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Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al

ambiente 1993-1994
Cristina Cortinas de Nava
Yolanda Ordz

2. Desarrollo sustentable:
CONDICIONES ECONMICAS Y SOCIALES

Hoy, cada vez ms, se asume que la superacin de la pobreza no debe buscarse a
costa de la degradacin de las bases naturales de la sociedad, pero tambin se
reconoce que la preservacin del ambiente no puede ser colocada por delante de
las necesidades humanas

La pobreza y el deterioro ambiental son dos problemas que se requieren enfrentar


conjuntamente para modificar sus tendencias; ello implica mejorar la comprensin
de las relaciones concretas entre las condiciones de vida y el ambiente.
Se han logrado avances importantes en la integracin de los aspectos ambientales
con los econmicos y los sociales, lo cual hace posible abordar de manera ms
eficaz algunos problemas. Sin embargo, la experiencia de la poltica econmica y
social muestra que pocos objetivos pueden lograrse plenamente de manera
simultnea, siendo ms probable que se avance progresivamente a travs de un
proceso en el que algunos objetivos de poltica actan como condiciones de otros.
La caracterstica que distingue al desarrollo sustentable es que sita en un mismo
nivel de prioridad la superacin de la pobreza (la satisfaccin de las necesidades de
la generacin presente) y la preservacin del ambiente (no comprometer la
capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades), lo que
implica no subordinar un propsito al otro. Postula, adems, que la calidad
ambiental del desarrollo es parte de su calidad SOCIAL lo cual significa que el
deterioro ambiental es nocivo para el desarrollo social; esto es contrario al enfoque
econmico convencional que supone que la elevacin del nivel de vida se tiene que
lograr independientemente de sus repercusiones ambientales.
Dentro de este contexto, proteger al ambiente no significa conservarlo como se
encuentra o evitar cualquier afectacin, puesto que las actividades humanas
implican la intervencin y transformacin de los recursos naturales. La
sustentabilidad de dichas actividades demanda, en cambio, que no se sobrepasen
ciertos umbrales para permitir que el ambiente mantenga a largo plazo su
capacidad de sostener la vida de las generaciones futuras.

2.1 SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Y SOCIAL

Es ampliamente aceptado que el crecimiento econmico por s mismo no resuelve la


pobreza, por lo que es necesario centrar la atencin en los aspectos cualitativos del
desarrollo, lo que requiera concebir modelos y alternativas diversas. Para concretar
el enfoque del desarrollo sustentable, se han propuesto algunos principios
operativos tales como:
- Expandir los procesos productivos y de consumo dependientes de recursos
renovables, hasta una explotacin de stos consistente con su capacidad
regenerativa.
- Permitir la generacin de residuos de los procesos de produccin y consumo,
incluyendo la contaminacin, pero slo hasta un nivel compatible con la capacidad
de
los
ecosistemas
para
asimilarlos.
- Mantener un balance en la utilizacin de los recursos no renovables y de
sustitutos (que no reinen la capacidad renovable de asimilacin del ambiente)
dentro de la perspectiva transgeneracional.
A los principios anteriores
sustentabilidad social como:

se

agregan

otros

elementos

que

definen

la

- Lograr condiciones de vida que permitan la superacin de la pobreza, de acuerdo


a los estndares aceptados nacionalmente, y de acuerdo a mnimos humanos
adoptados
globalmente.
- Alcanzar los grados de equidad, en trminos de ingreso y oportunidades de vida,
as como la participacin poltica y social compatibles con la superacin de la
pobreza.
En el primer caso, si se considera al deterioro o a la calidad ambiental como la
variable o conjunto de variables independientes, su nivel depende del uso de
recursos y la forma de explotarlos, es decir, de los niveles de produccin y
consumo, de la calidad de las tecnologas aplicadas en los procesos respectivos y de
los esfuerzos realizados en la restauracin y conservacin del ambiente.
Se piensa que, para un grado de desarrollo econmico dado, el nivel final e
intermedio de consumo depende de la poblacin total y del consumo promedio por
persona, a lo cual habra que agregar que las desigualdades sociales suponen
consumos bien diferenciados por grupos o sectores sociales; por ello la pobreza no
slo debe concebirse como un estado material determinado por el volumen de
bienes y servicios consumidos y/o posedos, es decir no slo debe referirse al
producto o ingreso por habitante. De la misma manera, debe tenerse claro que la
corriente de bienes y servicios producidos en el pas no determina por s misma el
nivel o calidad de vida, puesto que diversos elementos pueden modificar stos,
entre ellos la calidad del entorno ambiental.
Desde la perspectiva poltica, se requiere distinguir el tipo de relaciones que se dan
entre las condiciones y nivel de vida con el deterioro ambiental, tanto para
identificar los factores crticos sobre los que hay que actuar para mejorar la calidad
ambiental, como para evitar incidir negativamente en los que propician el deterioro,
para lo cual se ejemplifican los siguientes tipos de casos:
1. Aquellos en los que la pobreza es un factor del deterioro por la sobreexplotacin
de los recursos y la subsecuente reduccin del potencial productivo de los mismos.

