當代中國外交政策

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序
作為東亞地區主要國家之一，中國即便在面臨其歷史低潮階段，其舉
措也是動見觀瞻的；更何況在 1980 年代對外開放以來，在經濟發展逐漸
累積出正面成果同時，由此所提供的能量既使其對外政策變得更為多元且
具影響力，其未來走向也隱然牽動著全球體系結構的變遷過程。事實上，
近代以來的中國對外關係一直是個人長期的研究興趣之一；對此，除在
2000 年出版《中國外交史》以初步勾勒清末以來的中國對外關係發展，
並於 2001 年將碩士論文《李鴻章與清季中國外交》重新增刪付梓外，在
暫時先繞開錯綜複雜的民國時期後，同年又針對分裂以來的發展出版《兩
岸外交策略與對外關係》一書，試圖大膽地結合兩者，首先由導致分裂變
局的國共對立背景論起，然後將兩岸自 1949 年迄今的發展演變歷程，分
為七個時期個別加以論列。無論如何，就在撰寫前書之際，一方面國際格
局在新世紀初展現出更多的變化與可能性，而中國不僅藉由更全方位的對
策來加以因應，其結果似乎也走出某些不同於以往的道路。總而言之，為
釐清自後冷戰時期以來的中國外交政策走向，個人也將近年來的觀察與研
究成果整理累積成為本書，既希望以此就教於其他先進，也期盼能對未來
中國對外關係趨勢提供初步撥雲去霧的努力。
在本書撰寫期間，除了要感謝中興大學國際政治研究所同仁們之間的
融洽氣氛，提供了研究過程中所不可或缺的良好環境外，其次則要感謝在
過去七年多來在中興國政所修習過個人所開設「兩岸外交政策比較研究」
課程的同學，所帶來教學相長之刺激與自我鞭策的動力，再者也要感謝五
南圖書公司編輯同仁的費心處理本書出版事宜，最後更要感謝內人璐萍與
愛女佾宸，如果沒有他們的協助與體諒，讓我可以無後顧之憂地進行研
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究，本書亦沒有付梓的可能。無論如何，正所謂「學海無涯」，由於個人
學養恐有不足之處，因此本書之目的也僅在拋磚引玉，希望各方專家能不
吝賜正，俾利後續再行修改。
蔡東杰　謹識
二○○八年二月於台中抱樸齋
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目
錄
第一章　緒論 1
研究中國外交的意義與途徑 1
　Purposes andes Approach to Chinese Foreign Policy Studies
三重過渡格局下的中國對外關係 5
　Triple Transitional Structure and China’s Foreign Relations
利益取向與中國外交政策目標 7
　National Interest in the Chinese Foreign Policy
第二章　獨立自主外交 11
革命外交：獨立思想的歷史淵源 11
　Revolutionary Diplomacy: Historical Origin of its Policy
新中國外交：建政以來的自主路線變遷 17
　New China Diplomacy: Transition of the Autonomic Policy
高層外交：後冷戰時期的外交布局 24
　Leader Diplomacy: Arrangement in the Post-Cold War Era 24
第三章　南南外交 43
三個世界外交：中間地帶概念的意義 43
　Three-World Diplomacy: The Idea of Middle Area
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全方位外交：中國對第三世界關係的開展 53
　Full-scale Diplomacy: Relations between China and the South
軟援助外交：新世紀互動準則的發展 72
　Soft Aid Diplomacy: Interacting Principle in the New Century
第四章　周邊外交 77
睦鄰外交：塑造和平有利的周邊環境 77
　Good Neighbor Diplomacy: Constructing a Peaceful Environment
邊界外交：歷史性衝突問題的解決 97
　Border Diplomacy: Solving the Historical Disputes
一體化外交：奠定區域霸權基礎 104
　Integration Diplomacy: Laying the Foundation of Regional Hegemony
第五章　經濟外交 111
貿易外交：政經互動的對外策略 111
　Trade Diplomacy: Political Economy of the New Strategy
能源外交：確保經濟永續發展 121
　Energy Diplomacy: Ensuring the Economic Development
通道外交：建構新世紀對外運輸網路 138
　Route Diplomacy: Constructing the Outward Network
第六章　大國外交 147
結構變遷：大國化政策的背景分析 147
Structural Transformation: Background of the New Policy
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多極化外交：結構的挑戰與回應 153
　Multi-polar Diplomacy: Interacting with the Major Powers
軍事外交：全球性威望的展現 167
　Military Diplomacy: Displaying the Global Prestige
第七章　柔性外交 185
軟權力外交：新形象的全球輸出 185
　Soft-Power Diplomacy: Output of the New Image
論壇外交：以區域外交為核心的發展 197
　Forum Diplomacy: Developing the Relation with Regions
多邊外交：國際機制的倡議與參與 207
　Multilateral Diplomacy: Engaging the International Regimes
第八章　新型外交 219
口號外交：政策語意學的複雜多樣化 219
　Slogan Diplomacy: Complicating the Semantics in Policy
夥伴外交：建構非傳統同盟關係 224
　Partnership Diplomacy: Constructing the Non-traditional Alliance
公眾外交：對外關係中的人民角色 233
　Public Diplomacy: People’s Role in Foreign Relations
第九章　結論 243
當前中國外交的特性 243
　Characters of China’s Contemporary Foreign Policy
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中國未來的機會與挑戰 245
　Opportunities and Challenges in the Future of China
附錄一：後冷戰時期關於中國外交主要論著 249
附錄二：關於當前中國「大戰略」討論的辯證問題 255
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第一章　緒論　
第一章　緒論
隨著歷史進入新世紀之際，尤其是相對於 1980 年代以前，中國在全

