Evolución de La Agenda Política en Materia de Inmigración

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA
POLTICA EN MATERIA DE INMIGRACIN

Alumno: Jos Luis Cano Martnez
ANLISIS DE
POLTICAS
PBLICAS
Fecha de entrega
19/02/2014
TRABAJO FIN DE CARRERA
ANLISIS DE
POLTICAS
PBLICAS
CURSO ACADMICO
ALUMNO:
D. JOSE LUIS CANO MARTNEZ
DIRECTOR DEL TRABAJO:
D. ENRIQUE CONEJERO PAZ
VALENCIA, FEBRERO 2014
pg. 0

ANLISIS DE
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Fecha de entrega
19/02/2014
NDICE DE CONTENIDOS
1.
INTRODUCCIN.....................................................................................................3
2.
OBJETIVOS..............................................................................................................4
2.1. ANTECEDENTES.............................................................................................4
3.
LA AGENDA Y LA INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES 6

3.1. Formacin de la agenda......................................................................................6
3.2. Influencia de los factores internacionales...........................................................7
4.
OBJETO DE LAS POLTICAS DE INMIGRACIN..............................................8
5.
DIMENSIONES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS..............................................8
6. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE

GOBIERNO......................................................................................................................9
7.
EVOLUCIN..........................................................................................................10
7.1. PERODO 1980-1990.......................................................................................10
7.2. PERIODO 1990-1996.......................................................................................12
7.3. PERIODO 1996-2002.......................................................................................15
PERIODO 2002-..........................................................................................................22
8. ENTRADA DEL FENMENO DE LA INMIGRACIN EN LA AGENDA POLTICA
NACIONAL....................................................................................................................22
9.
EL PESO DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN LA AGENDA..........22
10.
LA INFLUENCIA DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS MARCA LA EVOLUCIN
DE LA AGENDA DE LA POLTICA ESPAOLA DE INMIGRACION
..23
11.
INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN PROCESOS DE
TRANSFERENCIA DE POLTICAS.............................................................................24
12.
PRETENSIN DE LA INFLUENCIA DE FACTORES INTERNACIONALES26
13.
CONCLUSIONES................................................................................................27
14.
BIBLIOGRAFA..................................................................................................30
pg. 1

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1.INTRODUCCIN
Por primera vez en su historia, Espaa fue durante la dcada de los aos 80, destino del
trfico migratorio internacional de poblacin. Esto contribuy de manera slida a
transformar social, econmica y polticamente el pas. Espaa se convierte as en el pas
de destino de los flujos internacionales de poblacin dando lugar a una de las novedades
ms destacadas de las migraciones a nivel internacional: la entrada de un subsistema
migratorio en la Europa del Mediterrneo.
Se requiri de un proceso de adaptacin tanto a nivel de mentalidades de la sociedad

pblica como de las decisiones polticas. Esta transformacin, supeditada en un
principio a las presiones externas, se desarroll en los aos 90 con la ejecucin de una
poltica de inmigracin codiciosa y de cierta dificultad.
Con el cambio de siglo, la poltica de inmigracin reviste otros tintes ms maduros y

con nuevas metas, propagndose a todos los mbitos de la administracin. Pero no son
pocas las voces que defienden polticas ms restrictivas, con nuevos criterios para la
admisin y la limitacin del acceso de los inmigrantes a los servicios que suministran
los programas sociales. Por un lado estn los que perciben sta situacin como
sospechosa, y por otro, se encuentran los que ven el impacto positivo para Espaa
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avalado adems por informes econmicos y sectores sociales. En especial, la aportacin

demogrfica y como creadores de empresas y trabajadores en sectores tales como la
agricultura, la construccin o el servicio domstico.
2.OBJETIVOS
El presente trabajo tiene como objetivo abordar la relevancia e importancia, de un lado,
de la dimensin europea en la poltica de inmigracin espaola teniendo en cuenta la
progresiva incorporacin de la inmigracin a la agenda de las instituciones
comunitarias, y de otro, la dimensin interna en cuanto a la incorporacin de la cuestin
de la inmigracin a la agenda nacional de gobierno y la evolucin de la agenda de la
propia poltica espaola de inmigracin. Es decir, la hiptesis de que desde el
entendimiento y competencia de las instituciones comunitarias sobre cmo hacer frente
al fenmeno de la inmigracin ha sido utilizado para desarrollar la poltica espaola de
inmigracin.
2.1. ANTECEDENTES
La materializacin de Espaa haca el exterior se lleva a cabo, primero con su
incorporacin a la OTAN y seguidamente a las Comunidades Europeas.
Este proceso de internacionalizacin creciente de Espaa se desarrolla de forma paralela

a numerosos subprocesos que se ligan al cambio de rgimen. Tras la aprobacin de la
Constitucin de 1978 se instaura la monarqua parlamentaria, se establecen unas reglas
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democrticas del juego poltico y se abre un proceso de descentralizacin poltica y

administrativa. El cambio de rgimen se ha traducido en impactos claros en materia de
polticas pblicas (Gunther, 1996); aun cuando las actuales polticas presentan
simultneamente elementos de continuidad y de cambio respecto a las polticas de la
dictadura (Subirats y Gom, 1997).
La poltica de inmigracin surge entre 1983 y 1986, caracterizndose por un cambio en

el modo de elaboracin de polticas haca una lgica ms anticipativa, pero tambin ms
impositiva. Gran parte de los cambios producidos en Espaa con ocasin del cambio de
rgimen actuaron como factores de atraccin: instauracin de la democracia, altos
niveles de estabilidad poltica y escasa conflictividad social, desarrollo del Estado de
Bienestar, el caudal de tolerancia de la poblacin espaola o la integracin de Espaa en
Europa. No obstante, los altos niveles de desempleo producidos durante los aos 80 y
parte de los 90 pueden haber jugado un papel disuasorio.
3.LA AGENDA Y LA INFLUENCIA DE LOS

