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Jurisprudencia Comentada
EMPLEO PBLICO
Suprema Corte:
I. Introduccin.
El pasado 3 de mayo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se pronunci en
autos Madorrn, Marta C. c/ Administracin Nacional de Aduanas, confirmando la
sentencia dictada por la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo que
orden a la Administracin Nacional de Aduanas la reincorporacin de la actora, luego
de declarar nulo su despido, del mismo modo que declar nulo e inconstitucional el
Artculo 7 del Convenio Colectivo N 56/92 E, segn el texto dispuesto por el LauRap (345)
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Establece el Art. 7 del citado CCT, entre las causales de extincin de la relacin entre la ANA y los
trabajadores de planta permanente, en su inciso c), que aqulla se extinguir: [...] sin invocacin de causa,
mediante el pago de la indemnizacin prevista en el Artculo 245 de la Ley N 20.744 (t.o.1976), sustituido
por la Ley N 24.013. Asimismo, no se tendrn en cuenta los aos de antigedad ya indemnizados por
cualquier causa de cese de una relacin de empleo pblico anterior. El cese incausado del contrato laboral
ser precedido por el siguiente procedimiento: 1) una actuacin interna en la que se propicie el cese ante la
autoridad superior. 2) la intervencin del Secretario de Economa y del Secretario de Ingresos Pblicos.
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(Artculo 5, incs. a, q, y s). Ante esta situacin contina-, aplic las previsiones de los Artculos 1,
inc. 4), y 5 del anexo I de la Resolucin N 713/93
y la Resolucin N 3.276/96, modificada por su similar 4.038/96 (Reglamento Disciplinario), as como
las del Artculo 7 del CCT 56/92 E y de la Ley de
Contrato de Trabajo (Artculo 242).
En cuanto a la inconstitucionalidad declarada por
el a quo, sostiene que el personal de la ANA se
encuentra comprendido en el convenio colectivo
recin citado, aprobado por el Laudo N 16/92, y
excluido del rgimen de la Ley N 22.140 (cfr. Artculo 2, inc. g), es decir, que sus empleados estn sujetos
tanto a la LCT como al rgimen de las convenciones
colectivas (cfr. Artculo 2, inc. a, de la Ley N 20.744),
porque la Ley N 20.290 as lo dispuso.
Desde esta perspectiva, sustenta su constitucionalidad, con apoyo en precedentes del fuero del trabajo.
- III A mi modo de ver, las crticas que formula la recurrente contra la sentencia por haber descalificado
sus razones para despedir con causa a la actora, no
No hace mucho tiempo atrs, Julio R. Comadira adverta sobre uno de los quiebres
en la estabilidad protegida constitucionalmente: el proveniente de un aspecto de la
denominada laboralizacin del empleo pblico, fenmeno que patentiza el progresivo
avance del derecho laboral en el mbito de esta relacin jurdica entre el Estado y sus
agentes2 .
Como claras manifestaciones de este proceso, sealaba la inclusin en el rgimen
laboral privado del personal de las entonces Administracin Nacional de Aduanas y
Direccin General Impositiva (hoy Administracin Federal de Ingresos Pblicos) y
la Direccin Nacional de Vialidad. Esta situacin agregaba Comadira se ha profundizado ms recientemente con el personal de los entes reguladores de servicios pblicos, el que, con exclusin de los mximos rganos directivos, se sujeta, en la gran
mayora de los casos, a la legislacin laboral3 .
2
Vastas son las consecuencias de la temprana desaparicin de un extraordinario jurista como Julio Rodolfo
Comadira, pero en lo que atae al tema que nos ocupa, resulta particularmente lamentable que no haya
podido ser testigo de este trascendente giro jurisprudencial de nuestro mximo Tribunal que reafirma la
legtima interpretacin de la garanta constitucional de la estabilidad del agente pblico, cuya vigencia
encontr en el recordado maestro un permanente y comprometido defensor. En torno al juicio de valor
negativo que esta faz de la laboralizacin de la Administracin pblica le mereca, Comadira aclaraba
que ello no implicaba en modo alguno hacerlo extensivo a otros aspectos de esa modalidad, en especial la
aplicacin a la APN del sistema de negociacin de convenios colectivos de trabajo, previsto en la Ley
N 24.185. (Comadira, Julio R., Derecho Administrativo, Segunda edicin actualizada y ampliada, Buenos
Aires, Lexis Nexis-Abeledo Perrot, 2003, p. 631).
3
Ibdem, p. 629.
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Ibdem, p. 630. Como expresin de la llamada laboralizacin del empleo pblico, la doctrina remite a
la Ley N 24.185, en virtud de la cual pueden resultar materia de negociacin entre la APN y sus empleados todas las cuestiones laborales que integran la relacin de empleo. A resultas de ello, se destaca que
algunos tribunales han convalidado el despido de empleados pblicos sin invocacin de causa a cambio
del pago de una indemnizacin, con cita a la decisin del 04-12-1997 de la Sala A de la Cmara Federal de
Apelaciones de Crdoba, en autos Villarubia Rodrguez, Roberto y otros c/ Direccin General Impositiva (Cfr. Buteler, Alfonso, La estabilidad del empleado pblico (A propsito de lo decidido por la Corte
Suprema en la causa Madorrn, La Ley 14-05-2007). En el caso Villarubia Rodrguez, la Cmara
sostuvo que, a travs de la sancin de la Ley N 24.185, se autorizan las negociaciones colectivas entre la
Administracin pblica y sus empleados. As, pueden ser materia de negociacin todas las cuestiones
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Considerando:
1) Que la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declar nulo el
despido de la actora, as como nulo e inconstitucional
el Artculo 7 del Convenio Colectivo N 56/92 E
segn el texto dispuesto por el Laudo N 16/92 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, que regulaba la relacin de empleo pblico
que una a las partes. En consecuencia, conden a
la demandada, Administracin Nacional de Aduanas, a reincorporar a la actora.
Sostuvo el a quo, que la estabilidad consagrada
por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional
en beneficio de los empleados pblicos [...] es la
llamada absoluta (su violacin acarrea la nulidad
de la cesanta y la reincorporacin forzosa del
empleado); que esta garanta tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la
reglamente, y que los empleados pblicos no dejarn de ser tales porque pasen a regirse total o
parcialmente por el derecho laboral privado, por lo
que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aqu-
laborales que integran la relacin de empleo, las de contenido salarial y dems condiciones de trabajo,
afirmando que tal principio excepta la estructura orgnica de la Administracin pblica nacional, las
facultades de direccin del Estado y el principio de idoneidad, como base del ingreso y promocin de la
carrera administrativa. En consecuencia, dado que el derecho a la estabilidad laboral no est expresamente
excluido, tambin puede ser materia de negociacin (La Ley 1998-D, 902).
5
Comadira, op. cit., pp. 630/631.
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Ver, Zilli de Miranda, Martha, La estabilidad del agente pblico, consagrada por el Artculo 14 bis de la
Constitucin Contenido y consecuencias. La situacin jurisprudencial, en la obra colectiva Organizacin Administrativa, Funcin Pblica y Dominio Pblico, Jornadas organizadas por la Universidad Austral - Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2005, pp. 127/153.
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gracin de normas generales que rijan la materia, no resultando de automtica aplicacin las disposiciones de la Ley N 20.744 (t.o. Decreto N 390/76)7 .
En consecuencia, la Ley de Contratos de Trabajo (LCT) no resulta de automtica
aplicacin, sino en forma condicionada, es decir, slo en la medida en que sea compatible con las caractersticas y modalidades del empleo pblico y con el rgimen jurdico
que lo rige.
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Con relacin al sentido y efectos que cabe asignar al Artculo 19 de la Ley N 24.185 (como as tambin
al Artculo 23 de la Ley N 23.929 de negociacin colectiva para los docentes pblicos), mediante el cual
el legislador ha querido expresar cul ser el rgimen legal aplicable a las relaciones comprendidas en el
mbito personal que ella abarca, se ha sostenido: Para evitar que la lgica del Art. 2 inc. a) de la LCT
hiciera que despus del sometimiento expreso nada menos que por ley nacional de las relaciones de
empleo al sistema de negociacin colectiva, los docentes pblicos y el personal de la Administracin
pblica, quedaran reguladas por las disposiciones de la mencionada LCT, se ha dispuesto que aquella
tcnica de inclusin no funcione en estos casos y por lo tanto, el rgimen legal aplicable a esas relaciones
de empleo que define de alguna manera la naturaleza del vnculo o al menos lo condiciona normativamente contine siendo el que exista antes del sometimiento al rgimen de negociacin colectiva que
implementan estas leyes. En otras palabras, puede concluirse que, en lo sucesivo, tendremos que admitir
que existir un sector de agentes de la Administracin pblica que, sin dejar de ser empleados y funcionarios pblicos, estarn regidos en sus relaciones laborales por las clusulas de las convenciones colectivas
en cuanto establezcan condiciones ms favorables que las contenidas en las normas legales que regulan su
vnculo, concretamente, las del Rgimen de la Funcin Pblica y complementarias, debiendo establecerse
en cada caso de homologacin de la convencin colectiva si sta contiene disposiciones que no alteren las
de la ley, consideradas de orden pblico absoluto. (Rodrguez Mancini, Jorge, Tendencias actuales respecto del principio protectorio frente a la relacin de empleo pblico, XII Congreso Nacional de Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social, Ponencias-Tomo I, Buenos Aires, IAC, 1994, pp. 147/184).
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Afirma Horacio de la Fuente que la razn que ha guiado al legislador para establecer en la Ley N 24.185 que la LCT no se aplique automticamente, ha sido, precisamente, evitar que el empleado pblico pierda su estabilidad.
