Sociologa

y
poltica
Accin colectiva e identidades indgenas,
obreras y populares en Bolivia

Antologas del Pensamiento Social

Latinoamericano y Caribeo
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2015
Mir, Carmen A.
Amrica Latina, poblacin y desarrollo / Carmen A. Mir;
antologa y presentacin, Brgida Garca, Ddimo Castillo.
Mxico, D. F. : Siglo XXI Editores ; Buenos Aires : CLACSO,
2015.

383 p. (Sociologa y poltica)
ISBN-13: 978-607-03-0685-3
1. Amrica Latina Poltica de poblacin. 2. Amrica Latina Poblacin Aspectos econmicos. 3. Amrica Latina Condiciones
econmicas 1945- 4. Desarrollo econmico Amrica Latina.
5. Amrica Latina Poltica econmica. I. Garca, Brgida, prologuista.
II. Castillo, Ddimo, prologuista. III. t. IV. Ser
La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras
colaboraciones incumbe exclusivamente a los autores firmantes, y su publicacin no
necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO.
Primera edicin, 2015
Siglo XXI Editores, S.A. de C.V.
Carmen A. Mir
isbn 978-607-03-0685-3
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NDICE

Carmen A. Mir: demgrafa latinoamericana y luchadora social. 9

Brgida Garca y Ddimo Castillo

ANTOLOGA DE CARMEN A. MIR

I. Polticas de poblacin y desarrollo

Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu?

Cmo? (1970)......................................................................... 33
El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin: un instrumento

poltico cuyo potencial no se ha materializado (1977)............ 45
Ciencias sociales y polticas de desarrollo: el posible impacto

de la investigacin en poblacin (en coautora

con Joseph Potter) (1981)........................................................ 79
Los derechos humanos y las polticas de poblacin (1982)........... 113
Capitalismo y poblacin en el agro latinoamericano.

Tendencias y problemas recientes (en coautora

con Daniel Rodrguez) (1982)................................................. 127

El debate latinoamericano sobre poblacin y desarrollo (1994)... 171

Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin

entre Bucarest y El Cairo (1999)............................................. 185

II. Transicin demogrfica en Amrica Latina:

implicaciones econmicas y sociales

Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica,

social y poltica (1984)............................................................. 205
Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogrfica

y desafos que enfrenta la regin (2001).................................. 255
La poblacin del istmo centroamericano: tendencias hacia

fines del milenio y retos para el siglo xxi (2001)..................... 279
Transicin demogrfica y envejecimiento demogrfico
(2003)
.................................................................................... 309
La demografa en el siglo xxi en Amrica Latina (2006)............... 331

III. Panam y el Canal: luchas y desafos

Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000 (1991).................. 345
Tres tareas para combatir la permanencia de las bases

militares en Panam (1997)..................................................... 359
La utilizacin social de las reas revertidas (1998)......................... 369

Bibliografa seleccionada de Carmen A. Mir............................... 377

CARMEN A. MIR: DEMGRAFA

LATINOAMERICANA Y LUCHADORA SOCIAL
Brgida Garca1
Ddimo Castillo2

Carmen A. Mir ha sido una estudiosa destacada de las transformaciones demogrficas en Amrica Latina y una de las analistas
ms certeras y crticas de las polticas de poblacin de la regin
durante el siglo xx. Se trata de una mujer pionera y visionaria que
apoy decididamente la formacin de los primeros demgrafos en
Amrica Latina y que ha sido parte o ha respaldado a los principales organismos de Naciones Unidas, as como a las instituciones
acadmicas y gubernamentales ms relevantes relacionadas con
el quehacer poblacional a escala internacional.
Naci en Ciudad de Panam el 19 de abril de 1919, hija del
poeta Ricardo Mir, mxima figura de la literatura panamea.
Desde temprana edad se comprometi con el conocimiento y con
las transformaciones sociales y polticas de su pas y de Amrica
1

Profesora-investigadora del Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico.

Profesor-investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.

Latina.3 Ha entendido y asumido la investigacin social no como

un fin en s mismo, sino como el medio idneo para definir estrategias y acciones que busquen incidir favorablemente en la calidad
de vida de la poblacin. Ha creado o logrado la consolidacin de
diversos proyectos acadmicos de trascendencia internacional.
Como presentacin a esta antologa, que incluye algunas de
sus principales contribuciones, hemos considerado importante
reflexionar sobre distintos ngulos de la reconocida trayectoria
de Carmen Mir: su perfil como estudiosa de la demografa de
Amrica Latina, su inters marcado en las polticas de poblacin
y en el quehacer poltico concebido de manera amplia, su compromiso con el proyecto histrico de Panam, el importante papel que ha jugado en la conformacin y desarrollo de mltiples
instituciones y, por ltimo, su legado personal.

Estudiosa de la demografa latinoamericana

Carmen Mir ha conocido de cerca el largo periodo de cambios
poblacionales que se inici con la rpida urbanizacin y el crecimiento demogrfico de las dcadas de 1960 y 1970, y que recientemente ha culminado con la etapa final de la transicin demogrfica. As mismo, acompa desde sus inicios, en los aos setenta
del siglo xx, una etapa duradera y fructfera de reflexin crtica
3

10

Carmen Mir perteneci a una generacin fecunda y comprometida con la

produccin de conocimiento cientfico y las transformaciones sociales de Amrica Latina. En su intervencin en el Congreso Latinoamericano de Poblacin
y Desarrollo, celebrado en Ciudad de Mxico entre el 8 y 10 de noviembre de
1983, Mir (Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica, social
y poltica, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio de Mxico
y el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina,
1984) seal pertenecer a la generacin que le toc promover la acumulacin de
informacin sobre la dinmica demogrfica, abrir caminos, romper prejuicios
y llamar la atencin hacia el significado de la evolucin de nuestra poblacin
en el tiempo, adems de iniciar la formacin de personal con capacidad de
abordar el estudio de dicha evolucin. Agregaba que sobre los aportes hechos
por esa generacin se ha podido construir parte importante del andamiaje que
hoy sostiene la disciplina.

y propositiva sobre la problemtica poblacional de Amrica Latina, vinculada con las transformaciones econmicas, sociales y
polticas de la segunda mitad de dicho siglo.
Un lugar destacado en las reflexiones acadmicas de Carmen
Mir lo ocupa la problemtica terico-metodolgica que vincula
la investigacin con las polticas sociales y, particularmente, las
polticas de poblacin. En toda su produccin aflora el anlisis
crtico de los procesos sociales. En ella adquiere sentido lo que
podra llamarse una demografa crtica latinoamericana, orientada
a plantear problemas, explorar alternativas y ofrecer soluciones
viables segn las situaciones sociales, econmicas y demogrficas
particulares de los pases. La investigacin y la poltica suponen
una relacin dialctica, que implica incluso el anlisis de los
procesos polticos vinculados con la formulacin de polticas de
poblacin. La investigacin para la poltica es fundamental,
en distintos sentidos. Sin embargo, segn ella misma, sta nunca
ofrece soluciones fciles que, una vez incorporadas a las estrategias programticas de la gestin pblica, resuelvan los comportamientos demogrficos considerados desfavorables, aislados
de los dems procesos econmicos y sociales y, por el contrario,
muchas de las alternativas que surgen parecen ser ms bien difciles, las ms de las veces vinculadas a cambios profundos en el
estilo general de desarrollo.4
Es larga la lista de los fenmenos especficos que han llamado
su atencin, pero lo que primordialmente nos gustara destacar
es su constante preocupacin por dar cuenta de la relacin entre
la evolucin poblacional y el desarrollo econmico y social. En
este esfuerzo ha demostrado ser conocedora de muy variados
campos tericos y metodolgicos, y siempre ha tenido una actitud
de apertura hacia las nuevas lneas de investigacin que prometen revelar aristas diferentes de las transformaciones en curso o
profundizar en sus orgenes e implicaciones. Sus trabajos sobre
4

Carmen A. Mir y Joseph Potter, Ciencias sociales y polticas de desarrollo: el

posible impacto de la investigacin en poblacin, en Demografa y Economa,
vol. xv, N 4, 1981.

11

el estado del conocimiento y las prioridades de estudio en torno

a la poblacin y el desarrollo, as como acerca del capitalismo en
el agro y la evolucin demogrfica, constituyen ejemplos fehacientes de su visin comprensiva y de su respaldo y contribucin
a las nuevas corrientes de pensamiento en distintos momentos
histricos. Dichas corrientes sin duda ofrecen un panorama ms
complejo de los factores causales que estn detrs de los fenmenos demogrficos, como podra ser ejemplificado en el caso
de los movimientos migratorios. Se argumenta que stos no slo
responden a los factores econmicos, que suelen ser los ms estudiados; habra que incorporar otra ndole de aspectos, como
seran los psicosociales, que permiten entender por qu migran
determinados individuos o familias en una misma zona, con los
mismos condicionantes estructurales; los culturales, de especial
inters en el caso de las poblaciones indgenas, y tambin los
polticos, que se manifiestan claramente en cuestiones como los
diversos tipos de reformas agrarias llevadas a cabo en Amrica
Latina, que han tenido repercusiones particulares sobre los movimientos territoriales.
Tambin habra que hacer hincapi en las diversas ocasiones
en que Carmen Mir ha analizado la transicin demogrfica (el
paso de altos niveles de fecundidad y mortalidad a otros bajos) en
nuestra regin, en el marco de situaciones econmicas y sociales
muy crticas. En estas investigaciones la poblacin no se considera en abstracto, sino conformada por grupos socioeconmicos
que tienen un acceso muy desigual a los recursos existentes, y que
por lo tanto experimentan distintos ritmos en los descensos de la
mortalidad y la fecundidad, o participan de forma desigual en las
corrientes migratorias. Muy temprano en su ejemplar trayectoria defini su postura de que ms que problema de poblacin,
Amrica Latina tena poblaciones con problemas.
En este contexto, al inicio de la dcada de 2000 planteaba en
su artculo Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin
demogrfica y desafos que enfrenta la regin,5 que la fecundi5

12

Carmen A. Mir, Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogr-

dad en un buen nmero de pases latinoamericanos continuaba

movindose hacia el nivel de reemplazo, y que esa transformacin
tena aspectos positivos. No obstante, estaba muy consciente de
que el crecimiento de la poblacin en nmeros absolutos, aunado
a las deficiencias palpables que presentan los sistemas econmicos y sociales vigentes, continuaran planteando considerables
desafos a la regin. Entre ellos mencionaba la erradicacin de la
indigencia y la pobreza; la ampliacin del nmero de personas con
empleo productivo; la superacin del analfabetismo y la ampliacin de la cobertura del sistema educativo; la organizacin o modificacin de los sistemas de seguridad social; el mejoramiento de
las condiciones de vida y la proteccin de los derechos humanos;
la proteccin de los recursos naturales y el logro de un desarrollo
sustentable; la elevada concentracin urbana. Aunque afirmaba
que con esta enumeracin no pretenda ser exhaustiva, aada
tambin que ah estaban los retos relacionados con la salud, con
el bienestar de las poblaciones indgenas, con la efectiva incorporacin social de la mujer y con el desarrollo cultural, los cuales los
conceba en evidente relacin con la dinmica demogrfica. Su
objetivo era resaltar lo oneroso de la tarea que debera abordar
la regin, aun despus del descenso de la fecundidad.
En el contexto de esta discusin hay que hacer hincapi en
que Carmen Mir refut las ideas neomalthusianas largamente
difundidas en amplios crculos acadmicos, profesionales y polticos de la regin que sostenan que el descenso de la fecundidad
y su consecuente efecto sobre el ritmo de crecimiento de la
poblacin sera un factor decisivo en el logro del crecimiento
econmico sostenido de los pases. En cierto modo, con la crisis
econmica de comienzos de la dcada de 1980 se evidenciaron
las limitaciones de esta perspectiva. Como es conocido, la regin,
en medio de una relativamente acelerada transicin demogrfica,
experiment una de las ms severas crisis econmicas, quiz slo
fica y desafos que enfrenta la regin, en Papeles de Poblacin, N 27, Mxico,
Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad
Autnoma del Estado de Mxico, 2001, pp. 9-27.

13

comparable en ese entonces a la de comienzos de la dcada de

1930, cinco decenios atrs. Al respecto, Carmen Mir defendi la
idea de que las modificaciones en las variables demogrficas bsicas pueden coadyuvar, pero no necesariamente tienen un efecto
directo e inmediato sobre el comportamiento econmico.6 Sita
en el centro de la problemtica el estilo de desarrollo seguido
y las posibilidades de transformarlo. Segn ella, los problemas y
los remedios son de tipo poltico, por lo que frente a dicha
crisis consider indispensable una recomposicin de los grupos que [controlaban] el Estado, y en consecuencia la economa
nacional. Los problemas de poblacin derivan del modelo de
desarrollo imperante, excluyente, promotor de desigualdades
sociales y violatorio de los derechos humanos fundamentales.7
Ciertamente, la segunda mitad del siglo xx fue escenario de
cambios inditos en el plano demogrfico. Amrica Latina atraves primero por un ciclo de despegue e intenso crecimiento
poblacional y, posteriormente, en el transcurso del ltimo cuarto
de siglo, de una rpida desaceleracin. Los cambios en los factores demogrficos provocaron un estrechamiento de la base de
la pirmide poblacional, lo cual comport el desplazamiento de
las cohortes ms numerosas hacia los grupos en edades laborales, y eventualmente hacia los adultos mayores. De esa manera,
las polticas y acciones, especialmente las dirigidas al control de
la natalidad y la fecundidad, dieron los resultados esperados en
6

Carmen A. Mir, Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica,

social y poltica, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y
Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio de
Mxico y el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica
Latina (pispal), 1984, pp. 65-113.

Al respecto, adverta sobre los riesgos y las dificultades de avanzar en la direccin

adoptada, y sealaba que slo superando su dependencia econmica y transformando sus estructuras internas podrn nuestros pases salir del subdesarrollo y,
por lo tanto, ampliar las posibilidades de un efectivo ejercicio de sus derechos a
los grupos sociales actualmente postergados. Carmen A. Mir, Los derechos
humanos y las polticas de poblacin, en Investigacin demogrfica en Mxico,
1980, Mxico, Programa Nacional Indicativo de Investigacin Demogrfica,
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, 1982.

14

cuanto a la reduccin del ritmo de crecimiento demogrfico, pero no fueron acompaadas por una planeacin social integral y
coordinada, que tuviera efectos sustantivos sobre las condiciones
de pobreza y desigualdad social. Los logros demogrficos fueron
innegables, pero socialmente limitados, especialmente en los mbitos regionales y locales de gran parte de los pases en los que
subsisten rezagos sociales mucho ms marcados.
As mismo, los cambios en las estructuras de edad estn determinando nuevas demandas sociales por parte de la poblacin
y las familias e imponen cambios en la concepcin y aplicacin
de las nuevas polticas de poblacin. Estas modificaciones en la
estructura de edades tienen consecuencias econmicas y sociales
diversas: en el mediano y largo plazo afectan la proporcin de la
poblacin activa, modifican el perfil de demanda en los sistemas
educativos, amplan las necesidades de vivienda y, particularmente, plantean nuevas exigencias a los sistemas de seguridad,
atencin mdica y previsin social. Esto nos sita ante la cuestin
del bono demogrfico y las escasas condiciones para aprovecharlo de manera efectiva. El reto es grande, particularmente el
vinculado con el mercado de trabajo y la problemtica migratoria internacional. El problema del empleo no se circunscribe a
la cantidad, sino tambin a la calidad de los puestos de trabajo,
en el contexto de un modelo econmico que genera desempleo
y empleos precarios. El desafo, al respecto, es doble: incorporar
el rezago acumulado y a la nueva poblacin trabajadora.

Analista de las polticas de poblacin y

del quehacer poltico

Carmen Mir ha hecho aportaciones a los campos mencionados

arriba, y al tiempo ha mantenido un inters permanente en las
polticas de poblacin, y en general en la definicin de acciones
concretas que busquen transformar la realidad poblacional. Uno
de sus artculos ms citados en este contexto es el trabajo pionero titulado Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu?

15

Cmo?, publicado a comienzos de la dcada de 1970.8 All se

define con claridad lo que es una poltica de poblacin el conjunto de metas que deben ser alcanzadas con relacin al tamao,
la composicin, distribucin y el ritmo de cambio de la poblacin , su indisoluble vnculo con los planes de desarrollo, la
conveniencia de establecer metas y proponer estrategias de forma
dinmica y, sobre todo, cun indispensable resulta la incorporacin de demgrafos en los organismos responsables de la planeacin social y econmica, de forma conjunta con profesionales de
otras disciplinas. Nos llama igualmente la atencin en este trabajo
la clarificacin de lo que no es una poltica de poblacin, refirindose especialmente a la planificacin familiar. Carmen Mir descalifica estas acciones como polticas de poblacin, especialmente
cuando son programas aislados o actividades privadas no siempre
coordinadas con las acciones gubernamentales en el campo de
la salud. Esto no debe interpretarse como una posicin contra la
planificacin familiar que puede ser considerada dentro de una
poltica de poblacin, ya que adelanta que el nmero y espaciamiento de los hijos son cuestiones que las parejas deben decidir,
y una de las condiciones que les permitirn tomar esas decisiones
de manera libre e informada sera el acceso a los servicios sobre
cmo regular y controlar la fecundidad.
Desde la perspectiva de Carmen Mir, la poltica de poblacin
supone acciones especficas destinadas a modificar la dinmica
demogrfica en su interrelacin con otras instancias (econmicas,
culturales y polticas). La nocin de poltica de poblacin introducida por Mir en 1970, largamente defendida, modific el mbito
simplista de accin de dichas polticas impuestas desde el exterior,
errneamente reducidas a acciones de planificacin familiar o,
ms concretamente, al control natal, crecientemente aplicadas en
todos los pases latinoamericanos. En su concepto, ms amplio
e integral, sta no corresponde a dichas acciones ni representa
8

16

Carmen A. Mir, Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? Cmo?, en Actas 2, Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico,
El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.

cualquier incidencia sobre cualquier aspecto de la poblacin, sino

al conjunto de medidas adoptadas por los gobiernos de un pas
con el deliberado propsito de modificar en algn sentido una o
varias variables demogrficas.9 La poltica de poblacin es competencia y responsabilidad exclusiva del Estado.10 La poltica de
poblacin debe estar claramente concebida y dirigida conforme a
determinadas lneas de accin. Sostiene que no podr darse una
poltica de poblacin autnoma ni mucho menos de aplicacin
general, a lo que agrega que slo podr darse adecuadamente en el contexto de la planificacin global y coordinada con las
metas de desarrollo econmico y social. Y por estas mismas
razones, referida a una situacin concreta. Al respecto, enfatiza
que es difcil fijar a priori y con carcter de aplicacin universal el para qu? de la poltica.11 Este planteamiento adquiere
vigencia en el contexto actual. Es fundamental fomentar la descentralizacin, no slo territorial, sino tambin institucional, de
forma coordinada. Ante la multiplicidad de cambios, la poltica
debe ser diferenciada en funcin de los objetivos propuestos.
La interdisciplinariedad y la interinstitucionalidad son inherentes al propio concepto de poltica de poblacin, tema central
de sus preocupaciones, dado que, segn ella, se torna difcil []
trazar un clara lnea divisoria entre poltica de poblacin y poltica
econmica y social.12 El cumplimiento o logro de los objetivos
o metas de las polticas de poblacin en gran parte dependen de
la capacidad de interrelacin con otras instancias gubernamen9

Ibid.

10

Segn Mir, el Estado tiene la obligacin de definir aquellas metas cuyo logro
se considera indispensable para asegurar el mximo bienestar de la mayora de
la poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse en el marco de un estricto
respeto a los derechos humanos ampliamente reconocidos (Carmen A. Mir,
Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin entre Bucarest y El
Cairo, en Papeles de Poblacin, ao 5, N 20, Mxico, Centro de Investigacin
y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de
Mxico, abril-junio de 1999).

11

Carmen A. Mir, Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? Cmo?,
op. cit.

12

Ibid.

17

tales sectoriales. No obstante, la poltica de poblacin slo cobra

pertinencia (y viabilidad) en el marco de una estrategia nacional
de desarrollo y, en estricto sentido, es un elemento constitutivo
de la planificacin estatal, que por sus propios fines, deliberados
y orientados a influir sobre una o varias variables demogrficas,
no tendra plena cabida en el modelo econmico vigente, que limita la accin del Estado y privilegia la libertad de los mercados.
En la actualidad, la poblacin decrece a ritmos histricamente
inditos, dado el descenso sostenido de la fecundidad, particularmente en los pases y regiones de transicin demogrfica avanzada. No obstante, la persistente situacin de pobreza y creciente
desigualdad social han llevado a repensar la cuestin demogrfica
articulada al desarrollo econmico. Con la aplicacin prolongada de polticas neoliberales, el resultado ha sido la expansin del
desempleo, el deterioro de la calidad y de las condiciones de trabajo, la profundizacin de la desigual distribucin del ingreso y,
consecuentemente, el empeoramiento de los niveles o condiciones de vida de la poblacin. La poltica social en Amrica Latina
enfrenta grandes escollos en la atencin universal e integral de
la poblacin, limitada por la gran heterogeneidad econmica,
social y cultural de los pases. En cierto modo, se requiere de la
aplicacin de polticas que, a diferencia de lo que ha ocurrido en
el pasado, logren armonizar recprocamente los objetivos de stas
con programas y proyectos de desarrollo regional y sociales integrales, poniendo especial atencin a los grupos ms vulnerables,
demogrfica, social y territorialmente diferenciados.
La evolucin reciente de las economas regionales ha mostrado
una aguda debilidad en lo que se refiere a la generacin de puestos
de trabajo decentes, estables, con jornadas completas y salarios
acordes con los costos de vida. En particular, la poblacin adulta
mayor representa un grupo muy vulnerable, con alta incidencia
de pobreza. El bienestar de la poblacin de edad avanzada depende en gran medida de sus niveles de educacin, as como del
cuidado y apoyo familiar, y de los escasos ahorros que tenga en
el momento de retirarse de la actividad laboral. Los procesos de
flexibilizacin e informalizacin laboral son factores que operan
18

en detrimento de las posibilidades de acceso a los sistemas de seguridad social, particularmente por parte de los adultos mayores
pobres. En cierto modo, en Amrica Latina las preocupaciones
sobre el envejecimiento han sido apropiadas por sectores polticos
vinculados con las polticas neoliberales que postulan la inviabilidad de los sistemas de pensiones pblicas vigentes e impulsan
la privatizacin de los sistemas de seguridad social y el aumento
de las edades de jubilacin de los trabajadores.
Esta visin amplia sobre las polticas de poblacin ha constituido el centro de la colaboracin de Carmen Mir con distintos
organismos de planeacin demogrfica de Amrica Latina, as
como el foco de atencin de sus anlisis crticos sobre las Conferencias Mundiales de Poblacin. En un documento donde seala
la evolucin seguida por estas conferencias, desde Bucarest hasta
El Cairo,13 apunta que el plan de accin aprobado en El Cairo
les haba dado una cobertura muy amplia a las interrelaciones
entre poblacin y desarrollo sustentable, por lo que sus recomendaciones estaban destinadas a convertirse en gua obligada
para nuestros gobiernos. Sin embargo, juzga que en la prctica
el organismo de Naciones Unidas encargado de concretar estas
recomendaciones haba restringido tal vez en demasa el mandato de esa conferencia para darles prioridad a los temas de planificacin familiar. Seala entonces, en este contexto, que a pesar
del monumental esfuerzo que signific organizar la conferencia
y ampliar el mbito de discusin de los problemas de poblacin,
exista el peligro de seguir apoyando ms de lo mismo, esto es,
acciones para promover la transicin de la fecundidad, las cuales
constituyen slo una parte de las medidas que deberan adoptarse.
Es muy relevante retomar desde este ngulo de las polticas
pblicas la manera en que Carmen Mir ha buscado definir el
papel que juega lo demogrfico en las estrategias de desarrollo.
En un texto sobre las tendencias demogrficas en el istmo cen-

13

Carmen A. Mir, Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin

entre Bucarest y El Cairo, op. cit.

19

troamericano14 ha sealado la conveniencia del descenso del

crecimiento natural, pero no ha vacilado en seguir apuntando la
importancia de modificar la estrategia de desarrollo econmico
y social vigente, pues considera que la adopcin del modelo neoliberal no ha logrado corregir la deficiencia en el empleo productivo de la poblacin en edad de trabajar y los elevados niveles de
pobreza e indigencia.
En realidad, es difcil encontrar un trabajo de Carmen Mir
que no haga alusin a las acciones particulares que habra que tomar una vez definido un problema especfico. Esto es claro cuando se examinan sus primeros estudios y tambin sus textos ms
recientes. En el artculo sobre el envejecimiento demogrfico en
Amrica Latina que forma parte de este libro15 llama la atencin
la variedad y pertinencia del tipo de programas que se mencionan ante el peso cada vez mayor que tienen en nuestros pases las
personas adultas mayores. No slo se refrenda la preeminencia de
polticas en el campo del empleo, los sistemas de salud y las redes
de apoyo familiar y social: tambin sobresale la relevancia que se
le otorga a informar a la poblacin en general acerca del proceso
de envejecimiento, la promocin de campaas de divulgacin,
tanto sobre los aportes de los adultos mayores como acerca de las
implicaciones que se derivan de la disminucin de sus capacidades fsicas y mentales. Sobre el envejecimiento tambin destaca
cun significativo puede ser promover el inters de los adultos
mayores para que participen en la discusin de los esquemas de
seguridad social vigente y su posible modificacin futura.
En este punto no habra que olvidar, por ltimo, el tratamiento
que Carmen Mir le ha dado al tema de los derechos humanos y
14

Carmen A. Mir, La poblacin del istmo centroamericano: tendencias hacia

fines del milenio y retos para el siglo xxi, en Luis Rosero Bixby (ed.), Poblacin
del istmo, 2000: familia, migracin, violencia y medio ambiente, San Jos, Centro
Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25.

15

Carmen A. Mir, Transicin demogrfica y envejecimiento demogrfico, en

Papeles de Poblacin, N 35, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2003, pp.
9-28.

20

su relacin con las polticas de poblacin. Indica en un trabajo que

sobre este aspecto incluimos en esta antologa,16 que una poltica
de poblacin que tenga entre sus lneas de accin la reduccin de
la fecundidad debe incluir los recaudos necesarios para garantizar
que a la presin generada por la situacin socioeconmica de la
pareja o de la mujer no se aada la posible coercin, por sutil que
sta sea. Afirma enfticamente que los encargados de los programas deben tomar todas las precauciones necesarias cuando estn
de por medio derechos ligados de manera fundamental a la dignidad del ser humano. En este campo surge tambin la cuestin de
la responsabilidad de la pareja o de la mujer frente a la sociedad
a la que pertenece. Sin embargo, apunta que en el caso de nuestros pases esto resulta un contrasentido, pues implica pedirles a
los sectores que el estilo de desarrollo margina o incorpora slo
parcialmente, que al procrear tengan presentes los efectos que su
conducta pueda tener en ese tipo de sociedad excluyente.

Panamea comprometida
Estimamos que no haramos justicia al legado de Carmen Mir si
no enfatizramos en esta presentacin sus aportes a la demografa
y a las ciencias sociales de Panam, y destacramos su compromiso con el proyecto histrico de su pas, y en particular con la
sustentabilidad del Canal de Panam. Desde muy joven mostr
mucho inters por el quehacer poltico de su pas, una actividad
entonces definida como estrictamente masculina. Form parte
del Frente Patritico de la Juventud, movimiento nacionalista
iniciado a mediados de la dcada de 1940, comprometido con las
causas populares, al que pertenecieron destacados intelectuales
panameos.
Ha contribuido a campos de estudio muy diversos en el caso de Panam. El primero que habra que sealar es el del diagnstico y la planeacin demogrfica del pas y de algunas zonas
especficas, como son las reas que fueron revertidas a la plena
16

Carmen A. Mir, Los derechos humanos y las polticas de poblacin, op. cit.

21

soberana panamea por razn de los tratados Torrijos-Carter;

en seguida no podemos dejar de subrayar sus trabajos sobre la
cuenca del Canal, el desarrollo tecnolgico involucrado, los problemas de su administracin y su sustentabilidad; en tercer lugar
hay que tener en cuenta sus textos sobre la organizacin del trabajo cientfico y la apropiacin social de la ciencia y la tecnologa;
y finalmente sus intervenciones y documentos sobre la participacin de la mujer panamea y sobre el avance hacia la igualdad
entre hombres y mujeres.
Es de resaltar la posicin que ha sostenido Carmen Mir sobre
una posible privatizacin del Canal de Panam. La considera una
aberracin jurdica, poltica, financiera, econmica y social. En el
texto que incluimos sobre este particular en esta antologa17 esboza una serie de preguntas y presenta las cuestiones sin precedentes
que habra que resolver si se tomaran decisiones en esa direccin.
Por ejemplo: cmo se regularan las relaciones internacionales
entre una empresa privada y las diversas naciones que utilizan el
Canal? Cmo garantizara esa empresa privada la neutralidad
del Canal o, en caso necesario, su defensa? Podra una empresa
o conjunto de empresas panameas cubrir el costo de los activos
del Canal? En caso de pasar a manos de corporaciones transnacionales, no se estara violando la esencia de la lucha destinada
a lograr que el Canal pasara sin restricciones al patrimonio nacional? Justifica en esta importante lista de interrogantes, para
las cuales no existen respuestas fciles, su posicin de combatir la
propuesta privatizadora, que en su opinin atenta contra el proceso de creacin de un verdadero Estado nacional independiente.
As mismo, es importante mencionar el trabajo desarrollado
por Carmen Mir en torno a la presencia de las bases militares
norteamericanas en territorio panameo. En el artculo que incluimos en esta antologa sobre las bases18 plante los antece17

Carmen A. Mir, Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000, en Revista

Panamea de Sociologa, N 7, Ciudad de Panam, 1991, pp. 97-107.

18

Carmen A. Mir, Tres tareas para combatir la permanencia de las bases militares en Panam, en Tareas, N 95, enero-abril de 1997, pp. 5-12.

22

dentes en el marco de los diferentes tratados existentes hasta ese

momento, los distintos intereses en juego, la imposibilidad de
mantener su presencia sin recurrir a un nuevo tratado y a la figura
del referndum prevista en la Constitucin. Un punto relevante de este recuento es la consideracin de qu grupos especficos de personas afectadas no evaluaban la situacin en trminos
macroeconmicos, sino en lo que directamente les afectaba. Al
final, en el estilo que la caracteriza, propuso tres grandes tareas
para combatir la continuacin de estas bases militares, las cuales
involucraban la movilizacin, la investigacin con el propsito
de ilustrar los diversos actores y aspectos en juego, y el diseo
de propuestas alternativas que realmente tomasen en cuenta los
mejores intereses de todos los panameos.

Forjadora de instituciones
En otro orden de consideraciones, es relevante hacer hincapi
en la contribucin que ha hecho Carmen Mir a la creacin y
desarrollo de mltiples instituciones. Apenas con 27 aos fue
nombrada, en 1946, directora de Estadstica y Censo de Panam, cargo que desempe por 10 aos. Durante ese periodo se
levant el primer censo de la Repblica, en 1950, basado en criterios cientficos. Hacia el final de esa dcada, en 1957, Naciones
Unidas le encomend la direccin del que nombr como Centro
Latinoamericano de Demografa (celade). Esta gestin dej una
marca indeleble en la demografa y los demgrafos latinoamericanos; as mismo, desde el celade se apoy la creacin del antiguo Centro de Demografa y Economa (ceed) de El Colegio de
Mxico y del Centro de Estudios Demogrficos (cedem) de la
Universidad de La Habana.
La incorporacin de Carmen Mir al celade se produjo en un
momento social difcil, marcado por grandes contradicciones. En
lo econmico, Amrica Latina comenzaba a experimentar el auge
del modelo de sustitucin de importaciones, pero en lo demogrfico, la poblacin creca a ritmos inusitados hasta entonces. En
lo social y poltico, en dicho periodo muchos pases enfrentaron
23

golpes de Estado y fueron gobernados posteriormente por cruentas dictaduras. No obstante, tambin fueron tiempos de utopas.
A pesar de las dificultades de la poca, el entorno intelectual era
muy rico: por una parte, dominaba el paradigma del desarrollo,
el cual, desde diversos mbitos acadmicos institucionales, planteaba la posibilidad de que ste se lograse en nuestros pases y,
por otra, un sector de la intelectualidad ms vinculada con los
sectores populares apostaba por la transformacin de fondo de
la sociedad. Cabe sealar que en el mismo ao de creacin del
celade, producto de esa efervescencia intelectual de la poca, se
cre la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso)
con apoyo de la unesco. Diez aos despus se cre el Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales (clacso) y se impulsaron
diversos programas afines en distintos pases de la regin.
El desarrollo de la investigacin demogrfica en la regin, desde entonces, pas por diversas etapas. Segn Urza (1979),19 por
lo menos hasta mediados de la dcada de 1960, poco despus de
la creacin del celade, en gran parte la investigacin estuvo dirigida al desarrollo de metodologas y tcnicas para la medicin y el
clculo de proyecciones demogrficas, as como a la recoleccin,
el mejoramiento y la sistematizacin de informacin demogrfica. Fue la poca en que el celade, bajo la direccin de Carmen
Mir, empez a tener un papel influyente en la produccin de
datos de los distintos pases de Amrica Latina.
En la siguiente etapa, en el seno de la Comisin de Poblacin
y Desarrollo de clacso, se fragu la crtica terica ms aguda
a la investigacin demogrfica de esa poca. En el mbito de la
construccin terica, la crtica fundamental estuvo dirigida al
funcionalismo sociolgico y, ligado a ste, a la teora de la modernizacin, como instrumentos conceptuales adecuados para la
comprensin de la interrelacin poblacin-desarrollo. Se cuestion la ahistoricidad de los presupuestos y la visin de los cambios
sociales y demogrficos como procesos bsicamente similares
19

24

Ral Urza, El desarrollo de la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo xxi

Editores y pispal, 1979.

en todos los pases subdesarrollados, consistente en el aumento

de la diferenciacin derivada de los procesos de urbanizacin y
creciente industrializacin.20 Los esfuerzos siguientes estuvieron
dirigidos a la bsqueda de modelos tericos que a partir del anlisis de los contextos estructurales fuera posible conocer la historia
de los procesos sociales y demogrficos. Carmen Mir estimul
esos debates y propuestas cientficas al fomentar intercambios y
programas de investigacin interinstitucionales en los que particip el celade en conjunto con clacso, flacso, el Centro Brasileo de Anlisis y Planeacin (cebrap) y El Colegio de Mxico.
As mismo, bajo la direccin atinada de Carmen Mir, el
elade orient con acierto el desarrollo de la formacin acac
dmica y la investigacin demogrfica ms sustantiva producida
en Amrica Latina y el Caribe hasta entonces. Los cursos permanentes de enseanza de la demografa promovidos por dicha
institucin permitieron la capacitacin terica y metodolgica
de profesionales de todos los pases latinoamericanos. stos se
han dedicado por dcadas al estudio de las distintas variables
de la dinmica poblacional, y se han convertido en referentes
de primera mano para la gestin de las polticas de poblacin en
Amrica Latina.
Adems del celade, muchas otras instituciones y asociaciones a escala internacional, como los diversos organismos de Naciones Unidas, y en particular el Fondo de Poblacin (fnuap), la
Unin Internacional para el Estudio Cientfico de la Poblacin
(iussp), el Programa de Investigacin Social sobre Poblacin y
Desarrollo (pispal), clacso, flacso y el Population Council, se
han nutrido de la orientacin de Carmen Mir, de su experiencia, visin y compromiso. En el caso de su tierra natal, Panam,
hay que destacar la creacin y direccin del Instituto de Estudios
Nacionales de la Universidad de Panam, del Centro de Estudios
Latinoamericanos Justo Arosemena (cela), y su participacin
como miembro del Consejo Nacional de Educacin nombrada
por el presidente de ese pas. Adems de lo anterior, fuera de Pa20

Ibid.

25

nam ha dejado su huella en pases tan dismiles como Estados

Unidos, Cuba, Inglaterra, China y Mxico. Esto demuestra una
visin global y una aceptacin de la diversidad desde antes que
estos valores formaran parte del imaginario social en las postrimeras del siglo xx.

Reconocimientos
La destacada trayectoria reseada ha recibido muy encomiables
reconocimientos. A Carmen Mir se le otorg el Premio Mundial de Poblacin de las Naciones Unidas en 1984. As mismo,
ha recibido ya dos doctorados honoris causa: uno, en 1987, por
la Universidad de La Habana, y otro, en 2006, por la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina. Entre los principales
reconocimientos en Panam se cuentan el Premio Universidad
Ciencia y Tecnologa de la Universidad de Panam, en 1996, y
el Premio Ciencia 2002 otorgado por la Asociacin Panamea
para el Avance de la Ciencia. Tambin ha sido galardonada con
mltiples condecoraciones y medallas de honor.
Carmen Mir constituye un ejemplo palpable de lo que se
puede lograr, tanto en lo profesional como en lo personal, cuando
se tiene vocacin y propsito de conocer y transformar. Siempre
hemos admirado la valenta con la que defiende sus posiciones y
su compromiso inigualable con su quehacer. Al recopilar algunos de sus principales trabajos en esta antologa hemos buscado
que quede constancia de lo mucho que nos ha legado, de su fecunda labor de tantos aos, y de todo lo que an podemos seguir
aprendiendo de sus contribuciones al estudio de la poblacin y
el desarrollo.
Amrica Latina pasa hoy por una larga transicin econmica,
social y poltica, que muchos consideran azarosa e incierta. En
materia demogrfica las preocupaciones sobre los fenmenos,
procesos y polticas han cambiado, pero aun as, el aporte acadmico de Carmen Mir sigue siendo un referente fundamental. En
este libro, parte de la Coleccin Pensamiento Crtico Latinoamericano, editado por clacso, los lectores podrn encontrar ejemplos
26

fehacientes de las contribuciones de Carmen Mir a la demografa y los estudios de poblacin en nuestra regin, as como de su
activa participacin en la vida poltica de su pas natal, Panam.

Bibliografa
Mir, Carmen A., Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para
qu? Cmo?, en Actas 2. Conferencia Regional Latinoamericana
de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.
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Investigacin demogrfica en Mxico, 1980, Mxico, Programa
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Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio de Mxico y el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica
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______, Amrica Latina: transicin demogrfica y crisis econmica, social y poltica, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, El Colegio de Mxico y el Programa de
Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina,
1984a, pp. 65-113.
______, Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000, en Revista
Panamea de Sociologa, N 7, 1991, pp. 97-107.
______, Tres tareas para combatir la permanencia de las bases militares en Panam, en Tareas, N 95, enero-abril de 1997, pp. 5-12.
______, Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin
entre Bucarest y El Cairo, en Papeles de Poblacin, ao 5,
N 20, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados
de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico,
abril-junio de 1999, pp. 9-23.
______, Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogrfica y desafos que enfrenta la regin, en Papeles de Poblacin,
N 27, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados
27

de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico,

2001, pp. 9-27.
______, La poblacin del istmo centroamericano: tendencias hacia
fines del milenio y retos para el siglo xxi, en Luis Rosero Bixby
(ed.), Poblacin del istmo, 2000: familia, migracin, violencia y
medio ambiente, San Jos, Centro Centroamericano de Poblacin
de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25.
______, Transicin demogrfica y envejecimiento demogrfico,
en Papeles de Poblacin, N 35, Mxico, Centro de Investigacin
y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma
del Estado de Mxico, 2003, pp. 9-28.
Mir, Carmen A. y Joseph Potter, Ciencias sociales y polticas de
desarrollo: el posible impacto de la investigacin en poblacin,
en Demografa y Economa, vol. xv, N 4, 1981, pp. 383-410.
Urza, Ral, El desarrollo de la poblacin en Amrica Latina, Mxico,
Siglo xxi Editores y pispal, 1979.

28

ANTOLOGA DE CARMEN A. MIR

I. Polticas de poblacin y desarrollo

POLTICA DE POBLACIN:
QU? POR QU? PARA QU? CMO?1

Introduccin
La Conferencia Regional de Poblacin que se celebrar en Mxico en agosto de 1970 marcar un hito en el desarrollo del pensamiento latinoamericano en lo concerniente a una gama de
aspectos demogrficos de especial relevancia en el desarrollo
econmico-social de la regin. Entre estos tpicos no puede faltar el referente a polticas de poblacin. Este documento tiene como nico propsito participar en la discusin, para estimularla,
como nico medio para ir cristalizando ideas que puedan luego
servir de base para la toma de decisiones. Y hablamos de cristalizar porque no hay duda de que en este campo existe confusin
e indeterminacin. A esta situacin contribuyen varios factores;
entre ellos, falta de adecuado estudio del tema por los latinoamericanos; ausencia de algunos de los datos indispensables en qu
apoyar ese estudio; interpretaciones dogmticas de la relacin
entre la evolucin demogrfica y el cambio social, y la importacin, a veces un tanto compulsiva, de ideas-soluciones generadas
extrarregionalmente, que desembocan en la simplificacin de sos1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Actas 2, Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.

33

tener que poltica demogrfica y planificacin familiar (o cualquiera

de los varios trminos utilizados para designarla) son sinnimos.
No pretende la autora, desde luego, ubicarse en la categora de
los que tienen todas sus dudas resueltas y estn ya, por lo tanto,
situados en una posicin irreductible. De un discurrir dialctico
ha de surgir necesariamente una interpretacin cabal de las distintas situaciones concretas a las que se pretende aplicar una determinada poltica. Ya sabemos que los estudios realizados para
descubrir una relacin de causa-efecto entre el ritmo del crecimiento demogrfico y la velocidad del desarrollo econmico no
han logrado establecer un patrn nico de comportamiento, y
estamos constatando que la teora de la transicin demogrfica
an est lejos de ser validada por la evolucin de la mortalidad y
la natalidad de la mayora de la poblacin latinoamericana. Por
otro lado, sera ingenuo, cuando no irresponsable, refugiarnos en
un historicismo demogrfico e ignorar que los pases socialistas
europeos adoptaron, en su oportunidad, polticas estatales que
favorecieron y estimularon lo que bien podra calificarse como
una mutacin de la natalidad, y que el nico pas socialista de
Amrica Latina est enfrentado, en su actual situacin concreta,
a una escasez de mano de obra y a una elevada proporcin de
menores que, por ser exclusivamente consumidores, agudizan las
presiones que sobre los servicios pblicos crea una poblacin en
proceso de ascenso social, especialmente cuando ese proceso ha
sido desencadenado por una revolucin destinada a erradicar las
desigualdades en el reparto del producto nacional. Frente a estas
constataciones urge el examen crtico, el estudio ponderado, la
indagacin sistemtica para que de ellos surja un pensamiento latinoamericano acerca del debatido tema. Para intentar contribuir
al esfuerzo, examinaremos en este documento cmo proponemos
definir lo que es una poltica de poblacin y por qu, para qu y
cmo adoptarla.

34

Qu es una poltica de poblacin

Para aproximarnos a lo que proponemos definir como poltica
de poblacin, podemos comenzar por descartar lo que nosotros,
numerosos latinoamericanos y, sorprendentemente, algunos norteamericanos, creemos que no es. Nos referimos, claro est, a las
acciones de planificacin familiar que en la actualidad se desarrollan en todos los pases latinoamericanos. Estas acciones las
descalificamos como poltica de poblacin, aun en el caso de que
se dieran cosa que an no ocurre en ningn pas de la regin
dentro de un plan coherente, como parte de una poltica de salud.
Mucho ms se justifica la descalificacin cuando tales acciones se
dan como programas aislados, muchas veces ni siquiera orientados o supervisados por la autoridad sanitaria nacional. O peor
an, cuando aparecen como actividades privadas, las ms de las
veces no sistemticas y no siempre coordinadas con las acciones
gubernamentales en el campo de la salud.
No debe interpretarse la proposicin anterior en el sentido
de que la autora est en contra de la existencia de servicios de
planificacin familiar, como parte de la asistencia en salud que
los gobiernos de la regin deben poner a disposicin de la poblacin. El nmero de hijos que una pareja desea tener y el plazo
dentro del cual quiere lograr su propsito, son cuestiones que
ella debe decidir. Una de las condiciones que le permitir tomar
la decisin con libertad es precisamente el acceso a informacin
y servicios acerca de cmo regular y controlar su fecundidad.
Desde luego que estas acciones tomadas a escala microsocial
de la pareja tendrn repercusiones en el orden macrosocial y se
convertirn, por ello, en objeto de inters para los responsables
de formular los planes y de ejecutar los programas destinados a
promover el desarrollo econmico y social. Desde este punto de
vista, la planificacin familiar se convierte en uno de los elementos
que deben ser considerados dentro de una poltica de poblacin,
como la definiremos ms adelante. Es por esto que consideramos
altamente negativa la posicin que, en general, han adoptado en
Amrica Latina los encargados de la planificacin econmica y
35

social de ignorar no evaluando los efectos tanto demogrficos

como econmicos las acciones de planificacin familiar que se
llevan adelante en todos los pases de la regin.
Esta actitud de avestruz puede reservarles grandes sorpresas en plazos relativamente cortos. Compilaciones hechas por el
Centro Latinoamericano de Demografa (celade), que indudablemente reflejan de manera incompleta lo que ocurre en la realidad, revelan que a fines de 1969 existan en la regin ms de 1.000
clnicas anticonceptivas, de las cuales el 72% opera en servicios
gubernamentales. El nmero de clnicas existentes a fines de ese
ao represent un aumento de 43% sobre las que se encontraban
en funcionamiento a fines de 1968. Evidencia de que las actividades de planificacin familiar coordinadas o no al nivel gubernamental estn ejerciendo influencia en el comportamiento
de variables que determinan el crecimiento demogrfico y la estructura de edades de la poblacin, podemos encontrarla claramente en Chile, pas donde la tasa anual de natalidad del perodo
1960-1963 fluctu alrededor de 37 por mil, habiendo descendido
en el ao 1968 a niveles que se estiman inferiores a 30 por mil,
es decir, casi un 20% de disminucin en un lapso de aproximadamente 7 aos. En nmeros absolutos, esto ha significado que
de 305.000 en que se estim el nmero de nacimientos en el ao
1963, esta cifra se redujo a 274.000 en el ao 1968, o lo que es lo
mismo, 31.000 nacimientos menos. Esta reduccin de la natalidad chilena ha llevado al pas a alcanzar una tasa de incremento
demogrfico que parece estar ya por debajo del 2% por ao. La
modificacin en la natalidad ha estado tambin acompaada de
un descenso importante de la mortalidad infantil, la que entre
1964 y 1968 disminuy en 20%, mientras que en igual perodo,
entre 1960 y 1964, baj slo en 13%, y entre 1956 y 1960 haba
aumentado en igual porcentaje.
Este descenso de la mortalidad infantil, al salvar vidas de infantes, viene a ejercer un efecto compensatorio que, en cierta
medida, anula parte del descenso de la natalidad. Crculos informados chilenos afirman que adems se ha reducido la mortalidad
materna y la incidencia del aborto inducido. Aunque no puede
36

decirse que todos estos cambios son producto exclusivo del programa puesto en marcha por el Gobierno, especialmente si se
considera que el mismo comenz en realidad a operar en 1966,
conviene no olvidar que cuando el Estado chileno decidi intervenir en este campo, las acciones privadas venan ejercindose
ya en escala significativa. Podra, pues, generalizarse afirmando
que desde el punto de vista de las metas sanitarias que el Servicio
Nacional de Salud se fij al poner en marcha el programa, ste ha
resultado francamente exitoso. Cabe ahora preguntarse si desde
el punto de vista de la planificacin global del desarrollo algn
organismo puede precisar qu implicaciones han tenido estos
significativos cambios demogrficos, si se han derivado de ellos
algunos beneficios econmicos para el pas, qu grupos de la poblacin han recibido el mayor impacto del programa, qu proyecciones demogrficas pueden hacerse dentro del futuro previsible
de la marcha del programa, y si son coherentes los cambios demogrficos previsibles con otras metas del programa de desarrollo.
En el momento de escribir este documento no hay respuesta
a las interrogantes anteriormente planteadas. Y el caso de Chile
no es nico en la regin. La situacin surge del error que hasta
hoy persiste de considerar a la poblacin como variable independiente. Slo cuando esta falencia se corrija ser posible que
nos acerquemos a la formulacin de una poltica de poblacin.
Veamos cmo concebimos sta.
Entendemos, en primer lugar, que una poltica slo puede darse como una decisin del sector pblico. Adicionalmente, que la
existencia de una poltica supone una clara definicin del sujeto a
quien va dirigida; el reconocimiento del curso que se desea sigan
los acontecimientos (o la conducta), con el propsito de lograr
el objetivo deseado; una lnea de accin deliberada, escogida por
las autoridades responsables; una declaracin de la intencin (es
decir, qu se pretende alcanzar, cmo y por qu) y una instrumentacin de la intencin. As concebida una poltica, habr que
convenir que como el tamao, la composicin, distribucin y tasa
de cambio (aumento o disminucin) de la poblacin no constituyen fines en s mismos, no podr darse una poltica de poblacin
37

autnoma ni mucho menos de aplicacin general. Slo podr

darse adecuadamente en el contexto de la planificacin global y
coordinada con las metas del desarrollo econmico y social, y por
estas mismas razones, referida a una situacin concreta.
Se torna difcil, en estas circunstancias, trazar una clara lnea
divisoria entre poltica de poblacin y poltica econmica y social, en general. Es esta dificultad lo que debe haber llevado a los
redactores de la definicin de poltica de poblacin que se adopt
en una reciente conferencia, a darle al trmino una acepcin tan
amplia que prcticamente quedaron englobados dentro de ella
todos los objetivos del desarrollo.2
Ahora bien, insistir en insertar la poltica de poblacin como
un elemento ms del conjunto de metas y estrategias del desarrollo supone la existencia de un plan nacional de desarrollo en el
que efectivamente se basen las decisiones adoptadas por el Estado en la esfera econmica y social. Aqu encontramos el primer
escollo a la formulacin de una poltica demogrfica en muchos
pases latinoamericanos, pues si bien ha existido la planificacin,
sta se ha convertido con no poca frecuencia como seal el
doctor Prebisch en un ejercicio al margen de las acciones
concretas del Estado.3
Slo habr, entonces, verdadera poltica de poblacin cuando
la planificacin deje de ser preciosismo economtrico que distrae
generalmente de la consideracin de las condiciones concretas en
2

Nos referimos a la definicin adoptada en la Reunin sobre Polticas de Poblacin en Relacin al Desarrollo en Amrica Latina, celebrada en Caracas en
septiembre de 1967, que dice as: Debe entenderse por poltica de poblacin el
conjunto coherente de decisiones que conforman una estrategia racional adoptada por el sector pblico, de acuerdo a las necesidades y aspiraciones de la colectividad, para desarrollar, conservar y utilizar los recursos humanos influyendo
sobre la magnitud y el crecimiento probables de la poblacin, su distribucin
por edades, la constitucin y composicin de las familias, la localizacin regional o rural-urbana de los habitantes, y la incorporacin a la fuerza de trabajo y
a la educacin, con el fin de facilitar los objetivos del crecimiento econmico y
posibilitar la participacin de la poblacin en las responsabilidades y beneficios
del progreso.

Ral Prebisch, Transformacin y desarrollo: la gran tarea de Amrica Latina,

Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1970, p. 168.

38

que por fuerza tiene que basarse la actuacin gubernativa y de las

necesidades perentorias a que sta ha de responder.4 Cuando
esto ocurra, deber considerarse como parte constitutiva de la
poltica demogrfica el conjunto de metas que deben ser alcanzadas con relacin al tamao, la composicin, la distribucin y
el ritmo de cambio de la poblacin que mejor se adecuen a los
objetivos declarados de la poltica de desarrollo y a las estrategias
para lograrlas.
Desde luego, no debe interpretarse lo anterior como una proposicin para posponer, por ahora, todo esfuerzo que tienda a
ir estructurando una tal poltica demogrfica. Todo lo contrario:
es preciso aprovechar toda oportunidad para lograr que en los
planes sectoriales, que s han logrado cierto grado de desarrollo
y aplicacin en Amrica Latina, se busque una coherencia entre
metas econmicas y metas demogrficas. An ms, que se explore
la posibilidad de utilizar estrategias demogrficas en el logro de
objetivos econmicos.

Por qu y para qu adoptar una poltica de

poblacin?
Muchos sern quienes postulen que frente al crecimiento de la
poblacin y su distribucin en el territorio slo cabe una actitud
de laissez-faire; que hasta ahora no existen evidencias de que el
Estado haya tenido xito en aplicar mecanismos destinados a
modificar estas variables demogrficas; que en un proceso mecnico de adaptacin, las tendencias del poblamiento responden automticamente a las demandas impuestas por la actividad
econmica. Los que as piensan olvidan, por ejemplo, que la falta
de previsin frente a ciertos fenmenos demogrficos es la que
ahora nos enfrenta al crecimiento que se ha dado en llamar explosivo de la poblacin; que la concentracin espontnea de
la poblacin en las grandes urbes es hoy objeto de preocupacin
por las dificultades y peligros de todo orden que ella acarrea; que
4

Ibid., p. 169.

39

la emigracin de mano de obra calificada desde nuestros pases

implica un despilfarro de recursos, generalmente escaso, etc.
Olvidan tambin que existen ya claras evidencias de que acciones del Estado pueden modificar el nivel de las tasas de mortalidad y natalidad; que a travs de estmulos a la inmigracin
internacional varios pases entre ellos algunos bien conocidos
de Amrica Latina modificaron la fisonoma demogrfica que
habran tenido en ausencia de ella.
Ms grave an, olvidan los partidarios del laissez-faire demogrfico que en todos nuestros pases existen disposiciones con
claros efectos demogrficos que en muchos casos son contradictorias entre s, sin que se tenga una idea cabal de las verdaderas
consecuencias que ellas estn provocando.
En consecuencia, bajo el supuesto de que el fin ltimo de todo
programa de gobierno es asegurar el acceso libre e igualitario de
los beneficios del desarrollo a todos los habitantes, postulamos
que debe darse una poltica de poblacin concebida en los trminos ya discutidos, porque no es posible dejar librado al azar
de una supuesta adaptacin automtica del comportamiento demogrfico, el logro de las metas especficas de la poltica estatal.
Ya se han aplicado con xito algunas medidas para modificar
las tendencias demogrficas. Con imaginacin y determinacin
ser posible poner a prueba otras. No hacerlo sera tan ingenuo
como dejar librado al mecanismo del mercado la regulacin de
las fuerzas econmicas.
Podran algunos preguntar para qu? Para lograr qu objetivos especficos se dara una poltica de poblacin? Ya hemos
dicho que creemos que dicha poltica no puede darse de forma
autnoma. Sostenemos, por otro lado, que en la formulacin de
planes de desarrollo, la poblacin debe ser considerada como una
de las variables que deben ser integradas en los mismos. Hemos
sealado tambin que los objetivos por alcanzar dependern, en
ltima instancia, de la situacin concreta a la que se aplique la
determinada poltica demogrfica. Por ello, es difcil intentar fijar
a priori y con carcter de aplicacin universal el para qu? de la
poltica. Sin embargo, con el nimo de estimular el examen de
40

algunos de los aspectos que convendra considerar a fin de fijar

metas y proponer estrategias, se sealan a continuacin posibles
campos de accin en lo demogrfico. Al hacerlo no podemos, desde luego, escapar al peligro que ya anteriormente indicamos, de
la fragilidad de la lnea divisoria entre la planificacin econmica
y social y la manipulacin de variables demogrficas.
As, al pretender fijar metas en lo que respecta al comportamiento de la mortalidad y la fecundidad, estamos entrando en la
esfera de la poltica de salud. Al mismo tiempo, cualquier accin
en este campo tendr claras consecuencias de orden econmico.
Las siguientes son algunas de las interrogantes que podramos
formulamos con relacin a la variable mortalidad: es posible eliminar, o por lo menos reducir, las diferencias significativas (en
algunos casos de ms de 10 aos en la esperanza de vida) que se
dan en el nivel de la mortalidad entre regiones de un pas? Deben
concentrarse esfuerzos en reducir la mortalidad materna? Qu
medios pueden utilizarse para disminuir la brecha que existe en
el nivel de la mortalidad infantil en distintos grupos sociales?
Deben algunos grupos de edad de la poblacin recibir atencin
prioritaria en las acciones de salud? Conviene y es factible fijar
metas respecto de los niveles futuros que deben alcanzar las tasas
de mortalidad general y de mortalidad infantil?
Respecto de la variable fecundidad, el consenso resulta ms
difcil de alcanzar, pues unos sectores de la sociedad abogarn
por su disminucin, otros por su incremento, y no pocos porque
se la deje exenta de manipulacin. Cualquiera que sea la posicin
que se adopte en los dos primeros casos, deber definirse si las
medidas destinadas a lograr los efectos deseados estarn orientadas a todos los grupos sociales por igual.
Al tratar de manipular las variables mortalidad y fecundidad,
debe tenerse presente que en el pasado ellas han evolucionado
en muchas ocasiones como resultado de la aplicacin de medidas
que no estuvieron explcitamente destinadas a modificarlas. Deber tambin considerar el planificador que todo cambio en estas
variables, especialmente en la fecundidad, har variar la estruc-

41

tura por edades de la poblacin, lo que, a su vez, ceteris paribus,

determinar modificaciones en las variables mismas.
Nada intentaremos decir en este documento acerca de las
estrategias para lograr metas previamente definidas en cuanto a
mortalidad y fecundidad, pero es evidente que se dara una gama de ellas, muchas de las cuales no han sido todava aplicadas
en Amrica Latina.
Otro objetivo de la poltica demogrfica que importara examinar es el relacionado con la distribucin de la poblacin en
el territorio. No se nos escapa, desde luego, que hasta ahora los
patrones del asentamiento y las tendencias de la redistribucin
geogrfica de la poblacin han sido, en gran medida, la respuesta ms o menos automtica a la existencia de recursos naturales
explotables y a la disponibilidad de empleos. Pero como seal
recientemente Robirosa,
[] si se acepta el hecho de que las migraciones internas son modelables indirectamente a travs de polticas coordinadas de localizacin y desarrollo de fuentes de trabajo, de centros educativos
y de capacitacin tcnica, de beneficios sociales, de difusin de
informacin acerca del sistema, etc., los flujos migratorios pueden
ser incorporados como elementos activos de una estrategia de accin planificada y no resultar una simple consecuencia inevitable
de procesos econmicos ms o menos incontrolados.5

La incorporacin de los flujos migratorios en una estrategia

como la sealada anteriormente permitira, si no disminuir, por lo
menos impedir que contine incrementndose la concentracin
urbana que en numerosas reas de Amrica Latina ya ha alcanzado magnitudes que mueven a la preocupacin.
Son varios los otros aspectos que podra cubrir una poltica de
poblacin que considere metas y estrategias en cuanto a la migra5

42

Mario G. Robirosa, Migraciones internas, la distribucin espacial de las oportunidades de empleo y las metas de la justicia distributiva, documento presentado en el Simposio sobre Poltica de Poblacin para la Argentina, noviembre
de 1969.

cin interna. Sin embargo, nuestro propsito es slo el de ilustrar

con algunos ejemplos para qu debera adoptarse tal poltica.
No se agota tampoco la lista de las variables demogrficas
manipulables a travs de una poltica, con la mortalidad, la fecundidad y la migracin interna. Histricamente, los gobiernos
han utilizado medidas legales para estimular o limitar la inmigracin desde el exterior. Aunque en las actuales circunstancias no
es dable esperar movimientos migratorios internacionales de la
magnitud de los registrados en el siglo xix y principios del xx,
no puede dejar de reconocerse que varios pases de la regin (Argentina, Brasil, Venezuela y Honduras, por ejemplo) han actuado
como receptores de migrantes procedentes de otras naciones de
la regin (Chile, Bolivia, Paraguay, El Salvador, entre otros). Sin
embargo, estos movimientos se han dado en general de forma
espontnea, sin que hasta el presente se hayan aplicado medidas
para hacerlos ms eficientes.

Cmo adoptar una poltica de poblacin?

Esta pregunta no puede, indudablemente, contestarse de forma
sencilla. Bastar recordar lo que se dijo al inicio de este documento acerca de las varias condiciones que deben darse y los distintos
tipos de decisiones que es preciso adoptar para formular una poltica. Las ideas que se ofrecen a continuacin constituyen apenas
un esbozo de lo que la autora considera podran ser algunos de
los primeros pasos en el proceso no exento de complicaciones
que habra de seguirse.
Es claro, por lo que se ha enunciado en prrafos anteriores,
que la adopcin de una poltica demogrfica se facilitar en la
medida en que exista un plan de desarrollo econmico y social.
En esta situacin, el primer paso es lograr coherencia entre las
metas econmicas y sociales, y las demogrficas. Debera ser obvio que para ello ser indispensable, entre otras cosas, incorporar
demgrafos en los organismos responsables de la planificacin.
Ellos, trabajando en colaboracin con profesionales de otras disciplinas, debern realizar, como condicin previa, los estudios que
43

conduzcan a una cabal apreciacin de la situacin demogrfica

de partida, a proyecciones del comportamiento previsible de las
variables demogrficas, en ausencia de medidas destinadas explcitamente a modificarlas y, alternativamente, como resultado
de los efectos supuestos del plan de desarrollo.
Debern tambin realizarse proyecciones de las demandas
previsibles que la particular situacin demogrfica y su posible
evolucin futura impondran sobre el sistema productivo. Estos
estudios, que constituyen base para la aproximacin a un diagnstico, debern complementarse con investigaciones ms detalladas sobre las migraciones internas, tanto urbanas como rurales;
sobre la mano de obra, incluyendo el desempleo y subempleo,
para mencionar apenas las ms obvias. El comportamiento demogrfico diferencial de distintos grupos sociales deber tambin
ser objeto de examen, pues slo de una cabal comprensin de los
mecanismos a travs de los cuales se produce, podra intentarse
introducir medidas que lo modifiquen.
Como el plan de desarrollo necesariamente deber considerar las diferencias regionales y rural-urbanas, de igual manera la
poltica demogrfica deber adecuarse a las particulares caractersticas de las distintas reas del pas. Esto estara indicando que
los estudios a que se ha hecho referencia debern realizarse no
slo para el pas en su conjunto, sino tambin para cada una de
las regiones contempladas dentro del plan.
Slo en la medida en que se vaya disponiendo de los elementos de juicio en que apoyar las decisiones, se podr avanzar en la
estructuracin de una poltica de poblacin que guarde efectiva
coherencia con las metas y estrategias econmicas. Parece innecesario subrayar que dicha poltica como cualquiera otra de las
adoptadas por un Estado debe, en efecto, surgir como resultado de un proceso dinmico capaz de responder con rapidez y
eficiencia a los cambios que con el correr del tiempo se van produciendo en los distintos componentes de la estrategia nacional.

44

EL PLAN DE ACCIN MUNDIAL SOBRE

POBLACIN: UN INSTRUMENTO
POLTICO CUYO POTENCIAL NO SE HA
MATERIALIZADO1

Despus de tres aos de que se adoptara el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin en la Conferencia Mundial sobre Poblacin,
en Bucarest, en agosto de 1974, el Plan ha evocado una reaccin
considerable entre distintos gobiernos, el sistema de las Naciones Unidas, instituciones benficas, organizaciones no gubernamentales, eruditos sobre poblacin y periodistas. Algunos han
expresado insatisfaccin, otros han intentado interpretar el mensaje de Bucarest de diversos modos.2 Si bien el Plan de Accin
1

Texto extrado de Carmen A. Mir, The World Population Plan of Action: A

Political Instrument Whose Potential Has not Been Realized, en Population
and Development Review, vol. 3, N 4, 1977, pp. 421-442. Una versin anterior
a este trabajo, titulada Dos aos y medio despus de Bucarest: en busca de modos y medios para implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin,
fue presentada en la iv Conferencia sobre Poblacin en Bellagio, realizada en
Ulvshale, Dinamarca, en junio de 1977.

Algunos ejemplos representativos son: Bernard Berelson, The World Population Plan of Action: Where Now?, en Population and Development Review 1,
N 1, septiembre de 1975, pp. 115-146; Centro Latinoamericano de Demografa,
Implications for Latin America of The World Population Plan of Action st/cepal/
Conf. 54/L.4, 20 de enero de 1975; Paul Demeny, Population on the World,
Agenda 1984, comentarios pronunciados ante la Tribuna sobre Poblacin organizada en conexin con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Pobla-

45

es potencialmente un fuerte instrumento poltico, los eventos y

desarrollos que han tenido lugar desde la Conferencia Mundial
sobre Poblacin indican que este potencial se encuentra lejos de
estar plenamente materializado.