FACTORES INTERNACIONALES
3.1. Formacin de la agenda
La formacin de la agenda es el proceso a travs del cual ciertos problemas o
cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como posibles asuntos
de poltica pblica (Elder y Cobb, 196:77). Es un proceso poltico donde compiten no
slo asuntos y actores, tambin diferentes definiciones de los asuntos en competicin.
La eleccin de los instrumentos donde se representa la opcin definitivamente adoptada
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suele revelar tanto la definicin del problema que ha resultado vencedora como las
condiciones en que se ha introducido el asunto en la agenda.
Es importante distinguir entre:
Agenda sistmica: La integran aquellos asuntos de los que una sociedad cree que
debera ocuparse su gobierno
Agenda poltica, institucional o de gobierno: Incluye los asuntos de los que

efectivamente se ocupa el gobierno en cuestin.
No todo asunto pblico es un asunto de gobierno y viceversa. Adems, la agenda

poltica presenta un grado de estabilidad mayor que la agenda sistmica debido a la
magnitud del esfuerzo administrativo que entraa para un gobierno hacerse cargo de un
problema.
La formacin de la agenda de gobierno evidencia cual es la estructura de poder que

domina efectivamente el proceso de elaboracin y puesta en marcha de una poltica
(Aguilar Villanueva, 1996:27).
3.2. Influencia de los factores internacionales

Los factores internacionales han sido muy estudiados desde el mbito de la economa,
no sucede lo mismo desde la ptica de la Ciencia Poltica. Podra deberse al tradicional
predominio ejercido por la teora del Estado en la Ciencia Poltica, que atribuye a ste
un poder casi absoluto en el espacio delimitado por las fronteras territoriales. Tanto la
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Ciencia Poltica como las relaciones internacionales han contribuido a reforzar la idea
de que en el escenario poltico nacional o internacional los actores ms relevantes son
los Estados. Se consideraba que la influencia externa era sinnimo de debilidad poltica.
La impermeabilidad de las fronteras estatales es cuestionada por transformaciones

relacionadas con la revolucin de las tecnologas de la informacin. Precisamente una
de las estrategias adoptadas por los Estados europeos para hacer frente a los efectos
negativos de la globalizacin ha sido la integracin supranacional, entendida as a partir
de la dcada de los ochenta (Castells, 1999b: 343-367). El avance imparable de la
globalizacin est forzando el estudio de buena parte de los procesos internos,
nacionales o domsticos como si fueran dependientes del curso de los acontecimientos
ocurridos en el contexto internacional. Esta permeabilidad no es considerada como
sinnimo de debilidad estatal, cada vez adquiera ms fuerza la idea de que algunos
problemas de la ciudadana solo pueden ser abordados con xito a escala internacional:
medio ambiente, desarrollo regional, comercio.
Con un mundo interconectado tecnolgicamente, econmicamente y cada vez ms

polticamente, incluso la aprobacin de una ley estatal constituye una respuesta a
fenmenos transnacionales, como ocurre con los movimientos migratorios.
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4.OBJETO
DE
INMIGRACIN
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LAS
POLTICAS
DE
Inmigracin, no emigracin. Se trata de dar respuestas gubernamentales para as

hacer frente a la inmigracin, a la entrada de personas al territorio nacional con
voluntad de permanencia, y no a la emigracin o al retorno de sta.
Inmigracin econmico, no poltica. Motivos econmicos o motivos polticos.

Se diferencia as entre poltica de inmigracin, para hacer frente a la inmigracin
econmica, y la poltica de asilo, para hacer frente a la inmigracin poltica. Las
polticas de inmigracin y las de asilo son interdependientes en muchos
aspectos, por lo que las legislaciones nacionales intentan precisar al mximo que
se entiende por inmigrante y qu por asilado.
La legalidad y la ilegalidad. Referida a la situacin legal o ilegal en que se

encuentre el inmigrante en el territorio nacional. Se trata de polticas normativas,
restrictivas, centran sus estrategias en la actuacin de las fuerzas de seguridad y
suelen recurrir a procesos extraordinarios de regularizacin.
5.DIMENSIONES,
INSTRUMENTOS
OBJETIVOS
Podemos distinguir cuatro dimensiones:

Prevencin
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Admisin
Control
Integracin
Se distinguen entre ellas por el objetivo que persiguen y que renen un conjunto de
instrumentos de poltica pblica que permiten alcanzarlo. Se trata de dimensiones
interdependientes entre s y respecto a otros sectores de poltica pblica de los gobiernos
del pas receptor y de otros pases.
6.DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE

LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO
La poltica de inmigracin suele ser mbito competencial del nivel central de gobierno y
administracin, el Estado en los pases europeos. Sin embargo, los estados se
encuentran sometidos a presiones que afectan a la poltica de inmigracin, por una
parte, existe una tendencia a transferir parte de la dimensin de prevencin y de la
admisin de la inmigracin actores supraestatales y por otra, los gobiernos
subnacionales suelen hacerse cargo de las acciones que se desarrollan en el mbito de la
integracin de los inmigrantes. As, los gobiernos centrales focalizan su atencin en
aquella parte de la poltica pblica que presenta un mayor componente regulativo: el
control y la regulacin de la entrada, la estancia y la salida de inmigrantes.
Encontramos tambin actores institucionales competentes en materia de inmigracin

como los poderes Legislativos, Judicial y Ejecutivo de los distintos niveles de gobierno
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y actores polticos y sociales como partidos polticos, sindicatos, Iglesia, organizaciones

no gubernamentales y asociaciones de inmigrantes.
7.EVOLUCIN
7.1. PERODO 1980-1990