En ese orden de ideas, asimismo, manifiesta: Por cierto que los agentes del Estado no dejan de ser empleados pblicos porque pasen a regirse por el derecho privado,
lo cual tiene mucha importancia con respecto a algunos derechos que se les reconoce a
aqullos exclusivamente, como ser la estabilidad absoluta consagrada expresamente y de
un modo operativo por la Constitucin Nacional (Art. 14 bis). Antes de la Ley N 24.185
se poda decir, con toda razn, que eran inconstitucionales las leyes y convenios colectivos que establecieran que a un empleado pblico se le aplicar el rgimen de estabilidad
impropia vigente para los trabajadores privados (LCT), privndolos as de un derecho
que les garantiza la Constitucin. Ahora, con la vigencia de la Ley N 24.185 la cuestin
resulta ms sencilla, pues la LCT no se aplicar automticamente sino despus de establecer el juicio de compatibilidad, el cual descartar la aplicacin del rgimen de estabilidad impropia en la medida que resulta manifiestamente incompatible con la estabilidad
absoluta a que tiene derecho el empleado pblico por mandato constitucional8 .
Esta interpretacin encontr su correlato en la jurisprudencia de la Sala VI de la
Cmara Nacional del Trabajo, en la que se sostuvo que la estabilidad consagrada en el
Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de los empleados pblicos
(nacionales, provinciales y municipales) es la llamada absoluta (en el sentido de plenos
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natural de la relacin entre ellos y la administracin. Esto por la naturaleza especial del servicio y
de la funcin pblica, que es perenne y sujeta a
mnimas variaciones [...] En algunos pases, donde
la estabilidad est asegurada por ley, la cesanta del
empleado pblico arbitrariamente dispuesta, es nula,
no produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado tiene el derecho de reincorporarse a
su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus
superiores, los que deben acatar la decisin del tribunal administrativo al que recurri el empleado.
Y acot seguidamente: En el campo de las relaciones del derecho privado, la situacin es distinta. El
poder discrecional, que constituye la excepcin en
la administracin pblica, representa en este campo la regla. Resulta muy difcil obligar a un empleador a readmitir en el local de su empresa, para
reincorporarlo al empleo, al trabajador cuyos servicios desea no utilizar ms [...] (Diario de sesiones
de la Convencin Nacional Constituyente. Ao
1957, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la
Nacin, 1958, t. II, p. 1226). El distingo, por lo
dems, tambin fue puesto de manifiesto en cuanto
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ducida por la Corte, y se formularn algunas consideraciones relacionadas con la proyeccin de la doctrina Madorrn en su aplicacin a casos futuros.
II. La decisin de la CSJN, bajo el influjo de la antigua lnea disidente.
Del voto disidente de los jueces Aberastury y Zavala Rodrguez en el caso Enrique Hctor M. c/ Provincia de Santa Fe9 puede extraerse lo sustancial de la doctrina
que sienta la Corte en Madorrn.
As, en el considerando 5 del voto de la mayora conformada por los jueces
Ricardo L. Lorenzetti, Carlos S. Fayt y Enrique S. Petracchi se cita aquella disidencia
seera en la que se afirma que fue pensamiento inspirador de la clusula constitucional
proveer a la estabilidad efectiva del empleado pblico vinculada a la carrera administrativa, que las leyes reglamentarias deban asegurar como necesario desarrollo del
principio, precisando que esa concepcin de la estabilidad no se compadece con la
interpretacin [...] conforme a la cual no se habra establecido la garanta de estabilidad
en sentido propio, que excluye por principio la cesanta sin causa justificada y debido
proceso y cuya violacin trae consigo la nulidad de sta y consiguiente reincorporacin, que posibilita retomar el curso de la carrera por el agente separado ilegalmente,
derecho a la carrera que (como surge de la Asamblea Constituyente) integra el concepto de estabilidad.
Fallos: 261:336.
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Fallos: 307:539.
En este orden de ideas, cabe consignar que en una decisin del 15-05-2007 en autos Ruiz, Emilio David
c/ DGI, en la que la CSJN reitera el criterio expuesto en Madorrn, el juez Zaffaroni manifiesta en su
escueto voto que resultan aplicables al caso, los argumentos de las disidencias antes apuntadas en Fallos:
261:336 y 307:539.
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Cfr. Flores, Mara Sandra, El valor epistemolgico de las disidencias judiciales, La Ley, Suplemento
Actualidad, 18-08-2005.
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de las prcticas que la reforma de 1957 quiso evitar, con sus notorios y contraproducentes efectos, e
introducira, a la vez, una evidente carga sobre la
bolsa estatal.
Dicha estabilidad, a su turno, concuerda con el Artculo 16 de la Constitucin Nacional dado que, si
ha sido respetada, como es debido, la condicin de
idoneidad que exige esta clusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable pensar que el propio Estado estar interesado en continuar teniendo a
su disposicin un agente salvo que, si de su conducta se trata, medien razones justificadas de cese.
8) Que sostener la estabilidad propia del empleado pblico en las concretas circunstancias de esta
causa, es solucin que concuerda con los principios y pautas de interpretacin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que, en buena
medida implcitos en la Constitucin histrica, han
sido expresamente incorporados a sta por va del
Artculo 75.22, al dar jerarqua constitucional a los
mayores instrumentos internacionales en la materia.
La aplicacin de dichos principios y pautas, por lo
dems, se justifica plenamente desde el momento
ra opinin minoritaria, vencida, descalificada, puede ser, con el paso del tiempo, la
pauta de decisin que logra el consenso necesario en el seno del Tribunal colegiado y
justifica la sentencia. Coincido en que, entre otros, es un dato a considerar el cambio
en la composicin de la Corte, ya que esta modificacin explica que algunos argumentos desechados logren el acuerdo de los nuevos Ministros, quienes pueden suscribir
posturas tericas y axiolgicas diferentes a las sustentadas por sus antecesores y plasmarlas en sus fallos13 .
En mi opinin, sta ha sido la matriz conformadora de la decisin de la Corte en su
actual integracin en el caso Madorrn. En razn de ello, considero de inters efectuar una revisin desde sus orgenes de la garanta de la estabilidad del agente pblico,
con el fin de facilitar una ms acabada comprensin del giro copernicano frente al que
hoy, la evolucin interpretativa del Alto Tribunal, nos sita.
III. La tutela constitucional conferida por el Artculo 14 bis.
Dice el primer prrafo del Artculo 14 bis: El trabajo en sus diversas formas
gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo, vital mvil; igual remuneracin por igual tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en
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Ibdem.
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Con relacin a esta fase del constitucionalismo, sostiene Jorge Reinaldo A. Vanossi cuya ineludible
obra El Estado de Derecho en el Constitucionalismo Social (Buenos Aires, Eudeba, 1987) he tomado
como fuente para el anlisis de este punto: El complejo proceso del constitucionalismo social ha recibido diversas calificaciones y denominaciones a lo largo del presente siglo, y, as, en la faz de la transformacin del Estado, abundan las etiquetas al respecto: Estado de Servicios Sociales, Estado de Bienestar
(Welfare State), Estado Benefactor de Derecho, Estado Social de Derecho, etctera. La denominacin ms
tmida para reflejar este cambio ha sido quiz la utilizada en los primeros tiempos de este siglo, cuando
aludiendo a las manifestaciones embrionarias del intervencionismo estatal se habl de las funciones de
fomento. Y agrega el autor con cita a Allan R. Brewer-Caras: [...] con la plena consagracin del
constitucionalismo social, son numerosos los cambios registrados en las funciones y en los rganos del
Estado, como en el estatus de los derechos de las personas y la situacin de los grupos sociales. Pero
tambin es cierto que se conservan rasgos del anterior Estado, tales como la sujecin a la legalidad y la
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Dignidad y trabajo que, por lo pronto, se relacionan en trminos naturalmente entraables, segn lo
reconoce con claridad el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional y lo reitera el Artculo 7.a.ii del
mentado Pacto, as como ya lo haban hecho, entre
otros antecedentes, los Artculos XIV y 23.3 de las
recordadas Declaracin Americana y Universal
de 1948, y la Declaracin de los Fines y Objetivos de
la Organizacin Internacional del Trabajo, aprobada
el 10 de mayo de 1944, que asienta los principios
que debieran inspirar la poltica de sus Miembros:
todos los seres humanos [...] tienen derecho a
perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de
seguridad econmica y en igualdad de oportunidades (II, a).
En segundo lugar, dicha tutela, adems de atender
a los intereses legtimos de la propia Administracin, con arreglo a lo dicho en el considerando anterior, no implica las tensiones a las que se ha hecho referencia, tal como ser expresado en el siguiente.
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Estado, que as se ve obligado a ampliar sus funciones, ms all de las limitadas competencias polticas que las Constituciones liberales le haban reservado15 .