El Plan de Accin en el clima sociopoltico

internacional

El Plan de Accin es un documento inherentemente poltico en

gran medida debido a las presiones polticas, antes y durante la
Conferencia, que influyeron en la redaccin del Plan final. Pese a
que estas presiones fueron inesperadas, en retrospectiva pareciera
que representaron la culminacin lgica del clima de los eventos
en la dcada previa a la Conferencia. Por consiguiente, ni las naciones desarrolladas ni el Secretariado de las Naciones Unidas
deben haberse sorprendido de que la mayora del mundo en vas
de desarrollo asumiera una postura militante en Bucarest, con el
evidente apoyo de pases socialistas. La Conferencia fue la primera ocasin en que el tema de poblacin fuera considerado en
el terreno internacional por altos funcionarios gubernamentales
una importante novedad respecto de las dos conferencias mundiales sobre poblacin previas (Roma, 1954, y Belgrado, 1965),
organizadas por las Naciones Unidas con la colaboracin de la
cin en Bucarest, Rumania, el 28 de agosto de 1974; Jason L. Finkle y Brbara
B. Crane, The Politics of Bucharest: Population Development and the New
International Economic Order, en Population and Development Review, vol.
1, N 1, septiembre de 1975, pp. 87-114; W. Parker Mauldin et al., The World
Population Conference and the Population Tribune, August 1974, en Studies
in Family Planning, 5, N 12, diciembre de 1974, pp. 357-396; Leon Tabah, New
Emphasis on Demographic Research after Bucharest, unfpa/wppa/12, 3 de septiembre de 1975; Leon Tabah, The Significance of the Bucharest Conference
on Population, en International Social Science Journal, 27, N 2, 1975, pp. 375384; Riad B. Tabbarah, Population Policy Issues in International Instruments:
With Special Referente to the World Population Plan of Action, en Journal of
International Law and Economics, 9, N 3, diciembre de 1974; Vctor L. Urquidi, The Positive and the Negative of Bucharest, documento preparado por el
unfpa-un Interregional Consultative Group of Expert on the World Population
Plan of Action , Ginebra, Suiza, septiembre de 1975.

46

Unin Internacional para el Estudio Cientfico de la Poblacin.

No era de esperar que los representantes de gobierno se comportaran de un modo estrictamente asptico en trminos cientficos,
desestimando las posiciones polticas y los compromisos asumidos por sus gobiernos. Durante ms de dos dcadas, el tema de
la poblacin haba sido sumamente controversial, cargado de una
ideologa considerable. La objetividad en esta rea, como en
otras que se ocupan de interpretar las relaciones causales en fenmenos sociales, ha sido percibida como dependiente del modo en
que cada grupo de participantes juzgue el problema en cuestin.
No menos importante para la direccin adoptada por las deliberaciones en Bucarest fue el compromiso de las naciones en
vas de desarrollo para lograr relaciones econmicas internaciones ms equitativas. Este compromiso fue destacado por primera
vez en 1964 en la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en la cual un bloque de naciones en
desarrollo se uni en apoyo de proposiciones para redefinir los
principios que rigen las relaciones econmicas internacionales.
Culmin en la Sexta Sesin Especial de la Asamblea General de
las Naciones Unidas en 1974, en la cual se aprobaron la Declaracin del Establecimiento de un Nuevo Orden Econmico Internacional y una resolucin sobre un programa de accin para
su establecimiento.3
En el nterin, el llamamiento a importantes reformas en el
sistema econmico internacional y a un mayor compromiso en
pos del desarrollo social y econmico en el mundo en desarrollo
surga cada vez con mayor frecuencia en procedimientos en el
sistema de Naciones Unidas. Las reformas de comercializacin
y la fijacin de precios de materias primas, que formaran parte
de la Declaracin del Nuevo Orden Econmico, ya haban sido
sealadas en la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humano
en 1972. Dicha conferencia, considerada por el Secretariado de la
onu como modelo para la Conferencia Mundial sobre Poblacin,
3

stas son un General Assembly Sixth Special Session Resolutions 3201 (s-vi) y
3202 (s-vi), respectivamente.

47

haba adoptado el Principio 10, que haca referencia a la estabilidad de los precios [y] al ingreso adecuado proveniente de productos bsicos y materias primas como elementos esenciales
en los pases en desarrollo para la mejora del medio ambiente; y
la primaca de asuntos de desarrollo en consideracin de polticas
de poblacin haba sido reconocida cuando, tambin en 1972,
el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas subray la
importancia que le atribua a la poltica sobre poblacin en un
contexto de desarrollo. En una resolucin adoptada en junio de
ese ao que avalaba el programa y los planes para la Conferencia
Mundial sobre Poblacin, el Consejo claramente estableci lo
que luego se convertira en el leitmotiv de la Conferencia: con la
certeza de que el desarrollo econmico y social es un elemento
esencial y una condicin previa para una poltica de poblacin
efectiva, y teniendo pleno conocimiento de que es necesaria una
mayor accin y expansin de actividades para este fin tanto a escala nacional como internacional, el Consejo solicita a la Comisin
sobre Poblacin y la Conferencia Mundial sobre Poblacin, 1974,
dar la mxima prioridad a la consideracin de las condiciones sociales, econmicas y a otras condiciones propicias para el logro
de objetivos demogrficos nacionales.4
En la propia Sexta Sesin Especial, a pesar de que los temas
de poblacin no fueron mencionados especficamente, el programa de accin recomend que las actividades del programa de las
Naciones Unidas, incluyendo la Conferencia Mundial sobre Poblacin de 1974, contribuyeran al establecimiento de un Nuevo
Orden Econmico Internacional.5
Ms an, la Conferencia Internacional sobre Poblacin Juvenil llevada a cabo en Bucarest pocos das antes que la Conferencia
Mundial sobre Poblacin pudo haber servido de premonicin
del carcter de las deliberaciones sobre el Plan de Accin Mun4

un Economic and Social Council Resolution 1672 (lii), itlicas aadidas por el

autor.
5

un General Assembly Sixth Special Session Resolution 3202 (s-vi), captulo 10,

prrafo 2.

48

dial sobre Poblacin. Cuando tuvo lugar la Conferencia Mundial sobre Poblacin, delegados del anterior encuentro ya haban
adoptado la postura de que los intentos por reducir la tasa de
crecimiento poblacional solamente seran efectivos si son parte
de una estrategia integral y completa en pos del rpido desarrollo
social y econmico.6
Al virar el objetivo explcito del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin en la versin preliminar, de incidir en las variables
de poblacin, hacia el ms amplio propsito, en la versin final,
de ayudar a coordinar las tendencias poblacionales y aquellas
del desarrollo econmico y social, las naciones en desarrollo
estaban sencillamente siendo consecuentes con sus acciones en
contextos previos.
En resumen, Bucarest solamente reforz lo que haba sido
expresado anteriormente por cientficos sociales del mundo en
desarrollo y por diversas agencias de Naciones Unidas a saber,
que es imposible separar el tema de la poblacin de su contexto
poltico y econmico.

El plan como instrumento poltico

La atmsfera altamente politizada en Bucarest, que muchos han
considerado como el mayor defecto de la Conferencia Mundial
sobre Poblacin, puede volverse uno de sus puntos ms favorables. El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fue un documento consensuado, al cual solamente se lleg tras un debate
considerable entre fervientes oponentes, y surgi de la confrontacin estableciendo ciertas premisas fundamentales sobre las
que descansa el compromiso para una accin poltica futura en el
campo de la poblacin. Una lectura del Plan7 revela las siguientes
premisas, entre otras:
6

International Youth Population Conference, itlicas aadidas por el autor.

El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fue reimpreso en su integridad en

Population and Development Review, 1, N 1, septiembre de 1975, pp. 163-181.
Las partes del Plan citadas en este artculo estn identificadas por prrafo entre

49

La promocin del desarrollo y la mejora en la calidad de vida requieren coordinacin de accin en todos los terrenos socio-econmicos
importantes, incluyendo aquel de la poblacin [prrafo 1].
El Plan de Accin debe ser considerado como un componente
importante del sistema de estrategias internacionales [prrafo 1].
All donde las tendencias de crecimiento poblacional, distribucin
y estructura estn fuera de equilibrio/balance con los factores sociales, econmicos y del medio ambiente, pueden, en ciertas etapas de
desarrollo, crear dificultades adicionales para el logro del desarrollo
sostenido [prrafo 2].
El comportamiento reproductivo individual y las necesidades y aspiraciones de la sociedad deben reconciliarse [prrafo 7].

Adems, ciertos principios del Plan confirman un consenso en

la importancia de variables demogrficas. Por ejemplo:
El principal objetivo del desarrollo social, econmico y cultural, del
cual las metas y polticas de la poblacin son parte integral, es mejorar
los niveles de vida y la calidad de vida de las personas [prrafo 14a].
La poblacin y el desarrollo se encuentran interrelacionados: las
variables de la poblacin influyen sobre las variables del desarrollo y
estn influenciadas por ellas [prrafo 14c].
El principal objetivo de este Plan de Accin es expandir y profundizar las capacidades de los pases para efectivamente abordar sus
problemas poblacionales nacionales y subnacionales [prrafo 15].

Respecto de objetivos generales, los siguientes pasajes demuestran que los representantes nacionales que asistieron a la
corchetes a continuacin de la cita. Todas las itlicas han sido aadidas por la
autora.

50

Conferencia reconocieron la naturaleza poltica de la tarea asumida bajo la tutela del Plan:
Recomendar pautas para polticas de poblacin en consonancia con
los valores y metas nacionales y con principios internacionalmente
reconocidos [prrafo 15f].
Promover el desarrollo y la implementacin de polticas de poblacin
all donde fuera necesario, incluyendo mejoras en la comunicacin
al pblico en general de los propsitos y las metas de estas polticas y
la promocin de la participacin popular en su formulacin e implementacin [prrafo 15g].

El Plan se extiende incluso hasta la recomendacin a todos los

pases de respetar y asegurar, sin importar sus objetivos demogrficos generales, el derecho que tienen las personas a determinar,
de un modo libre, informado y responsable, la cantidad de hijos
y el espaciamiento entre ellos (prrafo 29a).
Se podran citar muchos otros prrafos del Plan para enfatizar
su potencial como instrumento poltico.8 He seleccionado estos
apartados en parte porque no han sido muy enfatizados en anlisis del Plan y en parte tambin porque sealan reas donde el
consenso fue mayor, y creo que esa implementacin puede tener
lugar con mayor xito siguiendo los caminos que tenga el potencial para un acuerdo casi universal. El enfoque alternativo que
destaca las posiciones divergentes con la aspiracin de cambiarlas eventualmente est destinado a un menor grado de xito.

Riad B. Tabbarah (Population Policy Issues in International Instruments: With

Special Referente to the World Population Plan of Action, op. cit.) ha sealado
que uno de los principales logros del Plan de Accin fue que an cuando se trat de un documento consensuado, no obstante logr avances ms all de la
base de decisiones previamente aceptadas sobre la mayora de los importantes
temas abordados.

51

Eventos y desarrollo desde Bucarest

Si, en lugar de sus directivas para una accin poltica, uno estuviera tentado a descartar el Plan como instrumento con poca influencia poltica, es todava innegable que el inters y la discusin
sobre este documento no se han extinguido en estos tres aos
desde su adopcin. Ms bien por el contrario, el Plan contina
recibiendo atencin tanto en el mbito nacional como en el internacional. Mientras que conferencias mundiales previas sobre
poblacin fueron responsables de contribuciones bsicas al fondo de conocimiento cientfico sobre poblacin, en comparacin
con Bucarest sus repercusiones sobre la accin poltica fueron
prcticamente inexistentes. Aunque el inters generado por la
conferencia de 1954, celebrada en Roma, dentro de las Naciones
Unidas en pos de crear capacitacin demogrfica regional y centros de investigacin, haya tenido un impacto considerable en el
rea a lo largo de los aos, la influencia poltica directa de la Conferencia fue insignificante. La Conferencia de 1965, de Belgrado,
se acerc ms a las preocupaciones predominantes en Bucarest:
numerosas reuniones abordaron las relaciones entre los factores
demogrficos y socioeconmicos. Las principales contribuciones
de la Conferencia de Belgrado fueron ayudar a aumentar la conciencia de estas relaciones e inducir a importantes cambios en el
contenido del programa de trabajo de la Divisin de Poblacin
de las Naciones Unidas. Aparte de esto, cualquier efecto en la
esfera poltica nacional pronto se esfum.
El siguiente anlisis de efectos y desarrollos desde la Conferencia de 1974 demuestra que el Plan de Accin Mundial sobre
Poblacin ha tenido un importante impacto, probablemente sin
precedentes. Tambin muestra, no obstante, que en muchos sentidos, la comunidad internacional ha fracasado tanto en realizar
avances ms que nominales respecto de lograr los objetivos fundamentales del Plan, as como en sacar provecho de su potencial
como un instrumento poltico dentro del amplio contexto de
las estrategias adoptadas internacionalmente para el progreso
nacional e internacional (Prembulo).
52

Impacto del Plan en las conferencias y consultas

de las Naciones Unidas
Entre los hechos que han tenido lugar dentro del sistema de Naciones Unidas desde 1974, ha habido algunas consultas y reuniones complementarias directamente relacionadas con la implementacin del Plan, y ha habido diversas conferencias centradas
en temas tan estrechamente relacionados con los asuntos de poblacin que sera de esperar que las referencias a las pautas establecidas por el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fueran
centrales en sus deliberaciones. Estos eventos y los documentos
que produjeron son analizados a continuacin respecto a la medida en la cual ellos consideraron el Plan.

Actividades directas de seguimiento

Actividades de seguimiento identificables como directamente
relacionadas con la implementacin del Plan incluyen: a) la xviii
Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas,
llevada a cabo en febrero de 1975; b) las cinco Consultas Regionales postBucarest, realizadas entre febrero y julio de 1975; c) el
Grupo Consultivo Interregional del United Nations Population
Fund (unfpa-un), Expertos sobre el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, reunido en septiembre de 1975; y d) la xix Sesin
de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas realizada
en enero de 1977.
Dos propuestas al secretario general que fueron adoptadas por
la xviii Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones
Unidas, y ms tarde ratificadas por el Consejo Econmico y Social, se relacionan directamente con el Plan de Accin Mundial.
La primera, un pedido para obtener a escala nacional, en conferencia con los Estados miembros, un informe de las medidas
adoptadas y del trabajo asumido y planificado, por los gobiernos,
considerados relevantes para la implementacin del Plan de Ac-

53

cin Mundial sobre Poblacin,9 dio origen a la Tercera Consulta

entre Gobiernos: Polticas de Poblacin en el Contexto de Desarrollo, 1976 de las Naciones Unidas, que examina cambios en las
percepciones de gobiernos nacionales sobre niveles, tendencias y
polticas demogrficas. El segundo pedido, preparar pautas para
ayudar a [] los planificadores de desarrollo a escala nacional a
considerar factores relacionados con la poblacin al elaborar planes para el desarrollo,10 result en el documento Pautas sobre
factores relacionados con la poblacin para los planificadores
de desarrollo,11 presentado ante la lxi Sesin del Consejo Econmico y Social. La promocin de trabajos sobre este difcil tema, en gran parte desatendido, puede encontrarse en principios
enunciados por el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Si,
como afirma el Plan, las polticas de poblacin son elementos
constitutivos de polticas de desarrollo socio-econmico (prrafo 14d), es importante aprender cmo incorporar la consideracin de factores demogrficos, sus potenciales consecuencias
y sus supuestos determinantes en la planificacin del desarrollo.
Evidentemente el Secretariado de las Naciones Unidas est lejos
de poder ofrecer un adecuado asesoramiento en esta rea. Tras
considerar las Pautas, el Consejo Econmico y Social las regres a la Comisin sobre Poblacin con el pedido de que se prepare un manual sobre poblacin y planificacin del desarrollo,12
una tarea sobre la cual la Divisin de Poblacin de las Naciones
Unidas espera trabajar durante 1978-1979.13
9

18th Session of the un Population Commission, julio de 1975. Itlicas aadidas

por el autor.

10

Ibid.

11

United Nations, Economic and Social Council, Documento e/5780.

12

El manual debera incluir aspectos tales como la relacin causa-efecto entre

factores demogrficos y de desarrollo con especiales referencias a la planificacin,
tcnicas de incorporacin de variables demogrficas en la planificacin del desarrollo, y modelos demogrfico-econmicos para la planificacin del desarrollo.
United Nations, Economic and Social Council, Population Commission, 19th
Session, Documento e/cn.9/327, 11 de noviembre 1976.

13

United Nations, Economic and Social Council, Population Commission, 19th

Session, Documento e/cn.9/331, 23 de noviembre de 1976, p. 23, prrafo 39.

54

Cinco Consultas Regionales PostBucarest, una en cada regin

de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas, fueron emprendidas como respuesta al Plan, el cual invita a los pases que
comparten condiciones y problemas poblacionales similares []
a considerar conjuntamente este Plan de Accin, intercambiar
experiencias en reas relevantes y elaborar aquellos aspectos del
Plan que sean de particular relevancia para ellos (prrafo 102).
Los informes de las consultas reflejan los diferentes enfoques regionales respecto del Plan y ofrecen valiosas pautas para la comunidad internacional respecto de los modos para ayudar a los pases
de estas regiones a implementar el Plan. Los siguientes resmenes
ilustran las variadas maneras en que las regiones reaccionaron al
Plan pocos meses despus de su adopcin.14
1. La regin Asia-Pacfico reiter su apoyo para la reduccin del crecimiento poblacional, habiendo establecido objetivos
cuantitativos para disminuir las tasas de crecimiento, mortalidad
y fecundidad. La declaracin del informe regional que afirma que
el desarrollo es un factor central en la solucin de problemas de
poblacin15 puede representar un nuevo consenso como resultado de Bucarest.
2. Los pases latinoamericanos, aunque reconocan que las
situaciones crticas podan surgir de la demanda de educacin,
salud, vivienda y otros servicios, generadas por las presiones de
poblacin en la regin, insistieron en abstenerse de realizar recomendaciones especficas respecto de la tasa de crecimiento
poblacional. No se propusieron objetivos cuantitativos.16 Indu14

Para una comparacin detallada de Asian, Latin American, and African Consultations, vase Lyle Saunders y Ann Leonard, Population Policies and Programmes
Post-Bucharest, Nueva York, The Ford Foundation, 1975. Un resumen de los
procedimientos de las cinco consultas se encuentra incluido en Naciones Unidas, Result of the Regional Consultations Subsequent to the World Population
Conference (unfpa/wppa/14/Rev. 1), 1 de octubre de 1975.

15

United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,
Follow-up Action on the Decisions and Recommendations of the World Population Conference (e/cn.11/1208), 29 de enero de 1975.

16

Los objetivos para la reduccin de la morbilidad y la mortalidad fueron aproba-

55

dablemente, la recomendacin ms importante adoptada por los

pases latinoamericanos fue establecer consejos y comisiones de
alto nivel, y otras unidades equivalentes, autorizadas para coordinar acciones en el campo de la poblacin, en los pases de la
regin.17
3. La Consulta Africana reflej ms claramente que cualquier
otra la diversidad intrarregional de las situaciones y posiciones. El
informe representa un consenso entre pases con vastos recursos
naturales donde una alta tasa de crecimiento poblacional podra ofrecer beneficios agregados para el desarrollo y aquellos
pases capaces de contener una poblacin ms extensa pero en
los cuales ciertas circunstancias (econmicas, sociales, culturales o de otro tipo) no lo permitiran.18 Muchas de las recomendaciones contenidas en el Plan fueron reiteradas en el contexto
africano. La divergencia ms destacada surgi al instar a que los
gobiernos africanos aprueben leyes que permitan a mdicos calificados realizar abortos cuando fueran solicitados y por motivos
de salud, bienestar y supervivencia, ya sea de la madre o del nio,
o de ambos.19 Esta recomendacin se vuelve an ms llamativa
si uno recuerda que el tema del aborto fue completamente silenciado en la Conferencia Mundial sobre Poblacin.
4. La regin de Asia Occidental adopt la posicin ms radical respecto al crecimiento de la poblacin al declarar que el
rpido crecimiento poblacional en el rea no constituye un obstculo en el camino del desarrollo socio-econmico, a lo que
aadi que existen otros indicios de que el proceso de desarrodos indirectamente por referencia explcita a las metas dispuestas en Ten Year
Health Plan of the Americas. Vase United Nations Economic Commission for
Latin America, Report of The Second Latin American Meeting on Population (st/
ecla/Conf. 54/L9/Rev. 1), 31 de marzo de 1975, p. 43.
17

United Nations Economic Commission for Latin America, Report of The Second
Latin American Meeting on Population, op. cit., p. 36.

18

United Nations Economic Commission for Africa, Regional Post World Population Conference Consultation (e/cn.14/pop/135), 11 de marzo de 1975,
prrafos 10 y 11.

19

Ibid. Itlicas aadidas por el autor.

56

llo puede superar las implicaciones del continuo aumento en las

tasas reproductivas y del incremento natural de la poblacin.20
Su declaracin, ms que ninguna otra, hizo hincapi en la necesidad de contar con informacin estadstica adecuada sobre las
variables demogrficas.
5. Los pases europeos acordaron en que la adopcin del Plan
haba resultado en la aceleracin de la promulgacin de leyes y
en el emprendimiento de programas organizativos y de investigacin que de otro modo podran haber tenido menor prioridad.
En la mayora de los pases caus que los
[] gobiernos se dieran cuenta de que all donde abordajes anteriores no estaban coordinados para resolver problemas de poblacin,
estos abordajes podran transformarse en una poltica de poblacin
completa y considerada, dentro del contexto de estrategias y planes
de desarrollo social y econmico.21

Los representantes en la Consulta Europea tambin prestaron especial atencin a la recomendacin del Plan de reducir las
diferenciales nacionales y subnacionales en mortalidad (prrafo
22), y convocaron a la Organizacin Mundial de la Salud a iniciar y coordinar estudios de morbilidad diferencial y mortalidad
tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo.22
Las cinco regiones respaldaron la recomendacin del Plan de
que los gobiernos proporcionen el derecho al acceso a informacin y servicios para permitir a las personas lograr el tamao familiar deseado. Hubo tambin acuerdo general sobre la importancia
de la distribucin geogrfica de las poblaciones, con especial referencia a la migracin interna, y algunas regiones destacaron la
necesidad de estudiar los efectos de la migracin internacional.
20

United Nations Economic Commission for West Asia, Final Report on the un/
unfpa Post World Population Conference Consultation.

21

United Nations, Economic Commission for Europe, un/unfpa Post World Population Conference Consultation Among Countries of the ece Region (esa/p/
ac.5/5), 18 de agosto 1975, p. 16.

22

Ibid., p. 20.

57

La necesidad de investigacin en todas las reas relacionadas con

la poblacin fue ampliamente reconocida.
El Grupo Consultivo Interregional del unfpa-un de Expertos
sobre el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin se reuni en
septiembre de 1975 para considerar programas globales, prioridades, recursos y coordinacin de asistencia con relacin a la
implementacin del World Population Plan of Action (wppa).
El Informe Preliminar de la Reunin23 dista mucho de lograr este
objetivo y manifiesta un considerable desacuerdo entre los participantes. Las recomendaciones adoptadas por el Grupo Consultivo
son numerosas, pero de naturaleza bastante general. Con toda
seguridad han sido de poco valor prctico para las organizaciones que convocaron a la reunin. En mi opinin, el motivo del
fracaso aparente de la consulta fue que intent obtener sugerencias de aplicabilidad general por parte de acadmicos y tcnicos
provenientes de regiones y pases con muy diversas situaciones
demogrficas y de desarrollo, y en diferentes etapas de madurez
en la formulacin e implementacin de polticas de poblacin.
Cualquier intento de implementar el Plan debe tomar en consideracin su dictamen de que las recomendaciones en este Plan
de Accin respecto de las polticas para tratar los problemas de
poblacin deben reconocer la diversidad de condiciones dentro y
entre los diferentes pases (prrafo 14i). En otras palabras, la
implementacin del Plan a escala nacional requiere al menos un
conocimiento aproximado de las condiciones del pas en cuestin, incluyendo no solamente las tendencias de poblacin, sino
tambin la situacin econmica, social y poltica, y la posicin del
gobierno respecto a las polticas de poblacin. Algunas generalizaciones provendrn eventualmente de estos diagnsticos individuales, y algunos programas de ms amplia aplicacin podrn
entonces desarrollarse.
La xix Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas, celebrada en enero de 1977, fue la primera en la que
23

58

unfpa-un Interregional Consultative Group of Experts on the World Population Plan of Action (unfpa/wppa/20), 17 de octubre de 1975.

representantes de gobierno examinaron los resultados del monitoreo de las tendencias y polticas poblacionales solicitadas por el
Plan (prrafo 107). La impresin recibida al leer la documentacin disponible es que la Comisin se concentr en examinar tendencias demogrficas que fueron informadas por el Secretariado
y tendencias de polticas informadas principalmente a travs de
la Tercera Consulta entre Gobiernos, de las Naciones Unidas.24
La Comisin tambin prest particular atencin a organizar las
evaluaciones del progreso en pos de lograr las metas y las recomendaciones del Plan, que deberan ser asumidas cada cinco aos
por el sistema de Naciones Unidas (prrafo 108).

Conferencias postBucarest
Cuatro conferencias mundiales sobre alimento, mujeres, asentamientos humanos y empleo, ms la vii Sesin Especial de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, tuvieron lugar en el
transcurso de dos aos despus de la adopcin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. La funcin manifiesta del Plan
es servir como un instrumento de polticas en el interior de un
ms amplio contexto de las estrategias adoptadas internacionalmente para el progreso nacional e internacional (Prembulo) y
ms an, ser considerado como un importante componente del
sistema de estrategias internacionales (prrafo 1). Siendo ste
el caso, uno podra esperar que los documentos provenientes de
las cuatro conferencias mundiales subsiguientes hubieran hecho
repetidas referencias explcitas al Plan. Lamentablemente esto
no sucedi. En el mejor de los casos, hubo algunas referencias
a la Conferencia Mundial sobre Poblacin y al Plan; en algunos
documentos no hubo ninguna en absoluto. Se dio poco reconocimiento al apotegma tan insistentemente repetido en el Plan de
que la poblacin y el desarrollo estn interrelacionados y que
24

En el momento de escribir, solamente tuve acceso a la documentacin bsica

preparada para la reunin. El Informe sobre la xix Sesin puede contener referencias especficas a la implementacin del Plan.

59

las variables poblacionales influyen en las variables del desarrollo y estn tambin influenciadas por ellas (prrafo 14c). Esto
podra ser interpretado como una insinuacin de que la comunidad internacional an tiene un largo, y quizs difcil, camino
por recorrer desde una mera declaracin de principios hasta un
accionar coordinado y efectivo sobre asuntos de poblacin y
desarrollo. La evidente falta de coherencia y continuidad entre
conferencias no puede atribuirse solamente al hecho de que diferentes representantes de gobierno, en distintas reuniones, podran
resaltar diferentes aspectos de la constelacin de los problemas.
La idea de que el ms promisorio abordaje de los problemas de
desarrollo se logra a travs de un esfuerzo coordinado en torno
a todos los factores subyacentes responsables de una situacin
socioeconmica dada debe an impregnar la mayora de las estructuras polticas nacionales.
La Conferencia Mundial sobre la Alimentacin adopt solamente una pequea resolucin especficamente dedicada a la
poblacin, en la cual reconoci que la creciente demanda de
alimentos se relaciona en particular con un crecimiento poblacional sin precedentes.25 Sin embargo, al referirse al derecho a
determinar la cantidad y el espaciamiento entre los nacimientos,
la misma resolucin no lleg tan lejos como el Plan de Accin
Mundial sobre Poblacin, y especific en cambio que el derecho
debera ser ejercitado de acuerdo con las necesidades nacionales. La Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre
y la Desnutricin, adoptada por la Conferencia Mundial sobre la
Alimentacin, no hace referencia alguna a las polticas poblacionales o a su relacin con polticas agrarias de otra ndole.
La Conferencia Mundial del Ao Internacional de la Mujer se
acerc ms a reforzar las decisiones tomadas en Bucarest. El Plan
de Accin Mundial sobre Poblacin incluye la plena integracin
de las mujeres en el proceso de desarrollo, entre los objetivos del
desarrollo que tienen un efecto en el contexto socio-econmico
25

60

United Nations, Report of the World Food Conference (e/conf.65/20), 5-16 de

noviembre de 1974, Resolucin ix, p. 11.

de decisiones reproductivas que tienden a moderar los niveles

de fecundidad (prrafo 32). El Plan contina citando algunos
de los medios por los cuales esto podra lograrse. Ambas conferencias reconocieron: a) la necesidad de lograr un mismo estatus
para hombres y mujeres en la familia y la sociedad; b) el derecho
a contraer matrimonio solamente con el libre y pleno consentimiento de los pretendientes (prrafo 39d); c) el derecho de los
individuos y de las parejas a determinar libre y responsablemente
la cantidad y el espaciamiento entre sus hijos;26 d) la estrecha
interrelacin de factores sociales, econmicos y demogrficos
el cambio en uno o ms [factores] inevitablemente implica
cambios en los otros;27 y e) la legitimidad de incluir polticas
y programas poblacionales en los planes de desarrollo generales.
La implementacin de los dos planes de las conferencias deberan
reforzarse mutuamente: una ms plena integracin de las mujeres
en los roles de la sociedad debera tener un impacto significativo
en el comportamiento reproductivo.
Solamente en el Informe Final de la Conferencia sobre Asentamientos Humanos he encontrado una referencia explcita al
Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. El informe afirma que
cada pas debe actuar con urgencia para establecer una poltica
nacional sobre asentamientos humanos que tome en cuenta la
distribucin de la poblacin en el territorio nacional.28 El Plan
de Accin Mundial sobre Poblacin es identificado como uno
de los tems que deben ser considerados (el ltimo en la lista).
Tal vez sea una interpretacin tendenciosa, pero me parece que
las recomendaciones adoptadas en la Conferencia sobre Asenta26

United Nations, Report of the World Conference of the International Womens

Year (e/conf.66/34), 19 de junio-2 de julio de 1975. World Plan of Action for
the Implementation of the Objectives of the International Womens Year, prrafo
142.

27

World Plan of Action for the Implementation of the Objectives of the International Womens Year, prrafo 135. Itlicas aadidas por el autor.

28

Esta referencia aparece en United Nations, Report on Habitat: The United Nations Conference on Human Settlements (a/conf.70/15), captulo ii, Recommendations for National Action.

61

mientos Humanos quita el rea de distribucin poblacional del

dominio de aquellos responsables de las polticas de poblacin
tanto en el mbito nacional como en el internacional. Un cuidadoso estudio de los documentos de las dos conferencias sera necesario para determinar en qu lugar sus recomendaciones son
de hecho complementarias y dnde podran dar lugar a acciones
descoordinadas.
En el momento de escribir no tuve acceso al informe sobre
La Conferencia Mundial sobre Empleo, pero a juzgar por el informe presentado en la conferencia por el director general de la
Organizacin Mundial del Trabajo, la poblacin, ms precisamente la poltica de poblacin, era evidente por su ausencia en
las deliberaciones. La seccin sobre estrategias nacionales para
las polticas sociales en el informe del director general establece
que no sera adecuado discutir en este informe el an controversial tema de las polticas poblacionales.29 De la consiguiente
discusin parece que estas polticas se referan principalmente
a la planificacin familiar.
Incluso no es posible encontrar una referencia indirecta a la
poblacin entre los principales acuerdos alcanzados durante la vii
Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas.30
Comentando sobre los documentos de esta sesin, Barnett F. Baron31 busc un vnculo en una recomendacin32 para que la oms y
la unicef intensifiquen esfuerzos para mejorar las condiciones de
salud en pases en vas de desarrollo, brindando, entre otras cosas,
servicios de salud primarios a las comunidades, incluyendo bienestar familiar y salud para la madre y el nio. Baron conjetura
que la falta de atencin a la poblacin en la vii Sesin Especial
29

International Labour Organisation, Report of the Director-General, Employment, Growth and Basic Needs: A One-World Problem, Ginebra, International
Labour Office, 1976, pp. 59-60. Itlicas aadidas por el autor.

30

Los principales acuerdos de la Seventh Special Session fueron registrados en la

Resolucin 3.362 (s-vii), adoptados el 16 de septiembre de 1975.

31

Barnett F. Baron, Population and the Seventh Special Session: A Report, en

Population and Development Review, 1, N 2, diciembre de 1975, p. 303.

32

Seventh Special Session Resolution 3.362 (s-vii, parte ii), prrafo 9.

62

puede haberse debido al deseo de eludir un tema ideolgico potencialmente divisorio; al acuerdo de la Asamblea con relacin a
que la poblacin no debe ser tratada de manera separada cuando
se discute una transformacin socioeconmica, y al hecho de que
los pases en desarrollo percibieron la Sesin Especial como una
ocasin para comenzar lo que el mundo desarrollado les deba
y no para abordar asuntos de poltica nacional.33
Sin disputar estas posibles explicaciones, creo que la ausencia
de poblacin como tema de discusin en la vii Sesin Especial
es otra demostracin de la falta de acuerdo general sobre la necesidad de abordar el desarrollo con un esfuerzo coordinado en
una cantidad de problemas socioeconmicos relacionados, uno
de los cuales es la poblacin.

La respuesta postBucarest del unfpa y de las

agencias especializadas

Una de las respuestas ms directas a la Conferencia Mundial sobre Poblacin y al Plan de Accin en trminos de definicin de
principios y declaracin de objetivos y propsitos est contenida en el Informe presentado por el director ejecutivo del unfpa
a la xxii Reunin del Consejo Directivo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, celebrada en junio de 1976.34
Un informe comparable de 1975 apareci demasiado pronto tras
la Conferencia Mundial sobre Poblacin para reflejar el empuje
del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Por consiguiente,
el Informe de 1976 es de especial inters por haber proporcionado la primera oportunidad para que el unfpa ajustara directivas
programticas en respuesta al Plan de Accin.
En algn sentido, el Informe parece haber estado considerablemente influenciado por el Plan. De este modo, aunque reafir33

Barnett F. Baron, Population and the Seventh Special Session: A Report, op.
cit., pp. 303-304.

34

United Nations Development Programme, Informe N 186, 21 de mayo de 1976.

Todas las citas en la siguiente discusin pertenecen a ese informe.

63

ma las metas y los propsitos que el Consejo Econmico y Social

originalmente asign al unfpa, el documento seala la necesidad
de cambiar el acento puesto en ciertas reas. Por ejemplo, reconoce que las actividades con vistas a crear conciencia sobre asuntos
poblacionales deberan enfocarse ms en llegar a importantes
grupos poblacionales, como las mujeres, los jvenes, los lderes
de la comunidad local, grupos polticos y religiosos. Prev que
la asistencia a los pases deber ser limitada en tiempo y deber
retirarse paulatinamente, y qu prioridades debern ser establecidas. Conceder los limitados recursos del unfpa sobre la base
de indicadores poblacionales est sugerido como un medio para
asignar prioridades. El Informe sugiere un grupo de 54 pases
que seran designados pases prioritarios para asistencia poblacional, que recibira el 75% de los fondos disponibles. Estos pases
se identifican sobre la base de los siguientes niveles de umbrales
demogrficos:
1. Tasa de crecimiento poblacional de 2,5% anual;
2. Tasa bruta de reproduccin de 2,5;
3. Tasa de mortalidad infantil de 160 muertes por mil nacimientos;
4. Densidad de poblacin en tierra cultivable de 2 personas
por hectrea.
El apoyo a los pases incluira asesoramiento respecto del
establecimiento de prioridades segn sus objetivos poblaciones
establecidos. Se dara preferencia a actividades diseadas para
fortalecer la autoconfianza de los pases receptores en asuntos de
poblacin y beneficiar a los grupos poblacionales menos aventajados. Entre los proyectos para promover la confianza propia
que el unfpa estara dispuesto a financiar se encuentran investigaciones operativas y proyectos piloto para explorar enfoques
innovadores. El unfpa est
[] buscando maneras de identificar programas de desarrollo en
los cuales las actividades de poblacin puedan integrarse [] En
64

tales esfuerzos colaboradores, el unfpa debera estar preparado

para financiar los componentes poblacionales mientras otros organismos de asistencia para el desarrollo respaldan otros componentes de programas integrales. La intencin del unfpa es prestar
particular atencin a los grupos de la poblacin ms desfavorecidos y vulnerables.

Al estar dirigido por el Consejo Directivo del Programa de

Desarrollo de las Naciones Unidas, el unfpa decidi dar preferencia a proyectos regionales y de pases, y dedicar una modesta
proporcin de sus fondos a proyectos interregionales y globales.
Despus de que el Consejo Directivo del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas aprobara el criterio del unfpa para
establecer prioridades, el unfpa tradujo las prioridades en el presupuesto sugerido para 1977-1980. A pesar del nfasis en el Plan
de Accin Mundial sobre Poblacin puesto sobre los programas
que vinculan a la poblacin y al desarrollo, y a pesar de la aparente afirmacin de este foco en el informe del director ejecutivo
del unfpa, la mayora de los fondos (58,8%) fueron designados
a la planificacin familiar, una diferencia significativa de 19691975, cuando a la planificacin familiar le fue asignado un 39,3%.
El Informe de la Comisin de Poblacin sobre las actividades de las agencias especializadas de las Naciones Unidas35 est
preparado de tal modo que es difcil precisar las actividades por
organizacin y establecer claramente si eran proyectos en curso en
el momento de la Conferencia Mundial sobre Poblacin, o fueron
emprendidos como respuesta a ella. El Informe pone el acento
en las actividades en dos categoras-dinmicas de poblacin y fecundidad y planificacin familiar. El primero incluye actividades
bajo el ttulo de poblacin y desarrollo. Pese a que el informe aduce
que los programas de trabajo de los organismos del Sistema de
las Naciones Unidas [] se han expandido de manera significa35

United Nations, Concise Report on Activities of the Bodies of the United Nations
System Working in the Field of Population (e/cn.9/328), 22 de noviembre de
1976.

65

tiva, es difcil descubrir muchos abordajes innovadores en las

actividades relacionadas con la poblacin y el desarrollo. Entre los
enfoques ms novedosos mencionados se encuentran un estudio
de distribucin del ingreso y d
isparidades sociales con relacin a
la mortalidad, la fecundidad y la migracin, y un programa que
se centra en la integracin de variables demogrficas en estrategias de desarrollo y polticas de poblacin. Varios proyectos que
relacionan el ingreso con los factores demogrficos parecen estar
planificados o en marcha. Otro ejemplo de investigaciones innovadoras mencionadas en el Informe es un estudio metodolgico
de los procesos demogrficos que ocurren en el interior del ciclo
familiar, que se espera sirva como una ayuda al estudio de la
familia a lo largo del tiempo dentro del entorno social, econmico y cultural y para la aplicacin de modelos macroeconmicos y
sociales en el anlisis de las condiciones de fecundidad. Aun as,
como fuera el caso con el presupuesto de 1977-1980 del unfpa,
se hace evidente en el informe sobre las agencias especializadas
que las actividades inscritas en la categora de fecundidad y planificacin familiar se expandirn.
Es lamentable que el informe no atribuyera mayor importancia a la descripcin de proyectos en el rea de polticas de
poblacin, ya que hay fondos disponibles del unfpa para este
fin ms ahora que en el pasado (aunque la proporcin del presupuesto total del unfpa asignado a las polticas de poblacin
es el mismo para 1977-1980 que el invertido durante 1969-1975
2%, la cantidad anual promedio de fondos asignados sera
de us $2.418.000 durante los prximos cuatro aos, en contraste
con el promedio anual de $580.000 durante el perodo anterior).
Aparentemente el ms reciente agregado al programa es construccin de instituciones para fines de polticas poblacionales.
Parece que las agencias de las Naciones Unidas continan buscando modos de colaborar en esta importante rea.36
36

66

United Nations, Concise Report on Activities of the Bodies of the United Nations
System Working in the Field of Population, op. cit., afirma que tras la consideracin acerca de cmo el sistema puede desarrollar ms sus actividades relacionadas con la formulacin e implementacin de las polticas poblacionales, debera

Respuesta postBucarest de la comunidad de

donantes

La inercia es una caracterstica no solamente del comportamiento

demogrfico y de las burocracias internacionales, sino tambin de
la comunidad de donantes en el campo de la poblacin. Tres aos
es, por supuesto, un plazo demasiado breve para esperar cambios
pronunciados en las prioridades que los donantes confieren a las
diferentes actividades relacionadas con la poblacin. Existen, al
igual que en otras reas, compromisos con proyectos en curso,
mecanismos para aprobar programas y presupuestos que operan
bajo programas difciles de modificar, y, por sobre todo, convicciones profundamente arraigadas acerca de qu es importante y
pertinente. Como resultado de todas estas fuerzas, evaluaciones
previas del impacto de Bucarest sobre la actitud de los donantes
han concluido que este impacto ha sido bastante insignificante.37
Me inclino a disentir. Quizs algunos de los indicios de cambio
sealados a continuacin ya estaban en marcha cuando ocurri
la Conferencia Mundial sobre Poblacin; aun as, representan,
en mi opinin, cambios que se relacionan con los enfoques que
fueran tan fervientemente discutidos en Bucarest.
Los primeros sntomas de cambio son las autoevaluaciones
que han sido recientemente emprendidas por algunos de los donantes, en algunas instancias a travs de consejeros externos, como es el caso del Banco Mundial y la International Planned Parenthood Federation (ippf), y en otras como un anlisis interno,
como el llevado adelante por el Population Council. El Grupo
Internacional de Anlisis de Investigaciones en Ciencias Sociales
sobre Poblacin y Desarrollo, que est siendo patrocinado por
nueve contribuyentes, incluyendo el unfpa, podra tambin considerarse un indicio del deseo de las agencias donantes de recibir
haber una mejor indicacin acerca de qu tipo de colaboracin es necesaria entre los organismos de las Naciones Unidas en sus respectivas reas de inters.
37

Lyle Saunders y Ann Leonard, Population Policies and Programmes Post-Bucharest, op. cit., pp. 64-73.

67

pautas sobre su rol al ayudar en la implementacin del Plan de

Accin Mundial sobre Poblacin.
Es tal vez demasiado pronto para evaluar la influencia del
Informe Berelson38 sobre el programa de poblacin del Banco
Mundial. Existen algunos indicios de que el Banco contemplar
la posibilidad de usar algunos de sus proyectos para lo que ha sido
denominado experimentacin controlada. No deberan caber
dudas, as mismo, de que el Banco intentar evaluar y monitorear
ms estrechamente el impacto demogrfico de sus actividades en
reas distintas de las de poblacin. Estudios en profundidad de
poblacin y desarrollo en media docena de pases son una fuerte
posibilidad. Las investigaciones incluiran temas tales como crecimiento poblacional y ahorros, actividades de la mujer y fecundidad, y relaciones entre educacin y fecundidad, todas de gran
relevancia actual.
El anlisis interno asumido por el Population Council condujo a una importante reorganizacin de su estructura y objetivos.
Mientras retiene el inters en el desarrollo de nuevas tcnicas
anticonceptivas y la prestacin de servicios para la planificacin
familiar, el Council est ampliando su campo de injerencia para
incluir temas que concuerden con asuntos provenientes de Bucarest. Dichas reas incluyen investigaciones sobre las relaciones
entre los procesos poblacionales y el desarrollo socioeconmico
y anlisis de diseos de polticas existentes y la exploracin de
opciones alternativas de polticas.
Un nuevo y significativo abordaje se podra estar desarrollando dentro del programa de poblacin de aid (Agency for International Development), a juzgar por un estudio apoyado por la
aid realizado en Pakistn, titulado Impacto poblacional de la
perspectiva de desarrollo. El prefacio a este informe preliminar
afirma que la idea originada con la observacin de que podra
ser posible evaluar el impacto sobre el crecimiento poblacional
de las polticas, programas y proyectos de gobierno que tienen
38

68

Bernard Berelson et al., Report of the External Advisory Panel on Population,

presentado al Banco Mundial en junio de 1976.

objetivos especficos distintos a aquellos que afectan la tasa de

crecimiento poblacional, es un concepto estrechamente relacionado con las discusiones sostenidas en la Conferencia Mundial
sobre Poblacin. Una extensin de este enfoque se incluye en la
actual Ley de Ayuda Extranjera de los Estados Unidos, la Ley de
Desarrollo y Asistencia Alimentara de 1977 Seccin 104 (d)
que requiere evaluacin del efecto del crecimiento poblacional
sobre los proyectos de desarrollo y del efecto de proyectos de
desarrollo sobre el crecimiento poblacional en cada situacin en
la cual los proyectos de desarrollo sean financiados con asistencia
extranjera de los Estados Unidos.39 La implementacin de esta
ley presentar dificultades exigentes si se tiene en cuenta que la
investigacin socioeconmica existente brinda una base menos
que adecuada para dichas evaluaciones. No obstante, la ley puede
tener un impacto importante, siempre que aquellos responsables
de su ejecucin no caigan en la simplificacin una vez ms de
atribuir beneficios milagrosos a la reduccin de la fecundidad, o
en el peligro de seleccionar proyectos basndose en un criterio al
cual los pases anfitriones otorgan poca o ninguna importancia.
La Fundacin Ford parece estar otorgando un mayor nfasis
al desarrollo de capacidad para la investigacin y vinculacin a
polticas en el mundo en desarrollo.40
Los comentarios precedentes hacen referencia a modificaciones en las actitudes de los donantes, y no a cambios en los fondos
reales disponibles para proyectos innovadores. Los fondos para
las actividades de poblacin han sido ms difciles de obtener
recientemente y no han aumentado en los ltimos aos. Este cuadro sombro, si bien no est alejado de la situacin econmica
de los pases donantes, est tal vez relacionado con la insatisfaccin de un importante grupo de donantes con los resultados de
la Conferencia Mundial sobre Poblacin. No les doy demasia39

Para una discusin de la legislacin, vase Marshall Green, New Directions in

us Foreign Asistanse for Population Programs, en Population and Development
Review 3, N 3, septiembre de 1977, pp. 319-322.

40

Lyle Saunders, manuscrito de 1975.

69

da importancia, no obstante, a las comparaciones de los fondos

disponibles para los proyectos de poblacin antes y despus de
Bucarest, porque creo que si se hace un gran esfuerzo, los fondos
se pueden encontrar.

Polticas gubernamentales postBucarest

El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin contiene una seccin
dedicada al monitoreo de tendencias y polticas de poblacin
y al anlisis y valoracin del progreso realizado en pos de lograr
las metas y recomendaciones del Plan (prrafos 107-109). Confiere responsabilidad a los organismos adecuados del sistema
de las Naciones Unidas. Cumpliendo con estas disposiciones,
la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas se reuni
en enero de 1977 para examinar los resultados del primer monitoreo de las tendencias y polticas de poblacin.41
Una evaluacin de cambios desde Bucarest en el rea de poltica de poblacin revela que el nmero de pases cuyos gobiernos
han adoptado dichas polticas, con el contenido que fuese, contina siendo esencialmente el mismo (alrededor de 40), siendo
Per quizs la ms reciente incorporacin a la lista (septiembre
de 1976). El impacto de Bucarest puede detectarse principalmente en los esfuerzos de diversos gobiernos por revitalizar sus
programas (incluso designando cambios tales como la adopcin
de una nueva poltica) y poner a punto la maquinaria administrativa. Ejemplos de ello son Bangladesh, donde la poltica ha sido
ampliada hacia un enfoque multisectorial, y Pakistn, donde se
estn realizando esfuerzos para adoptar la denominada perspectiva de desarrollo.

41

70

Los comentarios siguientes recurren a documentos presentados por la Divisin

de Poblacin a la xix Session of the Commission: United Nations, Economic
and Social Council, Population Commission, Concise Report on Monitoring of
Population Trends (e/cn.9/323), 8 de noviembre de 1976, y Concise Report on
Monitoring of Population Policies (e/cn.9/324).

El documento de la Divisin de Poblacin de las Naciones

Unidas42 que resume los resultados de las polticas poblacionales
de monitoreo se basa principalmente en las rplicas a la Tercera consulta entre gobiernos y se refiere a la situacin alrededor
de mediados del ao 1976. El documento no intenta evaluar la
implementacin de las polticas poblacionales en diversos pases
sino que se limita a registrar lo que ha sido catalogado como percepciones gubernamentales con relacin a factores demogrficos
y polticas poblacionales. Algunos hechos notables surgen del
anlisis del documento:
1. Los gobiernos de 48 pases en desarrollo, que comprenden 81% de la poblacin del mundo en desarrollo, afirman que
son deseables tasas ms bajas de crecimiento poblacional. La
situacin no puede considerarse significativamente diferente de
la imperante antes de la Conferencia Mundial sobre Poblacin,
pero el logro de estas ms bajas tasas tendra importantes implicancias para las proyecciones de la poblacin mundial para el ao
2000. Si las tasas de crecimiento siguieran las tendencias deseadas
por los gobiernos, las Naciones Unidas estima que la poblacin
mundial en el ao 2000 sera de 5.972 millones, una reduccin
de ms de 280 millones del total calculado con la variante media de proyecciones previas. En medio de estas proyecciones,
el documento pone de relieve que es ms importante ayudar a
los gobiernos a lograr sus aspiraciones, que intentar cambiarlas.
Esta conclusin sin lugar a dudas constituye una gua de accin
tanto a escalas nacionales como internacionales.
2. Solamente 24 pases de 156, divididos equitativamente
entre pases desarrollados y en desarrollo, no perciben problemas
relacionados con sus tasas de crecimiento natural.
3. En los pases en desarrollo, dos tendencias principales
surgen en la percepcin de problemas relacionados con la mor42

United Nations, Economic and Social Council, Documento e/cn.9/324. Todas

las citas a continuacin en la siguiente discusin estn tomadas de este documento.

71

talidad: una conciencia virtualmente universal del exceso de mortalidad entre nios muy pequeos, y de la desfavorable posicin
de la poblacin rural.
4. Un cambio significativo ha ocurrido en el nmero de pases
en desarrollo que consideran que sus niveles de fecundidad son
demasiado elevados, de 42 en 1974 a 54 en 1976. En trminos
de proporcin de pases encuestados, esto representa un cambio
de 40% en 1974 a 47% en 1976. De los 54 pases, 40 han tomado
medidas realmente orientadas a reducir la fecundidad.
5. El nmero de pases que usan exclusivamente opciones
demogrficas para modificar sus variables de poblacin es muy
limitado, pero solamente 13 pases usan todo el rango de opciones posibles.
6. Solamente 15 pases en el mundo limitan el acceso a mtodos anticonceptivos modernos. Este nmero se reparte casi
uniformemente entre pases desarrollados y en desarrollo.
7. El aborto ha progresado poco como instrumento de accin en el nivel de fecundidad general.
8. Solamente 19 pases (13 desarrollados y 6 en desarrollo)
encuentran aceptable la distribucin espacial de su poblacin.
Una mayora de 100 pases desea disminuir el flujo de migracin, pero solamente 17 tienen polticas que apuntan a revertir
la migracin.
9. Las actitudes de gobierno hacia la migracin internacional,
tanto inmigracin como emigracin, han cambiado, pero principalmente como resultado de considerar otras consecuencias
distintas a las demogrficas.
10. La mayora de los pases en desarrollo no han establecido
una maquinaria administrativa para encarar polticas poblacionales. La creacin de instituciones permanentes o temporales
del tipo antes mencionado ha sido diseminada ms en los pases
desarrollados que en los que estn en vas de desarrollo. Por este y otros obstculos, la integracin de polticas de poblacin en
la planificacin del desarrollo global contina siendo poco ms
que una aspiracin.

72

11. En 1976 una tendencia dual en la formulacin de polticas demogrficas puede observarse: por un lado, ha habido
una universalizacin de algunas formas de intervencin que son
puramente demogrficas [] pero que tienen elementos de los
que antes carecan; y, por otro lado, existe un recurso casi general
para la intervencin diseada para actuar en distintos niveles a la
vez.
12. El inters en cuestiones de poblacin est reflejado en el
aumento del nmero de pases que responden a las diversas consultas llevadas a cabo por las Naciones Unidas: 53 pases respondieron en 1963, 74 en 1974, y 103 en 1976. Aunque estas cifras
deberan ser consideradas con relacin al nmero de los miembros de las Naciones Unidas en cada ao, revelan una creciente
preocupacin por asuntos de poblacin por parte de los gobiernos.

En busca de modos y medios para implementar

el Plan
Los eventos, actividades y cambios en las actitudes que han tenido lugar desde la adopcin del Plan de Accin Mundial sobre
Poblacin no deberan dejar duda alguna de que la Conferencia
Mundial sobre Poblacin ha tenido considerables repercusiones
en el campo de la poblacin. En todo caso, estas repercusiones
recin comienzan a hacerse evidentes, y deben esperarse ms
cambios por venir, en especial si los gobiernos nacionales y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales continan buscando en el Plan estmulos y pautas para obtener modos
y medios para cambiar las tendencias demogrficas inaceptables
o no deseables. El Plan se destaca como un instrumento poltico
potencialmente fuerte.
An as, este anlisis de eventos postBucarest muestra que la
disparidad contina existiendo entre los objetivos declarados del
Plan y el tratamiento de asuntos poblacionales en otras esferas de
actividad dentro de organismos intergubernamentales, en particular los de las Naciones Unidas. Un esfuerzo conjunto debera
73

emprenderse para lograr una convergencia de posiciones respecto

de la poblacin en todas las estrategias econmicas y sociales, con
el objeto de guiar esfuerzos a nivel de todo el pas. Estos informes
de las conferencias mundiales sobre el medioambiente, alimentos,
el Ao Internacional de la Mujer, asentamientos humanos, y desarrollo deberan ser reexaminados para convertirse en ejemplos
de cmo lograr una mayor coordinacin y complementariedad
de esfuerzos entre las diferentes instituciones responsables de
las actividades en las reas cubiertas por dichas conferencias. La
Divisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas podra tener
un rol importante a este respecto en colaboracin con el unfpa.
Otras acciones podran as mismo ayudar a producir la convergencia necesaria de esfuerzos. Algunas se destacan por ser no
solamente obvias, sino por ser adems bastante sencillas de encarar; no todas estn expresadas por primera vez aqu.
Aparentemente, crear una conciencia sobre asuntos de poblacin sigue siendo de una importancia primordial entre los pases
y agencias del sistema de las Naciones Unidas, as como dentro
del Secretariado de las Naciones Unidas. Las actividades de poblacin de ciertos cuerpos intergubernamentales dentro del sistema de las Naciones Unidas y de algunos departamentos de las
propias Naciones Unidas parecen ser marginales a los esfuerzos
para implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin.
Se deberan realizar intentos especiales para desarrollar un programa de poblacin coherente e integrado para todo el sistema
de las Naciones Unidas. El programa debera estar diseado para
profundizar y expandir las actividades en aquellas reas para las
cuales el apoyo significativo existe entre los pases miembros, haciendo hincapi en aquellas actividades que ya estn mostrando
cierta promesa de estimular cambios deseados en el comportamiento demogrfico. A este respecto, se debera poner particular
atencin a la diversidad entre regiones, y entre y dentro de los
pases. Una detallada y cuidadosa relectura de los informes y documentos de las Consultas Regionales postBucarest est destinada a ofrecer mayores conocimientos sobre las potenciales lneas

74

de accin para un esfuerzo concertado sobre algunos problemas

resaltados en esos encuentros.
Uno podra pensar que tres aos deberan haber sido tiempo
ms que suficiente para haber superado las limitaciones existentes y para que las innovaciones hubieran tenido lugar dentro del
sistema de las Naciones Unidas. Las declaraciones citadas en
este documento muestran, sin embargo, que el sistema an est
buscando definir el tipo de colaboracin necesaria para un mayor desarrollo de actividades relacionadas con la formulacin e
implementacin de las polticas de poblacin. Un estudio en profundidad debera emprenderse para determinar de qu manera
las actividades poblacionales de las Naciones Unidas podran ser
revisadas de modo que reflejen ms claramente las preocupaciones expresadas en Bucarest.
La integracin de polticas poblacionales en una planificacin
global es una necesidad evidente de un compromiso ms amplio
de parte del sistema de las Naciones Unidas. Una necesidad relacionada con ello es el desarrollo de organizaciones institucionales para abordar estas polticas. Podra ser ventajoso organizar
un programa de asistencia tcnica activa a escala internacional
para asesorar a los pases en desarrollo que intentan establecer o
reorganizar unidades de gobierno de alto nivel responsables de
polticas de poblacin. El carcter internacional del programa
ayudara a superar la escasez de profesionales calificados con experiencia en unir la brecha que separa los estudios de poblacin
de las polticas pblicas. Ms an, facilitara la estandarizacin
de los procedimientos en aquellas reas donde esto no interfiera
con la especificidad requerida a escala nacional o subnacional.
Siguiendo la lnea del principio bsico destacado en el Plan de
Accin Mundial sobre Poblacin, segn el cual la poblacin y el
desarrollo estn interrelacionados, las instituciones del sistema de
las Naciones Unidas que otorgan apoyo financiero a programas de
desarrollo deberan analizar seriamente la posibilidad de incluir
estudios de poblacin como un componente de los programas,
en aquellos que brindan asistencia, y deberan as mismo intentar

75

evaluar el impacto sobre las variables de poblacin de proyectos

seleccionados que financian.
La comunidad de donantes juega un importante rol en la determinacin de la direccin de las actividades de poblacin. Este
trabajo ha identificado un nfasis cambiante en ciertos aspectos
de los programas de donantes. Las tendencias hacia nuevos enfoques deberan ser reforzadas y prestar particular atencin a las
iniciativas surgidas en Bucarest. Uno podra esperar que una nueva evaluacin menos pesimista del impacto potencial del Plan de
Accin Mundial sobre Poblacin llevara a un incremento de los
fondos disponibles para los proyectos de poblacin.
Los resultados de la Tercera Consulta entre Gobiernos, de las
Naciones Unidas, indican que existen nuevas oportunidades para estudiar aquellos pases en los cuales se estn implementando
diversas polticas, al mismo tiempo, para estimular un cambio
demogrfico. El hecho de comprender de qu manera las diferentes polticas operan podra ayudar a identificar cules son ms
efectivas para alcanzar sus metas.
Se estn estudiando, o al menos proponiendo para su exploracin, ciertas iniciativas nuevas sobre asistencia para la poblacin.
Algunas de estas innovaciones, no obstante, deberan estudiarse
detenidamente antes de que sean ms ampliamente aplicadas.
Por ejemplo, la propuesta realizada por el unfpa para agrupar a
los pases segn variables demogrficas de modo de establecer
prioridades de financiacin resultara una herramienta til para
disear programas aplicables a diversos pases a la vez; sin embargo, los umbrales que han sido propuestos tienen varios defectos. Los valores de las variables demogrficas relevantes son
por lo general difciles de establecer, incluso dentro de lmites
amplios. As mismo, dado que estos valores se refieren a promedios nacionales, en casos especficos pueden ocultar importantes
diferencias entre subgrupos de una poblacin. En este sentido, la
agrupacin de pases sugerida deja mucho que desear. Las prioridades son indispensables para la concesin de ayuda internacional. Sin embargo, la estricta aplicacin del criterio del unfpa
no necesariamente llevara a ayudar a los gobiernos a alcanzar
76

sus expresas aspiraciones respecto de las metas demogrficas, un

principio que debera constituir la piedra angular de la asistencia
tcnica internacional.
El Plan exige, pide y requiere una exhaustiva y minuciosa revisin y valoracin de los progresos realizados en pos de alcanzar
los objetivos y recomendaciones del Plan de Accin [] cada
cinco aos por el sistema de las Naciones Unidas [] Se sugiere que la primera de estas revisiones se haga en 1979 (prrafo
108). Cualquiera de dichas revisiones debera incluir, adems de
anlisis globales y regionales, evaluaciones nacionales y subnacionales detalladas, aun cuando fuera de modo selectivo. Tambin
sera aconsejable que dichas revisiones estudiaran los pocos pases restantes que restringen el acceso a mtodos anticonceptivos
modernos, de modo de identificar los motivos que subyacen a
esta desconsideracin de un derecho humano bsico.
Una conclusin final algo amplia de las pginas precedentes:
la tarea de implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, y eventualmente modificarlo, debe ser una tarea continua.
Se requiere que todos los interesados demuestren ingenio, intencin y devocin por los ms altos valores de la humanidad si se
quiere alcanzar la meta de coordinar tendencias poblacionales y
las tendencias de desarrollo econmico y social.

77

CIENCIAS SOCIALES Y POLTICAS

DE DESARROLLO: EL POSIBLE IMPACTO DE
LA INVESTIGACIN EN POBLACIN1

Con frecuencia se justifica la investigacin en ciencias sociales

aduciendo que aportar conocimientos que pueden utilizarse
para intentar mejorar las condiciones sociales y lograr un mundo
mejor. Quizs en ninguna otra rea se mencione tanto esta justificacin como en el caso de la investigacin de los determinantes
y las consecuencias del cambio demogrfico. Sin embargo, es
sorprendente que exista tan poca discusin acerca de cmo los
resultados, pasados o futuros, de la investigacin en poblacin
pueden contribuir al proceso de toma de decisiones y a que se
mejoren las polticas gubernamentales y otras reas de la vida
poltica y social.
El Grupo Internacional para la Evaluacin de la Investigacin en Ciencias Sociales sobre Poblacin y Desarrollo (gie) se
constituy tres aos atrs (1976) y se le encomend la tarea de
hacer recomendaciones sobre las investigaciones que en el futuro
pudieran ser de utilidad para la formulacin y el mejoramiento
de las polticas de poblacin en los pases en vas de desarrollo.
Actualmente, dado que el Grupo ha concluido con su labor, la
1

Texto extrado de Carmen A. Mir y Joseph Potter, Demografa y Economa, vol.

xv, N 4 (48), 1981, pp. 383-410.

79

experiencia del gie proporciona la oportunidad de examinar

cmo un grupo de cientficos sociales abord el difcil encargo
de identificar temas de investigacin cuyos resultados pudieran
ejercer influencia sobre la toma de decisiones en materia de polticas demogrficas. Las reflexiones que hacemos a continuacin
constituyen un intento de evaluar en qu medida el trabajo del
Grupo cumpli con el encargo. Las reflexiones incluyen tambin
nuestra interpretacin acerca de los modos en que la investigacin
puede conducir a un cambio.2

Qu determina el impacto de la investigacin?

La ausencia de una respuesta de aceptacin general
Quizs el primer punto que debe quedar claro antes de abordar el
examen del trabajo del gie, es que existen opiniones muy diversas tanto en el campo de la poblacin como en el de las ciencias
2

80

El Grupo Internacional para la Evolucin de la Investigacin en Ciencias Sociales sobre Poblacin y Desarrollo se estableci a finales de 1976, con la ayuda
financiera de un grupo de nueve organizaciones gubernamentales, intergubernamentales y privadas, integradas por la Fundacin Ford, el Centro Internacional
para la Investigacin sobre Desarrollo, la Agencia Noruega para el Desarrollo
Internacional, el Consejo de Poblacin, la Fundacin Rockefeller, el Consejo
Sueco de Cooperacin para Investigacin Cientfica, el Ministerio del Reino
Unido para el Desarrollo de Ultramar, el Fondo de Naciones Unidas para Actividades en Poblacin, y el Banco Mundial.
El Grupo se organiz como un comit ad hoc, cuyos miembros fueron Bernard
Berelson, John Caldwell, Prasannavadan Desai, Jos Encarnacin, Akin Mabogunje, Riad Tabbarah y Ral Urza. Carmen A. Mir actu como presidenta
del gie y Joseph Potter como su asociado en la Secretara del proyecto, que estableci sus oficinas en el Colegio de Mxico.
Durante el desarrollo del proyecto, el grupo se reuni cuatro veces, prepar una
serie de evaluaciones regionales, encarg la preparacin de trabajos a varios consultores y organiz talleres sobre prioridades de investigacin para las polticas
de poblacin en Asia, frica y Amrica Latina.
Los resultados obtenidos por el gie se publicaron en un informe titulado Population Policy: Research Priorities for the Developing Countries (Frances Pinter
Publishers Ltd. and St. Martins Press). Los 13 apndices del informe se citan
al final de este artculo y se pueden obtener de Books on Demand (University
Microfilms). El apndice 11 fue publicado en espaol por la Editorial Siglo xxi
bajo el ttulo El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina.

sociales en general, en cuanto a cmo y cundo la investigacin

produce impacto sobre las polticas. Es ms, ni siquiera existe
acuerdo acerca de si conviene intentar que la investigacin logre
siempre este tipo de efecto. En forma deliberada, algunos investigadores buscan incrementar el impacto inmediato y la utilizacin
de su trabajo; otros en cambio consideran como una especie de
maldicin preocuparse por el impacto que los resultados de sus
investigaciones puedan tener sobre las polticas. En la prctica lo
consideran como un obstculo que tanto las fundaciones como
los polticos insisten en oponer al verdadero progreso cientfico.
Existen tambin diferencias de opinin respecto a cun importante debe ser el papel de la investigacin en ciencias sociales.
Si bien es cierto que la literatura est plagada de advertencias en
el sentido de que los responsables de las polticas gubernamentales deben asignar una importancia creciente a los investigadores
en ciencias sociales as como exigirles mayores esfuerzos, puede
argumentarse que tal pretensin ni est justificada ni es til.
Cabe preguntarse si la investigacin pertinente para las polticas de poblacin es de alguna manera intrnsecamente diferente de otros tipos de investigacin. Entre quienes insisten en que
s lo es, estn los que abogan por y realizan investigacin para
polticas.3 Estos investigadores sealan lo que para ellos constituye una diferencia importante en cuanto a los objetivos perseguidos: la investigacin bsica est dirigida fundamentalmente
a descubrir la verdad, mientras que la investigacin para polticas busca ayudar en la solucin de problemas fundamentales y
al desarrollo de programas importantes.4 Esta diferencia, a su
vez, conduce a otras de carcter metodolgico.
Una distincin en la que casi todos estn de acuerdo es que
la investigacin para polticas debe comenzar con un problema
real de poltica, y no en otras circunstancias. Adems, en trmi3

Pueden encontrarse discusiones y ejemplos de este tipo de investigacin en las

revistas Policy Sciences y Policy Analysis.

