de elaboracin de los objetivos del plan, redaccin de proyectos, asignacin
de responsabilidades y evaluacin previa.
- Fase de presentacin y difusin del plan.
- Fase de elaboracin del programa de actuacin.
- Fase de organizacin de la ejecucin.
- Fase de evaluacin del plan y reprogramacin.
Entonces, considerando las diversas partes y las condiciones institucionales y
econmicas necesarias para lograr que un plan sea exitoso, se puede ver que es distinto
el contexto en el que se desarrollan los planes estratgicos de los municipios europeos y
anglosajones con respecto a los latinoamericanos.
Es diferente el desarrollo a nivel institucional, poltico y econmico que presentan los
municipios de dichos pases, sumado a que la mayor tradicin democrtica y
participativa de los ciudadanos en los asuntos pblicos, hace que la elaboracin e
implementacin de un plan sea ms sencilla y consensuada por los diversos actores. A
su vez el autor hace bastante hincapi en la implicacin y participacin efectiva que
tienen los actores e instituciones privadas en dicho plan.
S se compara sta situacin con la realidad de Latinoamrica, se puede ver que la
situacin es diferente en los municipios locales, donde debido a la falta de tradicin
democrtica e involucramiento de los ciudadanos en los asuntos pblicos, se han
propiciado instancias de apata y desinters por parte de los diversos actores locales.
Sin embargo, se han elaborado e implementado planes estratgicos en diferentes lugares
que han podido en parte resolver sta desilusin por la poltica y por la participacin, o

80

simplemente las autoridades municipales han tomado la decisin poltica de hacerlo

cualquiera sea su costo.
Las fuertes crisis de legitimidad generadas por la alta corrupcin y el clientelismo
poltico en las administraciones pblicas de provincias y municipios, ha complicado la
posibilidad en muchos casos de una continuacin efectiva de diversos planes, los cuales
adems de atravesar los vaivenes de la poltica han tenido que afrontar tambin los de la
economa.
Por ello es diferente la situacin dado que han tenido en ms de una oportunidad que
formular y reformular los lineamientos y objetivos estratgicos en relacin con el
contexto local y global, y tambin sobrellevar el dbil posicionamiento que tienen en la
formulacin de los planes los actores pblicos y privados de stos municipios. Adems,
muchas veces se han implementado solo por sugerencia de organismos multilaterales
de crdito.
III.3. Logros y beneficios que aporta a los municipios.
A principios de los 90 los municipios atravesaron un proceso de modernizacin del
aparato estatal que los afect notablemente en sus estructuras municipales. El nuevo
escenario al que se enfrentaron producto de la globalizacin, la regionalizacin y la
reforma del estado nacional, los llev a implementar una nueva herramienta de gestin
que ya se vena utilizando en otros pases y estaba en boga entre los reformadores de las
administraciones pblicas. Por esta situacin y por el hecho de ser una herramienta
nueva en las administraciones pblicas sus beneficios van a depender del modo y
momento en es utilizada.
Rastreando en la bibliografa utilizada se encontr entre sus principales logros el hecho
de que para la formulacin de los objetivos principales y los lineamientos estratgicos
se tuvo que haber generado instancias participativas en la comunidad, puestos que los

81

mismos deben surgir de un diagnstico participativo elaborado por los actores locales; y
para ello anteriormente se tuvo que convocar a la comunidad y a sus actores sociales
ms representativos para que participen en su elaboracin.
Esto es sumamente importante, porque significa que la definicin de los problemas
estn formulados por los mismos actores que los sufren y de esta forma se plantean de
una manera ms cercana la realidad.
Lograr un participacin activa que involucre a toda la comunidad es determinante para
la conformacin de un compromiso fuerte y confiable, sin ello es imposible que un plan
funcione. Adems es un proyecto que va a guiar al municipio en los prximos aos, por
ello tiene que trascender los momentos eleccionarios lo cual es un desafo y un
compromiso importante con la ciudad de parte de el representante poltico que lo pone
en marcha.
Por ello, ms que un logro se vuelve un desafo para los actores sociales implicados
desvincular a la clase poltica de dicha propuesta de gestin, y convertirla de un
proyecto partidario a una verdadera poltica de Estado.
Catenazzi y Resse, plantearan que la Planificacin Estratgica ha sido desarrollada
como una actividad de carcter tcnico-poltico, siendo su principal propsito intervenir
en el cambio social para acelerarlo, regularlo y orientarlo en funcin de una imagenobjetivo de la estructura y funcionamiento de la ciudad y de la evaluacin de escenarios
externos cada vez ms dinmicos e inciertos. En dicho proceso, participan actores con
distintos intereses y racionalidades, por ello uno de los objetivos principales de un plan,
va a ser buscar mecanismos de concertacin y consenso, entre los diferentes actores
sociales. Por ello consideran que planificar no es solo un problema tcnico, o una simple
tarea de los gobiernos locales, sino que es una actividad permanente de respaldo a un

82

proceso de dilogo y entendimiento protagonizado por actores pblicos y privados.

(2000)
Desde esta perspectiva, la Planificacin Estratgica se vuelve un notable beneficio para
los municipios, puesto que metodolgicamente se apoya en la participacin y consenso
de los ciudadanos y, en ese aspecto, contribuye a avanzar por medio de la democracia a
una mayor eficacia en la gestin.
Adems para los autores, los planes participativos y estratgicos argentinos asumieron
como principal tarea enfrentar los efectos perversos que el modelo neoliberal caus
principalmente en las ciudades medianas y pequeas. Por ello, a travs de la
implementacin de una serie de medidas, los planes estratgicos de algunos municipios
locales han tratado de introducir:

Polticas de fortalecimiento de las instituciones de la Sociedad Civil para lograr una

mayor organizacin comunitaria y en red.

Mejora en los canales de participacin y articulacin, con el propsito de

democratizar las decisiones y concentrar recursos y refuerzos.

Programas integrados y polivalentes de hbitat donde se concentran acciones de

regularizacin del suelo, de vivienda, de acceso a la infraestructura bsica y a los
servicios urbanos, saneamiento ambiental, asistencia social y salud.

Programas de generacin de empleo, de creacin de microemprendimientos

productivos y de apoyo a pequeos empresarios no formales.

Polticas de revaporizacin del espacio pblico urbano, considerando a ste como el

espacio privilegiado para interactuar, tambin de la diversidad y el intercambio
social.

Elaboracin de nuevos instrumentos de ordenamiento urbano donde la dimensin

ambiental adquiere un papel predominante para el diseo y evaluacin de las

83

medidas a implementar y desarrollar. Se promueve la inversin pensando en la

calidad de vida de la poblacin y en un desarrollo sostenible y sustentable en el
tiempo.

Creacin de instrumentos para retener parte del excedente econmico generado

localmente y as reinvertir en el propio municipio diversificando la base econmicaproductiva, lo cual conducira a que el proceso de crecimiento econmico sea
sustentable.

Polticas locales de fortalecimiento de las medianas y pequeas empresas formales,

con el fin de apoyarlas en el proceso de adaptacin que implican los nuevos sistemas
de produccin y regulacin, y tambin en las prdidas que dicho proceso genera.

Creacin de nuevos espacios de gestin conjunta entre el sector pblico y el privado.

Programas de capacitacin y de mejora de los sistemas educativos locales para

enfrentar los nuevos desafos que presenta el escenario local. ( Catenazzi y Reese,
2000)

Se trata de medidas que se han propuesto en diversos planes estratgicos que estn en
marcha, y que por lo tanto no se ha corroborado que se estn dando efectivamente en la
realidad, lo cual pone de manifiesto la complejidad que implica para los municipios
lograr los beneficios planteados.
Por ello es necesario que para el diseo de las medidas existan instancias de anlisis
crtico por parte de los actores que participan en la elaboracin del plan, principalmente
de la situacin socioeconmica que atraviesan el municipio; para que despus de
diseado, las lneas estratgicas se puedan llevar a la prctica y no generar desilusin y
desconfianza en la sociedad civil.

84

III.4. Riesgos y dificultades operativas.

En sta parte del anlisis se tomarn las consideraciones que realiza sobre los riesgos y
las dificultades operativas J.M. Pascual i Esteve, dado que expone una visin clara y
breve sobre los mismos.
Para el autor, el gran riesgo de un Plan Estratgico es empezarlo sin tener las ideas y los
objetivos claros, lo cual es bastante comn en nuestros municipios, dado que en varias
oportunidades se anuncian por cuestiones electorales o por situaciones de emergencia
econmica. Por ello si no hay un modelo previo de lo que se quiere no hay plan.
Otro peligro de esta nueva herramienta, es la utilizacin de un metodologa inadecuada
o que sea mal aplicada por el grupo de tcnicos. Esto sucede porque los dirigentes
polticos que han promovido el plan no han tomado conciencia de lo que esto implica ni
de la necesidad de un cambio de actitud por parte de los actores sociales que integran el
municipio.
Tambin otro riesgo es considerar que la planificacin consta slo de la fase de
elaboracin y que no hace falta disear, seguir y potenciar el proceso de implantacin o
ejecucin del plan. Se cree que un plan tcnico bien elaborado se implanta por s solo.
De hecho la validez de un plan se demuestra en la ejecucin de ste, y la perspectiva de
la ejecucin de un plan debe estar presente desde los inicios de la fase de elaboracin.
Para el autor, un plan que no se ejecuta es un plan que en su fase de elaboracin no ha
buscado los compromisos de las entidades, de las empresas y de los agentes con
competencias y recursos en el momento de elaborar los objetivos. La consecuencia de
ello es que puede generar frustracin y desilusin ciudadana, sobre todo en los actores
que han participado activamente en la elaboracin.
Otras dificultades se relacionan con el hecho de que la satisfaccin de la ciudadana es
igual a la expectativa y percepcin que se generan entorno al proceso de elaboracin

85

tanto como el de implementacin y ejecucin del plan. Por ello es fundamental cmo se
comunica a los actores sobre el mismo, y sobre todo dejar en claro a los ciudadanos que
no es una solucin mgica, sino que es un buen instrumento para conseguir una
transformacin de la ciudad a partir de la coordinacin de esfuerzos pblicos y privados.
En un proceso de implantacin hay que trabajar con la percepcin ciudadana respecto
de la realizacin de los objetivos. La realizacin es progresiva en el tiempo y los
ciudadanos la van asimilando sin darse cuenta. sta dilatacin en el tiempo puede
producir insatisfaccin al no percibirse lo que realmente se ha conseguido.
El hecho tambin de que un municipio busque rpidamente el consenso, y trate de
establecer rpidamente acuerdos muy generales y pocos concretos, lleva a que no se
establezca un debate claro entre los actores sobre escenarios futuros y posibles, entonces
se cae en afirmaciones genricas sobre el crecimiento econmico o la calidad de vida en
general.
La necesidad de un debate transparente es primordial para aclarar y cohesionar al grupo,
y no se consigue de otra manera. Para el autor, el consenso no es un forma de acuerdo,
sino de equilibrios de intereses cuando stos estn legtimamente expresados.
Que el debate no se convierta en un conflicto depende de la habilidad del equipo tcnico
para conseguir que la discusin sobre el diagnstico y el pronstico de la ciudad se haga
entorno a las propuestas elaboradas por el equipo. El debate no se puede establecer entre
las entidades del plan, sino que se trata de ampliar, profundizar y matizar los
documentos elaborados para llegar a un acuerdo.
Hay tambin tres peligros que hay que evitar en todo momento y se encuentran
asociados a la politizacin del plan:

86

Fijarse slo en los aspectos participativos, y dejar de lado los aspectos analticos
y de compromiso en la potenciacin de objetivos, que son los que dan seriedad y
fortaleza a la participacin.

En un Plan Estratgico, muchos de los objetivos del equipo de gobierno son

ampliamente consensuados. Por ello, muchos de sus objetivos son claramente
asumidos en un proceso riguroso y participativo de planificacin del futuro de la
ciudad. La tentacin que conlleva esto para el equipo de gobierno es intentar
consensuar tambin los objetivos inmediatos poco estratgicos para la ciudad y
que obviamente no son tenidos en cuenta por la metodologa del plan.

