Las bases sociales de la democracia

Es posible tener una democracia de alta calidad en una sociedad muy desigual? Esta pregunta,
que hasta hace un par de dcadas nos hacamos los cientficos sociales en relacin con las
nuevas democracias de Amrica Latina y Europa central y oriental, tiene cada vez ms sentido
con referencia a los regmenes democrticos ms antiguos, los de Europa occidental y del
Norte.
Las instituciones polticas predominantes en todas estas regiones son democrticas, pero su
calidad vara. Y la desigualdad social, muy alta en la mayora de los pases latinoamericanos y
varios de Europa Oriental, es an relativamente baja en Europa occidental y Estados Unidos,
pero ha estado creciendo en las ltimas dos o tres dcadas y de manera muy intensa en los
ltimos aos en el sur de Europa. El objetivo de este trabajo es explorar las consecuencias de
este hecho en las instituciones polticas de estas sociedades.
Comenzar presentando un resumen del argumento:
1. Existe lo que los cientficos sociales, siguiendo a Max Weber, llaman una afinidad electiva
(cc1) entre una sociedad dual, o sea una sociedad altamente desigual, y el tipo de democracia
que
llamare
parcial
(trmino
que
explicar
ms
abajo).

2. El mecanismo subyacente en esta relacin entre la estructura social y el rgimen poltico es

la congruencia entre las orientaciones tpicas de los polticos y las formas de accin poltica
caractersticas de los sectores organizados y desorganizados de la sociedad.
3. Este es un rgimen de equilibrio, es decir, un rgimen que tiende a persistir e
institucionalizarse, porque genera fuerzas inerciales intensas -que describir.
Mi punto de partida es la proposicin formulada por Ralf Dahrendorf, para quien el
clivaje central en las sociedades modernas es el que existe entre los sectores
organizados y los desorganizados, es decir, entre los grupos que disponen de una
capacidad alta para organizarse y movilizarse en defensa de sus intereses y valores, y
aquellos que carecen de esta capacidad, o que la tienen de manera intermitente (Ralf
Dahrendorf, The Modern Social Conflict: An Essay on the Politics of Liberty, Berkeley:
University of California Press, 1988).

Objetivo

Explorar las consecuencias del crecimiento de la desigualdad social en la calidad

democrtica de las instituciones polticas de Europa occidental y del Norte.

Conceptualizacin del problema

Ser til comenzar clarificando algunos conceptos bsicos. Usar el trmino democracia en el
sentido de Robert Dahl, comnmente aceptado en las ciencias sociales (Robert A.
Dahl,Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1975). Un
rgimen poltico puede ser llamado democrtico (polirquico, en la terminologa de Dahl) si
satisface, en grado sustancial, tres criterios bsicos: inclusividad, competitividad, e
institucionalizacin de derechos civiles y polticos fundamentales. Inclusividad se refiere al hecho
de que los cargos ms importantes en las esferas de autoridad ejecutiva y legislativa son
electivos, y la mayor proporcin posible de miembros adultos de la comunidad poltica puede
participar en esas elecciones; competitividad significa no slo que las elecciones son
competitivas, sino tambin, y esto es muy importante, que la oposicin puede funcionar sin
obstculos entre elecciones; y finalmente los derechos civiles (debido proceso, asociacin,
prctica religiosa, libre expresin, etc.) y polticos (votar, ser candidato, etc.) bsicos estn
institucionalizados cuando pueden ser efectivamente ejercidos, de nuevo, por la mayor
proporcin posible de los ciudadanos.
La calidad de una democracia puede fluctuar a lo largo de estas dimensiones, que son variables
ordinales, si las autoridades son elegidas, si el sufragio es universal, si las elecciones son
competitivas, si se permite la oposicin a quienes ejercen el poder, si los derechos civiles y

polticos

pueden

ser

ejercidos

por

todos

solo

por

las

lites,

etc.

(1)

Para los propsitos de mi argumento, ser til enfatizar una dimensin de la calidad
de la democracia: el grado en el que existen lmites institucionales efectivos al poder
del gobernante. El poder absoluto, inclusive cuando se basa en el consentimiento de
los ciudadanos, es la negacin de la democracia. El establecimiento de estos lmites ha
sido siempre el ncleo del diseo constitucional liberal (2)

Los lmites en cuestin pueden estar consagrados en leyes que determinan qu pueden hacer y
qu no los gobernantes, o pueden estar basados en prcticas consideradas legtimas por todos
los actores sociales y polticos importantes. En todo caso, estas leyes y prcticas estn
institucionalizadas cuando limitan efectivamente el poder de quienes ejercen el poder ejecutivo,
o sea el presidente o primer ministro. Hay dos tipos polares a este respecto: las democracias
republicana y plebiscitaria. El criterio subyacente es el grado en que el poder est concentrado
en el ejecutivo. Una democracia republicana est basada en la separacin de poderes, en el caso
presidencialista, o en la subordinacin del ejecutivo al parlamento, en el del rgimen
parlamentario. En este ltimo, subordinacin significa que el parlamento elige al primer
ministro y al gabinete y, en principio, puede hacerlos cesar en sus cargos (mediante un voto de
no confianza), si no est de acuerdo con sus polticas. En ambos tipos de diseo institucional,
una democracia de alta calidad requiere tambin un poder judicial con poderes fuertes de
revisin
judicial.

En cambio, una democracia plebiscitaria es un rgimen en el cual el poder ejecutivo controla

tanto el parlamento como el poder judicial (cc2). El caso extremo consistira en asambleas
legislativas y jueces que son sellos de goma del ejecutivo. Sin embargo, estos regmenes
podran todava ser considerados democrticos, aunque de bajsima calidad, si satisfacen
mnimamente los criterios de Dahl, presentados ms arriba: elecciones competitivas y basadas
en sufragio universal, partidos de oposicin que funcionan efectivamente, y derechos civiles y
polticos bsicos ejercidos tanto por quienes apoyan como por quienes se oponen al gobierno.