Amitai Etzioni, Policy Research, en The American Sociologist, junio de 1971,

p. 8.

81

nos de mtodos, se ha sealado que el enfoque caracterstico de

la investigacin bsica es hacer una serie de suposiciones ceteris
paribus, manteniendo constantes casi todas las variables, mientras que la investigacin para polticas para que sea til debe
considerar todos los elementos de la situacin.
Se ha sealado otra diferencia entre los dos tipos de investigacin. Es la relacionada con la naturaleza del producto final. En
este sentido, Bernard Berelson record al gie, en sus discusiones
iniciales, que
Por su naturaleza, la investigacin enfocada hacia las polticas debe intentar contestar preguntas generales e importantes, aunque
las respuestas no estn muy pulidas, si es que han de servir a los
responsables de las polticas: en un tema como el de la poblacin,
ellos no estn en condiciones de manejar refinamientos, sutilezas,
calificaciones y precisin hasta el segundo punto decimal.5

Tal vez menos significativos, pero no por eso menos mencionados, son los detalles externos acerca de la forma en que se organiza la investigacin para su presentacin. Una ltima diferencia
muy importante es la relacionada con los plazos. La investigacin
para polticas debe llevarse a cabo en el momento oportuno. Esto
se debe a que, para que los resultados de la investigacin tengan
algn impacto, deben presentarse a los interesados antes de que
se tomen las decisiones.
En agudo contraste con los que abogan por las investigaciones
para polticas y las defienden como una actividad distinta y especial, estn aquellos que aducen que para una buena poltica se
necesita, simplemente, buena investigacin cientfica. En opinin
de estos ltimos, la investigacin realizada con una base cientfica
inadecuada es la principal responsable de la adopcin de polticas
equivocadas y, lo que puede ser igualmente perjudicial, un anlisis
apasionado y superficial de las polticas produce desconfianza en
5

82

Social Science Research on Population: A Review, en Population and Develop

ment Review, vol. 2, N 2, 1976, p. 258.

los responsables de su elaboracin, lo cual reduce el posible impacto de cualquier investigacin, sea sta buena o mala.6
Los argumentos anteriores surgen generalmente de posiciones tomadas a priori. El otro enfoque que se le ha dado al tema es
tratar de identificar ex post qu es lo que ha determinado que una
investigacin sea pertinente para polticas. Se propone examinar
los tipos de investigacin o las caractersticas de las investigaciones cuyos resultados en definitiva son utilizados por los responsables de la formulacin de polticas. Un ejemplo mencionado
por Ilchman y Smith es un estudio sobre los proyectos de maz
hbrido en Per, en el que se encontr que era ms probable que
la investigacin se tomara en consideracin: a) si los consumidores
potenciales de la misma estaban involucrados en la ejecucin y el
anlisis del proyecto, y b) si el informe de la investigacin sugera
un mtodo para aproximarse al problema y presentaba un conjunto de alternativas, en vez de una solucin nica y definitiva.7
Se han hecho otras observaciones en cuanto a qu probablemente
hara aumentar la utilidad de la investigacin, pero ellas no conforman ms que una larga lista de lo que sera deseable, y no una
definicin efectiva.
Si el criterio de pertinencia es la utilidad que reviste la investigacin para los responsables de la formulacin de polticas, entonces una forma obvia, y probablemente factible, de determinar
el tipo de investigacin que sera til en una situacin especfica,
6

No debe descartarse esta posicin como inexistente en el campo de poblacin.

Puede discutirse muy convincentemente que muchos de los primeros intentos
por demostrar el costo econmico del crecimiento acelerado de la poblacin y
la efectividad de los programas de planificacin familiar, como medios para reducir la fecundidad, cuando ms adelante se reconoci que dependan de algunos supuestos de poca confiabilidad, trajeron como consecuencia que muchos
oficiales de gobiernos de frica y de otros pases en vas de desarrollo mostraran
gran escepticismo ante los resultados y conclusiones de la investigacin demogrfica posterior. Para discusiones ms generales de la diferencia entre buena
ciencia y buen anlisis de polticas vase el editorial de M. Granger Morgan
en Science, 15 de septiembre de 1978.

Warren F. Ilchman y Theodore M. Smith, The Search for the Hyphen in PolicyRelevant Research: Some Notes on the Kinds and Uses of Knowledge, trabajo
presentado en Bangkok, pass Meeting, mimeo, p. 12.

83

es la de consultarles sobre qu tipo de conocimiento desearan

obtener.8 Claro que podran hacerse objeciones en cuanto a que
puede drseles demasiado peso a las respuestas que se obtengan
con este tipo de ejercicio.
Por ejemplo, muchas veces se dice que los encargados de la
formulacin de polticas estn excesivamente influenciados por
las preocupaciones inmediatas que surgen de la operacin diaria de dichas polticas o que no tienen una idea muy clara de qu
podra aclarar o resolver la investigacin.
Existen dificultades adicionales con la premisa subyacente de
que hay personas que pueden ser identificadas como las responsables del diseo y de la ejecucin de las polticas de poblacin
y a quines debe dirigirse la investigacin para que sea til. La
literatura de las ciencias polticas que analiza la situacin poltica y el proceso de formulacin de polticas relacionadas con diversos problemas pblicos, ha mostrado que muchas veces estas
personas gozan de relativa autonoma. La poltica surge de una
mezcla de influencias en conflicto, incluyendo aquellas en las que
ninguno, o muy pocos de los participantes, reconocen abiertamente su responsabilidad para atacar los problemas evidentes.9
Los grupos de inters y el pblico en general juegan roles importantes en el proceso de interaccin que eventualmente afecta y da
forma a los programas pblicos. En este contexto, la investigacin
podra verse como algo que tiene su mayor impacto cuando es
usada para fines polticos. Sin embargo, este punto de vista no es
fcilmente aceptado por aquellos que consideran que la investigacin debera ser neutral, desinteresada y estar desligada de los
conflictos polticos.
Otro punto todava ms problemtico acerca del uso poltico
que se le da a la investigacin para polticas es el que surge porque
8

En el caso del gie no se ignor esta posibilidad. Aunque la justificacin para

invitar a los encargados de las polticas de poblacin a que participaran en la
serie de talleres regionales que organiz el Grupo fue un tanto amplia, definitivamente incluy el motivo de consulta que se discute aqu.

Charles E. Lindblom y David K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and

Social Problem Solving, New Haven-Londres, Yale University Press, 1979, p. 34.

84

los problemas sociales en su mayora son conflictos sociales

en los cuales toman partido los funcionarios en el poder. Si existen
condiciones sociales problemticas, para las que el anlisis puede
llegar a sugerir propuestas polticas factibles con las que todos
los grupos puedan beneficiarse, los gobiernos y la sociedad en
general tendrn entonces bastante inters en que esas propuestas
sean consideradas y ejecutadas. Pero qu pasara si, como sucede
frecuentemente, se presentaran conflictos de inters y los grupos
responsables de las condiciones adversas existentes tuvieran gran
influencia en la accin gubernamental? En esos casos no existe
garanta alguna de que las instituciones gubernamentales utilicen
los conocimientos aportados por las ciencias sociales para promover cambios en beneficio de la totalidad.
Esta ltima objecin plantea interrogantes difciles. Por ejemplo, qu conjunto de valores se usar para determinar qu tipo
de cambios significan una mejora y cules no? Debe el investigador evitar tomar partido en temas conflictivos, o el nico camino honesto que le queda es el compromiso abierto? Finalmente,
si los encargados de la formulacin de polticas no constituyen
una audiencia apropiada a la cual transmitir los resultados de la
investigacin, entonces, quin lo es? El tratamiento superficial
de estos temas ha llevado con frecuencia a subestimar las dificultades que ellos presentan para la construccin de un modelo satisfactorio de lo que debe considerarse pertinente para el campo
de investigacin para las polticas.10
Si bien es cierto que es difcil definir lo pertinente para las polticas y que es discutible como objetivo que quiere alcanzarse,
ningn grupo que intente hacer recomendaciones sobre investigacin puede eludir estos problemas. El mandato del gie inclua
todo el campo de la investigacin en ciencias sociales sobre poblacin y desarrollo, por lo que el Grupo no asumi como objetivo encarar un conjunto limitado de temas de investigacin que
10

Para una discusin ms a fondo de las debilidades que presentan las teoras actuales sobre pertinencia, vase James B. Rule, Insight ando Social Betterment: A
Preface to Applied Social Science, Nueva York, Oxford University Press, 1978.

85

pudieran incluirse dentro de alguna de las categoras en que se

clasifica la investigacin para las polticas. Por otro lado, como
el Grupo deba hacer nfasis explcitamente en la investigacin
que tuviera impacto en la formulacin y ejecucin de polticas
de poblacin, tampoco pareca lgico que adoptara la posicin
de que deban llenarse todos los vacos y de que los resultados
eventualmente seran incorporados directa o indirectamente en
las discusiones y decisiones polticas. Es evidente que si una evaluacin como sta hubiese terminado haciendo recomendaciones
para la realizacin de ms investigaciones en prcticamente todas
las reas, en definitiva habra contribuido en muy poco. El gie comenz con la intencin de utilizar la pertinencia para las polticas
como filtro, como un criterio que sirviera para seleccionar, de un
amplio conjunto, un nmero razonable de hiptesis no probadas
y cuestiones no resueltas para las cuales las investigaciones nuevas
o adicionales generadas aparecieran como posibles contribuciones a la solucin de las mismas. La pregunta que se hizo acerca
de las posibles recomendaciones fue, sencillamente, qu cambiara una vez que la investigacin se hiciera? El tipo de cambio
que se esperaba introdujeran las distintas recomendaciones no
era, ni mucho menos, uniforme, sino que variaba en forma amplia, como lo haca tambin la naturaleza de las investigaciones
que se recomendaban.
A fin de ilustrar esta diversidad, las dos secciones siguientes
examinan una muestra de recomendaciones para las distintas
variables demogrficas y las diversas formas de investigacin
que en trminos generales pareci adecuado apoyar. A continuacin se consideran algunas caractersticas del contexto que
pueden contribuir al desarrollo de investigaciones tiles para
las polticas y las medidas que podran adoptarse para fomentar
ese ambiente. La seccin final retoma la pregunta general: qu
cambio introducir?

86

Investigacin demogrfica recomendada

Aun cuando existan grandes diferencias entre pases y regiones,
se perciben algunos aspectos del cambio demogrfico general
como problemas potencialmente modificables por medio de
polticas. Por esta razn no se recomendaron investigaciones en
las reas de mortalidad, fecundidad, migracin interna y migracin internacional, esperando con ello ofrecer soluciones rpidas
a problemas sociales difciles, sino ms bien con la esperanza de
ampliar las bases del conocimiento a fin de aportar informacin
a quienes participan en el proceso de toma de decisiones o tienen
influencia sobre l.

Mortalidad
Las metas de las polticas pblicas en el rea de la salud son prcticamente las mismas en todo el mundo. Mejorar la salud y extender
el tiempo de vida son objetivos universales. La poblacin en su
totalidad siempre se beneficia; pero con frecuencia se pone ms
nfasis en reducir las desigualdades en el estado de la salud entre
regiones o clases sociales o en reducir la mortalidad en ciertos
grupos, como infantes, nios y madres. La Declaracin de Alma
Ata es prueba suficiente de que no hay problemas en lograr el
acuerdo de los gobiernos y otros interesados para fijar las metas
de las polticas de salud.11
Si bien no existe consenso en cuanto a cmo lograr estos objetivos, y aunque los niveles de mortalidad y los recursos disponibles en el rea de salud varan considerablemente entre regiones
y pases, s parece existir bastante acuerdo entre los expertos internacionales en salud y entre los encargados de dichas polticas
de los pases en vas de desarrollo, acerca del tipo de medidas requeridas. Este acuerdo se evidenci en el respaldo que se otorga
11

Organizacin Mundial de la Salud, Declaracin de Alma Ata, Conferencia

sobre la Atencin Primaria de la Salud (icphc/ala/78.10), Alma Ata, urss, septiembre de 1978.

87

a los planes para extender la atencin primaria de la salud a todos

los habitantes de un pas, y para corregir la preferencia que existe
por la medicina curativa en muchos de los sistemas de salud de
los pases en vas de desarrollo. El conocido trabajo que prepar
el Banco Mundial sobre las polticas en el sector de la salud presenta una descripcin detallada y una justificacin del conjunto
de polticas correctivas (incluso esfuerzos para mejorar la nutricin, el abastecimiento de agua, el saneamiento bsico, as como
medidas de salud ms especficas) que, en general, constituyen
una frmula aceptada.12
Lo que s est en discusin, por lo menos en aquellos pases
en donde la cobertura del sistema de salud no es completa, es
una importante redistribucin de recursos dentro del sector, lo
cual implicara, entre otras cosas, la imposicin de limitaciones
estrictas al uso de los fondos del gobierno para la construccin y
expansin de hospitales urbanos. Aunque se pueden encontrar
promisorios ejemplos de intentos por extender la cobertura y
enfatizar medidas preventivas y ambientales, no resulta sorprendente constatar que la mayor parte de la reorientacin de las
polticas de salud que se da en numerosos pases se ha limitado a
lo que puede lograrse con la porcin del presupuesto que tradicionalmente ha sido destinada a los pueblos y las aldeas rurales.
El gie ve este desacuerdo entre la retrica y la accin entre lo
que se acepta como justo y eficiente y lo que se hace en la prctica como el problema central de las decisiones polticas en el
rea de salud/mortalidad.
Una de las recomendaciones del gie para la investigacin en
ciencias sociales sobre mortalidad sugiere la realizacin de estudios descriptivos de las diferencias de la mortalidad por clases
sociales para los distintos pases en vas de desarrollo. A pesar de
la preocupacin por reducir la desigualdad en el estado de salud
en la sociedad, expresada por la mayora de los gobiernos, se ha
hecho relativamente poco para documentar las diferencias de
mortalidad de forma completa y detallada. La falta de este tipo
12

88

Banco Mundial, Health: Sector Policy Paper, Washington, World Bank, 1975.

de estudios es an ms sorprendente porque con el desarrollo de

metodologas para la medicin indirecta de la mortalidad en los
ltimos 15 aos, la informacin necesaria puede obtenerse con
costos relativamente bajos cuando se incluyen preguntas sobre el
nmero de hijos nacidos vivos que sobreviven, sobre orfandad y
sobre viudez, en los censos o en las encuestas de hogares que se
hacen con otros propsitos.
A pesar de que una informacin amplia y detallada sobre la
mortalidad podra servir de base para efectuar anlisis adicionales de la relacin entre sta y el proceso de desarrollo, para esta
lnea de investigacin se recomienda simplemente describir e informar la situacin existente. Si bien este objetivo podra parecer
demasiado modesto, tambin lo es el hecho de que es enteramente
factible y se puede estar seguro de obtener resultados. El esfuerzo
que se prev es anlogo a aquel que se emprendi hace algunos
aos en la economa del desarrollo para tratar de obtener una
mejor informacin sobre la distribucin del ingreso en los pases
en vas de desarrollo.
A pesar de que el Informe del gie no identifica en forma explcita a los posibles consumidores de los estudios sobre las diferencias de la mortalidad, conviene sealar que no estn dirigidos en
forma preponderante a los encargados de formular las polticas.
Las marcadas diferencias entre distintos grupos sociales que
presumiblemente existen en muchos pases en vas de desarrollo,
no slo representan el resultado de las acciones del gobierno, sino
tambin de las desigualdades que ese gobierno tiene el compromiso de hacer desaparecer. El conflicto principal que se da en las
polticas de salud, respecto de aumentar la cobertura y asignar
recursos, probablemente no puede ser resuelto por los encargados de las polticas del sector sin que se realicen cambios en la
naturaleza de las demandas que se hacen al sistema, y sin modificaciones de la forma en que se toman las decisiones concernientes
a la distribucin de los recursos en ese sector.13 Probablemente
13

Una parte importante del problema puede ser la caracterstica de la demanda

de servicios de salud: a las personas les interesa la salud cuando estn enfermas,

89

el requisito fundamental para lograr tales cambios sea constituir

una base de apoyo poltico que demande la reorientacin de las
polticas de salud.
Quizs en forma optimista el gie justific la necesidad de informacin completa sobre las diferencias en la mortalidad suponiendo que contribuira a promover los mencionados cambios,
por un lado, dramatizando las discrepancias entre el derecho de
todas las personas a una vida larga y saludable, y las condiciones
reales de la sociedad; y por otro (relacionado con lo anterior),
dando apoyo a aquellos grupos o personas del mbito nacional
o internacional, que ya estn trabajando en pro de las reformas.

Fecundidad
A diferencia de la percepcin de conflicto social que se tiene
sobre las cuestiones de poltica que rodean la mortalidad, las
relacionadas con la fecundidad por lo general se perciben como
un genuino problema social. La fecundidad es la nica variable
demogrfica de la que con frecuencia se dice que los cambios
inducidos por las polticas tienen la posibilidad de beneficiar a
la poblacin en general. Este punto de vista lo comparten tanto
los que ven la alta fecundidad como resultado de diferencias, a
nivel de las familias, entre la fecundidad deseada y la efectiva,
como quienes consideran que el fenmeno es el resultado de las
diferencias entre los costos sociales y los costos individuales de
la reproduccin humana. Aunque las soluciones propuestas por
ambos bandos difieren, los dos consideran que el costo que estas
polticas representan para los individuos est ms que compensado por el incremento del bienestar: que se deriva, por ejemplo, de
un desarrollo econmico ms rpido o de un deterioro ms lento
de la calidad del ambiente. Aunque esta forma de pensar resulta
bastante ingenua, probablemente la fecundidad se acerque ms a
y por lo tanto sus necesidades son principalmente de servicios curativos. Por
esta razn es probable que cualquier demanda poltica que hagan las personas
de pocos recursos ser por servicios que no les servirn de mucho para mejorar
su situacin a largo plazo.

90

un verdadero problema social que la mayor parte de las cuestiones

en las que los cientficos sociales tienen oportunidad de trabajar.
En la actualidad, muchos ms pases en vas de desarrollo de
los que lo haban hecho hace unos 10 aos, han adoptado metas
para reducir el crecimiento de la poblacin. En la mayora de
estos pases el debate o el apoyo a esas metas no depende de investigaciones acerca de las consecuencias de tendencias alternativas de la fecundidad. La cuestin, cualesquiera sean sus bases,
ha sido resuelta. La preocupacin dominante es cmo alcanzar
el objetivo. Con este propsito una amplia gama de programas
de poblacin se ha puesto en ejecucin en los pases en vas de
desarrollo. stos han abarcado desde programas tradicionales de
planificacin familiar que tratan de incrementar la disponibilidad
de servicios anticonceptivos y de divulgar la informacin que la
poblacin requiere para hacer uso de ellos, hasta acciones mucho
ms enrgicas, que incluyen una serie de incentivos y de presiones
administrativas para inducir a las familias a tener menos hijos.
Los gobiernos han tenido diverso grado de xito en sus intentos de influir en el comportamiento reproductivo. Con frecuencia, los importantes descensos de la fecundidad que han tenido
lugar en algunos pases del Sudeste y Este de Asia, como Taiwn,
Corea y Tailandia, se han visto facilitados por los programas de
planificacin familiar existentes en esos pases. China e Indonesia
se mencionan como pases en los que programas ms enrgicos
han tenido un gran impacto. Pero tambin existe un nmero de
pases grandes de Asia del Sur, como India, Pakistn y Bangladesh, en los que el cambio demogrfico ha sido ms lento y menos significativo, a pesar de los esfuerzos de los gobiernos para
reducir la fecundidad. La situacin existente en este ltimo grupo
de pases, as como en algunos de los que han adoptado polticas
ms enrgicas, con frecuencia demanda nuevas estrategias e instrumentos de poltica, conducentes a cambios en la fecundidad
en la forma menos destructiva y ms humana posible.
Es claro que este tipo de problemas es uno de los ms urgentes
en el rea de las polticas y, en opinin del gie, la investigacin
en ciencias sociales tiene la posibilidad y la obligacin de con91

tribuir a solucionarlo. Aunque una importante proporcin de la

investigacin en poblacin realizada durante los ltimos 20 aos
se ha dedicado al anlisis de los problemas asociados con la alta
fecundidad y su relacin con el cambio social y las polticas de
desarrollo, el conocimiento disponible en la actualidad no constituye una gua adecuada para formular polticas de fecundidad.
Quizs el punto ms dbil sea la ausencia de un marco terico
aceptado. Las opiniones de los expertos en cuanto a las determinantes de la fecundidad varan considerablemente e incluyen diferentes escuelas de pensamiento, cada una con distintos puntos
de vista en cuanto lo que constituira una combinacin efectiva
de medidas polticas.
El gie recomend la realizacin de investigaciones adicionales
sobre los determinantes de la fecundidad, con el convencimiento
de que mayores contribuciones en esta rea pueden llevar a un
mejoramiento de la situacin. Los temas que se consider se deba
continuar investigando son aquellos localizados entre los conocidos extremos de los anlisis en los rdenes micro y macro. Estas
investigaciones trataran de delinear los patrones de organizacin
social de determinadas sociedades y las maneras en que ellos influyen en las decisiones econmicas y demogrficas individuales.
Tambin se hace hincapi en la necesidad de estudios intensivos a
escala de aldeas para documentar el papel econmico de los nios,
la direccin de los flujos intergeneracionales de riqueza y trabajo,
la posicin de la mujer en el hogar y la influencia que tienen estos factores en el comportamiento reproductivo. Estos estudios
reforzaran y ampliaran las bases para el anlisis de problemas
asociados con la fecundidad, al contribuir a llenar importantes
vacos dejados por investigaciones anteriores.
Este tipo de investigaciones no busca dar respuestas inmediatas a los interrogantes planteados por los responsables de las
polticas de desarrollo en general o de las de fecundidad en particular. No se pone el nfasis en tratar de estimar el impacto que
ciertas intervenciones podran tener en las tasas de nacimientos.
El objetivo es ms bien lograr una comprensin ms integral del
contexto en que se da el comportamiento reproductivo y de los
92

factores que influyen en ese ambiente. Si se ampla el conocimiento acerca del papel exacto que juega la fecundidad en la vida social
y econmica, investigaciones como las sugeridas anteriormente
podran sentar bases para el desarrollo de polticas de fecundidad
muy diferentes de las que existen actualmente. Al proveernos de
bases empricas para mostrar los costos de algunas de las polticas
ms coercitivas que los gobiernos pueden estar tentados a adoptar, podremos ayudar a prevenir algunos perjuicios.14

Migracin interna
A pesar de que polticos y oficiales responsables de la provisin
de servicios pblicos a las reas metropolitanas grandes en general coinciden en que debe detenerse la migracin a esas ciudades, no existe evidencia slida que muestre que la urbanizacin
es un impedimento al desarrollo econmico y social en los pases
pobres. La investigacin tampoco ha proporcionado respuestas
aceptables a los interrogantes de cun rpido debe marchar la urbanizacin y cul es la mejor distribucin espacial de la poblacin.
Los resultados de numerosas investigaciones ponen de manifiesto que los migrantes se benefician con la migracin y aclaran
que el origen de los problemas que generan la migracin resulta
de los costos o efectos que soportan o sienten no los migrantes,
sino el sector pblico y los diferentes grupos de residentes en el
lugar de destino o en el lugar de origen de la migracin. La posible importancia que estas transferencias y otros costos externos
pueden tener significa que, aunque tales efectos pudieran cuantificarse, las perspectivas del problema podran variar enormemente,
dependiendo de qu intereses estuvieran en juego. La migracin
interna es un rea en la cual es muy poco probable que las polticas pblicas beneficien a todos por igual.

14

Para un desarrollo ms completo sobre cmo ampliar la base de conocimiento

para las polticas de fecundidad en esta direccin, vase Geoffrey McNicoll,
On Fertility Policy Research, en Population and Development Review, 4,
N 4, pp. 681-693, uno de los trabajos que comision el gie para su primer taller.

93

Debe reconocerse, sin embargo, que al menos para aquellos

departamentos del gobierno que responden a las demandas que
los migrantes y otros residentes urbanos hacen al sector pblico,
un incremento constante en el nmero de stos es un problema
abrumador. Dado que a la migracin se la culpa, con frecuencia
injustamente, de la existencia de una serie de males, tales como el
creciente congestionamiento y la contaminacin ambiental, existen fuertes presiones externas para que se tomen medidas relativas al crecimiento de las grandes metrpolis. Por esta razn, los
pases en vas de desarrollo han formulado numerosas polticas
para controlar la migracin. Las ms directas incluyen esquemas
de colonizacin y reasentamiento, y controles administrativos y
legales. Las polticas indirectas de migracin generalmente incluyen controles de salarios y precios, con el propsito de reducir
la brecha entre los salarios rurales y urbanos; esfuerzos por aumentar los servicios pblicos en las reas rurales y las ciudades de
tamao medio; incentivos impositivos y otros que hagan atractiva
la instalacin de industrias en zonas urbanas pequeas, la descentralizacin de la autoridad administrativa y la reubicacin de
oficinas de gobierno fuera de la capital del pas.
A pesar de que medidas como las que se mencionan parecen
tener sentido en trminos de lo que los cientficos sociales han
encontrado respecto a los determinantes de la migracin, a veces
sucede que el lugar que se les da a estas medidas en el contexto de
los planes de desarrollo urbano nacional es ms significativo que
los recursos que se asignan para su ejecucin. Las polticas indirectas de migracin no siempre son compatibles con los esfuerzos bsicos que moviliza el poder poltico dominante en un pas,
debido a la forma en que se han resuelto las cuestiones referentes
a las metas ms importantes del desarrollo y a los medios por los
que se las quiere alcanzar. La distribucin espacial de la actividad
econmica, los patrones de desarrollo regional y, en ltima instancia, los determinantes ms inmediatos de la migracin como son las diferencias en los salarios rurales y urbanos surgen
generalmente de polticas concernientes a los precios relativos del
trabajo y el capital, los alimentos y los productos manufacturados,
94

y las exportaciones e importaciones, as como por los servicios

y subsidios que se otorgan a diferentes sectores de la economa
siempre con el fin de alcanzar las metas ms importantes del
crecimiento econmico y el desarrollo industrial. Podra ocurrir
que difcilmente tuvieran xito intentos ad hoc para influir en los
determinantes inmediatos de la migracin por medio de polticas
desvinculadas de cambios en el esquema general, lo que podra
llamarse el estilo general de desarrollo.15
El gie recomend dos lneas de investigacin complementarias para contribuir a refinar y a probar hiptesis sobre la relacin entre migracin y estilo de desarrollo. La primera buscara
identificar la influencia de los patrones de desarrollo sobre la migracin y la urbanizacin, por medio de estudios referidos a una
muestra de la poblacin en un momento dado, y usando datos
comparativos sobre tasas de migracin y una serie de indicadores
del estilo, de desarrollos distintos, para una muestra de pases lo
ms amplia posible.16 La segunda lnea de investigacin abarcara
15

Un ejemplo de este tipo de razonamiento es el argumento, que con frecuencia

se da en el contexto latinoamericano, de que la bsqueda del crecimiento econmico a travs de la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones result en una serie de polticas que, por medio de la distorsin de precios
e impuestos, preferencias en la disponibilidad de crdito y de servicios sociales
pblicos, y de cambios tecnolgicos no equilibrados, producen una marcada
desigualdad de oportunidades entre las ciudades grandes y el resto del pas, as
como movimientos masivos de poblacin entre ambos. En esta situacin con
la toma de decisiones econmicas y el poder poltico centralizado en unos cuantos centros industriales se sostiene que los frecuentes fracasos de los planes de
desarrollo urbano que pretenden reorientar las corrientes migratorias, no deben
sorprender. El mismo tipo de argumento puede utilizarse para explicar el xito
de algunos esfuerzos muy conocidos por influenciar la distribucin espacial de
la poblacin. Vase, por ejemplo, el documento de Ral Urza, Population
Redistribution Mechanisms as Related to Various Forms of Development,
preparado para el Taller sobre Polticas de Distribucin de la Poblacin en la
Planificacin del Desarrollo, que un/unfpa organiz en Bangkok, 4-13 de septiembre de 1979; y el de Alan Simmons, titulado Slowing Metropolitan City
Growth in Asia: Policies, Programs and Results, en Population and Development
Review, 5, N i, pp. 87-104.

16 El gie

no logr dar respuestas detalladas a la pregunta de cmo seleccionar y

construir estos indicadores. Para algunas ideas sobre los tipos de variables que
sera importante medir, vase Ral Urza, Population Redistribution Mecha-

95

una serie de estudios sobre pases individuales, para determinar

la naturaleza del mecanismo responsable de las diferencias ruralurbanas e interurbanas en los salarios y en las oportunidades de
trabajo y la forma en que dichos mecanismos estn relacionados
con decisiones polticas sobre las metas que quiere alcanzar el Estado, as como sobre los grupos sociales, instituciones y agentes
econmicos que deben movilizarse en este esfuerzo de desarrollo.
A nivel general, estas actividades de investigacin ayudaran
a esclarecer hasta qu punto las polticas de desarrollo efectivamente limitan lo que los gobiernos pueden hacer para alterar
la distribucin espacial de la poblacin. Los resultados en gran
medida estaran dirigidos a los encargados de las polticas; no se
pretende, sin embargo, que los resultados de las investigaciones
constituyan una ayuda inmediata para los gobiernos en la solucin
de problemas. Ms bien constituiran un mensaje no muy bien
recibido que solicita, por sobre todo, mayor realismo en lo que
se puede esperar de los esfuerzos actuales o futuros destinados a
reducir la migracin o a cambiar su direccin.
Aunque es evidente la importancia de conocer hasta dnde
puede llegarse con las polticas, resulta menos claro cul sera la
reaccin ante este conocimiento. Ciertamente, una posibilidad
sera ignorarlo seguir pretendiendo que se hace todo lo posible por mejorar la situacin. Otra sera renunciar a los intentos
de frenar la migracin y concentrar los esfuerzos en acomodar
a los migrantes y en disear soluciones a los problemas creados
por la urbanizacin acelerada. Una tercera posibilidad sera que,
si los costos de la creciente migracin fueran lo suficientemente
importantes, ello podra contribuir a hacer atractivo un estilo
alternativo de desarrollo.

nisms as Related to Various Forms of Development, op. cit. Este tipo de anlisis comparativo seguira los pasos y ampliara el campo de la investigacin que
complet recientemente la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas en
Patterns of Urban and Rural Growth, Nueva York, Naciones Unidas, 1980.

96

Migracin internacional
Aunque las personas migran a travs de las fronteras nacionales
por muchas de las razones que tienen para movilizarse dentro del
pas, no existe un derecho a la libertad de movimiento a travs
de fronteras entre pases. Las leyes de inmigracin de los pases
receptores juegan un papel importante en la determinacin del
nmero de migrantes, sus caractersticas y las condiciones y duracin de su residencia en el pas respectivo. En los ltimos 15
aos los cambios en las polticas de inmigracin de los pases desarrollados de Amrica del Norte y Europa han tenido una importante repercusin sobre el tamao y la composicin de los flujos
migratorios provenientes de los pases en vas de desarrollo hacia
los desarrollados. Por una parte, como se han liberalizado las restricciones respecto a raza y pas de origen, y se ha hecho mayor
nfasis en la calificacin de los migrantes, se ha intensificado en
los pases en vas de desarrollo la llamada fuga de cerebros, o
sea, la prdida de fuerza de trabajo altamente capacitada. Por otro
lado, los cambios sbitos en las reglamentaciones aplicables a los
migrantes temporales (trabajadores invitados) para que puedan
trabajar en los sectores menos productivos de las economas desarrolladas, ha llevado a dramticas modificaciones en el nmero
de migrantes de este tipo.
Las polticas de los principales pases receptores, tanto desarrollados como en vas de desarrollo, con frecuencia trazan una
divisin muy sutil entre tratar de obtener de los trabajadores migrantes el mximo beneficio para el pas, y preservar los derechos
humanos de esos trabajadores. Reglamentaciones que prohben a
los migrantes traer a sus dependientes, o que restringen sus derechos a utilizar los recursos legales y los servicios sociales bsicos o
a casarse y tener hijos, son ejemplos nada excepcionales de cmo
se tratan de maximizar las ganancias que se derivan de la migracin internacional. Algunos de los ejemplos ms notables de este
tipo de polticas se encuentran en los pases del Medio Oriente
con crecimiento acelerado, que atraen un creciente nmero de
trabajadores calificados y semicalificados de otros pases en vas
97

de desarrollo.17 El acceso de los migrantes a los recursos pblicos

y privados, adems de verse afectado por las polticas oficiales,
se ve tambin amenazado por el fomento de la controversia, tanto popular como poltica, sobre el problema de la migracin.
Muchas de las discusiones pblicas sobre migracin que se
dan en los pases receptores resultan de un uso inadecuado de la
informacin. Frecuentemente se exagera la magnitud del fenmeno, tanto en los planteamientos generales relacionados con
la marea o la inundacin de migrantes, como en las estimaciones que se hacen del nmero de los mismos cuando ste no
se conoce bien, como es el caso de la migracin clandestina. Los
debates se caracterizan por omitir reconocer los datos de que se
dispone en cuanto a la contribucin econmica de los migrantes,
y por la tendencia a considerarlos como responsables de una serie
de problemas sociales, como el desempleo, el costo o la escasez
de servicios sociales y el aumento de la criminalidad. La conveniencia poltica de hacer interpretaciones de este tipo no necesita
de mayores explicaciones.
En opinin del gie, las investigaciones de las ciencias sociales
pueden y deben contribuir en mayor medida de la que han hecho
hasta ahora al debate sobre las consecuencias de la migracin y
al rol que juegan los migrantes.
Los esfuerzos de investigacin que se prevn estaran destinados no tanto a determinar el beneficio neto o el costo para el
pas involucrado, sino ms bien a tratar de obtener datos sobre
el nmero y las caractersticas de los migrantes, el tiempo de estada en el pas receptor, los trabajos que ejecutan, los salarios
que ganan y lo que envan a sus familias, el uso que hacen de los
servicios sociales, etc. Este trabajo ampliara la base de datos sobre el tema, tanto para las discusiones dentro del gobierno como
para las pblicas, y para refutar algunos de los mitos que existen
17

98

Vale la pena mencionar que si bien es cierto que los movimientos de personas
amparadas por los contratos de trabajo que permiten la exportacin temporal
de trabajadores a esta regin pueden clasificarse dentro de la migracin internacional en su sentido ms estricto, con frecuencia es ms fructfero analizarlos
dentro del contexto del comercio e intercambio internacional.

sobre el nmero de migrantes internacionales y el rol que stos

juegan en la sociedad.
Hay algunas preguntas difciles y sugestivas acerca de quin
y para quin debe hacerse este tipo de investigacin. Estos estudios ciertamente responden a las necesidades de informacin y
anlisis de aquellos gobiernos de pases expulsores de migrantes,
que estn haciendo un esfuerzo por defender los derechos y las
prerrogativas de sus ciudadanos que residen en el extranjero, legal o ilegalmente. Los encargados de las polticas en pases como
Mxico estn mostrando mucho inters en utilizar los recursos de
su comunidad de investigadores para recolectar y analizar datos
sobre el volumen y las consecuencias de la migracin internacional. El problema es que los mitos que se discuten casi siempre
representan desventajas para los migrantes y ventajas para ciertos
grupos en los pases receptores, por lo que es difcil que los gobiernos de estos pases tengan inters en el tipo de investigacin
que se plantea. Desde luego, no debe olvidarse que los cientficos
sociales de los pases receptores tienen una responsabilidad independiente de llevar a cabo tales investigaciones y de contribuir a
los debates pblicos sobre migracin internacional, aunque habr casos en los que las fuertes presiones del gobierno excluyan
esta posibilidad.

Reflexiones a posteriori
No hay duda de que cualquier intento por bosquejar la diferencia que ciertas lneas de investigacin puedan introducir en
contextos particulares, puede ser una tarea algo engaosa y, hasta
cierto punto, complicada. Requiere una serie de inferencias altamente especulativas acerca de las formas en que la nueva informacin y conocimiento podran conducir a cambios; igualmente
supone la formulacin de juicios explcitos acerca de los tipos
de cambio que mejoraran la situacin existente. Sin embargo,
la labor terminada recientemente por el gie sugiere dos puntos
bastante sencillos.

99

Primero, para que la investigacin sea pertinente, no tiene

necesariamente que responder a las necesidades sentidas como
ms urgentes por los encargados de las polticas. Por lo menos
dos de las recomendaciones a que se hizo referencia en esta seccin daran resultados que, al menos inicialmente, no seran bien
recibidos por estos funcionarios y que serviran ms que nada
para subrayar la magnitud o la dificultad de la tarea que tienen
por delante.
Segundo, las formas en que la investigacin puede influir sobre las polticas, o quizs hacerlas cambiar, son muy variadas.
En gran medida esta variacin parece resultar del tipo de cuestiones que la investigacin busca resolver; pero las diferencias
en la situacin en que se encuentran las polticas y el estado del
conocimiento, as como la factibilidad de obtener resultados confiables, justifican ms intentar obtener respuestas sobre ciertos
interrogantes respecto de diferentes procesos de poblacin que
sobre otros.
Pasamos a describir en la siguiente seccin tres tipos de investigacin que parecen merecer un trabajo ms intensivo en las
cuatro reas de polticas de poblacin de las que trata este Informe. El gie reconoce que las dos primeras lneas de investigacin
responden en gran medida a las demandas de los encargados de
formular las polticas.

Lneas de investigacin de pertinencia general

Investigacin descriptiva
En aos recientes el trmino descriptivo ha adquirido cada vez ms
una connotacin peyorativa entre los investigadores de ciencias
sociales, y muchas de las recomendaciones referentes a investigacin sobre poblacin han propuesto que se vaya ms all de
la investigacin descriptiva y se realicen trabajos de carcter ms
analtico acerca de las interrelaciones entre poblacin y desarrollo. Esta diferencia es vlida en el sentido de que la primera busca
presentar informacin, en tanto que el segundo tipo de investiga100

cin busca producir conocimiento; pero es muy fcil menospreciar la importancia de la informacin acerca del comportamiento
demogrfico, tanto para la formulacin de polticas como para
la investigacin. En los casos en que los gobiernos han definido
claramente sus polticas de poblacin, la informacin sobre los
cambios o las tendencias en el comportamiento demogrfico
tanto en forma agregada, como para los diferentes grupos regionales y socioeconmicos es necesaria para poder responder
a la insistente pregunta de cmo van las cosas. Respuestas de
este tipo no constituyen una evaluacin vlida del impacto de las
polticas gubernamentales, pero s dan una idea de si se necesitan ms polticas y dnde se necesitan. Y lo que es ms, con
frecuencia los encargados de las polticas deben enfrentarse a
la toma de decisiones en plazos muy breves y cuya base sern la
informacin y el conocimiento disponibles. En estas situaciones
no les queda otra alternativa que hacer el mayor uso posible de
cualquiera informacin que se tenga a la mano o que pueda recogerse rpidamente.
En la actualidad, la informacin que se tiene en cuanto a niveles, tendencias y diferenciales en el comportamiento demogrfico
es muy desigual, tanto entre pases y regiones como entre las diferentes variables demogrficas. La pattica situacin de los datos sobre mortalidad y sobre migracin internacional ya ha sido
enfatizada. De la misma manera, el conocimiento bsico acerca
de las distintas dimensiones del proceso de migracin interna es
notablemente deficiente en la mayora de los pases en vas de
desarrollo. Aunque se tiene informacin sobre la transferencia
neta de la poblacin de las reas rurales a las urbanas, no siempre
se tienen disponibles estimaciones confiables sobre la migracin
de retorno, la migracin estacional y la migracin intrarrural. La
variable que est mejor documentada es sin duda la fecundidad:
la Encuesta Mundial de Fecundidad (emf) y una serie de encuestas patrocinadas a escalas nacional e internacional han llevado
ltimamente a incrementar de modo notable el conjunto de informaciones disponibles, no slo sobre los niveles, tendencias y
diferenciales de la fecundidad, sino tambin sobre los compo101

nentes principales del proceso de fecundidad nupcialidad,

anticoncepcin y lactancia. Con la experiencia acumulada por la
emf parecera que es el momento oportuno para considerar si se
deberan emprender programas internacionales similares para
obtener datos especializados en mortalidad y migracin.

Evaluacin de programas y de polticas pblicas

Una de las necesidades ms urgentes, segn lo manifestaron los
encargados de las polticas en la serie de talleres que realiz el gie,
es la de hacer estudios para evaluar el impacto demogrfico de
las polticas y programas pblicos del pasado y del presente. La
necesidad de hacer estas evaluaciones se refiri no slo a aquellos
programas y proyectos con objetivos demogrficos inmediatos,
como seran los programas de planificacin familiar y algunas
medidas especficas de salud pblica, sino tambin a aquellos
que generalmente se consideran muy ligados al comportamiento demogrfico, pero que no tienen objetivos demogrficos especficos, como seran los programas de educacin, nutricin y
desarrollo rural.
Si se toma en cuenta el estado del conocimiento sobre los
determinantes de las variables de poblacin, existe actualmente
muy poca base para suponer que los cientficos sociales podran
desarrollar esta tarea con xito. El nico tipo de evaluacin en el
campo de poblacin, en el que se tiene amplia experiencia, es el
de los programas de planificacin familiar. Las evaluaciones regionales de la investigacin en ciencias sociales que se hicieron para
el gie sealaron algunos casos en los que se realizaron intentos
de evaluar medidas especficas de salud; pero slo se encontr
un nmero limitado de casos en los que los investigadores haban
tratado de evaluar el impacto de las polticas de migracin. En
resumen, debido a las limitaciones tanto tericas como prcticas,
la metodologa para apoyar un esfuerzo ms amplio de evaluacin
demogrfica est poco desarrollada.
Aun cuando el Grupo consider que esta situacin puede y
debe mejorarse en un perodo relativamente corto de tiempo, tal
102

vez el gie no le haya prestado suficiente atencin a la pregunta de

por qu, con excepcin de la planificacin familiar, se ha hecho
tan poco en esta rea, y por qu las propuestas en el sentido de
mejorar la situacin se han recibido con tanta frialdad. Es que
los investigadores ven los problemas metodolgicos de construir
diseos para evaluaciones como algo demasiado complicado?
O se debe ms bien al poco prestigio acadmico de este tipo de
estudios? Otra explicacin podra ser la renuencia de los administradores de estos programas a someter sus proyectos a escrutinio,
aun cuando otros oficiales gubernamentales consideren la evaluacin del impacto demogrfico de los proyectos de desarrollo
como una actividad altamente prioritaria.

Anlisis de los procesos polticos

El gie recomend que se ampliara el alcance de la investigacin
sobre poblacin y desarrollo, para que incluyera anlisis de los
procesos polticos vinculados con la formulacin de polticas
de poblacin. La investigacin existente y propuesta sobre poblacin y desarrollo que se supone pertinente para polticas se
justifica por el supuesto de que si esa investigacin logra identificar la relacin entre las variables demogrficas y sociales, y los
indicadores econmicos y culturales, se habr encontrado un
instrumento til para las decisiones polticas. Pero el argumento
se detiene ah; la pertinencia para las polticas no va acompaada de un anlisis exhaustivo de cmo surgen las polticas gubernamentales y los procesos de decisin que las acompaan. Se
concede muy poca o ninguna atencin a los papeles que juegan
los distintos grupos interesados y al uso que ellos hacen de los
resultados de la investigacin en sus esfuerzos por influir en las
polticas gubernamentales.
Un conocimiento ms completo de los procesos polticos que
entran en juego en la formulacin de polticas de poblacin dara
una base ms firme para predecir las formas en que los distintos
tipos de resultados de investigacin podran tomarse en cuenta.
Una identificacin de los diferentes grupos en pugna con algn
103

inters en las decisiones sobre polticas de poblacin, as como

las formas en las que pueden hacer sentir su influencia, facilitara sobremanera trabajos del tipo que se proponen en la seccin
anterior.
Adems, un anlisis a fondo del proceso poltico es una condicin previa para determinar qu organizaciones gubernamentales
estn ms capacitadas para asumir la responsabilidad de desarrollar y promover opciones polticas. Como David Korten enfatiz,
tales decisiones deben fundamentarse en un conocimiento profundo de cmo se llega a las decisiones, dnde estn localizados
los centros de influencia y cules poseen un inters intrnseco para
las polticas de poblacin efectivas.18 Conocimientos de este tipo
tienen tambin implicaciones importantes en los esfuerzos por
identificar las necesidades y las deficiencias con respecto a la utilizacin de la investigacin. Por ejemplo, puede darse el caso de
que en algunos pases se estn invirtiendo esfuerzos desproporcionados para dar a conocer los resultados de la investigacin a
los planificadores, cuando en realidad ellos puedan tener menos
influencia en el diseo y la ejecucin de las polticas de poblacin
que otros grupos dentro del gobierno.
Si bien es cierto que un buen anlisis poltico puede jugar un
papel facilitador como el descrito anteriormente, su contribucin
directa en la formulacin y ejecucin de polticas de poblacin
puede ser muy limitada. Un conocimiento ms profundo de los
intereses sociales antagnicos, y de las formas en que stos se solucionan en la arena poltica, por s solo puede contribuir poco
ya sea en el campo de poblacin o en cualquier otro para
promover soluciones ms rpidas o ms satisfactorias de los conflictos sociales bsicos.

18

David C. Korten, New Issues, New Options: A Management Perspective

on Population and Family Planning, en Studies in Family Planning, 10, N i,
pp. 3-14.

104

Requisitos institucionales para la investigacin

pertinente para las polticas

Las recomendaciones para las lneas de investigacin futuras

que el gie incluy en su Informe se hicieron con la conviccin
de que seran tiles para los encargados de formular polticas, los
patrocinadores y los investigadores, en sus esfuerzos separados y
conjuntos por establecer prioridades de investigacin. El Grupo
reconoci que tambin era importante enfrentarse a la pregunta
crtica de qu mejoras es necesario efectuar en el mbito institucional dentro del cual se realiz la investigacin, de manera de
hacerla ms pertinente para las polticas y para aumentar la productividad de los investigadores.
Una forma de enfrentarse a lo anterior es considerar qu tipo de contexto laboral facilitara o se requerira para ejecutar la
agenda de investigacin que el Informe del gie recomienda. Con
este propsito, es til distinguir tres tipos de recomendaciones
de investigacin no necesariamente excluyentes, cada uno de los
cuales parece exigir un contexto distinto.

Interaccin entre encargados de hacer polticas y

los investigadores
El primer tipo de investigacin sera aquel que respondiera ms
directamente a las necesidades sentidas por los encargados de las
polticas, tal como la investigacin evaluativa y la descriptiva. En
la medida en que el problema ms evidente en un pas sea que
las necesidades y las prioridades de los encargados de polticas
no deban ser atendidas por la comunidad de investigadores en
ciencias sociales, es casi indiscutible que una forma de lograr un
cambio en la direccin de los esfuerzos sera la de involucrar ms
de cerca a los primeros en las discusiones sobre los temas que
deban investigarse.
Es claro que la forma ms directa de darles mayor peso a las
opiniones que ellos puedan tener al respecto es colocando un
grupo de investigadores con capacidad suficiente dentro de las
105

agencias gubernamentales responsables de las polticas de poblacin. Otra forma de incrementar la comunicacin entre los
dos grupos, y que puede llevar al mismo resultado, es que ambos
asistan peridicamente a talleres sobre prioridades de investigacin. La tercera forma, y quizs la ms indirecta, sera la de promover un intercambio regular de personal entre las instituciones
pblicas y acadmicas. En la mayora de los pases, este tipo de
intercambio se hace, de todos modos, debido a los cambios en
el balance del poder poltico. Podra aumentarse, sin embargo,
si se produjeran oportunidades para que los individuos tomaran
sabticos en el otro sector. Todas stas son posibilidades que
podran promover las agencias gubernamentales interesadas en
las polticas de poblacin y, tal vez en menor grado, los consejos
nacionales de investigacin y las agencias patrocinadoras internacionales. Medidas de este tipo seran benficas para la comunidad
de investigadores y para los gobiernos.
El descontento que muestran los oficiales de los gobiernos,
cuando alegan que la investigacin no responde a sus necesidades, se debe con frecuencia a que los investigadores no han dado
el paso adicional de tratar de elaborar propuestas para polticas,
basndose en los resultados que han obtenido con sus investigaciones. Existe, sin embargo, una serie de motivos por los cuales
a veces no es realista, ni aconsejable, que los investigadores se
involucren en problemas delicados concernientes a polticas,
cuando no estn preparados para ello. La alternativa ms factible podra ser que las agencias gubernamentales desarrollen capacidad interna para analizar crticamente los resultados de las
investigaciones y deduzcan las implicaciones que stos pueden
tener para cuestiones polticas vigentes.

Seguridad financiera
El segundo tipo de investigacin recomendada en el Informe, y
que se vera facilitada si hubiera un contexto institucional adecuado, es el desarrollo y la comprobacin de marcos tericos
slidos para el anlisis de los determinantes y las consecuencias
106

del comportamiento demogrfico. Los desacuerdos que existen

sobre temas como los determinantes de la fecundidad persisten,
no porque su estudio no interese, sino porque es tan complejo
que resiste cualquier simplificacin. El gie ha sugerido algunas
formas de abordar estudios en este campo, pero para que haya
un verdadero avance se requiere que estos y otros enfoques se
sigan con constancia y determinacin a lo largo de un perodo de
tiempo. El trabajo acumulativo que se requiere en un plazo ms
largo se hara ms fcil si se diera a los investigadores, y en especial a los institutos de investigacin, cierto grado de seguridad
financiera y de independencia.
En opinin del gie, con frecuencia la promocin de estas
condiciones es sacrificada en aras de la tendencia actual de las
instituciones patrocinantes internacionales de financiar proyectos muy especficos de investigacin a corto plazo, en vez de la
ayuda institucional a ms largo plazo. El apoyo a los proyectos
est orientado generalmente hacia investigadores individuales y
sus propuestas, y permite a las instituciones involucrarse de cerca
en la seleccin y definicin de las reas de investigacin y de la
metodologa que deban usarse. En la medida en que las instituciones que utilizan estos mecanismos de financiamiento tengan
una visin imperfecta de lo que debe hacerse y no redefinan sus
prioridades con cierta frecuencia, se limitarn las posibilidades
de desarrollar enfoques autctonos del tema de estudio y de realizar investigacin acumulativa. Donaciones a ms largo plazo
para desarrollo institucional o de programas pueden resultar
un tanto arriesgadas, pero pueden tener una influencia directa y
positiva sobre el contexto en que se desarrolla la investigacin. El
gie consider que estas donaciones deben verse como un medio
de suministrar apoyo a largo plazo para la investigacin sobre
poblacin y desarrollo, y no slo como un medio de apoyar a los
centros de investigacin recin fundados durante sus precarias
etapas iniciales.

107

Independencia poltica
El tercer tipo de investigacin que recomienda el gie en su Informe, y que tiene requisitos institucionales muy claros, es aquel
que implica un anlisis crtico de las polticas gubernamentales
existentes, o que podra dar informacin o conocimientos que
tiendan a debilitar las bases en las que se apoyan las polticas
existentes. La investigacin que propone el Informe en cuanto
a los diferenciales de la mortalidad y a las relaciones entre estilo
de desarrollo y polticas de poblacin, son dos claros ejemplos
de este tipo de trabajo; es evidente, sin embargo, que muchas de
las otras lneas de investigacin recomendadas podran dar resultados que, al menos en un principio, podran incomodar a los
encargados de las polticas, ya sea porque sealan problemas de
poblacin que no han sido admitidos como tales, o bien fallas en
las polticas de poblacin vigentes.
Es poco probable que investigaciones de este tipo puedan
desarrollarse en un ambiente de trabajo en el que no haya cierto
grado de independencia, o en donde los gobiernos no alienten,
o por lo menos toleren, cierto grado de crtica. En muchos pases
en vas de desarrollo, las universidades proporcionan el marco
adecuado para este tipo de trabajo, y es por esta razn que el gie
reconoci explcitamente el papel importante que estas instituciones tendrn en la produccin de conocimientos sobre poblacin y desarrollo en la dcada de los ochenta. Aunque el Grupo
no tuvo problemas para identificar las razones por las cuales la
libertad intelectual es un requisito indispensable para desarrollar la mayora de las investigaciones que se puede esperar tengan
un impacto positivo en las polticas, no le fue posible esclarecer
aunque tal vez esto no sorprenda los pasos concretos que
deben dar, tanto los patrocinadores como los mismos institutos
de investigacin, para promover un mbito de trabajo de investigacin independiente, en la situacin especfica de cada pas.

108

Incentivos adicionales para la productividad

en la investigacin

Quizs una de las barreras ms grandes que debe enfrentar una

agenda de investigacin con el alcance propuesto por el gie es la
baja productividad que con frecuencia se da en las instituciones
de investigacin y el personal que trabaja en ellas. Este problema
se torna an ms significativo cuando los recursos son escasos.
Es frecuente que los resultados de la investigacin se divulguen o
tomen demasiado tiempo en producirse, que se ocupen de temas
de importancia secundaria o que sean deficientes en trminos de
las normas profesionales. Algunas de estas limitaciones surgen
de las condiciones de trabajo y del contexto general en que se
lleva a cabo la investigacin en los pases en vas de desarrollo.
Debido a que generalmente los sueldos en las universidades son
bajos, los profesionales de estas instituciones se ven obligados a
buscar otras tareas remunerativas. Adems, como hay escasez de
personal, muchas veces se les asigna una carga acadmica muy
pesada. Todo esto disminuye considerablemente el tiempo que se
puede dedicar a la investigacin. Es ms, dado que la demanda de
personal calificado con frecuencia excede a la oferta, el ambiente
dentro de las instituciones acadmicas no es muy competitivo y
hay pocos incentivos para publicar o para divulgar los trabajos
con la frecuencia que sera necesario hacerlo en otras circunstancias, con el fin de alcanzar reconocimiento profesional u otras
recompensas que el sistema ofrezca.
Aun cuando los consejos nacionales de investigacin y los patrocinadores internacionales tienen una influencia limitada sobre
los incentivos que se dan dentro de la comunidad de investigadores en ciencias sociales, existen ciertas reas en las que recursos
adicionales podran mejorar el contexto de investigacin en forma
tal que produjera aumentos en la productividad. Los sistemas de
intercambio y divulgacin de resultados de investigacin, as como foros para la crtica y discusin de los mismos, merecen que
se les d apoyo tanto a escala nacional, como regional y mundial.

109

Es difcil tocar el tema de la productividad sin mencionar el

de la capacitacin. Baste decir aqu que el gie identific, entre
las necesidades ms apremiantes, la de un renovado esfuerzo de
los patrocinadores, tanto nacionales como internacionales, para
que identifiquen oportunidades en las que la capacitacin de
diversos tipos podra significar un cambio, y para que establezcan, o restablezcan, concursos para becas entre investigadores
interesados, que podran atraer a individuos con la capacidad de
ejercer el liderazgo y la direccin en el campo de la poblacin y
el desarrollo en los prximos aos.

Conclusin
Como se indic anteriormente, al tratar de seleccionar de un
vasto universo de temas de investigacin un nmero razonablemente reducido de cuestiones en las que investigacin nueva o
adicional pareciera ofrecer la posibilidad de obtener resultados
tiles, el gie trat tambin de evaluar, o predecir, el efecto que
los nuevos conocimientos, o la nueva informacin, podran tener sobre los procesos que llevan a la formulacin y ejecucin de
polticas de mortalidad, fecundidad y migracin. A pesar de lo
amplias y tajantes que parezcan las justificaciones para cada una
de las recomendaciones, cuando se termina un estudio como el
que realiz el gie, es necesario enfrentarse al interrogante todava ms amplio de cul es la contribucin que supuestamente
hace la agenda de investigacin y la asignacin de recursos para
la misma que recomienda el Informe. La pregunta clave es: qu
puede prometerse?
Por un lado, el gie confa en que ha podido localizar reas
como las mencionadas en secciones anteriores, en las que investigacin adicional podra aportar resultados que tendran una
razonable oportunidad de conducir a lo que, desde el punto de
vista del Grupo, representara mejoras en polticas sociales; por
otro lado, el gie estuvo bien consciente de que existen limitaciones serias respecto a lo que, en forma realista, puede esperarse de

110

la investigacin en ciencias sociales sobre poblacin y desarrollo

para el mejoramiento de la sociedad en los prximos aos.
En primer lugar, es fcil apreciar que a pesar de los ingentes
gastos de tiempo, dinero y esfuerzo, el progreso logrado hasta
la fecha respecto de algunas de las cuestiones ms crticas en el
campo de poblacin, ha sido muy limitado. Cuando el Informe
recomienda trabajo adicional sobre estos temas, da algunos lineamientos metodolgicos de naturaleza muy general y no pretende
que, como resultado de los esfuerzos del gie, los investigadores
en ciencias sociales se encuentren sbitamente en posicin de
desentraar los secretos que por tanto tiempo se nos han escapado. En segundo lugar, es probable que las implicaciones para
las polticas que surgiran de muchas de las lneas de investigacin recomendadas en el Informe, no sean fuente de satisfaccin. Sera sumamente ingenuo suponer que la investigacin en
ciencias sociales podra eventualmente ofrecer soluciones fciles
que, incorporadas a cambios programticos y a reorganizaciones
institucionales, eliminaran el comportamiento demogrfico desfavorable sin requerir cambios sustanciales en otros aspectos de
la actividad econmica y social. Por el contrario, las alternativas
que surgen parecen ser ms bien difciles, las ms de las veces
vinculadas a cambios profundos en el estilo general de desarrollo.
Finalmente, si bien es suficientemente claro que la ejecucin
exitosa de la agenda de investigacin propuesta en el Informe del
gie depender, en gran medida, de mejoras en el contexto dentro
del cual se lleve a cabo la investigacin, no hay duda de que resulta difcil cumplir con los requisitos ya sealados en la seccin
anterior. Las instituciones patrocinantes no estn en posicin de
atacar estos problemas unilateralmente, y a juzgar por las experiencias recientes, ellas slo tienen un inters limitado en contribuir de manera importante a la estabilidad y productividad de las
instituciones de investigacin en los pases en vas de desarrollo.

111

Lista de apndices del Informe Final

1. Social Science Research for Population Policy. Bernard Berelson.
2. Social Science Research on Population and Development in
Middle South Asia. P.B. Desai.
3. Social Science Research on Population in South-East and
East Asia: A Review and Search for Directions. Gavin W. Jones.
4. Population Policies and Their Implementation in South-East
and East Asia. John C. Caldwell y Pat Caldwell.
5. Capacity for Social Science Research on Population and Development in South-East and East Asia: A report on Institutional
and Human Resources. East-West Population Institute.
6. Population and Development in South-East Asia: A Fertility
Model. Jos Encarnacin Jr.
7. Social Science Research on Population and Development in
Africa South of the Sahara. Akin L. Mabogunje y O. Arowolo.
7a. Population and Development in Africa South of the Sahara:
A Review of the Literature, 1970-1978. Helen Ware.
8. A Review of Population Policies in Africa South of the Sahara. Akin. L. Mabogunje.
9. Social Science Research on Population and Development in
the Arab Countries. Riad B. Tabbarah, Muhi A. Mamish, y Youssef Gemayel.
10. Population Research and Training Institutions in the Arab
World. Allan G. Hill.
11. Social Science Research on Population and Development in
Latin America. Ral Urza.
12. Population Research and Training Institutions in Latin
America. Ral Urza.

112

LOS DERECHOS HUMANOS

Y LAS POLTICAS DE POBLACIN1

Introduccin
Intencionalmente he modificado el ttulo de la ponencia que el
maestro Bentez me solicit preparar para esta reunin. Lo he hecho con el propsito de evadir la tendencia creciente a disociar la
consideracin de la mujer del contexto general de la sociedad para
discutir derechos que slo en forma muy parcial le son exclusivos.
Esta tendencia se ha agudizado en la ltima dcada por la
coincidencia a mi modo de ver no casual de tres hechos:
a) la llamada Proclamacin de Tehern, adoptada por la Conferencia Internacional sobre Derechos Humanos realizada en dicha
Ciudad en 1968, en el sentido de considerar como un derecho
humano bsico de los padres el decidir libre y responsablemente acerca del nmero de hijos y del espaciamiento entre sus
nacimientos;2 b) la adopcin, por parte de un creciente nmero
de pases, de polticas de poblacin que buscan disminuir su tasa
1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Investigacin demogrfica en Mxico, 1980,

Programa Nacional Indicativo de Investigacin Demogrfica, Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa, 1982, pp. 779-783.

Acta final de la Conferencia Internacional sobre Derechos humanos, publicacin

de Naciones Unidas (nmero de venta 68, xix, 2).

113

de incremento demogrfico mediante la reduccin de la fecundidad, y c) el desarrollo de iniciativas internacionales que intentan
mejorar la condicin de la mujer.
Si bien en una resolucin de la propia Conferencia de Tehern
(la xviii) se utiliz el trmino parejas en lugar de padres, al
parecer para incluir por lo menos indirectamente el derecho a no
tener hijos, eludindose, adems, toda referencia a parejas casadas, y ms tarde, en 1970, la Asamblea General de Naciones
Unidas, en una resolucin relacionada con el tema3 reemplaz el
trmino parejas por personas, con el aparente propsito de
extender la referencia pertinente a la mujer no casada, no debe
por ello entenderse que la organizacin mundial pretendi legislar exclusivamente para la mujer.
Por otro lado, las polticas de poblacin y es ste el caso
de Mxico no necesariamente buscan modificar slo la tasa
de crecimiento demogrfico, sino que adems incluyen medidas
destinadas a influir en la distribucin de la poblacin en el territorio nacional. Son frecuentes tambin las medidas destinadas
a regular la migracin internacional. En la consecucin de los
objetivos de esas polticas intervienen hombres y mujeres como
sujetos de ellas y, por lo menos idealmente, como diseadores y
ejecutores de dichas polticas.
Por ltimo, debe reconocerse que las recomendaciones o programas internacionales y nacionales para el mejoramiento de la
condicin de la mujer buscan en ltima instancia colocarla en
igualdad de circunstancias en lo que se refiere al reconocimiento
y disfrute de derechos consagrados en la Declaracin Universal
de Derechos Humanos y otros instrumentos de las Naciones
Unidas y sus agencias especializadas.4 Por obvio, no sera quizs
necesario subrayar que los derechos humanos comnmente lla3 Seccin ii c,

prrafo 4 del Programa Accin Internacional Concertada para el

Avance de la Mujer (Resolucin 2.716, xxv, anexo).

Esto no implica desconocer que existe amplia justificacin para organizar programas especficamente destinados a facilitar o intensificar la incorporacin de
la mujer en diversos aspectos del desarrollo econmico y social, incluidos los
polticos.

114

mados bsicos,5 por lo menos formalmente, amparan por igual al

hombre y a la mujer.
Hechas las anteriores salvedades, intento examinar a continuacin las relaciones que pueden darse o que en la prctica
existen entre las polticas de poblacin y los derechos humanos
en general, sin distincin de sexos.

Relaciones entre polticas de poblacin y derechos

humanos

Conviene sealar desde el inicio que si bien en algunos casos se

recurre aqu a ejemplos relativos a situaciones que se dan en Mxico, las conclusiones que se extraen, de ser vlidas, son en general
igualmente aplicables a la mayora de los pases latinoamericanos.
Debe advertirse tambin al comenzar esta seccin que en este
documento se entiende por poltica de poblacin el conjunto de
medidas adoptadas por el gobierno de un pas con el deliberado
propsito de modificar en cualquier sentido una o varias variables demogrficas. Esa poltica de poblacin se supone apoyada
en los principios enunciados en el Plan de Accin Mundial sobre
Poblacin, adoptado por la Conferencia Mundial de Poblacin
celebrada en Bucarest en 1974, entre los cuales se incluy una
referencia explcita a la armona que debe existir entre las polticas de poblacin y la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos.6
Lo primero que cabra preguntarse es cmo lograr la recomendada armona cuando ya existen polticas demogrficas en vas
de ejecucin mientras un sector mayoritario objeto de esas polti5

El derecho a la vida (y los que de l derivan: a la proteccin de la salud, a una

adecuada alimentacin, etc.), el derecho a recibir educacin, el derecho a casarse
y fundar una familia, el derecho al trabajo, la libertad de informacin, la libertad
de movimiento dentro y fuera del pas y el derecho ya mencionado anteriormente de decidir libremente acerca del nmero de hijos y del espaciamiento de sus
nacimientos.

Informe de la Conferencia Mundial de Poblacin, 1974. Publicacin de Naciones Unidas (e/conf. 60/19). Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, captulo
11, Principios y objetivos del Plan, artculo 14 m).