15
Cfr. Vanossi, Jorge R. A., quien, en ese orden de ideas, expresa: [...] la aparicin de los derechos
sociales signific la presencia de nuevos protagonistas legitimados por el derecho, a nivel de las pretensiones subjetivas que el ordenamiento resuelve amparar. En efecto, mientras que los derechos individuales se
resolvan en el planteo de situaciones jurdicas frente al Estado o al margen del Estado desde un punto
de vista cualitativa y cuantitativamente mayoritario, los nuevos derechos desembocaban en pretensiones
ejercitables en el Estado o dentro del Estado. Ya no se trataba de abstenciones del Estado sino de
obtener jurdicamente prestaciones de ese nuevo Estado. No bastaba con que el Estado protegiera a travs
de la garanta del orden y de la administracin de justicia, sino que el aparato estatal quedaba al servicio de
las necesidades de sujetos a quienes el propio ordenamiento jurdico dotaba de accin legtima para impulsar la actividad estatal en servicios y prestaciones. Pero aqu el cambio registraba otra novedad de importancia: si bien los sujetos de los derechos eran siempre personas humanas, los titulares de los derechos
sociales eran nicamente aquellos que pertenecan a ciertos sectores sociales o que desempeaban determinadas funciones en la colectividad (op. cit. p. 358). Con relacin a ciertas notas distintivas de los
derechos fundamentales, a los que el lenguaje jurdico distingue, atendiendo a su progresiva aparicin,
sostiene Bobbio: [...] el desarrollo de los derechos del hombre ha pasado a travs de tres fases: en un
primer tiempo se han afirmado los derechos de libertad, es decir, todos aquellos derechos que tienden a
limitar el poder del Estado y a reservar al individuo o a los grupos particulares una esfera de libertad
respecto del Estado; en un segundo tiempo, se han propugnado los derechos polticos, que, al concebirse
la libertad no slo negativamente como no-impedimento, sino positivamente como autonoma, han tenido
por consecuencia la participacin cada vez ms amplia, difundida y frecuente de los miembros de una
comunidad en el poder poltico (o libertad en el Estado); en fin, se han proclamado los derechos sociales
que expresan la maduracin de nuevas exigencias, digamos incluso de nuevos valores, como los del bienestar y de la igualdad no solamente formal, que se podran llamar libertad a travs o por medio del Estado.
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Asimismo, se seala que las races ideolgicas de las clusulas econmicas y sociales resultan de la confluencia de varias corrientes del pensamiento contemporneo
que, alineadas en una concepcin democrtica del Estado, vuelcan los aportes filosficos del neoliberalismo, de la social-democracia y de la doctrina social-catlica16 .
Para Luis Snchez Agesta, estas nuevas concepciones hacen del Estado un instrumento compensador de las desigualdades sociales, en tanto a travs de ellas se supera
el principio de igualdad ante la ley, pues de lo que se trata es que las desigualdades
naturales, econmicas y sociales encuentren un nivel poltico con un ordenamiento
jurdico y una prestacin de servicios que compensen esas desigualdades, tratando
desigualmente a quienes son desiguales17 .
Agrega el maestro italiano: Junto a los derechos sociales que han sido llamados derechos de la segunda
generacin, hoy han aparecido los llamados derechos de la tercera generacin, de los cuales considera el
ms importante al reivindicado por los movimientos ecologistas: el derecho a vivir en un ambiente no
contaminado. Sobre estos ltimos, afirma : [...] no habran podido ser ni imaginados cuando fueron
propuestos los de la segunda generacin, as como stos, por ejemplo el derecho a la enseanza obligatoria
o el de la asistencia no eran siquiera concebibles cuando aparecieron las primeras declaraciones del Siglo
XVII. Ciertas exigencias nacen slo cuando nacen ciertas necesidades. Nuevas necesidades nacen en relacin al cambio de las condiciones sociales, y cuando el desarrollo tcnico permite satisfacerlas (los
destacados me pertenecen). (Cfr. Bobbio, Norberto, El tiempo de los derechos, Madrid, Editorial Sistema, 1991, pp. 70/ 71 y 18/19).
16
Cfr. Vanossi, Jorge R. A., op. cit., p. 363.
17
Snchez Agesta, Luis, en La Evolucin Poltica y Constitucional de la Europa Contempornea, citado
por Vanossi, Jorge R. A., en op. cit., p. 363.
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desentraar en cada caso, y sobre las cuales no corresponde que esta Corte se pronuncie pues, como
rgano jurisdiccional, su cometido debe circunscribirse a resolver la precisa contienda llevada ante
sus estrados.
Respecto del segundo tema, vale decir, la reglamentacin de los derechos constitucionales, se impone
un terminante sealamiento. Es sabido que la Constitucin Nacional es una norma jurdica y que, en
cuanto reconoce derechos, lo hace para que stos
resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, est en discusin un
derecho humano, y la estabilidad del empleado
pblico expresada por el Artculo 14 bis es clusula operativa, segn ya lo entendi esta Corte: en
su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es, as,
susceptible de autnomo acatamiento por las autoridades administrativas (Fallos: 269:230, 234,
considerando 6, y su cita). Asimismo, los derechos
constitucionales, retomando los conceptos del prrafo
anterior, tienen, naturalmente, un contenido que, por
cierto, lo proporciona la propia Constitucin.
Garca Pelayo, Manuel, en El Estado social y sus implicaciones, citado por Vanossi, Jorge R. A., en
op. cit., pp. 363/364.
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Con todo acierto se seala: [...] fue con la Constitucin Nacional reformada en 1949 que se ingres
definitivamente en el pas en el denominado constitucionalismo social. En el Art. 37 se reconocan tanto
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reconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos (Constitucin Nacional, Artculo 75.23; Vizzoti, cit., p. 3688).
Estos principios, debe puntualizarse en la presente
causa, son aplicables, mutatis mutandi, a la reglamentacin derivada del rgimen de convenciones
colectivas. La Constitucin Nacional es ley suprema, y todo acto que se le oponga resulta invlido
cualquiera sea la fuente jurdica de la que provenga,
lo cual incluye, por ende, a la autonoma colectiva.
11) Que, en suma, la estabilidad del empleado
pblico preceptuada por el Artculo 14 bis de la
Constitucin Nacional significa, a juicio de esta
Corte y dentro del contexto en cuestin, que la actora no pudo vlidamente ser segregada de su empleo sin invocacin de una causa justificada y razonable, de manera que su reclamo de reinstalacin
resulta procedente. En consecuencia, debe ser confirmada la sentencia apelada, en cuanto declara, para
este litigio, nulo e inconstitucional el Artculo 7
del Convenio Colectivo N 56/92 E segn el texto dispuesto por el Laudo N 16/92 del Ministerio
los derechos del trabajador, incluyendo el derecho de trabajar ([...] y proveyendo ocupacin a quien la
necesite), como los derechos de la familia; los derechos de la ancianidad; los derechos de la educacin y
la cultura, y a partir del Art. 38, la funcin social de la propiedad, el capital y la actividad econmica [...]
Esta reforma fue derogada por un decreto del gobierno de facto ungido al poder en 1955, el que a su vez
declar la necesidad de la reforma, tambin por decreto, y convoc a la Convencin Constituyente que,
finalmente, produjo la reforma constitucional de 1957, la que incorpor el Artculo 14 bis, a nuestra
constitucin nacional vigente (Wlasic, Juan C., Manual crtico de Derechos Humanos, Buenos Aires, La
Ley, Coleccin Acadmica, 2006, p. 328/329).
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Ver, sobre las clusulas econmicas y sociales en la Argentina, Vanossi, Jorge R. A., op. cit., pp. 367/372.
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1) Que la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declar nulo
e inconstitucional el Artculo 7 del Convenio Colectivo de Trabajo 56/92 E (en adelante CCT),
segn el texto dispuesto por el Laudo N 16/92 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin. Asimismo, declar la nulidad del despido de
la actora y orden su reincorporacin y el pago
de los salarios cados desde el 7 de abril de 1997
-fecha en que se promovi la demanda- hasta que
dicha reincorporacin se hiciera efectiva.
2) Que para as decidir, el tribunal a quo sostuvo
que: (i) [l]a estabilidad consagrada por el artculo
14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de
los empleados pblicos [...] es la llamada absoluta
(su violacin acarrea la nulidad de la cesanta y la
reincorporacin forzosa del empleado); (ii) esta
garanta tiene plena operatividad aun cuando no
exista norma alguna que la reglamente; (iii) [...] los
empleados pblicos no dejarn de ser tales porque
pasen a regirse total o parcialmente por el derecho
laboral privado, por lo que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que
Una vez situado el contexto normativo dado por el Artculo 14 bis, en el que se
incorpora la clusula de la estabilidad del empleado pblico, es momento de ingresar
en su anlisis.
Una primera cuestin sobre la que cabe interrogarse es si la clusula constitucional de la estabilidad es operativa, lo que significa que rige an cuando no exista ley
reglamentaria.
Ms all de la afirmacin unnime de la doctrina, la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin lo haba ratificado en autos Garca, Ral Hctor c/ Provincia de Santa Fe21 ,
sosteniendo que las condiciones requeridas para poder interpretar que una norma constitucional es operativa aparecen cumplidas respecto del Artculo 14 nuevo de la Constitucin Nacional, en la parte que imperativamente establece que las leyes asegurarn
la estabilidad del empleado pblico. Porque en su recto sentido la norma proscribe la
ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es, as, susceptible de autnomo
acatamiento por las autoridades administrativas.
Tambin, en forma reiterada, haba afirmado la Corte Suprema como lo hizo en
autos Carma, Jos Antonio c/ Municipalidad de Valle Viejo22 que la garanta de la
estabilidad del empleado pblico rige tambin en el mbito local, pues con arreglo al
Artculo 31 de la Constitucin Nacional, las autoridades de cada provincia estn obligadas a conformarse a ella.
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Fallos: 261:361.
Fallos: 314:1059.
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3) Que contra dicho pronunciamiento, la demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 334/345,
en el que se agravia de la declaracin de inconstitucionalidad del Artculo 7 del CCT mencionado y
del modo en que el tribunal a quo valor los hechos
que dieron motivo al despido de la actora. La cmara concedi el recurso extraordinario en cuanto
se encuentra cuestionada la validez constitucional
del citado convenio (fs. 366), sin que el recurrente
interpusiera recurso de queja respecto del segundo
agravio mencionado. En consecuencia, corresponde que este Tribunal se pronuncie nicamente respecto de la cuestin constitucional planteada.