El hecho de que un equipo de gobierno sea capaz de poner de acuerdo a la

ciudad en unos objetivos de consenso para el progreso econmico y social, es un
beneficio nico. Sin embargo hay veces que ese hecho no se entiende, y el
equipo lleva adelante el plan porque lo ve como una necesidad para la ciudad,
sin tener nocin de lo implica el proceso de participacin y cooperacin que
debe desarrollar. Intenta tener mayoras en todas las comisiones y, en especial,
en todos los rganos directivos
Esto puede generar tensiones y crear la idea de que participar en un proyecto de
esta categora es participar en una operacin de propaganda poltica, factor que
en s mismo resta participacin ciudadana.

Finalmente, el autor seala que, un Plan Estratgico implica costos para el municipio
que lo quiera implementar correctamente, y minimizar esos costos es peligroso. Un
trabajo precario nunca da buenos resultados si se quiere establecer correctamente los
objetivos estratgicos y una articulacin efectiva entre la iniciativa pblica y la privada.
Por ello es necesario tener los objetivos claros, una voluntad poltica clara y un rigor
tcnico para el desarrollo, sino es mejor no llevarlo adelante.

87

Hay determinados costos que son necesarios para su correcta realizacin. Entre ellos se
encuentra el anlisis de diagnstico y pronstico; la organizacin de los procesos de
participacin y cooperacin (reuniones, material de difusin, conferencias, actos
pblicos, exposicin para los ciudadanos, etc...); dossier y documentos del plan;
administracin; y como etapa final una correcta comunicacin del plan a la ciudad.
(J.M. Pascual i Esteve, 1999).
III.5. Tensin entre el discurso terico-ideolgico y la metodologa que se utiliza
para aplicar la herramienta en los municipios.
En ste apartado se realizar una descripcin de la tensin terico-prctica que se da a
nivel municipal al momento de elaborar e implementar el Planeamiento Estratgico
como herramienta de gestin.
Se utilizar el concepto de tensin porque se considera que hay un constante
entrecruce de intereses entre: los actores sociales implicados, ya sea sociedad civil,
equipo tcnico y asociaciones; la realidad econmica, poltica y social que circunda a la
comunidad y el discurso terico-ideolgico sobre el Planeamiento Estratgico y la
participacin ciudadana.
Sobre este punto es importante anexar la reflexin que hace Mario C. Robirosa sobre el
fracaso de las metodologas tradicionales de planificacin, los cambios en el Estado, en
el nuevo tipo de planificacin urbana y en el tipo de participacin que se genera a partir
de los mismos. Tambin analizar la escasez que hay de metodologas para procesos
participativos en escenarios convocados por el Estado, sobre todo en el mbito local.
Segn el autor, durante varias dcadas los profesionales de la planificacin, actuaron
bajo la conviccin de que la racionalidad acadmica, cientfica o tcnica era necesaria y
suficiente para incorporar el mximo de racionalidad posible a las decisiones de gestin
y a la accin en funcin de objetivos o metas, explicitas o sobreentendidas, de
88

desarrollo, de solucin de problemas o de mejoramiento del desempeo de algn

organismo u organizacin.
No obstante, los fracasos han sido y son demasiados frecuentes sobre todo cuando se
enfrentan a problemticas complejas: es decir lo planificado no se ejecuta o se
implementa a medias o se suspende, no se obtienen los resultados esperados y se
generan efectos contraindicados o negativos en aspectos imprevistos. Esta situacin
motiv a que algunos planificadores revisen las causas de esos fracasos y planteen un
nuevo paradigma o modelo de la actividad de planificacin.
Desde lo epistemolgico se trat de incorporar un visin interdisciplinaria, sinttica ms
que analtica, para investigar y explicar los fenmenos de la realidad, partiendo de una
totalidad inclusiva para poder comprender el lugar de lo parcial y entonces analizarlo en
sus relaciones con el todo y en si mismo.
Tambin se cuestion supuestos cientficos fuertemente legitimados y respaldados en el
mtodo cientfico, dando validez de esta forma a diversos saberes, puesto que esta
variedad de conocimientos slo hipotticos, validados por distintos sistemas racionales,
pueden ser todos socialmente legtimos hasta tanto no se pruebe su no consistencia con
la realidad bajo observacin.
Estos planteos epistemolgicos son importantes y de mucha utilidad en su aplicacin a
las realidades complejas en que se pretende gestionar e intervenir en forma planificada.
Y como desarrolla el autor, implican respeto a los diversos saberes ajenos y
deseabilidad de confrontar y sintetizar aquellas diversas hiptesis sustentadas por
actores sociales diversos. (Mario C. Robirosa, 1998)
Las formas de planificar han debido cambiar porque el mundo cambi. Ante un
escenario mundial que tiende a globalizarse, el Estado no es precisamente el actor social

89

ms fuerte. Las multinacionales, las empresas fuertes y hasta ciertos movimientos

sociales, tienen capacidades de intervencin y gestin en algunos escenarios pblicos
nacionales o locales, que superan el accionar del Estado, sus intenciones de intervencin
y ms an de sus capacidades de regulacin y de control.
El modelo neoliberal instalado en el Estado es reacio a planificar, solo lo hace en lo
econmico- financiero, y con una visin a corto plazo. Para Mario C. Robirosa , esto y
las opciones financieras del Estado dificultan o impiden el tratamiento planificado
integral de situaciones complejas, tales como la pobreza, la salud pblica, el desarrollo
urbano y local, el medio ambiente, etc...pero para sta visin de Estado, toda
planificacin integral es vista como ineficiente.
Como se ha mencionado en apartados anteriores, en la planificacin tradicional la
metodologa utilizada es de carcter tecnocrtico, y esto supone la presencia de un
Estado fuerte, actor nico y fundamental en el hecho de inducir respuestas previsibles
de los otros actores sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios.
Sin embargo, el Estado en la actualidad debe compartir la tarea con otros actores
sociales, con aquellos que sean pertinentes en cada escenario de gestin. Lo cual no
implica que pierda su rol de gestor, de direccionador, sigue siendo un actor social
indispensable en los procesos de planificacin de los escenarios de lo pblico, de lo que
atae a la ciudadana; pero su papel en dichos procesos se esta redefiniendo y debe
redefinirse porque la situacin lo requiere. (Mario C. Robirosa , 1998).
En este momento el Estado para poder planificar con xito, necesita involucrar a los
diversos actores pertinentes en los procesos de planificacin, de modo de concertar con
ellos las direcciones de su gestin y as ganar voluntades, para lograr que aporten
coordinadamente sus recursos y capacidades de accin en funcin de metas compartidas

90

Debe ganar apoyo de los actores involucrados en sus escenarios de gestin. Sin ello, no
podr imponer direccin alguna a la gestin en ningn escenario pblico, porque estar
continuamente respondiendo a las complicaciones generadas por las intervenciones
individuales y competitivas de todos los actores sociales involucrados en el, cada uno
tratando de ganar control y poder sobre su escenario.
Por ello el autor menciona que el argumento de la participacin en los procesos de
gestin pblica muchas veces se usa para justificar la mayor penetracin de los sectores
de poder, que el de los derechos sociales.
Entonces el Estado ante esta situacin, confronta otro desafo en sus metodologas o
estrategias de gestin. Pues debe plantearse coparticipacin y corresponsabilidades entre
niveles estatales y al interior de las estructuras multisectoriales o multidireccionales,
para de esta manera generar espacios de articulacin ah hoc, eficientes y adecuados
para el tratamiento de cada temtica especifica, al interior de las estructuras estatales.
(Mario C. Robirosa, 1998).
En este contexto la planificacin empieza a tener otro significado, se transforma y
resignifica, segn el autor, en cualquier escenario de intervencin, en un
emprendimiento multiactoral con un profundo contenido de negociacin y concertacin
entre actores sociales diversos. El paradigma tradicional de la actividad de planificacin
y sus metodologas estn siendo sustituidos por otro paradigma, todava en desarrollo, el
de la gestin social planificada, multiactoral y participativa. Entonces la planificacin
de ser una actividad de responsabilidad exclusiva del Estado, ha pasado a ser derecho y
responsabilidad conjunta de toda la sociedad. En ella participan sus instituciones (las
que integran el Estado, el Mercado, etc.) las organizaciones y grupos de la sociedad
civil y las familias e individuos. (Mario C. Robirosa , 1998).

91

Discurso y prctica metodolgica, se entrecruzan constantemente en los procesos de

elaboracin e implementacin del Planeamiento Estratgico, y esto se debe a que las
ideas plasmadas en los planes estratgicos muchas veces no se corresponden con las
demandas reales de los actores de una comunidad. Es decir, las polticas formuladas en
los centros decisionales fallan en la implementacin porque no se establecen los
necesarios espacios de articulacin para que los actores acuerden anticipadamente los
efectos de una poltica.
Segn, Hctor Poggiese en las dos ltimas dcadas, los pases de la regin tuvieron que
haber implementado en la formulacin de las polticas pblicas una mayor apertura
formal a los espacios de articulacin, sobre todo por la apertura democrtica que se dio
en la zona. Despus del proceso autoritario vivido, para el autor sta posibilidad se tuvo
que haber establecido, y en cierta forma y en perodos cortos sucedi.
Sin embargo, debido al ajuste estructural que sufrieron la gran mayora de los pases de
Latinoamrica por la implementacin del modelo econmico neoliberal y por el
escenario global en el que se encuentran inmersos; los procesos de formulacin de
polticas pblicas se empobrecieron, el modelo decisorio aumento su fragmentacin
orientada a resultados sectoriales, la planificacin perdi sustento y credibilidad.
(Hctor Poggiese, 2003)
A su vez, la contribucin de las ciencias sociales fue regresiva, y a nivel metodolgico
termino en desapoderamientos y desplazamientos, producindose segn Poggiese, una
apropiacin inversa por parte de los ncleos y centros de poder.
Adems, ante los debates respecto a la democracia participativa y las transformaciones
institucionales, hay una apelacin al uso de instrumentos metodolgicos que se
muestran participativos, como el planeamiento estratgico, la mediacin, lo consultivo,
etc, pero en realidad funcionan como control social desvinculante y freno a la

92

constitucin de nuevas prcticas, nuevos actores y a la recomposicin del tejido social.

(Hctor Poggiese, 2003).
Para Poggiese, la eleccin de una metodologa significa la puesta en prctica de una
determinada concepcin. Las metodologas no son neutras, y siempre van a estar
referenciadas a un modelo de cmo se quiere intervenir en los procesos decisorios.
Cuando se elige metodologas participativas se est prefigurando un determinado modo
de proceder y de producir los acontecimientos que se suceden entre los actores
participantes, y es por ello que toda eleccin metodolgica se vuelve una decisin
estratgica.
Esta decisin aun considerndose participativa puede perseguir metas tan diversas y
contradictorias como el control social, la manipulacin de la ciudadana, la eficiencia
tecnocrtica, el afianzamiento de los actores con ms poder, el fortalecimiento de los
ms dbiles, la produccin de conocimiento, el control por los ciudadanos, la resolucin
de problemas complejos, el surgimiento de nuevos actores sociales. (Hctor Poggiese,
2003)
En esta situacin surge el anlisis sobre dos elecciones metodolgicas, que reflejan
concepciones que son predominantes y que han tenido repercusin e influencia en la
planificacin urbana y social de la gestin de las ciudades latinoamericanas: el
Planeamiento Estratgico y el Mtodo Consultivo del Banco Mundial. (Hctor
Poggiese, 2003)
Para analizar el Planeamiento Estratgico como herramienta metodolgica que implica
una toma de posicin en relacin a los proyectos futuros de una ciudad, el autor toma
como ejemplos los objetivos generales de cuatro planes estratgicos y elimina el nombre
de la ciudad.