115

cas est bastante lejos de haber alcanzado el ejercicio efectivo de

los derechos formalmente reconocidos en esa Declaracin y en
otros instrumentos internacionales de similar naturaleza. Se ha
sealado que la falencia en el ejercicio de los derechos humanos
encuentra su raz en el estilo de desarrollo vigente en la mayora
de nuestros pases. Con ese estilo se asocian tambin la presencia
de una alta fecundidad y una alta mortalidad infantil entre ciertos
grupos sociales, la elevada concentracin de poblacin en ciertas zonas del pas y la emigracin de mano de obra calificada y
de trabajadores en general. La armonizacin que se recomienda
podra, pues, lograrse adaptando una actitud si no simplista,
por lo menos simplificadora modificando radicalmente el estilo
de desarrollo. Experiencias relativamente recientes en la regin
nos advierten tambin sobre los riesgos y dificultades de avanzar en esa direccin. No se me mal entienda Pienso que slo
superando su dependencia econmica y transformando sus estructuras internas podrn nuestros pases salir del subdesarrollo
y, por lo tanto, ampliar las posibilidades de un efectivo ejercicio
de sus derechos a los grupos sociales actualmente postergados.
Lo que me parece es que ahora tenemos una visin ms clara de
la velocidad que puede imprimirse a estas transformaciones. En
estas circunstancias una poltica demogrfica, entendida no como
sustituto de las polticas de desarrollo socio-econmico sino como
parte integrante de ellas, puede contribuir al gradual, aunque no
necesariamente lento, logro de varios de los objetivos que pueden
conducir a una situacin que haga ms propicio el disfrute de los
derechos humanos por grupos actualmente marginados de ellos.
Los diseadores de esa poltica demogrfica, particularmente
sus ejecutores, debern, sin embargo, aguzar su ingenio, aplicar
la mxima energa y actuar con el ms alto grado de sensibilidad
social para asegurarse de que en la aplicacin de la poltica no
se haga caso omiso a la condicin de injusticia social en que viven los grupos numricamente ms importantes de nuestras poblaciones. Es esto ltimo lo que se hace cuando se promueven
ciertas acciones que buscan efectos demogrficos, ignorando, al
parecer, las condiciones de aislamiento social, y en ocasiones tam116

bin geogrfico, en que vegetan ciertos grupos sociales, sin que

concomitantemente se promueva la adopcin de medidas destinadas a combatir esa situacin de aislamiento. Aclaremos este
punto con un ejemplo tomado de la realidad mexicana: una de las
formas utilizadas por la poltica de poblacin para alcanzar una
reduccin en la tasa de crecimiento demogrfico es la de reducir
la fecundidad a travs de la difusin masiva de la planificacin
familiar. Podra pensarse que uno de los objetivos perseguidos
por el Estado mexicano al organizar programas gubernamentales de regulacin de los nacimientos es el de hacer congruente la
posibilidad de ejercer el derecho a decidir libremente acerca del
nmero y espaciamiento de los nacimientos, con una distribucin
equitativa de los medios que permiten el efectivo ejercicio de tal
derecho. Pues bien, en una ponencia preparada para esta reunin,
en la que analizan datos de la Encuesta Mexicana de Fecundidad
realizada en 1976, Carlos Welti Chanes7 nos muestra que un porcentaje significativo de mujeres objeto del estudio (casi el 28%)
viva en localidades en las que a la fecha de la encuesta no existan
en 5 kilmetros a la redonda servicios de planificacin familiar.
Este porcentaje descenda al 13,5 cuando se trataba de mujeres
que residan en localidades con un bajo nivel de disponibilidad
de dichos servicios. Para hacer ms evidente el cuadro de injusticia distributiva que los datos citados revelan, conviene agregar
que cuando el examen se limita al rea rural, estas proporciones
de ninguna y baja disponibilidad de servicios anticonceptivos se
elevaban a la increble suma del 80%. Naturalmente que el panorama descrito es en parte consecuencia de que el acceso a la
salud (uno de los derechos humanos bsicos formalmente consagrados) es extremadamente desigual entre grupos sociales y reas
geogrficas del pas.8 Sera interesante conocer cmo se ha mo7

Carlos Welti Chanes, Efectos del desarrollo socioeconmico y la disponibilidad de servicios anticonceptivos sobre la fecundidad en Mxico en 1976, en
Memorias de la segunda Reunin Nacional sobre la Investigacin Demogrfica en
Mxico, realizada en Mxico, D.F., 4-7 de noviembre de 1980.
Segn datos publicados por conapo (Mxico demogrfico, Breviario, Mxico,
1978, pp. 68-69), el promedio de habitantes por mdico oscilaba en

conapo,

117

dificado esta situacin en los cuatro aos transcurridos desde el

levantamiento de la encuesta anteriormente mencionada. Aunque
deben haberse logrado avances importantes, no es difcil suponer
que subsiste an una situacin en la que la ejecucin de la poltica
demogrfica tienda a agudizar desigualdades sociales al no proveer de manera igualitaria los medios necesarios para ejercer el
derecho relativo al nmero y espaciamiento de los nacimientos.
Por obvias, no parece necesario repetir aqu las demandas que en
trminos de las polticas de salud y de poblacin surgen de una
situacin como la descrita.
La enunciacin formal acerca del derecho sobre la procreacin fue acompaada en su momento por la exhortacin de que
dicho derecho se ejerciera no slo libremente sino tambin responsablemente. Para lograr esto, la Declaracin de Tehern reconoci tambin el derecho a la informacin y a la educacin9
que proveyera a los individuos del conocimiento necesario para
decidir libre y responsablemente acerca de cuntos hijos tener
y cundo.
Sin entrar a considerar en este momento el tipo de informacin
y de educacin que habitualmente se transmite como parte de una
poltica de poblacin que tiene entre sus metas la disminucin
de la fecundidad, es lgico suponer que una adecuada toma de
decisiones por los sujetos requiere que ellos tengan cierto nivel
de instruccin que les permita utilizar crticamente la informacin recibida. Utilizando datos del censo mexicano de 197010 es
posible apreciar que un 25% de la poblacin de entre 15 y 39
aos careca totalmente de instruccin y que esta proporcin se
1970 entre 4.601 en el estado de Chiapas y 474 en el Distrito Federal. Esta situacin no mejoraba mayormente si la posibilidad de acceso a la salud se meda por
la disponibilidad de personal paramdico (posible agente para la prestacin a la
comunidad de servicios mdicos mnimos). sta oscilaba entre 1.559 habitantes
por paramdico en el estado de Oaxaca y 128 en el privilegiado Distrito Federal.
9

Este derecho est naturalmente vinculado al de recibir educacin en general,

que ha sido reconocido como uno de los derechos bsicos del ser humano.

10

ix Censo General de Poblacin de 1970: resumen general, Mxico, cuadro N 19,

p. 299.

118

elevaba a 55% cuando se consideraba la poblacin con uno, dos

y tres aos de instruccin primaria, niveles que estn muy lejos
de capacitar al individuo para reflexionar crticamente frente a
las alternativas que le plantee la sociedad en la que vive. Tmese
en cuenta que los anteriores son promedios nacionales y que los
porcentajes rurales son an menos satisfactorios.
La situacin descrita, aunque indudablemente mejorada para
1980, enfrenta al poltico y al administrador pblico responsables
por la poltica de poblacin en Mxico a dos exigencias: por un
lado, a promover que se adopten las medidas indispensables para
adecuar (como lo norma el artculo 3 de la Ley General de Poblacin) el programa de desarrollo educacional a las necesidades
que plantea en este caso la estructura educativa de la poblacin
y al objetivo que la poltica demogrfica busca alcanzar; por otro
lado, la situacin descrita se constituye en el primer elemento que
debe considerarse en la formulacin del programa de comunicacin y educacin (incluyendo el de educacin sexual), uno de los
instrumentos de la poltica demogrfica. Los contenidos y caractersticas de los mensajes que se proponga transmitir a los sujetos
de la poltica nacen de hecho constreidos, entre otros factores,
por el relativamente elevado porcentaje de poblacin con bajo
nivel de instruccin. Naturalmente que otro factor importante es
el de los medios a travs de los cuales se difunden estos mensajes,
algunos de ellos (como la radio y la televisin) no tan ntimamente
dependientes del nivel de instruccin de la poblacin.11
Retomemos ahora la exhortacin de la Declaracin de Tehern acerca de la responsabilidad con que deben tomarse las decisiones respecto de la procreacin. En general, esta exhortacin
ha sido interpretada como una forma de llamar la atencin de los
padres, la pareja o la mujer hacia el hecho de que el ejercicio de la
libertad de tener hijos debe ir acompaado de la responsabilidad
que se contrae frente a ellos en trminos del afecto, bienestar y
11

conapo sin duda parece haber tomado en cuenta estos factores, como lo indica

la iniciacin hace algunos meses de un Programa Integrado de Comunicacin

en Poblacin y Desarrollo Rural.

119

educacin a que los hijos tienen derecho, beneficios estos ltimos

incorporados en la Declaracin de los Derechos del Nio proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1959. El
cumplimiento de esta responsabilidad, por lo dems muy lgica
y justificada en trminos formales, supone que los padres (o la
madre exclusivamente, en ciertos casos) efectivamente posean los
medios adecuados que les permitan subvenir al mantenimiento
y la educacin de los hijos. Conocidos los altos niveles de de
sempleo y subempleo vigentes en prcticamente todas nuestras
sociedades, y descontando que los bajos niveles de educacin de
la poblacin constituyen una limitante adicional, la conclusin
a la que inevitablemente se llega es que el ejercicio responsable
del derecho mencionado tal como se le ha interpretado en la
hermenutica internacional es por decir lo menos totalmente
ilusorio. La aplicacin de esta restriccin constituye en la prctica
una negacin del derecho a procrear para los sectores mayoritarios de nuestras poblaciones ya tantas veces mencionados en este
documento. Dicho de otra manera, el libre y responsable ejercicio
del derecho de la paternidad exige como requisitos previos que
los derechos a la educacin y al trabajo dejen de ser letra muerta
para ciertas capas de la sociedad.
Una poltica de poblacin que entre sus lneas de accin incluye la reduccin de la fecundidad y utiliza como uno de sus instrumentos bsicos para lograrlo, programas de regulacin de los
nacimientos, debe incluir los recaudos necesarios para garantizar
que a la presin ya generada por la situacin socio-econmica de
la pareja o de la mujer no se agregue cierto matiz de coercin que
por sutil no logre ser reconocido fcilmente. Esta duda surge al
examinar algunos de los resultados de las campaas anticonceptivas hasta ahora desarrolladas en Mxico. Me refiero especficamente a la prevalencia de la esterilizacin que se da predominantemente entre las mujeres.12 Segn datos de las encuestas ya
12

Tanto en la Encuesta Mexicana de Fecundidad de 1976, como en la Encuesta

de Prevalencia en el uso de Mtodos Anticonceptivos de 1978, los porcentajes
de esterilizacin masculina son del orden del 0,3%.

120

citadas, el porcentaje de esterilizacin entre mujeres expuestas

al riesgo de concebir (casadas o unidas para el momento de la encuesta, entre 15 y 49 aos de edad, fecundas y no embarazadas)
subi de 3,7 en 1976 a 19 en 1978.13 Debe sealarse en estricta
justicia que los mayores porcentajes (ms de 30) se registran en
1978 entre las mujeres mayores de 35 aos y que es mnimo entre
las de 15 a 24 (2,5%). Sin embargo, entre las mujeres de 25 a 34
aos que recurren a los programas de planificacin familiar, una
de cinco recurri a la esterilizacin. Se habrn efectivamente
tomado todos los recaudos necesarios para asegurar que todas y
cada una de las mujeres que optaron por este mtodo definitivo
de anticoncepcin estaban debidamente informadas y comprendan cabalmente el significado de la operacin quirrgica a la que
se les someti? Ninguna precaucin que los encargados de los
programas hayan tomado o tomen en el futuro en relacin con
esto resultarn suficientes cuando estn de por medio derechos
ligados de manera fundamental a la dignidad del ser humano.
Otra interpretacin que la hermenutica internacional ha dado
al concepto de responsabilidad asociada a la libre decisin sobre
el derecho a procrear se relaciona con la responsabilidad del individuo o de la pareja frente a la sociedad a la que pertenece. Es
este tipo de consideracin la que parece haber funcionado en la
Repblica Popular China para lograr los espectaculares descensos en los niveles de la fecundidad que se han dado en ese pas
en los ltimos aos, en el cual sin duda se han logrado notables
avances en el aumento del nivel de vida de los distintos sectores
sociales. En el caso de nuestros pases, parece un contrasentido,
por decir lo menos, pedirles a los sectores que nuestro estilo de
desarrollo excluye o incorpora slo parcialmente, que al procrear
tengan presentes los efectos que su conducta pueda tener en el
tipo de sociedad que precisamente ese estilo de desarrollo genera.
13

Datos de 1976 tomados del cuadro 4 (p. 27) de la publicacin del Population
Reference Bureau, Inc. titulada Mxicos Population Policy Turnaround, diciembre de 1978, y datos de 1978 del cuadro N 5.6 del Informe de resultados de la
encuesta, publicado por la Coordinacin del Programa Nacional de Planificacin
Familiar.

121

Estudios recientes sobre las estrategias de sobrevivencia que

adoptan las familias de ciertos grupos sociales latinoamericanos
sealan que el patrn reproductivo que les es propio constituye en efecto una especie de defensa frente a las relaciones de
produccin imperantes. Esto ha llevado a afirmar afirmacin
que yo suscribo plenamente que difcilmente tendr xito una
poltica de restriccin de la fecundidad que no est inserta dentro
de planes de desarrollo econmico y social que efectiva y honestamente busquen ir modificando la estructura productiva vigente
y procuren ampliar en forma significativa la participacin social
en las decisiones del poder poltico.
Este ltimo aspecto, el de la participacin social, parece, por
lo menos a primera vista, estar ausente en la formulacin y ejecucin de la poltica demogrfica de Mxico. Una involucracin
ms directa de diferentes grupos sociales en distintos aspectos
relacionadas con dicha poltica podra abrir la puerta a una mejor comprensin por ciertos sectores de los objetivos que ella se
propone y los beneficios que podran derivarse de su correcta y
oportuna ejecucin. De la misma manera, servira a los ejecutores
de la poltica para lograr un mejor y ms amplio conocimiento
de las aspiraciones de esos grupos sociales y de la forma como
la satisfaccin de por lo menos parte de ellas podra coadyuvar
al xito de la poltica. Es ste un tema que toca muy de cerca los
derechos polticos ampliamente reconocidos en diversos instrumentos internacionales. Hasta aqu los comentarios se han referido especialmente a la relacin entre polticas de reduccin de
la fecundidad y ciertos derechos humanos.
Similares relaciones podran establecerse respecto de otras
variables demogrficas objeto de polticas y los mismos u otros
derechos humanos ya formalmente reconocidos.
Como el descenso de la mortalidad es un fin valioso en s mismo que toda sociedad trata de alentar, rara vez se encuentra la
variable de mortalidad incluida explcitamente como parte de
una poltica demogrfica. Se considera que esto corresponde
ms bien a la poltica de salud. Sin desconocer la validez de este
enfoque, conviene sealar que los ejecutores de una poltica de
122

poblacin que intenta modificar otras variables demogrficas deben interesarse activamente en el curso que sigan los niveles de
mortalidad general, la mortalidad infantil, la mortalidad materna y en los cambios que experimenta la estructura de las causas
de muerte (lo que de alguna manera implica interesarse tambin
por la morbilidad de la poblacin). De primordial importancia
resulta desde el punto de vista de la erradicacin de injusticias
sociales seguir de cerca la evolucin de los diferenciales de
mortalidad, segn grupos sociales.
Entre los derechos que mayor relacin tienen con la variable
mortalidad est el derecho a la vida. En las discusiones realizadas
en los foros internacionales se ha pretendido definir que este derecho se aplica desde el momento de la concepcin, lo que en
general no ha sido aceptado en ninguno de los instrumentos que
se refieren a este tema. La definicin anterior en realidad busca
excluir la posibilidad de la realizacin de un aborto como parte
del derecho de las parejas o la mujer a decidir libremente acerca
del nmero de sus hijos y el espaciamiento de sus nacimientos. Si
bien todos los derechos formalmente reconocidos en instrumentos internaciones son en ltima instancia objeto de normalizacin
por las legislaciones nacionales, resulta de inters subrayar que
no existe precepto internacional alguno que limite el derecho al
aborto. ste es un tema que viene siendo debatido intensamente
en varios pases latinoamericanos entre ellos Mxico y que
en un futuro tal vez no lejano plantear a los ejecutores de la poltica demogrfica la necesidad de hacer congruente este derecho
con los fines de la poltica y con los valores y normas culturales
prevalecientes en el pas.
Otros derechos claramente vinculados a la poltica que se
adopte sobre la mortalidad (definicin de metas sobre logros
entre ciertos grupos particularmente vulnerables o respecto de
ciertas causas de defuncin, etc.) son los relativos a una adecuada
nutricin y un satisfactorio acceso a la salud, que estn adems
claramente interrelacionados. Una vez ms el efectivo ejercicio de
estos derechos depende de la particular organizacin econmica,
social y poltica que un Estado se d. Ya se ha hecho referencia
123

anteriormente a la disparidad existente en Mxico en cuanto al

acceso a los servicios de salud. Aunque ms difcil de cuantificar,
existen tambin datos que atestiguan la desigual distribucin de
la alimentacin y sugieren lo inadecuado de la dieta de ciertos
grupos sociales, fenmeno a su vez vinculado a la desigual distribucin del ingreso. En 1975, por ejemplo, los grupos familiares
con ingresos mensuales en promedio superiores a 10.000 pesos
consuman mensualmente un promedio por persona de cerca
de 10 litros de leche y cerca de 4 kilos de carne al mes, mientras
que en los grupos con ingresos promedio inferiores a 300 pesos
mensuales cada persona consuma menos de 2 litros de leche y 3
cuartos de kilo de carne en el mismo periodo.14 Mxico es uno de
los pases en los que la velocidad del descenso de la mortalidad
parece haberse frenado, y se sostiene que los futuros descensos
slo en forma parcial dependen de mejoras en el actual sistema
de salud. Pareciera que lo que hay que mejorar es el acceso al
ms cabal ejercicio de los derechos mencionados inicialmente
en este prrafo.
La poltica demogrfica de Mxico tiene como segunda lnea
de accin la relacionada con las migraciones internas. Se busca
modificar la intensidad y orientacin de los flujos migratorios,
atendiendo a los propsitos del desarrollo regional y de la distribucin de la poblacin.
En este aspecto, los ejecutores de la poltica tendrn que ejercer especial cuidado para preservar el derecho a la libertad de
movimiento dentro del territorio nacional a toda persona, reconocido tambin en la Declaracin Universal de los Derechos
del Hombre. La tradicin que al respecto existe en Mxico no
hace temer que puedan producirse decisiones negativas en este
aspecto. Ms bien parece que en el futuro ser necesario actuar
con energa con relacin al patrn de desarrollo regional, pues
no hay duda de que la actual concentracin de la poblacin en el
Distrito Federal, por ejemplo, es producto del particular estilo de
desarrollo que ha prevalecido en el pas. Sin embargo, este aspecto
14

conapo, Breviario demogrfico, Mxico, conapo, 1979, pp. 74-75.

124

escapa propiamente a la poltica demogrfica y parece caber ms

bien dentro de la norma ya citada del artculo 3 de la Ley General
de Poblacin, que propone como medida necesaria adecuar los
programas de desarrollo econmico y social a las necesidades que
plantea, entre otros, la distribucin de la poblacin.
Habra lugar tambin en este documento para un examen
de la relacin entre ciertos derechos humanos y las migraciones
internacionales, pero como Mxico an no ha incluido activamente este aspecto en su poltica demogrfica, he optado por no
hacerlo en este caso.
En cuanto a las implicaciones de las relaciones entre los derechos de la mujer y las polticas de poblacin, algunas surgen
claras de la discusin de las pginas anteriores. Los programas
especficos que convenga abordar para superar las desigualdades
que se han generado histricamente, como resultado de nuestro
proceso de desarrollo dependiente y concentrador, me parece
que se salen del mbito de la ponencia.

Conclusin
De manera resumida, y tomando como referencia en algunos
casos aspectos de la realidad mexicana, se ha intentado destacar algunas de las relaciones existentes entre derechos humanos
formalmente reconocidos y polticas demogrficas. Desde luego
no puede pedrseles a stas que corrijan todas las deficiencias y
defectos que se dan en nuestra sociedad. La posibilidad real de
acceder al ejercicio de estos derechos, cerrando la brecha entre
las declaraciones y el efectivo disfrute de los mismos, depende de
los cambios profundos que slo de forma limitada una poltica
demogrfica puede contribuir a promover.

125

CAPITALISMO Y POBLACIN EN EL AGRO

LATINOAMERICANO
Tendencias y problemas recientes1

I. Introduccin
Este artculo constituye una versin revisada de un trabajo de
evaluacin realizado en el seno de la Secretara Ejecutiva del
Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin (pispal),
cuyo objetivo central fue evaluar el aporte de un conjunto de
investigaciones financiadas por el Programa, dentro del campo
delimitable como estructura agraria y poblacin.2
Dicho trabajo de evaluacin se elabor considerando las contribuciones de 14 investigaciones realizadas en diferentes pases
1

Texto extrado de Carmen A. Mir y Daniel Rodrguez, Revista de la

N 16, abril de 1982, pp. 53-74.

El informe general de esa evaluacin se recogi en el documento Capitalismo,

relaciones sociales de produccin y poblacin en el agro latinoamericano,
ispal, mayo de 1980. Los autores agradecen a pispal el haber hecho posible el
p
trabajo general; los numerosos y valiosos comentarios de los cientficos sociales
de diferentes pases de la regin al mismo, en especial los realizados en el Seminario sobre Estructura Agraria y Poblacin, llevado a cabo en cebrap (So Paulo, Brasil). Particularmente tiles resultaron las crticas y sugerencias de Omar
Argello, Vinicius Caldeira Brant, Fernando Corts, Eugenio Maffei y Arturo
Warman. Del contenido de este artculo, de todos modos, son sus autores los
exclusivos responsables.

cepal,

127

de la regin Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Per, Uruguay,

y otra que abarc los cinco pases de Centroamrica, desde
perspectivas tericas diferentes, pero centradas todas en el campo
de estudios sealado; se limit fundamentalmente a los aportes
hechos por las investigaciones al conocimiento del tema de estudio y no a la contribucin en trminos de elaboraciones tericas.
Aqu se presenta una sntesis de esos aportes, enriquecida,
adems, por los de otras investigaciones realizadas en la regin.
Sin embargo, dicha sntesis como lo hicieron notar algunos comentarios hechos al documento original se transformaron en
un producto distinto a la suma de los resultados de las diversas
investigaciones evaluadas.
Esto se debe, por un lado, al hecho de que el elemento interpretativo pas a constituir el aspecto central de esta elaboracin.
Es decir, se ha intentado trazar un perfil de la evolucin y la situacin actual del agro latinoamericano como un todo, cuestin
que ninguno de los proyectos individuales se propuso.
Por otra parte, del esfuerzo de sntesis fue surgiendo la necesidad de elaborar cierta perspectiva de anlisis que intentase
vincular de manera ms estrecha, a nivel estructural, el tema
del agro con el de poblacin. Es esta perspectiva de anlisis
la que constituye, a nuestro juicio, la principal contribucin del
presente trabajo y la que lo convierte en un producto autnomo
con respecto a los materiales utilizados y a los propsitos del documento original.
Al comienzo nos preocup el hecho de que el perfil que se
trazaba para toda Amrica Latina se apoyase en resultados de
investigaciones de slo un grupo de pases del continente, y en
stos, en un nmero limitado de investigaciones all realizadas.
Ahora bien, dos hechos nos animaron a proseguir con la tarea emprendida. Por un lado, el haber recibido un conjunto de comentarios, crticas y sugerencias de conocedores de estos problemas,
donde no se discrepaba fundamentalmente de las conclusiones
a que habamos llegado al preparar el documento original para
pispal. Por otra parte, la revisin de algunas investigaciones y publicaciones sobre temas agrarios nos llevaron al convencimiento
128

de que tampoco los hechos indicaban que debamos alterar en

forma significativa los resultados obtenidos.3 Ms an, la intensa
discusin entre diversas corrientes interpretativas de la realidad
agraria latinoamericana no se plantea tanto en torno a lo que efectivamente est ocurriendo, sino con referencia a lo que se supone ocurrir. Muy ilustrativo de lo afirmado es la disputa terica
entre campesinistas y descampesinistas, o entre leninistas
y chayanovistas.
Deliberadamente se ha intentado eludir dichas polmicas. El
objetivo aqu propuesto es ms modesto: intentar describir las
tendencias generales de cambio registrado en el agro latinoamericano durante las ltimas dcadas. De todas maneras, al hacerlo
es inevitable referirse a ciertos esquemas tericos que pretendan
predecir la evolucin que seguira el agro o sociedad rural (la teora de la modernizacin es un ejemplo, aunque no el nico, por
cierto). Al adoptar este criterio no se intent formular prognosis
alguna respecto al futuro de las clases agrarias, como tampoco
tomar partido respecto a cul es la mejor opcin para el desarrollo agrcola en el futuro. Sin desconocer que ambas discusiones
3

Por ejemplo, vase cepal, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin? (serie Cuadernos de la cepal, N 26, Santiago de
Chile, cepal, 1979), donde se llega a conclusiones muy similares a las expuestas
en la primera parte del presente trabajo. Cabra mencionar que esta similitud
es relevante, pues el universo de investigaciones consideradas no se superpone;
concretamente, para el trabajo de cepal no se consult ninguno de los resultados
de investigaciones de pispal. Esto es relativamente lgico si se piensa que la mayor parte de las investigaciones concluyeron y se publicaron muy recientemente.
A ttulo de ejemplo pueden citarse, entre otras: M. Margulis, Contradicciones
en la estructura agraria y transferencias de valor, Mxico, El Colegio de Mxico,
1979; Andrs Opazo y otros, Estructura demogrfica y migraciones internas en
Centroamrica, San Jos, Educa, 1978; Geraldo Muller, Estado, estructura agraria y poblacin, So Paulo, Vozes, 1980; Ximena Aranda, Empleo, migracin
rural y estructura productiva agrcola: informe final, Santiago de Chile, flacso,
1980; Lucio Geller, Fecundidad en zonas rurales: el caso de Santiago del Estero,
Mxico, cide, 1979; Jos Matos Mar y Jos Manuel Meja, Los eventuales del
Valle del Chancay: migracin estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en
un circuito regional, Lima, iep, 1979. De otras investigaciones terminadas con
anterioridad, slo en muy pocos casos se difundieron sus resultados a travs de
publicaciones.

129

se estiman de gran utilidad, se considera que los elementos objetivos disponibles en particular para hacer pronstico son
sumamente limitados. Por otro lado, no se comparte el optimismo de quienes creen que a partir de las leyes generales del desarrollo (capitalista o no) puede deducirse el curso concreto que
tomarn nuestras sociedades en las dcadas por venir. Se juzga
ste un ejercicio irrelevante desde el punto de vista intelectual y
tambin prctico; por lo dems, el reduccionismo economicista
que supone tal ejercicio ha dado amplias muestras de insuficiencia para prever el movimiento concreto de realidades especficas.
Se presupone aqu que en Amrica Latina el planteamiento
coherente de alternativas de cambio de nuestras realidades todava requiere un esfuerzo de conocimiento e interpretacin de
los fenmenos concretos que no lo hacen asimilable a ninguno
de los modelos clsicos. La caracterizacin, inevitablemente
adjetivada, de nuestras sociedades (por ejemplo, capitalismo
perifrico, capitalismo dependiente, lumpen desarrollo,
entre tantas otras) es una muestra elocuente de lo expresado.
En este contexto caben, pues, algunas breves referencias a
ciertas caractersticas de las investigaciones examinadas, todas
ellas recientes.
Las investigaciones realizadas en la regin durante los ltimos aos parecen haber dado un significativo paso adelante con
relacin al conocimiento que se tena de la realidad agraria y sus
vnculos con la poblacin.
Si se hace una somera comparacin con los esquemas interpretativos antes disponibles, que las investigaciones en una u otra
forma intentaron superar, parece evidente que hubo un avance y
que ste fue sustancial. En particular, porque las investigaciones
tendieron a captar fenmenos relativamente recientes, pero reconociendo la matriz histrica que tuvieron dichos fenmenos.
Bsicamente aquel avance se ha dado con relacin a la visin
dualista con que se tendi a interpretar nuestra realidad, y en
particular la del agro.
Tambin puede decirse que la investigacin se ha orientado
a enfatizar la captacin del movimiento efectivo de la realidad,
130

antes que a sobreimponer esquemas generales que, en cierto sentido, buscaban su ilustracin en ella. Este nfasis, sin dejar de lado
criterios tericos que orientan la investigacin, se ha puesto en
proceso de investigacin propiamente tal, y parece haber sido un
elemento de importancia en el avance del conocimiento de la realidad del agro en la regin. Este cambio, en cierto modo de ndole
metodolgica, parece haber llevado a la necesidad de profundizar
cada vez ms en el conocimiento, en la medida en que los anlisis globales, o a nivel agregado, se mostraron insuficientes para
dar cuenta del movimiento concreto dentro de la tendencia.
Por otra parte, el dato agregado, como es sabido, puede ocultar
fenmenos diferenciales muy significativos. Toda esta mecnica
condujo a una mayor modestia en la generalizacin de interpretaciones y esquemas, y a la necesidad creciente de hacer estudios
concretos sobre situaciones concretas. Esta tendencia hacia la
recuperacin de la especificidad parece haber sido dictada por la
comprobacin de que esos fenmenos concretos y especficos no
pueden ser comprendidos a travs de los grandes esquemas existentes. Sin embargo, esta vez no se ha tratado de estudiar el dato
que se agota en s mismo (tendencia antes perceptible en ciertas
corrientes de pensamiento), sino que partiendo del mismo se ha
buscado darle mayor significacin, situndolo en contextos ms
amplios que favorecen su comprensin; esta ubicacin ha sido
una tarea terica.
A mediados de la dcada de los setenta, diversos autores4
intentaron sistematizar lo que entonces se saba acerca de las
relaciones entre estructura agraria y poblacin. Si se compara lo
resumido en dichos trabajos con lo hoy conocido, parece difcil
decir que se hayan logrado avances significativos en ciertos aspectos del conocimiento. Basta recordar que es muy poco lo que
4

Vinicius Caldeira Brant, Dinmica poblacional, estructura agraria y desarrollo

agrcola en Brasil, en Demografa y Economa, vol. x, N 2, Mxico, 1976; Luis
F. Lira, Estructura agraria y poblacin: anlisis del caso chileno, en pispal,
Documentos de Trabajo, N 4, Santiago de Chile, abril de 1975; Ral Urza,
Estructura agraria y dinmica poblacional, en pispal, Documento de Trabajo,
N 7, Santiago de Chile, abril de 1975.

131

se conoce acerca de la mortalidad y la fecundidad con relacin

a los fenmenos del agro. Distinto es, en cambio, el caso de las
migraciones; aqu hubo, sin duda, avances de importancia. Se
profundiz mejor en los factores determinantes o condicionantes
de los movimientos migratorios; se puso en evidencia que esos
movimientos no pueden ser explicados slo por factores econmicos; se ha tendido hacia una jerarquizacin de los factores causales de los movimientos migratorios. En este sentido es innegable
que hubo una apreciacin ms refinada de cules pueden ser los
factores econmicos, o de la dinmica econmica, que afectan
los movimientos de poblacin. No hay patrn de acumulacin
ni diferenciales de salarios o ingresos que automticamente produzcan movimientos de poblacin; hay, s, elementos tales como
la demanda de fuerza de trabajo, el nivel de salarios y el nivel de
vida, entre varios otros, que estn condicionados por la forma
como se concreta en lugares especficos el denominado proceso
de desarrollo.
Entre estas nuevas formas de pensar los fenmenos de poblacin, adems de reconocer la importancia de los condicionantes
econmicos, se mencion que hay factores de atraccin y de expulsin que operan conjuntamente en circuitos regionales, dndose una suerte de interaccin entre factores econmicos que
operan en direcciones distintas. En ciertas ocasiones se da una
accin directa y casi mecnica de aspectos econmicos que determina un flujo migratorio; sin embargo, la mayor parte de las veces
parece necesario integrar otro orden de factores causales. Tres
factores han aparecido con mayor frecuencia en las investigaciones revisadas; los inherentes a la modernizacin psico-social,
que permiten entender por qu migran determinados individuos
o familias en una misma zona, con los mismos condicionantes
estructurales, o por qu de una zona migran ms personas que
de otra cuando existe relativa similitud en los restantes aspectos.
Un segundo orden de factores es de carcter cultural (en
el sentido antropolgico del trmino).5 Este elemento se revel
5

Los antroplogos han distinguido diferentes dimensiones en el concepto de cul-

132

de importancia en aquellas zonas con predominio de poblacin

indgena, la que por lo tanto tena pautas de comportamiento y
estructuras de valores propios y, en gran medida, independientes
de los que existan en la sociedad global; y dichas pautas culturales
determinan modos de vida que les son propios. En estos sectores
se observ una tendencia a la migracin intrarrural y una relativamente menor a la migracin con destino urbano. Este elemento cultural acta como un freno a la emigracin definitiva, toda
vez que ella signifique mucho ms que cambiar una relacin de
trabajo o dejar un lugar de residencia. Son sectores que adems
tienen su propia visin del mundo, cuya racionalidad poco tiene
que ver con la de tipo occidental.6
Por ltimo, se destac el papel de la poltica, que a travs de
su intervencin para modificar la estructura agraria puede alterar, ms o menos radicalmente, las tendencias propias de la
economa, y con ello las variables de poblacin; esto fue bastante
evidente al examinar las reformas agrarias de Chile y Per. Tambin el Estado puede actuar directamente sobre variables de poblacin, las que al modificarse pueden alterar lo que constituira
la tendencia natural de los procesos econmicos.
Desde un punto de vista metodolgico, lo anterior significa
que la explicacin social de los cambios ocurridos en la dinmica
poblacional debe buscarse en el plano de la constelacin o contura: cultura como oposicin a naturaleza; cultura como forma de vida de una
sociedad; cultura como civilizacin. Aqu, especficamente, se utiliza el trmino
en su dimensin forma de vida como obra y prctica total del hombre que
tiene una concrecin social y espacio-histrica particular. Los portadores de esta dimensin de la cultura no son clases o segmentos sociales, sino sociedades
enteras, tales como pueblos, naciones, tribus. Una sugerente discusin sobre el
tema se encuentra en Jos Luis Najenson, Cultura nacional y cultura subalterna,
Toluca, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 1979.
6

Entre otros trabajos pueden consultarse: cepal, Las transformaciones rurales en

Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, op. cit.; Andrs Opazo y otros,
Estructura demogrfica y migraciones internas en Centroamrica, op. cit.; Jos
Matos Mar y Jos Manuel Meja, Los eventuales del valle del Chancay: migracin
estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional, op. cit.;
y Tefilo Altamirano, Estructuras regionales, migracin y asociaciones regionales
en Lima, Lima, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Catlica, 1977.

133

junto de factores que derivan del movimiento global del estilo de

desarrollo, y no en efectos aditivos, aislados y lineales.7
La prctica de la investigacin parece haber demostrado que
no todos estos factores tienen siempre la misma importancia. En
determinadas situaciones histricas unos pesan ms que otros, y
en ocasiones ciertos factores estn completamente ausentes. Sin
embargo, como tendencia puede afirmarse que el factor econmico es el que parece tener mayor capacidad explicativa, confirmando y refinando el conocimiento ya existente a este respecto.
Una vez ms se hace pertinente llamar la atencin acerca del hecho de que la divisin entre factores tiene ms bien un sentido
instrumental; pues lo que normalmente tenemos son fenmenos
sociales, cuya distincin en dimensiones polticas, econmicas,
culturales, etc., es slo analtica.
Por otro lado, una de las conclusiones significativas que pueden obtenerse al examinar las formas como habitualmente se relacionan los fenmenos de cambio agrario con los de poblacin,
es la de que resulta siempre insuficiente el intento de explicar el
comportamiento recurriendo a una sola variable demogrfica (en
este caso la migracin, que es la que ms preocupa a los cientficos sociales), sin considerar las dems que estn estrechamente
relacionadas con aqulla.
En definitiva, parece pertinente afirmar que las relaciones
entre estructura agraria y poblacin no pueden entenderse cabalmente en tanto, por definicin, no se integren los elementos
constitutivos bsicos de la dinmica demogrfica. Imposible es
entender la dinmica de poblacin como tal si slo se estudia uno
de sus componentes, que es lo que frecuentemente se ha hecho
en la regin. No se requiere ser muy perspicaz para concluir que
los fenmenos migratorios pueden variar de manera significativa entre diferentes zonas si las tasas de crecimiento natural de la
poblacin en sus reas de origen alcanzan valores muy diferentes
7

Al respecto consltese Claudio Stern y Fernando Corts, Hacia un modelo explicativo de las diferencias interregionales en los volmenes de migracin a la Ciudad
de Mxico, 1960-1970, Cuadernos del ces, N 24, Mxico, El Colegio de Mxico,
1979.

134

entre s. Para entender dichas tasas es imprescindible conocer el

nivel de la mortalidad y la natalidad.

II. Tendencias actuales del capitalismo agrario

Basndose en el conjunto de investigaciones examinadas podra
afirmarse que la tendencia ms general en el agro latinoamericano,
desde la dcada de los aos cincuenta en adelante, se caracteriza
en todos los pases, y en forma creciente, por la penetracin del
capitalismo. Aclaremos en seguida que esta penetracin no ha
significado necesariamente aumento del proletariado rural (ni
absoluto ni relativo), como tampoco reduccin de la economa
campesina. En algunos casos esta penetracin ha implicado dichos procesos; sin embargo, la tendencia parecera indicar que
en la mayor parte de los casos el capitalismo produjo, en un comienzo, aumento de trabajadores asalariados (permanentes y/o
temporales), ya sea por disolucin de relaciones sociales de produccin tipo colonato o similares, o por procesos aunque
siempre limitados de descomposicin de economa campesina
relativamente autnoma. Sin embargo, en un segundo momento
variable para cada pas dicha penetracin, que tal vez pudiera llamarse de intensificacin del capitalismo, ms bien tendi
a desencadenar procesos poco definidos cuyas caractersticas
oscilan desde la desproletarizacin a la sub y/o semiproletarizacin, pasando por fenmenos inditos de rearticulacin con la
economa campesina.8
Dentro de esta tendencia se destaca otra con perfiles muy
ntidos: la del reemplazo creciente y acelerado de trabajadores
permanentes por temporales. Advirtase que ello no significa
necesariamente que estos ltimos estn aumentando en trminos absolutos, pero s su peso relativo dentro del conjunto de la
8

Con todo, cabe recordar que la imbricacin de distintas formas productivas ha

sido destacada por diversos autores como un rasgo caracterstico del agro latinoamericano desde el comienzo de su integracin a la economa capitalista. Vase
A. Garca, Reforma agraria y economa empresarial en Amrica Latina, Santiago
de Chile, Editorial Universitaria, 1967.

135

categora asalariados. Estos trabajadores temporales adquieren

caractersticas muy distintas en diferentes pases. As, por ejemplo, en Brasil, la transformacin de los trabajadores residentes
y permanentes, en volantes o boias-fras9 (despojados de sus
medios de subsistencia), se hace posible en regiones donde no
hay acceso a la propiedad de la tierra, lo que los obliga a buscar
residencia urbana, pero sin posibilidades de empleo estable en
las ciudades. En otros lugares, como Per, algunas zonas de Argentina y ciertas de Centroamrica, el trabajo temporal lo cubren
migrantes interrurales que venden ocasionalmente su fuerza de
trabajo para luego retornar a sus zonas de origen. En este caso,
el proceso supone una forma particular de articulacin entre capitalismo y economa campesina que dista mucho de sujetarse
a los patrones clsicos de la proletarizacin. Esto lleva a la cristalizacin de una frmula intermedia donde se conjugan dos
tendencias contradictorias:
[] una de la destruccin total de las relaciones tradicionales conduciendo a la fuerza de trabajo a la dependencia total del salario
y, otra, al mantenimiento de la economa campesina a travs de
la inyeccin monetaria que permite el salario. Fenmeno que en
trminos sociales se traduce en el establecimiento de la semiproletarizacin campesina como la modalidad especfica que adopta la
explotacin de fuerza de trabajo para este estudio del desarrollo
agrario capitalista.10

A su vez, en Guatemala la migracin temporal tendi a originarse en zonas de usufructo asfixiado,11 y a dirigirse hacia zonas de capitalismo cuya organizacin productiva se basa en los
cultivos destinados al comercio exterior; este movimiento fue
9

Dcese del trabajador rural temporal que viaja diariamente desde un rea urbana
llevando sus alimentos, los que consume sin calentar (boias-fras).

10

Jos Matos Mar y Jos M. Meja, Los eventuales del valle del Chancay: migracin
estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional, op. cit.

11

Definidas como aquellas donde predomina el pequeo campesino y los minifundistas, y donde todas las tierras estn ocupadas.

136

ampliamente detectado. Ahora bien, este tipo de migracin

(al igual que en Per) predomina en zonas indgenas que por sus
condiciones estructurales debieran ser fuertemente expulsoras.12
Por ltimo, se observ que en algunas zonas, y con relacin a
ciertos cultivos (por ejemplo, caf), la demanda de trabajo temporal la segua cubriendo, como antao, la fuerza de trabajo familiar del colono o pequeo productor ubicado dentro o en la
periferia de la hacienda.
No deja de ser sorprendente que este tipo de relacin se d,
entre otras, en una de las agriculturas cafetaleras que en general
presentaban altos ndices de tecnificacin y de modernizacin.
Es el caso de El Salvador, donde se comprob que, entre 1950 y
1961, hubo una expansin del colonato, y precisamente en zonas predominantemente cafetaleras. Se interpreta este tipo de
relacin de trabajo como el resultado de condiciones extremadamente desfavorables para la venta de la fuerza de trabajo, a la
vez que de la necesidad que tiene la gran burguesa agraria para
conservar una mano de obra dcil y barata en el momento de la
cosecha.13 Como se sabe, en El Salvador la productividad por
hectrea est entre las ms altas del mundo; sin embargo, el mayor rendimiento en las explotaciones cafetaleras se explica fundamentalmente por la intensidad de mano de obra utilizada.14
Tendr esta situacin algo que ver con el tipo de relaciones precapitalistas que se recrean?
En otros pases (Mxico y Per, por ejemplo) el trabajo temporal lo cubren simultneamente migrantes de diverso origen:
desempleados urbanos de zonas prximas a las de los cultivos;
campesinos empobrecidos que luego retornan a sus regiones de
origen para reiniciar el ciclo al ao siguiente; migrantes itinerantes
que van siguiendo distintas cosechas a travs del pas, etc.

12

Andrs Opazo y otros, Estructura agraria: dinmica de poblacin y desarrollo

capitalista en Centroamrica, San Jos, Educa, 1978, pp. 111 y ss.

13

Ibid., p. 154.

14

Ibid., p. 151.

137

Con relacin al trabajo temporal, el problema no consiste en

repetir que es sta una ley del capitalismo agrario que se extiende
por todos lados, sino en entender sus caractersticas que lo transforman en un fenmeno hasta ahora desconocido, tanto por las
proporciones como por sus rasgos especficos, sea que stas unifiquen los mercados de trabajo, reproduzcan las economas campesinas autnomas o recreen fenmenos como el denominado
colonato, o formen combinaciones de todo ello. Son stas, entre
otras, las caractersticas que lo transforman en un hecho social relevante que debe ser explicado, no slo para entender por qu se
produce y qu nuevo tipo de categoras sociales estn surgiendo,
sino para comprender fenmenos de poblacin a l vinculados, o
para saber cules son sus efectos sobre variables demogrficas que
tanto han preocupado a gobiernos y cientficos sociales de dentro
y fuera de la regin, como tambin a organismos internacionales.
Al comienzo de este captulo se dijo que intensificacin del
capitalismo no significa proletarizacin creciente ni descomposicin campesina. Qu significa entonces? Esta intensificacin15
se entiende por lo menos en dos sentidos.
Por una parte, lo que se podra enunciar como creciente sometimiento de las actividades agrcolas a la lgica del capitalismo. Expresado ms sencillamente, significa que cada vez ms la
agricultura es un sector donde se invierte para obtener beneficios. As entra a competir con la industria, la construccin o con
otras actividades econmicas, como foco que atrae inversiones.
Para entender este fenmeno, debe prestarse atencin a la creciente integracin de las actividades industriales y financieras con
las agropecuarias. Para el sector financiero, la agricultura es un
campo ms al cual se dirige el capital dinero, en tanto all se asegure su rentabilidad. Por su parte, la industria requiere en forma
creciente alimentos y materias primas a bajos precios. Lo que
15

Optamos por el vocablo intensificacin, desechando los de desarrollo o penetracin, y esto porque los dos ltimos vocablos parecen estar demasiado connotados. Con el trmino intensificacin tratamos de evitar la idea de un avance
progresivo del capitalismo que en forma creciente va penetrando en las reas
rurales y homogeneizando las mismas en cuanto a relaciones de produccin.

138

lleva a esta creciente integracin parecen ser las necesidades del

proceso de acumulacin de capital; por un lado, presionada por
la competencia interna o externa, la industria necesita abaratar
costos, lo que a su vez la lleva a imponer su racionalidad tambin
a la agricultura; por el otro, imponer esta racionalidad requiere
elevadas inversiones iniciales (por ejemplo, compra de grandes
extensiones de tierra, adquisicin de maquinaria y equipo, de
productos qumicos, semillas certificadas, abonos, etc.), y es en
este momento cuando el sector financiero se hace indispensable.
Por ltimo, la lgica bsica de funcionamiento del sistema indica
que se invierte para obtener rentabilidad. La penetracin de algunos grandes conglomerados transnacionales (con actividades
industriales, financieras y agrcolas) en el campo latinoamericano lo confirma. Por ejemplo, en la Amazonia brasilea, grandes
empresas transnacionales, tpicamente industriales, han realizado inversiones en la compra de importantes haciendas en el
norte de Matto Grosso, norte de Gois y sur de Par. Entre las
ms notables se distinguen algunas como Volkswagen, Georgia
Pacific, Anderson Clayton, Good Year, Nestl, Mitsubishi, entre
varias otras.16
Crear las condiciones para posibilitar el proceso antes descrito es una cuestin que se resuelve polticamente. El proceso de
acumulacin no existe en abstracto, sino que encarna en determinadas clases y grupos sociales concretos y reales, quienes para
imponer sus intereses deben sobreponerse a los intereses de otras
clases y grupos. El caso tpico de cmo se ha dado este proceso parece haber sido Brasil, donde a partir de la resolucin de la crisis
poltica de 1964 comenzaron a crearse las condiciones para que
fuera posible la integracin sometida de la agricultura al nuevo
estilo de desarrollo. En su excelente estudio, Cardoso y Mller
han puesto de relieve cmo ocurri este fenmeno en aquel pas.
Chile, casi 10 aos despus, parece haber intentado seguir igual
16

F. H. Cardoso y G. Mller, Amaznia: expanso do capitalismo, So Paulo, Brasiliense, 1977, p. 161. Por supuesto que este proceso en modo alguno es exclusivo
de Brasil.

139

camino. Aqu, en modo alguno se postula que la intensificacin

capitalista en el agro implique modelos polticos como el brasileo o el chileno. Numerosos son los factores que influyen en la
solucin poltica que se alcanza en cada pas; y stos slo pueden
ser percibidos empricamente en cada caso particular. Mxico
parece constituir un buen ejemplo de cmo la intensificacin capitalista en el agro se ha dado por vas completamente distintas,
y es muy difcil sostener que ellas se repitan en otras latitudes.
Una segunda forma de elaborar conceptualmente lo que se
ha llamado intensificacin capitalista de la actividad agropecuaria, es aquella en la que los distintos sectores que componen el
agro no capitalista (entindase latifundio tradicional, minifundio, campesinos autnomos, etc.)17 pasan a depender cada vez
ms del sector capitalista en general. Esta dependencia puede
pasar, en el caso del minifundio, por la venta ocasional de fuerza
de trabajo; en el caso del campesino autnomo, por la venta de
excedentes de produccin en el mercado; y en el del latifundio,
por la necesidad de reestructurar sus relaciones internas de produccin para seguir participando en el mercado con cierto xito
o una combinacin de vnculos como los descritos. De cualquier
modo, cada vez ms las relaciones entre estos sectores y el capitalismo (y no slo el capitalismo agrcola), se hacen ms estrechas,
y a menudo necesarias.
Sumamente ilustrativo de estos procesos es lo comprobado
en la Baixada do Ribeira, en el estado de So Paulo, Brasil; dicha
regin es la mayor productora de t del pas y la mayor productora
de banano del Estado. All las empresas producen completamente
orientadas hacia el mercado interno y externo. La dependencia
casi absoluta de las pequeas y medianas propiedades con relacin a la gran empresa capitalista la ilustra el caso del t, donde
las agroindustrias poseen sus propias haciendas y la organizacin
del trabajo es completamente de tipo salarial. Sin embargo, estas
17 Se los define como no capitalistas, de acuerdo con las relaciones sociales internas

de produccin o trabajo que tipifican a estas unidades; por ejemplo, trabajo familiar no remunerado, relacin de inquilinaje, colono, huasipungo, etc.

140

agroindustrias tambin tratan con las unidades de produccin,

familiares e independientes, a las que entregan abonos y otros
insumos para la produccin. Son esas mismas empresas las que
durante las pocas de cosecha envan sus camiones para el transporte de la mercanca; la clasificacin de la calidad de las hojas
de t tambin la hace la empresa, sin participacin del pequeo
productor. Y de acuerdo con esta clasificacin se les paga. Estos pequeos productores pueden ser arrendatarios, aparceros
y sitiantes.
A propsito de los pequeos productores, cuya funcin transforma a sus organizaciones productivas en house industries, se puede
afirmar que la subsuncin del trabajo familiar de ellas se basa en el
control de las condiciones de produccin por parte de las agroindustrias. Un aspecto importante de esa forma de organizacin del
trabajo agrcola es que no implica la venta de fuerza de trabajo, pero
s la del producto del trabajo.

Cuando se reduce la demanda en el mercado, las haciendas

de las empresas mantienen sus niveles de produccin, y en cambio disminuye la demanda a los productores independientes.18
En todo caso, esta nueva tendencia general requiere dos aclaraciones muy importantes. Primero, ella no significa que haya un
proceso de homogeneizacin progresiva en el agro de la regin;
por el contrario, esta tendencia general tiende a manifestarse en
ciertas zonas y espacios geogrficos limitados. En el caso chileno
se da con preferencia en la zona central; en Brasil se advierte con
claridad que, entre otras, las zonas nordestinas quedan excluidas del nuevo estilo de desarrollo agrcola. En Centroamrica, el
proceso tambin es limitado, en particular en aquellas economas
basadas principalmente en enclaves bananeros. En las dems zonas de los pases siguen existiendo latifundios tradicionales, campesinos autnomos pequeos y medianos productores familiares
capitalizados, etc. Nada, por el momento, permite prever que es18 Geraldo

Mller, Estado, estructura agraria y poblacin, op. cit., pp. 140 y ss.

141

tas reas sern inevitablemente integradas al esquema anterior.

A dichos sectores, si bien el capitalismo los hace ms dependientes, no los transforma necesariamente, como en seguida se ver.
Para ilustrar esta tendencia a la no-homogeneizacin del
agro latinoamericano es pertinente referirse a los casos de Per y
Brasil. En el primero de estos pases la modernizacin capitalista
del agro asumi el carcter de una drstica reforma agraria: expropiacin de 10 millones de hectreas, que beneficiaron a 375.000
familias campesinas y creacin de casi 2.000 empresas asociativas. En cambio, en el segundo la modernizacin se llev a cabo a
travs de la creacin de incentivos que estimulen a la iniciativa
privada (interna y externa) para que invierta en el campo: rebajas impositivas, prstamos con tasas negativas de inters, construccin de infraestructura por parte del Estado (por ejemplo,
la carretera trasamaznica). En uno y otro caso el Estado ha sido
un actor protagnico; en el primero, para promover la reforma
agraria, en el segundo, para crear los incentivos.
Con relacin a los resultados de la modernizacin por la va
peruana, podra decirse que a pesar de la redistribucin de la tierra, sin precedentes en el pas, que ha afectado al sector de mayor
importancia econmica de la agricultura peruana, despus de 10
aos no ha cumplido con las metas propuestas en cuanto a superacin del subdesarrollo agrcola y desarrollo regional desigual.
Por su parte, la redistribucin del ingreso ha beneficiado a
sectores muy minoritarios, y la mayora an no ha logrado superar el nivel que los expertos econmicos califican como de extrema pobreza.
Y acerca del empleo, aunque hasta la fecha no se dispone de
informacin precisa, es posible afirmar que no slo no se ha cerrado la brecha existente sino que incluso se ha incrementado.19
De la va brasilea tampoco puede decirse que significa un
proceso de homogeneizacin del campo, a pesar de la penetracin
19

Jos Matos Mar y Jos Manuel Meja, Los eventuales del valle del Chancay: migracin estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional,
op. cit., pp. 126 -127.

142

creciente de grandes conglomerados trasnacionales y nacionales

y de la muy significativa accin del Estado para crear las condiciones para la modernizacin agrcola. Al respecto Jurez R. B.
Lopes sostiene que
[] el sistema latifundista, el control por parte de una minora al
acceso a la propiedad del suelo, y por consiguiente, mano de obra
barata, agricultura primitiva itinerante, con niveles muy bajos de
capitalizacin, son las caractersticas principales de un cuadro en
trminos generales todava vlido.20

Por su parte, F. H. Cardoso y G. Mller sostienen que el tipo

de crecimiento adoptado explotador del trabajo, concentrador
de rentas y de riquezas mostr que por s solo no trae mejora
para las poblaciones ni corrige distorsiones.21
Como se advierte, la intensificacin capitalista en las actividades agropecuarias, sea por una u otra va, no tiende a homogeneizar las reas rurales ni resuelve los desequilibrios y
distorsiones, como tampoco ha beneficiado a la poblacin.
Por el contrario, agudiza los contrastes, como en la Amazonia,
donde explotacin y progreso, semiservidumbre y gran capital,
violencia y crecimiento econmico no se separan como agua y
aceite, sino que se funden para permitir el desvassamento de la
frontera.22 Y nada hay que haga pensar que el capitalismo agrario, en trminos de distribucin de la riqueza, ingreso y empleo,
mejore las condiciones de la poblacin rural.
La segunda aclaracin: la intensificacin capitalista en el agro
no implica necesariamente extensin de relaciones salariales, pues
esto depender de mltiples factores, entre los cuales los poblacionales son particularmente importantes. Se ha comprobado que
20

Jurez R. B. Lopes, El desarrollo capitalista y la estructura agraria en Brasil,

en Estudios sociales centroamericanos, N 17, csuca, mayo-agosto de 1977,
pp. 175-186.

21

F. H. Cardoso y G. Mller, Amaznia: expanso do capitalismo, op. cit., p. 16.

22

Ibid., p. 9.

143

en condiciones de amplia sobreoferta de trabajo, las haciendas de

Brasil, las cooperativas de Per y las empresas agrocomerciales de
Centroamrica tienden a reemplazar trabajadores permanentes
por temporales, lo que, en muchos casos, ha significado terminar
con antiguas relaciones semiserviles, para proletarizar al trabajador, despojndolo de todos los instrumentos de produccin,
principalmente la tierra. Un fenmeno similar parece haberse
producido, en forma natural o inducida, en zonas que podran
contar con amplia mano de obra inmigrante en las pocas de cosecha (en las cooperativas peruanas se dan conjuntamente ambos fenmenos). Lo que importa es que, de una u otra forma, al
contar con mano de obra suficiente para la cosecha y las labores
de produccin en general, la proletarizacin se dio como fenmeno dominante.
Cuando, por el contrario, no existe esta oferta de trabajo, o la
poblacin tiene alternativas tales como huir a la selva o emigrar a
zonas de frontera, se observ una tendencia a recrear relaciones
de produccin tipo colono, o directamente semiserviles. Claros
ejemplos de esta situacin son los estudiados en la Baixada (So
Paulo), en la Amazonia y en ciertas zonas de Centroamrica. Naturalmente, aqu debe tomarse en cuenta otro tipo de factores,
como el grado de mecanizacin existente, el carcter del cultivo
considerado, etc. Sin embargo, la recreacin de formas semiserviles de trabajo, en varios casos fue iniciativa propia de las empresas
agroindustriales, donde la escasez relativa de mano de obra fue
un importante factor condicionante. No parece constituir una
hiptesis descabellada pensar que el trabajo asalariado, por lo
menos en algunos casos, no es la mejor alternativa para la rentabilidad de la empresa capitalista; es probable que las condiciones
de trabajo semiserviles tampoco se deban slo a condiciones de
falta de oferta de trabajo.
Al respecto han sostenido Cardoso y Mller que con la penetracin de la gran empresa capitalista
[] en ciertas reas se rompen las bases de anteriores formas de
economas de subsistencia, as como se desarticula la economa que
144

vende excedentes de la produccin familiar en el mercado, mas el

pionerismo y la avidez de la explotacin llevan a integrar en la gran
empresa agrocapitalista formas de vida y de trabajo que pueden
continuar siendo calificadas, de manera imprecisa pero sugestiva,
como semiserviles, semihumanas, semiproletarias.23

Sin embargo, en los casos en que la proletarizacin pas a ser el

signo dominante en las relaciones de produccin, una parte considerable de la misma muchas veces mayoritaria pas a ser
asalariada temporal, lo que ha significado una proletarizacin
atpica en la medida en que buena parte de estos trabajadores
pasan, por lo menos, el mismo tiempo como asalariados que como productores campesinos. As pues, son asalariados entre tres
y seis meses al ao, y durante el resto son campesinos y laboran
como tales, en tierras de su propiedad o arrendadas. Esta redefinicin de la relacin empresa-minifundio parece ser la que ms se
ha generalizado en toda la regin. Se observ su existencia en el
norte argentino, en el Chile central, en Per, en diferentes zonas
de Brasil, en Centroamrica; en Mxico tambin se da, aunque
a veces el campesino sea jurdicamente un ejidatario. El punto central de esta redefinicin es que el trabajo asalariado pasa
a constituir un elemento sustancial para la recreacin de la economa campesina. Ya deja de ser un recurso del campesino para
pocas de crisis por malas cosechas, o para solventar gastos extras
(por ejemplo, ceremoniales), o, como en el caso del campesino
joven, para acumular cierta cantidad de dinero para casarse o para aportar a la economa familiar, cuando no en forma ms bien
marginal, como se observ en Santiago del Estero, Argentina.24
Los ingresos son ahora un elemento bsico para la subsistencia
familiar y para la subsistencia de la economa campesina.
Tambin este fenmeno es distinto del que se caracteriz como sistema latifundio-minifundio, mediante el cual la unidad
agrcola latifundiaria, entre otras cosas, se aseguraba una reserva
23

F. H. Cardoso y G. Mller, Amaznia: expanso do capitalismo, op. cit.

24

Lucio Geller, Fecundidad en zonas rurales: el caso de Santiago del Estero, op. cit.

145

de fuerza de trabajo para las pocas de mayor demanda. La actual situacin, con una abundante sobreoferta de trabajo, hara
superfluos e innecesarios los antiguos mecanismos de retencin
de fuerza de trabajo. Refuerza esta hiptesis la realidad de ciertas reas donde, como no existe la mencionada sobreoferta, se
mantienen, y an se intensifican, mecanismos de retencin que a
veces alcanzan distintos grados semicompulsivos.
Como se ha sugerido, la combinacin entre actividades de
subsistencia, que tuvo un significativo crecimiento en la regin,
y la venta temporal de fuerza de trabajo, se ha tornado una estrategia de supervivencia de la poblacin trabajadora y ya no una
estrategia de reproduccin de las haciendas o plantaciones.25
Esta situacin no parece ser transitoria, sino que ha venido a
formar parte de la definicin estructural del agro, en la medida
en que la empresa no ofrece alternativas a dicha situacin, y por
tanto no est en condiciones de financiar la subsistencia del trabajador temporal a travs de todo el ao, ya que las posibilidades
mismas de su rentabilidad pasan por este tipo de asalariado y por
las condiciones de explotacin a la que lo somete. Por su parte, el
campesino, no puede subsistir slo con su pedazo de tierra: sta
le ofrece apenas un complemento para que sobreviva y le significa
al mismo tiempo un lugar de residencia estable y una proteccin
durante las pocas de crisis. La economa campesina parece ser
refugio slo en la medida en que ella mantiene y crea lazos de
cooperacin entre las unidades que constituyen una comunidad.
Y en el caso del campesinado de origen indgena, estos lazos de
cooperacin parecen ser independientes de la actual situacin
que caracteriza al agro, y estn dados por tradiciones culturales
de tiempo inmemorial, que ahora resurgen como elemento vital
para asegurar la sobrevivencia de los distintos miembros que
constituyen la comunidad.
Sobre este punto particular es interesante volver la mirada a
lo que le ha ocurrido al campesinado chileno a partir de la de25

Vinicius Caldeira Brant, Populao e fora de trabalho no desenvolvimento da

agricultura brasileira, So Paulo, cebrap, 1979.

146

nominada contrarreforma agraria. El modelo econmico que

privilegia las ventajas comparativas ha implicado para el campesinado en general, y tambin para el que en particular ha surgido
del proceso de parcelacin individual impulsado por el rgimen
militar, condiciones de vida severamente restrictivas. Para hacer
frente a esta situacin, los campesinos se han organizado en lo que
se denomina sistema de minifundio informal, donde cada parcela de tierra est constituida por un grupo de minifundios donde
trabajan el parcelero, sus hijos, ex parceleros y trabajadores sin
tierra. Por la escasez de dinero, en estas unidades prcticamente no hay demanda de fuerza de trabajo asalariada. En cambio,
se dan sistemas de subdivisin y explotacin de la tierra, donde
se distribuyen fracciones de las parcelas que son entregadas en
mediera, arriendos o incluso subarriendos. Aparece aqu el intercambio de fuerza de trabajo por fuerza de trabajo, y tambin
el intercambio de tierra por fuerza de trabajo. Tales sistemas de
intercambio, denominados mingas o mingacos, haban desaparecido desde hace muchas dcadas en la zona central de Chile.
Ante esta evidencia se ha concluido que el campesinado chileno,
tanto en el subsector reformado como en el resto del agro, estara
en un ciclo donde la subproletarizacin o camino a la mera subsistencia es un proceso ms dominante que la proletarizacin.26
El caso chileno parece mostrar que la cooperacin entre unidades campesinas tiene un sentido inequvoco de recurso para
hacer frente a condiciones prolongadas de crisis econmica para
dicho sector. En esta situacin, la economa campesina, si bien es
redefinida, no parece transitar hacia ninguna otra forma sino que
ms bien se constituye en un nuevo elemento componente de la
estructura agraria actual. Si la economa campesina evolucionara
hacia su descomposicin total, como suponen ciertos esquemas;
o si por el contrario evolucionara hacia un tipo de campesino
que se capitaliza y se transforma en un elemento importante de
26

Eugenio Maffei, Cambios estructurales en el sector reformado de la agricultura en

Chile, su efecto en la demanda de fuerza de trabajo campesina y las migraciones
rurales: 1964-1978, Santiago de Chile, Gea, 1980.

147

la estructura agraria, como en Francia; o con sus peculiaridades,

el argentino de la zona pampeana; o como parece perfilarse en
ciertas zonas del norte mexicano,27 no depender tanto de las
necesidades inherentes a los modelos de acumulacin existentes o predominantes, como de la capacidad poltica de distintos
grupos sociales y alianzas de clases, que puedan imponer sus soluciones al conjunto de la sociedad, y a su vez tengan capacidad
de sobreponerse a condiciones externas que, de manera genrica,
podemos llamar situacin de dependencia.
En este sentido, las claves para percibir las posibles alternativas futuras del agro de la regin slo pueden encontrarse en un
conocimiento profundo de los fenmenos que parecen emerger,
buscando rearticular la teora a la luz de los nuevos hallazgos, y
no a la inversa.

III. Los efectos sobre la poblacin

Con respecto a la relacin que en Amrica Latina tuvo la estructura agraria con variables de poblacin, es menos fcil disear
una tendencia. De hecho, en las formulaciones tericas no se ha
especificado cmo un proceso productivo condiciona un mayor
o menor crecimiento de poblacin; las pocas explicaciones al
respecto no llegan ms all de simples postulaciones.28 Infortunadamente, por ejemplo, luego de revisar con cierto detenimiento
los avances logrados en el estudio de la relacin entre los cambios en el agro y la fecundidad, no es posible ir mucho ms all
27

Hay otras alternativas. Recurdese, por ejemplo, que autores como E. Feder,
quien ubicndose como descampesinista, no cree en la futura proletarizacin de
dichos sectores. Al respecto consltese su artculo Campesinistas y descampesinistas, en Revista del Mxico Agrario, ao xi, N 1, Mxico, D.F., enero-marzo
de 1978. All Feder enfticamente sostiene que la expansin capitalista hasta
el ltimo rincn del sector rural de los pases subdesarrollados, bajo la iniciativa
y el dominio extranjero, debe concluir inevitablemente en el desplazamiento de
los campesinos y los asalariados (ibid., p. 65).