5) Que, a tales fines, cabe sealar que la concepcin de la estabilidad del empleado pblico introducida en el texto del Artculo 14 bis de la Constitucin implica la estabilidad en sentido propio que
excluye, por principio, la cesanta sin causa justificada y debido proceso, y cuya violacin trae consigo la nulidad de sta y consiguiente reincorporacin. Si esto no hubiere sido as, a lo que ni el texto
constitucional ni sus antecedentes dan sustento,
habra sido suficiente el pasaje anterior relativo a la
proteccin contra el despido arbitrario, que no es
otra cosa que la llamada estabilidad en sentido impropio (disidencia de los doctores Aberastury y
En ese sentido, Bidart Campos manifiesta que este derecho en la medida en que
est consagrado en el Artculo 14 bis, que integra la parte dogmtica de la Constitucin, obliga tambin a las provincias a asegurarlo a favor de su personal en sus jurisdicciones propias mediante normas de derecho local. Ello en virtud del Artculo 5 de
la misma constitucin federal. Si el derecho pblico provincial omite o niega la estabilidad, hay inconstitucionalidad, y esa estabilidad debe operar directamente por aplicacin de la constitucin federal23 .
Por lo dems, es del caso recordar que las garantas constitucionales se establecen
en contra de los poderes estatales. En virtud de ello, como ensea Fiorini, [] la
estabilidad como garanta a favor de los agentes pblicos, pero en beneficio de la funcin como un seguro de la idoneidad que establece el Artculo 16 de la Constitucin
Nacional, por su sustancia constitucional debe ser reglamentada por el legislador [...]
Las garantas consagradas a favor de los agentes pblicos no pueden quedar a merced
del mismo poder contra el cual la Constitucin la establece. Sostener lo contrario es
como sustentar que los patrones, per se, tienen el poder de reglamentar el contrato de
trabajo24 .
Consecuentemente, en autos Madorrn, al referirse a la reglamentacin de los
derechos constitucionales, la mayora de la Corte afirma, en su considerando 10, que se
23
Bidart Campos, Germn J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, T. I, Buenos Aires,
Ediar, 1988, p. 407.
24
Fiorini, Bartolom A., Derecho Administrativo, T. I, 2da. edicin actualizada, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 1995, p. 789.
Rap (345)
59
Zavala Rodrguez en Fallos: 261:336, considerando 6 y voto del juez Belluscio en Fallos: 307:539,
547, considerando 6).
Parece incuestionable que este ltimo razonamiento
tiene un peso slo levantable mediante el quiebre de
elementales pautas de exgesis normativa, pues requerir concluir que la Constitucin Nacional, nada
menos que en la formulacin de derechos fundamentales, ha incurrido en un mismo artculo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extraas a la
sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos.
6) Que en la disposicin cuya constitucionalidad
se cuestiona (Artculo 7, inc. c, del CCT) se faculta a la Administracin Nacional de Aduanas a extinguir la relacin de empleo sin invocacin de causa
y mediante el pago de la indemnizacin prevista en
el Artculo 245 de la Ley de Contrato de Trabajo
(estabilidad impropia).
7) Que, en este orden de ideas, corresponde a este
Tribunal decidir si la estabilidad propia de que gozaba la actora pudo ser vlidamente alterada por un
convenio colectivo posterior. En otras palabras, la
cuestin a resolver radica en determinar si un conve-
impone un terminante sealamiento, al sostener: Es sabido que la Constitucin Nacional es una norma jurdica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que stos
resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, est en
discusin un derecho humano, y la estabilidad del empleado pblico expresada por el
Artculo 14 bis es clusula operativa, segn ya lo entendi esta Corte: en su recto
sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es,
as, susceptible de autnomo acatamiento por las autoridades administrativas25 .
Ahora bien, cuando se llega al contenido sustancial de la estabilidad del agente
pblico consagrada por el Artculo 14 bis, ingresamos al terreno de la controversia, que
ha dividido a la doctrina y a la jurisprudencia.
La divergencia de criterios surge de la interpretacin formulada respecto de las dos
garantas expresas en el prrafo primero del Artculo 14 bis, que se refieren a la ruptura de
25
En este sentido, agrega el Tribunal: De lo contrario, debera admitirse otro resultado no menos inadmisible y que, a la par, echara por tierra el control de constitucionalidad confiado a la magistratura judicial:
que la Constitucin Nacional enuncia derechos huecos, a ser llenados por el legislador, o que no resulta
ms que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedara librado a la voluntad de
este ltimo [...] es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentacin, como
lo es que esta ltima est destinada a no alterarlos (Constitucin Nacional, Art. 28), lo cual significa
conferirles la extensin y comprensin previstas en el texto cimero que los enunci y que manda asegurarlos. Es asunto de legislar, s, pero para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por
esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos (Constitucin Nacional, Art. 75.23; Vizzoti (Fallos: 327:3677 ) (considerando 10).
60
Rap (345)
ca Nacional. La solucin de cada caso est condicionada por la naturaleza de la vinculacin del empleado con la Administracin y requiere, en consecuencia, el examen de la forma de incorporacin del agente, de la normativa aplicable y de la conducta desarrollada por las partes durante la vinculacin.
10) Que, no obstante lo sealado, es preciso destacar que lo aqu resuelto no resulta aplicable sin ms
a todos los empleados de la Administracin Pbli-
1) Que la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que al caso interesa, declar nulo el despido de la actora, as como nulo e
Por ello, y habiendo dictaminado el seor Procurador General de la Nacin, se declara admisible el
recurso extraordinario interpuesto con el alcance
indicado, se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado, y se imponen las
costas de esta instancia a la demandada.
Elena I. Highton de Nolasco - Juan Carlos
Maqueda.
Voto de la Seora Ministra doctora Doa Carmen
M. Argibay.
Considerando:
Diez, Manuel M., Derecho Administrativo, T. III, Buenos Aires, Plus Ultra, 1979, p. 612.
Fallos: 249:654.
Rap (345)
61
inconstitucional el artculo 7 del Convenio Colectivo de Trabajo N 56/92 E, segn el texto dispuesto por el Laudo arbitral N 16/92 del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, que regulaba la relacin de empleo pblico que una a las
partes. En consecuencia, conden a la demandada
a reincorporar a la actora.
3) Que contra el pronunciamiento, la vencida interpuso el recurso extraordinario federal que, tal
como surge de los fundamentos de la resolucin de
fs. 366, fue correctamente concedido en la medida
en que se encuentra en juego la cuestin constitucional reseada en el considerando anterior (Artculo 14.1, Ley N 48).
2) Para as decidir, el tribunal sostuvo que la estabilidad consagrada por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de los empleados pblicos
[...] es la llamada absoluta (su violacin acarrea la
nulidad de la cesanta y la reincorporacin forzosa del
empleado); que esta garanta tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la reglamente, y que los empleados pblicos no dejarn de
ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente
por el derecho laboral privado, por lo que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las
leyes que dispongan que a aqullos se aplicar el rgimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estara privando as
de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitucin Nacional (Artculo 14 bis) (fs. 324).
En lo que respecta a las crticas que la recurrente formula a la sentencia por haber descalificado sus razones para despedir con causa a la actora son de aplicacin las consideraciones expuestas por el seor Procurador General acerca de que las cuestiones fcticas
del caso no habilitan la va extraordinaria del Artculo
14 de la Ley N 48 (fs. 375/ 376, acpite III).
4) Que en lo atinente al agravio federal trado a consideracin de este Tribunal resultan aplicables los
fundamentos expuestos en los votos de los jueces
Aberastury y Zavala Rodrguez en Fallos: 261:336,
y del juez Belluscio en Fallos: 307:539, en el sentido de que la concepcin de la estabilidad del
empleado pblico introducida en el texto del Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional no se compadece con la interpretacin conforme a la cual no
28
Fallos: 266:159.
Fallos: 276: 265, doctrina reiterada en Fallos: 279:62 y 295:759.
30
Fallos: 310:1065.
31
Fallos: 312:495.
32
As lo he considerado antes de ahora, en Zilli de Miranda, Martha, op. cit., p. 132 y siguientes.
29
62
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Rap (345)
63
propia, la que implica el derecho del agente pblico a la reincorporacin, con la percepcin de los haberes cados, cuando ha sido objeto de una injusta cesanta, por lo que
el derecho indemnizatorio es concedido en opcin al sujeto pasivo de la ilicitud (el
agente) y no a la Administracin.
Agrego respecto del voto citado, que el mencionado Ministro manifestaba, con acierto,
que no plantea dificultad alguna la armonizacin de este contenido del Artculo 14 nuevo
con las clusulas constitucionales preexistentes, como el antiguo Artculo 86 inciso 10,
(hoy, Artculo 99, inciso 7) en cuya virtud el Presidente por s solo nombra y remueve a
los agentes de la Administracin, pues a partir de la reforma de 1957, sus competencias
deben ser ejercidas, respetando la estabilidad consagrada constitucionalmente, pues la
Ley Fundamental ha de ser considerada como un todo coherente y armnico35 .
En esta lnea de pensamiento se inscriben, desde el constitucionalismo, Germn J.
Bidart Campos36 , Jorge Reinaldo A. Vanossi37 y Miguel ngel Ekmekjian38 , al tiempo
que en el campo del derecho administrativo se pronuncian en sentido similar, entre
otros, Bartolom A. Fiorini39 y Julio Rodolfo Comadira40 .
Desde la doctrina laboral, sostiene Horacio de la Fuente que la garanta del Artculo
14 nuevo tutela el derecho del agente a la conservacin del empleo y, en su caso, al
reingreso efectivo; es nica e insustituible, no admite gradaciones (estabilidad absoluta)
y menos an admite ser comparada con la estabilidad que protege al trabajador privado,
que en ningn caso garantiza el reingreso del trabajador (estabilidad relativa)41 .