球政經結構中的權力地位、形象和利益取向，不僅正發生著關鍵性的轉
變，其本身也逐漸成為國際問題研究的核心焦點。在政治方面，中國的
「大國化」讓它在躋身金字塔層峰之餘，同時促使原本幾個主要強權之
間的平衡關係，也跟著出現結構變遷態勢；在經濟層面上，中國非但成為
推動當前資本主義世界體系繼續前進，或產生質變之一個重要且極具活力
性的因素，其市場需求既影響著全球能源的生產、交易價格和未來投資走
勢，由此使中國所獲得的關鍵地位，亦將回饋到其政治影響力上面。不
過，更重要的或許是，中國將如何把經此所累積起來的能量，透過相關對
外政策的制定與施行，投射到全球結構的各個角落；而這正是本書企圖討
論的重點所在。
研究中國外交的意義與途徑
Purposes andes Approach to Chinese Foreign Policy Studies
儘管將國家透過「擬人化」角度來解讀其行為並不甚妥當，但在詮
釋國家作為的過程中，這畢竟還是較簡易且大致可被接受的作法。從這個
角度來看，基本上以理性思考作為前導的國家決策，首先所考慮的乃是利
益問題，亦即如何做才能達成「利益極大化」的目標；儘管如此，正如個
人一般，國家的作為也不可能是完全理性的，至於影響理性思考的主要因
素自然來自所謂「感性」，亦即國家的自我定位與期許。可以這麼說，
儘管毛澤東在 1949 年中共建政時曾在天安門上高呼：「中國人民站起來
了！」但這或許並不真的符合當時國內外對中國國際地位與影響力之觀感
與期望。無論如何，在中國自 1980 年代推動經濟改革的若干年後，由於
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　當代中國外交政策
該項政策確實獲致頗正面的發展結果，於是前述定位與期許也跟著出現落
實的可能性。
例如中國國家統計局在 1999 年所作的「新中國五十年系列分析報
告」中便指出：「特別是改革開放以來，中國經濟持續高速增長，綜合國
力不斷增強，人民生活水準日益提高，對外經濟貿易迅速擴大；中國與世
界經濟的聯繫不斷加深，國際地位亦顯著提高。」值得一提的是，此種
自我看法的轉變並不單單出現在中國政府主觀的自我認知當中，北京在
2001 年申請主辦 2008 年度奧林匹克運動會的成功，不啻亦代表中國國際
地位提高所受到的客觀肯定。由此，所謂「中國崛起（China Rising）」的
概念一方面慢慢在學術界裡擴散開來，甚至中國也從官方角度進行類似的
自我肯定；例如前外交部長唐家璇在 2002 年便曾針對「中國跨世紀外交
的光輝歷程」為題，向重要共黨幹部演說，並直接呼應「中國的國際地位
正空前提高」的看法。
無論如何，相關看法的醞釀在 2006 年底可說攀向某種高峰；同年 11
月，中國中央電視臺經濟頻道播出了一部名為「大國崛起」的電視紀錄
片；該影片共有 12 集，內容主要是整理了自 15 世紀以來，在全球競爭範
圍內先後曾出現過的 9 個領導性國家（包括葡萄牙、西班牙、荷蘭、英
國、法國、德國、日本、俄羅斯與美國）的崛起與興衰歷史，播出後隨即
引發國內外的廣泛討論。更甚者，儘管據稱有中央機構曾下令停播前述專
題片，以免引起外界的錯誤解讀，但就在該部紀錄片開播前，據媒體報導
指出，中共中央政治局的 9 名常委曾集體進行以「大國崛起」為主題的研
習課程，目的正希望了解前述幾個主要國家的興衰史，並了解各大國崛起
過程的特點及其衰落過程，同時將學習內容發至國家各級黨政機構要求深
入學習；其後，以「大國崛起」為方向的研究論文與專書也跟著充斥在學
術界與圖書市場中。
進一步來說，邁向新世紀的中國外交似乎顯示出某種轉捩點式的趨
勢，特別是從 1989 年天安門事件後，鄧小平所指示的「韜光養晦，永不
當頭」消極保守政策，逐漸轉向稍顯「進攻性」的戰略作法，例如 2005
年中國將領朱成虎向美國進行使用核武的恐嚇挑釁便是一個典型例證，至
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於 2006 年底召開「中非合作論壇」高峰會更是令國際側目。事實上，自
從出現「中國崛起」議題並廣為關注後，西方便一直注視著中國將可能以
何種方式崛起，對國際秩序又會帶來何種影響等問題上頭；例如在 2005
年 11 月，英國女王在國宴中便以此直接詢問來訪的胡錦濤，充分顯示出
歐美社會對中國崛起的普遍焦慮感。
對此，美國國際戰略研究中心（CSIS）研究員季北慈（Bates Gill）
曾於 2004 年指出，目前對中國地位提升的國際威脅性下定論或許為時過
早，但「從世界歷史的經驗看來，每當國際間出現一個新的力量時，由於
既存體系中的力量必須嘗試去接納和適應這股新力量，因此造成破壞也在
所難免；無論如何，中國這個當下的新力量顯然正尋求著更大的影響力與
角色地位，由此也為國際社會發展帶來一個大問號」。值得注意的是，中
國崛起及其國際地位的提升，並不光只是個學術討論的議題，或許也正慢
慢且微妙地牽動著大國關係之間的變化；例如根據日本外務省在 2006 年
8 月所公布的一份「美國對日輿論調查」內容便顯示，儘管美國菁英階層
與一般大眾對日本的信賴度分別高達 91% 與 69%，都是 1960 年首次調查
以來的最高水準，但相對於有 47% 的菁英階層認為日本是「美國最重要
的亞洲地區夥伴」（2005 年為 48%），回答「中國是美國最重要的亞洲
夥伴」著則迅速上升至 43%（2005 年為 38%，但 5 年前僅約 20%），此
結果自然與中國的經濟發展成果以及其與美國互動更趨頻繁有關，但不僅
導致日本政府與媒體給予高度關注，對未來國際關係發展也不啻提供了某
種暗示。
總而言之，由於中國的國際實力與地位在過去 20 年間確實出現了明
顯上升的跡象，由此既影響了其自我心理定位與對外政策的積極性，在客
觀上也將導致全球結構的趨向浮動與重組，不管最後結果如何，此一互動
過程都將在可見的未來成為國際關係發展中極重要的變數；而這也是我們
研究當前中國外交政策的積極意義所在。
不過，正如美國學者江憶恩（A. Iain Johnston）所言，直到 1970-80
年代為止，西方關於中國外交政策的研究，基本上仍舊被視為「中國學」
（China Study）的附屬品，不僅研究成果相對有限，研究者大多數也是以
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處理歷史問題為主的「中國專家」，從國際政治理論角度進行研究者屈指
可數，人們普遍抱怨的是它被孤立在國際關係理論之外，直到後冷戰時期
以來才稍微有所改善。當然，這種情況絕不是沒有原因的：首先，根據學
術研究常態來說，一國外交政策研究的多寡可說與其國際地位處境直接相
關，正如前面所提的，由於當前中國地位顯著有所改善，自然吸引了更多
學者投入研究過程；其次，儘管情況有所改善，但一方面目前西方國際關
係理論對中國外交政策發展確實仍解釋有限，而中國內部也不斷出現呼喊
著「中國的國際關係理論」的訴求，究其原委，固然所謂西方國際關係理
論的缺乏真正普遍性（絕大多數以「歐洲中心論」的歷史發展、社會結構
與思想邏輯為出發點）乃是主要原因，但中國決策者作為受其傳統文化影
響，而未必依循著西方相關理論引導也不可忽視。
無論如何，在本書末的「附錄一」中，我們仍就後冷戰時期以來，關
於中國外交研究的參考書籍，舉其中大要以進行初步整理，並大致將其研
究方向分成以下五大類別：第一是「資料彙編」，亦即僅僅單純地就個別
事件與言論加以整理編輯；第二是「通史研究」，亦即進一步將前述資料
根據不同原則來整理，並初步進行分析；至於第三類的「個案研究」與第
四類的「政策研究」都屬於前一類別的衍生版本，在個案研究部分可分成
事件中心與人物中心兩個次項，至於政策研究部分亦可分成針對國家或區
域為主，或更深入地去探討決策過程與內涵；最後則是近年浮現的「戰略
分析」，主要是更多地將未來性與應然性帶進到中國外交研究裡頭。
從前述可見，關於中國外交的研究迄今多數仍是以歷史性研究為主，
特別是中國自身的研究者，大部分若非處於資料堆砌階段，便是過多地去
闡釋政府所宣稱的外交政策目標與內涵，或只是為其辯護，從而過度地
以「泛道德性」與「主觀性」來說明或協助政府包裹其外交作為，例如
發揚所謂「三和」目標（和平發展、和平崛起與和諧社會）便是一例；相
對地，西方學界所出版的書籍雖數量較有限（其實部分作者也是華裔人
士），但顯然使用了較多的邏輯分析方法，並更重視國際關係理論運用、
決策分析與其結構性影響，這或許和他們所受到的學術訓練有關，同時
也反映出西方政治圈的主要興趣所在。至於本書基本上屬於前述第四類政
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策研究中，介於「決策模式或政策內涵分析」與「趨勢與影響分析」的次
項，只不過設法使用更多的「類型學」（typology）概念，希望至少能較
為相對且更客觀地呈現出中國當前外交政策與其國家利益之間的關連性，
以便在確切定位其政策的前提下，有機會進一步加以分析其內涵，或對未
來真正的理論出現有所助益。
三重過渡格局下的中國對外關係
Triple Transitional Structure and China’s Foreign Relations
據說 Napoleon 曾提到過：「了解一個國家的地理環境，就可以了解
其外交政策。」此種論點雖可說極有價值，但個人認為它只說明了一半；
正如俗話說「時勢造英雄」般，國家發展的可能性同樣也受到當下時代環
境結構的制約。正因如此，短期間關於中國外交的研究，無論是企圖套用
既有的西方國際關係理論，抑或是發展出中國自身的理論，恐怕結果都相
當有限；原因在於，整個環繞其決策過程的國際環境結構仍持續呈現出不
穩定的過渡狀態。
首先，國際政治的逐漸「經濟化」不啻暗示著國際互動重心變遷的過
程。正如 Robert Gilpin 所強調的：「國際事態發展隱含著深刻的變化」；
特別是相對於自 16 世紀以來，國際政治秩序一直是民族國家關注與鬥爭
的焦點，如今經濟問題則已上升到國際關係中的最高點，並與國家及個人
的命運緊密地聯繫在一起。由此，一方面國際關係不再完全等同於國際政
治，甚至除經貿互動外，諸如「文明衝突」等文化性因素與全球環境變遷
等，也紛紛增加了非傳統因素在結構中的變數重量，至於此種多元紛呈的
局面，至少在短期間將難以讓我們可確定新格局的內涵為何。
其次，從歷史上看來，由於國際霸權與其他國家之間的權力差距經
常會因種種因素而被拉近，從而也不斷帶來「體系重組」的效果。就美國
來說，相對於因具備絕對領先優勢而使其外交政策在 1950-60 年代間充滿
擴張性質，在 1970 年代後，一方面因為與蘇聯間進行大規模軍備競賽與
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全球結盟競賽的關係，於是消耗掉其相當的經濟能量；更重要的是，包括
西歐、日本與新興經濟體等的相繼復原或崛起，亦使其相對領先地位隨之
縮小，並使美國的霸權角色跟著出現動搖或甚至陷入崩解的窘境。從某個
角度看來，正如英國在上世紀初從原本的「光榮孤立」被迫走向「協商結
盟」政策，以便繼續維持其霸權地位般，美國所以在冷戰末期緩慢從「單
極主導」轉向「多邊合作」，其基本心理傾向也是一致的。在新世紀伊
始，美國雖利用冷戰結束所導致的國際環境變化優勢，以及在第三次工業
革命中取得先驅地位，表面上似乎重建了霸權角色，甚至還企圖透過強勢
的戰爭作為來貫徹其單邊主義政策，但究其實質卻未必如此；一方面基於
資訊革命的內噬性，其經濟本即存在一定的隱憂，此外在國際競爭激烈
下，它也不見得能始終保持領先地位。換言之，美國的霸權依舊是不穩定
的，而這種潛在過渡性當然會對全球結構與中國外交政策投下各種變數。
最後，相對於前述世界體系結構內涵的轉變趨勢，事實上，中國的國
際地位也在不斷地轉換當中。從經濟面看來，例如 Madison 以 1990 年國
際美元計算的購買力平價（PPP）估計指出，在 1978-95 年間，中國 GDP
所占世界比重已經由 50% 提升到 109%，同時由相當於美國 GDP 的 230%
提高到 520%；再者，根據世界經濟論壇（WEF）與哈佛大學國際發展研
究所的「全球競爭力報告」研究顯示，同樣按照國際美元計算的 PPP 標
準，中國在 1999 年的經濟實力已首度超越日本而僅次於美國（根據世界
銀行的估算，則此結果出現在 2005 年），且其 GDP 相當於全球總量的
10% 與美國的 50%；最後，根據世界銀行的計算結果，中國根據 GDP 計
算的全球經濟體排名已從 2004 年的第七位與 2005 年的第四名，繼續升至
2008 年的第三名，預估 2015 年左右將正式躋身第二名。甚至像 William
Overholt 等還從中國的經濟成長、政經政策轉變及國際局勢演變入手，預
言中國將是下一個經濟霸權，而 Oded Shenkar 也推論說，中國將在 20 年
或更多點的時間內超越美國。總而言之，無論以何種基礎加以估算，中國
在歷經 20 餘年的改革開放後，其相對經濟實力非但已不容小覷，其結果
更直接導致中國在國際結構位階中的明顯變化，從而亦將其外交政策帶往
無可避免的轉型期發展。