93

Descubre que no hay nada en el texto que identifique a la ciudad, a no ser su nombre. Se
escriben generalidades, grandes relatos conformadores de un discurso universalizado en
determinado perodo histrico, se reproducen y cada definicin es un calco de la otra:
las inversiones, la competitividad, el prestigio internacional, la salud, la educacin, la
igualdad de oportunidades y la equidad, el desarrollo urbano equilibrado, la
sustentabilidad. (Hctor Poggiese, 2003)
Son todas intenciones que responden a una determinada forma de organizar a la ciudad,
y el objetivo general del plan es el ndice inicial de los temas del diagnstico. En
realidad otra cosa no se puede esperar de voluntades que tienen que coincidir en las
proyecciones futuras de una sociedad urbana.
El supuesto modelo de ciudad de desarrollo y modernizacin, se convierte en una gran
estrategia general y abstracta, que en lugar de hacer foco en las perspectiva futuras que
tienen los actores sobre su ciudad; se copian de otros modelos o siguen recetas
impuestas por organismos internacionales ajenos a la realidad local.
Por ello la tensin entre el discurso y la prctica al momento de elegir una herramienta
metodolgica como el Planeamiento Estratgico, se hace cada vez ms evidente en los
municipios latinoamericanos debido a la fuerte dependencia que tienen con organismos
de crdito, con el sector privado y con ciertos actores sociales.
III.6. Anlisis comparativo del uso de la Planificacin Estratgica como
nueva herramienta de gestin entre una ciudad de Espaa y otra de Argentina.
En esta parte no se realizar un anlisis exhaustivo de las diferencias y similitudes al
interior de las realidades de los planes estratgicos de las ciudades europeas y
latinoamericanas, pero se har una breve presentacin de la adopcin de la Planificacin
Estratgica como herramienta de gestin en dos administraciones municipales

94

seleccionadas previamente, para dar cuenta de que los motivos y las formas en cmo se
han ejecutado vara de un lugar a otro.
Para sta presentacin se ha tomado como ejemplo, los planes estratgicos de Burgos y
de Rafaela, por ser las dos ciudades medianas y de caractersticas sociodemogrficas
semejantes.
Burgos es una ciudad de Espaa con 160.000 habitantes. Es un lugar estratgico por
contar con cruces de caminos de numerosas trayectorias, donde la conexin con Madrid
es la ms importante por el trfico de mercancas y personas que ocurre en la regin.
Rafaela es una ciudad de Argentina que cuenta con aproximadamente 85.000 habitantes,
tiene una superficie de 162 km 2 y pertenece a la provincia de Santa Fe. Su cercana a
Brasil y al rea productiva, genera entre los actores altas expectativas en relacin con el
MERCOSUR.
A travs de una breve comparacin entre ambos, se ha podido extraer las diferencias y
similitudes de la utilizacin de la misma herramienta en municipios cuyos contextos
econmicos, polticos, sociales y culturales son diferentes.
Entre las similitudes destacamos:

Hay dos fenmenos socioeconmicos que componen el escenario mundial y que

invitan a los municipios de diversos lugares a realizar un Plan Estratgico: por
un lado el proceso de globalizacin y por otro el hecho de que las ciudades se
consoliden como polos de atraccin en detrimento del resto de los espacios.

Ambas son ciudades medianas y se encuentran prximas a la capital de la

provincia a la que pertenecen.

95

Las dos son ciudades que en el pasado le proporcionaron a su gente una buena
calidad de vida, la cual disminuy por la aplicacin de polticas econmicas
neoliberales.

Por lo anterior, se encuentran en una encrucijada entre el pasado y el futuro a

nivel industrial y cultural.

En lo referente a las vas de comunicacin, las dos son importantes para sus
respectivas regiones, Burgos por su cercana con Madrid. Rafaela con el eje
econmico de Argentina, Buenos Aires; y con respecto a Brasil, con San Pablo
y su conexin directa con el MERCOSUR.

Las dos utilizaron la conformacin del Plan Estratgico para sobresalir en la

regin a nivel industrial, cultural y social.

Las dos ciudades han querido posicionarse como impulsoras del desarrollo local
debido al nuevo papel que han adquirido los municipios en el escenario local y
global.

Las principales diferencias radican en los siguientes puntos:

El Plan de Burgos fue elaborado por una consultora privada con la colaboracin
de agentes municipales, en cambio el de Rafaela fue elaborado e implementado
enteramente por colaboradores municipales y equipo tcnico perteneciente al
gobierno local.

Burgos tuvo un respaldo considerablemente mayor de las instituciones,

asociaciones y dems organizaciones tanto pblicas como privadas, para la
conformacin y elaboracin del Plan. En cambio para Rafaela fue difcil lograr

96

el apoyo del sector privado y de la ciudadana en general, que asimismo fue

mucho menor.

El Plan Estratgico de Burgos tiene una visin empresarial, y la organizacin del

mismo le dio mucha importancia a la participacin de todos los agentes con
intereses econmicos en la ciudad, y a las oportunidades y amenazas que tena la
misma.

El Plan de Rafaela tiene una visin ms bien reformista y de contenido poltico,

puesto que se inici con la reforma administrativa y de Estado planteada a nivel
nacional y municipal.

Rafaela con el Planeamiento Estratgico buscaba informatizar y darle un perfil

ms profesional a la estructura administrativa, para agilizar tiempos y dotarla de
eficacia. Encarando de esta forma la gestin pblica desde un concepto
moderno, eficaz y plenamente ligado al entorno social y productivo.

Los dirigentes rafaelinos se proponan crear un nueva dirigencia poltica con

liderazgo y capacidad de decisin, la cual convocara a la amplia participacin
de la ciudad, pasando la ciudadana de esta forma del reclamo al protagonismo

Buscaban salir del paternalismo estatal, tratando de generar un nuevo rol del
estado local cuyo accionar central sera tener un papel activo en la definicin de
su desarrollo.

La poblacin de Rafaela tena demandas de tiempo atrs, tanto de carcter

econmico como el desempleo y el desmantelamiento industrial, como de
carcter poltico debido a la escasa participacin de los ciudadanos en los
asuntos pblicos y a la discontinuidad en el tiempo de las promesas polticas.

Las demandas de Burgos eran sobre todo de reposicionamiento de la ciudad en

la regin, a nivel cultural e industrial.

97

La prdida de protagonismo de Burgos a favor de otras ciudades (Vallodolid,

Bilbao, Madrid) y la huida de personas, talentos, inversiones, proyectos y buenas
ideas hacia las mismas, cre nuevas demandas en la comunidad en su conjunto.

Entonces se puede decir que el Planeamiento Estratgico en Europa y especficamente

en Burgos, tiene caractersticas a nivel metodolgico e ideolgico de carcter
empresarial y a nivel poltico e institucional mucho ms corporativo, puesto que no solo
se invita al ciudadano comn a participar sino que tambin hace particular nfasis en la
participacin activa de las asociaciones publicas y privadas, organismos y dems
agremiaciones.
En Latinoamrica la elaboracin de planes estratgicos en ciudades pequeas e
intermedias se debieron en la gran mayora de los casos, al proceso de descentralizacin
iniciado por los Estados Nacionales que al transferir nuevas competencias y
atribuciones a los municipios tambin les trasladaron funciones y responsabilidades para
las que evidentemente no estaban preparados.
En muchas administraciones locales, como es el caso de Rafaela, la reforma
administrativa municipal fue iniciada por el intendente, quien utiliz al Planeamiento
Estratgico como nueva herramienta de gestin y cambio; puesto que ahora se deban
transformar en actores y promotores activos del desarrollo social y econmico del
territorio dotados de eficiencia y profesionalidad.
Asimismo fue aprovechado tanto en el caso de Rafaela como de otras localidades, para
canalizar las demandas de participacin en los asuntos pblicos de determinados actores
locales, como tambin para encauzar las demandas econmicas y sociales de bastante
tiempo atrs. Pero muchas veces las instancias de participacin generadas crearon cierta

98

expectativa en la poblacin que algunos gobiernos municipales no pudieron cumplir,

provocando de esta forma situaciones de desencanto y frustracin.

99

IV. Captulo IV:

Actores sociales que participan en el Planeamiento Estratgico.
En este captulo se intentar trazar un perfil de los actores sociales que participan
e intervienen en un proceso de planificacin estratgica municipal. Para ello se
plantear una diferenciacin entre actores sociales y locales, situndolos dentro del
contexto social, econmico y poltico en el cual desenvuelven su accin.
Se desarrollarn los conceptos a partir del aporte de dos autores: J. Karol y P.
Prez que han trabajado ampliamente la temtica mencionada y brindan claridad
al momento de analizar el desenvolvimiento de los actores sociales en el mbito
urbano.
Tambin se analizar la participacin ciudadana en el Planeamiento Estratgico, y
la conformacin de instancias previas de participacin y convocatoria a todos los
actores implicados en dicho proceso.
Finalmente esta seccin nos anticipar para entrar en la instancia final del trabajo,
que es el anlisis de caso: el Plan Estratgico de la ciudad de La Plata.
IV.1. Actores sociales intervinientes. Todos intervienen de igual forma?
Hablar de los actores que participan en un proceso variado como es un Plan Estratgico,
requiere que se vea en un principio a la ciudad como una forma de vida social
extraordinariamente compleja. (J. Karol. 2003)
Esto permitir ver lo urbano como una construccin humana particular e histricamente
determinada, cuya forma est dada por la historia del cambio tecnolgico, las
transformaciones sociales y las crisis, y las respuestas frente a ellos.

100

El espacio urbano, como seal H. Lefebvre, expresa el despliegue de una actividad

social e histrica; (...) la ciudad es la sede (el lugar, el locus) y a la vez el modo de
vivir juntos. (J.Karol, 2003).
Ese modo de vivir juntos es, como pronuncia el autor, resultante de las estrategias de
grupos sociales y de sus relaciones de asociacin y oposicin; y el planeamiento y la
gestin urbana es indisociable de este proceso.
En el modelo de planificacin racionalista y tecnocrtico imperante en los 80, el nico
protagonista del proceso de planeamiento era el Estado. Sin embargo el fracaso de ste
modelo era inevitable ante las crecientes modificaciones del entorno de la planificacin
y la aparicin de nuevos actores, cuyas demandas y reivindicaciones estaban lejos de ser
respondidas por los planes y proyectos de los organismos centrales de planificacin.
Es as como surgi un nuevo paradigma de planificacin, al que se considerar como un
proceso poltico-tcnico de gestin social a encarar entre el conjunto de actores
estatales, empresariales y comunitarios. En este paradigma lo nodal es desarrollar
espacios de articulacin en donde se procesan participativamente los distintos intereses
de los actores involucrados, estableciendo estrategias de accin para alcanzar metas
compartidas y consensuadas que ayudan a sostener la direccionalidad del proceso.(J.
Karol, 2003)
Tal es as que en esta nueva forma de planificar, lo central -debido a la diversidad de
actores que participan- es el proceso de toma de decisiones. Lo cual implica identificar a
quienes son los que toman decisiones y de qu manera, quines influyen sobre esas
decisiones y cules son los resultados de las mismas.
Resolviendo estos interrogantes se podr ver quienes son los que realmente participan
en el Planeamiento Estratgico de una ciudad.

101

En ciudades y regiones las organizaciones sociales y comunitarias, como las que

representan los intereses de diversos colectivos (etnias, gnero, consumidores,
minoras, etc.) asumen cada vez ms el rol de presin y de formadores de conciencia
para generar recursos y medios que permitan el ejercicio de los derechos ciudadanos.
El Estado hoy como consecuencia de los procesos de reforma y el debilitamiento del
Gobierno no puede ejercer el rol de garante principal de los mismos. (M. Rubio, pg
6, 2003)
Por esta cuestin, y tomando lo que plantea J. Karol, los procesos sociales se encarnan
en -y son protagonizados por- actores sociales, que hacen la ciudad participando en su
gestin. A su vez va a tomar el concepto de actor social que plantea C. Mathus en
Poltica, planificacin y gobierno quien considera al mismo, como una agrupacin
humana o una organizacin que, en forma transitoria o estable, tiene la capacidad de
acumular recursos de distinta ndole, desarrollar intereses propios y compartidos,
definir y satisfacer necesidades e intervenir en una situacin determinada
produciendo hechos.
Basndonos en los planteos de estos autores, se puede decir que las personas de un lugar
no slo lo habitan, tambin lo producen y lo transforman, de acuerdo a las lgicas
econmicas, polticas y sociales de un momento histrico determinado.
Por ello es imperioso conocer quines son esos actores, cmo distinguirlos, cmo
reconocer sus lgicas primarias de accin, o de constitucin.
Tambin conocer cmo lo hacen, de qu manera, a travs de qu instrumento y con qu
capacidades cuentan para participar. De la misma forma que es preciso identificar qu
vnculos -afinidad, oposicin, armonizacin, conflicto, alianza- los une.