Todas las democracias relativamente antiguas de Europa occidental y Amrica del Norte,
incluyendo Espaa, son republicanas, en el sentido en el que estamos usando el trmino. En
Europa central y oriental, la situacin es variable: Polonia y la Republica Checa son ms
republicanas, y Rusia ms plebiscitaria. En Amrica del Sur, Uruguay, Chile y Colombia son ms
republicanas, mientras que Venezuela es claramente plebiscitaria. Brasil y Argentina ocupan
posiciones intermedias, Brasil ms cercana al tipo republicano y Argentina al plebiscitario (3).

Debemos distinguir las democracias, cualquiera sea su calidad, de los regmenes nodemocrticos que son superficialmente similares: lo que Steven Levitsky y Lucan Way
(Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Cold War, New York: Cambridge
University Press, 2010), siguiendo a Juan Linz (Totalitarian and Authoritarian Regimes, Boulder:
Lynne Rienner Publishers, 2000) han llamado autoritarismos electivos, y lo que Larry Diamond
(Developing Democracy: Toward Consolidation, Baltimore: Johns Hopkins University Press,
1999) ha denominado pseudo-democracias. Ambos son formalmente democrticos, en el sentido
de que tienen elecciones, parlamentos y poderes judiciales, y partidos de gobierno y de
oposicin. Sin embargo, en estos regmenes, la centralizacin del poder en manos del ejecutivo
es muy alta, mucho mayor que en una democracia plebiscitaria, y los ocupantes del poder
utilizan sistemticamente las leyes, la justicia, y el poder del aparato del estado (agencias
regulatorias, autoridades impositivas, etc.) contra sus opositores. En un rgimen de
autoritarismo electivo, queda algn grado de competitividad, de modo tal que una victoria
opositora es por lo menos posible. Por ejemplo: las elecciones pueden ser usualmente
fraudulentas, pero de vez en cuando pueden ser ganadas por algn candidato opositor, los
jueces comnmente obedecen al ejecutivo, pero en algunos pocos casos fallan en contra del
gobierno, etc. No existen incertidumbres de este tipo en una pseudo-democracia, que se ajusta
al tipo ideal de rgimen autoritario: el parlamento y el poder judicial son simplemente agencias
de legitimacin de polticas resueltas por el ejecutivo. En Europa, Bielorrusia es un caso claro de
pseudo-democracia, como lo es Siria en el Medio Oriente. En Amrica Latina, Venezuela se
acerca al autoritarismo electivo.

a institucionalizacin de nuevas democracias

Continuaremos el examen del problema inquiriendo si existen prerrequisitos institucionales para
una democracia de alta calidad, y examinando la presencia de estos prerrequisitos en las
sociedades cuyas instituciones polticas son democrticas.
En relacin con este tema, tiene sentido dividir las sociedades en cuestin en dos grupos: las
relativamente antiguas, o sea las que existan antes de la revolucin democrtica en Amrica
Latina, Europa central y oriental y partes de Asia en las dcadas de los aos 80 y 90 del siglo
pasado; y las transicionales, o sea las de estas ltimas regiones. Pases como Espaa, Portugal y
Grecia, que establecieron sus democracias actuales solo unos aos antes, podran asimilarse a
este ltimo grupo.
La mejor manera de entender el tema de los requisitos para la democracia es
centrarse en las sociedades transicionales. La razn es la diversidad de resultados de
los intentos de democratizacin: dcadas despus del comienzo del proceso, es claro
que los proyectos democratizadores triunfaron en algunos casos y fracasaron en otros,
y que en todo caso las democracias resultantes tienen distinto nivel de calidad, de
acuerdo con los criterios que hemos establecido ms arriba. Tiene sentido considerar
que esta diversidad de consecuencias tiene algo que ver con las caractersticas
institucionales de las sociedades en cuestin.

En todos los casos transicionales, los regmenes preexistentes eran autoritarios (por ejemplo, las
dictaduras militares en Amrica Latina) o totalitarios (los regmenes comunistas). Es importante
distinguir estos dos tipos de rgimen, muchas veces confundidos. Ambos se caracterizan por
niveles muy altos de concentracin del poder, lo que implica que quienes ejercen la autoridad
ejecutiva en general no son electos (o no lo son en elecciones competitivas), que controlan
absolutamente el poder judicial y, si existiera, el parlamento; y que en general inhiben (algunos
autoritarios) o impiden la existencia de oposicin (todos los totalitarios y los autoritarios ms
represivos). Pero difieren en relacin con dos aspectos: el nivel de participacin poltica y la
institucionalizacin de derechos civiles y polticos individuales. Los regmenes autoritarios (por
ejemplo, las dictaduras militares) tienden a inhibir, o directamente impedir, la participacin
poltica de los ciudadanos. Su objetivo es la desmovilizacin de la poblacin. En casos tpicos,
prohben los partidos polticos, impiden que asociaciones voluntarias se involucren en la poltica,
etc. En cambio, los regmenes totalitarios inducen, y hasta vuelven obligatoria, la participacin
poltica masiva, a travs de un partido nico de movilizacin (controlado por el gobierno), y el
adoctrinamiento, a travs del sistema educativo y los medios de comunicacin. Finalmente, la
institucionalizacin de derechos civiles y polticos individuales es variable en los regmenes
autoritarios (en muchos casos, los ciudadanos pueden ejercer efectivamente derechos civiles,
tales como la propiedad, la asociacin, la prctica religiosa, etc.; pero no los polticos, o por lo
menos no efectivamente), pero generalmente muy dbil o ausente en los totalitarios.
En todo caso, los procesos de transformacin poltica iniciados hace una generacin fueron
conducidos por lites que, en la mayora de los casos, tenan como objetivo el establecimiento de
instituciones caracterizadas por niveles altos de inclusividad, competitividad, y ejercicio
generalizado de derechos civiles y polticos, en una palabra, el tipo de rgimen democrtico que
hemos
llamado
republicano
(4).