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利益取向與中國外交政策目標
National Interest in the Chinese Foreign Policy
至少從文革結束以來，由於影響中國外交的「意識形態」因素相對減
弱，更現實且理性的「國家利益」考量乃成為決策者的思考重心所在。一
般認為，鄧小平可說是第一個明確提出以國家利益作為外交出發點的中國
領導人，他在 1989 年 10 月與美國前總統 Nixon 的談話中便指出：「考慮
國與國之間的關係，本來便應該從國家自身的戰略利益出發。」而國務院
總理溫家寶在其就任後的首次正式出訪行程中，也曾經公開表示：「……
在當今國與國的關係中，國家利益是第一位的。」當然，正如前文所述，
隨著中國經濟實力不斷上升的趨勢，其全球經濟利益也持續地擴大，至於
影響則是相較於過去中國的外交工作更多地重視安全和政治利益，如今則
加入濃厚的經濟色彩。無論如何，了解中國的國家利益設定乃是了解其外
交政策走向的第一步。
其次，從目前關於中國外交政策的研究成果中，可以發現，偏重主觀
預測與客觀紀實研究占了其中很大比例；換言之，研究者若非極力著重於
分析其外交政策的可能走向與未來發展對國際政治互動的影響，便是僅以
記錄者角色客觀地登載並整理中國形形色色的外交表現。在本書中，則試
圖於前述兩種極端途徑中取得某種平衡點。首先，我們從「類型學」角度
將中國當前的外交政策，分成 7 大發展主軸與 20 個細部政策方向（參考
表 1.1）；從面向上來看，當可發現當前中國外交反映出其國際地位變化
的高度複雜性與多樣化。
進一步來說，不同的外交行為主軸亦各自扣住不同的利益目標；例
如在表 1.2 中，我們便根據短、中、長程的不同時間特性，整理出不同的
外交政策在不同的時代環境中，為中國所提供的服務重點所在。可發現的
是，在 1950-70 年代間，由於中國受到國家實力與相對地位的限制，因此
外交政策主要用來維護其短程利益，亦即國家的生存發展；其中，迄今仍
是中國外交政策核心價值與政策起點的「獨立自主外交」，目的是在捍衛
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表 1.1　中國外交政策方向及其目標意涵
政策方向細部分項主要目標
革命外交　　回應歷史發展問題與族群集體調適壓力
獨立自主外交新中國外交　呈現改朝換代的區隔與差異性
高層外交　　透過領導人出訪突顯其國際地位的提升
三個世界外交反映出中國式的世界觀與戰略觀
南南外交　　全方位外交　對第三世界進行全面性的接觸
軟援助外交　實質拉攏南方國家並藉此形塑自我軟權力
睦鄰外交　　培養與周邊國家的正面互動性
周邊外交　　邊界外交　　解決國家轉型過程中的歷史問題並促進和平性
一體化外交　設法進一步完成整合目標
貿易外交　　設法進入國際經濟結構並發揮其經濟實力
經濟外交　　能源外交　　解決永續性工業升級發展問題
通道外交　　確保能源安全並建構歐亞大陸運輸管道
多極化外交　增加在大國層級結構中的活動性
大國外交　　
軍事外交　　透過呈現軍事實力以鞏固國際地位
軟權力外交　培養用以對抗主流意識的軟性權力
柔性外交　　論壇外交　　建立與各區域間的對話交流機制
多邊外交　　突顯不當頭特色以化解崛起過程阻力
口號外交　　塑造或設法改變國際間對其外在形象設定
新型外交　　夥伴外交　　發展非傳統性的新同盟關係
公眾外交　　設法界定或重新定位人民在外交中的角色
表 1.2　中國外交政策與國家利益間關係
短程－生存利益中程－經濟利益長程－政治利益
獨立自主外交 1950-70s 1980s-
南南外交　　 1950-70s 1980-90s 2000s-
周邊外交　　 1950-70s 1980-90s 2000s-
經濟外交　　 1980s-
大國外交　　 1980s-
柔性外交　　 1990s-
新型外交　　 1990s-
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其主權獨立性，而「南南外交」是試圖使其在美蘇冷戰夾縫中去找出有限
的生存空間來，至於「周邊外交」則直接與其國家實體的有形存在直接相
關。不過，到了 1980 年代，由於進行理性經濟改革加上美蘇和解使中國
脫離了生存利益的威脅，從而也讓它有關注中長程利益的機會；首先浮上
檯面的便是同時兼顧短程與中程利益的「經濟外交」，一方面既被用來收
拾因發動文化大革命而受到戕害的政權威望，同時也提供國家步上發展正
軌的道路，其次則是「南南外交」與「周邊外交」也轉而服務於經濟目
的，希望爭取廣大的第三世界作為其發展的市場腹地，最後則是透過第一
階段的「大國外交」，以吸引更多的西方資本投入其發展的行列當中。
到了 1990 年代後，由於中國的改革政策已進入不可逆轉的穩定階
段，由此所累積的經濟能量既直接有助於其國際結構地位的提升，也讓中
國的決策視野更多地投射到長程目標上頭；儘管如此，至少因為 1989 年
天安門事件的影響，使這種目標變遷過程在 1990 年代似乎顯得相當地緩
慢，直到國際記憶逐漸淡去並受惠於九一一事件後美國發動全球反恐運動
與伊拉克戰爭的轉移效應，中國一方面既取得了較有利的國際環境，從而
也進一步加速前述目標焦點變遷過程。可以發現的是，中國目前正透過新
階段的「獨立自主外交」來提供更廣闊的外交活動空間，藉由「南南外
交」來發展出一套有別於西方中心主義地全球觀，利用「周邊外交」來形
塑有利的區域環境並提供崛起所需勢力範圍，持續以「經濟外交」來奠定
其權力的經濟性安全基礎，經由第二階段的「大國外交」以慢慢地摸索出
新的自我定位，然後借力使力地透過「柔性外交」來建構非傳統性的柔性
國力基礎並因應文明衝突問題，最後，「新型外交」則可能讓中國尋找到
一種有異於以往的新互動型態。
在此必須強調的是，正如歷史學家 Arnold Toynbee 在其鉅著《歷史研
究》中，對於人類文明發展歷程與文明興衰軌跡的省思一般，他認為人類
所以能開創文明既非因為遺傳天賦或特殊地理環境所致，而是由於能有力
回應所面對的挑戰，從而造就新的文明階段，換言之，文明的演進便是此
種「挑戰－回應」歷程不斷積累的結果。至少自 1980 年代以來，中國的
發展歷程似乎也反映出上述邏輯；從歷史事實來看，它在過程中未必受到
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10　當代中國外交政策
某種真知灼見的有力指引（請參見本書附錄關於中國大戰略的討論），但
卻始終能以較趨理性的方式來回應各種挑戰；或許未來它確實有可能生成
某種長程戰略規劃，但短期間我們能做的也只是設法去了解其回應挑戰的
結果（亦即前述各種政策的形成），並試圖從趨向上去判斷中國外交行為
的可能路徑。
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第二章　獨立自主外交　11
第二章　獨立自主外交
自 1949 年建政以來，儘管中國的外交政策在不同時期，曾基於不同
的戰略形勢而有過不同的重點轉移，但「獨立自主」可說始終是其一以貫
之的核心價值與中心指導概念所在。對中國來說，所謂獨立自主基本上涉
及四組對外關係：首先是中國與大國之間的關係（大國外交），其次是中
國與中小國家之間的關係（南南外交），再者是如何利用國際環境以解決
本國事務的關係（周邊外交與能源外交），最後則是中國與當前全球事務
或結構變遷發展之間的關係（柔性外交與新型外交）；由前述括號中所暗
示的政策衍生性來看，當不難發現獨立自主概念的地位與影響力。在本章
中，我們便將由其歷史背景入手，了解並設法釐清相關對外政策概念的發
展。
革命外交：獨立思想的歷史淵源
Revolutionary Diplomacy: Historical Origin of its Policy
清季至民國時期的發展
首先必須說明的是，儘管「主權平等」一般被認為是現代國際體系
的主要特徵之一，但所謂平等往往只存在於形式上，更甚者，個別國家所
擁有的實質能力將最終決定其究竟有多少真正的「獨立性」；換句話說，
能力愈強的國家，其獨立性也就隨著愈高；至於對絕大多數能力不足的中
小國家來說，則獨立性不足基本上也算是一種常態，除處於特殊時空環境
（例如解殖民初期）外，似乎無須特別將爭取「獨立自主」設定為外交政
策的努力目標。儘管如此，對曾經擁有「中心觀」思想，長期作為東亞體
系核心，並保有廣土眾民此一大國潛在要素的中國來說，想自然而然地接
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受相對低落的國際地位，顯然並不是一件容易的事情。
特別從中國近代史發展歷程看來，所謂「革命外交」（revolutionary
diplomacy）的意識想法與慣性脈絡更是清晰可見。從字義看來，此種政
策主要是希望以革命的方法與手段來解決中國的外交問題，特別是在不顧
既有條約、協定及慣例下，運用大膽而強烈的手段，甚至強力動員群眾運
動作為支撐，以便透過半威迫性的環境達成所設定的外交目標。可以這麼
說，此種概念既希望突顯出中國透過一系列不平等條約而被拉進到由西方
主導國際體系的「客觀」現實，同時亦呈現出中國無法接受因此所導致地
位低落的「主觀」意念；至於此種意念在政策層次中的具體彰顯，也就是
「反對」目標的提出與設法加以制衡。
以清季為例，類似想法首先出現在以企圖「師夷之長技以制夷」，但
堅持「中學為體，西學為用」的一系列自強運動當中；但由於少數民族統
治的政治結構弱點，與運動本身自我設限以致無法落實改革目標所致，這
些體制內作為不僅未能成功，結果還在 1900 年帶來一波排外運動高潮，
其結果便是義和團民粹運動與八國聯軍戰爭。
英國學者 Diana Preston 在其所著記錄義和團事件的歷史著作中，
便以「中國對外國人的戰爭」作為小標題，記錄了這場民粹主義式
（populist）騷動，並指稱這是中國和中國人對整個外部世界的一次宣戰
行為；她認為：「……義和團主要從中國北方的窮人和被剝奪者中吸收其
成員，……長期以來，他們的生活不僅注定無法有效對抗洪水、乾旱和飢
荒循環，越來越多外國人湧入中國的結果，更明顯地加深了他們的苦難。
為了到中國追求商業利益，這些外國人帶來的新技術（蒸汽船、火車、電
報系統和採礦設備）非但冒犯了土地、江河與大氣的魂魄，而且奪走了許
多中國人的工作。至於基督教傳教士雖聲稱到中國來尋找可以被拯救的靈
魂，但他們對當地文化卻常常無知地加以鄙視或輕蔑，由此所帶來咄咄逼
人的傳教活動，亦對中國家庭和鄉村生活結構造成了威脅。」正如徐中約
所言，「……仇外的情緒不僅瀰漫於宮廷中，也散布於知識份子、官僚仕
紳與大多數民眾心中；正因半個多世紀以來，外國人所造成的屈辱深深地
傷害了他們的榮譽感和自尊心」，從而亦提供了此際廣泛排外運動的背景
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基礎。
在清季的革命外交嘗試以失敗告終，而政權亦隨著瓦解後，中國一度
因陷入內部軍閥割據混戰，加深了其對外部環境的依賴性，並抵銷不少排
外想法；儘管如此，相對於 1920 年代北京政府採取與歐洲勢力配合的態
度，位居南方的廣州政權則一方面為突顯出與北方抗爭的正當性，同時也
由於在「聯俄容共」政策後受到共產國際路線影響，於是在政策上亦充滿
了民族主義意涵。
例如中國國民黨在 1924 年所召開的第一次全國代表大會上，便宣告
了「一切不平等條約皆當取消，改定平等新約；凡自願放棄所有特權並廢
止條約的國家，中國將認為最惠國；所有不平等條約均應重新審定」等一
連串顯然「不滿意現況」的政策方針。其後，利用 1919 年「五四運動」
後激起的反帝國主義與反軍閥浪潮（此兩者乃是利益互補的共生體），位
處廣州的國民政府不僅在 1925 年將「廢除不平等條約」列入正式外交目
標中，更於 1926 年透過以此提供的正當性基礎，通過進行北伐的決議。
在此期間，因其對外關係有異於平常處，於是也再度將中國推入了另一個
「革命外交」時期。
正如前述，相對於尊重既有權利義務規範，並將溝通管道限於合理
與合法途徑的正常對外交涉，以民族主義情緒與排外浪潮為基礎的「革
命外交」則強調在必要時採用「體制外」的手段來完成目標。總之，在
1925-31 年間，相關重要行動可概述如下：
首先，在 1925 年後，廣州政府便以「收回租界」作為解決當時中外
衝突問題的根本計畫。例如國民政府不僅正式並全力支持省港大罷工行
動，在北伐軍攻克武漢後，由共黨勢力主導之武漢政府便採取極端強硬的
作法，除迅速組織工會與發展工運外，並企圖立即撤廢不平等條約；其手
段是透過群眾運動形式在北伐勝利慶祝會直接向英軍發起挑戰，並協同軍
隊共同闖入租界強行接收。由於顧慮到此刻中國革命風潮所展現出來的能
量，英國於是採取策略性退讓，同意將上述兩地租界交還中國。
其次，相對於武漢極端派所採取的強硬外交手段，南京政府的溫和
派則仍企圖以談判為主，從關稅自主權著手與主要國家展開交涉。但因談
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判未果，國民政府乃在 1927 年逕行宣告開始實行關稅自主，同時取消內

