Projecto de proposta de lei que regula a concesso de crdito

para jogo ou para aposta em jogos de fortuna ou azar ou outros

jogos em casino
Nota justificativa

I Na generalidade
1. O Governo da Regio Administrativa Especial de Macau iniciou,
com a publicao da Lei n. 16/2001, uma reforma legislativa
destinada a municiar a Regio de um edifcio jurdico moderno e
eficaz em matria de jogo e de aposta, enquanto actividade
fundamental para o desenvolvimento econmico e social de Macau.
Tal esforo legiferante e regulatrio constitui a ncora normativa
da nova poltica de liberalizao, internacionalizao e credibilizao
de toda a indstria do jogo, impulsionada com o fim do regime de
exclusivo que caracterizou, durante dcadas, a concesso da
explorao de jogos de fortuna ou azar.
Desde a publicao da Lei n. 16/2001, o Governo tem vindo
gradualmente a regulamentar os aspectos essenciais da indstria do
jogo, de que exemplo o Regulamento Administrativo n. 26/2001,
que regulamenta o concurso pblico para a atribuio de concesses
para a explorao de jogos de fortuna ou azar em casino, os
respectivos contratos de concesso e o Regulamento Administrativo
n. 6/2002, relativo actividade dos promotores de jogo.
O presente projecto de proposta de lei constitui o passo seguinte na
evoluo natural do movimento de reforma legislativa.
2. Uma das matrias fulcrais ainda carecidas de tratamento legal a
da concesso de crdito para jogo ou para a aposta, cuja actividade
tem sido, no plano da realidade quotidiana, um factor de fundamental
importncia, tendo-se tornado nos ltimos anos, e no obstante a
inexistncia de um enquadramento legal especfico, um fenmeno conatural da prpria actividade de explorao dos jogos de fortuna ou
azar em casino.
Na verdade, a concesso de crdito constitui hoje e constituir
cada vez mais no futuro o meio de financiamento indispensvel da
actividade dos casinos. No custa admitir que ser condio sine qua
non para a gerao de um mais elevado nvel de receitas brutas (sobre
as quais incide a carga fiscal da Regio, mormente o Imposto
Especial sobre o Jogo).
Todavia, tambm inegvel que a actividade de concesso de
crdito no orbita apenas uma zona de no-normao: ela entra

mesmo, no quadro legal ora vigente, no terreno da ilicitude,

porquanto est criminalizada ao abrigo do artigo 13. da Lei n.
8/96/M, de 22 de Julho.
Por outras palavras, a falta de regulao especfica no logra in
casu beneficiar da interveno legtima da autonomia privada.
Importa do mesmo passo tornar a actividade em causa lcita e regulla por forma a que se torne estvel, transparente e credvel.
3. No que tange ao aspecto jurdico-penal, o Governo tenciona
apresentar, a muito breve prazo, uma proposta de lei intitulada
Regime penal do jogo e da aposta, onde ficar consagrado um
conjunto autonomizado de normas destinado a tutelar a actividade de
concesso de crdito para jogo e para aposta. Pretende-se no s
descriminalizar esta actividade, quando exercida por entidades para
tal devidamente habilitadas, como tambm punir severamente quem o
faa sem a dita habilitao.
A garantia da certeza e da segurana jurdicas dos negcios
celebrados no mbito do regime das concesses de explorao de
jogos de fortuna ou azar ou outros jogos em casino (cf. artigo 48. do
Regulamento Administrativo n. 26/2001), impe tambm,
semelhana do que j regra em outras jurisdies, que a actividade
de concesso de crdito para jogo ou para aposta seja dotada de um
regime jurdico-material claro e seguro em sede de disciplina das
operaes creditcias utilizadas.
Procuraram-se solues que j tivessem sido testadas no direito
comparado, seja no plano da concesso de crdito em si, seja no
plano da cobrana de dvidas da decorrentes, e que contribuam para
promover a imagem da Regio como jurisdio pautada por modelos
internacionalmente reconhecidos.
No se procurou regulamentar imediatamente todo e qualquer
pormenor da actividade de concesso de crdito para jogo ou para
aposta. Sem deixar de incluir a possibilidade, ou mesmo a
necessidade, de acompanhamento e interveno do Governo, deu-se
s futuras concedentes de crdito abertura suficiente para, nos limites
do ora estabelecido, encontrarem os mecanismos negociais que no
seu entendimento melhor correspondam s exigncias da sua
actividade empresarial.
Isto , o Governo ora prope a criao de um enquadramento legal
que permita o justo equilbrio entre o interesse pblico e a autonomia
privada.
Tendo sido consultadas as operadoras de jogos de fortuna ou azar
ou outros jogos em casino, o Governo decidiu acolher vrias das
propostas por elas apresentadas, no sentido de permitir edificar, de