La institucionalizacin de regmenes polticos es un caso particular del establecimiento de

instituciones, o sea de estructuras de incentivos con alto grado de legitimidad en la sociedad. El
institucionalismo es la perspectiva terica en las ciencias sociales cuyo ncleo es el estudio de
estos procesos. Su premisa bsica es que las estructuras de incentivos, si se mantienen
efectivamente en el tiempo, terminan institucionalizndose, o sea regulando, en la mayora de
los
casos,
el
comportamiento
individual
y
colectivo
(5).

Querra plantear lo que considero un punto central: as como el transplante de especies

vegetales es aleatorio, lo mismo sucede con las instituciones: una planta puede no crecer en su
nuevo entorno, o puede hacerlo pero con caractersticas distintas de las de su ambiente original.
En los aos 80 y 90 del siglo pasado, los segmentos dominantes de las lites polticas
y la mayora de los ciudadanos de los pases que estamos considerando, en especial en
Europa del Sur, Centro y Este, y en Amrica Latina, buscaban establecer en sus
sociedades instituciones similares a las de las democracias occidentales. Deberan
haber sido conscientes de que no cualquier entorno es conducente al crecimiento de la
democracia, y que en algunos casos lo que termina institucionalizndose es distinto de
los modelos que estos actores trataban de emular.

Entendemos ahora cun improbable era que un transplante institucional pudiera transformar un
pas como Irak en lo que Dahl hubiera llamado una poliarqua, como algunos neoconservadores
esperaban en los Estados Unidos a comienzos de siglo. Pero los pases de Europa meridional y
central, y tambin los de Amrica Latina, eran parte de la civilizacin occidental, en trminos de
su cultura (lengua y religin) y de su trayectoria institucional. En el caso de Amrica Latina,
estas naciones estaban en la periferia de Europa, pero estuvieron expuestos a procesos
centrales del desarrollo occidental, tales como la Reforma, la Ilustracin, y las revoluciones
democrtica e industrial. La situacin de Europa oriental era menos clara, dada la pertenencia
de muchos de estos pases a la esfera Ruso-ortodoxa, pero muchos de ellos estuvieron
fuertemente influidos por los desarrollos institucionales y culturales de Europa occidental.
No obstante, la democratizacin de estas regiones fue, en todos los casos, un proceso endgeno,
o sea, no impuesto desde fuera como haba sucedido despus de la Segunda Guerra Mundial con
Alemania occidental y Japn (6). Los pases transicionales aparecan, tanto para sus lites como
para los observadores externos, como candidatos plausibles para la instauracin de las
instituciones
occidentales
tpicas.

Lo que estos actores tendieron a no tomar en cuenta es el hecho de que la

transferencia institucional exitosa ocurre slo cuando la estructura social y las
instituciones de la sociedad receptora son congruentes con las instituciones que estn
siendo establecidas. Es el nivel de congruencia lo que determina el grado de
conducividad de una sociedad a la transferencia institucional. Pasemos a analizar este
tema.

Los fundamentos de la democracia republicana

Una democracia republicana puede echar races y alcanzar el nivel de permanencia y
eficacia que suponemos al usar el trmino institucionalizacin slo si es compatible
con ciertas propiedades del marco institucional ms amplio de la sociedad, la tarea
ante nosotros es conceptualizar estos prerrequisitos. Plantear que el rgimen poltico
del que estamos tratando presupone fundamentos econmicos, sociales y polticos y
que, una vez transplantada, la democracia republicana funcionar solo si ellos estn
presentes en un grado sustancial.

En mi opinin, estos fundamentos son por lo menos los siguientes:

a. Econmico. Las instituciones econmicas ms consistentes con una democracia republicana
son aquellas que permiten crecimiento econmico en el largo plazo, o sea que no son
autolimitantes (ms sobre este tema en lo que sigue) (7); producen lites (capitalistas,
sindicales, profesionales, etc.) autnomas en relacin con el estado; y generan fuertes presiones
hacia la rendicin de cuentas ante la sociedad (me refiero aqu al concepto de accountability,

trmino

ingls

sin

traduccin

precisa

al

castellano).

Las instituciones de la economa de mercado abierta satisfacen estos requisitos, lo que no

implica, desde el punto de vista terico, que sean las nicas que lo hagan, ni que todas las
economas abiertas de mercado generen instituciones polticas democrticas. Mucho se ha
hablado del socialismo de mercado, una sociedad compuesta por cooperativas, por ejemplo,
pero nunca se ha puesto en prctica, por lo que sus posibles correlatos polticos son una
incgnita. En cuanto al remanido tema de la relacin entre capitalismo y democracia, se puede
afirmar que una economa abierta de mercado es una condicin tal vez necesaria pero lejos de
ser suficiente para el establecimiento de instituciones democrticas, como bien lo muestran los
regmenes franquista en Espaa (en su ltima poca) y pinochetista en Chile, o el caso de
Singapur.
De todas maneras, hay otros dos marcos institucionales, vigentes en algunas sociedades
transicionales al comienzo o durante los procesos de democratizacin, que no cumplen con los
requisitos presentados ms arriba: las economas parcialmente autrquicas basadas en la
sustitucin de importaciones industriales, y las economas rentsticas centradas en la exportacin
de recursos naturales de gran demanda y con pocos o ningn sustituto, las petroleras como
ejemplo tpico. Varias naciones latinoamericanas (Argentina, Brasil, etc.) son ejemplos del
primer caso, y Rusia o Venezuela del segundo.
A esta altura, hay evidencia sustancial de que la industrializacin basada en la sustitucin de
importaciones, o desarrollo autrquico, es autolimitante en el largo plazo, porque conduce a la
formacin de sectores grandes de industria manufacturera no competitiva, genera lites de
negocios y laborales dependientes de la proteccin gubernamental para su supervivencia, y por
esa razn produce demandas dbiles para la rendicin de cuentas (8). La causa de esto ltimo
es que la rendicin de cuentas supone grupos de ciudadanos y organizaciones sociales que se
ven a si mismos como principales, o sea quienes dan las rdenes, y a los funcionarios
gubernamentales como sus agentes, es decir quienes cumplen con ellas, situacin incompatible
con el nivel extremo de dependencia del gobierno, caracterstica de los capitalistas, trabajadores
y otros actores sociales en la situacin autrquica. Naturalmente, me estoy refiriendo a una
economa en la cual la proteccin es fuerte y generalizada, es decir que comprende la mayora
del capital y la fuerza de trabajo existentes en la sociedad, y es incondicional e ilimitada en el
tiempo. Barreras comerciales que protejan sectores pequeos de la economa, o que son
condicionadas a una competitividad futura, o temporarias, no tendran estas consecuencias
sistmicas.