Con la Ley Orgnica7/1985 de 1 de julio sobre Derechos y Libertades de los
Extranjeros en Espaa (LODLEE) se inaugura un espacio de poltica pblica que no
haba sido desarrollado hasta entonces.
La Constitucin Espaola aprobada en 1978, recoge en su artculo 149.1.2, que el

Estado tiene competencia exclusiva sobre nacionalidad, inmigracin, emigracin,
extranjera y derecho de asilo y en su artculo 13.1, que los extranjeros gozarn en
Espaa de las libertades pblicas que garantiza el Ttulo I, de los derecho y deberes
fundamentales, en los trminos que establezcan los tratados y la ley.
La LODLEE, es pues un desarrollo del artculo 13.1 de la Constitucin Espaola. Rene

los instrumentos que guardan relacin con las dimensiones de admisin y control:
contiene disposiciones sobre la prctica totalidad de los objetivos e instrumentos
asociados con estas dimensiones. Pone en manos del Ministerio del Interior y del
conjunto de las delegaciones territoriales la prctica totalidad de la aplicacin de la
misma tal como recoge su reglamento de ejecucin RD 1119/1986.
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Con la LODLEE tiene comienzo el primer proceso de regularizacin, y se plantea el

desarrollo de un sistema de cuotas definidos en atencin a las necesidades del mercado
de trabajo espaol, aunque ste mecanismo no ser implantado hasta la primera mitad
de la dcada siguiente.
Durante los aos 80, Espaa deja de ser un pas de emigrantes para transformase en un
pas de inmigracin. A pesar de esto, las cifras no resultan an significativas ni en
trminos demogrficos ni en trminos de problema pblico o de preocupacin de la
sociedad espaola respecto al flujo de extranjeros legales o ilegales hacia Espaa.
Puede entonces afirmarse que la poltica de inmigracin existente en sos aos nace con
la LODLEE que sale adelante como iniciativa promovida por un gobierno socialista
carente de experiencia en materia de inmigracin y de un proceso reflexivo que tuviera
en cuenta las particularidades del entorno social, poltico e institucional de Espaa.
Con la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto, de autorizacin para adhesin de Espaa

a las Comunidades Europeas, culmina el camino hacia Europa, seguida del Acta de
adhesin de Espaa y Portugal de 11 de junio de 1985. En poltica de inmigracin, la
adopcin de un rgimen administrativo diferente para los nacionales de los Estados
Miembros1, ser la consecuencia ms directa e inmediata de la adhesin configurando
una categora propia de extranjeros con un rgimen jurdico autnomo.
Se materializa en el RD 1099/1986 sobre entrada, permanencia y trabajo en

Espaa de ciudadanos de Estados Miembros de las Comunidades Europeas,
modificado posteriormente por el RD 766/1992, de 26 de junio, sobre entrada y
permanencia en Espaa de nacionales de Estados Miembros de las Comunidades
Europeas, que a su vez sera modificado por el RD 737/1995, de 5 de mayo.
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En febrero de 1986, la firma del Acta nica Europea, inclua un programa de

armonizacin en materia de poltica de inmigracin. La Comisin Europea, que insista
desde marzo de 1985 en la necesidad de incorporar la inmigracin a la agenda de la CE,
intentaba abrir un espacio para concertar las polticas migratorias de los distintos
Estados Miembros2.
Los hechos ms representativos sucedan en el mbito intergubernamental. As, el 14 de

junio de 1985 se firma el Acuerdo de Schengen entre los gobiernos de los Estados de la
Unin Econmica Benelux, de la Repblica Federal de Alemania y de la Repblica
Francesa, relativo a la supresin gradual de los controles en las fronteras comunes 3. La
cuestin de inmigracin era tratada en foros europeos ms informales, como el Grupo
de TREVI y el Grupo Ad Hoc de Inmigracin. En el mbito intergubernamental ser
tratada como una cuestin de seguridad pblica.
La experiencia reinante en los pases europeos en materia de inmigracin se diriga a

orientaciones de carcter restrictivo, como las que se haban adoptado en Francia y
Alemania a partir de la crisis econmica de 1973.
Decisin 85/381 de 8 de julio de 1985, de la Comisin de las Comunidades sobre

procedimientos de notificacin previa y concertacin de polticas migratorias.
Anulada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas el 9 de julio de
1987, lo que obliga a una reformulacin de la propuesta original, a travs de la
Decisin 88/384, por la que se introduce una poltica de informacin y consulta
sobre polticas de inmigracin.
3
Aunque el Acuerdo no fue implantado con carcter inmediato, su firma indica la
preocupacin creciente por los asuntos de seguridad interna ante la prevista
desaparicin de las fronteras interiores con el objetivo de instaurar el mercado
nico.
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7.2. PERIODO 1990-1996

En 1990 la inmigracin regular es puesta de relieve por los medios de comunicacin.
El Grupo Parlamentario IU-IC presenta una mocin en el Congreso de los Diputados

que concluye con la adopcin de una Proposicin no de Ley sobre la situacin de los
extranjeros en Espaa cuyas medidas se llevaran a cabo en los aos siguientes, como la
creacin de las Oficinas de Extranjeros4, de la Comisin Interministerial de Extranjera5
y de la Direccin General de Extranjera y Asilo6.
La regularizacin de 1991 supuso el arranque de un nuevo planteamiento global en

materia de extranjera. La incorporacin de elementos de integracin social a la agenda
espaola de la poltica de inmigracin est vinculada a la aspiracin del Gobierno
espaol a formular una poltica global en materia de inmigracin que, adems de las
dimensiones de control y admisin, incluya la de prevencin, que no se desarrollara por
el momento, y la de integracin social.
La Resolucin de 7 de junio de 1991 abre el segundo proceso de regularizacin de

inmigrantes en Espaa, aproximadamente 108.000 inmigrantes. No obstante, comparado
con otros pases comunitarios con porcentajes de poblacin extranjera entre el 3 por
ciento y el 5, en Espaa no se alcanza el 0,8 por ciento. Dos aos ms tarde se realiza la
RD 1521/1991 de creacin, competencias y funcionamiento de las Oficinas de