地釐金及貨物稅，但在各國群起反對甚至威脅動武的情況下，最後不得不
暫停。儘管如此，在革命軍進入北京後，外交部隨即公告下列廢約原則：
「中外條約已滿期者，當然廢除；未滿期者，應經協商解除而重訂之」。
接著，以美國為首的十幾個國家相繼與中國簽下關稅新約，最後則是與中
國糾紛不斷的日本。
最後，在收回領事裁判權部分，清季以來在中國擁有領事裁判權的
19 個國家中，德奧等 8 國雖已於第一次大戰結束後陸續與中國簽訂平等
新約，但其餘各國則暫時採取觀望態度。對此，中國單方面公布自 1930
年元旦起自動撤銷各國在華領事裁判權，但國際間對此全無反應；1931
年，南京政府頒布「管轄外國人實施條例」並再度片面宣布於次年全面撤
廢領事裁判權，但事實上又因九一八事變之爆發而中輟。
由上可知，在反帝國主義浪潮的推波助瀾下，儘管國民政府（不管是
武漢或南京政府）對於不平等待遇已或多或少地採取更強硬的姿態，但終
究不敵「權力對比」的國際政治現實，在「雷聲大但雨點小」的情況下，
實際政策收效結果並不明顯。
中共建政後的發展趨勢
在中共於 1949 年建政後，一方面延續著中國自對日戰爭以來始終高