102

IV.2. Quines son los que efectivamente participan en el Planeamiento

Estratgico de las ciudades?
En la Planificacin Estratgica los actores sociales implicados son los ciudadanos, los
dirigentes polticos, econmicos y sociales con capacidad de decisin y de crear opinin
en la ciudad, como tambin los agentes con incidencia en la vida ciudadana.
Para el desarrollo de este punto, se tomar nuevamente de J. Karol, algunas nociones de
la gestin urbana en particular, que permitir entender las relaciones que se dan entre
los actores sociales y locales de un lugar.
En primer lugar el autor va a retomar un concepto que se desarroll muy recientemente
en la literatura internacional acerca de la gestin en general y el entorno de la gestin
urbana en particular. Es la nocin de governance, que alude a los procesos sociales por
medio de los cuales se construyen marcos institucionales para abordar, discutir y
resolver los modos y los instrumentos de gestin de la ciudad. (J. Karol, 2003)
El trmino gobernancia se refiere segn el autor a una gama muy extensa de
interrelaciones entre la sociedad civil, el mercado y el Estado. El debate acerca de la
gobernancia urbana tiene lugar en un contexto de urbanizacin creciente y rpida,
combinada con cambios polticos y econmicos muy importantes.
Sin embargo uno de los puntos ms significativos, es que desde una visin institucional
de la gestin urbana, incluye un cierto grado de descentralizacin de las
responsabilidades gestionarias hacia los niveles locales e intenta de esa forma aumentar
la participacin ciudadana.
Pero el impulso a la descentralizacin tendi a concentrarse sobre los cambios en el
gobierno local de ciudades y reas urbanas, sin mirar en detalle algunos temas crticos
de la gobernancia, como es quines y cmo toman las decisiones. (J. Karol, 2003)

103

Para J. Karol, aunque proliferaron las experiencias de apertura hacia la gestin

participativa, el balance en trminos de construccin de instituciones efectivas por una
parte y de inclusin social es an deficitario, aunque no imposible. Esto sucede porque
la institucionalizacin de modos decisorios - la gobernancia no se resuelve slo en el
campo de los dispositivos tcnicos sino de las relaciones que se establecen entre grupos
sociales con diferentes intereses y poder, es decir, de relaciones estrictamente polticas.
Generar mecanismos de participacin e involucramiento de los ciudadanos en la
planificacin de la ciudad es posible, si se tiene pleno conocimiento de las reglas de
juego en el cual se encuentran dichos actores.
Conocer cmo la mayor participacin de la sociedad civil mejora la transparencia,
eficiencia y la responsabilidad de la gestin pblica y permite dar cuenta de los
intereses, demandas y necesidades de los ciudadanos de a pie, es uno de los focos
centrales de la gobernancia, que transcurre y se dirime en ese vasto y dinmico campo
intermedio, que se encuentra entre el modelo de gestin top-down donde las
decisiones se toman de arriba hacia abajo y el modelo bottom-updonde las demandas
se generan en la comunidad. (J. Karol, 2003)
Poder identificar las oportunidades reales que tienen los diversos actores en el escenario
local, como tambin conocer las dificultades institucionales y polticas a las que se
enfrentan, permitir tener una aproximacin efectiva al problema y no caer en falsas
apreciaciones. Puesto que cuando se habla de actores y participacin ciudadana se abre
un basto espectro de opiniones y evaluaciones que no son siempre las correctas y que
tienen mucho de sentido comn.

104

IV.3. Diferenciacin entre actores sociales y actores locales.

Cuando se habla de Plan Estratgico urbano se lo hace para una ciudad determinada, por
ello en este apartado se tomar de P. Prez (1995), la hiptesis metodolgica que utiliza
para explicar los actores que hay en un lugar.
Este autor plantea que se debe considerar a la ciudad como una sociedad local
distinguindola de la unidad social mayor que sera la sociedad nacional.
Lo local es considerado como un recorte de la sociedad, es una unidad parcial con cierta
capacidad de reproduccin dentro de la unidad mayor. Es un sistema de relaciones entre
personas, clases y grupos sociales que es posible identificar. (P. Prez, 1995).
Adems, cree que en una sociedad local se encuentran unidad de procesos econmicos y
sociales, tambin identidades y procesos polticos propios, al igual que en la sociedad
nacional. Es decir, individuos o grupos sociales con poderes diferenciados que
dependen de su ubicacin dentro del sistema (local) de relaciones. Esto significa que el
poder se acumula o se pierde en razn de las relaciones que se dan en la sociedad local.
(P. Prez, 1995).
Esto tiene crucial importancia al momento de evaluar la capacidad de participacin que
tienen los actores de una ciudad. Puesto que se encuentra a nivel local una estructura
social propia, dada por las relaciones de los grupos sociales fundamentales del lugar.
Una estructura de relaciones de poder, de relaciones polticas, un mbito donde se
reproducen esas relaciones polticas y se cristalizan en un aparato gubernamental, el
gobierno local. (P. Prez, 1995).
Entonces se puede decir que pensar a la ciudad como sociedad local implica concebirla
como un sistema de relaciones entre actores. Los cuales se diferencian segn su base
social que puede ser individual o colectiva.

105

Para P. Prez, la base social esta determinada por la dinmica estructural y se concreta
en una especfica estructura social o de clases. Clases y fracciones de clases presentes
en la ciudad, son el resultado de la dinmica estructural de la sociedad nacional (en el
marco del desarrollo del capitalismo a nivel internacional) y de su presencia a nivel
local.
A partir de ste anlisis se podr ver que las relaciones de poder no slo se dan a nivel
nacional sino tambin local, y es a nuestro entender en este mbito donde los actores
sienten con mayor intensidad el peso del poder.
Es por ese motivo que el autor plantea la necesidad de diferenciar la base social de los
actores sociales.
Considera que los actores sociales, son las unidades reales de accin en la sociedad:
tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la realidad local. Son parte de la
base social, son definidos por ella, pero actan como individuos o colectivos que,
adems, estn sometidos a otras condiciones (culturales, tnico-culturales, polticas y
territoriales).
Y de acuerdo con lo anterior, piensa como actores locales a los sujetos (individuales
o colectivos) cuyo comportamiento se determina en funcin de una lgica local y/o su
comportamiento determina los procesos locales. (P. Prez, 1995).
El hecho de que el comportamiento de los actores este determinado por una lgica local,
explica la importancia de los mismos en la conformacin e implementacin de un Plan
Estratgico.
Por ello para autores como Fernando Barreiro: los actores locales son simultneamente
motor y expresin del desarrollo local y por ello desarrolla tres categoras de actor
local similares a las mencionadas con anterioridad: a) los actores ligados a la toma de

106

decisiones (poltico-institucionales); b) los actores ligados a tcnicas particulares

(expertos-profesionales); c) los actores ligados a la accin sobre el terreno (la poblacin
y toda sus expresiones activas) adems l autor pone nfasis en el hecho de que el
desarrollo local supone concertacin, negociacin e interaccin entre actores.
Estos actores se reproducen como tales predominantemente dentro del mbito local. Lo
que significa actores econmicos que reproducen su capital en funcin de relaciones
dentro del mbito local (comerciantes o productores), actores polticos que reproducen
su poder en relacin a los otros actores y en referencia al gobierno local. Es
predominante pero no exclusivo, porque no se trata de sociedades cerradas, sino
abiertas, con cierta penetracin por parte de la sociedad global. Este predominio, para P.
Prez, implica que sin las relaciones locales esos actores no sobreviviran como tales.
Sin embargo no significa que, por ejemplo, los comerciantes no puedan vender algo
fuera de la ciudad o que los polticos locales no puedan vincularse a escala provincial o
nacional. (1995)
Si bien los actores locales tienen capacidad para determinar a los procesos locales pero
no la tienen respecto a procesos no locales, es decir, no son determinantes en las
decisiones que toman otros municipios ni sus productos pueden determinar otros
mercados locales.
Prez tambin va a introducir a otro tipo de actor local, en ste planteo. A aquel que si
bien se reproduce en mbitos mayores (regional, nacional o internacional) tiene una
presencia decisiva dentro de las relaciones locales, son los propietarios rurales
regionales, bancos, comercios o industrias regionales, nacionales e internacionales cuya
presencia local los convierte en actores locales importantes, miembros de partidos
polticos, etc.

107

Finalmente hay ciertos actores que sern locales, dado que tienen capacidad de
determinar los procesos locales sin tener presencia material local, por ejemplo, las
direcciones de empresas nacionales que tienen plantas instaladas a nivel local sin
personal con capacidad de decisin. Esto da lugar a la presencia de pirmides sociales
truncas, sin vrtice. (P. Prez, 1995).
Entonces, la presencia de esos tres tipos de actores en las estructuras locales sociales y
de poder, tiene significado diferente. Sobre todo la lgica de toma de decisiones es
distinta.
Esto nos ayudar a entender que lo que pasa en una ciudad como sociedad local
depende de los actores que en ella inciden, de sus decisiones. Lo que implica que esas
decisiones surjan dentro de relaciones concretas: entre actores particulares econmica,
social y culturalmente. En definitiva y es quizs uno de los puntos ms importante, esos
actores deciden sobre la ciudad y lo hacen en un contexto formado tambin por los
mbitos globales de la realidad (nacional e internacional).
IV.4. La participacin ciudadana en el Planeamiento Estratgico. Anlisis de las
instancias de participacin ciudadana.
Durante el transcurso de esta investigacin, se ha realizado una lectura exhaustiva de
diversos planes estratgicos que poseen en su gran mayora caractersticas similares al
de la ciudad de La Plata.
En varios de ellos hay una mencin a la necesidad de generar participacin ciudadana.
Esta cuestin es un correlato de los procesos de democratizacin poltica y
descentralizacin del Estado, que como ya se ha mencionado, en los 90resignific el
papel de las ciudades y de los gobiernos locales.

108

El nuevo papel de las ciudades, llev a los representantes polticos a la necesidad de

generar consensos y estrategias entre los actores sociales del lugar.
En esta seccin, se retomar parte del planteo que hace J. Karol sobre participacin
ciudadana y gestin de la ciudad.
Para Karol, la participacin ciudadana fue ganando importancia en el plano
internacional tanto en relacin a proyectos especficos y puntuales como en cuanto a los
procesos

continuos

de

gestin

urbana,

provisiones

de

servicios,

opciones

presupuestarias, etc.
Segn el autor el modelo tradicional de gestin pblica restringi la participacin
ciudadana a la eleccin de intendente, demostrando as la ineficacia para reflejar y
expresar las prioridades y opciones locales.
Es por ello que va a plantear que la nocin actual de participacin comunitaria involucra
a los habitantes en su condicin de ciudadanos y a la comunidad como la base
organizacional del Estado moderno. Esto es as porque se vincula con la
descentralizacin y la participacin social, y en un sentido ms amplio con la
transformacin de las culturas polticas y organizacionales de una sociedad. Adems es
un concepto que esta estrechamente vinculado a las nociones de actores sociales,
democracia participativa, mecanismos de consulta y control social.
Asimismo afirma, que en este ltimo tiempo las comunidades locales y las
organizaciones de la sociedad civil protagonizaron una reapropiacin de lo pblico,
entendiendo por ello que los mbitos polticos, los espacios fsicos y simblicos
pertenecen de pleno derecho a la propia comunidad en su carcter ciudadano. Esta
tendencia abre el campo de lo pblico -no- estatal a la actuacin de la sociedad civil y a

109

sus organizaciones e inaugura un nuevo espacio de interacciones entre actores sociales

urbanos. (J. Karol, 2003).
En las convocatorias a la elaboracin de un plan, se tiende a movilizar a la participacin
de toda la comunidad, haciendo hincapi en gran parte de los casos, en los actores
sociales de mayor poder econmico, poltico o social del lugar.
Por ello se cree importante el tipo de participacin que se genera con la implementacin
de dicha herramienta.
La participacin facilita la incentivacin de comportamientos colectivos ms saludables
(como la clasificacin y tratamiento de los residuos slidos o el cuidado de los espacios
pblicos y colectivos), la evaluacin de la gestin urbana de las autoridades electas, la
reorganizacin de los servicios municipales o la decisin sobre asignaciones especificas
de fondos pblicos (presupuestos participativos). (J.Karol, pg 7. 2003).
Para Karol, el crecimiento de la participacin comunitaria aparece como un elemento
esencial de la dinmica, el contenido y los resultados esperados en la mayora de los
procesos de reformas sectoriales, y tiene que ver con su legitimizacin social.
Segn el autor, la historia de procesos polticos e institucionales en ste tema es larga y
presenta modelos diversos como: unidades de gobierno local ms pequeas que reflejen
adecuadamente los intereses de las comunidades locales; gobiernos ms pequeos de
escala comunal; descentralizacin de ciertas decisiones del gobierno urbano global
hacia las comunas locales o consejos o Juntas vecinales; aproximaciones participativas
al presupuesto de la ciudad, ya sea a travs del pedido de propuestas a la comunidad o
invitando a discusiones pblicas; proyectos de desarrollo especfico que comprometen a
las comunidades locales en su implementacin o en la toma de decisin y finalmente las
ONGs que desempean un rol muy importante estimulando y fortaleciendo la capacidad