Finalmente, las economas exportadoras de petrleo, a menos que se desarrollen en sociedades

que ya tienen sectores productivos diversificados y competitivos (Noruega es el caso obvio de
esta situacin), estn sujetas a la maldicin de los recursos naturales (9). Estas economas
experimentan fuertes fluctuaciones cclicas, de acuerdo con la dinmica caracterstica de los
mercados de commodities, y dan origen a gobiernos cuyos ingresos, que toman la forma de
renta, no dependen de los impuestos internos. Estas instituciones inducen a los gobiernos a
mantener el statu quo, es decir la posicin del pas en la economa mundial, por lo que es poco
probable que emprendan polticas orientadas al crecimiento de la productividad en reas no

petroleras; y a capitalistas y otros actores sociales a competir por la distribucin de rentas

capturadas por el gobierno, y no a embarcarse en la produccin para mercados competitivos.
Obviamente, esta situacin institucional no es tampoco conducente a fuertes presiones para la
rendicin
de
cuentas.

b. Social. El prerrequisito social central para una democracia de alta calidad es, siguiendo a
Alexis de Tocqueville, la existencia de una sociedad civil fuerte, es decir una red de asociaciones
voluntarias, independientes del estado, y que representan efectivamente los grupos de inters y
las comunidades de valores ms importantes de la sociedad (sindicatos, sociedades
profesionales, cmaras de comercio, asociaciones empresarias, organizaciones agrarias, iglesias
y sociedades religiosas, grupos vecinales y comunitarios, clubes deportivos, etc.); o sea, a todas
las clases y grupos sociales (10). Una sociedad civil de este tipo desempea dos funciones
bsicas en relacin con las instituciones democrticas: limita y equilibra al estado, y genera
demandas
para
la
rendicin
de
cuentas.

Este argumento se refiere a una sociedad civil fuerte. Ni Tocqueville ni los tericos
contemporneos que han discutido estos temas, tales como Ernest Gellner, han teorizado la
fuerza de la sociedad civil. Naturalmente, este atributo, como es el caso con todas las
propiedades de la estructura social, tiene intensidad variable, y no hay razn para suponer que
se desarrollar necesariamente cuando existe una sociedad civil. En un esfuerzo por
conceptualizar el problema, he propuesto tres dimensiones de fuerza, implcitas, en mi opinin,
en el argumento tocquevilleano y tambin en discusiones contemporneas del problema:
densidad, autonoma, y autorregulacin (11). Por densidad quiero decir el grado en el cual los
grupos de inters y valores ms importantes estn organizados y movilizados; autonoma se
refiere, en el sentido clsico del trmino, a la independencia de estos grupos en relacin con el
estado; y autorregulacin denota el grado en el que los conflictos entre unidades constitutivas
de la sociedad civil se desarrollan dentro de los marcos institucionales del estado democrtico.
Una sociedad civil puede ser considerada fuerte cuando tiene valores altos de estas tres
propiedades.

c. Poltico. Finalmente, una democracia republicana presupone un estado fuerte, es decir un

estado con capacidades sustanciales de tipo regulatorio, distributivo y extractivo (12). Es
importante tener en cuenta, antes de examinar el problema de las capacidades, que la
existencia misma de un estado no puede darse por supuesta: que exista un gobierno en un
territorio no implica que este gobierno disponga de un estado, o de un estado efectivo. En
ciencia social, llamamos estado a una organizacin burocrtica que tiene el monopolio de los
medios de coercin (fuerzas militares y policiales, administracin de justicia) en un territorio
(13). Hay pocas instancias en el mundo de territorios no gobernados (Eritrea, por ejemplo), pero
son varios los casos de gobiernos cuya capacidad de gobernar sus territorios efectivamente es
muy limitada (Afganistn, Irak), o cuya autoridad no se extiende a la totalidad del territorio
supuestamente sujeto a su jurisdiccin (Pakistn, hasta hace poco Colombia).