28

C. Ruiz Chiapetto, Caracterizacin de zonas para el estudio de la dinmica demogrfica del sector agrcola de Mxico, 1970, Mxico, El Colegio de Mxico, Centro
de Estudios Econmicos y Demogrficos, 1971.

148

de reconocer que hay cierta base emprica que posibilita plantear

hiptesis sugerentes.
En este sentido pueden citarse los ejemplos de investigaciones que hicieron un serio intento de vincular fenmenos de la estructura agraria, como las relaciones sociales de produccin con
los niveles de fecundidad. En el primer caso, un estudio a nivel
agregado en Argentina concluy que
[] aquellas provincias con menor fecundidad rural seran aquellas donde hay un predominio notorio de los campesinos ricos o de
la produccin capitalista. Diferentemente, los campesinos pobres
predominan, nica o conjuntamente, en todas aquellas provincias
ubicadas en los ms altos rangos de fecundidad rural.29

Por su lado, en Uruguay tambin se intent relacionar la

variable fecundidad con la existencia de economas predominantemente campesinas o de tipo salarial; y al igual que en el
caso anterior, se trabaj con datos a escala de provincias (departamentos). Y aqu los resultados fueron exactamente opuestos a
los obtenidos en Argentina.
En efecto, en Uruguay se encontr que cuanto ms netamente capitalista sea la forma productiva, y a mayor proletarizacin rural [] encontramos mayores niveles de fecundidad;
agregando que tanto en el contexto del complejo latifundiominifundio, como en el sistema minifundiario autnomo, donde
se podra esperar mayor fecundidad y natalidad [] los niveles
registrados son claramente decrecientes. De donde se concluy
que el proceso de proletarizacin rural incide positivamente en
los niveles de fecundidad y natalidad.30
29

Lucio Geller, Informe de avance de la investigacin, Buenos Aires, itdt, 1975,

p. 38. En un primer momento este autor realiz un anlisis de correlacin slo para el ao 1960; luego puso a prueba la misma hiptesis con datos de dos
censos. Los resultados de ambos anlisis tendieron a confirmar la hiptesis de
que es la permanencia de formas de produccin campesina la responsable de la
elevada fecundidad en las zonas rurales argentinas.

30

S. Prattes y N. Niedworok, Estructura organizativa de la produccin y dinmica

poblacional del sector rural, Montevideo, ciesu, 1977, pp. vi-23.

149

A su vez, en Mxico, en una investigacin en curso, llam

la atencin encontrar que la tasa de fecundidad en el estado de
Sonora es sumamente alta (46,7 por mil), superior a la media nacional que ya es alta para Amrica Latina, a pesar de ser un
estado con un alto grado de desarrollo de relaciones salariales y
con una agricultura muy tecnificada.31
En los casos de las investigaciones realizadas en Argentina y
Uruguay, el tipo de anlisis no asegura que en el ejercicio no est envuelto un problema de falacia ecolgica, ya que se sacan
conclusiones relativas al comportamiento de las familias a base
de datos agregados a nivel provincial.
De cualquier modo, se observa que los planteamientos tericos son sumamente globales y con ellos se pueden hacer varias
lecturas, segn sean las preferencias de cada cual. As, siempre
que se plantean hiptesis sobre fecundidad, stas tienen un nivel
muy general, como es por ejemplo intentar establecer un vnculo entre la fecundidad y el modo de produccin, procedimiento
que si bien puede ser un punto de partida, es completamente insuficiente para avanzar en la investigacin concreta. De hecho,
los resultados obtenidos en Argentina pueden ser interpretados
como si corroborasen la hiptesis bsica del estudio; pero tambin pueden ser ledos como si corroborasen otras hiptesis,
tales como la de que la fecundidad disminuye a medida que hay
un ascenso en la estratificacin social, y tambin desde el punto
de vista de la teora de la modernizacin. As por ejemplo, podra sostenerse que los asalariados tienen menor fecundidad que
los campesinos pobres, porque la relacin salarial est inserta en
pautas modernas de comportamiento, mientras el campesino en
cambio lo est en pautas tradicionales. No se trata de adherir a
este tipo de teoras, sino slo mostrar con este ejemplo la debilidad y generalidad de los planteamientos tericos existentes. Con
todo, habra que reconocer que tales planteamientos significan un
avance, por cuanto abren un camino hacia una nueva forma de
31

Mario Margulis y Martine Gibert, Aproximacin socioeconmica y demogrfica

del valle del Yaqui, Mxico, Mxico, ceed, El Colegio de Mxico, 1978, p. 125.

150

aprehender e interpretar los fenmenos relativos al crecimiento

de la poblacin.
Quiz lo ms significativo de los estudios realizados haya sido, por una parte, el esfuerzo por teorizar respecto a las vinculaciones mencionadas, intentando de este modo poner a prueba
algunas de las hiptesis y supuestos. Es un esfuerzo en busca de
la explicacin que antes, en general, no se haba ofrecido. Los
resultados han llevado a los autores a hacer ms complejos los
esquemas anteriores, ya que se acepta que las relaciones no son
directas ni lineales; todo esto permite ahora, mejor que antes,
plantear hiptesis menos mecnicas y ms desarrolladas, en la
medida en que se cuenta con material emprico y no slo con la
capacidad especulativa de buenos investigadores.
Distinta es la situacin con respecto a la variable migracin,
tal como se menciona en la primera parte de este artculo. Es
probable que el avance logrado por las investigaciones revisadas
se vincule con el hecho de que sobre este tema hay en la regin
una mayor cantidad de conocimiento acumulado,32 por lo cual el
punto de partida de estas investigaciones es mucho ms amplio.
Todo esto contribuy indudablemente para que esta variable,
por una parte, se haya manejado con mayor rigor, y por la otra,
se hayan obtenido algunos resultados significativos.
Ante todo cabe mencionar al respecto que el proceso de intensificacin capitalista afecta de manera significativa los movimientos migratorios, pero no los afecta de manera uniforme, lo que sin
duda es el resultado del desarrollo desigual del capital, tanto en el
espacio como en el tiempo. Su consecuencia ms generalizada en
Amrica Latina es que dicho proceso de intensificacin ha significado la expulsin de amplios contingentes poblacionales desde
reas rurales hacia otras reas rurales y hacia contextos urbanos.
Estos ltimos movimientos (rural-urbanos) son relativamente
32

A su vez, esto parecera deberse a que esa variable demogrfica es, a corto plazo,
la ms sensible a los cambios operados en la estructura econmica. Para observar
impactos de transformaciones econmicas sobre la mortalidad y la fecundidad,
pareceran necesarios tiempos relativamente ms prolongados que aquellos durante los cuales se producen impactos en los flujos migratorios.

151

los ms estudiados dentro del tema de migraciones y reconocen

o confirman las principales causas ya conocidas de dicho proceso de expulsin. Por una parte, la tecnificacin creciente que ha
acompaado a la actividad agropecuaria (tanto la capitalista como
la no capitalista), la expansin de la economa capitalista sobre
reas campesinas o de subsistencia muy retenedoras de mano de
obra, pautas de uso del suelo que significan menor utilizacin
de fuerza de trabajo. El caso ms extremo, muy generalizado en
diversos pases de la regin durante las ltimas dos dcadas, ha
sido el reemplazo de diferentes actividades agrcolas por otras
vinculadas a la obtencin de ganado para carne. Tambin influy en esta migracin de tipo definitivo, el creciente desequilibrio
perceptible en la economa campesina entre recursos productivos (principalmente tierra) y crecimiento demogrfico; de todos
modos, cabe destacar que no siempre esta migracin definitiva se
dirigi a las ciudades. En muchos casos adquiri importancia la
migracin hacia zonas de frontera o hacia otras que permitan al
campesino recuperar su condicin de productor independiente.33
Este tipo de movimientos migratorios ha sido claramente observado en Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala, Honduras,
Brasil y en ciertas zonas de Argentina, como tambin en Paraguay.
Estos hallazgos vienen a matizar ciertas interpretaciones relativamente generalizadas en orden a una supuesta modernizacin creciente de la sociedad, entendiendo por ello no slo los
conocidos factores psicosociales, sino tambin una redefinicin
de relaciones laborales. Pareciera que el campesinado, o al menos
buena parte de l, se esforzara por mantener sus antiguas formas
de vida antes que someterse a patrones de vida urbanos o rural33

Cabe destacar la relativa importancia que tuvo la apertura de zonas de frontera

para atraer poblacin en varios pases de Amrica Latina. Estos hallazgos vienen
a contradecir algunos planteamientos que suponan lo contrario, por ejemplo,
Marshall Wolfe, Acta Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, s.e., 1970, pp. 149 y 159, y Marshall Wolfe, Rural Settlement Patterns and
Social Change in Latin America: Notes for a Strategy of Rural Development,
en cepal, Economic Bulletin for Latin America, vol. x, N 1, marzo de 1965,
pp. 1-21.

152

industriales, a pesar de que muchas veces la conservacin de esos

modos de vida campesinos significan condiciones miserables
para todo el grupo familiar. Por supuesto que esta preferencia
puede, en ciertos casos, estar condicionada por la inexistencia
de otras alternativas, o porque cuando stas existen, no son, en
trminos materiales, mucho mejores que las asociadas a las del
mantenimiento de los patrones de vida tradicionales.
Debe recordarse que en varios casos (Brasil, Argentina, Costa Rica, Guatemala), la emigracin hacia zonas de frontera fue
directamente o indirectamente inducida por los gobiernos o por
las agencias estatales. En algunos casos se tom la iniciativa para
aliviar problemas socioeconmicos de contingentes campesinos
sin tierra, como aparentemente ocurri en pases de Centroamrica o en Colombia. En otros se intent resolver una cuestin
poblacional, que se manifiesta en Brasil por presiones demogrficas en las zonas ms atrasadas del pas; o simplemente se origin en criterios geopolticos que estimaban se deban proteger
las fronteras polticas mediante su poblamiento, como en el caso
argentino; o llenar vacos demogrficos para integrar el pas,
como ocurri en la Amazonia.
Esto llama la atencin respecto de dos cuestiones relevantes
sobre las que se intent insistir en pginas anteriores. En primer
lugar, la importancia que tienen las actividades estatales para entender determinados aspectos de la dinmica demogrfica; en
segundo lugar, que las migraciones no siempre pueden ser interpretadas como funcionales al modelo de acumulacin, aunque
es probable que esto haya sido as durante cierta etapa del crecimiento industrial urbano. Sin embargo, hoy los esfuerzos de los
gobiernos por reorientar los flujos migratorios hacia otras zonas rurales pareceran indicar que la migracin masiva, continua
y creciente hacia las ciudades ha dejado de ser necesaria para el
proceso de acumulacin capitalista industrial. Debe recordarse
que tambin en la industria se dan fenmenos de incremento creciente de la tecnificacin, la especializacin de los obreros y, en
fin, la prdida de peso relativo de los sectores asalariados dentro
del conjunto de categoras ocupacionales. Simultneamente se da
153

un incremento de los trabajadores por cuenta propia, y acerca de

stos es difcil sostener la hiptesis de la funcionalidad. Hay que
tener presente, quizs, que dicho ejrcito de reserva se ve continuamente aumentado debido a las por lo general altas tasas
de crecimiento natural en el medio urbano. En apariencia el ejrcito de reserva del que dispone la industria es lo suficientemente
amplio como para que ya no sea preciso seguir aumentndolo.34
Por otra parte, y como se ha visto en diferentes situaciones
histricas concretas, superpoblacin relativa y mejoras salariales
estn profundamente influidas por factores tales como el poder
sindical y las situaciones polticas propias de cada pas. El caso
de Mxico puede ser particularmente revelador en este sentido.
La migracin estacional ha surgido como uno de los fenmenos ms estrechamente vinculados al nuevo tipo de desarrollo
agrcola en la regin; as por ejemplo, se ha estimado que en Centroamrica los migrantes estacionales constituyen cerca del 70%
de la mano de obra ocupada en la agricultura. Por su parte, en El
Salvador, de las 670.000 personas que constituyen la poblacin

34

Debe recordarse que esta hiptesis, desde diferentes puntos de vista y empleando lenguajes diversos, fue sugerida antes por varios autores; entre ellos pueden
mencionarse Jos Nun, Revista Latinoamericana de Sociologa, N 2, Buenos
Aires, 1969, pp. 138-236; el propio Marshall Wolfe, Rural Settlement Patterns
and Social Change in Latin America: Notes for a Strategy of Rural Development, op. cit.; o Anbal Quijano, Dependencia, cambio social y urbanizacin en
Latinoamrica, cepal, Santiago de Chile, 1967; tambin M. Margulis, Contradicciones en la estructura agraria y transferencias de valor, Mxico, D.F., El Colegio
de Mxico, 1979, entre otros. No es nuestro propsito discutir aqu la posicin
que defiende la hiptesis de la funcionalidad para entender el proceso de
acumulacin del crecimiento del sector terciario, de los llamados trabajadores
de baja productividad, sector informal, etc. Para una sugestiva exposicin de
esta perspectiva vase Francisco de Oliveira, A economia brasileira: critica
razo dualista, en Selees, So Paulo, cebrap, 1976, especialmente pp. 24 y
55. Tampoco se trata de intentar revivir ideas ya superadas, como la teora de
la marginalidad, sino de adoptar una hiptesis especfica que plantearon algunos autores que estudiaron el tema de la marginalidad, y que no es exclusiva de
dicha corriente de pensamiento, para intentar salir del callejn sin salida que
nos plantean en la actualidad los autores que todo lo explican por la lgica del
capital.

154

activa agropecuaria, se ha estimado que ms del 50% se emplea

por menos de seis meses.35
Esta migracin puede asumir un carcter rural-rural u otro
urbano-rural. La migracin temporal urbano-rural se da en zonas de Brasil muy dinmicas, y tambin en zonas de plantacin
en Nicaragua, Costa Rica o El Salvador.
El fenmeno ms significativo de este tipo de migracin es
que tiende a una suerte de unificacin de los mercados de trabajo urbano-rurales. La contaminacin de trabajos en ambas reas
durante diferentes pocas del ao, o la divisin intrafamiliar de
trabajo, emergen como situaciones que tienden a romper antiguas
formas de divisin del trabajo, tanto a nivel global de las regiones
como a nivel interno de las familias. Estos fenmenos parecen
estar estrechamente ligados a los procesos de acumulacin de
capital, tanto en el medio urbano como en el rural. La contratacin temporaria del asalariado rural, por parte de la empresa, le
significa a sta asumir los costos de reproduccin del trabajador
por el tiempo estrictamente en que lo necesita. Por otro lado, esta
forma de contratacin libera a la empresa de contraer gastos por
beneficios sociales y otras obligaciones legales que existen para
los trabajadores permanentes. Adems, la inestabilidad laboral
del trabajador dificulta grandemente la constitucin de organizaciones sindicales que permitan negociar mejores condiciones
de trabajo. Aparentemente son situaciones de este tipo las que
permitieron transformar la agricultura en una actividad tan rentable como otras y lo que indujo a grandes conglomerados nacionales y transnacionales a comprometer enormes inversiones
en el sector, no slo para obtener alimentos y materias primas a
bajo precio para abaratar costos de las actividades industriales,
sino porque la actividad agrcola se ha transformado en un negocio en s mismo, el que pasa a ser importante en el proceso de
acumulacin general.

35

Cifras de diverso origen en cepal, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, op. cit., pp. 76-77.

155

Con todo, en trminos cuantitativos, la emigracin estacional

ms significativa parece ser la que se origina en economas de subsistencia. Este tipo de migracin se observ en todos los pases estudiados (Argentina, Brasil, Chile, los de Centroamrica, Mxico,
Per y Uruguay). En Per, con relacin a las grandes empresas
azucareras, de algodn o arroz; en Brasil, principalmente en los
frentes pioneros; en pases de Centroamrica, en las plantaciones
de diferentes productos de exportacin; en Mxico, en las pocas de zafra, en la zona de Morelos y en el norte, para la pizca
de algodn y el levantamiento de cosechas como las del tomate
y la fresa. Probablemente sea Chile el pas donde el fenmeno
comienza a perfilarse en forma ms tarda.36
Cabe destacar que en la literatura sobre migraciones se advierte que el fenmeno de la migracin intrarrural es el menos
estudiado. En varios de los trabajos consultados se observ la
dificultad que significaba captar este fenmeno a travs de fuentes censales, ms an cuando se intentaba comparar dos o ms
censos. Por ejemplo, en Argentina slo hubo acuerdo entre los
investigadores en que el fenmeno exista tanto en el norte (cultivos industriales: azcar, tung y otros), como en el sur (actividades frutcolas), pero no lo hubo acerca de la significacin de este
tipo de trabajador en el conjunto de la categora asalariados, o si
la tendencia indicaba un aumento o disminucin del mismo; y
esto, entre otras razones, por cambios en las definiciones censales y por realizarse los censos en distintos perodos del ao. En
el caso uruguayo se comprob que era relevante en funcin de
la actividad ganadera de lana, pero la carencia de datos impidi
sacar conclusiones ms rigurosas sobre su significado.
En todos los casos sealados se destac el origen rural de esta
migracin, y especficamente su ubicacin en zonas de economas
campesinas.37 En los pocos casos para los cuales se dispone de
36

Con todo, se ha observado que entre 1955 y 1976 el personal permanente (que
incluye productores) ha aumentado en 79%, en tanto que el sector no permanente ha aumentado 176%. Silvia Hernndez, El desarrollo capitalista del campo
chileno, Buenos Aires, Periferia, 1973.

37

El trmino economas campesinas se utiliza aqu en su sentido lato. En ningn

156

informacin, los datos son concluyentes. As, para Guatemala, de

la regin de occidente (Quetzaltenango), donde reside el grueso
de los calificados como pequeos productores y familiares no remunerados, se ha estimado que bajan ms de 300.000 trabajadores a las plantaciones de caf y algodn de Guatemala y el sur de
Mxico. Debe tomarse en cuenta que la poblacin agrcola total
de Guatemala se estima en 700.000 trabajadores.38 Desde el punto
de vista de la empresa agrcola, el significado de contratar a este
tipo de trabajador probablemente sea similar al del trabajador
de origen urbano; se establece el mismo tipo de relacin salarial,
con similares grados de explotacin de la fuerza de trabajo, etc.
En cambio, desde el punto de vista de la economa campesina,
su significado, como ya se adelant, ha cambiado, y en la mayor
parte de los casos parece haber representado una drstica ruptura
de antiguas formas de articulacin entre la empresa agrcola y los
pequeos productores. Interesa ahora profundizar el sentido de
estos cambios en lo que al tema poblacin se refiere.
La rearticulacin entre empresa agrcola y economa de subsistencia, en condiciones de un alto crecimiento demogrfico que
implica cada vez mayor escasez de tierras, significa un freno relativo a la migracin con destino urbano. Y este freno parece explicarse principalmente por la tenacidad de la economa campesina
en recrearse y subsistir. Desde el punto de vista del pequeo productor, ste utiliza el trabajo temporal para mantenerse como
campesino, y su explicacin parece encontrarse en dos niveles.
Por una parte, en razones de tipo econmico (la seguridad que
representa el pedazo de tierra), y otras de tipo cultural: el mantenimiento de la unidad campesina significa conservar un modo
de vida, que en el caso del campesino indgena est ligado a la
comunidad. Sin embargo, la conservacin de este modo de
caso se pretende terciar en la discusin que, en torno al concepto de economa
campesina de Chayanov, se estuvo desarrollando en la regin. Su uso tampoco
implica adherirse a las elaboraciones conceptuales que al respecto hicieron
campesinistas y descampesinistas.
38

cepal, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, op. cit.

157

vida significa para el campesino crecientes niveles de privacin

absoluta, segn la evidencia disponible; y no es para nada claro
cul es la repercusin de esta realidad sobre las pautas reproductivas de dicho sector. Adems, hay que tomar en cuenta que ellas
estn asociadas al creciente deterioro de la relacin hombre/tierra, tan fundamental para el modo de vida campesino, lo que una
vez ms vendra a reforzar las pautas migratorias antes descritas.
En uno de los estudios examinados,39 se intent demostrar que
a ms altos niveles de carencia relativa haba mayores niveles de
fecundidad, lo cual, si fuese cierto, conducira inevitablemente,
en algn momento, a la descomposicin total de la economa
campesina. Sin embargo, esta tendencia no parece haberse cumplido hasta ahora.40
La economa campesina, con mayores o menores dificultades,
ha tendido a mantenerse, y en varios pases a aumentar. Cules
son los factores que llevaron a esta situacin, tan alejada de los
esquemas de interpretacin que enfatizaban la modernizacin
creciente como de la inevitable descomposicin campesina? Hasta ahora los conocimientos obtenidos son sumamente insuficientes e incompletos como para intentar responder dicha cuestin,
y menos an para arriesgar pronsticos.
En algunas de las investigaciones se ha sugerido que el minifundio, la economa de subsistencia y la unidad campesina en general, ms que expulsores de poblacin, constituyen un factor de
retencin de la misma. Es el tipo de unidad agrcola que retiene
ms poblacin si se la compara con las otras formas de organizacin de la produccin en el agro.41 Se ha sugerido tambin que el
39

S. Prattes y N. Niedworok, Estructura organizativa de la produccin y dinmica

poblacional del sector rural, op. cit.

40

Shanin sostuvo que por los patrones de clculos aceptados, muchos establecimientos rurales campesinos que trabajan a prdida y deberan ir a la bancarrota,
continan operando e incluso invirtiendo. T. Shanin, A definio de campons:
conceituaes e desconceituaes o velho e o novo em urna discusso marxista, en Estudos, So Paulo, cebrap, 1980.

41

Es decir, retiene ms poblacin por unidad de superficie, aun cuando su productividad tenga muy bajos niveles si se la compara con la de las unidades ca-

158

mantenimiento y recreacin de este tipo de organizacin productiva, que cumple una funcin econmica, satisfara tambin una
de tipo poltico-social. Es decir, la economa urbano-industrial no
est en condiciones de absorber la poblacin excedente del campo, producto de la intensificacin capitalista. Esto se torna ms
evidente con la implantacin de estilos de desarrollo caracterizados como concentradores y excluyentes; frente a esta realidad,
la nica posibilidad de retener la poblacin en el campo sera el
mantenimiento de la economa campesina. Histricamente, la
capacidad organizativa y de presin poltica del campesinado
fue inferior a la que mostraron los sectores populares urbanos
(asalariados o no).
Desde el punto de vista econmico, se ha sostenido que la
economa campesina permite la utilizacin productiva de tierras
y fuerza de trabajo, que de otro modo estaran excluidas de la produccin. En el caso de la tierra, por su baja calidad; en el caso de
la fuerza de trabajo, por los excedentes que hay en la misma. La
separacin analtica entre funciones econmicas y funciones
polticas slo tiene sentido a efectos expositivos. En los hechos se
sugiere que est en proceso de redefinicin el lugar que le corresponde a este tipo de organizacin productiva en el orden social
global. Ser tarea de futuras investigaciones esclarecer lo que hoy
slo parecen sombras que se mueven, como en el mito platnico
de la caverna, sin que sea posible captar la esencia del fenmeno.

IV. Hacia nuevos esquemas de interpretacin

Desde hace varias dcadas se sabe que las transformaciones de
orientacin capitalista preferentemente urbanas que ocurrieron
en forma ms o menos generalizada en la regin, se dieron de manera relativamente simultnea con la introduccin de campaas
sanitarias que contribuyeron a inducir bajas significativas en las
tasas de mortalidad preexistentes. La economa urbana en expanpitalistas. Deben tenerse presentes estas diferencias de productividad para no
confundir los trminos retencin con demanda de fuerza de trabajo.

159

sin requera fuerza de trabajo, las reas rurales estancadas y/o

caracterizadas por el sistema latifundio-minifundio la brindaban
a travs de procesos migratorios, y las zonas rurales penetradas
por el capitalismo ayudaban progresivamente a dicho flujo al
reemplazar hombres por mquinas. Era la etapa de la industrializacin fcil, que intentaba sustituir importaciones; all las elevadas
tasas de crecimiento poblacional, tanto urbanas como rurales, as
como los flujos migratorios campo-ciudad, tenan una relativa
funcionalidad para el esquema que se impona.42
A partir de la dcada de los aos setenta (tngase presente que
los cortes siempre son artificiales y arbitrarios), la situacin relativamente funcional de la etapa anterior parece haber comenzado a tornarse ms compleja. Por una parte, el incremento de
la actividad capitalista en el agro, no ya el estancamiento, parece
haber acelerado el proceso expulsivo, mientras la economa urbana muestra crecientes dificultades para incorporar, de manera
productiva, los nuevos contingentes migrantes. Aparece entonces
el tema de la marginalidad.
Comienzan progresivamente a imponerse en distintos pases
de la regin aunque no en todos estilos de desarrollo con
caractersticas excluyentes,43 que en trminos de poblacin
implican una intensificacin capitalista en las reas urbanas, que
significa menos capacidad de absorcin de empleos y la nula ca42

Sobre este punto la exposicin de Francisco de Oliveira, A economia brasileira:

critica razo dualista, op. cit., es particularmente esclarecedora.

43

Acerca del nuevo estilo de desarrollo que aqu se comenta, se pueden consultar,
entre los estudios y crticas ms sugestivas: F. H. Cardoso y E. Faletto, Estado y proceso poltico en Amrica Latina, en Revista Mexicana de Sociologa,
N 2, Mxico, abril-junio de 1977 (tambin aparece como postscriptum al libro
Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo xxi, 1978); Guillermo
ODonell, Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado
burocrtico-autoritario, en Revista Mexicana de Sociologa, N 1, Mxico, enero-marzo de 1977; Ral Prebish, Capitalismo perifrico, crisis y transformacin,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1981. Estos trabajos han sido elaborados desde diferentes perspectivas, pero tienen como comn denominador situar
la nueva realidad de Amrica Latina en el contexto de la economa capitalista
mundial, enfatizando la importancia del aspecto poltico en la comprensin de
las nuevas configuraciones.

160

pacidad de ofrecer alternativas al migrante rural.44 El fenmeno

de extrema pobreza parece generalizarse; ya no se trata slo
de marginalidad.45
El cambio fundamental entre el perodo anterior y el iniciado
hace aproximadamente dos dcadas parece haber consistido en
lo siguiente. En el primero, tanto el latifundio en el agro como la
economa industrial en el medio urbano requeran determinadas
cantidades de mano de obra. En el agro se la retena mediante
sistemas tales como el colonato, inquilinaje, etc., para las pocas
de cosecha, y las requera la empresa y la actividad urbana para
su expansin y tambin para mantener salarios relativamente bajos. En este sentido las altas tasas de fecundidad y el proceso de
expulsin de poblacin rural parecen haber sido efectivamente
funcionales para la expansin de la economa urbano-industrial. En uno y otro caso, la poblacin era requerida; el latifundio
para recrearse como tal y la industria para expandirse.
Hoy el fenmeno generalizado de la existencia de una sobrepoblacin relativa tanto en el agro como en el medio urbano (se
habla aqu en trminos de tendencia general) llevan a pensar que
la empresa capitalista industrial urbana ya no requiere ms poblacin excedentaria.46 Su expansin se basa fundamentalmente
44

Al respecto Solon Barraclough sostuvo que ya no existe lugar adonde los campesinos puedan dirigirse. No existen nuevas fuentes de empleo urbano en gran
escala. Perspectivas de la crisis agrcola en Amrica Latina, en Revista de
Economa Campesina, N 1, Mxico, marzo de 1977, p. 24.

45

Al respecto es interesante recordar que, en la temtica y conceptualizacin de

la marginalidad, la pobreza era una de sus dimensiones entre varias otras.
Con posterioridad el fenmeno pobreza, con el adjetivo de extrema, se constituira en tema de discusin y estudio en s mismo. Una buena sistematizacin
sobre las formas como fue entendida la marginalidad en la regin, as como una
crtica aguda a las mismas, puede encontrarse en Gino Germani, El concepto
de marginalidad, Buenos Aires, Nueva Visin, 1973. Un repaso del surgimiento
histrico del concepto puede encontrarse en Jorge Giusti, Organizacin y participacin popular en Chile, Buenos Aires, flacso, 1973, cap. i.

46

Para Amrica Latina en su conjunto se estim en 1975 que desempleo y subempleo alcanzaban el 34%, proporcin que en las reas urbanas de la regin era
del 29,3%. Vase oit, Empleo, crecimiento y necesidades esenciales, Ginebra,
oit, 1976.

161

en la inversin en maquinarias y tecnologas de alto nivel. Los

excedentes de poblacin existentes, acrecentados por el alto crecimiento natural del medio urbano, y aquellos que la nueva dinmica capitalista genera, parecen ser suficientes para mantener los
salarios deprimidos. Por otra parte, en el medio rural, los cambios
de patrones de uso del suelo, la incorporacin de maquinaria y
equipo y la introduccin masiva de productos qumicos redujeron drsticamente las necesidades de trabajadores permanentes.
A su vez, la superpoblacin existente hace innecesario retener
en su interior o en sus alrededores la fuerza de trabajo requerida
para las pocas de mayor demanda. Lo que se est sugiriendo es
que a la pregunta fundamental de cmo el desarrollo capitalista
determina o condiciona la dinmica de poblacin, cabe agregar
ahora cmo hacen los sectores excluidos47 para sobrevivir.
Precisemos esta cuestin.
No se trata de creer que el sistema dej de preocuparse por el
problema poblacin. Las polticas de control de la natalidad
parecen en este sentido bastante elocuentes; y los intentos de reo
rientar los flujos migratorios hacia zonas de frontera tambin lo
son. Sin embargo, las evidencias disponibles parecen indicar que
estas medidas no slo no resuelven el problema de la supervivencia de estas masas excluidas, sino que sigue creciendo el problema de la pobreza extrema. Parecera entonces que los nuevos
estilos de desarrollo que se imponen tienen una incapacidad estructural para ofrecer alternativas de ocupacin y para generar
ingresos que permitan superar los niveles de pobreza extrema.
Es en este sentido que el problema pasa a ser asumido porque
no les queda otra alternativa por los excluidos. Se trata de una
fuerza de trabajo que ya no es requerida (o es requerida slo
parcialmente). As pues, el criterio de la reproduccin de fuerza

47

Los conceptos precisos de la sociologa no parecen adecuados para su aplicacin a los nuevos fenmenos mencionados. Por ello es preferible el empleo de
trminos deliberadamente vagos, pero que intentan reflejar fenmenos reales,
al uso de conceptos precisos cuya relacin con fenmenos concretos es poco
clara.

162

de trabajo para el capital parece ser insuficiente por s solo para

explicar los nuevos fenmenos ligados a la dinmica de poblacin.
En este contexto adquiere sentido, por tanto, el problema de
las estrategias de supervivencia; estrategias cuya meta fundamental es asegurar la supervivencia material inmediata, sea del
grupo familiar, sea del barrio (Cerrada del Cndor, como el
clsico estudio de L. Lomnitz),48 sea de la comunidad campesina,
indgena o no. Las posibilidades de implementar dichas estrategias estn fuertemente condicionadas por el estilo de desarrollo
vigente (y por lo tanto por el proceso de acumulacin), pero ste
no determina las estrategias concretas adoptadas.
En esta situacin debemos preguntarnos qu papel juegan, y
cmo lo juegan, los componentes demogrficos. Caldeira Brant
nos sealaba que la familia del boia-fra se organizaba dividindose los trabajos a travs del ao entre el medio rural y el urbano,
entre los trabajos domsticos y aquellos otros que les permiten
obtener ingresos. Esta distribucin de los miembros de la familia
entre ocupaciones diversas es lo que garante um fluxo continuado, embora nfimo, de dinheiro. Y a su vez es esta situacin la
que garante o funcionamento do mercado de trabalho em suas
oscilaes. Por su parte, la combinacin entre actividades domsticas y la venta de fuerza de trabajo se torna una estrategia
de subsistencia da populao trabalhadora.49
Para Chile, Maffei hace notar la rearticulacin que se produce entre las unidades campesinas y minifundistas, cuyo objetivo
principal era organizar la retencin productiva aunque a niveles muy bajos de la poblacin excedentaria. Como en el caso
anterior, se vende fuerza de trabajo ocasionalmente, cuando las
condiciones lo permiten. La relacin dialctica que vincula empresa capitalizada y empresa de subsistencia no desaparece con

48

Larissa Lomnitz, Supervivencia en una barriada de la Ciudad de Mxico, en

Economa y Demografa, vol. vii, N 1, Mxico, 1973.

49

Vinicius Caldeira Brant, Populao e fora de trabalho no desenvolvimento da

agricultura brasileira, op. cit., p. 81.

163

la modernizacin en el campo ni con la reforma agraria ni con la

contrarreforma; los hechos demuestran que slo se redefinen.50
A su vez, Matos Mar y Meja subrayan los esfuerzos desesperados del campesino indgena peruano para no desprenderse de
su parcela de tierra, como medio de subsistencia de la comunidad. Aqu se observ, ya que los protagonistas ms frecuentes de
los flujos migratorios son los miembros de unidades domsticas
de constitucin ms reciente o los hijos jvenes de familias de
pequeos propietarios. Cabe recordar que el trabajo temporal
en las haciendas puede ser sumamente inestable, sea por malas
cosechas o porque el trabajador temporal casi sin proteccin
legal puede ser despedido en cualquier momento; es decir, su
situacin como asalariado es estructuralmente inestable. Por ltimo, si por enfermedad no puede trabajar, lo nico que le queda
es su parcela de tierra. Desde el punto de vista de este campesino,
esta rearticulacin entre la empresa capitalista y l con su parcela
de tierra propia, de la comunidad o arrendada, se explica por la
lgica de maximizar seguridad y no beneficios, lgica esta ltima que predomina desde la perspectiva de la empresa.
En Argentina, Geller destac como parte de las estrategias de
supervivencia del campesino de Santiago del Estero, el papel de
las hijas como aportadoras de ingreso monetario en la familia y
el de los varones en las tareas productivas. Concretamente este
autor sostiene:
[] los hijos varones son preferidos en la zona por su capacidad de
contribuir a las tareas agrcolas de la unidad productiva familiar y
por sus mayores probabilidades de vender su fuerza de trabajo en
una zona eminentemente rural [] las hijas mujeres, a su turno,
cuyo trabajo est menos apreciado en la zona, son las que hacen
los mayores aportes monetarios cuando migran, especialmente en
las edades jvenes. Se deduce entonces que la funcionalidad de las
50

Eugenio Maffei, Cambios estructurales en el sector reformado de la agricultura en

Chile, su efecto en la demanda de fuerza de trabajo campesina y las migraciones
rurales: 1964-1978, op. cit., p. 160.

164

hijas mujeres en las estrategias familiares de la zona resultan simtricas a la de los varones en el espacio y en el tiempo.51

En el agro, la empresa agrcola ya no se preocupa por entregar una parcela de tierra para que el trabajador rural obtenga
sus medios de subsistencia durante la poca del ao en que no la
ocupa. En el medio urbano, el Estado desatiende cada vez ms al
trabajador asalariado; no se preocupa por hacer respetar las leyes
que lo favorecen, o simplemente disminuye o elimina beneficios
tales como los de salud, vivienda, seguros de desempleo, etc.52
La mano invisible del mercado debe regular los problemas
de oferta y demanda en todos los campos; es ella la encargada
de eliminar a los ineficientes, sean actividades econmicas o
simples trabajadores.
Hasta aqu se han enfatizado deliberadamente los aspectos
que marcan la tendencia, y dentro de sta, subrayado las caractersticas que ms la distinguen de la etapa de desarrollo anterior, precisamente para llamar la atencin sobre lo que parece
constituir un fenmeno emergente. En el campo de las relaciones
entre estructura agraria y poblacin, pareciera que es fundamental estudiar el tema de estrategias de supervivencia. Como es
natural, su estudio debe necesariamente estar enmarcado dentro
de las caractersticas que adquiere el nuevo estilo de desarrollo y,
dentro de ste, las que asume en las actividades agropecuarias.
La influencia de los factores culturales y psicosociales debe
verse desde esa perspectiva. La pregunta adecuada no es hasta
qu punto una pauta cultural es funcional a la adopcin de
una determinada estrategia, sino qu papel juega dicha pauta
para la adopcin de la estrategia; este papel puede ser o no fundamental. Tambin la influencia o articulacin de las polticas de
poblacin (preferentemente de control de la natalidad) con las
51

Lucio Geller, Fecundidad en zonas rurales: el caso de Santiago del Estero, op. cit.,
p. 76.

52

Esta desproteccin del trabajador por parte del Estado es particularmente aguda
en pases como Argentina, Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay.

165

estrategias de supervivencia, no debe buscarse desde posiciones

apriorsticas, suponiendo que entre ellas debe haber adecuacin
o determinacin; es tarea del proceso de investigacin aclarar
estas cuestiones. Por tanto, no habr que sorprenderse si se encuentran contradicciones.
Desde el punto de vista de la estructura agraria, aparecen
tres grandes temas como prioritarios para entender la dinmica
de poblacin. El primero: la creciente agroindustrializacin del
campo, que se perfila como una tendencia que abarca un nmero cada vez mayor de productos, somete a su dinmica amplias
reas donde coexisten diversas formas productivas. En segundo
lugar, cierta generalizacin de la empresa capitalista en actividades agropecuarias. Esta generalizacin parece darse principalmente por la cantidad cada vez mayor que stas cubren de los
volmenes de produccin de ciertos productos, sin que esto implique, como ya se indic, proletarizacin creciente en trminos
relativos ni absolutos. Por ltimo, vinculado al anterior, surge el
tema de la rearticulacin de las relaciones entre empresa agrcola
y unidad campesina. Esta rearticulacin pasa por algunas formas
identificables como tpicas, entre las que cabe sealar la semiproletarizacin del trabajador agrcola; el sometimiento de
la unidad campesina a la empresa capitalista a travs del circuito
comercializador y financiero, y, finalmente, la funcin que parece habrsele asignado a la pequea o mediana unidad agrcola
familiar en el nuevo estilo de desarrollo imperante.
Es indudable que una perspectiva fundamental para hacer
comprensibles todos estos movimientos en la estructura agraria
es el proceso de acumulacin que subyace al estilo de desarrollo
concentrador y excluyente que tiende a imponerse. El abandono de los compartimientos estancos en que antes se divida el
capital (minero, industrial, agrcola, etc.) parece ser una de sus
notas ms significativas. Tambin constituye una caracterstica
relevante de este nuevo estilo de desarrollo la redefinicin del
papel del Estado en el seno de la sociedad. Esta redefinicin de
tipo poltico parece tan importante como la mencionada con
relacin a la antigua divisin del capital por tipo de actividades.
166

Desde el punto de vista de la poblacin, la problemtica global que surge como ms significativa en los estudios examinados,
y adems la que ms preocupa a los cientficos de la regin, es la
sobrepoblacin relativa, que aparece como progresivamente
creciente. Al respecto, Urza seala que cuando se estudian los
factores determinantes de los excedentes de trabajo agrcola, la
atencin deja de centrarse en la mortalidad, la fecundidad o las
migraciones, tomadas aisladamente, obligndose al contrario a
un tratamiento conjunto de ellas.53
El tema de la sobrepoblacin es de la mxima importancia.
Parece existir cierto consenso entre los investigadores de la regin
en que tiende a agudizarse el problema de los excedentes de fuerza de trabajo. En este artculo se ha enfatizado en que los sectores
excluidos en el agro deben buscar frmulas que les permitan y
aseguren la supervivencia; adems, se ha sealado que los excedentes de fuerza de trabajo y las estrategias de supervivencia son
comprensibles en el marco de los estilos de desarrollo, y que las
caractersticas especficas que ste adquiere en diferentes pases
y regiones no son independientes de factores demogrficos (el
capitalismo no puede implantar relaciones de trabajo tipo boiafra donde hay aguda escasez de brazos).
Lo anterior lleva a concluir que entre el movimiento de la estructura agraria y la poblacin se produce una interrelacin
dinmica (no pueden establecerse relaciones simples tipo causaefecto) que slo puede ser cabalmente aprehendida si y slo
si se estudia el comportamiento de las tres variables bsicas
que constituyen la dinmica demogrfica, y esto con el mismo
rigor con que hasta ahora se ha estudiado la dinmica de la estructura agraria.
En trminos ms concretos, debe sealarse que para entender
los flujos migratorios (tema favorito en la sociodemografa latinoamericana) hay que considerar que stos no slo estn condicionados o determinados por los cambios estructurales tales como el
reemplazo de hombres por mquinas, sino tambin porque hay
53

Ral Urza, Estructura agraria y dinmica poblacional, op. cit., p. 58.

167

determinadas tasas de crecimiento natural y cierta estructura de

edad, productos de algunos niveles de fecundidad y mortalidad,
recientes y pasados, y que hacen que estos flujos aumenten o disminuyan. Del mismo modo esos niveles afectan las posibilidades
de reproduccin de unidades campesinas encerradas en s mismas, en tanto, por ejemplo, que bajas en la mortalidad pueden
contribuir a desequilibrar la relacin hombre/tierra. Y aqu se
llega a un punto sugestivo.
Es posible que el reemplazo del trabajador permanente por
el temporal estuviera fuertemente condicionado por la dinmica
demogrfica ms que por los cambios tecnolgicos. La sobreoferta creada por aumentos registrados en el pasado reciente en la
tasa de crecimiento natural hace materialmente posible reemplazar al trabajador permanente por el boia-fra, aun cuando el
producto explotado sea el mismo y ste se siga trabajando con
idnticas tcnicas.
El nfasis puesto en la necesidad de estudiar la fecundidad
y la mortalidad no se origina en apreciaciones tales como la de
que debe haber un equilibrio de investigaciones realizadas en
el campo de la poblacin entre los distintos componentes de la
dinmica demogrfica, sino porque su estudio parece necesario
para comprender los cambios ocurridos en la estructura agraria.
Su estudio tambin es indispensable para comprender lo que se
identifica (aunque a veces sin nombrarlos) como problemas
de poblacin, como pueden ser los movimientos migratorios o
la llamada sobrepoblacin relativa.
Ahora bien, metodolgicamente lo ms acertado parece comenzar a preguntarse cmo la estructura agraria condiciona la
poblacin. Este condicionamiento puede darse de manera directa a travs de la demanda de fuerza de trabajo; as, por ejemplo,
como respuesta a una mayor demanda puede aumentar el flujo
migratorio, y/o, a la vez, inducir mayores niveles de fecundidad.
Pero este condicionamiento tambin puede ser indirecto, a travs
de polticas o acciones estatales; por ejemplo, intensificar polticas de control de la natalidad para evitar que a mediano plazo la
fuerza de trabajo excedente sobrepase ciertos lmites que pueden
168

considerarse conflictivos en la medida que ellos no tienen posibilidades de ser absorbidos por la estructura productiva.
Luego hay que preguntarse cmo se inserta en el proceso anterior la dinmica demogrfica concreta. Para esto debe aceptarse
que la dinmica demogrfica tiene ciertos grados de autonoma
relativa respecto a los condicionantes sociales. Dado el momento
que atraviesa la regin, con el particular estilo de desarrollo que,
con ciertas diferencias, se ha impuesto en muchos de nuestros
pases, las ya mencionadas estrategias de supervivencia parecen
constituir una expresin de esa autonoma relativa.
Para aclarar este razonamiento, hagamos una comparacin
con el comportamiento econmico que la unidad familiar mostr frente a situaciones de crisis econmicas. En su estudio de la
economa campesina en la Rusia presovitica, Chayanov encontr
que frente a una baja aguda de los precios de mercado, la unidad
econmica campesina aumentaba sus niveles de produccin, en
vez de disminuirlos, como era de esperar a partir de la racionalidad capitalista de produccin. Como es sabido, este autor explic
esta situacin atribuyendo a la economa campesina una racionalidad que nada tena que ver con la burguesa. Lo que aqu
interesa retener son los resultados empricos de sus investigaciones para sostener que es posible que la racionalidad de las unidades campesinas (y la del sub o semiproletariado) en cuanto al
comportamiento demogrfico (fecundidad y migracin), no est
presidida por la racionalidad de maximizacin de ingresos o bie
nestar, como tampoco sea un simple reflejo de las necesidades del
modelo de acumulacin vigente; en efecto, puede existir una
racionalidad distinta. A lo largo del artculo se ha mostrado cierta
simpata por los anlisis que tienden a adjudicar una racionalidad
de maximizacin de seguridad a los comportamientos de ciertos
sectores sociales. Y aqu debe tenerse presente que esta racionalidad incluso puede oponerse a la del modelo de acumulacin.
Por ejemplo, se puede suponer que, desde el punto de vista del
capital, sea necesario bajar las tasas de fecundidad (las polticas
de control de la natalidad y la desproteccin en salud de amplios
sectores sociales en algunos pases pueden ser interpretadas en
169

este sentido);54 pero desde el punto de vista de la unidad familiar,

la racionalidad que sostiene que a ms brazos, ms ingresos
particularmente si se vive situacin de crisis econmica como
la considerada en el estudio de Chayanov puede ser completamente opuesta a las necesidades del patrn de acumulacin. En
fin, slo se trata de un ejemplo.
Tampoco debe perderse de vista que ciertas pautas culturales
pueden venir a reforzar esta autonoma relativa en el comportamiento demogrfico.
Los problemas de poblacin deben ser analizados a partir
de la interrelacin dialctica entre las necesidades de fuerza de
trabajo del capital, por una parte, y la racionalidad reproductiva
de la familia, por la otra.
Por ahora parece aventurado suponer en qu direccin concreta determinadas estrategias de supervivencia afectan las variables de poblacin. Hay cierta evidencia emprica que quiz permitira arriesgar algunas hiptesis; sin embargo por ahora se
quiere llamar la atencin precisamente sobre la existencia de esta
dinmica que, por un lado, reconoce la lgica del proceso de acumulacin, y por tanto la lgica de las clases hegemnicas en esta
situacin concreta; y por otro, la lgica de los sectores subordinados. Para los primeros, la lgica se puede expresar concretamente a travs de polticas de poblacin (por ejemplo, planificacin familiar), de polticas sociales que afectan a la poblacin
(por ejemplo, poltica de salud), de polticas econmicas (por
ejemplo, reducciones de salario real), y tambin a travs de la
poltica simplemente (por ejemplo, desarticulacin de sindicatos
y partidos para evitar luchas en favor de los intereses de ciertos
grupos sociales). Para los subordinados, la lgica en trminos de
poblacin parecera concentrarse especficamente a nivel de las
familias que componen dichos sectores sociales.
54

Cmo interpretar la evolucin de los datos referentes a la mortalidad infantil en

el Gran So Paulo, centro del Brasil industrial y moderno? Entre 1940 y 1950 la
mortalidad infantil disminuy un 32%, en cambio, entre 1960 y 1973 aument
45%. Cndido Procpio Ferreira de Camargo y otros, Crescimento e pobreza,
So Paulo, Edices Loyola, s.f.

170

EL DEBATE LATINOAMERICANO SOBRE

POBLACIN Y DESARROLLO1

La posicin latinoamericana sobre el poblamiento

antes de 1960
Normalmente se designa con el ttulo de esta ponencia a la polmica que tuvo su punto culminante hacia finales de la dcada de
los sesenta y principios de los setenta, caracterizada por la toma
de posiciones extremas con relacin al significado que para los
pases latinoamericanos tena el elevado crecimiento de sus poblaciones y su impacto en las posibilidades de crecimiento econmico. Sobre esta situacin se abundar ms adelante.
Antes es preciso sealar que desde muy temprano digamos
que pocos aos despus de la independencia de Espaa los gobiernos de varios pases latinoamericanos mostraron una preocupacin por el ritmo de crecimiento demogrfico, aunque claro
est por razones distintas a las que animaron la polmica de los
aos sesenta y setenta del siglo xx.
Ya se ha tornado casi un lugar comn, en discusiones sobre
este tema, hacer referencia a las ideas propugnadas por el esta1

Texto extrado de Carmen A. Mir, en Francisco Alba y Gustavo Cabrera, La

poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 1994, pp. 371-382.

171

dista argentino Alberdi, quien a mediados del siglo xix sostuvo

que en Amrica gobernar es poblar [] el ministro de Estado
que no duplique el censo de estos pueblos cada cuatro aos es
inepto [].2
En Mxico, a pesar de que desde principios del siglo xx se
dan diversos reconocimientos a la necesidad de evitar la procreacin ilimitada,3 exista paralelamente una posicin fuertemente
pronatalista, reflejada en declaraciones como las atribuidas al jefe
del Departamento de Salubridad del presidente Calles en 1927,
en el sentido de que el destino de un pueblo est ligado fundamentalmente a su potencia demogrfica [] una nacin con un
reducido nmero de habitantes [] no podr ser nunca [] un
pueblo grande.4
Bien conocida es tambin la posicin del intelectual y poltico Gilberto Loyo, quien, entre otras medidas, propugn por
polticas fiscales que promovieran la natalidad, al tiempo que fue
partidario de una bien seleccionada inmigracin. No sin motivo, dada la amarga experiencia de Mxico a raz de la guerra de
expansin llevada adelante por Estados Unidos a mediados del
siglo xix, la preocupacin de Loyo radicaba en el desequilibrio
demogrfico entre Mxico y Estados Unidos.5 Las ideas de Loyo
cristalizaron en la Ley General de Poblacin de 1947.
Brasil y Uruguay adoptaron tambin en su momento legislaciones propiciatorias de la inmigracin extranjera, mismas que
contribuyeron a incrementar el tamao de sus poblaciones, aunque como es conocido, el segundo de estos pases mantuvo una
tasa de crecimiento demogrfico relativamente baja.

Citado por Moiss Gonzlez Navarro, Poblacin y sociedad en Mxico (19001970), tomo 1, Mxico, unam, 1974.

Moiss Gonzlez Navarro describe algunas de las medidas adaptadas en el sentido de regular la natalidad. Durante la presidencia de Plutarco Elas Calles,
en 1925 el gobierno federal estableci tres clnicas anticonceptivas y reparti
200.000 folletos de Sanger (ibid., p. 121).

Ibid.

Ibid., p. 123.

172

En el Primer Congreso Demogrfico Interamericano, celebrado en Mxico en 1943, los pases latinoamericanos asistentes ratificaron su posicin natalista al referirse a la conveniencia
de impulsar el crecimiento vegetativo de la poblacin y recibir
migracin extracontinental para mejorar la potencia demogrfica. Un anlisis presentado por Hope Eldridge a la Conferencia
Mundial de Poblacin de 1954 6 revelaba con claridad que en
las primeras dcadas de dicho siglo, y an en el comienzo de los
aos sesenta, la posicin de varios gobiernos latinoamericanos era
abiertamente pronatalista. Al parecer Mxico era el nico pas
que haba legislado, como ya se seal, con el expreso propsito
de estimular el incremento de la poblacin.
Otros pases latinoamericanos haban adoptado disposiciones
legales que adems de apuntar, por motivos fundamentalmente
sociales, al bienestar de ciertos ncleos de la poblacin, tenan
un abierto o un no confesado propsito pronatalista. Estas disposiciones eran de naturaleza variada, siendo quizs las ms notorias las referentes a programas de proteccin de la familia y la
infancia, que estaban favorecidas con sistemas de asignaciones.
Por otro lado, algunos pases, como Brasil y Costa Rica, consideraban ilegal la venta o propaganda de productos anticonceptivos. El aborto como en general es hoy da estaba prohibido, salvo por razones mdicas. Slo un pas pareca contar
con cierta legislacin antinatalista: Panam, que en la actualidad
tiene una de las ms altas tasas de esterilizacin femenina; una
ley de 1941 permita el aborto si era solicitado por una mujer
que tuviera cinco hijos y ms y estuviera en una situacin social
y econmica difcil.
En resumen, como sealaba Stycos en 1965, los latinoamericanos haban vivido por largo tiempo en un ambiente psicolgico de subpoblacin. l atribua esa actitud a la creencia en lo

Carmen A. Mir, Polticas de poblacin en Amrica Latina alrededor de 1985:

un panorama confuso, en Revista Brasileira de Estudos de Populao, vol. iv,
No. 1, enero-julio de 1986.

173

inagotable de las tierras vrgenes y el crecimiento relativamente

bajo de las poblaciones.7
El clima en que las medidas para aumentar el crecimiento demogrfico fueron tomadas en aquellos tempranos aos no estuvo
exento de polmica, como es posible deducir del hecho de que en
el Primer Congreso Feminista, celebrado en Mxico en 1916, ya
se discutiera sobre la paternidad y la maternidad responsables.8
Esto debi provocar que la administracin de Calles adoptara las
medidas a que ya se ha hecho referencia.
El centro de gravedad de la polmica sobre poblacin en
Amrica Latina ha cambiado a travs del tiempo, como se intenta
sustentar en esta ponencia. Quizs se trate de una polmica que
persistir con diferente tono, en tanto se acepte que las poblaciones latinoamericanas se reproducen y distribuyen en un espacio
territorial delimitado, en el que imperan sistemas sociales y estructuras econmicas que afectan y son afectados por los patrones
de reproduccin y distribucin que se den, y que esta interaccin
ocurre en un medio ecolgico dotado de ciertos recursos naturales cuyo equilibrio debe preservar el hombre latinoamericano.

El vaco informativo y tcnico-analtico

Los hechos de principios de siglo xx ocurran en el que bien podramos designar como un vaco en cuanto a datos fidedignos
acerca de la dinmica demogrfica de las poblaciones latinoamericanas. Los estudios analticos eran prcticamente inexistentes.
Una bsqueda de referencias bibliogrficas pertinentes produce resultados bastante escasos para fechas anteriores a 1930. El
Congreso Internacional de Poblacin celebrado en Pars en 1937
recibi slo tres documentos de latinoamericanos: uno sobre as7

J. Mayonne Stycos, La demografa y el estudio de los problemas de poblacin

en Amrica Latina, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.),
El dilema de la poblacin en Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de
Facultades de Medicina, 1968.

Moiss Gonzlez Navarro, Poblacin y sociedad en Mxico (1900-1970), op. cit.,

p.120.

174

pectos metodolgicos y dos de carcter descriptivo. Por cierto

que uno de ellos se refera a la poblacin mexicana, preparado
por Alfonso Garca Robles, quien se preocupaba por la heterogeneidad tnica de esta poblacin.
Es en Argentina y Brasil donde parecen haber surgido las primeras tentativas hechas en Amrica Latina para analizar datos
demogrficos sistemticamente. Entre ellas, las principales contribuciones son las de Mortara, quien, con ocasin del censo de 1940
en Brasil, estableci lo que ms tarde llegara a ser el Laboratorio
do Conselho Nacional de Estatstica, donde se prepararon estudios valiosos y se desarrollaron algunas tcnicas metodolgicas
de especial inters para pases con datos incompletos.
Pero la que realmente vino a llenar el vaco que Amrica Latina presentaba en cuanto a datos sobre sus poblaciones fue el
llamado Programa del Censo de las Amricas, 1950, que tuvo su base en la recomendacin adaptada en el ya mencionado
Primer Congreso Demogrfico Interamericano de 1943. En l
se propuso el levantamiento de un censo continental de poblacin, siguiendo definiciones y criterios uniformes. En la dcada
de los cincuenta, alrededor de 16 pases levantaron censos de
poblacin. Fue tambin en esa dcada cuando se estableci el
Centro Latinoamericano de Demografa de Naciones Unidas en
Santiago de Chile, que inici la capacitacin de personal tcnico
en demografa; comenz el anlisis sistemtico de la informacin
demogrfica existente; promovi la recopilacin de nuevos datos
en las reas de fecundidad y migracin, e inici la investigacin
sobre estos temas y otros de importancia para comprender la dinmica demogrfica latinoamericana.
De esta forma se comenz a esclarecer cul era el verdadero
panorama demogrfico de la regin y fue posible, tambin, hacer
estimaciones de las variables demogrficas en el pasado reciente.
La generacin de informacin, aunque limitada, y el desarrollo
de alguna capacitacin en tcnicas de anlisis demogrfico permitieron a gobiernos y estudiosos en general empezar a comprender mejor el impacto del tamao y ritmo de crecimiento de
la poblacin, en las posibilidades de atencin de sus necesidades
175

sociales de la poblacin, principalmente en las esferas de la educacin, la salud y la vivienda. En esa primera etapa estos atributos
demogrficos fueron tomados como factores dados, que podan
ser utilizados como base para proyectar ciertos programas econmicos que pudieran dar atencin a esas necesidades sociales.
No se reconoca, o se reconoca poco, la interrelacin existente
entre la dinmica demogrfica y la estructura socioeconmica de
una sociedad determinada en un lapso histrico dado.
Dos acontecimientos ocurrieron en esa dcada que, a primera
vista, podra pensarse que por corresponder a la esfera de lo poltico tuvieron poca repercusin en la polmica poblacin-desarrollo
que se aviv en los aos sesenta, pero que en realidad modificaron
el enfoque simplista que estimaba a la poblacin como un dato
dado. Nos referimos a la instauracin de un gobierno revolucionario en Cuba y a la adopcin de la Alianza para el Progreso en
Punta del Este. El primer acontecimiento se convirti en una
advertencia a los gobiernos sobre la posibilidad real de movimientos populares reivindicativos de alguna envergadura. Fue
entonces cuando estos gobiernos comenzaron a prestarle mayor
atencin a la necesidad de un desarrollo econmico que contribuyera a garantizar la estabilidad poltica. Con el advenimiento
de la Alianza cobr importancia la prctica de la planificacin
econmica, tanto en el nivel nacional como regional, lo que llev
al reconocimiento, an bastante limitado, de que la poblacin es
una variable importante que debe ser considerada en los esquemas de planificacin.9
Conviene recordar que la Alianza para el Progreso desat
en nuestros pases una polmica con un importante contenido
ideolgico. Sostenan algunos que la propuesta estaba destinada
a introducir modificaciones relativamente superficiales en la organizacin de nuestras sociedades con el evidente propsito de
9

Una discusin interesante de algunos aspectos referentes a esta poca puede

encontrarse en Ral Bentez Zenteno, Las polticas de poblacin como instrumento de desarrollo en Amrica Latina, en Vctor Urquidi y Jos B. Morelos
(comps.), Poblacin y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.

176

detener las de carcter estructural, cuya necesidad haba puesto

en evidencia la Revolucin Cubana. Otros grupos defendan la necesidad de introducir las reformas que propugnaba la Alianza, como una manera de financiar el desarrollo. No es del caso hacer en
estos momentos una evaluacin de lo que efectivamente signific
para la regin el intento de aplicar la Alianza para el Progreso. Lo
que importa destacar es que aparecen los predicadores, de dentro y, principalmente, de fuera de la regin, con el mensaje antinatalista o francamente controlista, al amparo de la preocupacin
porque Amrica Latina alcanzara mayores niveles de crecimiento
econmico, en el marco de una situacin demogrfica que a partir
de comienzos de la dcada de los sesenta mostraba importantes
cambios, entre ellos la aceleracin del ritmo de incremento de la
poblacin. Se sostena que una menor tasa de crecimiento demogrfico sera propicia al logro de un crecimiento econmico ms
elevado. Contra esta ltima proposicin reaccionaban negativamente, por distintos motivos, dos sectores nacionales: los grupos
de izquierda y la Iglesia catlica. En el primer caso, se repetan los
argumentos esgrimidos contra la Alianza para el Progreso, que se
complementaban con referencias a la teora marxista de que
el control natal no era necesario en ningn caso porque cada sociedad tiene su propia ley de poblacin, que si se permita operar
sin trabas y en un proceso de transformaciones sociales, llevara
al necesario equilibrio entre poblacin y recursos. La oposicin
de la Iglesia catlica surga de la conocida postura que hasta hoy
da mantiene esa institucin, respecto a lo que denomina medios
artificiales de impedir la concepcin.
Los gobiernos latinoamericanos, por su parte, reaccionando
contra lo que fcilmente podra tildarse como intromisin extranjera en un delicado asunto de exclusiva decisin soberana,
y tratando de evitar innecesarios problemas polticos internos,
rehusaron tomar posiciones explcitas en cuanto a la adopcin
de polticas tendientes a disminuir la tasa de crecimiento de la
poblacin.
Esto no fue obstculo para que, con la anuencia explcita o
tcita de los gobiernos latinoamericanos, se hubieran estableci177

do, hacia 1968, programas de planificacin familiar de carcter

privado. Cuba fue la excepcin en este sentido.10
Tres conferencias (una mundial y dos regionales) contribuyeron, a mediados de la dcada, a estimular el clima de discusin que prevaleca en la regin sobre poblacin y desarrollo.
La Conferencia Mundial de Poblacin de Belgrado, en 1965, se
caracteriz por hacer nuevos aportes sobre la interaccin entre
los factores demogrficos, econmicos y sociales, que aos ms
tarde sirvi de base a las Naciones Unidas para publicar una obra
de carcter enciclopdico titulada Factores determinantes y consecuencias de las tendencias demogrficas. De esta forma se iba
despejando un tanto el panorama que hasta mediados de 1960 se
nutra de interpretaciones fundamentalmente ideolgicas, acerca
del funcionamiento de la sociedad y del papel que en ella jugaba
la dinmica demogrfica.
A pesar de ello, no puede dejar de reconocerse la persistencia
de enfoques que efectivamente se prestaban para la continuacin
de la polmica. As, la Primera Asamblea Panamericana de Poblacin, celebrada en Cali en 1965, por un lado, incluy entre sus
recomendaciones lo que he calificado como la primera definicin
latinoamericana de poltica de poblacin: que abarque amplios
objetivos nacionales respecto de la distribucin de la poblacin,
a la velocidad de su crecimiento y a los niveles de mortalidad,
fecundidad, y migracin, como parte integrante de su poltica de
desarrollo econmico y social.11
Sin embargo, por otro lado, en lo que la Asamblea llam su
Informe final, hace la afirmacin de que las actuales tasas de
crecimiento de la poblacin obstaculizan el desarrollo econmico y social.12 No cabe duda de que los participantes norteame10

Ral Urza, El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo xxi

Editores, 1979.

11

Subrayado de Carmen A. Mir, La poblacin de Amrica Latina en el siglo

xx, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.), El dilema de la
poblacin en Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de Facultades de
Medicina, 1968, p. 308.

12

Ibid., p. 306.

178

ricanos y latinoamericanos slo pudieron llegar a un consenso

general que no permite suponer que la totalidad de los participantes estuvo de acuerdo [] con todas y cada una de las
recomendaciones.13
Dos aos despus, en 1967, la Organizacin de Estados Americanos convoc a la Reunin sobre polticas de poblacin en
relacin al desarrollo de Amrica Latina. En esta reunin se
adopt, evidentemente como resultado de un compromiso entre
sectores antagnicos, una definicin de poltica de poblacin que
planteaba ms dudas que las que resolvi, ya que prcticamente la
asimil a una poltica global de desarrollo econmico y social. Es,
sin embargo, fiel reflejo de la persistencia de la controversia entre
distintos grupos latinoamericanos (y tambin con norteamericanos), acerca del sentido que deba tener una poltica de poblacin.
Entre tanto, El Colegio de Mxico haba fundado el Centro de
Estudios Demogrficos y Econmicos, que junto con la celade
y la Comisin de Poblacin y Desarrollo de clacso hace importantes aportes para incrementar el conocimiento de las relaciones
poblacin-desarrollo.

La dcada de 1970
As se llega a la dcada en que la polmica sobre los efectos del
incremento demogrfico sobre el crecimiento econmico prcticamente desaparece, para dar paso a la relacionada con la naturaleza y caractersticas de una poltica de poblacin.
Debe tenerse presente que prcticamente todos los gobiernos
dieron cabida a los programas de planificacin familiar en los
servicios estatales de salud, como resultado de la demanda que
los programas de planificacin familiar fueron generando entre
ciertos sectores femeninos y ante exigencias de algunos grupos
vinculados a la salud pblica, en el sentido de que las acciones que
afectaban la salud de las mujeres eran responsabilidad del sector

13

Ibid., p. 305.

179

pblico. En la dcada de 1970 esto era una realidad en 16 pases,

a los que recientemente se sumaron Per y Brasil.
Aunque la operacin continuada de esos programas eventualmente condujo a una declinacin del nivel de la fecundidad
y, consecuentemente, de la tasa de crecimiento demogrfico, la
adopcin oficial de estos programas no es un indicador de que
esos gobiernos, con excepcin de los de Repblica Dominicana
y El Salvador, hubieran tomado abiertamente una posicin controlista frente al crecimiento de la poblacin. Los programas se
justificaban, hasta hace poco, como instrumentos para proteger
la salud de las madres y disminuir la incidencia del aborto, contribuyendo a reducir la mortalidad materna, logros que en algunos
casos han sido demostrados estadsticamente.
Sin embargo, se comenzaba a reconocer la necesidad de encontrar medios que permitieran armonizar las tendencias demogrficas y las del desarrollo econmico y social, lo que no poda
lograrse con la mera aplicacin de programas de planificacin
familiar. Para ello era indispensable adoptar una poltica de poblacin con objetivos ms amplios.
Un indicio alentador en este sentido lo manifest la Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, celebrada en Mxico en 1970, en la que numerosos documentos latinoamericanos
coincidan en la conveniencia de actuar sobre los fenmenos
demogrficos. Result muy importante que en esta conferencia,
el connotado economista de la regin Ral Prebisch hubiese declarado no tengo escrpulos de ninguna naturaleza en decir que
hay tambin que obrar en forma consciente y deliberada sobre la
fuerza de la demografa.14
La postura adoptada por Prebisch tena un doble aspecto positivo. Por un lado, uno de los grupos ms reacios a reconocer que
la dinmica de poblacin de Amrica Latina deba ser tomada en
cuenta como variable de importancia en los planes econmicos y
sociales, eran los economistas latinoamericanos. Muchos postulaban que para expandir el mercado interno, con el consiguiente
14

Ibid., subrayado de Carmen A. Mir.