漲的民族主義思潮，同時也基於冷戰初期美蘇明顯對立的國際情勢，於是
亦維持著以不滿現狀為特色的革命外交基礎；正如周恩來在新中國外交部
成立大會上所言：「中國的反動份子在外交上一貫是神經衰弱怕帝國主義
的；清朝的西太后、北洋政府的袁世凱、國民黨的蔣介石，哪一個不是跪
倒在地上辦外交呢？中國百年來的外交史是一部屈辱的外交史。」在此種
抗外的前提下，其內涵則具體反映在各個階段對於外界假想敵的建構上：
例如 1950 年代的重點是「反對美帝國主義」，1960 年代後轉為同時「反
美帝並反蘇修」，到了 1970 年代改成「反對（蘇聯）霸權主義」，1980
年代又變成「反對一切形式的霸權主義」，至於 1990 年代迄今，則「反
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對各種形式的霸權主義和強權政治」與「反對單邊主義」等繼之成為新的
外交政策方針與主要口號。
值得注意的是，首先，前述假想敵對象的變遷過程，一方面既未必來
自中國的主觀設定，更甚者，它亦經常直接反映出當時的國際情勢變化。
一般來說，正如 William Tow 所指出的，特別是在冷戰時期，國際體系結
構與中美蘇三角關係的內涵，可說是影響中國外交決策過程的最重要外在
變數來源，無論是兩強對中國的態度，或者中國對兩強態度的認知，都是
中國制定外交政策時的重要參考指標。例如 1950 年代的反美政策基本上
可說是對蘇聯「一邊倒」政策，與美蘇冷戰兩極高度對峙下的必然結果。
到了 1960 年代，一方面國際對立局勢並沒有太大改變，但因中蘇間產生
矛盾對立，於是既迫使中國採取激進的夾縫（同時反對美蘇）政策，同時
也為支撐此種政策而引發國內的文革運動；儘管如此，由於此種激進政策
畢竟不符合理性標準，而 Nixon 政府也開始改變美國的冷戰政策基調，於
是中國亦順水推舟地利用美國的「打北京牌」政策，以「共同反霸」作
為共識與出發點，在 1972 年透過「上海公報」而開啟兩國的關係正常化
進程。至於在 1980 年代後，由於中國正式在政策中揭櫫「獨立自主」口
號，於是也引發後續一連串的思想與內涵變遷。
其次，正如前述，儘管自從中共建政以來，中國始終在對外政策高
舉獨立自主精神並維持著「反對現狀」的方向，其中但真正較具有革命性
質者，大概首推充滿著「解放全世界」使命感的文革時期外交政策。自從
1970 年代以來，支援廣大的發展中國家以建立一個「公平合理」的國際
政治經濟新秩序，可說是中國外交政策中迄今明顯且具有持續性的主題，
而此種訴求確實也讓中國看起來就像是一個「革命者」。事實上，在激進
式「革命外交」理念的指導下，文革時期的中國外交部遭到造反派奪權，
致使外事領域一度失控。
正如周恩來聲稱的，此時主要強調的是執行「毛主席的革命外交路
線」；與先前時期不同處主要在於所謂「三和一少」（對帝國主義、修正
主義與各國反動派要和，同時少援助各國人民的革命鬥爭）理性路線的大
翻轉，目標是轉向「三鬥一多」（繼續鬥爭帝國主義、修正主義與各國反
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動派，並更多地援助國際革命運動），至於周恩來一度積極宣傳的「和平
共處五原則」當然也被棄如敝帚，取而代之的是取消了外交業務和宣傳工
作間的分工；首先自 1966 年底起，宣傳毛澤東思想與世界革命目標成為
中國駐外使館的首要政策任務。根據一項不完整的統計資料，在 1966 年
10 月到 1967 年 5 月的約略半年當中，中國共向 117 個國家發行了 14 種語
言，共 80 萬冊以上的「毛澤東語錄」，至於中國贊助，由各國自行出版
的還有 40 種版本以上。此外，中國也開始在世界各地「輸出革命」，很
多駐外使領館都直接或間接地參與了當地的革命鬥爭，甚至駐外大使也幾
乎全部應召回國參加文化大革命運動，使其駐外機構正常工作受到極大影
響，也為中國對外關係製造許多無謂的緊張關係；直到中共中央在 1967
年 2 月 7 日發電指出「內外有別」後才表面上穩定下來（事實上，從前述
「毛語錄」的發行活動看來，內外有別的限制依舊有限）。再者，與清季
及民國時期兩度革命外交風潮比較起來，此次運動也透過高亢的排外口號
來引發群眾的革命熱情，甚至同樣出現大量民粹主義式的示威活動。
無論如何，由於這種革命外交舉措終究造成全面性的不良影響，於
是利用毛澤東去世作為契機，中國政府也對此作了根本性的反省。例如在
1979 年，中國便正式宣布加入「維也納領事關係公約」，而這也表示了
中國願意再度接受被國際所普遍接受的國家間互動準則。於此同時，繼之
掌權的鄧小平亦確立了「以經濟建設為中心」的國家發展目標與原則，至
於其在外交政策上的體現，則是以意識形態和社會制度作為劃分敵我標準
的外交理念遭到逐步放棄，由此慢慢地將中國的外交政策內涵引入到另一
個新的境界中。
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新中國外交：建政以來的自主路線變遷
New China Diplomacy: Transition of the Autonomic Policy
中國獨立自主原則與特徵
正如前述，自從 19 世紀中期以來，我們不僅發現中國在國際體系裡
始終具有某種「不滿現狀」傾向，同時還可分別在清末（1890 年代）、
民國時期（1920 年代）與中共建政後（1960 年代後期）找到三次「革命
外交」高潮，由此亦可了解中國爭取所謂獨立自主的道路是如何地漫長與
艱辛；甚至在 2002 年「十六大」的報告中，中國依舊宣稱：「……不管
國際風雲如何變幻，我們始終不渝地奉行獨立自主的和平外交政策」，而
胡錦濤在 2007 年的「十七大」報告中也還是不忘提及「堅持獨立自主的
和平外交政策」，其重要性可見一斑。根據其外交部網站資料顯示：「中
國堅定不移地奉行獨立自主的和平外交政策，這一政策的基本目標是維護
中國的獨立、主權和領土完整，為中國的改革開放和現代化建設創造一個
良好的國際環境，維護世界和平，促進共同發展。」至於該項政策的主要
內容則包括下幾點：
（一）不與大國或國家集團結盟，不參加軍備競賽或進行軍事擴張；
（二）反對霸權主義，強調通過協商和平解決爭端的原則，尤其反對
以社會制度和意識形態強加於人作為藉口來干涉他國內政；
（三）積極推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序；
（四）尊重世界多樣性，並鼓勵各國相互交流；
（五）追求以和平共處五原則為基礎與所有國家發展友好關係，尤其
是廣大的第三世界發展中國家；
（六）實行全方位對外開放政策，促進世界各國共同繁榮；
（七）積極參與多邊外交活動，維護世界和平和地區發展穩定。
當然，在這些內容中不乏空泛的理想口號與隱性的國家利益表達，但
我們也可看出，儘管從當前中國的外交政策中，確實可發現與過去「一脈
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相傳」的思考邏輯與自我定位，但由於國內外結構內涵所呈現出的實際變
遷，仍使其政策走向亦必須反映出時代特殊性才行。在下一個段落中，我
們便將針對毛澤東時期、鄧小平時期與後冷戰時期以來的中國外交政策發
展歷程，根據獨立自主思想，分別剖析其主要差異所在。
毛澤東時期：從結盟到不結盟外交
早在中共建政前的 1947 年底，毛澤東便曾指出：「……我們自己