Como la propia Corte debi reconocer en una acordada del 14 de febrero de 1997,
Chedid, Gabriela s/ licencia por maternidad (causa Resolucin N 256/97), el em-
35
Este criterio ha sido sostenido, asimismo, por la CNACAF, Sala IV, concluyendo: [] es en la propia
Constitucin y no en normas de jerarqua inferior [] en la que ha quedado restringida la atribucin del
Poder Ejecutivo para remover a los agentes del Estado (del voto del Juez Guillermo P. Galli, considerando 10, en autos Cedale, Eduardo Antonio y otros c/ Estado Nacional s/empleo pblico -Causa N 1231/91-,
reiterando lo expresado en el considerando 9 de su voto en la causa Sol, Roberto y otros c/ Estado NacionalPoder Ejecutivo s/ empleo pblico -Causa N 780/91-).
36
Op. cit.; tambin, ver en La estabilidad del empleado pblico, El Derecho, 84:248.
37
La proteccin constitucional de la estabilidad en el empleo pblico, La Ley, 137-430.
38
La estabilidad del empleado pblico en el nuevo Estatuto del Personal Civil de la Administracin
Pblica Nacional, La Ley, 150-968.
39
Manual de Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, La Ley, 1968, p. 588.
40
Quien expresaba: [] mientras la estabilidad del empleado pblico otorga a ste la posibilidad de exigir
su reincorporacin cuando ella es desconocida arbitrariamente, y entonces, en ese caso, la estabilidad es
propia o absoluta, la proteccin contra el despido arbitrario se resuelve necesariamente, por el contrario, en
una indemnizacin que excluye la reincorporacin, lo cual significa que, en este supuesto, la estabilidad es
slo impropia o relativa (Comadira, Julio R., Derecho Administrativo, op. cit., pp. 623/624).
41
En virtud de ello, de la Fuente ha manifestado respecto de la posicin histrica asumida por el Alto
Tribunal: [] la Corte ha incurrido en un grave error que la ha llevado a violar la Constitucin, cual es
el de creer que es posible trasladar la estabilidad impropia al empleo pblico, desconociendo as que, de
acuerdo a la norma constitucional, en dicho mbito no cabe sino una sola estabilidad, la absoluta nulidad
de la cesanta y reincorporacin forzosa, y que la estabilidad impropia slo puede ser consagrada en el
mbito del empleo privado (Estabilidad del empleado pblico... cit.).
64
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pleo pblico guarda diferencias fundamentales con el contrato de trabajo entre las que
se destaca la estabilidad consagrada por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional
que justifican, en principio, la adopcin de regmenes jurdicos distintos.
Pinsese, por principio, en las razones que dieron origen a la aparicin de una
clusula constitucional como la que estamos analizando: el denominado spolium
system o sistema de despojos, en virtud del cual el empleo pblico funcionaba no
slo en nuestro pas como un botn, por razones de ndole polticas o electoralistas,
sobre todo cuando sobrevena un cambio de gobierno de distinto signo, expulsando a
discrecin a agentes pblicos para designar en su lugar a los amigos o en devolucin
de favores42 .
Con relacin al espritu que condujo a la inclusin de la estabilidad entre las garantas previstas en el Artculo 14 bis, acertadamente recuerda la doctrina: [] de los
antecedentes tenidos en cuenta por la Convencin Constituyente de 1957 y de la discusin del artculo respectivo [...] surge claro el propsito perseguido por todos los convencionales de consagrar la estabilidad del empleo pblico, con la consecuencia ineludible de anular el acto administrativo ilegtimo (cesanta injustificada) y disponer la
reincorporacin del agente, a quien debe restituirse al ejercicio pleno de sus funciones
ms el pago de los salarios cados [...] si no fuera as se dara el absurdo que el Estado,
indemnizando al cesante, podra sanear la irregularidad del acto viciado, en lugar de
revocarlo o anularlo43 .
Asimismo, se expresa que en la Asamblea Constituyente el miembro informante,
Carlos Bravo, seal: [...] la estabilidad, salvo pocas excepciones, est tipificada en el
caso de los empleados pblicos, ya que puede ser considerada como un elemento natural de la relacin entre ellos y la Administracin. Esto es por la naturaleza especial del
servicio y de la funcin pblica, que es perenne y sujeta a mnimas variaciones [...] en
los pases que han asegurado la estabilidad, la cesanta del empleado pblico arbitrariamente impuesta es nula, no produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado
tiene el derecho a reincorporarse a su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus
superiores [...]44 .
Cabe consignar que stas y otras manifestaciones recogidas del Diario de Sesiones
de la Convencin Nacional Constituyente de 1957 son expuestas como antecedentes
por la mayora de la Corte Suprema en el caso Madorrn en el considerando 4, en
auxilio de su lnea de razonamiento.
En conexin con las consideraciones precedentes, resulta ilustrativo un fallo de la
Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en el que se afirmaba la razonabilidad de la diferente proteccin constitucional del
42
Sobre el llamado sistema de despojos, ver Comadira, Julio R., op. cit., pp. 621/623.
de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico... cit.
44
Ibdem, nota 6.
43
Rap (345)
65
empleado pblico respecto del trabajador privado45 . Deviene oportuno retener algunas
de las consideraciones vertidas en este pronunciamiento, por la expresiva justeza de los
trminos con que se circunscribe la cuestin.
En tal sentido, sostuvo la Cmara: [...] nuestra experiencia indica que ante un
cambio de gobierno democrtico o de facto, liberal o populista, de izquierda o de derecha, o de cualquier otra ideologa poltica, casi siempre ha sido el empleado pblico la
vctima propiciatoria elegida por el nuevo rgimen; y ello, en la medida que, para el
cumplimiento de compromisos polticos, nada parece ms sencillo que alegar inexistentes razones de inters pblico para producir cesantas en gran escala en la Administracin Pblica cuyo costo, en definitiva, pagar la ciudadana, para luego llenar las
vacantes con adictos, simpatizantes o simplemente amigos. Frente a la realidad, la
alta finalidad de combatir la burocracia y reducir el presupuesto no han sido ms que
excusas. Precisamente, la tan nombrada y vapuleada estabilidad del empleado pblico
como el barco fantasma del que todos hablan y nadie ve surgi como reaccin contra
estas prcticas y en esa inteligencia fue incorporada en el ao 1957 en el texto constitucional.
En el espritu al que vengo haciendo referencia, se conform una slida corriente
de opinin favorable a reconocer los alcances de la estabilidad propia a la clusula
pertinente del Artculo 14 nuevo.
Esta buena doctrina tuvo hasta ahora una de sus manifestaciones en las disidencias que se gestaron en el propio mbito de la Corte Suprema.
As, en el caso Enrique, Hctor M. c/ Provincia de Santa Fe precitado en el punto
II del presente trabajo la mayora de la Corte haba dicho que la asercin de que la
garanta del Artculo 14 nuevo se satisface con el reconocimiento de derecho a indemnizacin por los eventuales perjuicios derivados de una cesanta discrecional, no es objetable con base constitucional. Importa, en efecto, una categora conocida de reglamentacin del principio de estabilidad en el empleo y responde a razones fundadas en requerimientos de buen gobierno, que impiden su descalificacin como arbitraria.
Frente a tal criterio, se extrae de la disidencia del doctor Boffi Boggero que, en
atencin a la garanta constitucional de estabilidad en el empleo pblico, corresponde
declarar inconstitucional el decreto dictado por el Poder Ejecutivo provincial que dej
45
Decisin del 16-04-1998, en autos Marenco, Guillermo Julio c/ Estado Nacional-Ministerio de Accin
Social y Salud Pblica s/ empleo pblico (Causa N 7.576/91). Este criterio fue reiterado por la Sala I
en su sentencia del 22-04-1999, en autos Gelblum, Juana c/ EN (PLN) Honorable Senado de la
Nacin s/ empleo pblico (Causa N 4297/91), en la que se sostuvo: [] si bien es cierto que la estabilidad del empleado pblico, como todo derecho constitucional, no es absoluta, el contenido de esa
garanta difiere del alcance de la proteccin contra el despido arbitrario con que la Constitucin Nacional
ampara al trabajador privado, ya que mientras ste puede ser privado del empleo por la sola voluntad del
empleador a quien slo le es exigible el pago de la indemnizacin sustitutiva, el empleado pblico en
cambio tiene un derecho relativo a la conservacin del empleo, del cual el empleador no puede privarlo
arbitrariamente, sino slo por una causa superior de inters pblico que justifique el sacrificio de ese
derecho, cuya prdida en ese supuesto da derecho al cobro de una indemnizacin resarcitoria del dao
que con ello se causa al agente. (del voto del Juez Licht, considerando 7).
66
Rap (345)
cesante a un funcionario, si en el caso se obr indebidamente, pues no se dio oportunidad de defensa, invocndose razones de mejor servicio. En consecuencia, procede
ordenar el reintegro de aqul al cargo y el pago de las remuneraciones que dej de
percibir.
Por su parte, como ya se anticipara, en su disidencia, los doctores Aberastury y
Zavala Rodrguez sostuvieron que si bien la garanta constitucional de estabilidad en el
empleo no es absoluta y puede ser reglamentada, no puede admitirse como vlido el desconocimiento de aqulla, por el hecho de acordar un derecho indemnizatorio al cesante, que
slo puede estar reservado para casos excepcionales de justicia objetiva o reconocerse como
derecho opcional del agente ilegtimamente separado de su cargo.