forma consensual, um sistema de crdito para jogo ou para aposta

sem criar factores de desestabilizao.
II Na especialidade
4. O articulado ora apresentado constitudo por 17 artigos.
Os artigos 1. a 5. definem o ncleo essencial do regime jurdicomaterial regulador da concesso de crdito para jogo ou para aposta.
A concesso de crdito est gizada em termos de contedo mnimo
imperativo, deixando liberdade contratual a possibilidade de
escolha dos concretos tipos negociais subjacentes, sejam eles
nominados ou inominados, legalmente previstos ou no.
Por exemplo, o requisito previsto no n. 1 do artigo 2. ser
cumprido desde que haja transmisso da titularidade de fichas,
qualquer que seja o contrato que a titule; e.g. in casu nada impe que
seja celebrado um contrato de compra e venda de fichas.
A concesso de crdito para jogo ou para aposta no , pois, um
tipo negocial ou um contrato-padro. um conjunto coerente de
situaes jurdicas vinculativas para as partes, criado e regulado no
mbito de negcios por estas escolhidos. Se tais negcios reunirem os
requisitos plasmados nos artigos 2. e 3., tero a natureza e os efeitos
jurdicos da concesso de crdito.
As normas constantes dos nmeros 2 e 3 do artigo 2. visam
introduzir um conceito amplo de dinheiro que, sem contender com a
noo consagrada na lei civil (antes se partindo dela), permita
compreender realidades que tradicional ou hodiernamente sejam
aceites no comrcio jurdico como instrumentos de pagamento
dotados de elevado grau de liquidez, ou seja, que sejam fcil e
rapidamente convertveis em numerrio.
Nesta conformidade, o elenco delimitativo desses instrumentos
prev uma panplia de actos e de transaces, indo no s desde as
clssicas ordens de pagamento, passando por certos ttulos de
cobrana garantida e at aos crditos em conta, como tambm ao
nvel dos novos instrumentos de dinheiro desmaterializado, de que
constituem paradigma os meios de pagamento electrnicos. No que
diz respeito alnea 10) do n. 2, pretende-se abarcar os
vouchers/cupes e outros ttulos de aquisio de fichas que as
operadoras costumam oferecer, como bnus ou incentivos, aos
jogadores e apostadores.
Claro est que havendo cumprimento da obrigao de pagamento
imediato da transmisso de fichas por qualquer dos meios previstos

nos nmeros 2 e 3 do artigo 2., no h lugar a qualquer concesso de

crdito.
Optou-se pela exclusividade no exerccio desta actividade,
permitindo apenas s operadoras de jogos de fortuna ou azar ou
outros jogos em casino e aos promotores de jogos de fortuna ou azar
em casino concederem crdito para jogo ou para aposta. Este critrio
de legitimidade est generalizado no direito comparado e
compreende-se por serem as operadoras e os promotores de jogos as
entidades que esto mais directamente interessadas em exercer esta
actividade. Acresce que, em princpio, so as operadoras e os
promotores de jogos quem melhor poder avaliar se deve ou no ser
concedido crdito a determinada pessoa, vedando-se assim o acesso
ao crdito a jogadores compulsivos ou a jogadores que no tenham
meios para pagar as dvidas que decorram da operao creditcia.
Por outro lado, procurando no dificultar a cobrana de dvidas
resultantes da concesso de crdito, nomeadamente quando tais
cobranas ocorram fora da RAEM usual em algumas jurisdies
invocarem-se os efeitos naturais decorrentes dos contratos de jogo e
de aposta como fundamento da reserva de ordem pblica, inseriuse o normativo constante do artigo 4., o qual estabelece
expressamente que a concesso de crdito para jogo ou para aposta
constitui fonte de obrigaes civis.
5. Nos artigos 6. a 8., estabelece-se o princpio geral pelo qual as
concedentes de crdito se devem orientar no exerccio da sua
actividade e introduz-se, ainda, outro princpio orientador o da
intransmissibilidade da posio jurdica quanto ao exerccio da
actividade de concesso de crdito para jogo ou para aposta (artigo
7.).
Optou-se por possibilitar s concedentes de crdito o recurso a
sociedades gestoras de concessionrias e a promotores de jogo para,
em seu nome e por sua conta, celebrarem contratos relativos
actividade de concesso de crdito, nomeadamente atravs de
contrato de mandato com representao ou de agncia com
representao.
Assim, nunca as operadoras (concessionrias e subconcessionrias)
transmitem a sua posio jurdica ou partilham com entidades
diversas a sua qualidade de concedentes de crdito; permite-se,
apenas, que outras entidades possam, na estrita medida do admitido
pelo vnculo da representao (seja mandato, seja agncia), agir em
nome e por conta daquelas concedentes de crdito, no mbito de uma
actividade que a estas est por lei reservada em exclusivo.
Dada a particular relevncia dos promotores de jogo na angariao
e no contacto de jogadores/clientes das operadoras, esta via constitui