Si existe un estado, el prximo problema es cun fuertes son sus capacidades, o sea la
competencia con la que pueden realizar ciertas tareas. Nos referimos arriba a tres capacidades
cruciales para la democracia de alta calidad: regulatoria, distributiva y extractiva.
La capacidad regulatoria del estado se refiere al poder efectivo de las agencias judiciales y
administrativas para hacer cumplir las reglas que estructuran los mercados de bienes, trabajo y
capital, y para preservar y distribuir bienes pblicos, es decir, bienes de cuyo goce nadie puede
ser excluido y cuyo uso no reduce la disponibilidad para otros (defensa, medio ambiente, obras
pblicas, etc.). Sin capacidad regulatoria sustancial, el estado no podra servir como el garante
ltimo de contratos explcitos e implcitos, tanto entre agentes privados como pblicos, la
condicin necesaria para el funcionamiento eficaz de una economa capitalista y, ms en general,
de un orden jurdico institucionalizado. En segundo lugar, el estado debera tener capacidad
como para administrar adecuadamente la distribucin de recursos: sistemas de salud y
educacin, jubilaciones y otros programas de poltica social. Las democracias republicanas, que
como consecuencia de su propia dinmica tienden a desarrollar estados de bienestar
considerables, no podran funcionar sin capacidades distributivas fuertes. Finalmente, el ejercicio
de las capacidades regulatoria y distributiva presupone la acumulacin de recursos a travs de la
poltica fiscal, o sea un nivel satisfactorio de capacidad extractiva.
La presencia de estos prerrequisitos de la democracia republicana era variable al comienzo de las
transiciones, tanto en Europa meridional, central y oriental como en Amrica Latina. En lo que
respecta a las instituciones econmicas, los pases ex-comunistas de Europa central y oriental
enfrentaban el desafo de construir la infraestructura del capitalismo. Y las economas de algunos
pases de Amrica Latina, como Argentina y, en un grado menor, Brasil, eran todava bastante
autrquicas. Por otro lado, Espaa o Chile, que haban tenido formas extremas de
proteccionismo en el pasado, se haban integrado ya a la economa mundial bajo los regmenes
autoritarios. En cambio, Venezuela y muy pronto Rusia eran ejemplos tpicos de economas
rentsticas (14). Las capacidades del estado tambin variaban notablemente en estos pases: las
capacidades extractiva, regulatoria y distributiva eran ms sustanciales en Espaa, Polonia o
Chile que en Rusia, Brasil o Argentina, y mucho ms bajas en Grecia, Rumania o Paraguay (15).
Pero en los pases de la ltima ola de democratizacin, en Europa central y oriental y Amrica
Latina, haba una constante: niveles altos de desigualdad, con proporciones grandes de sus
poblaciones rurales y urbanas bajo la lnea de la pobreza y sin insercin formal y continua en los
mercados laborales. Esta fractura era mucho menor al comienzo de las transiciones en Europa
meridional (Espaa, Portugal y Grecia). En los pases postcomunistas, la brecha social fue el
resultado del desmantelamiento de la economa de comando. En Amrica Latina, el dualismo ha
sido una constante a lo largo de su historia. Como veremos, este tipo de estructura social
produce
una
sociedad
civil
dbil.

La medida ms comnmente usada de desigualdad social es el ndice Gini, que vara entre 0
(igualdad perfecta) y 100 (desigualdad mxima). Pequeas variaciones del ndice indican
diferencias sustanciales en los niveles de desigualdad. Alrededor de 2010, los valores Gini eran
alrededor de 25 en los pases escandinavos, 30-36 en Alemania, Francia, Italia y Espaa, y
alrededor de 40 en Estados Unidos y Gran Bretaa. En general, el ndice daba resultados
parecidos en Europa central y oriental (34 en Polonia, 40 en Rusia, etc.), pero esto a partir de
los niveles mucho ms altos de igualdad de ingresos en el periodo comunista. El Gini era mucho
ms alto en Amrica Latina: 48 en Mxico, 52-56 en Brasil, Colombia y Chile (16), aunque
debemos notar que la desigualdad ha disminuido en varios de estos pases en la ltima dcadas,
como consecuencia de la implementacin de polticas sociales y, en casos como Brasil y Mxico,
del desarrollo econmico y Argentina de la recuperacin posterior al default de principios de
siglo (17).

Tanto Estados Unidos como las sociedades europeas, especialmente las meridionales, se han
vuelto ms desiguales en las ltimas dcadas, primero como consecuencia de la globalizacin y
el impacto de la tecnologa de la informacin, y luego como resultado de la crisis de finales de la
primera dcadas de este siglo. Desde l980, el ndice Gini aument alrededor del 8% en los
pases de la OCDE, pero 10-15% en Alemania, Estados Unidos y Gran Bretaa (18), y entre
2007 y 2010 se increment 6% en Espaa y 7% en Irlanda (19). Las consecuencias de la
pobreza son menos extremas en estas sociedades que las de Amrica Latina y Europa oriental,
bsicamente como producto de las transferencias impositivas y la efectividad de sus estados de
bienestar, pero es importante tener en cuenta que, ms all de crisis cclicas como las del 2008,
el crecimiento de la desigualdad es la consecuencia de dos procesos cuya efectividad continuar
por un largo tiempo: la revolucin tecnolgica y la reconfiguracin de la economa mundial

producida

por

la

industrializacin

de

Asia.

Esta convergencia entre sociedades europeas y norte y latinoamericanas indica que la

efectividad de la sociedad civil como prerrequisito de una democracia de alta calidad
est en camino de ser problemtica en todas las sociedades democrticas. Por esa
razn, en lo que sigue me centrar en el anlisis de las consecuencias polticas de la
desigualdad.

La poltica en las sociedades duales

Como lo expuse ms arriba, Dahrendorf ha planteado que el clivaje central en las sociedades
modernas es el que existe entre los sectores organizados y desorganizados (Ralf
Dahrendorf, The Modern Social Conflict: An Essay on the Politics of Liberty, Berkeley: University
of California Press, 1988). De un lado, estn las lites, las clases medias y el movimiento obrero:
grupos cuya capacidad de organizacin y movilizacin en defensa de sus intereses y valores es
fuerte. Por el otro, los pobres, los marginales, los excluidos, que estn individualmente aislados
o integrados en comunidades ellas mismas aisladas del resto de la sociedad, y que carecen de
estas capacidades, o las tienen de manera intermitente.
En este aspecto, las sociedades de Europa occidental y central y las de los pases ricos de
Amrica del Norte no son cualitativamente diferentes de las de Europa oriental y Amrica Latina,
pero lo que vara radicalmente es la proporcin de la poblacin en cada sector: el polo
desorganizado representa alrededor del 5-15% en las democracias ms ricas (aunque esta
proporcin est en aumento en algunas de ellas, especialmente en Europa meridional), pero de
uno a dos tercios de la poblacin en Europa oriental y Amrica Latina.
Tiene sentido considerar la poblacin de estas ltimas sociedades en trminos de dos
polos, el organizado y el marginal. El criterio subyacente es la capacidad de
organizacin densa, permanente y autnoma para la defensa y avance de los intereses
y valores de cada grupo.