的命運應當由我們自己來掌握，我們應當在自己內部肅清軟弱無能的思
想」；其後，在國共內戰的關鍵時刻，毛澤東更進一步提出：「……如果
有外國人提到外國政府調解中國內戰等事，應完全拒絕之。」由此看起
來，毛澤東的獨立自主概念似乎既反映出對過去中國外交歷史的反彈，同
時亦帶有著強烈的反抗精神。不過，值得注意的是，毛澤東雖然在口頭上
高呼獨立自主口號，但其政策最初卻帶有極鮮明的結盟色彩；特別是他在
1949 年所揭櫫的「一邊倒（向蘇聯）」政策：「……中國人不是倒向帝
國主義的一邊，就是倒向社會主義一邊，絕無例外；騎牆是不行的，第三
條道路是沒有的。」由此可見中共雖屬於革命性政權，但在國際情勢的壓
力下，其決策者仍不得不試圖藉由與外國結盟或甚至喪失實際利權，來維
持中國「表面上」的獨立自主地位。
儘管如此，這並不代表毛澤東因此便放棄獨立自主路線，只不過在
最初階段中採取了「政經分離」的途徑，亦即在政治上雖被迫選擇與強權
結盟，但在發展本國經濟方面則選擇了強化自力更生的政策。儘管如此，
由於中國的發展問題有其長遠的歷史背景，絕非透過短期政策而一蹴可幾
的，由此亦迫使中共政權在 1960 年代後選擇透過封閉性發展來達到獨立
自主的目標。
值得注意的是，即便是最初的「政經分離」途徑，對毛澤東來說也
僅僅是種短線政策。對他（或當時許多人）來說，下一場全面戰爭遲早
會爆發，但單靠中國或蘇聯的力量是不夠的，因此必須發動全球性的民
族解放運動才能推翻西方帝國主義。不過，在 1957 年後，由於蘇聯的
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Khrushchev 希望利用人造衛星升空的壓力，迫使西方國家與蘇聯改善關
係，以便徹底提高其經濟競爭能力；進一步來說，Khrushchev 的「三和」
政策（和平共處、和平競賽、和平過渡）既與毛澤東的鬥爭理念顯然有
所分歧，而他批判 Stalin 的行動則同時給了中國一個機會，亦即藉由批判
「修正主義」並於 1969 年提出「三反」政策（反對以美國為首的帝國主
義、反對以蘇修集團為中心的現代修正主義、反對各國反動派），以便最
終達成反蘇自主的目標。
在此情況下，其直接結果既導致中蘇共走向分裂的道路，也讓中國在
兩面受敵的客觀形勢必須進行戰略大調整。對此，毛澤東的作法首先是揚
棄過去有礙獨立自主的「一邊倒」政策，然後則是把過去曾提過的「中間
地帶」理論重新拿出來發揚演繹；正如下表 2.1 所列，這也正是 1960 年
中蘇共分道揚鑣，乃至於 1976 年毛澤東去世前，他一直努力建構的邏輯
方向。儘管在不同場合與時間裡，他所提出的名詞看來或有不同，但其所
想表達的意義內涵其實都是一致的：亦即中國應設法找出擺脫冷戰體系桎
梏的可能性，在美蘇兩強的推擠與拉扯外重新去塑造國際結構或找出可資
運用的空間，以便完成讓中國真正獨立自主的目標。
總而言之，毛澤東並未放棄承襲自「革命外交」的傳統理念，而這
基本上也被貫徹在他所謂「第三世界」的觀點中。與印度國父 Jawaharlal
Nehru 在 1955 年萬隆會議中同樣提出的「三個世界」概念比起來，相較於
Nehru 強調國家之間的經濟不平等特徵，毛澤東顯然更強調世界分化中的
政治意涵。
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表 2.1　毛澤東的世界觀表述
概念年代說明
蘇聯是世界民主力量的主要柱石，美國是世界反動
勢力堡壘；但戰後世界面臨的現實問題不是美蘇間
中間地帶　　　 1946 的大戰，因為在美蘇間隔著一個由歐、亞、非三洲
許多資本主義國家和殖民地、半殖民地國家構成的
遼闊的中間地帶。
補充中間地帶理論，將英法等殖民主義國家、擁有
強大壟斷資本的西德、日本與獨立和半獨立的非
洲、拉美國家區分開來；認為中間地帶有兩部分：
兩個中間地帶　 1962-4
一是指亞洲、非洲和拉丁美洲，二是指以歐洲為代
表的帝國主義國家和發達的資本主義國家，其後他
又將後者擴大到北美加拿大、大洋洲和日本。
指與美國矛盾日趨激化的法國、西德、英國、日本
間接同盟軍　　 1963
等國，亦即前述的第二個中間地帶。
建立國際反美統一戰線應包括中間集團，即法國等
中間集團　　　 1963 六國集團和英國等七國集團，還有日本、加拿大，
此概念是第二中間地帶概念的另一種表述方式。
第一個第三世界指亞非拉，第二個第三世界指以西
兩個第三世界　 1963 歐為主的一批資本主義高度發展的、有些還是帝國
主義的國家。
相對於超級大國的概念，目的在突出了美蘇兩國對
中等國家　　　 1970
世界構成的威脅及聯合各國反霸的戰略意向。
第一中間勢力是第三世界，取英、法、西德等則屬
於第二中間勢力；與前述概念差異在於原中間地帶
兩個中間勢力　 1970 不包括中國，現中國加入了第三世界的行列；原形
式上美國和以蘇聯為首的社會主義陣營仍處於世界
的兩極，現不僅實質而且形式也發生了變化。
構想將從中國、日本經巴基斯坦、伊朗、土耳其、
一條線、一大片 1973-4 歐洲到美國一線，及這條線周圍一大片的所有國家
團結起來，共同反對蘇聯霸權主義。
美國與蘇聯是第一世界，中間派的日本、歐洲、加
三個世界　　　 1974 拿大是第二世界，整個非洲、拉丁美洲，以及日本
以外的亞洲都是第三世界。
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鄧小平時期：永不當頭外交
相對於毛澤東時期透過盲目排外主義「chauvinism」與「三個世界理
論」，企圖為中國創造出獨立自主外交政策的運作空間，鄧小平則正式將
獨立自主定調為中國外交的發展主軸。在鄧氏主政下，中共總書記胡耀
邦在 1982 年 9 月的「十二大」報告中，正式提出了獨立自主外交政策概
念，其主要內容有二：首先是不依附於任何大國或大國際集團，繼續強調
「反霸」的基本立場，其次則是不以意識形態決定與他國間的親疏關係，
一切以國家利益為依歸。1984 年 5 月，鄧小平又進一步指出，中國的對
外政策是「獨立自主且真正的不結盟」，至於其具體展現則為所謂「四不
（不結盟、不孤立、不對抗，不針對第三國）一全（全方位進行外交活
動）」原則。
值得注意的是，與毛澤東強調透過「對立」政策來達成不結盟比起
來，鄧小平時期的不結盟政策則傾向於美蘇兩強間奉行某種平衡政策，一
方面既聯合美國落實關係正常化的目標，同時亦開始與蘇聯改善關係。正
如趙紫陽在 1986 年第六屆人大第四次會議上所指出，中國已「根據國際
情勢的客觀變化，即時對外交政策進行了調整、充實和完善」；至於當時
國際形勢的重大進展首先是蘇聯在阿富汗戰爭中逐漸陷入進退維谷的困
境，對中國的威脅因此大為減弱，在此一背景下，中國如果繼續執行「聯
美反蘇」政策，固然將進一步提升中國的安全，但同時也會加強美國的霸
權，長期來看對中國未必有利。
可以這麼說，毛澤東時期的外交指導思想既有濃厚的意識形態因
素，又涉及中國與蘇聯間複雜的恩怨糾葛，以及近代中國歷史負面發展
的影響。到了鄧小平時期，一方面前述因素的影響力開始慢慢減退，更
甚者，相較於毛澤東對於短期間再度爆發全面性世界戰爭的期待，鄧小
平則在 1985 年指出「在較長時間內不發生大規模的世界戰爭是很有可能
的」，且由於「世界和平力量的增長超過戰爭力量的增長」，現實而理
性的國家利益乃成為中國外交決策考量的首要標準。進一步來說，也唯
有透過對外開放，在深化經濟改革中壯大自己，才可能真正幫中國達成
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獨立自主的目標。
在前述政策邏輯下，鄧小平在處理與中小國家、鄰國和發展中國家
的關係上雖似乎繼承了毛澤東關於第三世界的想法，例如他在 1980 年指
出：「……中國現在屬於第三世界，中國和所有第三世界國家的命運是共
同的，中國永遠不會欺負別人，永遠站在第三世界這一邊」；但在另一方
面，鄧小平的不結盟政策其實也暗示著中國同時不與第三世界其他國家
結盟的意涵。例如中國既在 1980 年代便部分修正了過去支援其他國家共
產黨的做法，鄧小平更在 1990 年左右明白地聲稱：「……人們說，中國
在第三世界處於特殊的地位，我們說，中國只是第三世界的一員；……很
多朋友說，中國是第三世界的頭頭，我們說，頭頭不能當，頭頭一當就壞
了」。其後在許多相關場合中，鄧小平不僅曾經多次強調「中國永遠不
當頭」的立場，特別在 1989 年六四天安門事件後，亦立即提出「冷靜觀
察，韜光養晦，站穩腳跟，沉著應付，朋友要交，心中有數」等外交指導
方針；這些可說都彰顯出，即便在「獨立自主」的同一面旗幟下，毛澤東
與鄧小平的實踐路線仍舊截然不同。
後冷戰時期：共同發展與和平崛起
自從改革開放以來，隨著中國的國力不僅大幅提升，外交政策也被
界定為輔助性的政策工具。一直到 2007 年的「十七大」為止，中國在外
交政策方面仍繼續強調「在全方位外交路線下，堅持獨立自主的和平外交
政策」；至於其對外主要交往對象，則依序為與發達國家交往（大國外
交）、睦鄰外交、與第三世界國家交往（南南外交）、參與國際多邊組織
活動、民間與政黨交流。
無論如何，自後冷戰時期以及特別是邁入新世紀後，由於國際局勢對
中國逐漸有利，其結果既使其不再如過去般抱持「受害者」的心態，更強
調應積極參與多極化新格局的建構發展。此種心態變遷歷程也直接反映在
從「十五大」到「十七大」的報告內容中，其最明顯的區別在於弱化「反
霸」訴求，以及突出「大國外交」與「新安全觀」的重要性。首先，外
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交的重點被設定在為發展創造有利的國際環境，而非與既存霸權美國直接
進行對抗；再者，強調以合作代替對抗的新安全觀則接近「防禦型現實主
義」（defensive realism），亦即主張溫和、自制與安全合作，以化解可能
不利於發展的各種國際變數。
從某個角度來看，由於中國的生存與主權獨立已不再面臨重大挑戰，
因此中國對美俄兩個大國的關係也從作為消極的「平衡者」，轉向積極地
建構關係，從而也讓中國的獨立自主外交政策不再受到不結盟形式的約
束。例如在十六大報告中便不再出現「不同任何大國或國家集團結盟，不
搞軍事集團」等過去用來詮釋中國外交政策的慣用字眼。更甚者，自鄧小
平時期以來，理性地重視現實國家利益的作法，非但已成為當前中國外交
的惟一標準，我們亦可發現，中國正以更快速的步伐融入世界秩序當中。
為了對此一新時期獨立自主外交內容進行新的總結，「十六大」報告
首先提出了「共同發展」這個全新的概念，其重點被具體闡釋為：「……
和平與發展是各國人民的共同願望，中國要與各國人民共同努力、共同維
護和共同推進和平與發展的事業，中國要與各國共同協商世界事務，維護
全人類的共同利益，實現世界各國的共同繁榮」。從「共同」此一形容詞
被頻繁使用看來，可說直接地表明了中國的世界觀正發生著革命性的變
化。相較於自 19 世紀中期以來，中國幾乎全然被動甚至不時帶有反動意
味地被拉進到國際體系中，而失敗與屈辱則始終作為貫穿中國理解對外關
係的主題，這可說是中國第一次轉而以自信心態看待自己，並以不再戒備
的建設性眼光看待這個世界。
在此背景下，首先是根據政府支持的團隊研究結果，中共中央黨校
前常務副校長鄭必堅在 2003 年 11 月的博鼇亞洲論壇年會上，發表了題為
「中國和平崛起新道路和亞洲的未來」的講演，從而開啟有關中國「和平
崛起」議題的討論；接著，胡錦濤在同年底亦呼應式地提出：「堅持中國
特色社會主義道路，就要堅持走和平崛起的發展道路」。至於溫家寶則
在 2004 年十屆人大會議上闡釋了「和平崛起」的五個要義：首先，中國
的崛起是要充分利用世界和平的大好時機，努力發展和壯大自己，同時又
以自己的發展來維護世界和平；其次，中國的崛起應把基點放在自己的力
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量上，依靠廣闊的國內市場、充足的勞動力資源和雄厚的資金儲備，以及
改革開放帶來的機制創新；第三，中國的崛起離不開世界，因此必須堅持
對外開放政策，並在平等互利的基礎上與一切友好國家發展經貿關係；第
四，中國崛起需要很長時間與好幾代人的努力奮鬥；最後，中國的崛起不
會妨礙任何人，也不會威脅任何人，中國將來即使強大也永遠不會稱霸。
儘管在 2005 年後，為避免刺激其他主要國家（尤其是美國），中國
刻意在公開場合中不再提及相關論調，或將詮釋定位為「peaceful rise, rise
by peace, and rise for peace」（和平地崛起、透過和平方式崛起，與為了和
平而崛起），甚至希望轉而以「和平發展」取代「和平崛起」主題；儘管
如此，不僅相關主題已成為中國學術圈的討論熱點，此一想法既顯示出當
前中國對外關係的高度信心指數，作為對先前「中國威脅論」與「中國崩
潰論」的正式回應，同時也可讓我們了解其未來外交政策的可能走向。
高層外交：後冷戰時期的外交布局
Leader Diplomacy: Arrangement in the Post-Cold War Era
高層外交的時代意義
自 2003 年起，中國開始政策性地大幅縮減有關領導人出訪的新聞報
導，並取消相關活動中的迎來送往禮儀，表面上其目的是為了塑造政府新
形象，但實則是由於自後冷戰時期以來，類似活動的頻率不斷攀升，如果
逐一報導或維持類似禮儀的話，自不免導致勞民傷財的批評。
事實上，近代國際外交行為的出現，本來便是因應國家間互動頻率
提高所導致衝突問題增加的結果；由此，首先是在 16 世紀的義大利半島
上，開始發展出一套常設的外交機構與使節制度，接著在拿破崙戰爭結束
後的 19 世紀初期，歐洲各國除進一步整理既有的外交制度外，亦透過所
謂歐洲協商概念，發展出一套新的「會議外交（congress dipalomacy）」
規範，希望能透過各國代表更密切的接觸與彼此溝通，來解決各種國際問
或來電(02)2705-5066
題，而這也奠下後來國際組織運作的基礎；最後，在兩次世界大戰期間，
由於為解決全面性戰爭所引發的複雜問題，於是由各國元首直接會商的
「高層外交」也跟著浮上檯面，其結果既提供了另一個外交管道，也成為
自冷戰時期以來一連串高峰會（summit）的開端。
以目前情勢來看，儘管代表超國家影響力的「會議外交」與目標在突
顯國家主權意識的「高層外交」，仍繼續是當前國際外交互動的兩大主流
管道，不過，國家參與這兩類外交活動的頻率與層次，基本上還是跟國家
的能力成正比。對中國來說，它既因起自 1980 年代的經濟改革活動而導
致國力提升，當然也希望利用此種契機，設法透過建立「主動性」來貫徹
其獨立自主目標，甚至做為長期「大國外交」方向的有力手段。於是顯而
易見地，特別在後冷戰時期，中國領導人也開始頻繁出訪各國並參與國際
會議。
在此必須一提的是，我們在本章後段中，雖設法針對後冷戰時期中
國領導人的出訪活動加以統計分析，但因篇幅所限，同時也考量到其政治
比重差異，因此統計對象僅限於所謂一級領導人，包括：國家主席與副主
席、國務院總理、全國人大常委會委員長與全國政協會議主席等（在此期
間的人事變遷內容請參考表 2.2 所列）。儘管如此，由於中國在國際上的
互動層面相當廣泛，單靠前述五人仍無法充分涵蓋，因此包括 4 名國務院
副總理、5 名不管部會國務委員、20-30 名政協副主席、15-20 名全國人大
副委員長、中央軍委會主席，以及本即負責相關工作的外交部長，有時便
成為極重要的代理人選，由此所構成之 50-60 人「高層出訪集團」可說是
當前中國拓展外交主力所在，其影響絕不容小覷。不過，正如前述，本章
表 2.2　後冷戰時期中國主要國家領導人
職銜／就任時間 1988 1993 1998 2003
國家主席　　　楊尚昆江澤民江澤民胡錦濤
國家副主席　　王　震榮毅仁胡錦濤曾慶紅
國務院總理　　李　鵬李　鵬朱鎔基溫家寶
全國人大委員長萬　里喬　石李　鵬吳邦國
全國政協主席　李先念李瑞環李瑞環賈慶林
或來電(02)2705-5066
在此還是把分析範圍縮小至較狹義的高層外交領域（中國官方紀錄亦以此
作為高層定義），僅針對一級領導人的活動進行分析。
後冷戰時期中國高層出訪分析
在下面的表 2.3 到表 2.7 中，我們主要針對中國領導人在後冷戰時期