Tambin ocurre algo similar en las reas urbanas carentes de servicios o en las que
la escasez de recursos econmicos favorece la insalubridad y expone mayormente a
las poblaciones de bajos recursos a los agentes contaminantes.
2. Aquellos en los que la pobreza es una causa inmediata del deterioro ambiental
como consecuencia de fallas de mercado, inadecuacin de polticas, instituciones o
tecnologas. Los resultados seran similares a los anteriores pero derivaran de los
sistemas econmicos nacional e internacional, de la existencia de normas o
instituciones que obstaculizan el control directo de la poblacin sobre su entorno o
de la generalizacin de prcticas productivas que desestabilizan sistemas
socioproductivos que pudieran ser ms sustentables.
3. Aquellos en los que la riqueza, y no la pobreza, provoca presiones que se
traducen directa o indirectamente en deterioro ambiental; como ocurre cuando
existe una demanda de un elevado uso per capita de recursos naturales o se
generan excesivas cantidades de desechos, sobre todo no degradables.
La sustentabilidad social requiere de una reorientacin del crecimiento del producto
para generar empleos e ingresos, servicios sociales y bienes de consumo
esenciales, as como para lograr su mejor distribucin. En el caso de los pases en
vas de desarrollo esto implica adems, sostener el crecimiento productivo a ritmos
considerables para superar la pobreza.
Todo lo expuesto plantea la necesidad de lograr una mayor eficiencia productiva, en
trminos de un menor uso de recursos por unidad producida, o por un cambio
estructural que favorezca una mayor intensidad de los servicios, la adopcin de
tecnologas para controlar la contaminacin, as como de procesos limpios de
produccin para prevenirla.

2.2 SUSTENTABILIDAD TECNOLGICA

En el marco del desarrollo sustentable y la corriente de economa ecolgica, se


otorga un nfasis mayor a las tecnologas que hagan posible la prevencin del
deterioro ambiental y se acepta la posibilidad de que tecnologas no modernas
puedan ser ms adecuadas dentro del nuevo concepto de eficiencia econmicoambiental, lo cual supone una diversificacin tecnolgica. Al mismo tiempo, se
destaca la necesidad de ver a la gestin productiva no como un flujo lineal sino
como un ciclo, y de reducir la importancia de la artificializacin.
El concepto de eficiencia tecnolgica adquiere una nueva dimensin al hablar de
tecnologas racionales desde el punto de vista ambiental, ya que dicha eficiencia
depende no slo de sus implicaciones econmicas, sino tambin de sus
repercusiones ambientales. Ms an, la tecnologa sustentable requiere incorporar
la consideracin de otros factores, como puede ser el contexto social en el que se
desarrolla. Entre los elementos a considerar en la seleccin de las tecnologas
aplicables a los procesos productivos se encuentran los relativos a:
la
minimizacin
de
la
generacin
de
residuos;
- la reduccin en la utilizacin de la energa y de los recursos naturales;
- la optimizacin del aprovechamiento de los recursos renovables a travs de su
recuperacin;