110

de las comunidades locales para argumentar y presionar a favor de sus necesidades y

prioridades.
Todos los procesos participativos implican decidir quin y cmo participa, y cmo se
resuelven los conflictos. Siempre existen intereses competitivos y conflictivos de
manera que ni la descentralizacin ni la participacin resuelven por s mismas el
problema de los conflictos de intereses y siempre queda el riesgo de que en su nombre
los procesos queden expuestos a la cooptacin y/o manipulacin de intereses o actores
predominantes. Por ello el autor plantea, que ante este riesgo es preciso identificar
reglas de juego claras y velar por su cumplimiento a travs de una malla de procesos
polticos e institucionales, que implican debido a la dbil historia que se tiene en cuanto
a representacin y defensa de intereses de usuarios y ciudadanos, una construccin
social muy compleja y prolongada.
Si bien se ha avanzado bastante en este tema, para el autor ningn proceso poltico es
totalmente justo y equitativo. En procesos en los cuales se requiere la participacin de
amplios sectores de la comunidad, como un Plan Estratgico, algunos actores quedarn
siempre excluidos, ya sea por la fuerza, por la manipulacin o por decisin propia. En
este contexto los pobres suelen ser los ms afectados por la exclusin, ya sea por
ignorancia (analfabetismo, desconfianza en los procesos o simple desconocimiento de
las reglas), por falta de tiempo o de recursos para participar o por discriminacin
abierta. (J. Karol, 2003).
Por ello se cree que es necesario que se empiecen a generar instancias de participacin y
representacin, puesto que es una cuestin central para los municipios actuales, para la
poltica y para la gobernancia urbana.
En un Plan Estratgico las instancias de participacin son variadas para los diversos
actores involucrados. Al ser un proceso que no se gesta de un da para otro, hay actores
111

que slo han colaborado en los antecedentes de su construccin. Otros lo han hecho en
el desarrollo actual del mismo, a travs de diversos talleres participativos, locales y
temticos, segn lo planteado por cada municipio. Sin embargo lo que se cree relevante
en esta instancia, son los mecanismos de convocatoria que se han utilizado para llamar a
la comunidad a participar y las herramientas efectivas que se utilizan para ello.
Puesto que como plantea M. Elena Rubio, se establece un espacio de tensin entre lo
que la sociedad organizada requiere, y lo que el Estado, en este caso, en el mbito local
determina como poltica. Asimismo indica el lugar y el rol que juegan las
organizaciones sectoriales, econmicas, financieras y productivas en este proceso
decisorio que debera procurar recuperar la institucionalidad necesaria para restablecer
la proteccin de derechos individuales tan seriamente vulnerados, como la gestin del
desarrollo necesario para la satisfaccin de las necesidades humanas fundamentales.
La participacin desde esta perspectiva no se entender desde el eje de las demandas
sentidas, sino desarrollando esas demandas en una estrategia abierta sustentada en una
teora democrtica de las necesidades que contemple el proceso histrico y cultural, que
asegure una asignacin de recursos acorde con el dinamismo y pluralidad intrnseca de
toda sociedad democrtica.
Ante este proceso, el escenario local es un mbito favorable para que los actores,
mediante su participacin articulada, desarrollen sus capacidades y se potencien en
trminos de iniciativa y de gestin de polticas. (M. Elena Rubio, 2003).

112

V. Captulo V :
Anlisis de caso: Plan Estratgico La Plata 2010.
Finalmente en este captulo se realizar un breve recorrido de los antecedentes que
tuvo el Plan Estratgico de la ciudad de La Plata para contextualizar el estudio del
mismo.
Se har especial hincapi en la conformacin y evolucin de los talleres
participativos, locales y temticos establecidos previamente a la constitucin del
Plan, para as poder analizar las instancias de participacin que se presentaron a
la comunidad.
Para ello se retomarn y relacionarn los supuestos tericos con los testimonios de
los diversos protagonistas (ya sea vecinos, equipo tcnico, representantes polticos
o institucionales) que estuvieron en los mismos.
V.1. Antecedentes y contexto sociopoltico.
Desde el ao 1991 hasta la fecha el intendente de la ciudad de La Plata es el Dr. Julio
Alak, perteneciente al Partido Justicialista. En el comienzo de su gestin se realizaron
en las jurisdicciones nacionales y provinciales una serie de reformas administrativas y
fiscales, que impactaron de forma directa el desarrollo de la poltica pblica municipal.
Dichas reformas estaban dirigidas a proveer de eficacia y eficiencia a la administracin
pblica local en concordancia con las polticas de ajustes promovidas desde el Estado
Nacional, que se basaban por un lado, en las privatizaciones y concesiones de los
servicios pblicos y empresas estratgicas del Estado, y por otro en las reformas
constitucionales, las modificaciones implementadas en el sector pblico administrativo,
las polticas de descentralizacin en todos sus niveles, y la implementacin de
mecanismos de participacin, hechos estos tendientes a generar un fuerte impacto en el

113

modelo de gestin estatal, caracterizado por la verticalidad, el centralismo y la excesiva

burocracia. (Garca Delgado; 1998).
Estas polticas de ajuste implementadas dieron lugar a la Reforma de Estado
caracterstica de los 90, y la descentralizacin de funciones produjo un impacto
importante en las administraciones locales dado que debieron reorganizar sus
estructuras y dar respuesta a la crisis social y econmica sin recursos monetarios ni
tcnicos. Esta situacin es lo que Daniel Arroyo (1998) denomin la municipalizacin
de la crisis que se ha desarrollado ampliamente en el captulo II de este trabajo.
A travs de ella y de la descentralizacin, el gobierno nacional traslada
responsabilidades que antes eran de su competencia a los municipios. Se transforman en
receptores de la crisis social y de las instancias de protesta que implica, dado que se
encuentran con que tienen que enfrentar problemas y demandas que antes se resolvan
en otras escalas.
Para resistir a esta situacin los municipios empezaron a implementar nuevas
herramientas de gestin que se aplicaron en todos los niveles de la administracin
pblica, con el fin de modernizar la gestin y de crear espacios de participacin en la
comunidad, puesto que y retomando el planteo de E. Balln Echegaray en las
democracias incipientes de los pases de capitalismo atrasado, la participacin es vista,
adems de cmo redistribucin de poder real o simblico (fuente de inclusin) y de
acceso a determinados bienes, como forma de relegitimar un sistema de representacin
alejado del ciudadano que desconfa profundamente del mismo. (2003).
En este marco de transformaciones donde se modific tanto la escena poltica como la
econmica, el ejercicio de la participacin contiene siempre un alto componente
poltico, y aparece o desaparece cclicamente de acuerdo a los distintos momentos
polticos. (E. Snchez, 2000).
114

Entonces la participacin es vista como un antdoto contra los males de la poblacin

marginada y como un mecanismo de integracin al orden social vigente.
En el caso del municipio de La Plata, se comienza incentivar a travs de diferentes
herramientas de carcter netamente participativo que se denominan nuevas estrategias
de gestin. Entre las de mayor importancia en este ltimo tiempo se encuentran: el
Presupuesto Participativo y el Plan Estratgico, siendo ste el centro de anlisis de la
investigacin.
El 19 de Noviembre del 2001 el intendente de la ciudad anunci el Plan Estratgico La
Plata 2001/2010, al parecer sin prever que la proyeccin del mismo implicara una
visin a futuro que con las consecuencias de la crisis econmica y poltica del 2001 no
se poda visualizar ni para el pas ni para el municipio.
Para este estudio es necesario mencionar brevemente, que anterior a la elaboracin del
Plan hubo determinadas prcticas que asentaron las bases para la construccin del
mismo y para los mecanismos de participacin caractersticos del Planeamiento
Estratgico.
La primer experiencia comienza en 1961 con el Plan Urbis, cuya idea principal fue en
un principio considerar a la regin de La Plata (La Plata, Berisso y Ensenada), como un
complejo orgnico que por encima de las divisiones jurisdiccionales administrativas
existentes, se pudiera configurar en una entidad real cuyas partes, con funciones
diferenciadas, constituyeran una unidad coherente y definida.
Este plan se defini como una resultante ajustada de la estructura de base de la regin, y
como receptor de objetivos basados en las condiciones existentes respetadas, recreadas
y nuevas; y al mismo tiempo ser -en conjunto con la comunidad - el que las proyecta
hacia el futuro. Adems planteaba conservar el carcter unitivo del hbitat, evitando la
segregacin. (Plan Estratgico La Plata 2010, 2001).
115

Con l se intentaba integrar, promover y desarrollar a la regin de La Plata (La Plata,

Berisso y Ensenada), en todos sus aspectos.
Despus de esta etapa paso un largo tiempo hasta que la ciudad volviera a planificarse a
travs de proyectos concretos.
Es en el ao1991 con la Reforma de Estado, donde los municipios cobran protagonismo
en la promocin del desarrollo local y cuando a travs de ella cambia el carcter de sus
funciones y las responsabilidades que tienen ante la comunidad. En dicho proceso la
descentralizacin y la participacin se constituyen en componentes centrales de las
nuevas estrategias de modernizacin de la gestin municipal.
A fines de 1991, la Municipalidad de La Plata pone en marcha el Programa de
Descentralizacin y Participacin Ciudadana, dentro de un proceso de transformacin
de la gestin municipal y con la idea de generar un modelo ms participativo y eficiente
en la atencin de los problemas de la comunidad.
Es importante aclarar que ste proceso tambin lo estaban viviendo varios municipios
de Argentina e incluso estas nuevas estrategias eran copiadas de pases europeos y
latinoamericanos, como el caso de Brasil.
Para el municipio, en este nuevo modelo el Estado asume un rol protagnico en la
promocin del desarrollo local, sentando las bases de un nuevo espacio de carcter
multiactoral en donde se articulan, a travs de la concertacin, los intereses de los
diversos actores en los diferentes escenarios. De esta manera la planificacin y la
gestin pasan de ser una responsabilidad exclusiva del Estado a ser un derecho y
responsabilidad compartida con toda la sociedad que participa a travs de diferentes
canales. (Plan Estratgico La Plata 2010, 2001).
Con la implementacin de este nuevo modelo de planificacin y gestin, se considera
que tambin se reinterpreta el concepto de democracia, en el sentido de que la

116

participacin de la sociedad a travs del voto no se agota ah, pues como dicen Tarso
Genaro y Ubiratn de Souza (1998) ...al contrario, permite iniciar otro proceso
generando dos focos de poder democrtico: uno originario del voto, otro originario de
las instituciones directas de participacin. (Plan Estratgico La Plata 2010, 2001).
Esta etapa en el Plan Estratgico es apenas mencionada como un antecedente de lo que
iba a suceder, sin embargo hay que tenerla en consideracin por la importancia que
implica para el desarrollo del mismo.
Otra experiencia significativa que anticipa al Plan Estratgico es el Plan Regin Capital
en el ao 1996.
La Provincia de Buenos Aires encara el Proyecto Regin Capital, basado en la
jerarquizacin de la ciudad de La Plata y Regin Capital. En esta instancia se realizaron
estudios a travs de la Subsecretaria de Asuntos Municipales e Institucionales del
entonces gobierno de la Provincia, y se convoc a actores sociales y polticos a
participar en talleres para discutir sobre temas que vinculaban a la ciudad y la Regin.
Es decir, se promovi en el Gran La Plata una iniciativa de trabajo regional de carcter
participativo nunca realizada hasta ese momento.
El proyecto involucr a los municipios de La Plata, Berisso y Ensenada y a la
Universidad Nacional de La Plata en un mbito de reflexin conjunta que luego
derivara en un proceso de construccin diagnstica y propositiva asentado en la
participacin y opinin de actores representativos de la regin.
Los objetivos de la convocatoria hecha por la Provincia apelaban a:
-

Ampliar y nutrir el proceso de toma de decisiones de los rganos de gobierno.