El profesor Bielsa, bajo el seudnimo de Nerva, en comentario al fallo Enrique, consider el voto de los disidentes la verdadera solucin, expresando: Lo inadmisible es destituir o declarar cesante al empleado mediante indemnizacin, como regla, pues implicara convertir la potestad reglada administrativa en una facultad discrecional que resultara, incluso, arbitrariamente onerosa para el erario46 .
Otra disidencia que merece destacarse es la del doctor Belluscio, producida veinte
aos ms tarde, en abril de 1985, en el pronunciamiento de la Corte Suprema en autos
Arias, Guillermo Roberto c/ Provincia de Tucumn47 .
All afirm que el derecho a la estabilidad en el empleo pblico, como todos los
que consagra la CN, no es absoluto, por lo que debe armonizarse con los dems y puede
ser limitado por las leyes que lo reglamentan. Sin embargo, dice el juez disidente, ello
no autoriza a que se lo desnaturalice transformando el derecho a ser reincorporado, que
es de principio y posibilita retomar el curso de la carrera administrativa, en un mero
derecho indemnizatorio, que por ser de carcter sustitutivo, debe estar reservado para
casos excepcionales de justicia objetiva.
A mi juicio, lo esencial de esta disidencia radica en el sentido asignado al carcter
no absoluto del derecho a la estabilidad.
En verdad, es un valor unnimemente aceptado la inexistencia en nuestro ordenamiento de derechos absolutos, pues lo contrario importara aceptar una concepcin
antisocial, como la propia Corte Suprema lo expresara en el caso Cine Callao en
1960 y en Jaime Andrs Font en 1962.
Ms, de ello no se sigue que el carcter no absoluto del derecho a la estabilidad de
los agentes pblicos sea equivalente a un derecho a la indemnizacin asignando a
46
Adems continuaba diciendo Bielsa en el citado comentario ello permitira al gobernante inescrupuloso y politiquero deshacerse de buenos funcionarios pagndoles con el dinero del pueblo, o en connivencia con los beneficiarios y atribuirles indemnizaciones por servicios no prestados, o sea, un enriquecimiento sin causa, para luego llenar las vacantes ad libitum, porque eso de los concursos resulta cada da menos
acreditado, si los jurados son de cuo oficialista, lo que ocurre a veces hasta en la provisin de las ctedras
[...]. (Nerva, Acerca de la estabilidad en el empleo pblico, La Ley, 119-140).
47
Publicado en La Ley, 1986-A-18.
Rap (345)
67
aqullos la estabilidad impropia del trabajador privado incluida en la frmula proteccin contra el despido arbitrario en lugar de un derecho a la permanencia en el cargo
que configura la esencia de la estabilidad propia que el constituyente reserv, a todas
luces, para el agente pblico.
La referida disidencia de Belluscio en Arias enfatiza, adems con cita a los
jueces Aberastury y Zavala Rodrguez en Fallos: 261:336 la ya comentada vinculacin de la estabilidad del empleado pblico con su derecho a la carrera48 .
Al respecto, destaca el profesor Fiorini: [] la garanta constitucional de la estabilidad es la que fundamenta la efectiva realizacin del derecho a la carrera49 .
De modo que esta garanta es la que mejor se conjuga con otro de los derechos
reconocidos legislativamente a los agentes pblicos. Y cuando la proteccin se limita
al pago de una indemnizacin en caso de cesanta injustificada, el ejercicio del derecho
a la carrera deviene ilusorio50 .
Resulta insoslayable que la transitoriedad acta como el opuesto contradictorio de
la permanencia derivada de la estabilidad, sin que sea admisible predicar el carcter
transitorio de la prestacin de servicios respecto de los agentes designados para el
cumplimiento de las funciones propias de la carrera administrativa en forma permanente, claramente diferenciadas de las que se originan en necesidades ocasionales que
puedan producirse en el desenvolvimiento de la Administracin.
Precisamente, a eliminar ese rasgo de transitoriedad fuera de la eventualidad que
representan las contrataciones temporarias y los gabinetes polticos apunt la reforma
constitucional introducida en 1957 que consagr la estabilidad de los empleados pblicos en el Artculo 14 bis.
Por una parte, porque, como deca Oyhanarte, el Estado democrtico moderno requiere cuadros administrativos preparados para actuar con rapidez y aptitud tcnica en el
desempeo de tareas complejas, dinmicas y expansivas, para lo cual se requiere el desarrollo de una burocracia eficiente que, naturalmente, no puede lograrse sin estabilidad51 .
Sin esa garanta, no es dable, entonces, la materializacin de una carrera administrativa, pues slo en el marco de la permanencia que asegura la estabilidad tienen sentido la
capacitacin, el escalafn y el progreso que se concreta mediante el rgimen de ascensos.
48
68
Rap (345)
Rap (345)
69
Prestigiosa doctrina ha destacado: [] la importancia superlativa de los tribunales internos en la aplicacin de tratados internacionales de derechos humanos en el mbito interno, en especial porque tienen
una interpretacin ms realista en lo que se refiere a remedios directos que demuestran la buena fe del
Estado y al mismo tiempo reducen el nmero de casos de violacin de los tratados internacionales y su
correlato de responsabilidad internacional, al mismo tiempo que incrementan el conocimiento legislativo
y ejecutivo de las obligaciones internacionales, Travieso, Juan Antonio, Garantas fundamentales de los
derechos humanos-Conflictos.Paradigmas. Aplicacin de sistemas jurdicos internacionales, Buenos Aires,
Hammurabi, 1999, p. 315.
54
Fallos: 327:3677, considerando 9.
70
Rap (345)
Culturales (Arts. 6 y 7), a los que deben agregarse los instrumentos especializados,
como la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Art. 11) y la Convencin sobre los Derechos del Nio (Art. 32).
En particular, respecto del Artculo 6 del PIDESC, interpreta la Corte que el derecho a trabajar tambin contenido en la Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin Racial (Art. 5e.i) y que debe ser considerado
inalienable de todo ser humano en palabras de la precitada Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Art. 11.1.a) es comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo, tal
como, por otro lado, surge de los trabajos preparatorios del citado Pacto, el cual, adems,
si bien no impone la reinstalacin, tampoco la descarta (el destacado me pertenece).
Con relacin a este ltimo aspecto, creo importante traer a colacin lo que considero un avance que, en este sentido, se registra en un instrumento regional no citado
por la Corte, pero de relevancia para la Argentina, toda vez que adems de ser pas
signatario, ha depositado el correspondiente instrumento de ratificacin el 23-10-2003.
Se trata del Protocolo Adicional55 a la Convencin Americana en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador que entr en
vigor el 16-11-1999, sobre el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
expresado: La Corte reafirma el principio de derecho internacional general segn el
cual los Estados tienen el deber de cumplir de buena fe (pacta sunt servanda) los instrumentos internacionales por ellos ratificados, consagrado en el Artculo 26 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), as como de abstenerse de
realizar actos contrarios al objeto y fin de dichos instrumentos, incluso desde el momento de la firma del tratado, principio ste aplicable en el presente caso. Este ltimo
deber, consagrado en el Artculo 18 de la referida Convencin de Viena, se aplica al
Protocolo de San Salvador56 .
El Protocolo de San Salvador, luego de establecer en su Artculo 6.1: Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para
llevar una vida digna y decorosa a travs del desempeo de una actividad lcita libremente escogida o aceptada, prev en el Artculo 7d entre las condiciones justas,
equitativas y satisfactorias de trabajo que los Estados deben garantizar en sus legislaciones nacionales la estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con
las caractersticas de las industrias y profesiones y con las causas de justa separacin.
En casos de despido injustificado, el trabajador tendr derecho a una indemnizacin o
a la readmisin en el empleo o a cualesquiera otra prestacin prevista por la legislacin
nacional (el destacado me pertenece).
55
Las cuestiones no establecidas en la Convencin se regulan mediante protocolos adicionales que deben
ser ratificados por un determinado nmero de Estados para su entrada en vigor. Los protocolos representan
un aumento del catlogo de derechos, o sea, un ensanchamiento de stos. (Cfr. Travieso, Juan Antonio,
op. cit., pp. 79/80).
56
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros (270 Trabajadores v/ Panam),
Sentencia del 2 de febrero de 2001, Serie C N 72, prrafo 98.
Rap (345)
71
57
Dice la referida clusula del PIDESC: Cada uno de los Estados Parte en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales,
especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
58
Cfr. Wlasic, Juan C., op. cit., p. 46. Este autor manifiesta: El principio de progresividad responde tan
slo a la necesidad de reconocer que no es posible satisfacer la totalidad de los DESC en forma inmediata,
pero de modo alguno justifica postergar indefinidamente la efectividad de tales derechos (que sean eternamente programticos); ni tampoco impide la exigibilidad inmediata de la efectividad de los derechos
mnimos de subsistencia para todos (p. 49).
59
Ibdem, p. 55.
72
Rap (345)
Rap (345)
73
Cfr. Lorenzetti, Ricardo Luis, Responsabilidad del Estado frente a los Derechos Humanos, en Responsabilidad del Estado, Revista de Derecho de Daos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 2000,
p. 242.
62
Comadira, Julio R, op. cit., p. 626. Por su parte, de la Fuente, al resear el proceso de las leyes de
prescindibilidad, con agudeza nos dice: Las primeras Leyes Nros. 14.794, 15.796, 16.432, 16.662 []
74
Rap (345)
De ello dan cuenta, entre muchos otros, pronunciamientos como los dictados por
el Alto Tribunal en autos Tornese63 ; en la causa Sherb64 , en la que la Corte manifest: [...] resulta inobjetable la facultad de la Administracin pblica para prescindir
del personal que considere oportuno, en tanto le reconozca la indemnizacin suficiente, siendo irrelevante examinar las causas que pudieron inducir a las autoridades administrativas a la prescindibilidad del agente; y en autos Mustaf65 donde afirm que
no cabe revisin judicial contra las declaraciones de prescindibilidad de empleados
pblicos, fundadas en normas que se sustentan en la exigencia de un mnimo de autoridad jerrquica autnoma, porque ello no constituye una medida disciplinaria, bastando
con el reconocimiento del derecho a una indemnizacin. Consecuentemente, la Corte
Suprema abon una peculiar tesis de armonizacin de las clusulas constitucionales en
juego, que le permiti sostener que las leyes de prescindibilidad traducen la compatibilidad entre el Artculo 14 bis y los Artculos 67, inc. 17 y 86, inc. 10 de la Constitucin Nacional66 .