Esto nos remite al tema de la formacin de la sociedad civil y al hecho de que distintas clases
tienen una capacidad diferencial de participacin en ella.
La sociedad civil en Occidente y otras regiones se constituy como consecuencia de la disolucin
de las comunidades adscriptivas caractersticas de las estructuras sociales preindustriales y
preurbanas, un componente comn de las cuales era la fijacin de los individuos a posiciones
especficas en la economa y la sociedad (20). Las nuevas instituciones capitalistas,
caracterizadas por la movilidad social, tanto ascendente como descendente, y geogrfica,
generaron grupos con propensiones diferentes para la asociacin independiente y continua en
organizaciones voluntarias. Las lites siempre tuvieron esta capacidad, pero el resto de la
sociedad la ha tenido en grado variable. Sin embargo, podemos formular una proposicin: hay
una correlacin positiva entre la ubicacin de un grupo en la jerarqua de clases y su capacidad

para

la

organizacin

colectiva

autnoma.

Las causas de la alta capacidad organizativa de las lites reside en su tamao usualmente muy
pequeo, como lo ha puntualizado Mancur Olson (The Rise and Decline of Nations: Economic
Growth, Stagflation, and Social Rigidities, New Haven: Yale University Press, 1982), y en el
hecho de que su control de recursos, econmicos, polticos o culturales, convierte sus intereses
en transparentes, para usar el trmino que Max Weber (Economy and Society (University of
California Press, 1978, vol. 1, I, IV) aplic a la clase obrera, pero que obviamente se aplica
tambin a las lites. O sea: son pocos, y su ubicacin en la estructura social los hace conscientes
de sus intereses comunes y de los medios disponibles para protegerlos o hacerlos avanzar. Las
clases medias, tanto urbanas como rurales, tradicionalmente tambin han mostrado una
capacidad organizativa alta. Aristteles justific su argumento de que estos grupos constituyen
la mejor clase social para una comunidad poltica constitucional en el hecho de que su posicin
es ms segura, y que su juicio es ms racional. No explic su proposicin, pero podemos
suponer su significado: que la mayor seguridad de este grupo, o estabilidad de sus posiciones
en la estructura social, sera conducente a comportamientos polticos ms moderados o
institucionalizados (21). Grupos que disponen de recursos econmicos o culturales sustanciales
tienen por ello capacidad de reconocer sus intereses comunes y organizarse para actuar en su
defensa.

Los trabajadores industriales tambin han tenido un potencial alto para la organizacin
autnoma. Karl Marx ha planteado que este es el resultado de su participacin en el proceso
productivo (su productividad, como lo ha denominado Nicolai Bujarin) y del hecho de que la
divisin del trabajo, es decir que los obreros trabajan codo a codo y desarrollando tareas
complementarias, genera una cultura comn (22). Su posicin en el mercado de trabajo los
hace conscientes de sus intereses comunes, y la organizacin de la produccin facilita su
organizacin, compensando el hecho de que su control de recursos econmicos y culturales a
nivel
individual
es
limitado.

La capacidad para la organizacin colectiva autnoma y continua, finalmente, es baja entre los
pobres. Las causas aducidas para este estado de cosas son conocidas: deprivacin y
dependencia (Marx, y tambin Aristteles, quien se refiri a la inseguridad de los pobres como
obstculo para su participacin como ciudadanos en una comunidad poltica constitucional),
susceptibilidad a la manipulacin por lites u otros agentes externos (Marx), etc. (23). La apata
poltica es frecuente en este sector de la sociedad, lo cual podra ser explicado por la jerarqua
de necesidades planteada por Abraham Maslow: en situaciones de deprivacin extrema, los
individuos tienen una probabilidad mucho mayor de dirigir su atencin y energa a la satisfaccin
de necesidades individuales y familiares bsicas, tales como comida y techo, que a involucrarse
en acciones colectivas u organizaciones polticas (Abraham H. Maslow, Motivation and
Personality, New York: Harper & Row, 1970). Sucede que los pobres formen organizaciones
pequeas de tipo continuo, u organizaciones masivas de corta duracin, pero la formacin de
organizaciones masivas de existencia continua, equivalentes a los sindicatos de trabajadores o
asociaciones profesionales o basadas en intereses econmicos como las de la clase media son

infrecuentes

en

este

grupo

social.

Sociedades duales y democracia parcial

Mi planteo ser que una sociedad dual del tipo que he descrito es conducente a
albergar una variedad de democracia que he llamado parcial (24). La esencia de este
rgimen es la bifurcacin de la poltica: articulacin cvica entre el estado y el sector
organizado de la sociedad, y no cvica hacia el marginal.

Llamo articulacin cvica a la situacin en la que los ciudadanos se enfrentan al gobierno

haciendo demandas y ofreciendo apoyos. Se ven como principales y consideran a los
funcionarios como sus agentes. La articulacin no cvica, en cambio, es la basada en el
corporativismo o el clientelismo. Lo comn a estas dos situaciones es el hecho de que en ambas
tanto los funcionarios como los ciudadanos definen a los primeros como los principales y a los
ltimos como sus agentes. La interaccin de los polticos con el polo organizado, es decir las
lites, clases medias y el movimiento obrero, est basada en el intercambio: demandas y apoyos
contra plataformas partidarias o polticas. El polo marginal, es decir los pobres urbanos y rurales
y los trabajadores informales, est disponible como base poltica, con potencial para la
participacin dependiente.
Las nuevas democracias, especialmente las de Europa oriental y Amrica Latina, varan en
trminos del tamao y fuerza de cada sector. En algunas, uno de los dos sectores prevalece, y el
sistema poltico agregado parece predominantemente republicano o plebiscitario. Sin embargo,
la otra opcin an existe en el fondo de la sociedad, como alternativa latente al rgimen
poltico de superficie. Esta dualidad se manifiesta como cambios cclicos entre fases ms
republicana y ms plebiscitaria. En otros casos, ms frecuentes, hay un empate entre ambos
polos, y el rgimen poltico aparece partido, con un estado bifacial confrontando una sociedad
dual. En estos casos, republicanismo y plebiscitarismo coexisten en el mismo estado. El
mecanismo que subyace a la democracia parcial es una convergencia entre las orientaciones de
los polticos y las formas de accin poltica caractersticas de los grupos en ambos polos.
Los objetivos de los polticos son los mismos en todos los regmenes democrticos: ser electos,
permanecer en el cargo tanto como sea posible, avanzar sus carreras polticas ms all del cargo
actual. Las formas de accin poltica prevalecientes en el polo organizado, compuesto por
organizaciones que representan distintos intereses y valores, son las caractersticas de la
participacin institucionalizada en los regmenes democrticos, desde las manifestaciones y el
lobbying a la participacin en campaas partidarias, desde las gestiones ante las autoridades
ejecutivas a la accin parlamentaria. El polo marginal, en cambio, puede mostrar instancias de
organizacin autnoma y sostenida, pero es estructuralmente ms susceptible a la apata,
acciones colectivas de corta duracin, que pueden ser violentas, y la participacin dependiente,
sea corporativista de estado o clientelar.