Instalar la necesidad de un diagnstico cierto de la Regin Capital.

117

Generar un proceso de legitimacin y consenso a fin de dar a luz una dinmica

de reflexin enriquecedora para las acciones tendientes al desarrollo regional.
(Pintos, P. 1997).

Se adopt una metodologa que permitiese capitalizar el aporte de mecanismos

participativos y extrapolar las opiniones propias del trabajo con informantes-clave al
universo de actores y grupos sociales de la comunidad regional.
El relevamiento de opiniones se hizo a travs de la Tcnica Delphi, que consiste en
confrontar annimamente las opiniones de expertos consultados individualmente
mediante cuestionarios sucesivos con el fin de llegar a un acuerdo general.
Para la seleccin de los encuestados se prioriz la convocatoria a los sectores ms
representativos

de

cada

comunidad:

instituciones

pblicas

privadas,

responsabilidades del campo de la cultura, la ciencia y los medios de comunicacin,

conformando un espectro de actores sociales de significativa importancia. (Pintos, P.
1997)
Los resultados de la consulta, que se organiz en cuatro secciones se referan a: 1) La
calidad y el Futuro de la Regin; 2) Infraestructura de servicios y equipamientos; 3)
Calidad de vida y medio ambiente y 4) Aspectos econmicos y sociales, que dieron
lugar al Estudio Exploratorio para la Definicin de Lineamientos Estratgicos.
Sin embargo no hubo muchos avances posteriores en la concrecin de estos ejes y el
esfuerzo de participacin y sistematizacin de opiniones calificadas, finaliz en la etapa
de diagnstico participativo y formulacin de propuesta. Tambin se puede ver que son
los mismos temas los que tambin fueron, aunque de otra forma, tratados en las
experiencias venideras e incluso conformaron algunos de los lineamientos para el Plan
Estratgico 2001/2010.

118

Otro antecedente de suma relevancia que considerar clave por las prcticas
participativas que propuso es el Presupuesto Participativo en 1998, dado que propici
un espacio de participacin ciudadana en una de las tareas centrales que tiene un
municipio: la planificacin del presupuesto.
Para llevar adelante el Presupuesto Participativo se puso en marcha el Plan de
Desarrollo Local, una nueva herramienta de gestin participativa y descentralizada,
donde el Estado -Municipalidad de La Plata- y la Sociedad Civil Juntas Comunales- se
asocian para construir el plan de desarrollo de cada regin del Partido. En ese proceso,
las demandas priorizadas por las Juntas Comunales se traducen en un conjunto de
programas, proyectos y acciones que se canalizan mediante el Presupuesto de 1999.
(Plan Estratgico La Plata 2010, 2001).
Las Juntas Comunales se formaron en 1992 a partir de un proyecto de reestructuracin
que hace el municipio sobre las Delegaciones Municipales, que quedan conformadas
por un rgano ejecutivo, el Centro Comunal - a cargo del Delegado Administrador - y
un rgano participativo colegiado, la Junta Comunal.
Las mismas son importantes por las prcticas democrticas que implican y las
relaciones sociales que se establecen en ellas, puesto que la Junta es un lugar de
encuentro de las distintas organizaciones barriales y vecinales, para canalizar las
inquietudes de todos los ciudadanos y compartir los procesos de planificacin, toma de
decisiones y control de la gestin municipal.
Entonces la participacin de los Centros Comunales en la elaboracin del Presupuesto
Participativo posibilit realizar un diagnstico de la situacin socioeconmica de toda la
ciudad, creando de esta forma una base participativa para comenzar a trabajar en el
municipio.

119

Esta experiencia tambin es considerada relevante para este anlisis, por la vinculacin
que tiene en estos procesos participativos la recuperacin de la democracia, el tipo de
democracia y la retirada del Estado de Bienestar en la Argentina y la regin.
Tradicionalmente al presupuesto se lo separaba de los mecanismos de democracia
directa por no ser definido a travs del voto universal y secreto, pero segn Carlos
Sortino, ...aunque el voto sea en asamblea y a mano alzada, existen procesos de
presupuesto participativo dispuestos desde abajo, en los que la poblacin se organiza y
discute libremente sobre los asuntos pblicos y toma decisiones vinculantes para el
gobierno... (Pg. 19, 2007).
La crisis de la democracia representativa y la crisis de la legitimidad social de la
planificacin tradicional, plantearon la necesidad de pensar nuevas alternativas de
gestin para establecer puentes entre la democracia participativa y la democracia
representativa, y as poder modificar de manera efectiva la concepcin que se tena de la
administracin de lo pblico.
La idea original del Presupuesto Participativo era que la ciudadana participe, que no
deje espacios libres al momento de sugerir proyectos y controlar que los mismos se
cumplan. Pero segn lo expresado por quienes analizaron las diversas etapas, la
experiencia no tuvo xito en el sentido de que las sugerencias planteadas no se llevaron
a la prctica por existir cierta resistencia interna de algunos funcionarios pblicos que
crean que cuando la gente debata y participaba en cuestiones del municipio, era
avasallado su poder. (Plot, Beatriz N. 2005).
Despus de esta experiencia, en el ao 1999 fue elaborado un documento por la
municipalidad de La Plata y coordinado por la Fundacin CEPA, que se denomin
Bases estratgicas para el desarrollo sustentable de La Plata. Fue la primer
convocatoria para elaborar el Plan Estratgico de La Plata.

120

De este trabajo y de los talleres que se hicieron surgen cinco Ideas Fuerza que se
proponen como punto de partida para el debate y que llevar a la conformacin de las
Bases Estratgicas, las cuales despus son retomadas en el Plan Estratgico:
1. La Plata Capital, Ciudad Puerta del MERCOSUR.
2. La Plata, Faro Cultural.
3. La Plata, Tecnpolis.
4. La Plata, Capital Ambiental del Sur.
5. La Plata, Municipalidad Participativa para la Promocin del Desarrollo.
Para definir las ideas fuerza, se realiz un diagnstico que parti de la identificacin de
los mitos tradicionales que tiene la ciudadana sobre La Plata. Se los analiz y revis
para tener un panorama sobre la situacin de la ciudad. Este diagnstico se consider
adecuado para presentar en una instancia participativa y conducente para efectuar
propuestas preliminares.
Se adoptaron una serie de premisas a partir de las cuales se seleccionaron las cinco ideas
que se proponen como punto de partida para el debate y que llevaron a la elaboracin de
las Bases Estratgicas.
Para su realizacin se conformaron tres Talleres en los cuales se llev a cabo el proceso
de consulta y debate, adems se organizaron por temtica en relacin a las ideas fuerza
y en ellos se acordaron los Lineamientos Estratgicos con sus correspondientes
programas
Se convoc a actores sociales representativos de la ciudad, de acuerdo a la publicacin
oficial, a 209 personas y cerca de 100 instituciones, sectores integrados especialmente
por polticos, funcionarios, acadmicos, consejos profesionales, culto y Juntas vecinales,
entre otros.

121

Despus de estos talleres, se propuso en el Documento Bases Estratgicas para el

Desarrollo Sustentable de La Plata algunas ideas para asegurar la continuidad del
proceso del Plan Estratgico como: una correcta divulgacin de las Bases, el
compromiso de desarrollar un Foro Participativo de Reflexin, la constitucin de una
Asamblea Permanente que impulse el Plan Estratgico y el otorgamiento de la
coordinacin del Plan a un grupo o entidad externa, preferentemente la Fundacin
CEPA, que coordin las Bases. (Plot, Beatriz N. 2005).
Otro antecedente que de igual forma deba darle impulso al Plan era el proyecto tcnico
que tambin desarroll la Fundacin CEPA para posicionar a La Plata como Patrimonio
Cultural de la Humanidad. En 1999 el Gobierno Nacional envi a la UNESCO la
candidatura de la ciudad para ser declarada Sitio del Patrimonio Mundial, porque se
trata de un casco urbano completo, concebido y construido en el siglo XIX, en la etapa
republicana independiente, y por ello se la consideraba un caso nico en el mundo.
A travs de ste proyecto se seleccion ocho componentes principales a conservar y
poner en valor que tenan que ver con el planeamiento fsico, el aspecto arquitectnico e
histrico, y la conservacin de los espacios verdes.
Se quera rescatar los ideales del proyecto fundacional, pero tambin darle importancia
a los atributos actuales y futuros para de esa forma lograr un desarrollo sustentable de la
ciudad. (Plan Estratgico La Plata 2010, 2001)
Finalmente y despus de cierto letargo en Agosto del 2001 el municipio de La Plata
decide nuevamente impulsar el Plan Estratgico. En el Pasaje Dardo Rocha, se renen
las instituciones, organismos representados y personalidades convocadas, para constituir
la Junta Promotora del Plan Estratgico local denominado Proyecto La Plata 2001/2010.
Se tom como antecedentes la experiencia del Presupuesto Participativo, la creacin de

122

las Juntas Comunales, el Proyecto La Plata Patrimonio Cultural de la Humanidad y las

Bases Estratgicas para el Desarrollo Sustentable de La Plata.
Se constituy el Consejo General con la presencia de instituciones locales y se convoc
a dichas instituciones a participar de los primeros Talleres Temticos del Plan. Los
temas planteados fueron: marginalidad, pobreza, enfermedades sociales, empleo,
desempleo, niez, ancianidad, salud, educacin, capacitacin laboral y formacin
profesional, PyMES, infraestructura, problemtica ambiental, cultura e identidad local,
ciudad y regin, vinculacin con el pas y el mundo
A su vez entre las primeras acciones se realiz un concurso de carcter regional
denominado 20 Ideas para La Plata promovido por el municipio y organizado por el
Colegio de Arquitectos de la Provincia.
Las propuestas y temticas desarrolladas fueron planteadas por profesionales de
Arquitectura, Urbanismo y Ciencias Ambientales, quedando fuera otras disciplinas
como Economa, Ciencias Sociales, Antropologa, etc. ramas sumamente necesarias al
momento de encarar nuevas acciones en el marco del debate y elaboracin del Plan.
El centro de atencin fue el planeamiento urbanstico centrado en la obra pblica, se
propona a travs de la intervencin predominante del Colegio de Arquitectos, una
accin concreta y puntual sobre el territorio.
Despus se empezara a evaluar cuestiones sociales, culturales, polticas y econmicas
que eran de suma importancia, y para ello se ampli la convocatoria a la comunidad
para la presentacin de Proyectos y Programas a realizarse con costos bajos y en poco
tiempo, para imprimirle a esta Primera Etapa del Plan cierto dinamismo. Para coordinar
el Plan se convoc a la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UNLP.

123

V.2. Talleres participativos.

La formacin de los primeros talleres participativos se realiz en Octubre del 2001 y se
denominaron En busca de las primeras acciones.
Los talleres participativos eran reuniones que se realizaban en los distintos barrios con
vecinos que en su mayora eran convocados por delegados municipales. A travs de
esos encuentros se deban clasificar las demandas por su grado de importancia respecto
a la urgencia de cada cuestin y generar acuerdos sobre las posibles soluciones.
Segn una integrante 2 del equipo tcnico era una instancia en la que se supona que
haba que coordinar grupos y tcnicas cualitativas, las reuniones se hacan en los
barrios y la gente en los talleres planteaba todos sus problemas, se generaba un
torbellino de ideas (...) lo que evidentemente quedaba expresado eran solo demandas,
no se llegaban a generar proyectos en concreto porque haba muy poco tiempo y los
talleres se hicieron a las apuradas
La convocatoria se anunciaba con un carcter abierto, plural y por los objetivos
planteados deba propiciar una amplia participacin, representada en este caso por
Instituciones, Fuerzas polticas, Asociaciones, Fundaciones, Foros, Centros, Cmaras,
Clubes, Comisiones, Institutos y ciudadanos. Sin embargo hubo muchos vecinos e
instituciones que quedaron fuera de los talleres y que en el Plan figuraban como
participantes.
Los proyectos presentados se entregaron al Consejo General del Plan para que sean
evaluados, y los que eran elegidos por unanimidad pasaban a formar parte del Banco de
Proyectos del Plan.
En esta instancia la mayor participacin estuvo dada por los actores sociales que haban
sido convocados, sin embargo la mayor parte de los proyectos fueron elaborados por las
2

Entrevista n 9. Integrante del equipo tcnico: Licia Pagnamento.