Al respecto, ha dicho Fiorini que el grave pecado de las leyes de prescindibilidad
es que no tipifican legalmente la causal de la prdida del estado del agente y la forma
en que se aplicaron haciendo gala de una discrecionalidad sin razn justificada, inadmisible para una garanta constitucional, vicio al que se sum la doctrina de la Corte
que declar la irrevisibilidad de los actos administrativos de prescindibilidad, con la
genrica expresin salvo manifiesta arbitrariedad. Esta interpretacin jurisprudencial destaca Fiorini desconoce el carcter de norma pblica que tiene la garanta de
estabilidad, la que no puede ser cambiada por un resarcimiento67 .
autorizaban las cesantas nicamente cuando exista supresin de cargos, aunque lo mismo se cometieron
abusos acudiendo al recurso de los empleados contratados, que de hecho reemplazaban a los desplazados. Alentadas por la jurisprudencia que se iba formando alrededor de la estabilidad del empleado pblico,
que la reduca en la prctica a una indemnizacin por despido, las normas legales posteriores fueron
aumentando la discrecionalidad del Poder Ejecutivo. As, el Decreto Ley N 17.343/67 [] consagr, al
lado de la causal sealada de supresin del cargo la ms subjetiva de ponderacin de aptitudes personales, agregando despus el Decreto Ley N 17.467/67 un supuesto an ms amplio e indefinido, el de
reorganizacin y mejor desenvolvimiento del servicio, con cuya incorporacin todava se pretenda guardar las formas. La coronacin de esta escalada la constituyeron las Leyes Nros. 20.549 y 20.713 [], que
autorizaron las cesantas por razones de servicio, sin necesidad de invocar ningn otro justificativo. En
realidad, estas ltimas leyes, que directamente convirtieron en letra muerta la clusula constitucional que
consagra la estabilidad del empleado pblico, fueron dictadas en todo conforme con la jurisprudencia
vigente de la Suprema Corte de la Nacin (en Estabilidad del empleado pblico..., op. cit., nota 2).
Sobre esta temtica, puede verse, tambin, Luqui, Roberto E., La estabilidad del empleado pblico frente
a las leyes de racionalizacin y prescindibilidad, La Ley, 139-68; y Ekmekdjian, Miguel ngel, De
nuevo sobre el derecho a la estabilidad propia del empleado pblico, La Ley 1980-C, 1084.
63
Fallos: 279:99.
64
Publicado en La Ley, 143-163.
65
Pronunciamiento del 13-06-1969, citado por Vanossi, Jorge R. A. en La proteccin constitucional... cit.
66
Fallos: 308:1328.
67
Fiorini, Bartolom A., Derecho Administrativo, op. cit., p. 812.
Rap (345)
75
Comparto ese juicio crtico, como as tambin la conclusin esbozada por el profesor Comadira, al decir: Las sentencias de la Corte que reconocen validez a prescindibilidades carentes de sustento fctico y fundadas, por ende, en la sola voluntad del
funcionario, la cual puede, as, operar como fuente de injusticias purgadas por la indemnizacin, vacan de contenido la estabilidad del empleado pblico y contradicen la
axiologa inspiradora de la Constitucin68 .
Es por ello que esta cuestin sobre la que la Corte ha preferido guardar silencio en
autos Madorrn queda, por ahora, como un interrogante abierto en lo que hace al
pensamiento del Tribunal en su actual composicin respecto de este delicado punto.
Otro aspecto que no ha quedado resuelto con esta decisin que comprende slo a
los agentes pblicos de planta permanente, nicos que gozan de estabilidad es la situacin de los contratados por la Administracin.
He sostenido antes de ahora la existencia de otra vulneracin a la garanta constitucional de la estabilidad, que resulta de la privacin de ese derecho a un importantsimo nmero de agentes pblicos, vinculados al Estado mediante la celebracin francamente abusiva de contratos temporales para la realizacin de servicios que por su
naturaleza o transitoriedad se alega no puedan ser cumplidos por personal permanente69 .
Una primera consideracin que debe formularse es que esta categora de agentes
est prevista en la Ley Marco de Empleo Pblico, claramente excluida del rgimen de
estabilidad de que goza el personal permanente bajo las condiciones que la normativa
establece (Captulo III y Artculo 16 in fine de la Ley N 25.164)70 .
68
76
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Otra, se refiere a que de ser necesaria la prestacin de servicios de carcter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del rgimen de carrera, y
que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente, las relaciones emergentes deberan encuadrarse en el rgimen de las contrataciones de personal por tiempo determinado previstas en el Artculo 9 de la ley y en su reglamentacin, fijada
por el Decreto N 1.421/01 que equipara a estos contratados en los niveles y grados de
la planta permanente, con la remuneracin correspondiente al nivel y grado respectivo.
Respecto de esta modalidad de contratacin, debe tenerse presente que est sujeta
a la siguiente limitacin: por esta va no podr superarse en ningn caso el 15% de
personal contratado, con relacin al nmero de trabajadores que integren la planta permanente del organismo del que se trate, fijndose anualmente por la Ley de Presupuesto los porcentajes de las partidas correspondientes que podrn ser afectados por cada
jurisdiccin u organismo descentralizado para la aplicacin del referido rgimen, con
el tope sealado (Artculo 142 del Decreto N 66/99).
La realidad actual indica que slo en algunas jurisdicciones u organismos acuden
a este rgimen para incorporar a personal contratado y que, en cambio, es mayoritario e incesante el uso del mecanismo de contrataciones bajo la modalidad de locaciones de servicios o de obra, contempladas a ttulo de ejemplo en el mbito nacional
en el Decreto N 1.184/01 (antes precedido por el Decreto N 92/95), que desconocen
por completo cualesquiera de las conquistas bsicas alcanzadas por los trabajadores71 .
No est dems aclarar que este ltimo tipo de contrataciones han habilitado la ms
amplia discrecionalidad para el Estado empleador en sus previsiones: ningn beneficio
de los contemplados por la Ley N 25.164 en su Artculo 16 para el personal contratado, sin perjuicio, naturalmente de la falta de estabilidad, pese a que sea moneda corriente que durante la vigencia del contrato, el agente lleve a cabo las mismas funciones
que el personal permanente y que la transitoriedad mute en prestaciones sin interrupcin, que se prolongan a lo largo de aos, bajo la falsa cobertura de celebrar un nuevo
contrato al vencimiento del plazo fijado por el anterior. As, sin que sea preciso invocar
71
En una lcida sntesis, estas circunstancias han sido descriptas por la doctrina del siguiente modo: La
figura del trabajador contratado es, en verdad, una consecuencia de la rigidez de las normas estatales. Las
plantillas de personal se hallan previstas en el presupuesto del Estado y a menudo su cobertura est restringida por disposiciones de congelamiento de vacantes; pero la necesidad de personal o la simple voluntad
de contar con l es determinada por motivos funcionales y excede normalmente aquellas previsiones.
Cuando tal sucede, el ingenio administrativo encuentra el modo de lograr su propsito. Ya que el presupuesto permite gastar fondos en la compra de bienes o en la locacin de obras tales como la construccin
de un edificio pblico, se finge que una multitud de pequeas empresas unipersonales son contratadas para
obtener un resultado determinado, consistente en la prestacin de un servicio por un cierto tiempo. Que el
tiempo sea prorrogable por un nuevo contrato, el servicio sea idntico al cumplido por los empleados
pblicos y los empresarios prestadores queden sujetos al poder disciplinario o gocen de aguinaldo, vacaciones y obra social son circunstancias apenas indicativas del desparpajo con que la ficcin se autoproclama. (Guibourg, Ricardo A., Observaciones acerca del empleo pblico, XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Ponencias-Tomo I, Buenos Aires, IAC, 1994, pp. 29/66).
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justificacin alguna, a la Administracin le basta acudir al simple trmite de dejar vencer el trmino del contrato, cuando considera oportuno desprenderse del agente contratado72 .
No parece refutable que este tipo de operatoria es ejecutada en fraude, ya no slo
a los lmites que impone la norma estatutaria, sino a la garanta constitucional de la
estabilidad, puesto que la utilizacin indiscriminada de esos mecanismos de contratacin temporaria no ha tenido otra finalidad que impedir que el agente incorporado
acceda a ese derecho73 .