Es paradjico que las poblaciones por debajo de la lnea de la pobreza, compuestas por
beneficiarios de polticas sociales y trabajadores informales, muestren niveles altos de apata
poltica, o sea de autoexclusin, en la mayora de las sociedades industriales. Dado que estos
son los grupos que ms necesitan de la accin del estado, podra esperarse que tiendan a
involucrarse ms en la accin colectiva en defensa de sus intereses. Pero su situacin
estructural, el hecho de que carezcan de trabajo, o de trabajo estable y regular, limita su
contacto con gente en situaciones similares, concentra su atencin en la resolucin de problemas
prcticos de supervivencia, y milita contra su capacidad de organizacin, por lo menos de
manera continuada.
En muchas sociedades, ms en Amrica Latina pero tambin en algunas regiones pobres de
Europa del sur, son tambin susceptibles a la participacin dependiente. La caracterstica
definitoria de sta es que se basa en una relacin de intercambio, en la cual los pobres reciben
beneficios materiales, tales como estipendios, pensiones, o puestos de trabajo, aumentos
salariales, etc., asignados de manera discrecional o condicionada, como quid pro quo por su
apoyo a un poltico o partido. Llamamos a la participacin dependiente corporativista de estado
cuando estos beneficios son otorgados a una colectividad organizada (por ejemplo, un
sindicato), por una agencia gubernamental o un partido gobernante, es decir por una
organizacin (cc3). En cambio, el clientelismo es la situacin en la cual los beneficios son
otorgados de manera particularista, a individuos especficos y usualmente por otros individuos
(polticos, funcionarios) (25). Estos mecanismos de asignacin de beneficios, discrecionales y por
lo tanto revocables, deben ser distinguidos de los caractersticos del estado de bienestar
universalista, que estn basados en leyes y son incondicionales, o sea, que se otorgan tanto a
partidarios como a opositores, como expresin de un derecho y sin expectativa de reciprocidad
en
trminos
de
apoyo
poltico
a
quien
las
distribuye
(26).

Esta convergencia entre sociedades europeas y norte y latinoamericanas indica que la

efectividad de la sociedad civil como prerrequisito de una democracia de alta calidad
est en camino de ser problemtica en todas las sociedades democrticas. Por esa
razn, en lo que sigue me centrar en el anlisis de las consecuencias polticas de la
desigualdad.

La democracia parcial como rgimen de equilibrio

La estructura social dualizada y el mecanismo de convergencia que he descrito antes generan
fuertes tendencias inerciales, que institucionalizan la democracia parcial. Las fuerzas
republicanas, plebiscitarias y autoritarias, que pueden ser intensas, provocan tendencias
compensatorias. El resultado neto es el desarrollo de presiones centrpetas hacia formas hibridas
y combinadas.
La fuente de regmenes hbridos es el hecho de que la democracia, tanto como el capitalismo, es
una institucin compleja, un tejido de hebras mltiples. Retornando a la conceptualizacin de
Dahl, el componente de inclusividad es ms fcilmente transferible que los otros, la
competitividad, la institucionalizacin efectiva de derechos, o la limitacin del poder del
ejecutivo.

La razn es que estas dimensiones mltiples de la democracia tienen una congruencia diferencial
con la estructura institucional ms amplia de las sociedades receptoras, es decir, sus
instituciones econmicas, sus sociedades civiles, las capacidades de sus organizaciones
estatales. La proposicin que estoy planteando es que la inclusividad viaja ms fcilmente, es
ms susceptible de institucionalizacin, que los otros componentes de la democracia (27). En
casi cualquier sociedad, por lo menos una sociedad no predominantemente conformada por
comunidades campesinas precapitalistas, es estructuralmente posible instituir el sufragio
universal como mecanismo para la designacin de los funcionarios ms altos del gobierno. La
generacin e institucionalizacin de estructuras de incentivos para la legitimacin de la
oposicin, el imperio de la ley y el establecimiento efectivo de derechos civiles y polticos, en un
rgimen en el cual la concentracin del poder en el ejecutivo sea relativamente baja es un
proceso mucho ms complejo, que depende no slo del tiempo sino tambin, y primordialmente,
de su nivel de congruencia con otras instituciones de la sociedad: una economa con potencial de
crecimiento y en la cual la distribucin de la propiedad de recursos econmicos genere presiones
para la rendicin de cuentas; una sociedad civil relativamente fuerte, o sea con niveles altos de
densidad, autonoma y autorregulacin; y un estado con capacidades sustanciales de tipo
regulatoria,
distributiva
y
extractiva.

Mi conclusin entonces es que la democracia parcial, lejos de ser una aberracin o un

estadio en el desarrollo de la democracia republicana en sociedades en transicin,
constituye un tipo distintivo de rgimen poltico, con potencial de institucionalizacin.