- el reciclamiento y reutilizacin mxima de los residuos y productos; y


- el empleo de enfoques sistmicos en los que las tecnologas se incorporen como
parte de los procedimientos, procesos, productos y servicios asociados a la
produccin y al consumo.
Esto ltimo requiere que, al hablar de transferencia de tecnologa, se consideren
tambin otros aspectos que hagan posible su asimilacin, como pueden ser el
desarrollo de recursos humanos y la capacidad e infraestructura de servicios de
soporte locales. Tambin implica que se enfoque simultneamente la modernizacin
de los procesos productivos para mejorar al mismo tiempo la calidad y precios de
los productos, y el desempeo energtico y ambiental de las empresas y sus
productos o servicios; lo cual requiere tomar en cuenta el ciclo de vida de los
productos y los balances de energa, materiales y residuos.
Lo anterior lleva a destacar la importancia de establecer mecanismos para corregir
ineficiencias ambientales; esquemas de certificacin de la calidad y la
competitividad que se amplen para premiar o penalizar la eficiencia o la ineficiencia
ambiental; y que se incluya en el concepto de calidad total las restricciones
ambientales, aunque el "cero impacto" (equivalente al "cero defectos") no sea
tcnicamente posible. Todo ello requiere una revisin de las tcnicas. de
evaluacin, como las de costo- beneficio y tasa de descuento futuro.
La estrecha relacin que existe entre la tecnologa ambiental y la tecnologa general
para mejorar los procesos productivos convencionales la sujeta de igual manera a
los denominados "derechos de propiedad", por lo cual no es posible esperar una
transferencia de tales tecnologas sin costo; lo cual se ve reflejado en el modesto
flujo de tecnologas de punta de pases industrializados hacia pases en vas de
desarrollo. De ah la necesidad de generar endgenamente tecnologas modernas o
comprar y adaptar las tecnologas existentes en los pases industrializados.
En lo que respecta a los pases en Vas de desarrollo, en los cuales la industria de la
transformacin y las empresas de servicios son en su mayora micro, pequeas y
medianas empresas, las cuales contribuyen con un porcentaje importante de
empleos, son con frecuencia de tipo familiar y cuyos empresarios carecen por lo
general de experiencia gerencial y conciencia ambiental; el desafo es mejorar al
mismo tiempo su desempeo econmico, comercial y ambiental, sin cambiar la
planta laboral y, en su caso, la estructura familiar.
El sector campesino tambin tiene caractersticas peculiares en los pases en vas
de desarrollo en cuanto a sus formas de organizacin productivas y
socioeconmicas, entre las que destacan las comunidades agradas y empresas
asociativas generadoras de un nmero importante de empleos; al mismo tiempo,
depende de los recursos naturales como su capital para producir. Esto lleva a
plantear la necesidad de considerar al mismo tiempo: su modernizacin gerencial y
tecnolgica, la sustentabilidad de su produccin, la elevacin de su productividad,
la conservacin de sus formas de organizacin y la satisfaccin de sus expectativas
sociales. Es decir, se requiere establecer programas de desarrollo integral que
consideren todos estos aspectos.

2.3 SUSTENTABILIDAD DEL CONSUMO


Para alcanzar un desarrollo sustentable no basta con cambiar los procesos
productivos, sino que se requiere tambin modificar los patrones de consumo,
aspecto complejo y difcil de lograr ya que requiere, entre otros, del cambio en el
sistema de valores sociales y culturales.
A ese respecto, se considera que existen estilos de vida difundidos y deseados a
gran escala, por lo que resulta una tarea extraordinaria el que la mayora de la
poblacin renuncie a esas aspiraciones que ya han sido asimiladas culturalmente. Si
bien, es igualmente cierto que al hablar de consumo se tienen que tener presentes
las condiciones de desigualdad que existen en el mismo y que deben ser tomadas
en cuenta en el desarrollo de las estrategias para promover un consumo
sustentable.
Entre las ideas que han surgido en torno de la racionalizacin socioambiental del
consumo se encuentran las siguientes:
- El problema de la distribucin no puede desligarse de los cambios en el patrn de
consumo, razn por la cual no debera buscarse un consumo frugal o austero que
congelara la estructura distributiva ya que esto conducira a mantener los niveles
de pobreza absoluta y relativa.
- Los patrones de consumo existentes hacen ms difcil la superacin de la pobreza,
puesto que se retroalimentan con la estructura distributiva existente.
- Los cambios en el estilo de vida no podran darse en un contexto atentatorio de
las libertades pblicas y los derechos individuales, pues la libertad es consustancial
a la calidad de vida. Es decir, no se puede promover un cambio de estilo de vida a
costa del sacrificio de los valores primarios de la sociedad.
Aunado a lo anterior, se admite que existe una estrecha interrelacin entre
produccin y consumo; la estructura productiva y la distribucin del ingreso
condicionan desigualdades en las formas de consumo, y la demanda efectiva de los
consumidores incide en los productos y en las formas de produccin.
Esto ltimo es particularmente cieno en el caso de los consumidores preocupados
por el ambiente ("consumidores verdes"), los cuales, a travs de sus elecciones de
productos respetuosos del ambiente o generados por empresas de reconocido buen
desempeo ambiental, estn induciendo cambios sustantivos en las estructuras
productivas. Se considera que esta tendencia se ver ms acentuada en los aos
por venir como resultado de los programas sobre educacin ambiental que se
imparten en los centros educativos que estn formando a los futuros consumidores
del maana; razn por la cual las empresas que quieren estar en la vanguardia
trabajan activamente para modificar sus productos y procesos de produccin para
hacerlos ms competitivos ante las poblaciones crecientes de consumidores verdes.