uma soluo conciliadora dos interesses dos vrios intervenientes no

exerccio desta actividade: por um lado, ao abrigo do n. 2 do artigo
3. os promotores de jogo podem conceder crdito directamente,
enquanto concedentes de crdito; por outro lado, ao abrigo do n. 3
do artigo 7., os promotores de jogo podem conceder crdito, embora
indirectamente, nomeadamente enquanto mandatrios ou agentes de
uma concedente de crdito.
A aludida representao das concedentes de crdito est, no entanto,
sujeita, caso a caso, a autorizao do Governo, devendo ainda aquelas
proceder ao registo das entidades delas representantes junto da
Direco de Inspeco e Coordenao de Jogos (DICJ).
Os contratos em apreo devem ser celebrados por escrito, deles se
dando conhecimento ao Governo, bem como de quaisquer alteraes
neles introduzidas, para efeitos de acompanhamento do exerccio da
actividade.
Por outro lado, confere-se ao Governo a faculdade de determinar a
alterao de qualquer clusula dos referidos contratos quando razes
de interesse pblico ou de legalidade o imponham.
Por fim, importa ainda impedir, por imperativos de clareza e de
segurana quanto s relaes jurdicas entre as partes contraentes, que
estas possam acordar na interveno, a jusante, de terceiros. Assim,
no se afigura conveniente abrir a porta utilizao de substitutos ou
ao recurso a sub-agentes, com vista a prevenir a criao, por via
contratual, de uma nova e no prevista excepo ao princpio
da intransmissibilidade.
6. Os artigos 9. a 11., contm um conjunto de regras
indispensveis estabilidade e ao desenvolvimento equilibrado desta
actividade.
Com a consagrao do dever de sigilo pretende-se proteger, em
primeira linha, as prprias concedentes de crdito contra a
disseminao de informaes potencialmente prejudiciais ao
exerccio da sua actividade, e eventualmente lesivas tambm para os
seus clientes. A estes, que procuram na Regio a discrio que no
encontram em outras jurisdies, deve ser-lhes garantida a proteco
da sua vida privada e da sua prtica de jogo e de aposta.
O dever de sigilo no , nem pode ser, absoluto. Prevem-se os
casos em que tais factos e elementos podem ser revelados,
procurando um balanceamento correcto entre a proteco da
actividade das concedentes de crdito e o direito privacidade dos
seus clientes, por uma banda; e, por outro lado, a necessidade de, em
determinadas situaes tipificadas, o dever de sigilo ser excepcionado
ou ser susceptvel de dispensa.

Inova-se, mas semelhana do que em outras jurisdies se

estabelece, ao permitir-se que as concedentes de crdito revelem
entre si e aos seus mandatrios, auditores, contabilistas e
consultores tcnicos, ou sempre que tal se justifique para a defesa dos
direitos de terceiros credores factos e elementos respeitantes s
relaes com os respectivos clientes/concedidos, desta forma se
legitimando o cruzamento de informaes para efeitos de verificao
da capacidade de endividamento dos jogadores.
7. Os artigos 12. a 14. estabelecem a competncia da DICJ em
matria de superviso da actividade sub judice. Procurou-se
estabelecer um mecanismo atravs do qual a DICJ pode, havendo
suspeitas de que uma entidade no habilitada exera, ou tenha
exercido, a actividade de concesso de crdito, exigir a apresentao
de elementos necessrios ao esclarecimento da situao. Prev-se,
ainda, a possibilidade de realizao de inspeces no local onde a
DICJ suspeite que tal actividade seja ou tenha sido exercida.