（自 1990 年起算）對外訪問內容進行統計分析。首先，在表 2.3 中可以
看出，由於 1989 年天安門事件餘波盪漾的結果，中國領導人出訪頻率在
1990-93 年間因此出現下滑趨勢，但自 1994 年起則開始大幅攀升，顯示其
已逐漸擺脫天安門陰霾，至於關鍵則為美國在 Clinton 上臺後對中國改採
「交往」戰略所致，由此到 2000-01 年間，一方面因美國遭受恐怖攻擊致
使其增加對中國的外交依賴，同時或許也由於江澤民在任期末段企圖透過
「畢業旅行」來奠定地位之故，從而也讓中國領導人出訪次數攀向高峰。
無論如何，從 1990-2007 年間，中國高層出訪總數達 502 國次看來，其積
極企圖心不言可喻。
其次，除長期所顯示出來的攀升趨勢外，在此期間，中國高層出訪仍
不免受到國內外情勢變動的影響；對此，1993、1998 與 2003 年政權交接
期間潛藏的人事鬥爭固然是顯著關鍵，1997 年鄧小平去世、香港回歸中
國與東亞地區發生金融風暴，2003 年美國攻打伊拉克與非典（SARS）事
件爆發，以及 2004 年南亞海嘯事件等，亦都是值得關注的焦點。再者，
在參與高層出訪的名單中，全國政協主席在 1993 年首度加入出訪行列當
中，至於國家副主席則自 1998 年起，也開始加入陣容。
表 2.3　後冷戰時期中國領導人出訪統計
年代出訪者次數訪問對象
國家主席　 5 墨西哥、巴西、烏拉圭、阿根廷、智利
1990 蘇聯、印尼、新加坡、泰國、馬來西亞、菲律賓、
國務院總理 8
(16) 寮國、斯里蘭卡
人大委員長 3 巴基斯坦、伊朗、伊拉克
或來電(02)2705-5066
國家主席　 5 泰國、印尼、蒙古、巴基斯坦、伊朗
1991 北韓、印度、埃及、約旦、伊朗、沙烏地阿拉伯、
國務院總理 8
(13) 敘利亞、科威特
人大委員長 0
國家主席　 5 新加坡、馬來西亞、北韓、摩洛哥、突尼西亞
1992 越南、義大利、瑞士、西班牙、葡萄牙、芬蘭、斐
國務院總理 8
(14) 濟、巴西
人大委員長 1 日本
國家主席　 4 葡萄牙、美國、巴西、古巴
1993 國務院總理 0
(12) 人大委員長 5 印尼、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓
政協主席　 3 尼泊爾、印度、巴基斯坦
新加坡、印尼、馬來西亞、越南、俄羅斯、烏克
國家主席　 7
蘭、法國
1994 南韓、蒙古、土庫曼、烏茲別克、吉爾吉斯、哈薩
國務院總理 9
(25) 克、羅馬尼亞、德國、奧地利
人大委員長 3 德國、奧地利、瑞士
政協主席　 6 芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、比利時、澳大利亞
國家主席 4 南韓、俄羅斯、匈牙利、芬蘭
摩洛哥、俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、馬爾他、加
國務院總理 8
1995 拿大、墨西哥、祕魯
(26) 人大委員長 5 日本、南韓、印度、巴基斯坦、埃及
柬埔寨、緬甸、馬來西亞、新加坡、泰國、古巴、
政協主席　 9
牙買加、巴西、智利
菲律賓、印度、巴基斯坦、尼泊爾、埃及、肯亞、
國家主席　 16 衣索比亞、納米比亞、馬利、辛巴威、羅馬尼亞、
烏茲別克、吉爾吉斯、哈薩克、西班牙、挪威
1996 越南、法國、義大利、紐西蘭、智利、巴西、委內
國務院總理 7
(36) 瑞拉
越南、寮國、土耳其、約旦、伊朗、烏克蘭、希
人大委員長 9
臘、加拿大、古巴
政協主席　 4 波蘭、奧地利、瑞士、荷蘭
或來電(02)2705-5066
柬埔寨、寮國、汶萊、以色列、巴勒斯坦、土耳
國家主席　 10
其、埃及、南非、土庫曼、希臘
國家副主席 5 緬甸、泰國、印尼、哈薩克、白俄羅斯
日本、南韓、保加利亞、德國、盧森堡、荷蘭、義
2000 國務院總理 8
大利、比利時
(40)
俄羅斯、亞塞拜然、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶
人大委員長 12 宛、烏克蘭、白俄羅斯、斯洛伐克、南斯拉夫、克
羅埃西亞、斯洛維尼亞、冰島
政協主席　 5 加拿大、委內瑞拉、千里達、多哥、祕魯
北韓、緬甸、俄羅斯、馬爾他、智利、阿根廷、烏
國家主席　 10
拉圭、古巴、委內瑞拉、巴西
越南、伊朗、敘利亞、約旦、塞普勒斯、烏干達、
國家副主席 10
德國、英國、法國、西班牙
2001 印尼、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡、馬爾地夫、
國務院總理 10
(44) 阿爾及利亞、突尼西亞、俄羅斯、比利時、愛爾蘭
南韓、越南、柬埔寨、印度、古巴、阿根廷、烏拉
人大委員長 7
圭
新加坡、摩洛哥、土耳其、模里西斯、南非、斐
政協主席　 7
濟、巴布亞
越南、德國、冰島、利比亞、突尼西亞、伊朗、奈
國家主席　 11
及利亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、美國
國家副主席 3 馬來西亞、新加坡、美國
2002
柬埔寨、印度、孟加拉、土耳其、阿爾及利亞、摩
(35) 國務院總理 12
洛哥、肯亞、喀麥隆、南非、奧地利、丹麥、法國
人大委員長 5 印尼、日本、菲律賓、泰國、澳大利亞
政協主席　 4 英國、保加利亞、烏克蘭、斯洛維尼亞
國家主席　 6 泰國、蒙古、俄羅斯、哈薩克、澳大利亞、紐西蘭
國家副主席 0
2003 國務院總理 4 衣索比亞、美國、加拿大、墨西哥
(23) 人大委員長 4 北韓、南韓、日本、菲律賓
塞席爾、坦尚尼亞、納米比亞、尚比亞、孟加拉、
政協主席　 9
印度、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡
或來電(02)2705-5066
法國、匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、埃及、阿爾及利
國家主席　 12
亞、加彭、阿根廷、巴西、智利、古巴、烏茲別克
國家副主席 4 多哥、貝南、南非、突尼西亞
2004 寮國、越南、荷蘭、比利時、德國、愛爾蘭、義大
國務院總理 8
(35) 利、英國
俄羅斯、挪威、丹麥、保加利亞、肯亞、尚比亞、
人大委員長 7
辛巴威
政協主席　 4 南韓、葡萄牙、西班牙、馬爾他
北韓、南韓、汶萊、印尼、菲律賓、越南、美國、
國家主席　 14 加拿大、俄羅斯、德國、西班牙、英國、哈薩克、
墨西哥
2005 國家副主席 6 斐濟、牙買加、千里達、墨西哥、祕魯、委內瑞拉
(38) 印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里蘭卡、馬來西亞、
國務院總理 9
捷克、斯洛伐克、法國、葡萄牙
人大委員長 5 澳大利亞、紐西蘭、馬來西亞、新加坡、摩洛哥
政協主席　 4 哥倫比亞、古巴、烏拉圭、斐濟
美國、沙烏地阿拉伯、摩洛哥、奈及利亞、肯亞、
國家主席　 10
俄羅斯、越南、寮國、印度、巴基斯坦
國家副主席 1 哈薩克
澳大利亞、斐濟、紐西蘭、柬埔寨、埃及、迦納、
2006 國務院總理 15 剛果、安哥拉、南非、坦尚尼亞、烏干達、芬蘭、
(40) 英國、德國、塔吉克
羅馬尼亞、摩爾多瓦、希臘、俄羅斯、巴西、烏拉
人大委員長 7
圭、智利
越南、印尼、馬來西亞、英國、立陶宛、愛沙尼
政協主席　 7
亞、烏克蘭
喀麥隆、賴比瑞亞、蘇丹、尚比亞、納米比亞、南
國家主席　 13 非、莫三比克、塞席爾、俄羅斯、瑞典、吉爾吉
斯、哈薩克、澳大利亞
2007 國家副主席 0
(24)
國務院總理 3 菲律賓、南韓、日本
人大委員長 3 埃及、匈牙利、波蘭
政協主席　 5 突尼西亞、迦納、辛巴威、肯亞、日本
資料來源：作者根據中華人民共和國外交部編，《中國外交概覽》（1990-95 年版）與《中國外交》
（1996-2007 年版）自行統計整理（以下表 2.4-2.7 皆同），年代底下括號內數字為訪問總
次數。
或來電(02)2705-5066
在表 2.4 與表 2.5 中，我們繼續針對中國領導人出訪的「區域別」進