Fecha de realizacin: Septiembre de 2006.

124

Facultades, Institutos de Investigacin, profesionales de la municipalidad y Fundaciones

con capacidad tcnica.
Segn el arquitecto 3 Gomz Destrade responsable del rea de Coordinacin, cuando se
le pregunt como se haba realizado la convocatoria manifest lo siguiente: se hizo a
travs de los medios de comunicacin, avisos en los diarios, volantes, fuimos a
programas de TV, empez a circular la idea en la gente....
Sin embargo cuando se interrog a integrantes 4 del equipo tcnico sobre cmo se
convoc a los vecinos plantearon lo siguiente: la convocatoria se realiz a travs de
los punteros polticos de la zona, se mova el aparato poltico para convocar a la gente
a los talleres. La convocatoria se supona que era amplia, o en un principio se haba
planteado en ese sentido, pero iban por los punteros.
Una vecina 5 de Tolosa que era integrante de la Junta, deca lo siguiente al respecto ...
en los talleres haba mucha gente que no tena idea de nada, no es por discriminar,
pero iban a pasar el tiempo porque la mayora eran del plan trabajar y los obligaba el
delegado
Si bien declaraba que haba gente que se enteraba por otros canales, en su gran
mayora concurran porque los mandaba el delegado de las Juntas Comunales, hecho
que demuestra que el clientelismo poltico sigue vigente en experiencias que deberan
generar compromiso en la comunidad. Algo propio, como planteaba Odonell, de los
pases con ciudadana de baja intensidad en donde los derechos civiles y polticos son

Entrevista N 1. Responsable del rea de coordinacin: Arq. Gomz Destrade.

Fecha de realizacin: Noviembre de 2004.

Entrevista n 9. Integrante del equipo tcnico: Licia Pagnamento y Marife Sarez.

Fecha de realizacin: Septiembre y Diciembre de 2006.

Entrevista n 6. Participante de la Junta Comunal de Tolosa.

Fecha de realizacin: Noviembre de 2006.

125

avasallados por las formas de discriminacin y de pobreza que sufre la poblacin, y que
lleva a que el aparato poltico haga uso de esta precariedad.
El trabajo en los talleres agrupaba a los participantes segn sus intereses en cinco
grupos temticos: grupo A, B, C, D ,E , en los que se presentaban proyectos e iniciativas
acorde a las condiciones requeridas por la temtica planteada.
El grupo A, abordaba los problemas que giraban alrededor de la pobreza, el empleo y el
desempleo, la marginalidad y las enfermedades sociales.
El grupo B, los temas vinculados a determinados grupos sociales en riesgo, como los
nios y los ancianos, y en relacin a la salud y educacin.
El grupo C, abarcaba los temas relacionados a las Pymes, a la capacitacin laboral y
formacin profesional, e infraestructura.
El grupo D, trataba la problemtica ambiental como tambin abordaba la identidad local
y la cultura.
Y finalmente el grupo C trataba los temas vinculados a la ciudad y la regin, la
vinculacin con el pas y con el mundo.
En ste mbito asistieron los coordinadores tcnicos y los profesionales nombrados por
la Universidad para que instrumentarn y articularn los talleres en los diferentes
barrios, una integrante 6 manifestaba al respecto lo siguiente: queran que hagamos
pensar a la gente ciertos lineamientos de cmo poda llegar a ver la ciudad de ac a
diez aos, como la visualizaban en un futuro, pero en los talleres surgan los problemas
puntuales del da a da.
A su vez declara la profesional, ...se hacan presente agrupaciones sociales que tenan
demandas especificas y aprovechaban los talleres para que los escuchen,

Entrevista n 9. Integrante del equipo tcnico: Licia Pagnamento.

Fecha de realizacin: Septiembre de 2006.

126

desvirtundose de esta manera el funcionamiento real del taller con los problemas del
barrio...
En estos talleres se buscaba que los vecinos expusieran las problemticas de cada barrio
y elevaran propuestas en relacin a diferentes temas, era necesario saber la situacin
real de la ciudad, para as poder realizar correctamente el Plan Estratgico y
proyectarnos como ciudad en los prximos 5 o 10 aos manifestaba el Responsable
del rea de Coordinacin 7 .
En el ao 2002 se evalan los proyectos presentados, y se recomiendan slo cinco de
ellos que no representan erogacin importante para el municipio y que fueron
propuestos conjuntamente por la Universidad y el organismo municipal.
A su vez, para lograr un diagnstico consensuado, el municipio concret un convenio
con el Programa Observatorio de Calidad de Vida de La Plata, dependiente de la
Secretaria de Extensin de la UNLP, para la realizacin del diagnstico de dos
instancias: la de los Talleres Locales y la de los Talleres Temticos. (Plot, Beatriz N.
2005).
El Programa Observatorio de Calidad de Vida era un estudio particularizado barrio por
barrio de la realidad ambiental, social y econmica local y de su evolucin. Su misin
primordial consista en observar, en forma permanente y generar un conocimiento
preciso, sobre la situacin y evolucin de los distintos factores que componan la
calidad de vida de los habitantes del Partido de La Plata en cada una de sus localidades
y barrios.
Los factores que se estudiaban eran: seguridad, educacin, salud, tierra y vivienda
articuladas con los servicios de infraestructura, trabajo y produccin, los cuales a su vez
se relacionaban con otra unidad de suma importancia, como es el medio ambiente.
7

Entrevista N 1. Responsable del rea de coordinacin: Arq. Gomz Destrade.

Fecha de realizacin: Noviembre de 2004.

127

De la implicancia de estos factores en la calidad de vida de las personas surgi la

importancia de respaldar esta experiencia, porque conjugaba la gestin medioambiental
y socioeconmica con el compromiso de la comunidad acadmica en el mejoramiento
cotidiano de la calidad de vida, como forma de construir el futuro, aportando con lo
mejor que saba hacer en ese momento, que era generar conocimiento sobre ellas.
V.3. Talleres locales.
Se desarrollaron los talleres locales teniendo a las 18 juntas comunales y sus respectivos
distritos como lugares de debate y discusin de la denominada escala micro-local,
reservando para los talleres temticos la sntesis y profundizacin a una escala general.
(Plan Estratgico La Plata 2010, 2001).
Abordaban temas relacionados con la problemtica de cada barrio, y se identificaban los
aspectos negativos y positivos del barrio para plantear soluciones.
Las juntas deban estar constituidas por vecinos, instituciones y asociaciones del barrio
correspondiente. Es decir por los actores sociales del lugar y que compartan, como
menciona J. Karol ese modo de vivir juntos resultante de las estrategias que realizan
entre ellos mismos como grupos sociales y de sus relaciones de asociacin y oposicin.
Sin embargo una integrante 8 de la Junta Comunal del Casco Sur afirmaba: ...cuando
comienza el Plan Estratgico, las juntas que se haban formado con anterioridad,
estaban en declinacin. Representaban a las instituciones de la zona y podan a su vez
intervenir vecinos, aunque en la ordenanza deca que la representacin era solo a
travs de instituciones, yo igual concurr como vecina.
La participacin en estos Talleres fue mucha ms baja en relacin con la convocatoria
que tuvo la experiencia de los talleres para el Presupuesto Participativo.

Entrevista N 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.

Fecha de realizacin: Marzo 2007.

128

Para los responsables del Plan, se convoc a una buena cantidad de vecinos, que
expusieron, segn ellos en un mbito de verdadera participacin, sus ideas, diagnsticos
y propuestas en relacin a los temas ms variados.
Sin embargo, como afirmaba la integrante 9 del equipo tcnico ...en los talleres saltaba
el desencanto del fracaso del Presupuesto Participativo, pero a pesar de ello
consideraban positivo el hecho de que se generar un lugar para discutir y plantear
demandas, y lograr que las mismas lleguen a la municipalidad. Esto tena una
contracara, porque se supona que el Plan Estratgico tena que construir grandes
lineamientos, pero los problemas que salan en los talleres era el pozo de la esquina .
Uno de los desafos del ciudadano actual en relacin con los municipios, es el de
proyectarse a futuro y aqu se retomar el planteo que hizo Daniel Arroyo, sobre los
efectos de la reforma de Estado y el impacto bastante fuerte que tuvo sobre los
gobiernos locales, que hasta hace poco tiempo se encargaban de atenciones mnimas
llamadas las tres B (baches, bombitas y basura) y las tres C (caminos, cloacas y
cordn cuneta) y el mantenimiento de la ciudad o de los caminos rurales. (Arroyo,
2001).
En estos talleres salieron diversos temas referidos a los problemas puntuales de los
ciudadanos de La Plata, como desocupacin, pobreza, inseguridad, educacin, salud,
transporte, etc...y tambin en lo referente a las instancias de participacin y apropiacin
de experiencias que ya los haba convocado anteriormente, y como planteaba una
coordinadora 10 de los talleres ...volvan a surgir inquietudes respecto a la gestin local,
a la descentralizacin de presupuesto y de responsabilidades como tambin
desconfianza por el desencanto de lo que fue el Presupuesto Participativo.
9

Entrevista n 9. Integrante del equipo tcnico: Licia Pagnamento.

Fecha de realizacin: Septiembre de 2006.

10

Entrevista n 9. Integrante del equipo tcnico: Licia Pagnamento.

Fecha de realizacin: Septiembre de 2006.

129

En este anlisis es importante volver al planteo de Karol sobre la nocin actual de

participacin comunitaria, la cual involucra a los habitantes en su condicin de
ciudadanos y a la comunidad como la base organizacional del Estado moderno. Esto es
as porque se la vincula con la descentralizacin y la participacin social, y en un
sentido ms amplio con la transformacin de las culturas polticas y organizacionales de
una sociedad. Adems es un concepto que esta estrechamente vinculado a las nociones
de actores sociales, democracia participativa y directa, mecanismos de consulta y
control social.
V.4. Talleres temticos.
La idea de estos talleres era tratar los grandes temas de la ciudad, desde una mirada de
los especialistas y del pblico interesado tambin en los grandes ejes. Adems para su
desarrollo se deba tener en cuenta lo producido en los Talleres Locales representados
por las comisiones de seguimiento.
Como consigna del resumen del taller, se propusieron tres ejes para encarar las
problemticas locales:

Eje urbano / ambiental;

Eje socio / cultural;

Eje econmico / productivo. (Plan Estratgico La Plata 2010, 2001)

La tarea de los talleres temticos era construir un diagnstico consensuado, es decir, que
se visualice como otra instancia a la cual recurrir una y otra vez en la medida que se
fueran acopiando nuevos datos e informacin necesarios para su actualizacin. Sin
embargo, al poco tiempo e incluso en la actualidad se puede asegurar que esto no se dio,
desde el momento en que se puede comprobar que no existe ni siquiera la oficina
municipal que estaba en ese momento encargada de la promocin del Plan.

130

Adems por el desenvolvimiento que tuvieron los talleres previos, y por la rapidez
con que se proces la informacin, se gener cierta incertidumbre de si realmente se
utiliz de manera efectiva el material recolectado en los talleres participativos.
Al respecto la integrante 11 del equipo tcnico deca lo siguiente: ...nosotros
procesbamos la informacin de cada taller, escribamos en una especie de pizarra los
temas que salan a la luz, con eso se haca el informe, con los temas, problemas y
soluciones que surgan espontneamente (...) elevbamos inmediatamente la
informacin, y la persona que la centralizaba devolva muy rpidamente la
conformacin de los ejes temticos, entonces era evidente que ya estaba armado...
Otra de las entrevistadas 12 manifestaba las mismas dudas respecto al procesamiento de
la informacin que se obtena de los talleres, dado que los documentos eran siempre
repetir y repetir lo mismo, con lo cual se podra decir que se estaba nuevamente
malgastando la participacin de la comunidad y el trabajo de los profesionales.
V.5. Consideraciones finales sobre los temas desarrollados en los talleres.
Los temas que fueron planteados en estos talleres, son cuestiones que ya se han tratado
recurrentemente en instancias anteriores a la elaboracin de este Plan Estratgico.
En lo que respecta al eje urbano / ambiental, las problemticas se vincularon con: la
configuracin urbano territorial, la integracin territorial, las dificultades de
conectividad y accesibilidad, la falta de infraestructura en servicios, la problemtica
hidrulica, la degradacin ambiental y la contaminacin.