Extranjeros.
5
RD 511/1992 de creacin de la Comisin Interministerial de Extranjera.
6
RD 2322/1993 de modificacin de la estructura orgnica del Ministerio del Interior.
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primera convocatoria anual para cubrir un contingente de trabajadores extranjeros,

aunque en 1996 cambi la coalicin gobernante y no se convoc.
En 1991 se crea la Direccin General de Migraciones en el Ministerio de Asuntos

Sociales7. Las administraciones territoriales se involucran en la poltica inmigracin a
travs del Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes (PISI) vertebrado por la
administracin central y cuyas medidas centrales seran la creacin del Foro para la
Integracin Social de los Inmigrantes y el Observatorio Permanente de la Inmigracin
(OPI).
Tras la celebracin de elecciones generales en 1996, un nuevo reglamento de ejecucin

de la Ley Orgnica 7/1985 dara lugar al tercer proceso de regularizacin mostrando la
existencia de unos 25 mil inmigrantes.
El comienzo de la dcada de los 90 registra una tmida entrada de inmigracin en la

agenda comunitaria. Sin embargo, en el gobierno espaol empez a surgir una
percepcin de peligro para la seguridad nacional motivada por la inmigracin magreb
hacia Espaa y la inestabilidad poltica en el norte de frica. Ms tarde el reforzamiento
de la cooperacin econmica bilateral entre Marruecos y Espaa poda ser interpretado
como un trade off entre control de migracin y cooperacin econmica. Paralelamente
concluye el perodo transitorio en el que haba estado restringida la libre circulacin de
RD 1458/1991 de creacin de la Direccin General de Migraciones. Posteriormente

se reubicar en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a travs del Real
Decreto 1173/1993 de reestructuracin de Departamentos Ministeriales.
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trabajadores entre Espaa y Portugal, por un lado, y los otros Estados Miembros por
otro.
El Tratado de Maastricht o de la Unin Europea (TUE) cre un espacio

intergubernamental de toma de decisiones en el marco del cual podran tratarse entre
otros, los asuntos migratorios: la Cooperacin en Justicia y Asuntos de Interior. La
entrada de la poltica de inmigracin en la agenda institucional europea, se vincula a
temas de seguridad interna, igual que ocurra en la dcada anterior. Al margen de las
instituciones comunitarias, se firma el Convenio de Aplicacin del Acuerdo Schengen
en 1990, que Espaa ratifica en 1993.
La Comisin Europea continua promoviendo el debate acerca de la necesidad de

incorporar la inmigracin a las polticas comunitarias y de hacerlo asumiendo un
planteamiento global de la cuestin migratoria, que incorpore, adems de las
dimensiones de admisin y control, las de prevencin y de integracin social.
7.3. PERIODO 1996-2002.

La primera legislatura gobernada por el PP no presentaba novedades, era ms bien
continuista respecto a la poltica de inmigracin desarrollada por el gobierno anterior.
El final de la legislatura 1996-2000 y el comienzo de la siguiente se suceden numerosos

acontecimientos a nivel poltico, social y meditico que hacen de la inmigracin la
tercera preocupacin de los espaoles. Se introducen pequeos cambios organizativos
pg. 14

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en la poltica de inmigracin que no alteran significativamente el diseo proyectado por

los anteriores gobiernos.
En el ao 1999 la poltica pblica, el disenso entre las fuerzas polticas y el problema

pblico en torno a la inmigracin se hacen ms visibles para los ciudadanos.
Ejemplos de los acontecimientos polticos, sociales y mediticos a los que se ha hecho

referencia con anterioridad, son los ocurridos en El Ejido y Lorca, y el causado por la
entrada de inmigrantes en pateras:
1. El Ejido. Salta a los medios de comunicacin por la existencia de graves

conflictos de convivencia entre la poblacin inmigrante, mayoritariamente de
origen magreb, con la poblacin local de El Egido. Los disturbios causados
llaman la atencin no slo de los medios de comunicacin, sino tambin la
presencia de miembros del Gobierno espaol y declaracin del Presidente de la
Comisin Europea y del Parlamento Europeo. En el mbito de la poltica
nacional, estos sucesos ponen de relieve las dificultades para proceder a la
integracin social de algunos colectivos y para conciliar los puntos de vista de
lderes nacionales y regionales del PP, por un parte, y lderes locales del mismo
partido, por otra, en materia de convivencia intercultural.
2. Lorca. El 3 de enero de 2001, una furgoneta es arrollada por un tren en un paso

a nivel sin barreras. Mueren doce inmigrantes ecuatorianos y al parecer no
posean ni el permiso de residencia ni el de trabajo. Acudan a trabajar sin
pg. 15

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contrato a una plantacin de brcol. Das despus del suceso, se increment la

polmica sobre las condiciones de vida y de trabajo de los inmigrantes ilegales
en Espaa. UGT y CCOO intervinieron en ella.
3. La entrada de inmigrantes en patera. Las fuerzas y cuerpos de seguridad del