3. Integracin de polticas

3.1 INTRODUCCIN

Los crecientes problemas ambientales y la necesidad de impulsar el desarrollo han


obligado a reconocer la necesidad de contar con nuevos esquemas para la
planeacin de polticas pblicas. La integracin de polticas es el mecanismo ms
promisorio para poder hacer compatibles el crecimiento econmico, el desarrollo
social y la proteccin ambiental, esto es, alcanzar una trayectoria de desarrollo
sustentable.
La poltica ambiental se encuentra actualmente focalizada en una secretara de
regulacin y gestin ambiental, careciendo de importancia en el resto de las
instituciones federales, cuyas funciones estn restringidas a la promocin de sus
sectores. El mantener la gestin ambiental en forma de apndice causa grandes
costos ya que no permite ofrecer un esquema de planeacin de largo plazo y
elimina los niveles de certidumbre necesarios que incentivan a los actores a
participar en forma coordinada en beneficio de la sociedad.
Paralelamente, hoy ms que nunca es visible la proliferacin y participacin de un
creciente nmero de nuevos actores, a los que es necesario tomar en cuenta en la
elaboracin, ejecucin evaluacin de las polticas pblicas. El concepto de
integracin de polticas toma en cuenta la necesidad de considerar las agendas de
los principales grupos y actores, logrando que durante el diseo de polticas se
integren las consideraciones y criterios ambientales, econmicos y sociales de los
diferentes sectores.
La integracin de polticas parece ser uno de los mejores mecanismos para lograr el
desarrollo sustentable. De ah que si la contaminacin debe ser controlada y
limitada de origen (prevencin), y no slo mitigada, las consideraciones
ambientales debern ser integradas a todo lo ancho del rango de polticas pblicas.
La magnitud de los retos en esta direccin pueden ser ilustrados por los ejemplos
siguientes.

La gestin ambiental efectiva no puede ser ya una responsabilidad nica de alguna


institucin ambiental. Si bien los rubros de definicin y planeacin estratgica de
criterios de calidad y objetivos ambientales son tareas bien definidas que requieren
de la operacin eficiente de una institucin federal especializada, la consecucin de
metas y mejoras en la calidad ambiental rebasa en forma amplia las fronteras
sectoriales. La integracin de polticas permite articular estrategias sectoriales al
promover que las polticas econmicas y sociales consideren aspectos de proteccin
ambiental y, simultneamente, abre la posibilidad de tomar en cuenta criterios de
desarrollo econmico y social en la formulacin de polticas ambientales.
Si bien el proceso de integracin de polticas pblicas pretende optimizar los
sistemas haciendo compatibles las polticas de desarrollo y proteccin ambiental,
cada una de las fases del proceso puede estar dominada por diferentes instituciones
y grupos de inters, con diferentes aproximaciones al problema y retos polticos.
Sin embargo, si el proceso de integracin de polticas se lleva a cabo en forma
apropiada, el producto deber contener las bases que permitan asegurar el mejor
resultado posible.