11

Entrevista n 9. Integrante del Equipo Tcnico: Licia Pagnamento.

Fecha de realizacin: Septiembre de 2006.

12

Entrevista N 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.

Fecha de realizacin: Marzo 2007.

131

En el eje socio / cultural, surgieron intereses en lo que respecta a la cultura e identidad,

como tambin preocupacin por los grupos o sectores que se encuentran en riesgo social
en cuanto a condiciones de vida.
Tambin se menciona que en este mismo eje se identificaron preocupaciones respecto a
las condiciones de salud y educacin de la comunidad.
Finalmente en el eje econmico / productivo, los nicos problemas planteados y
tratados fueron los relacionados a la produccin agrcola periurbana, sin darle
importancia a las actividades industriales, comerciales y de servicios, lo que pone en
duda la calidad de los talleres y de s los actores sociales implicados en el tema fueron
convocados o no.
El desinters en el eje econmico / productivo que tuvo el municipio se vincula con la
tasa de desempleo de la regin, que es elevada debido a la privatizacin de empresas
pblicas y a la reestructuracin productiva de grandes plantas de capital, pero tambin a
la escasez de polticas municipales en el tema.
Como planteaba una integrante 13 de la Junta Comunal...la ley de usos del suelo es un
desastre, por ejemplo: se estaba gestionando una zona industrial en un lugar que ya se
haba declarado zona ecolgica porque haba una reserva acufera muy importante. El
mismo Consejo Deliberante haba aprobado las dos normas
Todos los temas desarrollados, tienen antecedentes en otros proyectos de planificacin
local de la ciudad lo que lleva a pensar que el municipio esta planificando errneamente
en el sentido de que elaboran proyectos que no son factibles de llevarse a la prctica, o
no hay voluntad poltica al momento de concretarse dichos proyectos, o se da un poco
de ambas situaciones.
13

Entrevista N 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.

Fecha de realizacin: Marzo 2007.

132

Cuando se pregunt sobre el surgimiento del Plan, otra integrante 14 del equipo tcnico
expres ...hay una moda de hacer planes estratgicos, personalmente no creo que
funcionen. Por lo menos el 50 % de los municipios de la provincia de Bs. As. Han
transitado o estn transitando por algo llamado Plan Estratgico, digo esto porque me
parece ms una moda que algo que pueda servir y generar realmente una
transformacin. Y sucede porque las experiencias son muy polticas, pero no en el
sentido de hacer una buena poltica de cambio, sino por la presencia de sectarismos o
ncleos de poder en la misma...
Sobre el mismo tema, la arquitecta 15 de la Junta Comunal manifest: ... creo que en la
actualidad los Planes Estratgicos no pasan de ser una visin, una instancia donde se
plantean lneas estratgicas pero no se avanza mucho ms porque no son operativos.
Sobre todo porque no se sabe realmente si la visin que presentan a la comunidad es
realmente compartida por todos o es construida por tcnicos o por polticos o por
ambos (...) y eso no pasa solo ac. Dudo de s las lneas estratgicas tuvieron consenso,
me hubiese gustado que se hayan dado instancias de validacin para que se pudiera
concretar.
Tambin manifiesta que otro problema es ... que no hay una base tcnica, estos planes
estratgicos dan ideas pero no pasan de la visin (...) la planificacin general
vinculada a efectos econmicos, sociales, fsicos-espaciales, ambientales, legales e
histricos, es decir todo el paquete, tiene que tener un equipo tcnico que lo desarrolle
y eso rara vez ocurre.

14

Entrevista N 9 Integrante del Equipo Tcnico: Marife Surez.

Fecha de realizacin: Diciembre 2006.

15

Entrevista N 8 Integrante de Junta Comunal Casco Sur.

Fecha de realizacin: Marzo 2007.

133

La concordancia de opiniones respecto al compromiso poltico de los responsables es

unnime, en el sentido de que se cree que el Plan se plante para demostrar que la
gestin era moderna pero no se evolucion en su desarroll posterior.
Aunque ciertos responsables de la conduccin sigan afirmando lo contrario, cuando se
proces la informacin los integrantes del equipo tcnico y personas que estuvieron en
las Juntas Comunales, es decir, los que vivieron efectivamente las instancias donde la
gente particip y plante problemas, concuerdan en que no hubo seriedad y
responsabilidad de ninguna ndole en el transcurso del Plan.
Estos testimonios comprueban lo lejos que estn los polticos locales de la gente y sus
necesidades reales y tambin como la situacin favoreci la creacin de polticas
municipales basadas en la mayora de los casos en la obra pblica como si esta fuera la
nica inquietud que tiene la comunidad.

134

Conclusiones.

A travs del recorrido bibliogrfico y del anlisis del trabajo de campo realizado para
este estudio se puede concluir que un Plan Estratgico es la definicin de un proyecto de
ciudad que debera unir diagnsticos, concretar actuaciones de las esferas pblicas y
privadas y establecer un marco coherente de movilizacin, cooperacin y consenso de
los actores sociales implicados.
Para este proceso, diversos autores que ya se han mencionado, coinciden en que la
participacin de la ciudadana es primordial puesto que de ello depende la viabilidad de
los objetivos que se propongan. Esto es as, porque un Plan Estratgico no es slo un
programa de gobierno, sino adems y sobre todo un contrato poltico entre las
instituciones pblicas y la sociedad civil. Entonces la etapa posterior a la aprobacin del
plan y el seguimiento e implementacin de las medidas, es quizs ms importante que el
proceso de elaboracin y aprobacin consensuales. Porque esta etapa es la concertacin
efectiva de todo lo pactado con anterioridad, y es lo que renueva el pacto de confianza y
credibilidad entre la ciudadana y los responsables pblicos.
Las experiencias de participacin ciudadana ms caractersticas que tuvo la ciudad de
La Plata han sido el Presupuesto Participativo y el Plan Estratgico. Con el uso de estas
nuevas herramientas de gestin se pudo comprobar cmo es el poder poltico el que
decide crear o no los espacios de participacin, y como a travs de ellos se desvincula
de responsabilidades que antes eran propias del gobierno municipal.
A su vez estas dos experiencias han formado parte de un proceso de modernizacin del
Estado y de rejuvenecimiento de la gestin cuya idea era presentar a la comunidad una
manera de gestionar moderna, en donde todos los canales de comunicacin entre el
poder poltico y la sociedad civil tenan que ser sencillos y directos.

135

Sin embargo, y de acuerdo a los resultados obtenidos en la investigacin, se puede

concluir que estas herramientas de participacin fracasaron.
En una primera instancia, porque para los talleres participativos se convoc a casi la
misma gente que haba participado en el Presupuesto Participativo, y el desencanto de
esa experiencia persista en la poblacin.
A su vez en algunos talleres se utiliz a la gente polticamente, en el sentido de que eran
convocados por los delegados municipales y concurran aquellos que tenan una ligazn
a prcticas de tipo punteriles (pues se trataba de beneficiarios de planes sociales con
lugar de trabajo en las Delegaciones Comunales).
Entonces el fin no era participar sino hacer acto de presencia, cuando la idea central de
este tipo de talleres tena que ser crear instancias participativas caractersticas de la
democracia directa.
El Plan estratgico tuvo varias etapas de participacin a nivel institucional, territorial y
sectorial, pero a pesar de lo que digan los responsables, no se hizo un llamado abierto a
la participacin de toda la comunidad. Incluso actualmente si se le pregunta a un
ciudadano comn sobre la existencia del Plan Estratgico La Plata 2001-2010 es muy
probable que lo desconozca.
En una segunda instancia, por la falta de conexin entre el equipo tcnico de la UNLP y
el rea de coordinacin del Plan, dado que cuando los profesionales presentaban los
resultados con los temas que surga en los talleres, dicha rea presentaba rpidamente
los lineamientos que haban surgido de ellos. Situacin que llev a pensar- como se
mencion anteriormente-, que los lineamentos del Plan Estratgico ya estaban
elaborados y se solicitaba la participacin de la ciudadana por cuestiones meramente
formales. Se dio como ha referido Mario Robirosa, una ficcin de participacin a
travs de la cual se buscaba legitimar decisiones que ya haban sido tomadas. Dado que

136

para el autor el argumento de la participacin en los procesos de gestin pblica, es un

argumento que muchas veces se usa para justificar la mayor penetracin de los sectores
de poder, que el de los derechos sociales.
Tercero, porque se import un herramienta de gestin que haba sido utiliza en
municipios europeos para adaptarse a las reformas neoliberales, entonces el propsito
era presentar a la comunidad platense una imagen de gestin municipal moderna y con
funciones pblicas descentralizadas.
Pero es evidente que no se tuvo en cuenta que dicho Plan para que resultara implicaba
necesariamente compromiso y conocimiento de las nuevas reglas de gestin, no solo de
parte de la sociedad civil sino tambin del sector pblico y privado.
Esta situacin se puede corroborar en el hecho de que el municipio hasta el momento no
ha manifestado intencin de continuar con el Plan o de implementar los lineamientos
estratgicos esbozados. Actualmente no hay informes sobre el estado de los proyectos
que haban sido seleccionados, ni tampoco registro de alguna iniciativa en cuanto apoyo
econmico y poltico por parte de los actores pblicos y privados. La oficina que estaba
encargada de la ejecucin del Plan, se encuentra prcticamente desmantelada y los
responsables iniciales de la conduccin y coordinacin ya no estn involucrados.
Si a ste vaco institucional se le agrega los vaivenes polticos y econmicos de los
ltimos aos, donde el descreimiento en las instituciones, la apata poltica y la falta de
representatividad han sido los sentimientos que predominaban en el conjunto de la
comunidad incluso de las organizaciones civiles y comunitarias implicadas, se puede
decir que en este escenario es imposible lograr que esta nueva herramienta tenga xito,
sobre todo cuando su principal objetivo es lograr, mediante la participacin masiva y el
compromiso poltico y social, un proyecto colectivo de ciudad.

137

Adems porque para que el proceso de participacin contine, la comunidad necesita

constantemente signos concretos de que se est avanzando en lo que han participado o
lo van hacer.
De lo analizado, se puede sintetizar que parte de responsabilidad del fracaso del Plan
Estratgico lo ha tenido el sector poltico, pero tambin tuvieron responsabilidades
concretas el sector privado y la sociedad civil.
La sociedad civil conformada por las asociaciones, los colegios profesionales,
fundaciones y especialmente las Juntas Comunales desde donde se tendra que haber
convocado a los vecinos correspondientes a cada barrio, son cooptadas por los partidos
polticos, que lamentablemente establecen relaciones clientelares con determinadas
personas en lugar de comprometerse y trabajar en conjunto con toda la comunidad.
En estas estructuras es necesario que se modifiquen estas formas de representacin
sectorizadas y se adopten mecanismos de participacin que involucren e incentiven a
toda la sociedad a querer estar presente y formar parte de decisiones y proyectos que
tienen que ver con todos.
En cuanto al sector privado, la mayora de las veces se adhiere en los comienzos de los
planes, pero cuando se les empieza a demandar acciones concretas como inversiones
econmicas, capacitaciones laborales, innovacin tecnolgica, etc...su participacin
decae considerablemente. Esta situacin, se podra afirmar que es caracterstica de
ciertos municipios latinoamericanos, en cambio en los europeos como por ejemplo el
caso de Burgos, el acompaamiento del sector privado fue mucho ms estable que el
caso de La Plata, donde prcticamente no hubo aportes econmicos importantes, y
tampoco fue un eje al que se le halla dado importancia en la elaboracin del Plan.
Con el fracaso del Plan Estratgico, se perdi una oportunidad importante de generar
participacin y de presentar a la comunidad un cambio en la gestin pblica. Sobre todo

138

en un momento en donde tanto la globalizacin econmica como poltica afecta a las

identidades locales o regionales y donde tambin debido a las reiteradas crisis se han
multiplicado y heterogenizado las demandas sociales. Por ello plantear un proyecto de
ciudad basado en un Plan Estratgico implica concertacin social y representa una
oportunidad democrtica imperdible. Primero porque ofrece una respuesta integrada y
local a los problemas del lugar y convoca a todos los actores sociales a actuar en
conjunto, y segundo, porque permite reconstruir identidades locales y gestar proyectos
colectivos a travs de prcticas participativas que refuerzan el sistema democrtico que
tan daado est en nuestra regin pero que es constantemente elegido por la gran
mayora de los ciudadanos.

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