De hecho, dados el gran nmero de nuevas democracias en el mundo contemporneo y la

desigualdad creciente en democracias establecidas, este rgimen puede terminar siendo ms
frecuente que otras formas de democracia. Aunque la mayora de las constituciones contengan
las normas caractersticas de la democracia liberal y republicana, el rgimen finalmente
institucionalizado en muchos de estos pases puede terminar parecindose a la variedad de baja
calidad que he llamado democracia parcial.
Esta conclusin es no slo inconsistente con la teora clsica de la modernizacin, que esperara
que, en general, sociedades capitalistas, altamente urbanizadas e industrializadas generen
condiciones propicias para el establecimiento de instituciones democrticas, sino tambin con el
institucionalismo, que predecira que marcos normativos nuevos, si son sostenidos en el tiempo,
terminen establecindose como las estructuras de incentivos efectivas de una sociedad. Sin
embargo, el escenario que planteo es compatible con el enfoque denominado de las
modernizaciones mltiples, un programa de investigacin ms que una teora precisa, que
espera que los procesos de transformacin social tengan resultados variables, como funcin de
las diferencias institucionales y culturales entre las sociedades. Veamos estos argumentos.
En el argumento clsico hecho por Lipset (28), y que se adscribe comnmente a la teora de la
modernizacin, la urbanizacin, la industrializacin y la expansin de la educacin producen
estructuras sociales cuyos grupos componentes (capitalistas, clases medias profesionales y
comerciales, agricultores ligados al mercado, trabajadores industriales, etc.) estaran altamente
movilizados, o sea, conscientes de cmo la poltica afecta sus intereses y dotados de los

recursos sociales, culturales y econmicos como para organizarse en defensa de esos intereses.
Si las instituciones polticas de las sociedades no acomodaran estas expectativas, por ejemplo
ampliando la participacin a estos nuevos grupos generados por la transformacin social, se
produciran conflictos cuyo resultado sera la democratizacin de la sociedad. Naturalmente, este
argumento no distingue entre tipos de democracia, o distintos niveles de calidad de la misma.
Inclusive si fuera confirmado por los hechos, lo cual no es obvio, como lo muestran los casos de
Amrica Latina en la segunda mitad del siglo pasado y China en el presente, en los que procesos
importantes de desarrollo econmico generaron o fortalecieron regmenes autoritarios,
subsistira el problema de que no toma en consideracin los efectos polticos del dualismo
creciente
en
las
sociedades
industriales.

En cuanto a la teora institucionalista (29), si la interpretramos slo en funcin de instituciones

formales, o sea las que surgen de las constituciones y las leyes, se derivara de ella la hiptesis
de que la puesta en vigor de marcos institucionales liberales y republicanos, tales como los
encarnados en la mayora de las constituciones de las nuevas democracias, conducira a
institucionalizarlos, siempre que sus reglas se aplicaran efectivamente durante un tiempo
prolongado. El problema con esta interpretacin, que obviamente no sera consistente con los
hechos en muchas de las nuevas democracias, es que no considera los efectos de la apata
masiva y la participacin dependiente, que son el resultado de instituciones informales, o sea del
hecho de que las prcticas consideradas razonables o legitimas por los actores sociales son
distintas de las establecidas en las reglas formales y a veces diametralmente opuestas a ellas.
Una explicacin institucionalista que tomara en cuenta tanto las estructuras e incentivos
formales como las informales sera ms apropiada para explicar el fenmeno que estamos
analizando. Todas las formas de institucionalismo, sin embargo, tienden a esperar resultados
homogneos en los procesos de institucionalizacin, o sea, a enfatizar los aspectos comunes
entre distintos casos. No es la perspectiva ms adecuada para entender diferencias entre casos,
y ellas constituyen el atributo ms saliente de las experiencias de democratizacin de las ltimas
dcadas.

Finalmente, el enfoque de las modernidades mltiples (30) parte de la hiptesis de que

sociedades con distintos marcos institucionales y sistemas de valores predominantes integrarn
transformaciones sociales de manera diversa, por lo que variarn las consecuencias de estas
transformaciones. Su ncleo est en las diferencias entre sociedades, por lo que una perspectiva
de este tipo conduce al anlisis de las condiciones preexistentes al proceso de democratizacin,
tales como las caractersticas de las instituciones econmicas, la sociedad civil y la naturaleza del
estado, y a enfocar su interaccin con los incentivos y constricciones derivados de las nuevas
instituciones
polticas.

As, nuevas democracias cuyas instituciones econmicas en el comienzo del proceso de

transformacin poltica eran ms funcionales a las nuevas instituciones, digamos como en los
casos de Espaa o Chile, han tenido menos problemas en institucionalizar democracias de alta
calidad que pases con organizacin econmica ms problemtica, como fue el caso de Argentina
o Rusia. Pases cuyas estructuras estatales tienen capacidades ms fuertes, como Mxico o

Polonia, han establecido democracias de mayor calidad que pases con estado dbil, como
Ucrania o Venezuela. Finalmente, las consecuencias de la alta desigualdad sobre las
caractersticas de la sociedad civil han sido tambin variables, dependiendo de la presencia o
ausencia de formas preexistentes de participacin dependiente. En algunas de estas sociedades,
especialmente en Amrica Latina, existan tradiciones de clientelismo que se integraron a los
nuevos mecanismos democrticos. En las postcomunistas y algunas latinoamericanas haba las
experiencias pasadas de corporativismo de estado. En sociedades sin estos antecedentes, la
apata poltica del polo marginal ha sido ms probable que las formas de participacin
dependiente analizadas ms arriba.
Si bien no hay dudas de que la democracia ha avanzado en el mundo en las ltimas
tres dcadas, es importante tener en cuenta no slo que muchas de estas nuevas
democracias son de calidad baja, y que algunas son rayanas en el autoritarismo
electivo, sino tambin que los procesos de cambio en curso en las sociedades
industriales, y esto incluye a las antiguas democracias, pueden tener como
consecuencia un empobrecimiento de la calidad de las instituciones polticas
existentes.