180

efecto benfico sobre la condicin econmica general, era indispensable contar con una poblacin numerosa y en aumento. Poco se hablaba de la capacidad adquisitiva de esa poblacin ni de
la efectiva insercin en actividades productivas de los crecientes
contingentes en edad de trabajar. Por otro lado, el pronunciamiento se daba en un momento en que como consecuencia del
mejoramiento de las condiciones de vida de ciertos ncleos de la
poblacin y, en gran medida, debido a los programas de planificacin familiar, la fecundidad haba comenzado a descender en
varios pases, llegando en algunos casos (Costa Rica, por ejemplo)
esa declinacin a establecer records que podan llamarse histricos. Segn las declaraciones de los gobiernos, esto ocurra en
general como corolario de acciones de salud y no como efectos
demogrficos expresamente deseados. Haba llegado el momento, pues, de dar cierta coherencia a las acciones que venan siendo tomadas por algunos gobiernos en la esfera de la poblacin.
Mxico fue el primer pas que, actuando consciente y deliberadamente, adopt en 1973 una nueva Ley General de Poblacin, que entre sus objetivos tena el de regular los fenmenos
que afectan a la poblacin [] con el fin de lograr que participe
justa y equitativamente en los beneficios del desarrollo econmico y social.
La Conferencia Mundial de Poblacin de 1974 vino a brindar
a los gobiernos latinoamericanos una adecuada base para tomar
posiciones explcitas en el mbito de las polticas de poblacin,
salvndolos, adems, de innecesarias controversias de tipo poltico. Al declarar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin
(prrafo 14) que las variables demogrficas influyen sobre las
variables del desarrollo y a su vez estn sujetas a la influencia de
stas, elimin la fuente de las antiguas controversias y abri la
posibilidad de que los gobiernos reconocieran como preocupacin legtima las acciones destinadas a modificar la dinmica
demogrfica.
Es as como, hacindose eco de una recomendacin incluida
en el plan, varios gobiernos de la regin establecieron instancias
administrativas con funciones de integrar la consideracin del
181

factor demogrfico en los planes sectoriales y globales de desarrollo.

La dcada de 1980
La acumulacin de conocimientos sobre la poblacin que haba
sido posible lograr en la regin, como producto de los trabajos
del Centro Latinoamericano de Demografa (celade), la Comisin de Poblacin y Desarrollo del Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (clacso), el Programa de Investigaciones
Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina (pispal), as como
de centros nacionales en Argentina, Brasil, Colombia, Cuba y
Mxico, dejaba a los gobiernos de Amrica Latina en una posicin relativamente ventajosa en cuanto a la posible utilizacin de
estos conocimientos para la formulacin y eventual ejecucin de
una poltica de poblacin. A ello hay que agregar la actividad de
investigacin desplegada por los organismos pblicos a que se
hizo referencia en la seccin anterior, creados a raz de la Conferencia Mundial de Poblacin de 1974.
Se conocieron mejor que antes, por lo menos en algunos pases, las peculiaridades que presentaba la transicin de la fecundidad; las caractersticas de las migraciones internas y los determinantes de la distribucin espacial de la poblacin, principalmente
los relacionados con la concentracin en ciudades; las relaciones
que se dan entre ciertos fenmenos demogrficos y algunos aspectos del desarrollo econmico y social, y la posible evolucin
futura de la dinmica demogrfica. Aun en el difcil campo de la
explicacin causal de algunos comportamientos demogrficos,
varios estudiosos latinoamericanos haban logrado avances de
alguna importancia.
Desafortunadamente, a pesar de la existencia de este cmulo
de conocimientos, no ha sido posible avanzar en el campo de la
integracin de la variable demogrfica en los planes de desarrollo
econmico y social, cuando ellos existen, porque de alguna manera surge una nueva polmica entre los responsables de la in-

182

tegracin y los planificadores o los encargados de determinados

programas pblicos acerca de qu y cmo integrar.
A la anterior dificultad contribuye, en parte, el hecho de que
la planificacin con mucha frecuencia no pasa de ser un ejercicio
indicativo, que hace prcticamente imposible a los responsables de la poltica de poblacin establecer un dilogo fructfero
con los planificadores. Tal vez la solucin haya que buscarla,
como ha sido sugerido, a travs de la integracin parcial de la
variable demogrfica en distintos programas especficos, en los
que, utilizando los conocimientos ya acumulados, puedan formularse hiptesis acerca de cmo podrn interactuar las variables
demogrficas y las econmicas y sociales, objeto de los programas especficos.
Durante la dcada de 1990 ser necesario resolver el problema
de la integracin, no sin reconocer qu nuevos ingredientes se
han agregado a los que deben ser explcitamente considerados
en una poltica de poblacin y en unos planes que aseguren un
desarrollo sustentable. Nos referimos, obviamente, al tema que
constituye la polmica hoy vigente, acerca de cmo lograr el equilibrio ecolgico.
A lo largo de las tres ltimas dcadas, en lo que atae al crecimiento de la poblacin, se ha ido evolucionando de una polmica
a otra. El cambiante panorama del medio en que el hombre se
desenvuelve y las cambiantes demandas que la poblacin plantea
llevarn a la aparicin de nuevas situaciones polmicas.

Bibliografa
Bentez Zenteno, Ral, Las polticas de poblacin como instrumento de desarrollo en Amrica Latina, en Vctor Urquidi y Jos
B. Morelos (comps.), Poblacin y desarrollo en Amrica Latina,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.
Carda Robles, Alfonso, Le problme de la population au Mexique,
en Congres International de la Population, Pars, Hermann et Cie
diteurs, 1938, pp. 45-47.

183

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Mir, Carmen A., La poblacin de Amrica Latina en el siglo xx,
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Colombiana de Facultades de Medicina, 1968.
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y la investigacin demogrficas en los pases en vas de desarrollo: el caso de Amrica Latina, en Centro Latinoamericano de
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1985: un panorama confuso, en Revista Brasileira de Estudos
de Populao, vol. iv, N 1, enero-julio de 1986.
Stycos, J. Mayonne, La demografa y el estudio de los problemas
de poblacin en Amrica Latina, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.), El dilema de la poblacin en
Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de Facultades
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Resultados del Primer Congreso Demogrfico Interamericano,
en Estadstica, vol. i, N 4 y vol. ii, N 5.
Urza, Ral, El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina, Mxico,
Siglo xxi Editores, 1979.

184

AMRICA LATINA: LA POBLACIN Y

LAS POLTICAS DE POBLACIN ENTRE
BUCAREST Y EL CAIRO1

El marco demogrfico antes de la Conferencia

Mundial de Poblacin de 1974
En 1970, los 20 pases que componen Amrica Latina tenan una
poblacin cercana a los 275 millones de personas, ms de la mitad
de los cuales residan en Brasil y Mxico. Per ocupaba el quinto
lugar, antecedido por Argentina y Colombia.
Para entonces, slo 10 pases haban entrado en una franca
transicin demogrfica que avanzaba a distintos ritmos; Uruguay, Argentina, Chile y Cuba fueron los pioneros, seguidos por
Colombia, Brasil, Costa Rica, Panam, Per y Repblica Dominicana.
La tasa anual de crecimiento demogrfico en el periodo 19601965, que marca un punto de inflexin en la trayectoria de la dinmica demogrfica, haba llegado al nivel mximo de 28,08 por
mil, pero todava cinco pases (Ecuador, Honduras, Mxico, Ni1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Papeles de poblacin, N 20, abril-junio de

1999, pp. 9-23. Conferencia dictada en la iv Reunin Nacional sobre Poblacin,
celebrada en Ica, Per, entre el 26 y el 29 de abril de 1995 (versin revisada y
aumentada).

185

caragua y Venezuela) tenan tasas de crecimiento superiores al 30

por mil. Dos, que presentaban tasas de crecimiento relativamente
bajas, unan a una elevada fecundidad una alta mortalidad. Era
notable que ambos (Bolivia y Hait) tuvieran, entre 1970-1975,
esperanzas de vida al nacimiento (eo) por debajo de los 50 aos.
Como es sabido, la transicin demogrfica se inicia con el descenso de la mortalidad, que en la mayora de los pases de Amrica
Latina comenz antes de la dcada de los cincuenta, en el periodo
posterior a la Segunda Guerra Mundial. Ya en el periodo 19501955, el promedio de eo rondaba los 52 aos.
En vsperas de Bucarest se le haban agregado 9,5 aos, elevndose, entonces, ese ndice a ms de 61 aos; en Cuba ste exceda
los 71 aos. Todos los pases que en la actualidad experimentan
una transicin demogrfica avanzada tenan entre 1970-1975
una eo que exceda de 65 aos. Llama la atencin el caso de Per,
donde hasta el periodo 1980-1985 la eo se mantuvo por debajo de
los 60 aos. Las ganancias en la eo mantuvieron un paso acompasado en todos los pases, pero es notable que la brecha entre los
valores ms altos y ms bajos apenas hubiera disminuido cuatro
aos. Resulta positivo apreciar que la ganancia en aos de vida es
casi el doble en el caso del pas menos favorecido, en comparacin
con el de ms alto nivel de eo, como un examen de las cifras que
se citan a continuacin lo revela:
Cuadro N 1
Niveles de esperanza de vida al momento del nacimiento
(aos)

1950-1955

1970-1975

Diferencia

e ms alta

66,27 (Uruguay)

71,03 (Cuba)

4,76

e ms baja

37,56 (Hait)

46,74 (Bolivia)

9,18

Brecha

28,71

24,29

A la transicin de la mortalidad se agreg, ms tarde, la de la

fecundidad, fenmeno que registra su punto de inflexin entre
1960-1965. En ese periodo, la Tasa Global de Fecundidad (tgf)
186

de la regin haba llegado a casi seis hijos (5,98), con enormes

disparidades entre pases. En Honduras, Nicaragua y Repblica
Dominicana las mujeres tenan, en promedio, ms de siete hijos,
mientras que en Argentina y Uruguay ese promedio era menos
de la mitad: alrededor de tres hijos. Por otro lado, slo tres pases (Cuba, Chile y Panam) tenan ndices de la tgf inferiores
al promedio regional. Per, conjuntamente con Paraguay, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador y Guatemala, rondaban el nivel de
siete hijos.
Hacia el periodo 1970-1975 esta situacin haba variado de
manera importante: el promedio de la tgf para la regin haba
bajado a cinco y slo en un pas (Honduras) este ndice era de
ms de siete. El nmero de pases con tasas inferiores al promedio regional haba aumentado a nueve. Una comparacin por
grupos ayuda a apreciar mejor los cambios que se produjeron
(cuadro N 2).
Cuadro N 2
Cambios en la tasa global de fecundidad.
Comparacin por grupos de pases
Nivel de la tgfl

1950-1955

1970-1975

Menos de 4,50

4,50 - 5,99

6,00 - 6,49

6,50 - 6,99

10

7,00 y ms

Al mismo tiempo que se modificaba la fecundidad y la mortalidad y, como consecuencia de ello, el ritmo de crecimiento
demogrfico, se daba una importante transformacin en la distribucin de la poblacin en el territorio de cada pas, palpable
en la concentracin de habitantes en las reas urbanas. Ya para
1970 ms de la mitad (58%) de la poblacin de la regin resida
en reas urbanas. Como en el caso de otras caractersticas demogrficas, se daban grandes disparidades entre pases en cuanto al
187

grado de urbanizacin alcanzado. As, mientras que en Uruguay

8 de cada 10 habitantes residan en reas urbanas, en Hait la proporcin era de slo 2 de cada 10. Los pases de Amrica del Sur,
en especial Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela, han sido los
de ms rpida urbanizacin, pues ms de tres cuartas partes de su
poblacin residan en ciudades en 1970. El proceso ha sido algo
ms lento en los pases de Amrica Central y el Caribe, donde,
en general, entre dos tercios y ms de la mitad de la poblacin
todava habitaba, en aquel ao, en reas rurales.
Al momento de la Conferencia de Bucarest el proceso de urbanizacin continuaba presentando las mismas tendencias del
pasado reciente. Esta situacin fue objeto de preocupacin durante las deliberaciones sobre el Plan de Accin Mundial sobre
Poblacin (pamp); por ello, repetidamente muchos pases de Latinoamrica nos han expresado, en las encuestas que realiza las
Naciones Unidas para darle seguimiento a ese plan, que desearan
modificar las mencionadas tendencias.
Conviene advertir que una descripcin tan resumida de las
tendencias generales de la dinmica demogrfica necesariamente oculta algunos aspectos importantes que influyen de manera
significativa en el desarrollo de nuestras sociedades. Debe resaltarse, en primer lugar, que los indicadores promedio del nivel
nacional que han sido citados aqu no permiten notar las grandes disparidades que en el comportamiento demogrfico existen
entre sectores sociales de un mismo pas y que en gran medida
apuntan hacia la existencia de injusticias sociales. Situaciones de
este tipo son las que llevan a hablar de problemas de poblacin
cuando ms bien se trata de poblaciones con problemas. Es una
distincin que cabe tener presente cuando se proponga adoptar
polticas de poblacin.

Las principales caractersticas de la evolucin

demogrfica entre 1970 y 1990
En los 20 aos transcurridos entre la Conferencia de Bucarest y
la de El Cairo, la dinmica demogrfica de Amrica Latina sufri
188

cambios fundamentales, que en teora deberan haber contribuido a disminuir los problemas que se asocian con el crecimiento de
la poblacin. Parece existir una apreciacin generalizada de que
estos problemas ms bien han aumentado, aunque es claro que
difcilmente puedan atribuirse de modo exclusivo al comportamiento demogrfico de la poblacin. Se reconoce la existencia de
otros factores de orden econmico, social y poltico.
Los cambios en la dinmica demogrfica en las dos ltimas
dcadas han sido de tal magnitud que llevaron a una importante
revisin de las proyecciones de poblacin hechas en aos precedentes. En todos los casos disminuyeron las magnitudes de las
poblaciones anteriormente estimadas. Ello se debi principalmente a que los demgrafos no llegaron a prever la velocidad a la
que descendera la fecundidad, declinacin que necesariamente
llev a una no prevista disminucin de la tasa de crecimiento. As
por ejemplo, en 1971 el Centro Latinoamericano de Demografa
(celade) proyect que la poblacin de la regin en el ao 2000
sera de 641 millones. Las ms recientes proyecciones estimaron
que slo llegar a ser de 571 millones, es decir, de 130 millones
menos. La tasa de crecimiento se calcula ahora para el periodo
1990-1995 en 18,13 por mil, es decir, una baja de 27% respecto
a la de 1970-1975. Esto, como resultado de un descenso de ms
de 39% en la tgf en el mismo lapso. Las mujeres de la regin
tienen ahora en promedio tres hijos, en lugar de los cinco que
tenan hace 20 aos.
El hecho de que el descenso en la tasa de crecimiento demogrfico no responda en su totalidad a la declinacin de la fecundidad se debe a que la mortalidad no ha continuado menguando
al ritmo acelerado que traa en aos anteriores. Esto, desde luego,
es un comportamiento lgico y hasta cierto punto anticipado.
Aunque la eo en Amrica Latina est todava lejos de acercarse
al lmite biolgico, en cierta medida s se acerca al lmite social.
Uno de los conjuntos de edad que ms afecta el nivel de la eo es
el de los infantes. En nuestro caso, son an muchas las muertes
infantiles que podran prevenirse, pero ello depende de ciertas
situaciones sociales que todava no hemos podido superar. Cmo
189

erradicar, por ejemplo, la desnutricin infantil; cmo aumentar

la asistencia profesional al parto; cmo ampliar la cobertura de la
atencin prenatal. stos son slo ejemplos en el caso de la mortalidad infantil. Tambin inciden en la eo las muertes de adolescentes, grupo que presenta una serie de problemas que no siempre
los servicios de salud estn en condiciones de atender, tales como
embarazos precoces, consumo de drogas, accidentes y violencia,
para citar slo tres.
En 1990, prcticamente todos los pases de la regin haban
entrado al proceso de transicin demogrfica, el que, en algunos
casos, se desenvuelve de manera acelerada. En Cuba, por ejemplo, ya la fecundidad est bajo el nivel de reemplazo (tgf 1,87).
Uruguay y Chile se aproximan a ella. Es ms, se estima que de
seguir la tendencia actual, para el periodo 2015-2020, es decir
dentro de 20 aos, 11 pases de la regin y ella misma, en promedio, tendrn niveles de fecundidad bajo el nivel de reemplazo.
Segn las proyecciones, Per slo llegara a ese nivel en el periodo
siguiente (2020-2025).
Como se coment anteriormente, el descenso de la mortalidad, a pesar de que ha disminuido su ritmo, ha situado la eo de
varios pases de la regin en niveles que registran algunos pases
desarrollados: Costa Rica y Cuba con ms de 75 aos y otros seis
pases (Argentina, Chile, Mxico, Panam, Uruguay y Venezuela)
con ms de 70 aos de eo, Per contina estando bajo el promedio regional (64,60 aos)
Toda esta evolucin demogrfica aceler la transformacin de
la estructura por edades: proporcionalmente, menos menores de
15 aos y ms de los grupos de 15 a 59 y 60 y ms.
La urbanizacin continu a pasos acelerados y, en 1990, entre las 20 ciudades ms grandes del mundo, cuatro pertenecan
a Amrica Latina.
Las disparidades de los indicadores demogrficos entre grupos sociales persisten y se asocian, cada vez ms, a desigualdades
en el acceso a los beneficios del progreso y el desarrollo. Ciertos
crculos sostienen que las nuevas polticas neoliberales han agudizado los problemas.
190

Gracias a la labor de la cepal, que en aos recientes ha dado

mayor reconocimiento al estudio de aspectos relacionados con la
dinmica demogrfica y su relacin con fenmenos econmicos,
sociales y ambientales, los pases de la regin llegaron a El Cairo
despus de haber examinado en varias reuniones regionales la
temtica de poblacin. Tanto as, que en la Conferencia Regional
Latinoamericana y del Caribe sobre Poblacin y Desarrollo adoptaron lo que denominaron un consenso, que se refiere a puntos
importantes de la agenda sobre poblacin, an pendientes. En
esa conferencia tambin se acord preparar un plan regional que,
en efecto, se formul, lo que dio lugar al Plan de Accin sobre
Poblacin de Amrica Latina y el Caribe.

Los debates sobre polticas de poblacin en Amrica

Latina alrededor de 1970
Como ya se seal anteriormente, la tasa de crecimiento de la poblacin lleg a su mximo nivel en el periodo 1960-1965. La continua expansin de esta tasa a travs de los aos anteriores haba
llevado a una duplicacin de la poblacin en 25 aos, entre 1940 y
1965. Esta creciente poblacin, con una estructura por edad muy
joven y con tendencia a concentrarse en ciudades, combinada con
una expansin de sus aspiraciones sociales, comenz a plantear
demandas que la mayor parte de los gobiernos de Amrica Latina no estaban en condiciones de enfrentar satisfactoriamente.
Fue entonces cuando irrumpi en la regin la proposicin,
que nos vino desde fuera, de que la adopcin del control de la
natalidad podra constituirse en la solucin a los problemas que se
suponan planteados por el elevado crecimiento de la poblacin.
Errneamente se asimilaba el concepto de poltica de poblacin
con el control natal y se daba paso as a la reanudacin de una
controversia que la publicacin del Ensayo sobre la poblacin, de
Malthus, haba atizado siglo y medio antes.
Los gobiernos, preocupados por no mezclarse en lo que podra tildarse como intromisin fornea en un delicado asunto de
exclusiva decisin soberana, y tratando de evitar problemas po191

lticos internos por la oposicin que cualquier decisin en este

delicado terreno levantara en la jerarqua de la Iglesia catlica y
en los grupos izquierdistas locales, rehuyeron tomar posiciones
con relacin a la adopcin de polticas explcitas tendientes a
disminuir la tasa de crecimiento de la poblacin.
Mientras tanto, en casi todos los pases funcionaban programas de planificacin familiar de carcter privado, que obviamente
lo hacan con la anuencia explcita o tcita del gobierno respectivo. Pocos aos ms tarde, ante la demanda que esos programas
fueron generando en ciertos sectores femeninos, un buen nmero
de gobiernos dio cabida a programas de planificacin familiar en
los servicios estatales. Slo dos pases de la regin (Argentina y
Uruguay) decidieron no brindar esos servicios, en consonancia
con su declarado propsito de estimular el crecimiento de sus
respectivas poblaciones.
La adopcin oficial de estos programas no implicaba que los
gobiernos hubieran tomado una posicin controlista frente al
crecimiento de la poblacin. Los programas se justifican como
instrumentos para proteger la salud de las madres y disminuir la
incidencia del aborto, y contribuan, adems, a reducir la mortalidad materna.
Se comenzaba a reconocer, sin embargo, que era necesario
encontrar medios que permitieran armonizar las tendencias demogrficas y las del desarrollo econmico y social, lo que no poda lograrse con la sola aplicacin de programas de planificacin
familiar. Para ello era indispensable adoptar una poltica de poblacin con objetivos ms amplios. Paralelamente, diversos foros
latinoamericanos intentaban esclarecer el sentido que se deba
dar al concepto de poltica de poblacin, plano en el que se avanza
logrando lentamente un consenso.
Mxico fue el primer pas que, en 1973, adopt una Ley General de Poblacin, cuyo objetivo era regular los fenmenos que
afectan a la poblacin [] con el fin de lograr que participe justa
y equitativamente en los beneficios del desarrollo econmico y
social. Personalmente, siempre me ha parecido una excelente
contribucin a esclarecer el sentido de una poltica de poblacin
192

la enunciada por Per, mediante Decreto Legislativo que, hace 10

aos, estableci, entre otras definiciones, que la poltica nacional
de poblacin tiene por objeto planificar y ejecutar acciones del
Estado relativas al volumen, estructura, dinmica y distribucin
de la poblacin en el territorio nacional, agregando que entre
los objetivos de la Ley est el de promover una equilibrada y armnica relacin entre el crecimiento, estructura y distribucin
territorial de la poblacin, y el desarrollo econmico y social, teniendo en cuenta que la economa est al servicio del hombre.
Se percibe en estas disposiciones la influencia del pamp adoptado en Bucarest, cuyo prrafo 14 establece que las variables
demogrficas influyen sobre las variables del desarrollo y, a su
vez, estn sujetas a la influencia de stas. En general, sta ha sido la orientacin que han adoptado los pases latinoamericanos
que han enunciado polticas de poblacin. Tambin, acogiendo
la recomendacin del pamp, numerosos gobiernos establecieron
comisiones, consejos, comits o departamentos con funciones de
integrar la consideracin del factor demogrfico en los planes
sectoriales y globales del desarrollo. Difcil es afirmar que esto
se haya logrado.

El significado de la Conferencia de Bucarest

y el pamp; su revisin en la Conferencia
de Mxico, 1984
La Conferencia de Bucarest marc sin duda un hito en el reconocimiento por los gobiernos miembros de las Naciones Unidas
de la importancia de la influencia de los factores demogrficos
en los esfuerzos por mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Las conferencias mundiales de poblacin, celebradas en Roma
en 1954 y en Belgrado en 1965, tuvieron un carcter eminentemente cientfico y no poltico, y quienes participaron lo hicieron
a ttulo personal y como estudiosos interesados en la temtica de
poblacin. La de 1974, en cambio, fue la primera de naturaleza
gubernamental, en la que los participantes representaban a sus
respectivos gobiernos, y las posiciones por ellos enunciadas de193

ban entenderse como las oficiales del gobierno respectivo. Aunque la Secretara de la Conferencia distribuy oportunamente
documentos que examinaron aspectos cuantitativos y tcnicos
relacionados con la situacin demogrfica mundial, regional y
nacional, ellos no se constituyeron en temas centrales de debate
en la conferencia. El documento que concentr el mayor inters
y ocup el mayor tiempo de los delegados fue el pamp. La Secretara aport a las discusiones un proyecto que levant considerable polmica, principalmente porque se proponan metas en
cuanto al crecimiento demogrfico, mortalidad y fecundidad para
ser alcanzadas en determinados plazos. Las deliberaciones en el
grupo de trabajo cambiaron radicalmente la naturaleza del plan
originalmente propuesto, lo cual caus cierta desilusin entre
pases desarrollados, particularmente Estados Unidos, cuya delegacin insista en la necesidad de fijar metas, y lleg a proponer
en el grupo de trabajo que se declarara, como una de ellas, que
la fecundidad mundial alcanzara el nivel de reemplazo en el ao
2000, meta que hoy, segn las proyecciones hechas, slo alcanzaran tres pases de Amrica Latina (Brasil, Cuba y Uruguay).
Los pases en desarrollo, con un fuerte liderazgo de la Delegacin de Argelia, que presidi las deliberaciones del grupo de
trabajo, lograron que el plan reconociera la interrelacin existente
entre poblacin y desarrollo. En la prctica se diluy mucho el
concepto de poltica de poblacin y de alguna manera se dio paso
a una posicin que bien podra tildarse de pronatalista.
No obstante sus limitaciones, el pamp moviliz el inters de los
gobiernos sobre la temtica de poblacin y en el caso de Amrica
Latina condujo, entre otras medidas, como ya se seal antes, a
la creacin de instancias especiales dentro de las administraciones pblicas para ocuparse de los aspectos demogrficos en el
contexto del desarrollo. Si bien no puede decirse que con carcter generalizado los pases de la regin hayan adoptado polticas
explcitas de poblacin, no hay duda de que hoy se presta mayor
atencin al impacto de los fenmenos demogrficos en las posibilidades que tienen las poblaciones, principalmente los grupos
postergados, de mejorar su calidad de vida. Con la colaboracin
194

de la cepal, los gobiernos han intentado extender a este campo

la aspiracin de alcanzar la equidad que tanto han tratado de
promover en lo econmico.
Se pens que la Conferencia Internacional de Poblacin de
Mxico, en 1984, contribuira a ampliar y darle mayor concrecin
a las recomendaciones adoptadas en Bucarest. En efecto, varias
de las recomendaciones de Mxico ampliaron el tratamiento de
temas, como los relacionados con la situacin de la mujer en la
sociedad, incluyendo su acceso a la planificacin familiar.
Sin embargo, la Conferencia de Mxico abri nuevos frentes
de confrontacin. La delegacin de Estados Unidos, sorprendentemente, tom la posicin de que los problemas de poblacin podran resolverse en sociedades que se apoyaran en la creatividad
de individuos privados trabajando en una economa libre el
eptome, dira yo, de la doctrina neoliberal aplicada al campo demogrfico. Adems, anunci que su pas no dara asistencia financiera a actividades que en sus programas prestaran asistencia para
abortos, con lo que se cortaron los aportes al Fondo de Poblacin
de Naciones Unidas que prestaba apoyo a China, y que incluye
el aborto entre los servicios que presta a su poblacin femenina.
Tambin se ha considerado que el propio Mxico, que despus
de la Conferencia de Bucarest dio renovado mpetu a su poltica
de poblacin y apoy decididamente las actividades del Fondo
de Poblacin en la regin, tom una posicin menos comprometida en esta conferencia.
El Vaticano, que en Bucarest se haba abstenido de sumarse al
consenso sobre el pamp, hizo lo mismo en Mxico, no slo porque no aprobaba mtodos no naturales de planificacin familiar,
sino porque no le parecan adecuadas las recomendaciones sobre
sexualidad y paternidad, que singularizaban a individuos y parejas, cuando deban referirse a parejas casadas.
En resumen, puede decirse que en Mxico se avanz poco.

195

Los debates postBucarest con influencia

en las cuestiones sobre poblacin y en la adopcin
de polticas

En el campo internacional se realizaron algunas reuniones que

han tenido un impacto importante en la discusin sobre las cuestiones relativas a la poblacin. Se examinan, a continuacin, algunas que se consideran de mayor impacto.
Como se mencion anteriormente, la creciente urbanizacin
en la regin plantea problemas adicionales que, indudablemente, tienen relacin con el crecimiento absoluto y relativo de las
poblaciones residentes en reas urbanas. Pero los problemas no
se limitan exclusivamente a dichas reas, sino que tienen repercusiones en las rurales, de donde procede parte importante de
los contingentes que nutren el crecimiento urbano.
De la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Futuro
Urbano celebrada en Roma, en 1980, varias son las conclusiones
de valor para los planificadores en el campo de poblacin, pero
sobre todo para nuestra regin; una de las ms importantes es la
que advierte que
El proceso de urbanizacin slo podr ser manejado ah donde tambin se manejen, por medio de medidas econmicas, sociales, polticas y culturales, los factores demogrficos que contribuyen a este
proceso [] Debemos combinar poblacin con recursos en ciudades, regiones, pases, y en ltima instancia en el mundo entero.2

Como podemos apreciar, no se propone actuar exclusivamente sobre el factor demogrfico, lo que necesariamente ampliara
el campo de las llamadas polticas de poblacin.
Otra instancia que ha tenido considerable influencia en el
campo de poblacin ha sido la Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo, llamada tambin Comisin Brundtland, cuyo
2 Conferencia Internacional sobre Poblacin y Futuro Urbano, celebrada en Ro-

ma, Italia, en septiembre de 1980.

196

informe se recogi en el libro Nuestro futuro comn. Aunque en

1972 ya la Conferencia sobre el Medio Humano, celebrada en
Estocolmo, haba lanzado las primeras ideas sobre la necesidad
de proteger nuestro planeta Tierra, el Informe Brundtland le
dio gran importancia a la relacin entre poblacin y los recursos
naturales, y la necesidad de alcanzar lo que en el Informe se denomin el desarrollo sustentable. Sus recomendaciones sobre
poblacin van mucho ms all de lo que hasta ese momento haban recogido otros foros internacionales.
No cabe duda de que muchos de sus planteamientos fueron
retomados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, celebrada en 1992 en Rio de Janeiro. Sin
embargo, en lo que respecta a poblacin, se considera que la reu
nin de Rio le atribuy poca importancia. El captulo quinto de
la Agenda 21, sobre dinmica demogrfica y sustentabilidad,
no slo se considera poco efectivo, sino que en algunos aspectos se estima que constituye un retroceso respecto a medidas ya
aprobadas por los gobiernos en otras reuniones internacionales.
Algo claro es que despus de los ejercicios que los pases latinoamericanos debieron hacer para preparar los informes nacionales para Rio, el medio ambiente y el desarrollo sustentable han
recibido nuevo reconocimiento como ingredientes que deben ser
tomados en cuenta en las polticas de poblacin o en las medidas
que se adopten y que tiendan a influir sobre el comportamiento
demogrfico de la poblacin.

Contenido y significado de la Conferencia de El

Cairo y del plan de accin propuesto en ella
Ya se ha sealado en este documento que en vsperas de la Conferencia de El Cairo, la poblacin de la mayora de los pases
de Amrica Latina se encontraba, en general, en un proceso de
transicin demogrfica, moderada en algunos casos, y avanzada
en otros, habindole completado dos pases: Cuba y Uruguay.
Sin embargo, nuevos y crecientes problemas abrumaban a las
sociedades latinoamericanas: pobreza, desempleo, delincuencia
197

y violencia, discriminacin contra la mujer, abandono de nios,

deterioro de la organizacin familiar, excesiva destruccin de
recursos naturales y creciente deterioro del ambiente natural.
Muchos de estos problemas tenan manifestaciones peculiares
en las reas urbanas y rurales.
Por estas y otras razones, los gobiernos acogieron con gran
inters la Primera Conferencia Mundial sobre Poblacin, cuya
agenda no slo contena el indispensable complemento de desarrollo, sino que, adems, propona la discusin de numerosos
temas que, hasta entonces, no haban sido incluidos tan explcitamente en conferencias de poblacin anteriores.
Los temas considerados ms importantes fueron examinados
en reuniones de expertos. En efecto, con anticipacin a la conferencia, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas convoc
a seis grupos de expertos para analizar en detalle los siguientes
temas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Poblacin, ambiente y desarrollo

Polticas y programas de poblacin
Poblacin y mujer
Planificacin familiar, salud y bienestar familiar
Crecimiento de la poblacin y estructura demogrfica
Distribucin de la poblacin y migracin.

Todos estos temas, y otros, que fueron discutidos en mesas

redondas, se integraron en los 16 captulos del denso documento que la Secretara present en El Cairo y que, a pesar de la extensin de la Conferencia, no llegaron a ser examinados con el
detenimiento necesario.
Siempre se tuvo la impresin de que despus de las varias conferencias mundiales sobre poblacin y otros temas relacionados
estrechamente con la temtica poblacional, la de El Cairo dara
la oportunidad para que los gobiernos llegaran a un consenso
definitivo y final sobre poblacin y desarrollo. Sin embargo, no
fue as, principalmente porque las deliberaciones se alargaron y
complicaron, ya que surgi nuevamente la oposicin del Vaticano,
198

que en esta ocasin haba llevado a cabo una intensa, y evidentemente efectiva, campaa contra la Conferencia y su documento
bsico. sta lleg al extremo de que el propio papa escribiera a
jefes de gobierno para alertarlos sobre el peligro que extraaban
para el futuro de la familia y de los valores morales en que sta
se apoya, los planteamientos contenidos en el Plan de Accin,
particularmente en el captulo sobre derechos reproductivos,
salud reproductiva y planificacin familiar.
La agresiva campaa del Vaticano llev a muchos pases, entre
ellos no pocos latinoamericanos, a cambiar sus posiciones frente al Plan de Accin sometido a la Conferencia, el que corri el
riesgo de no ser adoptado.
Afortunadamente, a pesar de la declaracin del Vaticano,
opuesto a determinadas partes del Plan, ste fue aprobado por
consenso.
Indudablemente, este Plan, por la cobertura que da a la discusin de aspectos cruciales de las interrelaciones entre poblacin y
desarrollo sustentable, y las recomendaciones que contiene sobre
cada uno de los temas objeto de examen, est destinado a convertirse en gua obligada de nuestros gobiernos para acciones en
los mltiples campos examinados en l.
Por eso resulta muy importante conocer cmo ha estado interpretando el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, cuya
directora ejecutiva actu como secretaria general de la Conferencia, los mandatos contenidos en el Plan.
La lectura de un reciente documento emanado del Fondo da
lugar por lo menos a la preocupacin, porque ste parece haber
interpretado su mandato como el de dar prioridad a los siguientes temas:
1. Salud reproductiva y planificacin familiar
2. Gnero y poblacin
3. Desarrollo sustentable.
Si he interpretado correctamente el reciente documento y
el orden en que se citan los temas, que representa la jerarqua
199

de importancia que el Fondo atribuye a cada tema, tendra que

concluir que, a pesar del monumental esfuerzo que signific organizar la Conferencia y ampliar el mbito de discusin de los
problemas de poblacin, estamos frente a un planteamiento sumamente restringido que se propone apoyar prioritariamente
ms de lo mismo, que si bien ha sido un elemento importante
en promover la transicin de la fecundidad, es, como el propio
documento de El Cairo permite apreciar, slo una parte de las
acciones que deben adoptarse.

Las perspectivas
Despus de 25 aos de constante debate del tema, son relativamente pocos los pases de Amrica Latina que tienen reales
polticas de poblacin propiamente tales. Sin embargo, no cabe
duda de que todos reconocen hoy la importancia de la influencia
de los factores demogrficos sobre los programas con contenido
econmico, social y ambiental. Se acepta que la pobreza, el de
sempleo, la desigualdad social, en general, y la destruccin y deterioro del capital natural de la nacin, slo pueden ser mitigados,
y eventualmente erradicados, mediante la adopcin de medidas
de distinta naturaleza, entre las cuales son importantes las destinadas a eliminar las disparidades entre los indicadores demogrficos de distintos grupos sociales y disminuir el crecimiento de
la poblacin, y ordenando tambin, de manera ms equilibrada,
su distribucin en el territorio nacional.
Es cierto que las tasas de crecimiento demogrfico han disminuido en prcticamente todos los pases de la regin, con excepcin de Bolivia, Guatemala y Hait, y en algunos casos la tasa se
ha reducido a menos de la mitad (Brasil, Cuba y Uruguay). Sin
embargo, el incremento en el nmero absoluto de habitantes hace
aumentar las demandas que las actuales condiciones econmicas y sociales y el modelo de desarrollo prevaleciente hacen casi
imposible atender. Para el caso del Per, por ejemplo, se estima
que en los prximos 10 aos se agregarn casi 5 millones de habitantes a la poblacin.
200

Un informe publicado en 1991 por la cepal seala que las

cifras disponibles muestran una asociacin entre el lugar que los
pases ocupan en la transicin demogrfica y la situacin de pobreza que enfrentan. El reto de la regin es cmo salir de una
situacin de desigualdad social, manteniendo e intensificando el
proceso de transicin demogrfica que, entre otras consecuencias, tuvo la virtud de disminuir algunas de las presiones que de
otra manera hubieran agudizado an ms el deterioro que experimentan algunos grupos de las sociedades latinoamericanas.
Ya la cepal ha planteado a los pases de la regin sus propuestas de transformacin productiva con equidad, recomendando
algunos lineamientos de polticas bsicas destinadas a apoyar los
objetivos propuestos. An no se han agregado a esos lineamientos
los relativos a lo que, de manera muy liberal, podra designarse
como poltica de poblacin.
No se trata de proponer el dictamen de nuevas leyes o decretos similares, agregados a los que, en general, no han pasado
de ser meros ejercicios retricos. Lo que se propone es que cada
gobierno defina y adopte claramente una posicin frente a cmo
aspira que evolucionen los componentes de la dinmica demogrfica en el pas, y haga que se adopten acciones que conviertan
en hechos esa posicin. Esto, en parte, podra lograrse si en las
acciones que se busca cumplir a nivel sectorial (hacienda pblica,
bienestar y seguridad social, recursos naturales, educacin, salud, desarrollo, empleo, etc.), los objetivos especficos del sector
buscasen armonizar dichas acciones con la declarada posicin
oficial sobre la evolucin deseada de la dinmica demogrfica.
En el campo demogrfico, como en muchos otros, el Estado
tiene la obligacin de definir aquellas metas cuyo logro se considera indispensable para asegurar el mximo bienestar a la mayora
de la poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse en el marco de un estricto respeto a los derechos humanos ampliamente
reconocidos. En lo que respecta a la intervencin del Estado en
este campo, debe tenerse como gua la posicin de la cepal, en
el sentido de que ste debe asumir un papel, tanto en promover
un debate entre los distintos estratos de la sociedad que persi201

gan una plataforma mnima de acuerdos tendientes a facilitar el

proceso de desarrollo, como en asumir las responsabilidades resultantes de ese debate.
En Amrica Latina y El Caribe quiz como en ningn otro
campo de la accin social parecen coincidir las declaradas percepciones de un buen nmero de gobiernos sobre el ritmo del
crecimiento demogrfico, el nivel de la tasa de fecundidad, el de
la esperanza de vida y los patrones de distribucin de la poblacin en el territorio, con las aspiraciones expresadas por la propia poblacin a travs de encuestas, organizaciones comunales
y sociales, y, en general, medios masivos de comunicacin. La
plataforma mnima de acuerdos, a que se refiere la cepal, est
realmente muy avanzada en el campo demogrfico. Es cuestin
de que los gobiernos pasen de la declaracin de percepciones a
la adopcin de acciones.

202

II. Transicin demogrfica en Amrica Latina:

implicaciones econmicas y sociales

AMRICA LATINA: TRANSICIN

DEMOGRFICA Y CRISIS ECONMICA,
SOCIAL Y POLTICA1

I. Introduccin
Hasta muy recientemente algunos crculos sostuvieron con in
sistencia que un descenso en las elevadas tasas de fecundidad
existentes en la mayora de los pases latinoamericanos, con su
consecuente efecto depresor en el ritmo de incremento de la poblacin total, contribuira a acelerar el crecimiento econmico
de estos pases.
Para confirmar que la relacin poblacin-desarrollo no puede ser reducida a trminos tan simplistas, hoy nos enfrentamos a
una Amrica Latina que en medio de una relativamente acelerada
transicin demogrfica se encuentra sumida en la ms grave crisis
econmica de los ltimos 50 aos; ve agudizarse los problemas sociales de diversa ndole: aumento de la pobreza que trae aparejado el incremento en nmeros absolutos de los desempleados, de
los nios desnutridos, de los analfabetas, lo que en algunos ca1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Memorias del Congreso Latinoamericano de

Poblacin y Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(unam), El Colegio de Mxico y Programa de Investigaciones Sociales sobre
Poblacin en Amrica Latina (pispal), 1984, pp. 65-113.

205

sos ha llevado a confrontaciones internas con altos costos sociales,

econmicos y humanos. Los pocos regmenes latinoamericanos
de signo democrtico, en general se mantienen al borde del caos
gracias a un precario equilibrio de sus distintas fuerzas sociales.
En este documento se examina brevemente la evolucin re
ciente de algunas de las ms importantes caractersticas de los
fenmenos antes enunciados, y se trata de elucidar sus posibles
relaciones.

II. La transicin demogrfica: homogeneizacin

intrarregional y heterogeneizacin intranacional
a. La mortalidad

Es ya bien conocido que la mortalidad en un buen nmero de

pases latinoamericanos inici hace aproximadamente cuatro dcadas su transicin hacia el descenso, el que llega a alcanzar una
velocidad nunca antes registrada.2
En el cuadro N 1 se incluyen los valores estimados para la
esperanza de vida en el momento del nacimiento, en cuatro perodos: a) al promediar el siglo xx (1950-1955); b) 15 aos despus
(1965-1970); c) entre 1980 y 1985, que representara la esperanza
de vida que se estima tendran quienes nacen en la actualidad; y
d) finalmente, el valor proyectado para comienzos del siglo xxi.
Los pases aparecen clasificados en cuatro grupos, a tendiendo
principalmente a la velocidad alcanzada por el descenso de la Tasa
Global de Fecundidad (tgf) (vase cuadro N 2), medida sta
que tambin se incluye en el cuadro. Sin embargo, la clasificacin
tambin es til para agrupar pases que tienen comportamientos
similares en cuanto a la esperanza de vida al nacer (e), uno de

En un documento que examina el fenmeno se afirma que hubieron de transcurrir 150 aos en Inglaterra y Gales para que el nivel de la mortalidad se redujera a la mitad del que prevaleca a mediados del siglo xviii [lo que] Costa Rica
logr en slo 20 aos. Carmen A. Mir, Aspectos demogrficos de Amrica
Latina, en celade, Serie A, N 88, Santiago de Chile, junio de 1968, p. 5.

206

los ndices demogrficos ms apropiados para medir niveles de

desarrollo social.
Un examen del cuadro N 2 muestra que en el perodo 1950-
1955 apenas los dos pases incluidos en el grupo i tenan e que
excedan de 60 aos, en un caso, y de 65, en el otro; prcticamente
en todos los pases del grupo ii (con excepcin de Repblica Dominicana), nacer alrededor de 1950 implicaba la probabilidad de
sobrevivir hasta ms all de los 50 aos de edad. Este grupo mostraba netos avances sobre los dems en la e; Cuba (58,79) y Costa
Rica (57,26). Cuatro de los cinco pases centroamericanos, junto
con Ecuador y Per, se ubicaban bajo el valor promedio regional,
con entre 42 y 47 aos. Paraguay era la excepcin del grupo iii,
con un valor (51,94) ms parecido al de los pases del grupo ii; la
de Hait y, en cierto modo, la de Bolivia, reflejaban condiciones
de vida que fcilmente podran calificarse de precarias.
Lejos todava de los niveles ya alcanzados por los pases de
sarrollados, la mortalidad de Amrica Latina continu bajando
con diversos ritmos de intensidad en un perodo que en general
se caracteriz por una notable expansin econmica de la regin.
En el perodo 1950-1955 a 1965-1970, la ganancia en la e de los
distintos pases fluctu entre 2,36 aos en Uruguay y 10,66 en
El Salvador, siendo en general los avances ms significativos en
aquellos casos en que el nivel de la e se encontraba ms rezagado
(vase cuadro N 2). Como era de esperarse, salvo en pocos casos
en que la e se encontraba en general entre los niveles ms bajos,
el descenso de la mortalidad se fren en algunos pases de forma
muy significativa, como lo atestigua la magnitud de la ganancia
en la e que se da en los ltimos 15 aos. Dos hechos contribuyen
a que se d este fenmeno: por un lado, la circunstancia de que
alcanzado cierto nivel de la e, nuevos aumentos en ella se tornan
ms lentos y difciles, porque no dependen ya tanto de medidas
especficas de salud personal o sanidad ambiental, cuanto de
mejoras en las condiciones generales de vida. Por otro lado, en
parte debe haber contribuido a producir la frenada del descenso
el haber entrado los pases latinoamericanos en una etapa crtica
de su crecimiento econmico, con el consiguiente efecto en la
207

disponibilidad y accesibilidad a ciertos servicios pblicos y en el

deterioro de las condiciones de vida.
Las proyecciones oficiales prevn la continuacin del aumen
to de la esperanza de vida hasta un promedio regional de casi 70
aos alrededor del ao 2000, lo que parece plausible aun sin im
portantes mejoras econmicas, porque implica modestos avances
anuales en la e que pueden lograrse en la mayora de los casos disminuyendo la todava elevada mortalidad infantil3 e incorporando
a los servicios de salud aunque sea a una limitada porcin de la
poblacin excluida de ellos.
Vale la pena destacar que la evolucin de la mortalidad de
los pases latinoamericanos ha conducido a cierto grado de ho
mogeneizacin en el nivel del ndice sinttico utilizado para me
dirla. Entre 1950 y 1955 la diferencia entre el valor ms elevado
de la e (Uruguay, 66,27) y el ms bajo (Hait, 37,56) fue de 28,71
aos. Alrededor de 1982, esta vez entre Cuba y Bolivia, se haba
acortado a 22,69 y, de cumplirse lo previsto en las proyecciones,
al iniciarse el siglo xxi, la diferencia se habr reducido a la mitad
(14,54 aos) de la registrada alrededor de 1950.
Desafortunadamente, el grado de homogeneizacin que se da
a nivel intrarregional no se ha logrado en el interior de los pases
en la mortalidad de los distintos grupos sociales, ni entre reas
geogrficas de un mismo pas. Existen estimaciones para algunos pases que permiten constatar las brechas considerables en
la e entre reas geogrficas de esos pases. A continuacin, con
carcter ilustrativo, se comparan las estimaciones accesibles ms
recientes de las esperanzas de vida en las reas de ms alta y de
ms baja mortalidad en tres pases.

Behm ha mostrado que de haber prevalecido en Amrica latina en el perodo

1968-1970 el nivel de mortalidad para los menores de 2 aos que se dio en los
Estados Unidos en 1970, se habran podido evitar anualmente 952.000 muertes en esas edades. Hugo Behm, Socio-Economic Determinants of Mortality
in Latin America, en Population Bulletin of the United Nations, N 13, Nueva
York, 1981.

208

Cuadro A
Argentina

1969-1971

Noreste

51,1

Buenos Aires

63,8

Diferencia (en aos)

12,7

Brasil

1960-1973

Noreste

43,8

Sur

62,1

Diferencia (en aos)

18,3

Chile

1969-1970

Regin viii

58,3

Regin xii

64,5

Diferencia (en aos)

6,2

Aunque los datos se refieren, en general, a la dcada anterior,

la evolucin de ciertos diferenciales de la mortalidad que ms
adelante se examinan hace presumir que las diferencias subsisten
y en algunos casos pueden incluso haberse ampliado. Los datos
que apoyan la afirmacin que se hace al inicio de este prrafo no
se refieren a todos los pases, sino a un grupo seleccionado de
ellos, pero indudablemente representativos de la regin. Tampoco consideran la mortalidad en todos los grupos de edad, sino
exclusivamente la infantil (incluyendo la de menores de 2 aos).
Esta limitacin no invalida el anlisis, habida cuenta de la importancia que el nivel de la mortalidad infantil tiene en la determinacin del valor de la e, y a su significado como un indicador del
nivel de vida alcanzado por una poblacin. Por ltimo, slo para
menos pases an se cuenta con datos para ms de un perodo, lo
que impide comparaciones temporales. A pesar de estas limitaciones, la informacin disponible, producida en su mayor parte
en el celade gracias a los esfuerzos de investigacin de Behm y

209

sus colaboradores,4 permite iluminar el fenmeno de la heterogeneidad social del nivel de la mortalidad y da pie para extraer
ciertas conclusiones.
Entre las diferencias ms notables en los niveles de mortali
dad de menores de 2 aos en Amrica Latina, estn las que se
han observado entre las mujeres residentes en ciudades, en reas
urbanas y en rurales de los respectivos pases, y entre las mujeres
de distinto nivel educativo. Los cuadros N 3 y 4 contienen los
datos para un buen nmero de pases de la regin alrededor de
1968-1970. Aun siendo en general elevada la mortalidad urbana,
el exceso de la rural sobre aqulla alcanza niveles que denuncian
claramente las muy inferiores condiciones de vida que prevalecen en las reas rurales en las que, con muy pocas excepciones
(Chile, Colombia y Per), viven entre dos tercios y la mitad de
la poblacin del pas. La brecha en los niveles de mortalidad es
an ms dramtica cuando, en la comparacin, se incluyen las
ciudades en las que se asienta la capital del pas (vase cuadro
N 3) u otras ciudades importantes.
Las diferencias segn nivel de educacin de las mujeres son
an ms amplias. Hay pases en los que la mortalidad infantil de
los hijos de las mujeres analfabetas es cinco veces ms alta que la
de los hijos de las ms educadas.
Los pocos datos disponibles sugieren que estas desigualdades persisten, y en algunos casos se amplan. Con toda propiedad
Behm seala que las cifras de estas desigualdades hay que buscarlas utilizando para el anlisis categoras que identifiquen el papel
que los individuos desempean en el proceso social de produccin. En este sentido tal vez sea oportuno terminar este breve
examen de la transicin de la mortalidad con una referencia a
datos sumamente reveladores de cmo se dan las diferencias en
los niveles de mortalidad infantil segn el tipo de insercin ocupacional de sus padres y, lo que es ms significativo, cmo parecen
haber evolucionado estas diferencias aproximadamente en una
4 Vase

ibid y Naciones Unidas, Niveles y tendencias de la mortalidad a partir de

1950. st /esa/ser.a/74, Nueva York, Naciones Unidas, 1981.

210

dcada en Panam, experiencia que quiz no est muy alejada de

lo ocurrido en los dems pases de la regin (vase cuadro N 5).
Es fcil apreciar que la brecha entre el sector medio-alto y el bajo
agrcola no asalariados se ha ampliado al disminuir la mortalidad
en este ltimo grupo en un porcentaje menor. Es interesante observar que la mortalidad infantil del estrato no agrcola asalariado
es la que mayor reduccin ha experimentado.
El cuadro N 6 recoge para Chile el nivel de la mortalidad
infantil total y dividida en sus componentes de neonatal y postneonatal para los hijos de dos grupos de trabajadores (obreros y
empleados) en dos fechas distintas: 1957 y 1970-1973. Aunque estos datos probablemente no son estrictamente comparables, son
lo suficientemente similares como para permitir derivar ciertas
conclusiones: la mortalidad infantil, particularmente la postneonatal, experiment un significativo descenso en el perodo de 15
aos a que se refieren los datos, beneficiando a ambas categoras
de ocupacin, pero siendo la declinacin entre los hijos de los
empleados bastante ms elevada que entre los obreros. Lo que
parece prcticamente increble es que la brecha en la mortalidad
postneonatal, que como es sabido responde en mayor grado a
las condiciones de vida imperantes y es la que en mayor grado
determina el nivel de la mortalidad infantil, que ya era elevada
en 1957, se haya duplicado en 1972-1973, fenmeno que difcilmente podra explicarse por falta de comparabilidad de los datos.
Se trata evidentemente de la agudizacin de las desigualdades en
el acceso a los beneficios del desarrollo econmico y social entre
obreros y empleados. Son ejemplos como stos y los datos sobre
los diferenciales de la mortalidad en las reas urbanas y rurales y
segn niveles de educacin, los que dan apoyo a la aseveracin
de que no obstante el veloz descenso del nivel de la mortalidad a
escala nacional, dentro de los pases se incrementa la heterogeneidad en el comportamiento de esta variable entre grupos sociales.

211

b. La fecundidad

Como es sabido, la transicin de la fecundidad hacia el descenso

se inici en la mayora de los pases de la regin ms tardamente, y lleg a adquirir tambin una velocidad no registrada antes
en Amrica Latina, y que se ha dado excepcionalmente en otras
partes del mundo.5 Utilizando la tasa global de fecundidad (tgf),
los cuadros N 1 y 2 permiten examinar la evolucin de esta variable desde mediados del siglo xx hasta la actualidad. Se incluye
tambin una proyeccin al primer quinquenio del siglo xxi. Los
pases han sido agrupados atendiendo principalmente a la magnitud del descenso que se dio en la fecundidad desde alrededor
de 1965 hasta principios de la dcada de los ochenta, perodo en
el que ocurren los cambios que anteriormente fueron calificados
de sin precedentes.
Al promediar el siglo se estimaba que slo las mujeres de
Argentina y Uruguay tendran alrededor de 3 hijos al final de su
vida reproductiva; las de Chile, Cuba y Panam, entre 4 y menos
de 6, y el resto de los 15 pases mostraban valores de la tgf que
excedan de 6 hijos, llegando a sobrepasar de 7 en por lo menos
5 casos. El valor ms alto lo registr Repblica Dominicana con
7,5, lo que implica una diferencia de 4,77 hijos con el de Uruguay
(2,73). Es decir, tericamente, por cada nacimiento vivo que una
madre uruguaya tena, una dominicana tena casi tres.
En el transcurso de los 15 aos siguientes se produjeron des
censos muy pequeos de la fecundidad (en general menos de
1% anual en promedio) en todos los pases, con excepcin de
Cuba, Honduras y El Salvador, pases estos ltimos que registran
ascensos. En el primer caso como una respuesta, an no satisfactoriamente explicada, a las nuevas condiciones creadas por la
Revolucin que tom el poder en esa Isla en 1959. En los otros
5

Para un examen ms detallado de este tema vase Carmen A. Mir, Las tendencias recientes de la fecundidad en Amrica Latina y sus implicaciones,
documento presentado a la vii Reunin del Grupo de Trabajo sobre el Proceso
de Reproduccin de la Poblacin de la Comisin de Poblacin y Desarrollo de
clacso, Cuernavaca, Mxico, febrero de 1982.

212

dos pases, porque an no se haba instaurado de manera firme

la tendencia al descenso.
La incipiente transicin antes mencionada cobr un poderoso impulso entre 1967 y 1982. Los pases incluidos en el grupo
ii registran declinaciones que van del 28% (Venezuela) al 54%
(Cuba). Repblica Dominicana, que como se seal anteriormente, registr alrededor de 1950 la tgf ms alta, experiment en el
perodo analizado un descenso de ms del 40%. La fecundidad
de Costa Rica y de Panam mostr una declinacin de similar
magnitud (39,7% y 38,4%). En general, todos los pases del
grupo ii registraron descensos significativos que en ningn caso
fueron inferiores al 28%.
Los pases del grupo iii, por haberse iniciado en ellos ms tardamente la transicin de la fecundidad hacia la declinacin, mostraron descensos ms modestos, aunque en los casos de Paraguay
y Per llegaron a ser de cerca de 25%. En este grupo ofrecen ciertas dudas acerca de la evolucin futura de su fecundidad pases
como Honduras, Ecuador, El Salvador y Nicaragua, en los que
el descenso promedio anual en el perodo analizado estuvo por
debajo o alrededor del 1%. Finalmente, Bolivia y Hait, incluidos en el grupo iv, muestran descensos tan pequeos en 15 aos
que no es difcil afirmar que an estn por entrar en un proceso
de transicin descendente.
Esta evolucin ha cambiado radicalmente la distribucin de
los pases segn sus niveles de fecundidad, como puede apreciarse a continuacin. Con fines comparativos se incluye tambin la
estimacin para el perodo 2000-2005.
Cuadro B
Distribucin de los pases de Amrica Latina segn el nivel de su tgf
1950-1955 a 2000-2005
Nivel de la tgf
Total
Menos de 4

Perodo
1950-1955 1965-1970 1980-1985 2000-2005
20
2

20

20

20

8a

15b
Contina

213

Nivel de la tgf

Perodo
1950-1955 1965-1970 1980-1985 2000-2005

4 - 4,99

5 - 5,99

6 - 6,99

10

7 y ms

a El

grupo incluye un pas con tgf inferior a 2, y dos con tgf inferior a 3.

b Se

mantuvo este grupo slo para fines comparativos. Una distribucin ms adecuada sera: menos de

tres, 10, y menos de cuatro, 5.

Fuente: cuadro N 1 de este documento.

El cuadro anterior avala la afirmacin de la homogeneizacin

del comportamiento de la fecundidad entre pases. Ya en 1980 la
divisin de stos en grupos i y ii, segn el nivel de sus tgf, no re
sultaba tan discriminante. Por ejemplo, dos pases (Chile y Cuba)
del grupo ii ya tenan valores inferiores a los dos del grupo i. La
diferencia en el nmero promedio de nacimientos que separaba
el valor ms bajo del grupo i y el ms alto del grupo ii se ha reducido prcticamente a la mitad: de 4,77 a 2,63 hijos. En general,
se tiende hacia una homogeneizacin de los niveles dentro de los
grupos ii y iii.
La tgf es una medida sinttica que resume la experiencia de
la fecundidad de las mujeres en los distintos grupos de edad, que
se expresa en las tasas especficas. Aunque, como es fcil suponer, distintas estructuras de estas tasas pueden conducir al mismo nivel global de la fecundidad, la velocidad y persistencia del
descenso de ste est directamente vinculado a las modificaciones
que sufran las tasas especficas de fecundidad.
El cuadro N 7 recoge, en trminos de porcentajes, los cam
bios experimentados por estas tasas entre 1965-1970 y 1980-1985
en los pases agrupados en las cuatro categoras adoptadas en este
trabajo. Un examen de este cuadro permite apreciar cmo se dio
el descenso en los distintos grupos de edad. De igual manera, es
posible examinar las similitudes y discrepancias en el patrn en214

tre los varios grupos de pases y dentro de cada grupo. El anlisis

se ha limitado al perodo en que, como ya se seal, se dieron
los ms notables descensos de la fecundidad. Por apartarse de
la tendencia declinante registrada en la mayora de los pases, se
dejan de lado los de los grupos i y iv.
Sin excepcin alguna, las tasas especficas disminuyeron en
todos los grupos de edad en los pases de las categoras ii y iii,
aunque la disminucin afect con distinta intensidad a los varios
grupos. Slo en Costa Rica, pas del grupo ii, el descenso en la
tasa del grupo 15-19 fue relativamente modesto. Fue particular
mente importante en Cuba, Mxico y Repblica Dominicana.
La declinacin de la tasa en este grupo de edad tiene un efecto
limitado en la reduccin de la tgf, porque su contribucin a la
fecundidad total es en general relativamente pequea. Tiene, sin
embargo, un efecto importante desde el punto de vista de salud
y social en general. Las madres muy jvenes son generalmente
las de alto riesgo obsttrico y las que ms dificultades tienen de
constituir hogares en condiciones de vida aceptables. Esto es particularmente cierto en algunas capas sociales. Es sta, pues, una
evolucin cuya consecuencia demogrfica es muy limitada, pero
de indudable repercusin social.
Puede tambin apreciarse en el cuadro N 7 que los pases
que mayores descensos han experimentado en el nivel de su fe
cundidad, han disminuido de manera muy significativa las tasas
de los grupos ubicados al final del perodo reproductivo (40-49
aos), cambio que tampoco modifica de forma importante el ni
vel final de la fecundidad, pero tiene consecuencias positivas en
lo que respecta a la salud de las mujeres en esas edades.
Las disminuciones que s tienen un impacto importante en el
nivel de la fecundidad son las que se dan en los grupos de edad
entre 20 y 34 aos, donde, en la etapa de transicin en que se en
cuentran los pases del grupo ii, concentran entre 65% y 70% de
la fecundidad total. El cuadro N 7 nos esclarece cmo los pases
de ese grupo lograron descensos tan importantes en la tgf en el
perodo bajo estudio. Cuba, el pas cuya fecundidad se redujo
ms rpidamente, tuvo descensos en los tres grupos de edad en
215

cuestin (20-24, 25-29 y 30-34) que oscilan entre 42% y 65%.

Los dems pases registraron disminuciones menores pero de
indudable impacto para precipitar los cambios en las tgf que
ya fueron examinados. Colombia, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana redujeron en por lo menos un tercio las tasas
en estos grupos de edades, y aun en Brasil, Chile, Mxico y Venezuela, donde los descensos fueron los ms pequeos, las tasas
respectivas disminuyeron en un quinto, un cuarto y un tercio.
En conclusin, pareciera que la transicin hacia el descenso est
firmemente instaurada en este grupo de pases.
El comportamiento de los descensos de las tasas especficas
en los pases del grupo iii, en cambio, son menos sistemticas.
Hay pases como Ecuador y Nicaragua en los que la reduccin
ms importante es la registrada en el grupo 15-19. Mientras que
en ambos pases los cambios en las tasas de los grupos 40-49 son
de poca importancia. Por otro lado, en Per ocurre exactamen
te lo contrario. Las disminuciones en los grupos de edad 20 a 34
slo tienen mayor importancia en Paraguay, y en menor grado
en Guatemala. Los dems pases del grupo registran reducciones
modestas en los grupos de edad en los que se concentra la mayor
actividad reproductiva de las mujeres.
Las fluctuaciones hasta cierto punto errticas de las tasas especficas de estos pases sugieren dudas acerca de la evolucin
futura de sus tgf. Llevadas a grficos, las tasas especficas de
los dos grupos de pases revelaran efectivamente dos patrones
claramente diferenciados: los del grupo ii con una cspide ms
temprana (20-24 aos) y un descenso relativamente pronunciado
de la curva al avanzar hacia el grupo 45-49. En el grupo iv, en
cambio, la cspide se da en general ms tardamente (25-29), y
los descensos de las tasas a partir de este grupo son ms lentos.
El descenso de la fecundidad que ha afectado a las mujeres
en todos los grupos de edad en el perodo reproductivo se ha
difundido a mujeres ubicadas en distintos sectores sociales y residentes en diversas reas del pas respectivo. Aunque los datos
disponibles sobre este tema se limitan a unos pocos casos, todo
parece indicar que la difusin ha sido diferencial entre sectores y
216

reas. Es decir, los descensos no parecen haberse dado con igual

intensidad en distintos grupos socio-espaciales. Es ms, como ha
sido sealado en otro documento,6 existen claros indicios de que
la brecha que ha venido dndose entre los niveles de la fecundidad
de los grupos ubicados en los extremos del espectro social parece
haberse ampliado en algunos pases. Dicho de otra manera, se ha
acentuado la heterogeneidad en el comportamiento reproductivo
de mujeres pertenecientes a distintos estratos sociales, al igual que
ha ocurrido con la mortalidad.
En general, la informacin para documentar la existencia de
amplias diferencias en la fecundidad de distintos grupos sociales
es ms abundante que la que permitira examinar la direccin del
cambio que se ha dado en estas diferencias. En el cuadro N 8 se
han reunido sobre ambos temas los datos accesibles a la autora en
el momento de preparar este documento. La seccin A del cuadro
muestra, en funcin del nmero total de hijos nacidos vivos de
mujeres de 40 a 44 aos,7 1as tremendas diferencias que se dan
en los pases sobre los cuales se han incluido datos. Parece difcil
derivar de un anlisis de ellos conclusiones de aplicacin general
a todos los pases examinados, salvo quiz la obvia y por dems
conocida de que existe un importante diferencial entre la fecundidad urbana y la rural. En general, los datos se refieren a una fecha
en que en la mayora de los pases incluidos en el cuadro, la transicin de la fecundidad se encontraba en pleno desarrollo. Una
posible interpretacin de las diferencias es la de que stas parecen
menores en los pases en que esa transicin estaba ms avanzada
(Panam, Mxico, Colombia, Costa Rica), indicio tal vez de que el
descenso de la fecundidad estaba ya ms ampliamente difundido
6

Ibid.

Esta medida puede ser criticada por la omisin que siempre se da en la declaracin de los hijos tenidos, particularmente en el caso de mujeres de edades
ms avanzadas. Como se trata no tanto de establecer con seguridad el nivel de
la fecundidad, sino la direccin de las diferencias entre reas urbanas y rurales,
parece aceptable utilizar la medida. Adems, como es de suponer que la omisin
en la declaracin de los hijos tenidos ser mayor en el caso de las mujeres de las
reas rurales, esto actuara en el sentido de subestimar el exceso de la fecundidad
rural con respecto a la urbana.