Estado detienen, en el ao 2000, a 15.195 inmigrantes que intentan entrar a
Espaa a bordo de pateras. Esta cifra se vuelve a disparar en el ao 2001. Aun
as, la cifra de muertos en la travesa del Estrecho ronda los 4.000 seres humanos
(El Pas, 25/07/01).
Estos casos, entre otros, sirvieron para que los distintos partidos polticos 8, a excepcin
el de gobierno, plantearan la necesidad de reformar la legislacin de extranjera. As,
tras 18 meses negociando, el Gobierno pide a los parlamentarios de su partido que
cambien su postura. El argumento utilizado ante la opinin pblica ser que la
propuesta de reforma que el Parlamento haba elaborado entraba de lleno en
contradiccin con las conclusiones de la Cumbre de Tampere.
El 22 de diciembre de 1999 se aprueba el texto que consagraba la reforma de la

legislacin de extranjera, pero ste no era ni el acordado entre las fuerzas
parlamentarias ni el del Gobierno: la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Supuso
adems, una derrota parlamentaria del PP y situ el tema en un primer plano de la
poltica nacional.
8
Las formaciones polticas que ms inters han demostrado por la poltica de

inmigracin son IU, CIU y, ms tarde, el PSOE.
pg. 16

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El problema de la inmigracin fue hbilmente utilizado por el Partido Popular durante la

campaa previa a las elecciones generales del ao 2000. La LO 8/2000, de 22 de
diciembre, modifica a la LO 4/2000 recientemente aprobada. Se aprueba su reglamento
de ejecucin en el verano de 2001, dando lugar a un nuevo proceso de regularizacin.
En cuanto a los derechos y libertades de los extranjeros no existen diferencias

significativas con la Ley 7/1985, sigue siendo un texto centrado en las dimensiones de
admisin y control, aunque en su denominacin se haga referencia a la integracin
social de los extranjeros en Espaa. Supone tambin una radicalizacin en los
componentes de control y una marcha atrs en los derechos reconocidos a los
inmigrantes.
En mayo de 2000 se crea la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la

Inmigracin9, y la Direccin General de Extranjera e Inmigracin 10. La entrada en la
escena del Delegado del Gobierno tendra lugar con motivo de la presentacin del
Programa GRECO (Programa Global de Regulacin y Coordinacin de la Extranjera y
la Inmigracin en Espaa, 2000-2004), aprobado por el Consejo de Ministros el 30 de
marzo de 200111.
RD 683/2000 de creacin de la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la

Inmigracin.
10
RD 807/2000 de creacin de la Direccin General de Extranjera e Inmigracin.
11
Resolucin de 17 de abril de 2001 del Delegado del Gobierno para la Extranjera y
la Inmigracin.
pg. 17

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Con la Ley 4/200012 se produce un cuarto proceso extraordinario de regularizacin y se

presume que puede haber aflorado la presencia de aproximadamente 200.000
extranjeros no comunitarios, lo que lo convierte en un proceso de regularizacin sin
precedentes.
Segn las cifras oficiales el nmero de extranjeros residentes en Espaa ha ido

creciendo a lo largo de todo el periodo considerado. As la poblacin espaola en el ao
1999 se sita en 39.418.01713: la poblacin extranjera residente representaba el 2 por
ciento; si no contabilizamos los extranjeros comunitarios residentes, eurociudadanos, el
fenmeno inmigracin considerado problema pblico no alcanza el 1 por ciento. La
transformacin ms importante en trminos nacionales tiene que ver con la composicin
interna del grueso de los residentes extranjeros (Tabla 1), as a partir del ao 2000
residen en Espaa menos extranjeros comunitarios que extracomunitarios. Aun
eludiendo a los extranjeros comunitarios, la poblacin extranjera residente en Espaa
presenta una gran heterogeneidad, lo que plantea dificultades adicionales de cara al
diseo de polticas de integracin.
Tabla 1
Extranjeros residentes segn tipo de rgimen (1995-2000)
TOTAL
RGIMEN
RGIMEN
COMUNITARIO
GENERAL
AO
RESIDENTES
EXTRANJEROS
12
RD 239/2000, de 18 de febrero por el que se establece el procedimiento para la

regularizacin de extranjeros prevista en la disposicin transitoria primera de la Ley
Orgnica 4/2000.
13
Instituto Nacional de Estadstica: poblacin de derecho a 1 de julio de 1999.
pg. 18

1995
1996
1997
1998
1999
2000
59%
59%
55%
53%
52%
47%
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PBLICAS
Fecha de entrega
19/02/2014
41%
41%
45%
47%
48%
53%
499.773
538.984
609.813
719.647
801.329
895.720
Fuente: Ministerio del Interior; El Pas.
La inmigracin aparece en la agenda sistmica espaola en septiembre de 2000: para el

7% de los espaoles es un problema importante. Esta preocupacin se fue intensificando
hasta ocupar la tercera posicin en febrero de 2001 (Tabla 2). La primera y segunda
posicin suele estar ocupada por el terrorismo y el paro.
Tabla 2
La inmigracin en la agenda sistmica espaola (septiembre 2000-julio 2001)
FECHA DEL
IMPORTANCIA
POSICIN EN LA
BARMETRO
ATRIBUIDA A LA
AGENDA SISTMICA
INMIGRACIN
15,0%
16,1%
13,9%
16,8%
16,9%
31,1%
17,6%
10,4%
5,5%
6,9%
6,7%
4
4
4
4
3
3
4
5
8
7
7
Julio 2001
Junio 2001
Mayo 2001
Abril 2001
Marzo 2001
Febrero 2001
Enero 2001
Diciembre 2000
Noviembre 2000
Octubre 2000
Septiembre 2000
Fuente: Datos extrados de los barmetros del CIS
La preocupacin de los espaoles por la inmigracin se puede concretar en dos

aspectos:
pg. 19

ANLISIS DE
POLTICAS
PBLICAS
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1. La existencia de una percepcin de los inmigrantes y de la inmigracin en

funcin de su procedencia, entendida sta en trminos de reas de desarrollo
econmico.
2. El concepto de inmigrante asociado a una sola categora de extranjeros: los que
el ciudadano llama o denomina moros, rabes o marroques.
A partir del cambo de coalicin gobernante en 1996, influirn ms los temas de

seguridad pblica. El asilo poltico se convertira en su caballo de batalla en Europa,
especialmente en relacin al tema del terrorismo. En consecuencia, la preocupacin por
la lucha contra el terrorismo ser el origen de la propuesta espaola de organizar en
1999 una cumbre sobre Justicia e Interior.
El Tratado de Amsterdam, octubre de 1997, contiene dos novedades:

1. Incorporacin de los acuerdos de Schengen
2. Posibilidad de comunitarizacin de distintas materias integrantes de la poltica
de inmigracin, con plazos y niveles distintos14.
El Tratado implic la creacin de la Direccin General de Justicia y Asuntos de Interior

en la Comisin cuyo objetivo sera hacer realidad el espacio de libertad, seguridad y
justicia.
14
Comunitarizacin segura e inmediata: lista de terceros pases cuyos nacionales

tengan la obligacin de disponer de visado; lista de terceros pases cuyos
nacionales estn exentos; modelo uniforma de visado, para el cruce de las fronteras
exteriores en el caso de estancias inferiores a tres meses. Comunitarizacin
inmediata opcional: condiciones de entrada y residencia; normas sobre
procedimientos de expedicin de visados de larga duracin y permisos de
residencia; derechos y condiciones con arreglo a las cuales los extracomunitarios
residentes en un Estado miembro pueden residir en otro.
pg. 20

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PBLICAS
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19/02/2014
En julio de 2000, como consecuencia de la tragedia de Dover donde fallecen 58

ciudadanos chinos cuando intentaban entrar ilegalmente en el Reino Unido, produce un
cambio radical de las autoridades europeas respecto a la poltica de inmigracin: el
rechazo hacia las polticas de inmigracin cero porque no es congruente con la realidad
de la existencia de una demanda de mano de obra clandestina y con la explotacin de
los inmigrantes indocumentados en suelo europeo. Se plantea as una nueva estrategia
para intentar evitar, no slo controlar, la inmigracin, estableciendo canales para la
inmigracin legal. En el mismo sentido, se inscribe la propuesta de directiva 15,
elaborada por la Comisin, sobre las condiciones de entrada y residencia de personas no
comunitarias con fines de empleo que, en caso de ser aprobada, se convertira en la
primera medida que permitira regular y coordinar la entrada de inmigrantes en la UE.
PERIODO 2002-
8.ENTRADA
DEL
FENMENO
DE
LA
INMIGRACIN EN LA AGENDA POLTICA
NACIONAL
15
Propuesta de Directiva del Consejo, de 10 de julio de 2001, relativa a las

condiciones en las que los nacionales de terceros pases pueden viajar libremente
en el territorio de los Estados Miembros durante un perodo no superior a tres
meses por la que se introduce una autorizacin especfica de viaje y por la que se
fijan las condiciones de entrada para desplazamientos de una duracin no superior
a seis meses.
pg. 21

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Analizando los acontecimientos precedentes en los prrafos anteriores se extrae la

conjetura de que en la formacin de la agenda poltica nacional no slo han influido
factores nacionales, sino tambin internacionales relacionados con el desarrollo de
algunas dinmicas ligadas al proceso de integracin en Europa.
Es de resaltar como la inmigracin entra en la agenda sistmica quince aos despus de

haberlo hecho en la agenda poltica, es decir, ha preocupado antes al Gobierno que a la
ciudadana. Hasta el ao 1985 no existen realmente indicadores nacionales que hicieran
necesario dotarse de una poltica de inmigracin. No ser hasta el otoo de 1999,
cuando los acontecimientos sociales y polticos ocurridos en Espaa se obtengan las
circunstancias necesarias para que el tema sea incorporado a la agenda poltica.
9.EL
PESO
DE
LOS
FACTORES
INTERNACIONALES EN LA AGENDA
Europa, y ms concretamente con la integracin de Espaa en la Unin Europea se
intensifica los problemas de inmigracin en nuestro pas. Es decir, existe una cierta
influencia, no como imposicin, de la UE en la formulacin de la poltica espaola de
inmigracin.
Espaa
suscribi
varios
compromisos
internacionales
que
condicionaron
el
planteamiento del Gobierno espaol en materia de poltica de inmigracin; estos

compromisos contribuyeron a hacer un esfuerzo importante por normalizar la categora
pg. 22

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de inmigrante a nivel europeo, estableciendo listas de pases a cuyos nacionales se les

exige visado para entrar en el territorio comunitario.
10.
LA INFLUENCIA DE LAS INSTITUCIONES
EUROPEAS MARCA LA EVOLUCIN DE LA
AGENDA DE LA POLTICA ESPAOLA DE
INMIGRACIN
La influencia que realizan las instituciones europeas en la formacin de la poltica
espaola de inmigracin es ms bien discreta. Observando la evolucin de la agenda de
la poltica de inmigracin nos damos cuenta de algunas seales que indican el impacto
de la evolucin del debate europeo en torno a la inmigracin, sintetizado en algunos
documentos elaborados por la Comisin Europea. As, Espaa, sin experiencia previa en
materia de inmigracin, carente de debate social y poltico sobre cmo abordar el tema,
inicia su poltica de inmigracin incluyendo en ella solamente las dimensiones de
admisin y control, en consonancia con el planteamiento que imperaba en Europa desde
la crisis de los aos setenta: puertas cerradas o inmigracin cero.
Posteriormente, ya a principio de los noventa, Espaa comienza a reflexionar y se

plantea la necesidad de hacer realidad una poltica de inmigracin, que incluya las
dimensiones de integracin y de prevencin. As, la dimensin de integracin pasa a
formar parte de la definicin que hace el Gobierno central de la poltica de inmigracin
en 1994, una vez asentada la idea en Europa. La incorporacin real de la dimensin de
prevencin a la formulacin espaola est irremediablemente ligada a la existencia de
un planteamiento comn a nivel europeo.
pg. 23