Procesos de las polticas pblicas

Las polticas pblicas se inician normalmente en un punto o institucin, misma que


se ve en la necesidad de enfrentar algn reto tcnico o administrativo. Sin embargo
en forma simultnea, otras instituciones pueden estar iniciando el procesos de
planeacin de polticas en el mismo campo. Por ejemplo, en Mxico la Secretara de
Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH) impulsa polticas en relacin con el uso
del agua con criterios de promocin y apoyo a las actividades agropecurias y, al
mismo tiempo, la Comisin Nacional del Agua (CNA) puede estar enfrascada en la
definicin a largo plazo de las metas cualitativas del agua. La integracin de
polticas evita la dualidad logrando convocar a los diferentes actores de sectores
diversos a un dialogo a lo largo de todo el procesos, evitando decisiones
unidimensionales en polticas pblicas que son costosas para la nacin
Antes de poder hablar d la existencia de una poltica pblica, las diferentes
dependencias e instituciones reciben y emiten seales e impulsos al entorno sobre
sus visiones de la problemtica. Este intercambio de estmulos provoca la primera
identificacin de problemas y oportunidades, que es la chispa para el inicio del
procesos de planeacin de polticas
La estimulacin de los agentes y actores y el subsecuente accionar de la planeacin
de polticas tiene normalmente varias fases secuenciales.
*Iniciacin Durante la iniciacin se establece contacto con los estmulos del entorno
que provocan la identificacin del problema y una subsecuente definicin de la
agenda para esa institucin. Esta agenda ser moldeada con base en la posicin
sectorial de la institucin y en su particular cultura e imagen poltica.
* Anlisis. Se realiza un primer sondeo y anlisis tcnico de los problemas y
oportunidades en materia ambiental, estos criterios tcnicos debern ser revisados
cuidadosamente e incorporados a la formulacin de las polticas

* Seleccin. En esta fase se inicia la formulacin d la(s) poltica(s) su debate y


anlisis; si estas polticas son consideradas apropiadas de acuerdo con los recursos
y agenda poltica de la institucin, stas sern aprobadas y autorizadas para su
instrumentacin
* Instrumentacin. Una vez aprobada las polticas relacionadas con lo problemas u
oportunidades en materia de gestin ambiental , se lleva acabo un procesos d
ajuste y refinacin de las polticas propuestas, para que estas tengan las
especificaciones y aplicabilidad necesarias y suficiente para su puesta en prctica
* Evaluacin. L a evaluacin se llevar acabo en forma permanente y a partir de la
instrumentacin de las polticas deber ser un proceso ininterumpido y concurrente
con las otras fases de planeacin De la evaluacin permanente, seguirn
necesariamente nuevos retos que llevarn a la identificacin de nuevas variantes y
problemas que obligarn a reiniciar el proceso.
* Terminacin/reinicio. La evaluacin de las polticas durante la instrumentacin y
aplicacin forzosamente concluirn a refinar, ajustes o discontinuar las mismas
para as responder a las nuevas demandas y retos generados como consecuencia d
la palicacin de la misma.

3.2 PROBLEMAS POR LA FALTA DE INTEGRACIN DE POLTICAS

Cuando las instituciones han definido sus polticas "particulares" atendiendo a


visiones limitadas por presiones y metas sectoriales, los efectos negativos no se
hacen esperar; ya que las polticas no compatibles generan tensiones y altos
costos. Las instituciones que participan en la gestin ambiental tradicionalmente no
han gozado de un gran apoyo poltico y financiero dentro de las estructuras
gubernamentales en la mayor parte de los pases del mundo, lo que provoca una
definicin aislada de polticas ambientales. A su vez la mayor fortaleza relativa de
otras instituciones provoca tambin la conformacin de una agenda y polticas
excluyentes; tanto en trminos conceptuales, como en su instrumentacin y
gestin administrativa.
Cuando la institucin de gestin ambiental dialoga con otras dependencias
sectoriales y no se ha seguido un proceso integrador de polticas, tanto la
planeacin como la instrumentacin de polticas estn relativamente acabadas; por
lo que el dominio singular de la agenda de una sola institucin hace que la
negociacin y la concertacin sean sumamente difciles de operar dejando a la
institucin de gestin ambiental sin opciones frente a hechos consumados. El costo
poltico y econmico de este proceso de discusin y concertacin tardo entre los
diferentes actores poseedores de "productos polticos terminados" es considerable y
no permite hacer compatibles al desarrollo econmico y social con la proteccin al
ambiente. Un sistema que no integra las consideraciones ambientales de los
diferentes sectores, obstaculiza el desarrollo sustentable del pas.