行統計分析。首先，大東亞地區（包括東亞與南亞）可說是其長期關注
焦點所在；其次是在 1994-96 年後，正如前述，伴隨著國際制裁浪潮的退
卻，一方面中國領導人出訪次數開始顯著增加，出訪對象也開始普遍化，
幾乎觸及全球所有區域；值得注意的是，相對於早期出訪對象以周邊國家
與第三世界國家為主，在 1994 年後則對西歐與北美等核心地區的出訪出
現上升趨勢，這既顯示出「大國外交」力道的增強，也透露中國欲藉此提
高其獨立自主性的戰略作法。
表 2.4　後冷戰時期中國領導人出訪區域別統計
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
東亞南亞 8 6 5 8 6 10 7 5
中亞　　 0 0 0 0 4 0 3 1
西亞北非 2 7 2 0 0 2 4 0
漠南非洲 0 0 0 0 0 0 5 7
東歐　　 1 0 0 0 3 5 3 1
西歐北歐 0 0 5 1 11 2 7 6
大洋洲　 0 0 1 0 1 0 1 1
北美洲　 0 0 0 1 0 1 1 1
拉丁美洲 5 0 1 2 0 6 4 1
表 2.5　後冷戰時期中國領導人出訪區域別統計（續）
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
東亞南亞 4 13 8 13 10 11 3 13 8 4
中亞　　 1 0 3 0 0 1 1 1 2 2
西亞北非 0 9 4 8 6 0 3 1 3 3
漠南非洲 0 6 1 3 4 5 7 0 8 10
東歐　　 2 1 11 2 4 1 5 3 8 3
西歐北歐 7 7 7 7 6 0 12 5 4 1
大洋洲　 0 2 0 2 0 2 0 4 3 1
北美洲　 0 2 1 0 2 2 0 2 1 0
拉丁美洲 0 0 4 9 0 1 4 9 3 0
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當代中國外交政策 / 蔡東杰著. —初版.

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1.外交政策 2.中國
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當代中國外交政策
作　　者 — 蔡東杰(367.2)
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主　　編 — 劉靜芬　林振煌
責任編輯 — 李奇蓁　黃麗玟
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當代中國外交政策

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隨著歷史進入新世紀之際，尤其是相對於 1980 年代以前，中國在全

判未果，國民政府乃在 1927 年逕行宣告開始實行關稅自主，同時取消內

在中共於 1949 年建政後，一方面延續著中國自對日戰爭以來始終高

早在中共建政前的 1947 年底，毛澤東便曾指出：「……我們自己

在下面的表 2.3 到表 2.7 中，我們主要針對中國領導人在後冷戰時期

在表 2.4 與表 2.5 中，我們繼續針對中國領導人出訪的「區域別」進

當代中國外交政策 / 蔡東杰著. —初版.

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