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PBLICAS
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11.
INFLUENCIA
DE
LOS
FACTORES
INTERNACIONALES
EN
PROCESOS
DE
TRANSFERENCIA DE POLTICAS
Estas coincidencias entre el debate europeo y la agenda de la poltica de inmigracin
apuntan hacia la posibilidad de que se hayan producido procesos de transferencia de
polticas. En 1985, cuando empezaba a hablarse de introducir el tema en la agenda
comunitaria, las polticas de inmigracin de varios pases europeos evolucionaban,
desde la crisis econmica de 1973, haca la convergencia al menos en sus
planteamientos restrictivos. En materia de integracin de los inmigrantes, sin embargo,
los enfoques nacionales mostraban una mayor divergencia.
Cuando Espaa se adhiere a las Comunidades Europeas entra en contacto una

comunidad internacional que haba ido acumulando conocimiento y experiencia sobre
muchos problemas pblicos, acumulacin de la que se han servido los policy makers
espaoles en materia de poltica de inmigracin.
Entre los pases avanzados, la Unin Europea es nica como cuerpo intergubernamental
que no slo mueve ideas sino que tambin tiene una pequea pero creciente autoridad
sobre los Estados Miembros. Las comunidades de expertos, por el contrario, tienen un
carcter ms informal y la integracin europea favorece la aparicin de comunidades de
este tipo tanto para las reas sobre la Unin Europea tiene autoridad forma como para
aquellas sobre las que an no la tiene.
pg. 24

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19/02/2014
En resumen, todos los mecanismos causantes de la convergencia de polticas, formales o

informales, operan en el espacio europeo. En consecuencia, en la formacin de la
poltica espaola de inmigracin han intervenido procesos de transferencia de polticas
que han operado desde las instituciones comunitarias y de las comunidades de expertos.
El enfoque de la transferencia de polticas para explicar la formacin de las polticas

pblicas europeas se completa a travs de procesos de isomorfismo, procesos por medio
de los cuales las polticas de diferentes pases o niveles de gobierno se aproximan en
cuanto a su estructura, contenido, objetivos e instrumentos. Es decir, un gobierno puede
imitar o copiar el modelo de poltica pblica de otro sin que necesariamente exista entre
ellos una relacin previa de dependencia o de poder alguna. Se intenta con ello dar
respuesta a una situacin de incertidumbre, no se busca eficiencia, sino legitimidad.
El Gobierno espaol, para salir de la situacin de aislamiento en que estuvo durante

mucho tiempo y obtener la legitimidad necesaria para dar credibilidad a las
transformaciones que tenan lugar en el espacio interno, recurri no slo a la adhesin a
muchas organizaciones internacionales sino tambin a tener en cuenta los modelos y
planteamientos de polticas pblicas de otros pases para desarrollar sus propias
polticas pblicas.
As, el diseo espaol de poltica de inmigracin no se corresponde en su totalidad con

el planteamiento restrictivo dominante en Europa. Por tanto, no todos los instrumentos
pg. 25

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19/02/2014
en que se concreta la poltica espaola de inmigracin proceden de la inspiracin

obtenida en las fuentes europeas de conocimiento.
12.
PRETENSIN DE LA INFLUENCIA DE
FACTORES INTERNACIONALES
Hasta 1999 se puede decir que el tema de la inmigracin ha estado ausente entre las
prioridades de las autoridades nacionales, ninguno de los grandes partidos se refera al
mismo durante las campaas electorales, aunque haba una poltica pblica de
inmigracin que pasaba casi desapercibida. Fue en otoo cuando surgi de modo
pblico y notorio y se vincul por parte del Gobierno espaol en el plano discursivo, su
planteamiento nacional a un claro y ntido planteamiento europeo.
Por un lado, la cumbre de Tampere, en la que se haba hablado de la necesidad de llegar

a un planteamiento comn en materia de poltica de inmigracin, pero sin plantear
decisiones vinculantes para los Estados Miembros, y por otro, los resultados de algunas
encuestas ponan de relieve la tendencia de los espaoles a transferir la responsabilidad
restrictiva a las instancias supranacionales de la Unin Europea a la hora de regular los
flujos migratorios. En consecuencia, no existi una imposicin europea en poltica de
inmigracin, tan slo una cumbre europea que aprovech el Gobierno espaol para
justificar su cambio de estrategia.
Se observa una escasa conciencia de los actores polticos respecto a la influencia

europea hasta muy recientemente. En cualquier caso, el nivel de gobierno que con ms
pg. 26

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facilidad se apropia de la dimensin europea como estrategia discursiva es el central. Y,

dentro de ste, el actor ms consciente de la influencia de las directrices procedentes de
Europa en materia de poltica de inmigracin, antes incluso de que el tema entrara en la
agenda sistmica espaola, fue el Ministerio de Asuntos Exteriores.
13.
CONCLUSIONES
Personalmente opino que la poltica de inmigracin en Espaa, desde sus orgenes hasta
la fecha, est en constante evolucin, sometida a cambios dinmicos, puesto que los
flujos migratorios pueden variar en cuanto a su composicin y respecto a su
distribucin. A mi entender se trata pues de un fenmeno inconcluso.
Respecto al presente trabajo y desde el punto de vista analtico, aunque la poltica de

inmigracin sea desde una ptica formal una pertenencia exclusiva de los Estados y se
integre con gran dificultad a la agenda de las instituciones europeas, en las tomas de
decisiones que hacen los gobiernos de los Estados se refleja la transcendencia de
factores que se extienden al mbito nacional.
Desde el punto de vista terico, quedan patentes las barreras, limitaciones, los
impedimentos y obstculos de los gobiernos considerados todopoderosos en cuanto a
la gestin de los asuntos pblicos. Algunos autores hacen referencia a una crisis de
legitimacin de los Estados en contextos de globalizacin.
pg. 27