Con toda claridad lo ha expresado en su voto disidente el Juez Negri, miembro
de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en autos Iori, Mirta Leonor
c/ Municipalidad de Avellaneda. Demanda contencioso administrativa, al afirmar:
Es indudable que la Municipalidad de Avellaneda al designar en forma sucesiva y
por un perodo ininterrumpido a la actora en el rgimen de excepcin previsto en la
Ordenanza N 7.412/84, ha incurrido en una conducta carente de razonabilidad al
ejercer de un modo abusivo las facultades que el ordenamiento jurdico le otorga para
designar agentes en planta temporaria, intentando frustrar de manera ilegtima el dere-
72
Este panorama ha merecido el anlisis de la doctrina al examinar los principales cambios incorporados
en la normativa actual que rige el empleo pblico nacional a tenor de las consideraciones que siguen:
Pese a que el rgimen de contrataciones por tiempo determinado comprende slo la prestacin de servicios transitorios o estacionales, es frecuente encontrar personal que revista esta categora y que desempea
regularmente funciones en la misma dependencia por perodos que superan los cinco aos [...] el nuevo
marco normativo aplicado en la Argentina marca una fuerte tendencia hacia la flexibilizacin laboral, dado
que eleva a doce meses el perodo de prueba durante los cuales el agente pblico se encuentra exento del
derecho a la estabilidad (...); se abre la posibilidad de baja del agente frente a la insuficiencia en la evaluacin de desempeo en sus funciones; se profundizan las caractersticas diferenciales de los regmenes que
comprenden el empleo pblico, al estipularse las distintas situaciones en que puede revistar el agente
(estabilidad, contrataciones o como personal de gabinete). Asimismo, la proliferacin en los ltimos aos
de las pasantas universitarias y los contratos por tiempo determinado, de financiacin internacional o
nacional, marcan la tendencia hacia el reemplazo del empleo permanente por formas contractuales que
cuestionan los derechos bsicos conquistados el siglo pasado por los trabajadores argentinos. (Zeller,
Norberto y Rivkin, Ana, op. cit., p. 44).
73
En tal sentido, se ha dicho: No cabe duda de que la cuestin ha dejado de ser un problema aislado,
debido a que, lamentablemente, los gobiernos, sin distincin de origen poltico, se han valido de la frmula
que contempla la ley como situacin excepcional y puntual, para incorporar personal sin reconocer su
carcter de empleado permanente en una suerte de ejercicio a nivel estatal de maniobras fraudulentas que
compiten con las conductas evasoras del sector privado. Tambin se advierte que el proceso de incorporacin
de personal contratado, en exceso a las condiciones de excepcin que establece la norma especfica de la
ley regulatoria de la funcin pblica, trasciende el mbito de nuestro pas, tal como lo seala un estudio
comparativo de la OIT (El trabajo en el mundo, Tomo 4, OIT, Ginebra, 1989, pp. 63/4) en los siguientes
trminos: [...] ltimamente, se observa una tendencia precisa en varios pases a pasar por alto esos
procedimientos clsicos, contratando a un personal meramente temporero, sin garanta alguna de que su
empleo desemboque eventualmente en la estabilidad en el empleo, y, por consiguiente, sin que haya grandes
perspectivas de progreso profesional [...] En algunos pases industrializados, los temporeros constituyen
aproximadamente la cuarta parte del empleo pblico total (Rodrguez Mancini, Jorge, Tendencias actuales...
op. cit., pp. 153/154).
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cho a la estabilidad que aseguran a los empleados pblicos las clusulas constitucionales en vigencia (Arts. 14 bis, Const. Nac. y 90 inc. 12, Const. prov.) y tienen
carcter operativo74 (el destacado me pertenece).
Pese a la justicia y razonabilidad que abonan el criterio de esta disidencia, resulta
lamentable tener que reconocer que otros son los carriles por los que ha transitado la
jurisprudencia especialmente la de nuestra Corte federal a la hora de reconocer la tutela
constitucional a los agentes vinculados por contratos temporarios con el Estado.
Al respecto, me limitar a formular una breve referencia a la jurisprudencia relacionada que emana del Alto Tribunal.
La Corte Suprema ha rechazado reiteradamente la pretensin de los agentes contratados de obtener la nulidad de las sucesivas contrataciones, de ser reconocidos
como agentes permanentes y de ser, por ende, reincorporados por su calidad de agentes
protegidos por la estabilidad propia75 .
Examinar algunos de los argumentos utilizados por la Corte para el rechazo de
tales pretensiones.
En el caso Filgueiras de lvarez sostuvo que el voluntario sometimiento, sin
reservas expresas, a un rgimen jurdico, comporta un inequvoco acatamiento que
De otro lado, la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata afirm, en autos Vaquero, Mnica Silvia
c/ Ministerio del Interior de la Nacin caso en el que la actora se haba desempeado como
contratada por un lapso mayor de ocho aos en tareas propias de los empleados de planta permanente:
[...] las contrataciones por el Estado de personal en esas condiciones de precariedad [...] no constituyen otra
cosa que una falta del reconocimiento real de la situacin presupuestaria estatal con relacin a dichos
empleados, as como la elusin por parte del Estado de la aplicacin del principio constitucional de la
estabilidad consagrado en el Art. 14 bis de la CN, significan, ms bien, un abuso de las formas legales en
detrimento de derechos de rango constitucional como el mencionado. En esa lnea de razonamiento, arrib
a su decisin de confirmar la sentencia de primera instancia, que haba admitido parcialmente la demanda y
condenado al Estado nacional a pagar a la actora una suma de dinero en concepto de indemnizacin por los
perjuicios derivados de la ruptura del vnculo de empleo pblico que una a las partes. Con fecha 23-08-2001,
la Corte Suprema revoc la sentencia de la Cmara, con base en las argumentaciones que se resean en el
cuerpo principal del presente trabajo.
74
En el citado voto en disidencia, el Dr. Negri, asimismo, sostiene que, si bien es cierto que el derecho a la
estabilidad no reviste carcter absoluto, procede tener en cuenta que, conforme lo ha sealado la Corte
Suprema nacional, las normas reglamentarias de la garanta de la estabilidad en el empleo no pueden
llegar a alterarla, lo que sin duda ocurre con su aniquilamiento sustancial (Fallos: 258:171); principio ste
que debe considerarse aplicable en situaciones como la de autos, en que dicha garanta pretende ser
desconocida mediante una conducta irrazonable y abusiva de la autoridad municipal (en Sentencia B.57.741
de la SCBA del 18-02-2004).
75
Corresponde consignar que, por su parte, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, ante los reclamos intentados por agentes contratados, se ha inclinado por
desestimar su inclusin en el rgimen de estabilidad, siguiendo los criterios sustentados por la Corte. Ver,
entre otros, los pronunciamientos de la Sala III recados en autos DAngiulli, Olimpia Mara c/ EN s/
empleo pblico de fecha 18-05-1995 y en autos Mustacciolo, Alba Rosa c/ EN-M de Economa y otro
s/ empleo pblico del 01-02-1996; y de la Sala IV en autos Peredo, Rodolfo c/ SOPLAD s/ juicio de
conocimiento de fecha 05-10-1993 y en autos Madafferi, Rosa c/ EN M de Salud-Obra Social Bancaria
Arg. s/ empleo pblico del 05-11-2002.
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determina la improcedencia de su impugnacin ulterior, con base constitucional, mediante el recurso extraordinario76 . Asimismo, afirm en autos Jasso que el mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicio por un plazo superior de doce meses, no
puede trastocar de por s la situacin de revista de quien ha ingresado como agente
transitorio y no ha sido transferido a otra categora por acto administrativo expreso77 .
Tambin, expres la Corte Suprema en el caso Gil que la mayor o menor conveniencia de recurrir a la contratacin del actor, as como la de poner fin al contrato,
constituye una decisin de poltica administrativa no revisable en sede judicial, por
estar limitado el control jurisdiccional de los actos administrativos a los aspectos vinculados con su legitimidad78 ; mientras que en autos Galiano manifest que el eventual
carcter permanente de las tareas asignadas a quien fue designado como agente transitorio no importa borrar el ttulo que dio origen a su nombramiento, el que por estar
sujeto a plazo fenece cuando aqul expira79 .
En cuanto a las demandas promovidas ante los tribunales del Trabajo, pretendiendo el pago de las indemnizaciones laborales comunes, despus de invocar la existencia
de un contrato de trabajo por tiempo indeterminado y el despido injustificado dispuesto por el Estado, al no renovar el ltimo de los sucesivos contratos celebrados explica
de la Fuente que entre 1984 y 1987 la Corte admiti, bajo ciertas circunstancias, que
a los contratos celebrados se les aplicara el derecho laboral y no el pblico, acordando
especial importancia a los trminos del contrato, incluida la posibilidad de que su sola
celebracin podra llegar a constituir el acto expreso previsto en el Artculo 2 inc. a)
de la LCT80
Sin embargo, con la decisin del Alto Tribunal en el caso Leroux de Emede81 esta
posibilidad se vio prcticamente eliminada, pues en ese pronunciamiento afirm que
no es admisible sostener que la aplicacin de la LCT resulte simplemente del acto de
celebracin del contrato, ya que en el texto del mismo resulta evidente que no fue la
voluntad de la Administracin incluir a la empleada en el sistema de la ley laboral.
Seala Rodrguez Mancini que en este fallo: [...] la doctrina de la Corte subraya
de manera especial la necesidad de que exista un acto expreso de sometimiento al
sistema de la LCT y que no es bastante para ello la celebracin de este tipo de contrato.
Por otro lado, lo que queda claro tambin es que la sola contratacin de un empleado
por parte del Estado, no lo convierte en agente de la Administracin con las protecciones especiales del empleado pblico82 .
76
Fallos: 310:2127.
Fallos: 310:1390.
78
D.T. 1989-B-1400.
79
Fallos: 312:1371.
80
de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico... op. cit.
81
Fallos: 314:376.
82
Rodrguez Mancini, Jorge, Tendencias actuales..., op. cit., p. 159.
77
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83
Sentencia publicada en Jurisprudencia Argentina, 1993-III, p. 620, en la que la Corte sostuvo que el
contrato que vincul a los cantantes lricos con la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no encuadra
en el rgimen de la LCT, si los artistas comprometieron su actuacin sin relacin de dependencia y no se
ajustaron a otras condiciones que no fueran las derivadas del convenio.
84
de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico... op. cit.
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