217

en el pas. En casos como Paraguay y El Salvador, en los que el

diferencial es muy elevado, puede, en efecto, tratarse de que en
las primeras etapas de una incipiente transicin, el descenso de la
fecundidad se concentra principalmente en los grupos urbanos.
Los datos que se dan en la seccin B del cuadro acerca de la
evolucin de los diferenciales socio-espaciales de la fecundidad
en cuatro pases de la regin indican que persisten tremendas
desigualdades en los niveles de fecundidad de los distintos gru
pos sociales. Lo que es ms grave, como se afirm anteriormen
te, la brecha existente en el comportamiento reproductivo de los
sectores ubicados en los extremos del espectro social, en general,
parece haberse ampliado. La excepcin en cuanto a la evolucin
descrita es Cuba, pas en el que por ser mayores los descensos de
la fecundidad de los grupos menos favorecidos, la brecha que los
separaba de los de mejor situacin tiende a disminuir en el perodo 1965-1977. En Argentina la ampliacin de la desigualdad se
da principalmente en la fecundidad de los grupos de educacin
ms alta y ms baja. En Costa Rica y Panam los diferenciales de la
fecundidad aumentaron en los perodos 1960-1970 y 1966-1976,
respectivamente, una evolucin difcil de entender a la luz de la
expansin econmica experimentada por estos pases, que trajo
aparejado un aumento de los servicios pblicos.
c. El crecimiento demogrfico

Si bien para la regin en su conjunto se estima que en la actualidad

emigran de la misma alrededor de 175.000 personas, esto afecta
en forma muy limitada el crecimiento demogrfico de Amrica
Latina, el que fundamentalmente queda expresado por la tasa
de crecimiento natural que resulta del saldo entre la natalidad y
la mortalidad. El cuadro N 1 presenta el valor de esa tasa para
todos los pases de la regin, siguiendo la clasificacin utilizada
para la tgf y la esperanza de vida (e). Se dan tambin las tasas
para los mismos cuatro perodos.
Como puede apreciarse, el descenso de la tasa de crecimiento
natural (r) ha sido lento, y no se ha producido cambio alguno en
218

los primeros 15 aos para los cuales se incluyen datos en el cuadro. Esto ocurre as porque si, por un lado, unos pocos pases
registraron disminuciones en la r, la mayora registr aumentos,
debido principalmente a que los descensos de la fecundidad,
cuando los hubo, fueron menos pronunciados que los que se
dieron en la mortalidad. Recin en el perodo 1965-1970 a 19801985 se produce un descenso de la tasa regional promedio, el que
en teora est en un proceso de aceleracin que hara disminuir la
tasa en ms de 27% en los ltimos aos del siglo xx, para llevarla
alrededor del ao 2000 a un nivel del 1,72% anual.
Llama la atencin que todava para cuatro pases de la regin
(Honduras, Ecuador, El Salvador y Nicaragua) las estimaciones
de la r para el perodo 1980-1985 excedan de 3. Es posible, naturalmente, que el estado de violencia que ha existido en los dos
ltimos pases haya cambiado esta situacin en forma significativa. El cuadro C permite apreciar que inicialmente, cuando el
descenso de la fecundidad era ms lento que el de la mortalidad,
la tasa de crecimiento de la mayora de los pases se aceler, fenmeno que pierde vigor en 1980-1985.
Cuadro C
Tasa de crecimiento (%)

Nmero de pases
1950-1955

1965-1970

1980-1985

Total

20

20

20

Menos de 2

2 - 2,99

10

12

3 y ms

10

No es el caso entrar aqu en una elaborada discusin tcnica

acerca de cmo se modifica el nmero absoluto de habitantes
por razn de la operacin de los patrones de fecundidad y de
mortalidad que se han venido dando en el pasado reciente en los
distintos pases de Amrica Latina y en la regin en su conjunto.
Baste sealar que los efectos depresores que puede haber tenido
219

el descenso ya apuntado de la fecundidad en el tamao absoluto

de la poblacin y en su tasa de crecimiento, ha sido atemperado
por los factores que se examinan a continuacin. Por un lado,
el descenso tambin acelerado de la mortalidad, y sobre todo el
hecho de que las generaciones que han estado entrando a la edad
reproductiva crecen ms rpidamente que la poblacin total, lo
que, de no producirse alteraciones en la conducta reproductiva,
en teora implica un mayor nmero de nacimientos. A esto hay
que agregar que si por razn del aumento en la esperanza de vida,
una proporcin ms elevada de parejas sobreviven como tales un
mayor nmero de aos durante el perodo reproductivo, pueden,
tambin en teora, tener ms hijos, salvo, como se seal antes,
que se produzcan cambios en su conducta reproductiva.
A lo anterior hay que agregar todava que en situaciones como la de Amrica Latina, el aumento en la esperanza de vida se
logra principalmente por una importante reduccin de la mortalidad infantil, lo que automticamente implica aumentar mayores contingentes a la poblacin de menores, los que tambin
eventualmente irn a engrosar la proporcin de poblacin en
edades reproductivas. El cuadro N 9 permite confirmar que, en
efecto, en Amrica Latina en conjunto, en 11 pases de la regin
(entre ellos los de mayor poblacin: Brasil y Mxico) las tasas de
crecimiento de la poblacin femenina de 15 a 49 aos se encontraban, hasta muy recientemente, en una etapa de plena expansin. Slo en cinco pases del grupo ii, en tres del grupo iii (los
que mayores descensos de fecundidad venan registrando en el
grupo) y en Uruguay se prevea que la tasa bajara en el quinquenio 1980-1985. Los anteriores comentarios no estn destinados
a restar importancia al impacto, en trminos de nacimientos evitados, de las significativas reducciones que se han registrado en
la fecundidad. Eso queda evidenciado en el progresivo descenso
que se da en las proporciones de menores de 15 aos (por ejemplo, en Costa Rica, de 48% alrededor de 1960 a 36% alrededor
de 1980). Tampoco busca desconocer el hecho de que una tasa
de incremento demogrfico en descenso implica que, si bien
los efectivos poblacionales aumentan en tamao absoluto por
220

tratarse de poblaciones todava en crecimiento, a partir de un

determinado momento, esos aumentos comienzan a ser proporcionalmente cada vez ms pequeos y eventualmente disminuyen
tambin en nmeros absolutos. Esto, como es natural, ocurre diferencialmente en los distintos grupos sociales como resultado de
las desigualdades que ya han sido sealadas cuando se discuti
la mortalidad y la fecundidad. A escala de todo el pas, indudablemente los nacimientos evitados, la menor proporcin de menores y la reduccin en el incremento relativo y absoluto de los
efectivos poblacionales implican, en igualdad de circunstancias en
otros rdenes, menor costo de ciertos servicios pblicos y mayor
disponibilidad de recursos para inversiones productivas. Aunque
esto, en cierta medida, ha ocurrido en muchos de nuestros pases,
tanto el desarrollo econmico como el social han sufrido reveses
importantes en el marco de una crisis poltica sin precedentes,
justo cuando est en marcha una transicin demogrfica que cobra mayor dinamismo a medida que avanza en el tiempo. A continuacin se examinan algunas caractersticas de ese desarrollo,
y se intenta relacionarlas con algunos aspectos demogrficos, en
un esfuerzo por descubrir algunos de los factores subyacentes en
la relacin poblacin-desarrollo.

III. Algunas relaciones entre la dinmica

demogrfica y el crecimiento econmico
a. El modelo econmico

Las tasas de crecimiento demogrfico examinadas en la seccin

anterior, si bien en descenso (reduccin de aproximadamente
18% en los ltimos 20 aos), no implican, desde luego, frente a
la estructura por edad que ha caracterizado a Amrica Latina en
el pasado reciente, que la poblacin deje de crecer en nmeros
absolutos. Algunos pases de la regin han llegado ya a un nivel
de fecundidad de reemplazo pero, de cumplirse los supuestos
sobre la evolucin de la fecundidad, la mortalidad y la migracin
internacional, la tasa de crecimiento cero slo la alcanzaran hasta
221

bien entrado el siglo xxi. Para la regin en su conjunto se prev

que esto ocurrir alrededor del ao 2100, cuando la poblacin
habra llegado aproximadamente a 1.100 millones, es decir, sera
tres veces mayor que la actual,8 que se estima para 1983 en alrededor de 380 millones de habitantes. Hace apenas 26 aos el tamao de la poblacin de Amrica Latina era la mitad del que tiene
en la actualidad. Esta impresionante expansin de los efectivos
demogrficos coincide en su mayor parte con un ciclo de crecimiento econmico sin precedentes que sufri alrededor de 1975
una ruptura de la cual se recuper transitoriamente para retroceder nuevamente hasta caer a un nivel extraordinariamente bajo.
Quizs el dato ms escueto que puede citarse para describir
la evolucin reciente del crecimiento econmico de la regin es
el de que la tasa de ese crecimiento para el ao 1981 ha sido la
ms baja desde la posguerra, alcanzando slo 1,7% [] Con ello,
el producto por habitante disminuy por primera vez en los ltimos 30 aos.9 Ntese que esto ocurre cuando Amrica Latina
ha alcanzado la tasa de crecimiento demogrfico ms baja de los
ltimos 20 aos.10
A crear una situacin como la descrita convergen factores de
ndole demogrfica y acciones en la esfera econmico-social, las
que, en ltima instancia, dependen de cmo se den a nivel de la
sociedad global las alianzas y antagonismos entre los distintos grupos sociales, y cuyo balance determina la capacidad de maniobra
de los grupos dominantes para imponer su proyecto poltico.
Ya se ha sealado anteriormente que hasta 1975 la regin ex
periment un crecimiento econmico significativo, aunque ste,
8

Carl Haub, La futura poblacin mundial: qu sabemos nosotros?, en Intercom, vol. 4, N 5, mayo de 1983, pp. 6-7.

cepal, Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina, N 367, agosto

de 1982.
10

No hay que olvidar que las anteriores generalizaciones esconden importantes

diferencias entre pases. No es el propsito de este documento entrar a examinar
stas en detalle, y aunque se han clasificado los pases en grupos, esto no siempre
resuelve el problema analtico que implica generalizar acerca de un todo cuyos
componentes pueden ser bastante dismiles.

222

naturalmente, favoreci de diversa manera a los distintos grupos

de pases. Entre 1960 y 1980 el producto interno bruto (pib) real
(en dlares de 1970) vari de 109.000 millones a 332.000 millones de dlares estadounidenses.11 En trminos de la tasa anual de
crecimiento, el pib creci en el perodo 1960-1970 a 5,7% anual,
pasando a ms del 7% por ao en los primeros cuatro aos de la
dcada de los setenta, para luego descender nuevamente, de tal
suerte que la tasa promedio anual de crecimiento del pib entre
1970-1980 fue casi idntica (5,8%) a la del decenio anterior. El
crecimiento que se dio en los primeros aos de la dcada estuvo
determinado principalmente por un nmero reducido de pases.12
Conviene destacar, sin embargo, que el mejoramiento econmico
tuvo carcter general y benefici en diversos grados a la mayora
de los pases de la regin.
El importante crecimiento econmico que se ha dado en tiempos recientes se ha logrado sin modificar, sino ms bien intensificando, las caractersticas estructurales del modelo de desarrollo,
que conducen, entre otros efectos, a: a) una concentracin de
actividades econmicas en las reas urbanas; b) una priorizacin
de la industria y los servicios por sobre las actividades agrcolas;
c) una importacin de tecnologa moderna intensiva de capital
y ahorradora de mano de obra; d) una muy inequitativa distribucin del ingreso; e) una intensificacin de la pauperizacin de
grandes sectores de la poblacin, y f) una creciente dependencia
externa, particularmente, aunque no exclusivamente, a travs del
endeudamiento externo ms elevado en la historia de la regin.
Son stas y algunas otras caractersticas del modelo de de
sarrollo las que se encuentran en la base de las desigualdades en
las variables demogrficas a que se hizo referencia en la seccin
ii de este documento. Existen, adems, otras situaciones que,
11

A menos que se indique especficamente en contra, los datos econmicos citados en esta seccin han sido tomados de publicaciones oficiales de la cepal,
principalmente de la Sntesis estadstica de Amrica Latina, 1960-1980, y de la
publicacin peridica Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina.

12

Registraron crecimientos por encima de la tasa promedio de la regin, en orden

descendente, Brasil, Repblica Dominicana y Ecuador (vase cuadro N 10).

223

teniendo un importante componente demogrfico, son tambin

alimentadas en su dinmica por las acciones y polticas que se
adoptan en el contexto del modelo de desarrollo prevaleciente.
A continuacin se examinan algunas que presentan dimensiones
crticas en la regin.
b. Otras interacciones entre el modelo de
desarrollo y la dinmica demogrfica

1. Rpido crecimiento de la poblacin urbana y lento crecimiento de

la rural. De acuerdo con datos publicados por la cepal, la participacin de la agricultura en la generacin del pib baj de 17,2%
en 1960 a 10,8% en 1980. Esto a pesar de que en varios pases se
han instalado agroindustrias y se ha dado a las actividades agropecuarias una organizacin empresarial. La menor participacin
de la agricultura en la generacin del producto implica tambin
una menor participacin de la poblacin econmicamente activa
(pea) en el sector agrcola, lo cual propicia la creciente concentracin de sta y de quienes aspiran a ingresar a ella en el sector
urbano. El cuadro N 11 ofrece datos sobre la segmentacin de la
pea que no dejan lugar a dudas acerca del proceso concentrador
que el modelo de desarrollo propicia. Mientras que la proporcin de la pea urbana aumenta en 20 puntos (por ciento), la de
la agrcola disminuye tambin en 20 puntos.13 En el primer caso
aumenta proporcionalmente ms la pea informal; en el segundo,
disminuye menos la tradicional.
Ante situaciones como sta no es de extraar que en Amrica Latina la tasa de crecimiento total de la poblacin urbana sea
en promedio tres veces y media mayor que la de la rural, siendo
bastante ms amplia la diferencia entre sendas tasas en algunos
pases (por ejemplo, en Brasil casi seis veces mayor la urbana que
la rural, y en Panam casi cinco veces). Estimaciones de las Na13

Advirtase que expresado en porcentaje de cambio de la proporcin, el cambio

experimentado es ms significativo: aumento de pea urbana 50,6%, disminucin
de pea rural 46,2%.

224

ciones Unidas muestran que en esos dos pases, entre un 40 y un

45% del crecimiento urbano es imputable a la migracin interna
y a reclasificacin de lugares antes rurales en urbanos.14
La afluencia de poblacin procedente de reas rurales, com
binada con el propio crecimiento natural de las reas urbanas
ha convertido a Amrica Latina en la regin en desarrollo ms
urbanizada del mundo (64,74%) en 1980, comparable al nivel
alcanzado por Europa en el mismo ao (68,83%).15
El modelo de desarrollo no slo estimula la urbanizacin, sino que en la bsqueda de economas de escala para favorecer el
proceso de acumulacin, concentra las inversiones en determi
nados centros, propiciando as la aglomeracin de personas en
metrpolis. Amrica Latina tiene el dudoso honor de contar con
la ciudad ms grande del mundo, Mxico, que en 1980 se estimaba tena ms de 15 millones de habitantes. En ese ao, otras
tres ciudades de la regin haban excedido los 10 millones de ha
bitantes (el Gran Buenos Aires, Rio de Janeiro y So Paulo). Luego se encuentran 22 ciudades cuyas poblaciones oscilaban entre
5 millones (Bogot) y 1 milln (Guatemala). En 1980, en Amrica Latina vivan en ciudades ms de 230 millones de personas.
Frente a esta alta concentracin, se encuentra el reverso de la
elevada dispersin geogrfica de la poblacin. No es el propsito
de este documento entrar a discutir en detalle las interacciones
que se dan entre distintos aspectos de la dinmica demogrfica y
el modelo de desarrollo prevaleciente en la mayora de los pases
de la regin. Existen no pocos estudios que vinculan este patrn
de asentamiento a caractersticas de la estructura agraria, particularmente en sus aspectos de acceso a la tierra, tipo de tecnologa
utilizada, relacin entre el sector agrario moderno y tradicional,
y entre el sector agrcola en general y el resto de la economa.
Conviene, sin embargo, insistir en la relacin que el asentamiento disperso de la poblacin tiene con el acceso de ella a servicios
14

Naciones Unidas, Niveles y tendencias de la mortalidad a partir de 1950, op. cit.,

p. 26, cuadro N 11.

15

Ibid., pp. 173-175, cuadro N 50.

225

pblicos y el impacto de esto en los diferenciales de tipo demogrfico que ya han sido sealados, los que a su vez estn vinculados a las situaciones de inequidad frente a las oportunidades de
empleo y, en consecuencia, frente a la distribucin del ingreso
con su secuela de pobreza e indigencia.
2. Elevada subutilizacin de la mano de obra. La dinmica del
modelo de desarrollo y la dinmica demogrfica actan frente a la
utilizacin de la mano de obra exactamente en sentido contrario.
Mientras el modelo por algunas de las caractersticas que ya han
sido mencionadas y otras cuya discusin excedera el propsito
de este documento tiende a restringir la demanda de mano de
obra, la dinmica demogrfica del pasado reciente da lugar a una
creciente oferta de mano de obra.
En efecto, la poblacin de 15 a 59 aos tiene en la regin una
tasa promedio de crecimiento mayor que la de la poblacin total,
y lo que es an ms significativo es que todava se encuentra en
proceso de expansin: de una tasa anual de crecimiento de 2,44%
por ao en 1950-1955, pasa a 2,86% (vase el cuadro N 12). En
general, este ritmo de crecimiento pareciera estar perdiendo momentos, si se considera que 10 pases de la regin, entre los que se
encuentran Brasil, Argentina y Colombia, presentan descensos
en la tasa de 1980-1985, lo que todava no se ha podido reflejar
en el promedio de la regin, tal vez por el peso que ejerce el crecimiento de la poblacin de 15 a 59 aos en Mxico y Venezuela.
Hay que recordar una vez ms, sin embargo, que aunque la
tasa de crecimiento de la poblacin en edad de trabajar disminu
ya, los nmeros absolutos de sta crecen en todos los pases: de
86 millones que eran en 1950, pasaron a ms del doble en 1980, y
en la actualidad se estiman en alrededor de 220 millones de personas. An limitando este ejercicio cuantitativo a la poblacin
masculina, se trata de contingentes de ms de 100 millones a los
que habra que ocupar en actividades productivas. En la prcti
ca este nmero sera an mayor porque la estimacin a que se
hace referencia aqu es de la poblacin de 15 a 59 aos, y, como
se sabe, en algunos pases las tasas de participacin de nios de
10 a 14 y de mayores de 60 es importante. Sin embargo, bajo el
226

supuesto de que se estara ampliando el acceso a la educacin y a

la seguridad social, puede presumirse que el grueso de la fuerza
de trabajo quedara en efecto comprendida entre 15 y 59 aos.
Limitando el examen del problema de la mano de obra a los
que efectivamente se han incorporado a la pea en distinto gra
do y en varias modalidades, se tiene que, como lo revelan los es
tudios de prealc, existe un elevado nivel de subutilizacin de la
mano de obra. Hacia 1950, uno de cada cuatro trabajadores de
Amrica Latina se encontraba subutilizado; en 1980; uno de cada
cinco trabajadores lo sigue estando; esto ltimo implica el equivalente de alrededor de 23 millones de trabajadores ntegramente
subutilizados.16 Valindose de la experiencia de 14 pases de la
regin, el prealc estim la evolucin de la tasa de subutilizacin
de la mano de obra, expresndola como porcentaje de la pea.
En el cuadro N 13 los pases aparecen agrupados siguiendo la
clasificacin adoptada al inicio de este trabajo para caracterizar
el grado de avance en la transicin de la fecundidad. Los dos primeros pases que el prealc considera casos especiales tienen
los ms bajos niveles de subutilizacin de la mano de obra. En el
segundo grupo coinciden los de mayor velocidad en el descenso
de la fecundidad y que han experimentado tambin una disminucin de la subutilizacin de la mano de obra. Slo se aparta de
este patrn de coincidencia Guatemala, que en la clasificacin
demogrfica pertenece al grupo iii (ms lento descenso de la fecundidad), pero pas en el que ha descendido la subutilizacin de
la mano de obra. En los dems pases del grupo iii y en Bolivia en
general, sta ha aumentado o descendido levemente.
La comparacin anterior no intenta sugerir que haya una rela
cin directa de causa y efecto entre perodo de inicio y velocidad
del descenso de la fecundidad y disminucin de la subutilizacin
de la mano de obra. Ambos fenmenos, sin embargo, deben estar

16

prealc-Oficina Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica Latina: evolucin histrica y requerimientos futuros, documento de trabajo, prealc/1980,
febrero de 1981, pp. 1-2.

227

relacionados con transformaciones en lo econmico que tengan

repercusiones en lo social.
Volviendo, sin embargo, al tema de la contradiccin entre la
dinmica del modelo econmico y la dinmica demogrfica en lo
que se refiere a la demanda y oferta de mano de obra, conviene
sealar tambin que el descenso de la fecundidad incrementa la
oferta de mano de obra femenina, al liberar a ms mujeres ms
temprano y por espacios ms prolongados de tiempo de las responsabilidades propias de la maternidad. Como un corolario
adicional de las consecuencias de la elevada urbanizacin que se
da en la regin, el prealc nos advierte que de ser en 1950 un
fenmeno predominantemente rural, el subempleo tiende a ser
hoy un fenmeno tambin urbano. De hecho se ha transferido
parcialmente el subempleo rural hacia reas urbanas.17
Ante la situacin de crisis del sistema econmico del que en
gran medida depende Amrica Latina, es evidente que la solu
cin del problema planteado por la subutilizacin de la mano de
obra slo en forma limitada depende de cambios en la dinmica
demogrfica. El principal esfuerzo pasa por modificaciones estructurales del modelo econmico.
3. La inequidad en la distribucin del ingreso. Ya se ha visto
que el producto bruto interno de la regin creci desde 1950 a
1980 a un promedio apenas inferior a 6% por ao, habiendo
sobrepasado el 7% en el perodo 1970-1974. En otras palabras,
super con creces el crecimiento demogrfico, habiendo crecido el pib real por habitante en 2,8% por ao entre 1960-1970 y
en 3,1% por ao en 1970-1980, nivel que excede del 4% en el
perodo 1970-1974.
Por lo menos en teora, dos fuerzas actuaban en el mismo sen
tido y positivamente para mejorar las condiciones de vida de la
poblacin: aumentaba la disponibilidad de bienes a disposicin
de la poblacin y, en comparacin con la tendencia histrica, se
17

prealc-Oficina Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica Latina: evolucin histrica y requerimientos futuros, documento de trabajo, prealc/1980, op.
cit., p. 2.

228

reduca la proporcin en que creca esa poblacin. Sin embargo, los desastrosos resultados sociales son bien conocidos: una
distribucin del ingreso extremadamente desigual. Aunque los
datos ms recientes se refieren a 1960 y 1970, es de presumir que
la regresividad de la distribucin debe haber cambiado muy po
co y podra pensarse que el cambio ha sido en sentido negativo.
El cuadro N 14 citado por Argello no requiere comentarios
adicionales. Las cifras anteriores se refieren a la situacin en el
conjunto de pases de la regin. Desafortunadamente no se ha
tenido acceso a datos de pases, pero no cabe duda de que exis
ten situaciones an ms desfavorables que la representada por
el promedio regional. En otros pases, la regresiva distribucin
del ingreso personal es en parte contrapesada por la prestacin
por parte del Estado de ciertos servicios pblicos, por la cober
tura prestada por la seguridad social y por ciertas exenciones de
impuestos. En general, sin embargo, estos beneficios alcanzan a
los sectores de la poblacin que tienen un empleo estable y generalmente en las reas urbanas; de tal suerte que estas medidas
y polticas gubernamentales no logran modificar la condicin de
las familias de los estratos ms bajos de ingreso. Se agrega as un
eslabn ms de la cadena que conduce a la pobreza y la indigencia, el ms grave problema social que aqueja a Amrica Latina y
que ha contribuido al clima de violencia y de crisis poltica generalizada en que se debate la mayora de los pases de la regin.
4. Intensificacin de la pauperizacin. En un estudio publica
do por la cepal en 1979 se incluyen estimaciones sobre la incidencia de la pobreza y de la indigencia en 10 pases de Amrica
Latina en 1970. El cuadro respectivo que se incluye al final con el
N 15 presenta los porcentajes de hogares bajo la lnea de pobreza y de indigencia estimados para 1970.18 Los datos indican que
en 1970 el 40% de las familias y el 19% de ellas se encontraban
bajo las lneas de pobreza y de indigencia,19 respectivamente.
18

scar Altimir, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina; Cuadernos de la

cepal, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1979.

19

Se calcul que en trminos de personas, esto equivala a 110 millones. Se define

229

Ntese que los niveles de pobreza e indigencia rurales son bastante ms elevados que los urbanos. Obsrvese tambin que los
valores de los pases del grupo i son los ms bajos, y que los ms
altos corresponden a los nicos dos pases del grupo iii, incluidos en el cuadro. Entre los pases del grupo ii presentan niveles
de pobreza e indigencia relativamente bajos Chile y Costa Rica.
Con un porcentaje similar al de Honduras, Brasil presentaba niveles exorbitantes de pobreza rural (75% de pobres y 57% de
indigentes), el primero tal vez por falta de desarrollo y el segundo por un modelo de desarrollo que se caracteriza por su patrn
altamente concentrador (So Paulo, Rio de Janeiro, etc.). En situaciones como stas, la dinmica demogrfica como tal juega un
papel bastante secundario.

IV. Conclusiones
La mortalidad en Amrica Latina inici la transicin hacia el
descenso antes de 1950. En la dcada de los sesenta se inicia la
transicin de la fecundidad, la cual se acelera en la de los setenta
y se encuentra en la actualidad en pleno desarrollo, aunque a un
ritmo menos veloz. La tasa de crecimiento comienza a responder
a esta nueva situacin alrededor de 1965. Estos hechos demogrficos coinciden con un perodo de expansin econmica, pero
el modelo comienza a enfrentar crecientes dificultades, creando
en su desarrollo una serie de problemas sociales que en parte aumentan su incidencia por razn de la continuada expansin de
los efectivos poblacionales, particularmente en las edades reproductivas y en las de trabajar.

pobreza como un sndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo,

la desnutricin, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una insercin inestable en el aparato
productivo o dentro de los estados primitivos del mismo, actitudes de desaliento
y anomia, poca participacin en los mecanismos de integracin social y quizs
la adscripcin a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida
de la del resto de la sociedad. Las lneas de indigencia corresponden al costo
de la canasta mnima de alimentacin. Ibid.

230

La solucin a la situacin de crisis que enfrenta la regin no

pasa por medidas destinadas especficamente a modificar en forma directa las variables demogrficas bsicas (fecundidad, mortalidad y migracin), aunque esa modificacin podra coadyuvar
a esa solucin. El remedio es en primer lugar de tipo poltico. Sin
una modificacin sustancial acerca de cmo abordar el problema
del desarrollo, tanto en lo interno como en su vinculacin con la
economa internacional, difcilmente se podrn ir superando los
aspectos crticos, algunos de los cuales han sido sealados aqu.
Esta modificacin requiere que se alteren los patrones de participacin social y poltica que han prevalecido en la regin. En
otras palabras, es indispensable una recomposicin de los grupos
que controlan el Estado y en consecuencia la economa nacional.
En segundo lugar, y en esto juegan un papel preponderante las
modificaciones polticas a nivel interno, es preciso luchar porque
se modifique la actual divisin internacional del trabajo.
Como conclusin final, la muy obvia, de que la relacin poblacin-desarrollo es complicada y que la conducta demogrfica es el
resultado ltimo de la interaccin de mltiples factores, algunos
de los cuales hacen sentir sus efectos bastante tiempo despus de
iniciados los acontecimientos que les dieron origen. A su vez, los
resultados de la conducta demogrfica del pasado reciente y la
actual constantemente estn ofreciendo pautas para acciones en
el orden econmico y social.

231

232

5,89

3,15

2,73

6,15

6,72

6,72

4,01

4,80

6,75

5,68

Argentina

Uruguay

Brasil

Colombia

Costa Rica

Cuba

Chile

Mxico

Panam

1950
1955

Amrica Latina

Grupos y pases

5,62

6,70

4,05

4,29

5,80

5,95

5,31

2,80

3,0,5

5,53

1965
1970

3,46

4,61

2,90

1,98

3,50

3,93

3,81

2,76

3,38

4,15

1980
1985

2,48

2,70

2,42

2,08

2,68

2,78

2,71

2,30

2,56

2,92

2000
2005

Tasa Global de Fecundidad (tgf)

55,26

50,75

54,10

58,79

57,26

50,65

50,99

Grupo ii

66,27

62,73

Grupo i

51,56

1950
1955

64,27

60,31

60,55

68,50

65,64

58,42

57,90

68,03

65,98

58,81

1965
1970

70,98

65,73

67,01

73,45

73,0,3

63,63

63,41

70,34

69,71

64,38

1980
1985

73,65

70,53

71,09

74,86

74,65

67,89

68,60

72,49

72,55

69,52

2000
2005

Esperanza de vida al nacer (e)

2,71

3,05

2,16

1,87

3,52

3,12

2,95

1,07

1,62

2,69

1950
1955

3,09

3,39

1,99

2,41

3,11

2,92

2,57

1,08

1,34

2,69

1965
1970

2,26

2,68

1,70

1,05

2,63

2,33

2,22

0,93

1,58

2,37

1980
1985

Contina

1,55

1,76

1,12

0,76

1,72

1,56

1,51

0,,68

1,12

1,72

2000
2005

Tasa de crecimiento natural (r)

(por ciento)

Cuadro N 1
Amrica Latina: indicadores demogrficos estimados entre 1950-1955 y 2000-2005

233

6,64

7,05

7,00

6,46

6,62

6,85

7,09

7,33

6,75

6,15

Venezuela

Honduras

Ecuador

El Salvador

Paraguay

Per

Guatemala

Nicaragua

Bolivia

Hait

6,15

6,56

7,10

6,40

6,56

6,40

6,62

6,80

7,43

6,00

7,01

1965
1970

5,74

6,25

5,94

5,17

5,00

4,85

5,56

6,00

6,50

4,33

4,18

1980
1985

4,86

5,14

4,01

3,85

3,10

3,42

3,98

4,26

4,73

3,03

2,68

2000
2005

61,85

51,61

51,16

51,50

59,55

55,92

54,62

50,89

37,56

40,44

46,25

45,06

Grupo iv

42,28

42,68

43,90

51,94

45,26

46,94

42,16

1965
1970
55,35

Grupo iii

52,29

45,10

1950
1955

52,73

50,74

59,81

60,72

58,60

65,11

64,83

62,57

59,91

67,80

62,58

1980
1985

60,32

61,62

70,12

69,10

68,75

68,69

72,11

69,61

69,39

71,68

69,20

2000
2005

Esperanza de vida al nacer (e)

Fuente: Boletn Demogrfico, celade, ao xvi, N 32, Santiago de Chile, julio de 1983.

7,50

1950
1955

Rep. Dominicana

Grupos y pases

Tasa Global de Fecundidad (tgf)

1,87

2,31

3,15

2,89

2,55

3,01

2,85

2,84

2,95

3,23

2,72

1950
1955

2,44

2,55

3,37

2,96

2,80

3,04

3,20

3,05

3,43

3,26

3,25

1965
1970

2,72

2,82

3,45

2,91

2,60

2,88

3,22

3,17

3,38

2,96

2,52

1980
1985

2,82

2,89

2,72

2,44

1,90

2,16

2,62

2,58

3,08

2,05

1,74

2000
2005

Tasa de crecimiento natural (r)

(por ciento)

234

6,11

3,17

2,56

13,66

11,46

13,69

6,98

Argentina

Uruguay

Brasil

Colombia

Costa Rica

Cuba

1985-1970

1970-1955

53,85

39,66

33,95

28,25

1,43

10,82

24,95

(en aos)

1980-1965

1965-1950

Amrica Latina

Grupos y pases

5,05

23,43

29,26

28,87

16,67

24,26

29,64

2005-1985

2000-1980

Tasa Global de Fecundidad (% cambio)

0,65

0,56

0,52

0,46

0,33

0,49

0,35

0,37

0,11

0,25

0,37

(en aos)

1985-1970

1980-1965

Grupo ii

0,16

0,22

Grupo i

0,48

1970-1955

1965-1950

Ganancia anual

0,08

0,08

0,21

0,26

0,11

0,14

0,26

2005-1985

2000-1980

9,71

8,38

7,77

6,91

2,36

3,25

7,27

1970-1955

1965-1950

4,95

7,39

5,21

5,51

1,71

3,73

5,57

(en aos)

1985-1970

1980-1965

Contina

1,41

1,62

4,26

5,19

2,15

2,84

5,14

2005-1985

2000-1980

Ganancia en el periodo

Cuadro N 2
Amrica Latina: velocidad de descenso de la Tasa Global de Fecundidad (tgf)
y velocidad de ascenso de la esperanza de vida

235

15,62

0,74

1,06

6,53

9,64

5,39

2,86

2,48

3,32

4,23

Mxico

Panam

Rep.
Dominicana

Venezuela

Honduras

Ecuador

El Salvador

Paraguay

Per

1985-1970

1970-1955

23,78

24,22

16,01

11,76

12,52

27,83

40,37

38,43

31,19

28,40

(en aos)

1980-1965

1965-1950

Chile

Grupos y pases

38,00

29,48

28,42

29,00

27,23

30,02

35,88

28,32

41,43

16,55

2005-1985

2000-1980

Tasa Global de Fecundidad (% cambio)

0,51

0,51

0,71

0,51

0,58

0,47

0,37

0,59

0,53

0,60

0,40

0,48

0,45

0,36

0,43

(en aos)

1985-1970

1980-1965

Grupo iii

0,64

0,68

0,60

0,64

0,43

1970-1955

1965-1950

Ganancia anual

0,51

0,18

0,36

0,35

0,47

0,19

0,33

0,13

0,24

0,20

2005-1985

2000-1980

7,60

7,61

10,66

7,68

8,73

9,56

10,25

9,01

9,56

6,45

1970-1955

1965-1950

7,10

5,56

8,91

7,95

9,02

5,95

7,23

6,71

5,42

6,46

(en aos)

1985-1970

1980-1965

Contina

10,15

3,58

7,28

7,04

9,48

3,88

6,62

2,67

4,80

4,08

2005-1985

2000-1980

Ganancia en el periodo

236

3,14

2,81

-0-

Nicaragua

Bolivia

Hait

Fuente: cuadro N 1.

9,73

1985-1970

1970-1955

6,67

4,72

16,34

19,22

(en aos)

1980-1965

1965-1950

Guatemala

Grupos y pases

15,33

17,76

32,49

25,53

2005-1985

2000-1980

Tasa Global de Fecundidad (% cambio)

0,58

0,31
0,43

0,38

0,55

0,64

(en aos)

1985-1970

1980-1965

Grupo iv

0,62

0,56

1970-1955

1965-1950

Ganancia anual

0,38

0,54

0,52

0,42

2005-1985

2000-1980

8,69

4,62

9,33

8,48

1970-1955

1965-1950

6,48

5,68

8,20

9,56

(en aos)

1985-1970

1980-1965

7,59

10,88

10,31

8,38

2005-1985

2000-1980

Ganancia en el periodo

Cuadro N 3
Diferenciales urbano-rurales de la mortalidad de menores de 2 aos
(1.000 oq2), alrededor de 1968-1970

Pases

Probabilidad de morir por

mil nacidos vivos
Ciudad
capital

Urbana Rural

Porcentaje de exceso de
mortalidad
Ciudad
capital

Urbana Rural

Bolivia 1971-72

179

166

224

25,1

34,9

62

Chile 1965-66

72a

84

112

55,6

33,3

25

Colombia 1968-69

51b

75

109

113,7

45,3

36

Costa Rica 1968-69

49c

60

92

87,8

53,3

59

Rep. Dom. 1970-71

109d

115

130

19,3

13,0

60

Ecuador 1969-70

80e

98

145

81,2

48,0

59

El Salvador 1966-67

118f

139

148

25,4

6,5

60

Guatemala 1968-69

76

119

161

118,4

35,3

64

Honduras 1969-70

97

113

150

54,6

32,7

69

Nicaragua 1966-67

103f

143

152

47,6

6,3

65

Paraguay 1967-68

64b

69

77

20,3

11,6

63

Per 1966-67

93b

132

213

129,0

61,4

40

a Ciudades grandes
b rea metropolitana
c San Jos, Heredia
d Distrito Nacional
e Quito y Guayaquil
f Parte urbana de la capital
Fuente: Behm (1981), cuadros N 5 y 7, pp. 6 y 7.

237

Cuadro N 4
Diferenciales en la mortalidad de menores de 2 aos
(1.000 oq2) en los dos extremos del nivel educacional de la madre alrededor
de 1970-1975
Pases y aos del censo o de la
encuesta

Aos de instruccin de la
madre

Exceso en
porcentaje

- 0-

10 y ms

Cuba (1974)

46

29

58,6

Paraguay (1972)

104

27

285,2

Costa Rica (1973)

125

33

278,8

Colombia (1973)

126

32

293,7

Chile (1970)

131

46

184,8

Rep. Dominicana (1975)

172

54

218,5

Ecuador (1974)

176

46

282,6

Honduras (1974)

171

35

388,6

El Salvador (1971)

158

30

426,7

Guatemala (1973)

169

44

284,1

Nicaragua (1971)

168

48

250,0

Per (1972)

207

70

195,7

Bolivia (1975)

245

110

122,7

Argentina (1970)

96

26

269,2

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales st/esa/ser. a /74, Nueva York,
1982, cuadro N 4.13, p. 188.

238

Cuadro N 5
Panam: evolucin de los diferenciales de la mortalidad infantil
por estratos socio-ocupacionales, 1968-1976
1968

19751976

Porcentaje de
reduccin

27

17

37,0

Asalariados

41

21

48,8

No asalariados

42

27

35,7

Asalariados

61

42

31,1

No asalariados

71

49

31,0

159,2

188,2

Estratos socio-ocupacionales
Medio alto
Bajo no agrcola

Bajo agrcola

Exceso de bajo agrcola no asalariado sobre

medio alto (en porcentaje)
s.f.

Cuadro N 6
Chile: mortalidad infantil, neonatal y postneonatal segn
categora de ocupacin del padre
(tasa por mil nacidos vivos)

Obreros

Empleados

Mortalidad
1957

Porcentaje de
Porcentaje de
Disminucin
exceso tasa de
obreros
Obreros Empleados

1972197219721957
1957
1973
1973
1973

1957

19721973

Infantil

126

67

67

30

88

123

47

55

Neonatal

37

26

24

17

54

53

30

29

Postneonatal

89

41

43

13

107

215

54

70

Fuente: 1957: Behm Rosas (1962), tabla N 18, p. 90. 1972-1973: Tucher (1978), cuadro N 9, p. 46.

239

240

II

Grupos

-40,4
-27,8

Rep. Dominicana

Venezuela

-53,8

Cuba

-38,4

-39,6

Costa Rica

Panam

-33,9

Colombia

-31,2

-28,2

Brasil

Mxico

-1,4

Uruguay

-28,4

+10,8

Argentina

Chile

-20,6

Disminucin en tgf

Amrica Latina

Pases

-25,2

-48,1

-30,4

-33,8

-21,9

-47,8

-6,9

-24,0

-21,9

+2,8

+32,1

-20,9

15-19

-20,3

-30,0

-32,1

-21,8

-17,7

-41,6

-26,7

-33,6

-19,6

+2,1

+14,4

-14,6

20-24

-24,5

-33,7

-37,3

-28,4

-25,1

-52,6

-38,1

-35,9

-22,5

-0,8

+10,4

-16,0

25-29

-31,4

-42,4

-43,6

-36,6

-28,6

-64,7

-47,6

-35,9

-27,1

-4,0

+5,2

-19,5

30-34

-38,2

-48,2

-48,6

-31,4

-43,6

-72,1

-58,8

-34,8

-35,4

-7,1

+1,4

-26,7

35-39

Disminucin en tasas especficas

-33,5

-59,4

-50,5

-42,8

-53,0

-73,5

-63,6

-32,6

-44,3

-11,1

+2,4

-33,7

40-44

Cuadro N 7
Porcentajes de disminucin de la tgf y de las tasas especficas de fecundidad entre 1965-1970 y 1980-1985

Contina

-59,1

-52,4

-56,9

-56,4

-59,5

-89,0

-68,3

-29,0

-83,6

-15,4

-19,4

-55,7

45-49

241

-20,4
-18,5
-20,9

-19,2
-12,5a
-4,7
-6,7

Per

Guatemala

Nicaragua

Bolivia

Hait

+2,6

-1,5

-14,8

-10,7

-23,5

-16,7

-9,7

-13,0

-8,8

20-24

-5,7

-2,1

-15,0

-17,9

-15,9

-24,1

-9,7

-10,6

-9,1

25-29

-11,3

-4,3

-12,0

-27,7

-13,9

-26,9

-15,0

-10,6

-12,5

30-34

-13,1

-7,2

-1,0

-26,4

-16,8

-27,0

-19,2

-9,1

-13,2

35-39

Disminucin en tasas especficas

-17,2

-10,9

-2,8

-26,6

-25,9

-39,0

-32,9

-5,8

-19,0

40-44

-14,9

-16,2

-5,0

-34,7

-62,3

-35,4

-35,8

-9,2

-30,2

45-49

La diferencia entre esta cifra y la que aparece en el cuadro N 2 se debe a que la fuente de las tasas especficas da una cifra ms elevada de la tgf para el perodo 1980-1985.

+4,5

-5,8

-3,5

-27,3

-19,4a

-16,0

El Salvador

-28,5

-24,2

-11,8

Ecuador

-18,8

15-19

Paraguay

-12,5

Disminucin en tgf

Honduras

Pases

Fuente: Boletn Demogrfico, celade, ao xvi, N 41, Santiago de Chile, enero de 1982.

IV

III

Grupos

Cuadro N 8
Diferenciales de la fecundidad en varios pases latinoamericanos
A. Diferenciales urbano-rural
Pases y reas

Hijos nacidos
de mujeres
de 40-44

Pases y reas

Hijos nacidos
de mujeres
de 40-44

67

Capital

64

Resto

68

Exceso (%)

6,2

Costa Rica, 1978

Todas la reas

55

Urbana

45

Rural

68

Exceso (%)

51,1

Todas la reas

38

Todas las reas

61

Capital

32

Capital

43

Otras reas
urbanas

38

Otras reas
urbanas

51

Rural

53

Rural

70

Exceso sobre
capital (%)

65,6

Ciudad
principal

7,6

Ruralidad alta

10,6

Exceso (%)

39,5

Valles
Ciudad
principal

Guatemala, 1978

Altiplano

Bolivia, 1975a

Todas las reas

Estado de So Paulo, 1978

El Salvador

Brasil

Estado de Pia., 1979

Exceso sobre
capital (%)

62,8

Todas las reas

65

Capital

58

Ladinos

73

Indios

62

Exceso sobre
capital (%)

6,9

8,3
Contina

242

Hijos nacidos
de mujeres
de 40-44

Exceso (%)

26,5

Llanos
Ciudad
principal

9,2

Ruralidad alta

10,3

Exceso (%)

12,0

Todas las reas

60

Urbana

52

Rural

74

Exceso (%)

Mxico, 1978

10,5

Panam, 1979

Ruralidad alta

Pases y reas

42,3
Paraguay

Colombia, 1978

Bolivia, 1975a

Pases y reas

Todas las reas

65

Urbana

57

Rural

76

Exceso (%)

33,3

Todas las reas

58

Urbana

48

Rural

64

Exceso (%)

33,3

Todas las reas

70

Capital

32

Rural

78

Exceso (%)
a Los

Hijos nacidos
de mujeres
de 40-44

143,7

valores para este pas representan las tgf.

Fuente: Gerardo Gonzlez C. y Valeria Ramrez C., Heterogeneidad socio-espacial y fecundidad

diferencial en Bolivia, en Notas de Poblacin, ao x, N 29, Centro Latino Americano de Demografa,
San Jos, Costa Rica, agosto de 1982.
Fuente de los dems pases: Las encuestas de prevalencia del uso de anticonceptivos, una nueva fuente
de datos sobre planificacin familiar, en Population Reports, serie M., N 5, octubre de 1985. Population
Information Program, The Johns Hopkins University, Hampton House, 624 North Broadway, Baltimore,
Maryland 21205, usa, cuadro N 23, p. M. 34.

243

Cuadro N 8
Diferenciales de la fecundidad en varios pases latinoamericanos
B. Evolucin de algunos diferenciales en cuatro pases
Pases

Tasa global de
fecundidad

Porcentaje de
reduccin

1958

1968

1958-1968

Ms alta

2,25

1,91

15,1

Ms baja

4,53

4,64

+2,4

Exceso

101,3

143,0

Alto

2,27

2,13

6,2

Bajo agrcola

5,21

4,85

6,9

Exceso

129,5

127,7

Capital federal

1,63

1,70

+4,3

Nordeste

5,25

4,53

13,7

Exceso

222,1

116,5

1960

1970

1960-1970

Ninguna

9,0

8,7

3,3

1-3 aos

8,9

7,0

21,3

4-6 aos

7,0

4,6

34,3

7-9 aos

5,2

3,0

42,3

10 y ms aos

40

26

35,0

125,0

234,6

Medio alto

4,4

3,3

25,0

Medio

5,4

3,7

31,5

Bajo no agrcola

7,9

5,4

31,6

Educacin

Argentina

Sector social

rea

Costa Rica

Educacin

Exceso de ninguna (%)

Sector social

Contina

244

Pases

Tasa global de
fecundidad
1960

1970

1960-1970

9,7

7,5

22,7

120,0

127,2

Urbana

5,9

3,5

40,7

Rural

9,0

6,7

25,6

Exceso sobre urbana (%)

52,5

91,4

1965

1970

1965-1970

0-3

6,3

3,2

49,2

4-5

5,2

3,4

34,6

4,2

2,6

38,1

Media inferior

3,2

2,0

37,5

Media superior

2,7

1,6

40,7

Universitaria

2,0

1,5

25,0

215,0

113,3

Obrero

6,3

2,9

54,0

Pequeos agricultores

5,8

2,3

60,3

Trabajadores en produccin bienes*

4,9

2,1

57,1

Trabajadores en esfera de servicio*

4,5

2,0

55,5

Trabajadores en ocupaciones
predominio intelectual

3,6

1,9

47,2

Exceso de obreros (%)

75,0

52,6

4,1

2,1

Bajo agrcola
Exceso sobre medio alto (%)
Costa Rica

Porcentaje de
reduccin

rea

Educacin

Cuba

Exceso de 0-3 (%)

Sector social

rea
Urbana

48,8
Contina

245

Cuba

Pases

Tasa global de
fecundidad

Porcentaje de
reduccin

1965

1970

1965-1970

Rural

6,0

2,7

55,0

Exceso sobre urbana (%)

46,3

28,6

1966

1976

1966-1976

0-3

6,5

6,1

6,2

13 y ms

3,2

2,1

34,3

103,1

190,5

Agrcola no asalariado

6,8

6,3

7,3

Agrcola asalariado

7,1

5,5

22,5

No agrcola no asalariado

5,4

3,7

31,5

No agrcola asalariado

5,5

3,6

34,5

Medio-alto

4,1

2,8

31,7

Exceso de agrcola no asalariado

65,9

125,0

Ciudad principal

4,3

2,7

37,2

Rural alta

6,9

6,7

2,9

Exceso

60,5

148,1

*Excluye sector agrcola

Educacin

Exceso de 0-3 (%)

Panama

Sector social

rea

Valores de las tgf aproximados ledos de grficas.

Fuente: Argentina, celade, 1980: Diferencias socio-econmicas de la fecundidad en Argentina, 1958-1968.

San Jos, Costa Rica, 1980: Costa Rica, Hugo Behm y Jos Miguel Guzmn, Diferencias socioeconmicas
del descenso de la fecundidad en Costa Rica, 1960-1970, en Sptimo Seminario Nacional de Demografa,
San Jos, Costa Rica, 1979. Cuba, celade, 1981: Cuba: el descenso de la fecundidad, 1964-1968, San Jos,
Costa Rica, junio de 1981. Panam: Hugo Behm, Las diferencias socioeconmicas de la poblacin y los
niveles de fecundidad en la Repblica de Panam, notas de una exposicin en el ii Seminario Nacional
sobre Poblacin y Desarrollo, Panam, mayo de 1983.

246

Cuadro N 9
Amrica Latina: tasa de crecimiento de la poblacin
femenina de 15-49 aos de edad.
1950-1955 a 1980-1985
Pases

Grupos

ii

iii

iv

Tasa de crecimiento
1950-1955

1965-1970

1980-1985

Amrica Latina

2,38

2,8

2,92

Argentina

1,64

0,82

1,10

Uruguay

1,34

0,64

0,46

Brasil

2,69

2,76

2,86

Colombia

2,37

3,26

2,90

Costa Rica

2,81

3,94

3,17

Cuba

1,94

1,32

2,09

Chile

1,84

2,22

2,02

Mxico

2,49

3,44

3,62

Panam

2,37

2,95

3,10

Rep. Dominicana

3,06

4,36

3,68

Venezuela

3,27

4,33

3,73

Honduras

3,04

2,42

3,88

Ecuador

2,24

3,22

3,38

El Salvador

2,04

3,56

3,28

Paraguay

2,15

2,84

3,54

Per

2,4

3,63

3,18

Guatemala

3,1

3,34

3,22

Nicaragua

2,39

2,72

3,54

Bolivia

1,97

2,48

2,68

Hait

1,63

2,01

2,62

Fuente: Tasas calculadas con base en datos del Boletn Demogrfico,

celade,

ao

xvi,

N 32, Santiago

de Chile, julio de 1983, y Boletn Demogrfico, celade, ao xiv, N 28, Santiago de Chile, julio de 1981.

247

Cuadro N 10
Amrica Latina: evolucin del producto interno bruto global
(tasa de crecimiento)
Grupos

ii

iii

iv

a No

Pases

1970-1974

1975

1977

1980

1981

Amrica Latinaa

7,2

3,8

4,8

5,8

1,2

Argentina

4,1

-0,8

6,4

1,0

-6,0

Uruguay

1,3

4,8

1,80

4,5

1,5

Brasil

11,5

5,7

4,7

8,0

-3,0

Colombia

6,9

4,3

4,80

4,1

3,0

Costa Rica

7,1

2,1

8,9

1,2

-1,5

Chile

2,6

-12,9

9,9

6,5

5,0

Mxico

6,8

5,6

3,4

8,4

8,0

Panam

5,2

0,6

1,60

4,9

4,5

Rep. Dominicana

10,1

5,2

5,0

5,2

3,5

Venezuela

5,2

5,9

6,8

-1,2

Honduras

3,5

2,0

5,8

1,3

0,5

Ecuador

9,9

5,6

6,2

4,6

4,5

El Salvador

4,9

5,6

5,9

-9,0

-9,5

Paraguay

6,4

6,3

12,8

11,4

8,5

Per

4,8

4,5

-0,1

3,1

4,0

Guatemala

6,4

1,9

7,8

3,4

1,0

Nicaragua

5,3

2,2

6,3

10,7

6,0

Bolivia

5,8

5,1

3,4

0,8

-1,0

Hait

4,7

2,2

1,3

5,2

-3,0

incluye a Cuba (informacin no disponible).

Fuente: cepal, Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina, N 355/356, enero de
1982.

248

Cuadro N 11
Amrica Latina: segmentacin de la poblacin econmicamente
activa total, 1950-1980a
1950

1960

1970

1980

Total pea

100,0

100,0

100,0

100,0

Subtotal urbano

43,5

50,5

56,7

64,0

Formal

30,1

34,9

39,8

44,6

Informal

8,7

10,6

11,5

13,8

Servicio domstico

4,7

5,0

5,4

5,6

Subtotal agrcola

55,3

48,4

42,4

35,3

Moderno

22,2

19,2

15,3

12,5

Tradicional

33,1

29,2

27,1

22,8

Minera

1,2

1,1

0,9

0,7

a No

se incluye Cuba ni Paraguay.

Fuente: prealc-Oficina Internacional del Trabajo, Mercado de trabajo en cifras, 1950-1980, Santiago de
Chile, prealc, 1982.

249

Cuadro N 12
Tasa de crecimiento de la poblacin total de 15 a 59 aos de edad
Pases

1950-55

1965-1970

1980-85

Amrica Latina

2,44

2,76

2,86

Argentina

1,63

1,24

0,97

Uruguay

1,28

0,69

0,52

Brasil

2,9

2,83

2,8

Colombia

2,35

3,36

2,88

Costa Rica

2,92

3,9

3,19

Cuba

2,02

1,27

2,08

Chile

1,8

2,18

2,05

Mxico

2,49

3,33

3,59

Panam

2,07

3,17

3,07

Rep. Dominicana

2,3

4,01

3,65

Venezuela

3,37

3,94

4,94

Honduras

3,12

2,42

3,77

Ecuador

2,34

3,16

3,32

El Salvador

2,19

3,5

3,21

Paraguay

2,15

2,85

3,43

Per

2,32

3,19

3,19

Guatemala

2,53

3,33

3,24

Nicaragua

2,42

2,48

3,54

Bolivia

1,92

2,37

2,61

Hait

1,60

1,85

2,62

Grupos

ii

ii

iii

iv

a Calculadas

a partir de los datos incluidos en el Boletn Demogrfico, celade, ao xvi, N 32, Santiago

de Chile, julio, 1983.

250

Tasa de crecimientoa

Cuadro N 13
Tasa de subutilizacin total de la pea 1950-1980
Grupos
i

ii

iii

iv

Fuente:

Pases

1950

1970

1980

Argentina

5,0

4,9

4,0

Uruguay

11,3

10,9

12,6

Brasil

23,6

23,9

19,9

Colombia

33,5

30,3

28,0

Costa Rica

17,3

16,5

12,2

Mxico

23,7

19,1

17,0

Panam

37,1

25,9

25,8

Venezuela

17,3

16,5

12,2

Ecuador

32,0

37,3

34,1

El Salvador

29,6

30,6

33,6

Per

38,1

37,3

36,3

Guatemala

26,6

25,6

23,6

Bolivia

38,0

43,5

41,5

prealc-Oficina

Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica Latina:

evolucin histrica y requerimientos futuros, documento de trabajo, prealc/1980, febrero

de 1981, cuadro N 4, p. 25.

251

Cuadro N 14
Amrica Latina: ingresos per cpita en dlares de 1960 y cambios
en la participacin de los distintos estratos socioeconmicos en el ingreso
total de la regin
Participacin de
cada estrato en
el ingreso total

Ingreso per
cpita* (dlares de 1960)

1960

1970

1960

1970

20% ms pobre

3,1

2,5

53

55

3,8

30% siguiente

10,3

11,4

118

167

41,5

49

50% ms pobre

13,4

13,9

92

122

32,6

30

20% siguiente

14,1

13,9

243

306

25,9

63

24,6

28,0

424

616

45,3

192

10% ms rico

47,9

44,2

1.643

1.945

17,7

292

5% ms rico

33,4

29,9

2.305

2.630

14,1

325

Total

100,0

100,0

345

440

27,5

95

Estratos socioeconmicos

20%

anterior al 10% ms
rico

Incremento
del ingreso per
cpita
us$

de
1960

*Corresponde al concepto de ingreso personal per cpita.

Nota: la distribucin media de Amrica Latina en 1970 se estim sobre la base de informacin de
Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Honduras, Mxico, Paraguay y Venezuela.
Fuente: Estimaciones de la

cepal

sobre la base de encuestas nacionales. Tomado de Omar Argello,

Pobreza, poblacin y desarrollo, documento presentado al Seminario Regional sobre Interrelacin

Desnutricin, Poblacin y Desarrollo Social y Econmico, Ciudad de Guatemala, 1980.

252

Cuadro N 15
Estimaciones de la incidencia de la pobreza, alrededor de 1970
Porcentaje de hogares bajo la
lnea de pobreza

Porcentaje de hogares bajo la

lnea de indigencia

Urbano

Rural

Nacional

Urbano

Rural

Nacional

Amrica
Latina

26

62

40

10

34

19

Argentina

19

Uruguay

10

Brasil

35

73

49

15

42

25

Colombia

38

54

45

14

23

18

Costa Rica

15

30

24

Chile

12

25

17

11

Mxico

20

49

34

18

12

Venezuela

20

36

25

19

10

Honduras

40

75

65

15

57

45

Per

28

68

50

39

25

Pases

Fuente: scar Altimir, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, Cuadernos de la cepal, Santiago
de Chile, Naciones Unidas, 1979.

Bibliografa
Altimir, scar, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, Cuadernos de la cepal, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1979.
Argello, Omar, Pobreza, poblacin y desarrollo, documento
presentado al Seminario Regional sobre Interrelacin Desnutricin, Poblacin y Desarrollo Social y Econmico, Ciudad de
Guatemala, 1980.
Behm Rosas, Hugo, Mortalidad infantil y nivel de vida, Santiago de
Chile, Ediciones de la Universidad de Chile, 1962.

253

______, Socio-Economic Determinants of Mortality in Latin

America, en Population Bulletin of the United Nations, N 13,
Nueva York, 1981.
cepal, Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina,
N 335, febrero de 1981.
______, Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina,
N 367, agosto de 1982.
Haub, Carl, La futura poblacin mundial: qu sabemos nosotros?, en Intercom, vol. 4, N 5, mayo de 1983.
Mir, Carmen A., Aspectos demogrficos de Amrica Latina, en
celade, serie A, N 88, Santiago de Chile, junio de 1968.
______, Las tendencias recientes de la fecundidad en Amrica Latina y sus implicaciones, documento presentado a la vii Reunin
del Grupo de Trabajo sobre el Proceso de Reproduccin de la
Poblacin de la Comisin de Poblacin y Desarrollo de clacso,
Cuernavaca, Mxico, febrero de 1982.
Naciones Unidas, Modalidades del crecimiento de la poblacin urbana
y rural, st/esa/ser. a/68. Nueva York, Naciones Unidas, 1981.
______, Niveles y tendencias de la mortalidad a partir de 1950, st/
esa/ser. a/74, Nueva York, Naciones Unidas, 1981.
prealc-Oficina Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica
Latina: evolucin histrica y requerimientos futuros, documento
de trabajo, prealc/1980, febrero de 1981.
Taucher, E., Mortalidad infantil en Chile: tendencias, diferenciales
y causas, Santiago de Chile, Centro Latinoamericano de Demografa, 1978.

254

AMRICA LATINA: POLTICAS DE POBLACIN,

SITUACIN DEMOGRFICA Y DESAFOS
QUE ENFRENTA LA REGIN1

El concepto poltica de poblacin

Un pequeo esfuerzo por aproximarse a un consenso acerca
del sentido del concepto poltica de poblacin revelara que esa
designacin ampara diversos significados que, en el mbito del
sector pblico, van desde la toma de posiciones, pasando por la
aprobacin de medidas legislativas, hasta la adopcin de acciones especficas supuestamente destinadas a modificar la dinmica
demogrfica.
A raz de la adopcin del Plan de Accin sobre Poblacin por
la Conferencia Mundial de Poblacin, en 1974, han proliferado
en la regin diversos tipos de disposiciones legales y programas
con el deliberado propsito de modificar la dinmica demogrfica, con el nimo de armonizarla con el desarrollo econmico
y social. Y es tambin a partir de ese momento cuando la designacin de poltica de poblacin comenz a aplicarse a las ms
variadas situaciones y acciones,2 circunstancia que en 1996, a 22
1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Actas 2, Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 2001, pp. 276-281.

Al respecto, valdra la pena examinar las declaraciones de las delegaciones de

255

aos de la aprobacin del mencionado Plan, enfrent a los pases

a la existencia de una tremenda confusin en este terreno. Surgi
entonces la necesidad de replantear cul es el verdadero sentido
que debe darse al concepto poltica de poblacin, que es lo que
este documento se propone hacer a continuacin.
Es un hecho generalmente aceptado en ciencia poltica que la
formulacin de una poltica pblica supone la definicin de una
o varias metas que deben alcanzarse, la fijacin del plazo dentro
del cual debern lograrse y la identificacin de los instrumentos
que permitiran alcanzarlas o, por lo menos, avanzar hacia su
consecucin. Las metas, por lo regular, se expresan en trminos
cuantitativos, los plazos establecen fechas lmite para el cumplimiento parcial o total de dichas metas y, conjuntamente con la
explicitacin de los instrumentos que han de ser aplicados, se
integran en disposiciones legales o simplemente normas administrativas que, en ltima instancia, son las que guan las acciones
de los agentes pblicos encargados de ejecutar o hacer que se
ejecute la determinada poltica. Estos agentes estn ubicados en
diversos departamentos de la administracin pblica.3 Es, pues,
con las caractersticas enunciadas anteriormente que propongo identificar lo que debe entenderse por poltica de poblacin.
Amrica Latina y el Caribe en las sesiones plenarias de la Conferencia Internacional de Poblacin de 1984. Vase Centro Latinoamericano de Demografa
(celade), Conferencia Internacional de Poblacin: Mxico, en Declaraciones
de las delegaciones de Amrica Latina y el Caribe en las sesiones plenarias, celade,
1984.
3

La introduccin en la administracin pblica de las nuevas tendencias liberalizadoras tal vez llevaran a considerar obsoleto el enfoque de lo que debe entenderse
por poltica pblica; sin embargo, para evitar confusiones conviene recordar que
se sera precisamente el procedimiento que un gobierno seguira en el desarrollo de una poltica destinada a liberalizar las importaciones con el propsito
de hacer ms competitivas internacionalmente a las industrias nacionales: a) fijara metas cuantitativas respecto a la disminucin de la proteccin arancelaria;
b) establecera plazos dentro de los cuales deberan darse las disminuciones propuestas; c) determinara que los instrumentos a travs de los cuales se cumpliran
metas y plazos, seran las tarifas arancelarias; d) dictara resoluciones definiendo
metas, plazos y aranceles; e) para ser aplicadas por la Direccin de Aduanas con la
colaboracin que requiriese de otros departamentos de la administracin pblica.

256

Y se expresa en singular porque cuando se formula es una de las

polticas del Estado con diversos objetivos o metas relativos a
variables demogrficas.
Desde luego,4 cualquier meta definida por la poltica de poblacin se hara tomando en cuenta el comportamiento global
que la variable demogrfica respectiva vena mostrando, como
resultado agregado de la conducta individual de las personas que
determinan la composicin y el nivel de dicha variable. En otras
palabras, las decisiones que se adoptaran en ese mbito y que
buscan fundamentalmente elevar el nivel y la calidad de vida de
la poblacin, nunca seran producto de una imposicin unilateral
por parte del Estado, sino ms bien del consenso de los distintos
grupos sociales. En todo momento se respetaran los derechos
humanos fundamentales, principalmente los derechos reproductivos de la mujer y los derechos de los nios. Igualmente, quiz
por el amplio consenso existente en la regin, no sera necesario
insistir en que todas o cualquiera de las medidas que se adopten
en el mbito de la poltica de poblacin sern producto del ejercicio exclusivo de la voluntad soberana nacional, sin injerencia de
gobiernos o instituciones extranjeras. Lo que en ltima instancia
se buscara sera la eliminacin de la iniquidad social, cuya existencia es fcil deducir al analizar los indicadores demogrficos
de los distintos grupos sociales. Para facilitar el cumplimiento
de los objetivos o metas que se establecieran, debera recurrirse
con carcter de instrumentos de ejecucin a programas y
proyectos aplicados por instancias gubernamentales sectoriales
que no son expresamente responsables de la administracin
de la poltica de poblacin.
Algunos sectores cuyos programas y proyectos deberan tener
carcter de instrumentos de ejecucin de la poltica demogrfica
seran, por ejemplo, el de desarrollo agrario, el de educacin, el de
4

Se tratara de una poltica porque debe tenerse presente que cualquier cambio
en el comportamiento de una variable demogrfica afectara, en general, la evolucin de la dinmica demogrfica, efectos que deben preverse. Puede darse,
entonces, una poltica de poblacin con distintos componentes, segn sean los
objetivos que ella persiga.

257

salud y el de desarrollo social (o bienestar social o similar), entre

otros. En menor grado, debera recurrirse tambin a medidas y
programas que realizara directamente la agencia encargada de
formular, coordinar, darle seguimiento, evaluar, en suma, administrar la poltica de poblacin, para lo que debera recibir la colaboracin de algunos departamentos sectoriales. El programa de
informacin y comunicacin es un ejemplo tpico de la clase de
programa que debe ser directamente ejecutado por la agencia que
administra la poltica, con la colaboracin del sector educacin.
Tambin le correspondera a esa agencia establecer los mecanismos a travs de los cuales los distintos sectores sociales tendran
participacin en la definicin de la poltica de la cual seran objeto
y sujeto. Aceptando como vlido lo ya expresado sobre las caractersticas que debera tener una poltica de poblacin, habra que
convenir que, quiz con la excepcin de Mxico, ningn otro pas
de Amrica Latina tiene actualmente una poltica de poblacin.5
Aun en el caso de Mxico, no es claro que efectivamente se
hayan explicitado los instrumentos de ejecucin de la poltica,
lo que en cierto modo se intenta, de manera incompleta, con la
definicin de las llamadas lneas programticas en el Programa
Nacional de Poblacin 1989-1994.6 En general, en ausencia de
polticas de poblacin en la mayora de los pases de la regin,
veamos cul ha sido su evolucin demogrfica.