ANLISIS DE
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Es interesante tambin observar cmo en asuntos que no se encuentran incluidos en la

agenda inicial de los Estados Miembros se desarrolla el proceso de integracin europea.
Adems, el inters europeo por el fenmeno de la inmigracin est estrechamente
vinculado a la creacin del mercado interior, lo que deja patente la tendencia
acaparadora del proceso de integracin que se inici englobando a la economa, para
despus influir sobre lo poltico.
No obstante, a pesar de la crisis econmica que nos engloba y de la involucin

migratoria en la que estamos instalados, tanto la poltica de la Unin Europea como la
espaola, comparten cuatro ejes de actuacin: 1) control de flujos migratorios y lucha
contra las mafias que trafican con personas; 2) vinculacin de la inmigracin al mercado
de trabajo; 3) planes y actuaciones para la integracin social; y 4) apoyo a las polticas
de codesarrollo con los pases de origen, a fin de frenar la pobreza y los conflictos como
causas de migracin, convirtiendo la salida del pas en una opcin para la persona y no
slo en una necesidad para cubrir un nivel bsico de vida en su hogar16.
Por ltimo, quiero resaltar la coincidencia con el profesor D. Enrique Conejero en

cuanto a que las polticas migratorias deberan de ser proactivas lo que implicara la
toma de iniciativas en el desarrollo de acciones creativas y audaces para, de un lado,
anticiparse e impulsar las ventajas de la inmigracin como elemento dinamizador del
mercado laboral, impacto positivo en la tasa de natalidad, diversidad cultural, etc, y de
otro, atenuar o mitigar sus amenazas respecto a tensiones en los servicios pblicos,
16
Alemn Bracho, Carmen y Alonso Seco, Jos Mara (2012): Polticas pblicas para
inmigrantes y emigrantes en Espaa. Aproximacin histrica, terica y legislativa.
Azarbe, revista internacional de trabajo social y bienestar.
pg. 28

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19/02/2014
inseguridades, sospechas, etc que dificultan ms la puesta en marcha de soluciones

eficaces a problemas. As como la bsqueda un pacto de Estado, la senda de acuerdos,
en lo realmente importante, y la cooperacin recproca y conjunta entre todos los
estados a nivel europeo con una mayor coordinacin para alcanzar una regularizacin
homognea global.
pg. 29

14.
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19/02/2014
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pg. 31

pg. 32
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Evolución de La Agenda Política en Materia de Inmigración

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DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

POLTICA EN MATERIA DE INMIGRACIN

TRABAJO FIN DE CARRERA

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

LA AGENDA Y LA INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES 6

OBJETO DE LAS POLTICAS DE INMIGRACIN..............................................8

DIMENSIONES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS..............................................8

6. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE

EL PESO DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN LA AGENDA..........22

PRETENSIN DE LA INFLUENCIA DE FACTORES INTERNACIONALES26

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

Se requiri de un proceso de adaptacin tanto a nivel de mentalidades de la sociedad

Con el cambio de siglo, la poltica de inmigracin reviste otros tintes ms maduros y

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

avalado adems por informes econmicos y sectores sociales. En especial, la aportacin

Este proceso de internacionalizacin creciente de Espaa se desarrolla de forma paralela

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

democrticas del juego poltico y se abre un proceso de descentralizacin poltica y

La poltica de inmigracin surge entre 1983 y 1986, caracterizndose por un cambio en

3.LA AGENDA Y LA INFLUENCIA DE LOS

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

Es importante distinguir entre:

Agenda poltica, institucional o de gobierno: Incluye los asuntos de los que

No todo asunto pblico es un asunto de gobierno y viceversa. Adems, la agenda

La formacin de la agenda de gobierno evidencia cual es la estructura de poder que

3.2. Influencia de los factores internacionales

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

La impermeabilidad de las fronteras estatales es cuestionada por transformaciones

Con un mundo interconectado tecnolgicamente, econmicamente y cada vez ms

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

Inmigracin, no emigracin. Se trata de dar respuestas gubernamentales para as

Inmigracin econmico, no poltica. Motivos econmicos o motivos polticos.

La legalidad y la ilegalidad. Referida a la situacin legal o ilegal en que se

Podemos distinguir cuatro dimensiones:

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

6.DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE

Encontramos tambin actores institucionales competentes en materia de inmigracin

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

y actores polticos y sociales como partidos polticos, sindicatos, Iglesia, organizaciones

7.1. PERODO 1980-1990

La Constitucin Espaola aprobada en 1978, recoge en su artculo 149.1.2, que el

La LODLEE, es pues un desarrollo del artculo 13.1 de la Constitucin Espaola. Rene

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

Con la LODLEE tiene comienzo el primer proceso de regularizacin, y se plantea el

Con la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto, de autorizacin para adhesin de Espaa

Se materializa en el RD 1099/1986 sobre entrada, permanencia y trabajo en

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

En febrero de 1986, la firma del Acta nica Europea, inclua un programa de

Los hechos ms representativos sucedan en el mbito intergubernamental. As, el 14 de

La experiencia reinante en los pases europeos en materia de inmigracin se diriga a

Decisin 85/381 de 8 de julio de 1985, de la Comisin de las Comunidades sobre

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

7.2. PERIODO 1990-1996

El Grupo Parlamentario IU-IC presenta una mocin en el Congreso de los Diputados

La regularizacin de 1991 supuso el arranque de un nuevo planteamiento global en

La Resolucin de 7 de junio de 1991 abre el segundo proceso de regularizacin de

RD 1521/1991 de creacin, competencias y funcionamiento de las Oficinas de

DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA

primera convocatoria anual para cubrir un contingente de trabajadores extranjeros,

En 1991 se crea la Direccin General de Migraciones en el Ministerio de Asuntos

Tras la celebracin de elecciones generales en 1996, un nuevo reglamento de ejecucin

El comienzo de la dcada de los 90 registra una tmida entrada de inmigracin en la

RD 1458/1991 de creacin de la Direccin General de Migraciones. Posteriormente