En la sesin plenaria de la Conferencia Internacional de Poblacin (1984), el delegado de Mxico declar, refirindose a la poltica de poblacin de su pas, que
a fines de 1977 se establecieron metas nacionales de crecimiento demogrfico
para lo que resta del presente siglo: 2,5% anual en 1982 y 1,9% en 1988, como
metas intermedias para llegar a una tasa cercana a 1% anual en el ao 2000. []
La primera de estas metas inform el delegado haba sido sobrepasada ligeramente. As, en 1982 se registr un crecimiento de 2,4% anual, y en 1983
de 2,3%. Subray tambin el delegado que la poltica de poblacin de Mxico
no slo comprende acciones encaminadas a modificar el comportamiento de
las variables demogrficas, sino tambin otras, dirigidas al desarrollo cualitativo
de la poblacin.

Consejo Nacional de Poblacin (conapo), Programa Nacional de Poblacin

1989-1994, publicado en Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 22 de abril
de 1991.

258

Principales cambios demogrficos en Amrica

Latina y el Caribe desde la Conferencia Mundial
de Poblacin de 1974
En los ms de 20 aos transcurridos desde la Conferencia de
Bucarest, la poblacin de Amrica Latina y el Caribe experiment cambios significativos. Las tendencias del crecimiento
demogrfico que comenzaron a perfilarse en algunos pases en
el quinquenio 1960-1965, y en otros en el siguiente (1965-1970),
se intensificaron en los aos posteriores, y llevaron a estos pases
y a la regin en su conjunto a una profunda transformacin de su
dinmica demogrfica. En efecto, los principales componentes
de esa dinmica (tamao y estructura por edad de la poblacin,
patrones de fecundidad, mortalidad y migracin, tanto interna
como internacional) se modificaron de manera tan notable, que
los efectos del fenmeno indito en la historia demogrfica de
la regin rebasaron con creces la evolucin prevista. El fenmeno se dio con importantes diferencias entre pases y, segn los
pocos datos disponibles, entre distintos grupos sociales y dentro
de ellos, introducindose, as, elementos de iniquidad social que
una poltica de poblacin debera contribuir a erradicar. Debido,
en parte, a las deficientes informaciones estadsticas bsicas de
que se dispona, las estimaciones que se hacan a principios de
la dcada de los setenta suponan descensos significativamente
menores de la mortalidad y de la fecundidad de los que en efecto
se dieron. Esto llev a proyectar las tasas de crecimiento a niveles
relativamente elevados, lo mismo que el tamao de las poblaciones, en cuya proyeccin se utilizaban tasas que resultaron sobreestimadas. Slo para tener una idea del desfase de que adolecieron en ese periodo las estimaciones, vale la pena mencionar que
en julio de 1971 el celade proyect la tasa anual de crecimiento
demogrfico de Amrica Latina para 1995-2000 en 26,3 por mil,
mientras que sus ms recientes estimaciones la ubican en 15,6,
una diferencia de 41%. En el mismo predicamento, se proyect
que la poblacin total de los 20 pases de la regin llegara, en el
ao 2000, a 641 millones, mientras que en las proyecciones con259

feccionadas 25 aos ms tarde se estim, para ese ao, en 503

millones, es decir, en 138 millones menos.
Las comparaciones anteriores, aparte de dar pie para afirmar
que la transicin demogrfica en Amrica Latina se produjo de
manera ms acelerada de la que los analistas demogrficos pudieron prever con los datos y mtodos entonces a su alcance, sugieren
que los cambios experimentados por las variables demogrficas
bsicas modificaron radicalmente la evolucin que de otra manera hubiera seguido la poblacin de la regin.
La mortalidad haba comenzado a descender desde muy temprano, acelerndose esa declinacin despus de la Segunda Guerra Mundial. A ello contribuyeron varios factores: saneamiento
del ambiente, mejores servicios de salud, mejoramiento de la higiene personal y, en general, mejores condiciones de vida, entre
otros. Debe reconocerse que los departamentos gubernamentales
de salud, por regla general, han definido polticas en lo referente a la mortalidad y a la salud. Recomendaciones emanadas de
conferencias de la Organizacin Mundial de la Salud, como la
de Alma Ata, y el Plan de Accin de Salud para Todos en el ao
2000, les han ofrecido gua para dichas polticas. Sin embargo, a
pesar de la existencia de ellas, Amrica Latina no parece que podra cumplir la meta de 74 aos de esperanza de vida para el ao
2000 fijada originalmente en el Plan de Accin Mundial sobre
Poblacin (pamp), aunque s la de 70 aos a que fue rebajada por
la Conferencia de Poblacin de 1984 (recomendacin 14). Esta
meta se refiere al conjunto de la regin tomada como promedio,
pero, por lo menos, nueve pases latinoamericanos se estima que
no alcanzaran una esperanza de vida de 70 aos en 2000. Conviene recordar que las diferencias entre reas geogrficas en el
interior de los pases que en alguna medida reflejan diferencias
sociales son an mayores.
Sin entrar a considerar cmo contribuyeron a la conformacin de este ndice sinttico de la mortalidad las defunciones de
infantes, de jvenes y de madres, es evidente que la poltica de
poblacin debe considerar la inclusin de metas y programas
relativos a la mortalidad que deben ser ejecutados por distintos
260

organismos estatales (departamentos de salud, instituciones de

seguridad social, etctera). La fecundidad, a diferencia de la mortalidad, tard ms en reaccionar a las nuevas condiciones sociales
que se plantearon: ms amplias facilidades de educacin, mayor
participacin social de la mujer, mejores servicios de salud general, infantil y maternal y, sobre todo, acceso a consejos y servicios
sobre planificacin familiar, medio que, en ltima instancia, es
el que propicia el descenso del nmero de hijos, al facilitar la eliminacin de la fecundidad no deseada. Rota la inercia que impeda que la fecundidad descendiera en forma significativa, sta
inici su declinacin prcticamente en todos los pases, aunque
en distintos momentos y a diferentes velocidades. El nmero
medio de hijos por mujer que, alrededor de 1975, era de cinco,
descendi, en 1992, a tres, con siete pases con promedios por
debajo de ese valor y dos que an registran niveles de cinco hijos
por mujer. Debe subrayarse que estas tasas esconden diferencias
entre grupos sociales.
El comportamiento de esas dos variables condujo a un acelerado descenso de la tasa de crecimiento demogrfico, que se estima
bajar en 37% entre el quinquenio 1970-1975 y el que transcurre
(1995-2000). Se alter tambin significativamente la estructura
por edades de las poblaciones, disminuyendo proporcionalmente
los menores de 15 aos y aumentando el grupo en edades de trabajar, las mujeres en edades frtiles y los mayores de 60 aos. Todo
ello con importantes consecuencias demogrficas, que sin duda
afectaran las metas que pudieran definirse para la mortalidad y
la fecundidad. Igualmente, estas transformaciones en la estructura por edad tienen consecuencias sobre la educacin, el empleo,
la planificacin familiar y la seguridad social, entre otros. Es un
tpico ejemplo de sectores en los que podran integrarse poltica
de poblacin y programas y proyectos sectoriales de desarrollo.
Otra transformacin, que se inici en dcadas anteriores, pero que se aceler notablemente en los ltimos 20 aos, fue el rpido crecimiento de las ciudades, nutrido, principalmente, por
los migrantes procedentes de reas rurales y urbanas pequeas.
Segn las Naciones Unidas, el porcentaje de poblacin urbana
261

en la regin (Amrica Latina y el Caribe) era, en 1950, de 42%

(69 millones de personas), con importantes diferencias entre
subregiones y pases. Para 1975 ese porcentaje haba subido a 61
(casi triplicando el nmero de habitantes urbanos: 198 millones)
y en el ao 2000 se proyecta que habr llegado a ms de 76% (lo
que ms que duplicara en el lapso de 25 aos la cifra absoluta de
residentes urbanos: 411 millones).7 El proceso de urbanizacin,
como en general se designa a la aglomeracin de habitantes en
ciudades, tiene entre sus principales caractersticas el concentrar,
en el caso de los pases ms grandes, la mayor parte de la poblacin urbana en pocas ciudades; en los pases ms pequeos este
fenmeno se da con frecuencia en una sola ciudad, generalmente
en la capital del pas. Hay acuerdo en responsabilizar al modelo o
estilo de desarrollo que ha prevalecido en nuestros pases por la
velocidad y caractersticas de la urbanizacin en la regin.
La transicin de la mortalidad y de la fecundidad lleg a las
ciudades de Amrica Latina y el Caribe haciendo bajar la tasa
de crecimiento natural de las mismas, pero no se ha podido evitar la avalancha de inmigrantes hacia ellas, procedentes de otras
partes del pas, aunque datos de censos recientes sugieren que
la intensidad de estos movimientos parece estar disminuyendo.
Habitantes del medio rural parecen ms bien estarse movilizando
hacia reas de frontera agrcola.
Segn las encuestas que peridicamente realiza la Divisin de
Poblacin de Naciones Unidas, prcticamente todos los pases
de la regin consideran poco satisfactoria la forma como se da su
proceso de urbanizacin. A pesar de que se han dictado algunas
medidas destinadas a modificar las tendencias de este proceso,
stas no han experimentado cambios significativos. Este resultado
negativo no debe sorprender, ya que si la poltica de poblacin
establece objetivos o metas en cuanto a las corrientes migratorias
o en cuanto a los patrones de asentamiento de la poblacin que se
desea alcanzar, en un pas que respete el derecho de trnsito de sus
ciudadanos, ello slo podra lograrse por medios indirectos que
7

United Nations, World Urbanization Prospects, Nueva York, un, 1991.

262

modificaran las condiciones econmicas y sociales que propician

la situacin que se busca alterar. ste es un tpico ejemplo en el
que el Estado tendr que decidir entre dos alternativas: o crea
condiciones propicias para una desconcentracin de la poblacin
que ya presenta problemas derivados de la elevada concentracin,
o deja actuar libremente a las fuerzas del mercado, que conducen
a una aglomeracin con efectos nocivos sobre la poblacin y el
ambiente, y eventualmente sobre el desarrollo mismo.
En contraposicin a la velocidad con que se ha expandido y
contina expandindose la poblacin urbana, el crecimiento de
la rural, tanto en trminos absolutos como relativos, ha perdido
el dinamismo que tuvo en el pasado. El nmero de habitantes
rurales y su tasa de crecimiento comenz a declinar en el Caribe
y en Amrica Latina del Sur en el quinquenio 1975-1980. Slo
en Amrica Central contina aumentando en forma absoluta la
poblacin rural, pero, desde el quinquenio 1960-1965, a ritmo
cada vez ms decreciente. El binomio elevada concentracin urbana y despoblamiento rural plantea a la regin problemas de diversa ndole, entre los cuales destacan los relativos al deterioro
del ambiente y la destruccin de los recursos naturales.
El breve examen realizado pone en evidencia que los importantes cambios que se han dado en la dinmica demogrfica de
los pases de Amrica Latina y el Caribe responden, fundamentalmente, a transformaciones econmicas, sociales y polticas
ocurridas en las sociedades de esos pases y, en menor grado, a
algunos programas aislados (planificacin familiar, educacin en
poblacin e insercin de mujeres en el trabajo productivo, entre otros). Ha sido relativamente menor la contribucin si ha
habido alguna de las llamadas polticas de poblacin. De ah la
necesidad de considerar la adopcin de una, con las caractersticas ya mencionadas.

263

Avance, estancamiento y retroceso en polticas

de poblacin desde la Conferencia Mundial de
Bucarest de 1974
La Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas lleva a cabo una
permanente, continua e intensa labor destinada a evaluar el grado
de aplicacin del pamp por los Estados miembros y la situacin
que se da en ellos respecto de las polticas de poblacin, consideradas stas en un sentido relativamente amplio. Un examen del
material compilado por dicha Divisin, en lo que atae a Amrica Latina y el Caribe, permite sealar algunas de las limitaciones
que enfrentan los pases de la regin, a saber:
1. Se han dado avances en la adopcin de disposiciones legales de distinto rango que tratan sobre cuestiones relativas a
poblacin (tamao, crecimiento, estructura por edades, mortalidad y morbilidad, fecundidad y familia, migracin internacional,
distribucin espacial y urbanizacin, y condicin de la mujer).
Tambin se ha avanzado en la organizacin de instancias administrativas responsables de esas cuestiones (consejos, unidades,
comisiones, etctera). Sobre este particular, en el Informe de
1989 de Naciones Unidas sobre Examen y Evaluacin del pamp
se seala que la administracin es todava un aspecto dbil en
muchos programas de poblacin.8
2. No obstante el declarado propsito de algunos gobiernos
de integrar las acciones sobre poblacin en el contexto de la planificacin econmica y social, o directamente en los programas
y proyectos econmico-sociales, se da un real estancamiento en
cuanto al logro de dicha integracin. El estancamiento, al parecer,
se produce, entre otras razones, por la falta de una efectiva comunicacin entre la instancia administrativa responsable de la poltica y las responsables de los distintos sectores (empleo, educacin,
recursos naturales, etctera). Adems, al no haberse definido con
8

Naciones Unidas, Informe, en Examen y evaluacin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, Nueva York, un, 1989, p. 42.

264

claridad los objetivos o metas demogrficos, los sectores carecen

de guas respecto de cmo orientar sus acciones para contribuir
a la ejecucin de la poltica de poblacin. Adems, existe inseguridad sobre los conocimientos acerca de la relacin causa-efecto
entre variables demogrficas y variables socioeconmicas.
3. En la mayora de los casos, a pesar de que se han dictado
leyes u otras normas, con aparente carcter comprensivo, se carece de un enfoque integrado que defina con claridad cmo se
propone alcanzar los objetivos que dichas leyes o normas establecen respecto de las variables demogrficas cuya modificacin se
identifica como prioritaria. Superar esta limitacin podra contribuir, sin duda, entre otras medidas, a lograr que los programas
y proyectos econmicos-sociales sectoriales incorporen entre sus
acciones aquellas que intentan modificar una o varias variables
demogrficas.
Entre las recomendaciones para la ulterior ejecucin del pamp,
aprobadas en la Conferencia Internacional de Poblacin de 1984,
se reiter en la recomendacin 1 el principio, que con insistencia aflor en la Conferencia de 1974, y se incorpor en el prrafo 14 del pamp, en el sentido de que poblacin y desarrollo estn
interrelacionados: las variables demogrficas influyen sobre las
econmicas y sociales, y viceversa. Los pronunciamientos en el
sentido de que deben integrarse no han pasado, a pesar de los
aos transcurridos, de ser meros enunciados de propsito, sin
que pas alguno haya logrado la aconsejada integracin. Se han
sealado varios obstculos que se opondran a ella. El informe de
1989 sobre examen y evaluacin, ya mencionado en un prrafo
anterior, se refiere al tema en los siguientes trminos:
[] los intentos por integrar poblacin y desarrollo slo han tenido un xito parcial. No slo es necesario definir ms claramente
el concepto de integracin; no existe desarrollo institucional en el
sector poblacin de muchos pases en desarrollo y es necesario lograr una interaccin ms estrecha entre los encargados de la formu-

265

lacin de polticas, los planificadores y los demgrafos, con objeto

de determinar las necesidades y demandas especiales de los pases.9

A lo anterior habra que agregar que la mayora de los pases de

la regin carecen de una planificacin que efectivamente rebase
el mero carcter indicativo, particularmente en la actualidad, en
que estos pases han adoptado ajustes estructurales en sus economas, dejando al mercado la funcin reguladora.
4. En el periodo transcurrido desde la adopcin del pamp se
han dado algunos retrocesos. Segn la informacin contenida
en los compendios publicados por las Naciones Unidas sobre la
situacin relativa a las polticas de poblacin,10 entendidas stas
en un sentido amplio, por lo menos tres pases latinoamericanos
que anteriormente haban fijado metas cuantitativas para ser alcanzadas por las tasas de crecimiento demogrfico y de fecundidad, parecen haberlas eliminado. En la actualidad, slo otros
tres pases latinoamericanos han establecido metas demogrficas,
generalmente con un horizonte temporal que se extiende al ao
2000 y que se refieren, segn el pas de que se trate, a las tasas de
mortalidad general, infantil y materna, y a la esperanza de vida; a
la tasa de crecimiento demogrfico y al tamao de la poblacin;
a la magnitud de reasentamientos de poblacin, y a tasas de crecimiento desagregadas a niveles geogrficos.
Un anlisis de las evaluaciones hechas lleva a la inevitable conclusin de que los gobiernos latinoamericanos, que de diversas
maneras han expresado su propsito de modificar una o ms variables demogrficas, han enunciado para ello medidas que, aun
plasmadas en leyes, no pasan de ser meras declaraciones retricas,
mientras las variables cuyo comportamiento se propone alterar
se han modificado al impulso de cambios en la conducta a escala
microsocial y transformaciones al nivel macrosocial.

Ibid., p. 19.

10

United Nations, World Population Policies, vol. i, ii y iii, Nueva York, un, 1990.

266

Ello indica claramente que esos gobiernos deben modificar de

manera radical sus modos de proceder, si efectivamente desean
que los cambios que se produzcan en el comportamiento de las
variables demogrficas obedezcan a una estrategia previamente
definida y no a la casual coincidencia del conjunto de conductas
individuales. Esto implicara la formulacin de una real poltica
de poblacin con las caractersticas que ya fueron sealadas. La
oficina ejecutiva (secretara, comit, etc.) del agente gubernamental (consejo, comisin, instituto, etc.) al cual se confe formular,
coordinar, darle seguimiento y evaluar la poltica, no sera la responsable de que en el mbito de los sectores se ejecuten las acciones que conduzcan al cumplimiento de las metas propuestas
por la poltica. Correspondera a la mxima autoridad (ministro,
secretario, etc.) del respectivo sector hacer que se ejecuten dichas
acciones. Se entiende, desde luego, que se estableceran adecuados conductos de comunicacin y coordinacin entre las distintas instancias gubernamentales. Igualmente, se estableceran
mecanismos de consulta con la poblacin, objeto de la poltica.

Desafos del futuro

Despus de los reveses de todo orden que la regin experiment
durante la llamada dcada perdida, ha entrado en una nueva
etapa de su desarrollo que, en sntesis, se caracteriza como de
transformacin estructural y que supone una conceptualizacin
diferente de las condiciones en que debe operar la economa. Segn sus proponentes, esto incluye, entre otras medidas, ajustes
que conduzcan a una estabilizacin; liberacin del mercado interno y preeminencia de ste como regulador de las actividades
econmicas tanto internas como externas, con la concomitante
disminucin del papel del Estado en esa esfera y la priorizacin
del sector privado como agente principal de los cambios, lo que
llevara, como secuela lgica, a la privatizacin de las empresas
estatales; fomento de las exportaciones, principalmente de las llamadas no tradicionales; modificacin de las relaciones laborales
vigentes para elevar la productividad del trabajador y abaratar
267

el costo de la mano de obra; modernizacin de la industria nacional y el agro, para elevar su productividad y mejorar su competitividad, fomentando la liberacin de sus actividades por la
eliminacin de cuotas y protecciones arancelarias. En fin, segn
postulan sus proponentes, modernizando la economa nacional.
La aplicacin del conjunto de medidas de ajuste, en general
trajo aparejado, en 1991 y 1992, un moderado progreso de la
economa, en comparacin con los aos anteriores recientes; sin
embargo, en el mbito social se mantuvieron, y en algunos casos
se ampliaron, las desigualdades en la distribucin del ingreso,
aument el desempleo y el subempleo, disminuyeron los ingresos y, como inevitable corolario, creci el nmero de pobres e
indigentes entre la poblacin. Tambin se sealan efectos negativos en la esfera de la explotacin de los recursos naturales,
que han tendido a acelerar su deterioro y destruccin. Se citan
como coadyuvantes de esta evolucin, por un lado, la intensificacin de las exportaciones, y por otro, el desmejoramiento de
las condiciones de vida de los campesinos y otros residentes de
las reas rurales, y las presiones que sobre dichas reas significan
las demandas de los habitantes urbanos. Estos efectos sociales y
ecolgicos no son causados exclusivamente por factores de ndole
econmica. Tambin han contribuido a su ocurrencia fenmenos de carcter demogrfico. Algunos autores han sealado que
los descensos en la fecundidad, que generalmente se inician en
las reas urbanas, benefician, en una primera etapa, a las familias con mayores ingresos, lo que obviamente lleva a desmejorar
ms an la desigual distribucin de stos, al disminuir primero
en estas familias el nmero de hijos y con ellos el tamao de la
familia. Este comportamiento amerita la adopcin de medidas
por parte del Estado para corregir este efecto negativo transitorio
que los programas de planificacin familiar promovidos por l
introducen al inicio de su operacin. Igual situacin se da en el
caso de las reas rurales en las que el descenso de la fecundidad
se inicia ms tardamente por la ocurrencia simultnea de dos
circunstancias negativas: lenta introduccin de transformacio-

268

nes econmicas y sociales y tarda implantacin de servicios de

planificacin familiar.
La disminucin de la morbilidad y la mortalidad, tambin en
una primera etapa, beneficiara en mayor grado, entre los que
recurren a los servicios estatales, a los grupos sociales con mejores condiciones de vida. En general, estas familias mejoraran
su grado de bienestar. No slo por un sentido de justicia social,
sino porque, en efecto, tendra consecuencias econmicas positivas, los gobiernos deberan extender la cobertura de servicios
de salud a los grupos que carecen de ellos o a los que los reciben
slo parcialmente. Podran, tal vez, citarse otras situaciones en
las que la aplicacin de polticas pblicas en la esfera de la poblacin impide el logro de la equidad en el tratamiento de distintos
grupos sociales. Esto apunta a la conclusin de que el enfrentamiento de algunos desafos que plantea el futuro pasan, en parte,
por la adopcin y ejecucin de una poltica demogrfica que, a
diferencia de lo que ha ocurrido en el pasado, logre una armonizacin recproca entre los objetivos de sta y los de los programas
y proyectos sectoriales.
Esta tarea, desde luego, no es sencilla y los gobiernos, teniendo
presente las aspiraciones y valores de los distintos grupos sociales,
tendrn que revisar a fondo cules son las metas que se proponen
alcanzar en cuanto al crecimiento y distribucin de la poblacin.
Ya parece existir un alto grado de acuerdo en Amrica Latina en
el sentido de que la poblacin no puede crecer indefinidamente
y que, en algn momento, variar segn el grado de avance que
cada pas haya alcanzado en el proceso de transicin demogrfica, y deber llegarse a una estabilizacin. El consenso parece
tambin extenderse al logro de un incremento menos acelerado
de la poblacin urbana y de su concentracin en pocas ciudades.
Prcticamente todos los pases de la regin estn atravesando
aunque en distintos estadios por el proceso de transicin demogrfica. Todo hace prever que ese fenmeno continuar y que
la fecundidad en un buen nmero de pases seguir movindose
hacia el nivel de reemplazo. Con todo lo que de positivo pueda
tener este desenvolvimiento, el crecimiento de la poblacin en
269

nmeros absolutos continuara planteando tremendos desafos

a la regin. De igual manera lo hara el continuado incremento
de poblacin urbana y su concentracin en pocas ciudades. Sin
nimo de asignarles una jerarqua, entre ellos cabe mencionar:
1. Erradicar la indigencia y la pobreza, lo que pasa, entre otras
medidas, por la eliminacin de las disparidades en los indicadores demogrficos de los grupos sociales afectados por la situacin
de deprivacin y el mejoramiento de la distribucin del ingreso
a escala nacional, todo lo cual podra contribuir a debilitar los
mecanismos que propician la transmisin intergeneracional de
la pobreza.
2. Obviamente, la ampliacin del nmero de personas con
empleo productivo contribuira a aumentar el ingreso familiar,
otro de los paliativos para aliviar la pobreza, lo que, a su vez, en
algn grado, hara disminuir la mortalidad infantil y la fecundidad en los grupos afectados por la pobreza.
3. Superar el analfabetismo y ampliar la cobertura del sistema
de educacin, particularmente a los niveles primario y secundario,
mejorando, adems, su calidad. El descenso del nivel de la fecundidad en los pases de Amrica Latina trajo como consecuencia
una disminucin del porcentaje y de la tasa de crecimiento de
la poblacin menor de 15 aos, con lo que se hizo proporcionalmente menor la presin sobre los recursos requeridos por la
educacin preescolar y primaria. Esta presin, sin embargo, se
ha trasladado hacia los niveles ms altos de la educacin secundaria y la universitaria. Habr que continuar apoyando los programas demogrficos que haran posible continuar trasladando
hacia los grupos de mayor edad las tendencias ya experimentadas
por los ms jvenes. Pero mientras eso ocurre, los programas de
modernizacin de la economa en sus aspectos sociales debern continuar brindando atencin preferencial a la educacin,
con todo lo que ello implique en mejoramiento de su calidad y
su adaptacin a una sociedad sujeta a cambios estructurales. Ya
la cepal ha identificado a la educacin y el conocimiento como
ejes de la transformacin productiva con equidad. En cuanto
270

a la transformacin demogrfica, debe tenerse presente que la

educacin ha sido identificada como factor clave en el descenso
de la fecundidad y la mortalidad infantil. Los programas de educacin en poblacin han constituido en algunos pases aportes
importantes para modificar comportamientos reproductivos.
4. Organizar o modificar los sistemas de seguridad social, de
suerte que estn en capacidad de hacer frente a las demandas que
la cambiante dinmica demogrfica les plantea, principalmente
por la disminucin proporcional del nmero de dependientes
menores de 15 aos y el aumento de los de 60 aos y ms; el aumento de las esperanzas de vida, con el consiguiente incremento
del nmero y proporcin de los jubilados y pensionados y del periodo durante el cual sobreviven como tales. Donde los sistemas
incluyan al sector campesino, se plantearan cambios importantes
en la evolucin de la poblacin rural, ya descrita en otra seccin
del documento. Las nuevas demandas financieras que se planteen
tambin tendrn que ser atendidas por el componente social de
los programas de ajuste o por los ahorros que un mejor manejo
de los sistemas de seguridad social generen.
5. Orientar a los grupos de poblacin que, buscando superar las limitaciones que tienen para lograr trabajo productivo en
los lugares donde residen, se estn moviendo hacia las fronteras
agrcolas, donde con frecuencia causan daos ecolgicos importantes.
6. Buscar soluciones para mejorar las condiciones de vida y
proteger los derechos humanos de grandes contingentes de refugiados y desplazados por razones polticas (y en ocasiones por
razones econmicas) que se movilizan desde y hacia pases de la
regin, y que a principios de 1989 la Oficina de las Naciones Unidas del Alto Comisionado para los Refugiados estimaba para los
pases de Amrica Latina en alrededor de 1.200.000 personas. El
retorno masivo de refugiados y desplazados a su pas de origen,
indudablemente, alterara el comportamiento demogrfico en los
lugares donde sean reasentados.
7. Proteger los recursos naturales con el propsito de lograr
un desarrollo sustentable. En el deterioro y destruccin del medio
271

han tenido un papel no despreciable algunos factores demogrficos, aunque debe subrayarse que la causa principal de las agresiones a la ecologa hay que buscarla en el modelo o sistema de
desarrollo econmico, que hasta ahora ha venido considerando
a los recursos naturales como bienes cuyo uso no implica costo
alguno y cuya mxima explotacin favorece la ganancia rpida.
8. Desde el punto de vista demogrfico, hay que sealar que
la elevada concentracin urbana que, como se ha indicado, se
da en la regin movida fundamentalmente por fuerzas econmicas impone grandes tensiones ecolgicas en el medio urbano
y tambin en el rural, fuente de muchos de los productos que se
consumen en la ciudad. Tanto en el rea urbana como en la rural
la indigencia y la pobreza contribuyen al deterioro del medio.
Esto pone de relieve la estrecha relacin que existe entre las condiciones econmicas, sociales, particularmente las demogrficas
y ecolgicas. Ello apunta a la necesidad de adoptar un enfoque
integrado para superar las situaciones adversas que afectan a
grupos importantes de poblacin y atentan contra el logro de un
desarrollo sustentable.
9. No se agotan con la anterior enumeracin los desafos que
la regin deber enfrentar en los ltimos aos del siglo xx y a comienzos del tercer milenio. Entre otros, estn los relacionados
con la salud, con el bienestar de las poblaciones indgenas, con la
efectiva incorporacin social de la mujer y con el desarrollo cultural, que tienen evidente vinculacin con aspectos de la dinmica
demogrfica.
No he pretendido ser exhaustiva, sino sealar algunos retos
que el futuro plantea a Amrica Latina, con el nimo de resaltar
lo oneroso de la tarea que debe abordar la regin.

Algunos elementos importantes necesarios para

enfrentar los desafos

Estas reflexiones se han hecho teniendo en cuenta fundamentalmente lo que una poltica demogrfica nacional, adecuadamen272

te formulada y rigurosamente ejecutada, podra contribuir para

lograr en los pases de la regin una transformacin productiva
con equidad.
Acometer esta labor requiere una compleja movilizacin, que
incluira, entre otras condiciones, la disponibilidad de personal
altamente calificado y adecuadamente remunerado; permanente
investigacin de excelencia que vincule lo demogrfico, lo econmico, lo social, lo institucional y lo poltico; medios eficientes
y permanentes de comunicacin profesional, intelectual y administrativa, y mecanismos continuos de capacitacin de personal
a distintos niveles. Una movilizacin tal requerira la disponibilidad de suficientes recursos tcnicos y de infraestructura, particularmente el acceso a los modernos mtodos de la informtica.
Una de las limitaciones a que en los ltimos aos han venido
enfrentndose las actividades en el campo de poblacin en Amrica Latina ha sido la drstica disminucin de los fondos internacionales disponibles para dichas actividades. Esta disminucin se
ha apreciado particularmente a partir de 1988, cuando los fondos
gastados para la asistencia internacional en poblacin para Amrica Latina y el Caribe, en valores corrientes, disminuyeron 15%.
En valores constantes, con base en 1985, el descenso entre 1989
y 1990 result del orden del 7%.11 Mientras tanto, a pesar de las
dificultades planteadas por la crisis econmica que los ha agobiado en los ltimos aos, han comprometido proporcionalmente
ms recursos para programas vinculados al tema de poblacin.
El Foro Internacional sobre la Poblacin en el siglo xxi seal en la Declaracin de msterdam que hacia el ao 2000 el
mundo requerir movilizar anualmente 4.500 millones de dlares
adicionales para gastos nacionales e internacionales en planificacin de la familia y otras importantes actividades de poblacin. Se
indicaba ah que sa haba sido la magnitud de las erogaciones en
1987. Si se lograra la ampliacin recomendada, se dispondra de
un fondo de 9.000 millones de dlares anuales para programas de
11

unfpa, Global Population Assistance Report 1982-1990, en United Nations

Population Fund., 1 de abril de 1992.

273

poblacin, principalmente en los pases en desarrollo, los cuales

se estima deben contribuir con 3.500 millones de dlares anuales
a la conformacin de este fondo.12
Considerando la magnitud del aporte que se propone hagan
los propios pases en desarrollo, los efectos de la inflacin, la creciente poblacin de estos pases, el deterioro de las condiciones
de vida de contingentes cada vez mayores de indigentes y pobres,
y, sobre todo, las limitaciones de recursos financieros que experimentaron en el ltimo lustro muchos programas de poblacin,
pareciera un contrasentido que lo que en la prctica se haya propuesto sea disminuir la expansin de los fondos internacionales
destinados a las actividades en poblacin, lo que efectivamente
ha ocurrido.
Muchas transformaciones han tenido lugar recientemente en
el mundo que, entre otros efectos, llevaron a la eliminacin de
la guerra fra, y con ello es tericamente posible la liberacin de
fondos que antes se destinaban a gastos militares para dedicarlos
ahora a promover el mejoramiento de las condiciones de vida de
los sectores ms disminuidos de la sociedad. Las actividades en
el campo de poblacin son fundamentales para el logro de ese
objetivo y deberan recibir amplio apoyo.

Breves reflexiones finales

En comentarios anteriores se describi, en apretada sntesis, la
impresionante transformacin que experimentaron los componentes fundamentales de la dinmica poblacional, que precipit
a la mayora de los pases de la regin a una transicin demogrfica sin precedentes y, en gran medida, no anticipada. Casi hacia
el final del periodo en que ocurra esta evolucin del panorama
demogrfico de la regin, se daba el estancamiento y, en algunos aspectos, el retroceso del desarrollo econmico y social
que, entre otras secuelas, trajo aparejada la profundizacin de las
12

Foro Internacional sobre la Poblacin en el Siglo xxi, Informe, msterdam, 6-9

de noviembre de 1989.

274

condiciones de pobreza; sin embargo, aun en medio del estancamiento y esto apunta a una evidente falta de equidad social,
ciertos sectores gozaron de mejores condiciones de vida que deben haber propiciado modificaciones en su comportamiento demogrfico, lo que, a su vez, contribuy a reforzar el mejoramiento
de su situacin social y econmica. La cepal ha sealado que las
cifras disponibles muestran una asociacin entre el lugar que los
pases ocupan en la transicin demogrfica y la situacin de pobreza que enfrentan.13
Se plantea a la regin el reto de cmo salir del estancamiento
del desarrollo, manteniendo e intensificando al mismo tiempo el
proceso de transicin demogrfica que, entre otras consecuencias, tuvo la virtud de disminuir algunas de las presiones que de
otra manera hubieran agudizado an ms el deterioro que experimentaron las sociedades latinoamericanas. En la bsqueda de
caminos que lleven a recobrar el dinamismo que caracteriz a la
mayora de las economas latinoamericanas antes de la dcada
perdida, la propuesta que, en general, ha concitado la mayor
atencin de sectores gubernamentales, privados, organismos no
gubernamentales nacionales, organizaciones internacionales y
profesionales, ha sido la que la Secretara de la cepal elev a los
gobiernos de sus Estados miembros en el vigsimo tercer periodo de sesiones de la comisin, denominada Transformacin
Productiva con Equidad.14 En esa propuesta, la cepal incluy
lineamientos para algunas polticas bsicas destinadas a apoyar
los objetivos de la transformacin productiva.
Lo que urge es adicionar una poltica de poblacin a estas polticas y a otras que han sido posteriormente definidas en documentos publicados en 1992.15 No se trata de proponer nuevas leyes
o decretos similares a los que, como se seal en otra seccin de
13

cepal,

14

cepal, Transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, cepal, 1990.

15

cepal, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, Santiago de

El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio

ambiente, Santiago de Chile, cepal, 1991, p. 67.

Chile, cepal, 1992; cepal y unesco, Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, op. cit.

275

este documento, no pasaron, en general, de ser meros ejercicios

retricos. Lo que se propone es que cada gobierno defina y adopte
claramente una posicin frente a cmo aspira que evolucionen los
componentes de la dinmica demogrfica en el pas y haga que
se adopten acciones que conviertan en hechos esa posicin. Esto, en parte, podra lograrse si los objetivos especficos del sector
(hacienda pblica, bienestar y seguridad social, recursos naturales, educacin, salud, desarrollo rural, empleo, etc.) consideran
armonizar dichas acciones con la declarada posicin oficial sobre
la evolucin deseada de la dinmica demogrfica.
En el campo demogrfico, como en muchos otros, el Estado
tiene la obligacin de definir aquellas metas cuyos logros se consideran indispensables para asegurar el mximo bienestar a la
mayora de la poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse
en el marco de un estricto respeto a los derechos humanos ampliamente reconocidos. Por lo que respecta a la intervencin del
Estado en dicho campo, debe tenerse como gua la posicin de
la cepal, en el sentido de que aqul
[] debe asumir un papel, tanto en promover un debate entre
los distintos estratos de la sociedad que persiga una plataforma
mnima de acuerdos tendientes a facilitar el proceso de desarrollo
como en asumir las responsabilidades resultantes de ese debate,
especialmente las que favorezcan la transformacin productiva y
la equidad social.16

En Amrica Latina y el Caribe, quiz como en ningn otro

campo de la accin social, parecen coincidir tanto las declaradas
percepciones de un buen nmero de gobiernos sobre el ritmo
del crecimiento demogrfico, el nivel de la tasa de fecundidad,
el de la esperanza de vida y los patrones de distribucin de la
poblacin en el territorio con las aspiraciones expresadas por la
propia poblacin a travs de encuestas, organizaciones comunales y sociales y, en general, medios masivos de comunicacin.
16

cepal, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, op. cit., p. 99.

276

La plataforma mnima de acuerdos a que se refiere la cepal est

realmente muy avanzada en el campo demogrfico. Es cuestin
de que los gobiernos pasen de la declaracin de percepciones a
la adopcin de acciones.

Bibliografa
Centro Latinoamericano de Demografa (celade), Conferencia
Internacional de Poblacin: Mxico, en Declaraciones de las
delegaciones de Amrica Latina y el Caribe en las sesiones plenarias, celade, 1984.
Comisin Econmica para Amrica Latina (cepal), Transformacin
productiva con equidad, Santiago de Chile, cepal, 1990.
______, El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad
y medio ambiente, Santiago de Chile, cepal, 1991.
______, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado,
Santiago de Chile, cepal, 1992.
______, Boletn Demogrfico, ao xxic, N 58, Santiago de Chile,
julio de 1996.
Comisin Econmica para Amrica Latina (cepal) y unesco, Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con
equidad, Santiago de Chile, cepal/unesco, 1992.
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Poblacin 1989-1994, publicado en Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 22 de abril de 1991.
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msterdam, 6-9 de noviembre de 1989.
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Accin Mundial sobre Poblacin, Nueva York, un, 1989.
United Nations, Report of the International Conference on Population, Mexico City, Nueva York, un, 1984.
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1990.

277

______, World Urbanization Prospects, Nueva York, un, 1991.

unfpa, Global Population Assistance Report 1982-1990, Nueva York,
United Nations Population Fund., 1 de abril de 1992.

278

LA POBLACIN DEL ISTMO

CENTROAMERICANO:
TENDENCIAS HACIA FINES DEL MILENIO
Y RETOS PARA EL SIGLO XXI1

1. Introduccin
Este estudio abarca el Istmo como histrica y geogrficamente se
le ha conocido. Es decir, el territorio que se extiende desde el sur
de Mxico hasta el lmite de Panam con Colombia, y que algunos
autores han designado como Mesoamrica, intentando identificarla como una regin, pero como indica Manuel Maldonado, al
referirse a su geohistoria y su paleogeografa, raramente los lmites polticos de una regin coinciden con sus lmites naturales.2
Considera este autor que tal coincidencia es an ms difcil que
se d en Mesoamrica. En realidad, pocas partes de la tierra de
tamao similar tienen una configuracin geolgica tan variada y
una tan compleja superficie, lo que se deriva, principalmente, de
su complicada historia tectnica. No obstante, Maldonado sostiene que existe cierta coincidencia entre el concepto geogrfico1

Texto extrado de Carmen A. Mir, en Luis Rosero Bixby (ed.), Poblacin del
Istmo 2000: familia, migracin, violencia y medio ambiente, San Jos, Centro
Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25.

En Robert West (ed.), Handbook of Middle American Indians, vol. i Natural Environment and Early Cultures, Austin, University of Texas Press, 1966.

279

cultural de Mesoamrica establecido por los antroplogos, y su

geologa, desde el lmite sur de Mxico Central hasta el Noroeste
de Colombia. Abordar, pues, como un todo el estudio de Mesoamrica, o de las unidades polticas que hoy constituyen el Istmo
centroamericano,3 como se ha propuesto el Seminario que nos
convoca, est sin duda justificado, si aceptamos como vlidas las
consideraciones precedentes.
Lo anterior no implica ignorar que si bien pueden encontrarse significativas similitudes en dicha regin, se da tambin una
gran diversidad de situaciones en cuanto a sus caractersticas
geogrficas y sus paisajes, su evolucin histrica y demogrfica,
los patrones de asentamiento de sus poblaciones, sus caractersticas etnoculturales y sus modos de vida, as como a su desarrollo socioeconmico, entre otras. A sus territorios llegaron desde
muy temprano los primeros conquistadores, que encontraron
notables y desarrolladas culturas amerindias, de cuya riqueza
quedan hoy valiosos vestigios que es posible estudiar, y subsisten costumbres, patrimonio de descendientes de los primeros
pobladores del Istmo.
Siendo el eslabn que permite la comunicacin terrestre entre
los hemisferios Norte y Sur del continente americano, la regin
ha desempeado histricamente la funcin de puente. Por ella
transitaron hacia el Sur los primeros pobladores del continente
y, posteriormente, los conquistadores espaoles. Ha servido tambin el Istmo como paso que a travs del tiempo ha permitido el
enriquecimiento de la diversidad biolgica entre ambos extremos de Amrica. Su valor estratgico fue reconocido desde muy
temprano despus del contacto, no slo por los espaoles sino
tambin por navegantes de otras nacionalidades que llegaron a
sus costas tratando de asentarse en ellas para intentar anexar ese
territorio en beneficio de sus pases, con lo que podran asegurar
el dominio por parte de stos sobre la comunicacin entre los
ocanos Pacfico y Atlntico, que el Istmo facilitaba. La presencia
3

Los siete pases de Amrica Central (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panam) y los Estados de Chiapas y Yucatn en Mxico.

280

en Panam de los franceses, primero, y de los norteamericanos,

despus, donde estos ltimos construyeron un canal interocenico y donde luego estacionaron tropas, constituye la concrecin
del reconocimiento de ese valor estratgico. Es notable que aun
hoy, otras potencias continen explorando nuevas posibilidades de comunicacin interocenica (Japn en Nicaragua, por
ejemplo). En el istmo de Tehuantepec, un ferrocarril une las dos
costas de Mxico.

2. La poblacin del Istmo: evolucin, principales

caractersticas y algunos efectos futuros

Antecedentes
Se dispone de muy poca informacin acerca del tamao de la
poblacin del Istmo a la llegada de los espaoles. Segn algunos
historiadores, el centro y sur de Mxico y el norte de Amrica
Central estaban densamente poblados, no as el resto de lo que
hoy son los pases centroamericanos, donde la poblacin se distribua de manera irregular en el territorio. Se ha sealado tambin que la multiplicidad de idiomas que se daba puede tomarse
como indicio de que al rea debieron haber llegado numerosas
migraciones. En todo caso, es de suponer que durante la Conquista los aborgenes de esta regin debieron estar sujetos a los
mismos factores adversos (traslados forzosos, trabajos pesados,
contagios de enfermedades, etc.) que hicieron disminuir de manera significativa sus efectivos.
Para los fines de este trabajo no pareci indispensable establecer con precisin el tamao de esta poblacin en la poca precolombina, durante la Conquista y la Colonia, ya que los anlisis
que siguen se referirn principalmente a la evolucin demogrfica
en el perodo 1950-2000 y a las proyecciones que pueden hacerse
de la poblacin hasta 2050. Se completara as el anlisis de un
siglo de comportamientos demogrficos ocurridos y previstos.
Ello contribuira a dar luces para el examen de las perspectivas
para el resto del siglo xxi.
281

Evolucin del tamao de la poblacin y

de su dinmica demogrfica

La poblacin de los siete pases centroamericanos y los dos estados de Mxico (Chiapas y Yucatn)4 que habita el territorio del
Istmo cuyo estudio es el objeto de este Seminario, presenta una
dinmica demogrfica que, como en el caso de otros fenmenos,
dista de ser uniforme. Costa Rica, Panam y Belice muestran un
comportamiento indicativo de que sus poblaciones se encuentran
en plena transicin demogrfica, mientras que en los otros pases,
que son precisamente los que tienen un mayor nmero de habitantes, esta transicin es moderada, cuando no incipiente. Ello
hace que la poblacin de la regin como un todo sea la de mayor
ritmo de crecimiento en Amrica Latina. As, en el cuadro N 1
se puede apreciar que en los 50 aos transcurridos entre 1950
y 2000 se agregaron a la poblacin ms de 27 millones de habitantes, y se estima que en los 50 aos que seguirn hasta 2050, el
aumento sera de cerca de 40 millones. A pesar de su acelerado
crecimiento, la poblacin del Istmo es relativamente pequea, en
comparacin con la del resto de Amrica Latina y el Caribe, aunque su importancia porcentual ha ido aumentando lentamente,
a travs de los aos, como puede apreciarse en el mismo cuadro
N 1. De 6% que era en 1950, se estima que a mediados del siglo
xxi ser de un poco ms del 9%.
El crecimiento anteriormente descrito tiene consecuencias
importantes en la ocupacin humana de los respectivos territorios: mientras en 1950 la densidad de poblacin en el Istmo
era en promedio de 17 habitantes por kilmetro cuadrado, en la
actualidad (1999) esta densidad prcticamente se ha cuadruplicado (66 h/km2) (vase el cuadro N 1a). El pas cuya densidad
demogrfica puede estar ya presentando algunas dificultades a
una adecuada distribucin de la poblacin en su territorio es El
Salvador. Conviene hacer notar, en cuanto al asentamiento de la
4

Slo se mencionan estos Estados sin incluir sus datos en los anlisis, que se limitan a los pases centroamericanos.

282

poblacin, que se da tambin una acelerada concentracin en

las reas urbanas. Por lo menos en cuatro pases ms de la mitad
de la poblacin reside en estas reas. El pas centroamericano
que cuenta con la poblacin ms numerosa es Guatemala, el que
a travs de los 100 aos analizados (1950-2050) ha contenido,
y continuar conteniendo, alrededor de un tercio de la poblacin del Istmo, con tendencia a aumentar (36% en 2050). Debe
recordarse que durante la Colonia Guatemala fue asiento de la
Capitana General, y estuvo densamente poblada por indgenas,
etnia que an constituye la mayor parte de su poblacin. El pas
demogrficamente ms pequeo, con exclusin de Belice, es
Panam, cuya poblacin, junto con la de El Salvador, perdera
importancia relativa en los 100 aos bajo anlisis.
Los distintos cambios demogrficos indicados y las posiciones que los pases ocupan en el contexto poblacional de Amrica Central se deben a la ya mencionada transicin demogrfica
que viene afectando de diversa manera a los varios conjuntos de
habitantes. Los cuadros N 2, 3 y 4 permiten apreciar cmo ha
evolucionado la dinmica demogrfica en los seis pases centroamericanos.5 Es ya bien conocido que el proceso de la llamada
transicin demogrfica se inicia con el descenso de la mortalidad.
El cuadro N 2 recoge la informacin sobre los niveles de esperanza de vida al nacer a partir del perodo 1950-1955. Debe
ser evidente para el lector que un aumento en el promedio de
aos que una persona vivira, a partir de su nacimiento, implica
un descenso de las tasas de mortalidad que dieron base a los respectivos clculos. Desde luego, los descensos de la mortalidad
se iniciaron en estos pases varios aos antes del quinquenio que
constituye el punto de partida en el cuadro. Sin embargo, se ve
con toda claridad que tanto en Costa Rica como en Panam, estos
descensos deben haberse iniciado ms temprano y deben haber
procedido a ritmo ms acelerado, producindose importantes
brechas en el nivel de este indicador entre estos dos pases y los
5

Lamentablemente no se dispuso de datos sobre Belice que permitieran ser incluidos en los cuadros respectivos.

283

dems del istmo. A mediados del siglo xx, por ejemplo, la esperanza de vida en Honduras era inferior a la de Costa Rica en 15,5
aos, y en 13,8 a la de Panam.
La evolucin del nivel de la esperanza de vida en El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua en la segunda mitad del siglo
xx confirma que en ellos est claramente en marcha la transicin
de la mortalidad y que las proyecciones respectivas suponen que
sta continuar, por lo menos hasta mediados del siglo xxi.
Una vez instaurado el descenso de la mortalidad, ste es seguido en momentos distintos, segn el caso de que se trate, por
declinaciones en la fecundidad, la que generalmente se mide por
la Tasa Global de Fecundidad (tgf). As como la esperanza de
vida al nacer constituye un ndice sinttico que permite conocer
la evolucin de la mortalidad libre de la influencia de la estructura por edades de las respectivas poblaciones, la tasa global de
fecundidad es tambin un ndice sinttico con las mismas caractersticas, que deja ver cmo ha evolucionado esta variable. En el
cuadro N 3 es posible apreciar los cambios que entre 1950-1955
y 1990-1995 se dieron en la tgf en los seis pases objeto de estudio. Una vez ms hay que subrayar que tanto en Costa Rica como
en Panam, la fecundidad, aunque todava m
oderadamente alta,
haba descendido en el ltimo de estos perodos a niveles bastante inferiores a los del resto de los pases. As por ejemplo, la tgf
de Guatemala era en el quinquenio 1990-1995 casi el doble de
la de Panam, pero encontrndose estos pases en un p
roceso de
transicin demogrfica moderada, haban registrado, a diferentes
ritmos, importantes descensos en su fecundidad. Por ejemplo, de
un promedio anual de 7,5 hijos que tenan las madres hondureas
en el primero de los perodos analizados, en el ms reciente, 19901995, ese promedio haba bajado a menos de 5. Lo ms notorio
del cuadro N 3 es que las proyecciones del celade sitan la tgf
de todos los pases centroamericanos en el nivel de reemplazo
hacia mediados del siglo xxi.
La operacin de la mortalidad y la fecundidad, modificada por
la inmigracin o la emigracin, conduce a una estimacin del crecimiento de la poblacin que en el cuadro N 4 est representado,
284

para los pases en estudio, por las tasas totales estimadas para los
quinquenios 1950-1955 a 1990-1995 y las proyectadas para los de
2000-2005 a 2045-2050, expresadas por mil. El anlisis del comportamiento de las tasas en los perodos 1980-1985 y 1990-1995
debe tener muy presente el efecto que sobre ellas han ejercido las
tasas de migracin. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica es notorio que se ha producido hacia ese pas una fuerte inmigracin,
principalmente de nicaragenses.6 En cambio, en El Salvador el
conflicto blico llev a xodos masivos entre su poblacin.7

Algunas caractersticas de la poblacin:

la distribucin urbana-rural y ciertas situaciones
asociadas a ella

Ya se seal en el acpite anterior que la regin avanza hacia una

rpida concentracin de poblacin en las reas urbanas, que se
produce principalmente por el xodo de la poblacin rural hacia
centros urbanos. Este xodo tiene su origen en una combinacin
de factores que se dan en las reas rurales, entre los cuales pueden citarse: la desigual distribucin de la propiedad de la tierra,
combinada, en muchos casos, con el acaparamiento de la tierra
para cultivos de alta tecnologa destinados a la exportacin; la
falta de oportunidades de empleo remunerado en actividades
asociadas a la agricultura y la ganadera, en parte debido al bajo
nivel educativo de la mayora de los residentes en dichas reas.
Influye tambin en la atraccin que ejercen las reas urbanas a los
moradores de las rurales, la ausencia en estas ltimas de servicios
bsicos (salud, educacin, etc.).
Recientemente se ha dado un aumento de migraciones de residentes rurales hacia las fronteras agrcolas del pas, donde stos
se asientan, aplicando mtodos de cultivos y cra de ganado muy
6

Desde el quinquenio 1975-1980 Costa Rica ha venido registrando tasas positivas

y crecientes de migracin, la que en 1990-1995 alcanz el 9,1 por mil.

Desde el quinquenio inicial del cuadro (1950-1955), El Salvador registra tasas

negativas de migracin, llegando a su mximo nivel (-14,8 por mil) en el perodo
1980-1985.

285

inapropiados para las reas que ocupan, con la consiguiente destruccin del ambiente. Se colocan tambin estos residentes en una
situacin de alta vulnerabilidad ante los riesgos que se derivan de
la ocurrencia de eventos naturales, como los que recientemente
han afectado varios pases de la regin con altos costos debidos
a la destruccin fsica y humana.
Un informe de Naciones Unidas8 sita el porcentaje de poblacin residente en reas urbanas en el conjunto de los siete pases
de Amrica Central en 1950, 1975, 1995 y una estimacin para
2030 en los siguientes niveles:
Ao

Porcentaje

1950

40

1975

57

1995

66

2030

76

Estimaciones del celade9 son ms conservadoras en cuanto

al ao en que ms de la mitad de la poblacin se ha concentrado
o se concentrar en reas urbanas, a saber:

Pas

Ao

Porcentaje urbano

Costa Rica

2005

52

El Salvador

1995

53

Guatemala

Despus de 2025

Honduras

2005

52

Nicaragua

1985

51

Panam

1985

52

United Nations, World Urbanization Prospects: The 1996 Revision, Nueva York,
un, 1998, p. 11.

celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999, cuadro N 11.

286

El informe de Naciones Unidas ya citado tambin contiene

estimaciones de las tasas de crecimiento de la poblacin rural en
esos mismos pases, las que muestran, en general, un continuado descenso, lo que coincide con las estimaciones del celade.
El proceso de urbanizacin, que, como se ha dicho, se nutre
principalmente de las emigraciones desde las reas rurales, con
el consiguiente efecto negativo sobre el posible desarrollo de dichas reas, trae aparejado un cmulo de problemas que desde
hace ya algn tiempo vienen sintindose no slo en los pases
centroamericanos, sino en toda la regin latinoamericana. Los
ms frecuentemente citados son: el hacinamiento de poblacin
en reas aledaas a las ciudades, que no cuentan con los servicios
indispensables para atender a dicha poblacin y que no pueden
ser dotadas de la infraestructura correspondiente por limitaciones financieras del gobierno; este hacinamiento propicia una creciente depredacin del ambiente; las deficiencias del transporte
pblico y en general de otros servicios que el Estado no est en
condiciones de prestar adecuadamente; la ocupacin para fines
urbanos de tierras agrcolas que de otra manera podran destinarse al cultivo de productos requeridos por la propia ciudad; la
ausencia de oportunidades de empleo para los inmigrantes rurales que tienen muy bajos niveles de educacin, lo que agudiza
situaciones de pobreza, caldo propicio para la aparicin de la
violencia y la criminalidad.

La estructura por edades y algunos efectos

de su modificacin

El proceso de transicin demogrfica, al que ya se ha hecho referencia, conduce, como es ya ampliamente conocido, a una significativa modificacin de la estructura por edades de la poblacin, que se caracteriza por una disminucin de la proporcin
de poblacin menor de 15 aos, un aumento en la de los grupos
de 15 a 64 aos y tambin en la de los mayores de 65. Los cuadros N 5a y 5b permiten apreciar la evolucin de estos grupos
de edad entre 1950 y 2000, y tambin la que se derivara de las
287

proyecciones del celade. Es fcil apreciar que en el ao inicial

de la comparacin, la poblacin de los seis pases incluidos en el
cuadro registra porcentajes de menores de 15 aos en exceso de
40, aunque con pequeas diferencias. Cincuenta aos despus
el porcentaje de ese grupo de edad difiere notablemente entre
pases. La diferencia entre Guatemala y Panam en el ao 2000
es del orden de 12,3 puntos.
Los porcentajes de la primera columna del cuadro N 5b reflejan de manera adecuada cmo ha estado procediendo la transicin demogrfica en cada caso. Las proyecciones al ao 2050
dejan ver claramente que ellas suponen que los pases ms rezagados avanzaran a una etapa de la transicin bastante similar a la
que alcanzaran Costa Rica y Panam. Tratndose de pases cuyas
poblaciones an continan creciendo, debe tenerse presente que
la disminucin de las proporciones de menores de 15 aos antes mencionada no implica reducciones en los valores absolutos
de los efectivos de ese grupo de edad. El cuadro N 5a permite
apreciar el fenmeno en su muy significativa magnitud. Es slo
en 2050 cuando la magnitud de los aumentos absolutos tiende
a disminuir, particularmente en Costa Rica, El Salvador y Panam. Algunos efectos econmicos y sociales beneficiosos podran
derivarse de estos cambios en el grupo de menores de 15 aos,
siempre que la sociedad de estos pases estuviera organizada como para aprovecharlos.
Los cambios, tanto porcentuales como absolutos, en los grupos comprendidos entre los 15 y 64 aos de edad siguen comportamientos diferenciales segn sea la etapa de la transicin demogrfica que el pas est atravesando. Sin embargo, cualquiera que
sea el caso, el crecimiento absoluto de los efectivos poblacionales
en esos grupos de edad plantea situaciones que, considerando los
actuales patrones de utilizacin de la fuerza de trabajo, pueden
resultar muy problemticas para estos pases.
Otra fuente futura de problemas puede surgir de la evolucin
que experimenta y continuar experimentando el grupo de 65 y
ms aos de edad, de continuar la prevista evolucin de la transicin demogrfica.
288

Segn el cuadro N 5b, los porcentajes de estos adultos mayores en ninguno de los pases exceda en 1950 de 4. Las proyecciones a 2050 sitan ese porcentaje para tres pases Costa Rica,
El Salvador y Panam entre 15 y 17,9, con niveles en exceso de
10% en los otros tres pases. Los nmeros absolutos de poblacin
en esas edades excederan de 1 milln en cuatro pases y de 2,5
millones en Guatemala. Solo en Panam el nmero de personas
de edad avanzada sera de menos de 800.000. La mayora de nuestras sociedades no parecen haberse percatado del significado de
estas abultadas cifras. Se trata de un grupo de personas que, en
general, ha dejado de ser productivo y que, en su mayor parte, por
carecer de ingresos, se ha tornado dependiente de la sociedad a
la que por muchos aos contribuy a travs de los esquemas
de seguridad social o de sus familias, cuando no estn protegidas por estos esquemas o sus prestaciones resultan insuficientes.

La migracin internacional y algunas

de sus consecuencias

En todos los pases del Istmo se han dado movimientos migratorios hacia fuera, de distinta magnitud. En algunos casos ellos han
sido causados por los conflictos blicos, y en otros por la falta de
oportunidades de empleo. La emigracin se produce principalmente hacia los Estados Unidos, Canad y Mxico. No resulta
fcil obtener informacin estadstica fidedigna acerca de estos
movimientos, ya que muchos de los migrantes hacia esos destinos ingresan a los respectivos pases generalmente como indocumentados. Sin embargo, datos recientes basados en los censos
de poblacin de los tres pases mencionados ubican el total de
inmigrantes residentes en ellos en 1990 en 1.226.425, siendo los
salvadoreos el grupo ms numeroso en Estados Unidos y Canad (504.453). En el caso de Mxico, el grupo ms numeroso
estaba constituido por guatemaltecos (46.005), muchos de los
cuales parecen estar asentados en los estados del sur de ese pas.
Los panameos y costarricenses emigran preferentemente a los
Estados Unidos, pero en cantidades mucho menos significativas
289

(85.737 y 43.530 residentes en 1990, respectivamente). El cuadro

N 6 permite apreciar cmo ha variado el nmero de residentes de
nacionales de los pases centroamericanos en los Estados Unidos,
Canad y Mxico en los 20 aos transcurridos entre 1970 y 1990.
Todo parece indicar que la migracin hacia fuera es un fenmeno
que se ha intensificado en los ltimos aos.
El cuadro N 7, que slo se refiere a residentes centroamericanos en los Estados Unidos, en 1990 permite apreciar un conjunto
de caractersticas socio-demogrficas y econmicas de los migrantes que en algn momento se asentaron en ese pas. Se trata,
en su mayora, de personas entre los 15 y 64 aos, casados, con
educacin secundaria incompleta, salvo los nicaragenses y los
panameos, que tenan secundaria completa; todos tenan familias con nios menores de 18 aos; con tasas de desocupacin relativamente bajas, aun en el caso de las mujeres, con ocupaciones
preferentemente en cargos administrativos y como profesionales
y gerentes; con ingresos que, despus de varios aos de residencia, en 1989 llegan a un nivel de us $8.000, $9.000 y hasta ms de
$15.000 anuales per cpita (Panam), con lo que el porcentaje de
familias pobres (ingreso por debajo de la lnea de pobreza) entre
estos emigrados resulta relativamente bajo (entre 25,5 y 12,3%)
La emigracin, con todo lo que pueda tener de traumtica en
un momento dado, trae aparejadas ciertas ventajas para los miembros de las familias de los migrantes que permanecen en los pases de origen. Una de esas ventajas son las remesas en dinero que
peridicamente realizan quienes se han radicado en el exterior.
Segn un estudio realizado por la cepal, estas remesas alcanzan
cifras cuantiosas en dlares. El cuadro N 8 permite apreciar el
significado econmico que en el caso de cuatro pases de la regin
tienen estas remesas. Siendo que los emigrantes de El Salvador
son con mucho los ms numerosos, son tambin muy significativas las remesas que ellos envan a sus familiares, que, como puede
apreciarse en el cuadro respectivo, excedieron en 1995 y 1996 de
mil millones de dlares y representaron nada menos que el 16%
del producto interno bruto del pas. Un examen del cuadro en
cuestin permite conocer el significado de estas remesas con re290

lacin a otros renglones econmicos y otros pases de la regin.

Adems, la emigracin internacional disminuye las presiones que
se derivan del elevado crecimiento de la poblacin.

3. Los retos del siglo xxi

Amrica Central es quiz una de las regiones ms estudiadas
de Amrica Latina. El reiniciado proceso de integracin poltica, econmica y social del rea que ha implicado numerosas
reuniones en las que han participado los ms diversos grupos de
las sociedades de esos pases, ha dado lugar a la ejecucin de un
cmulo de estudios, informes, documentos de trabajo, diagnsticos, etc., que permiten formular una serie de consideraciones
acerca de los ms variados problemas que agobian al Istmo. No
es desde luego la intencin de este documento intentar examinar
los retos que se derivan de esos numerosos problemas. Se examinan a continuacin slo algunos de los que han parecido ms
pertinentes a la temtica del Seminario.

La disminucin del ritmo de crecimiento

de la poblacin

El anlisis hecho en pginas anteriores respecto de algunas de

las caractersticas de la dinmica demogrfica permite destacar
algunos retos asociados que no consecuencias de a esa dinmica. Es claro que, a pesar de que los pases ms atrasados en el
proceso de transicin demogrfica parecen haber entrado en una
aceleracin del ritmo del mismo, sera conveniente que ste pudiera acentuarse a fin de que bajara la velocidad del crecimiento
natural de la poblacin para as disminuir el nmero absoluto de
efectivos que anualmente se agreguen a la poblacin.
Por otro lado, debe tenerse presente que una aceleracin del
ritmo de la transicin demogrfica acentuar algunas de las caractersticas negativas de la estructura por edades sealadas anteriormente y que necesariamente imponen retos tanto en el rea

291

del empleo para la poblacin entre 15 y 64 aos de edad, como

en el de la previsin social para la de 65 y ms.

La modificacin de la desigual distribucin

geogrfica de la poblacin

Ya se ha comentado en prrafos anteriores que mientras la poblacin tiende a concentrarse en reas urbanas, las rurales van
quedando lentamente despobladas, con los consiguientes problemas que ambos tipos de asentamiento generan. La poblacin
rural no slo tiende a disminuir, tanto en forma absoluta como
proporcional, sino que se asienta de manera dispersa en el territorio de los pases, lo que hace difcil y a veces prcticamente
imposible prestarle servicios de educacin, salud, vivienda, etc.
Lo anterior en gran medida est relacionado con situaciones que
ya han sido mencionadas en este documento, relativas a la propiedad de la tierra y a las oportunidades de empleo, entre otras.
Conviene determinar por qu los programas de desarrollo rural
no han tenido el xito que se esperaba, para as poder disear
otras medidas que puedan contribuir a modificar los patrones de
asentamiento de la poblacin rural. Desde luego, el proceso de
urbanizacin requiere tambin atencin, con el fin de modificar
su velocidad y caractersticas.

La ampliacin de las posibilidades de empleo

remunerado

No es del caso aportar aqu cifras respecto de la situacin del

empleo en los pases centroamericanos. Al igual que otros de la
regin, sufren de un desempleo crnico, de un elevado nivel de
subempleo y de una elevada participacin de la fuerza de trabajo en el llamado mercado informal. Algunos autores relacionan
el origen de estos problemas de empleo con el modelo de desarrollo econmico que prevalece en la regin, que adems de su
efecto en el empleo se identifica como causante del alto nivel de
desigualdad que en general se da en la distribucin de los bene292

ficios de ese desarrollo. No puede invocarse, para justificar esta

ltima condicin, que el crecimiento econmico no est en capacidad de hacerle frente al incremento demogrfico. Sin excepcin alguna, de acuerdo con datos de la cepal,10 los siete pases
del Istmo registraron en 1998 tasas de crecimiento del producto
interno bruto total en exceso de las de incremento demogrfico.
Precisa reconocer, respecto de los problemas del empleo, que la
composicin de la estructura por edades que durante cierto perodo genera el proceso de transicin demogrfica, aumentando
proporcionalmente el grupo de personas de 15 a 64 aos de edad,
como ya se seal, tiende a agravar esos problemas. Sin embargo,
ninguna medida de carcter demogrfico puede, en el mediano
plazo, contribuir a eliminar el exceso de los que estn en edad
de trabajar, ya que el contingente que ingresara al mercado de
trabajo en los prximos 15 aos ya forma parte de la poblacin.

La reduccin de los niveles de pobreza

Aunque sin duda pueden citarse algunas situaciones que en nuestras sociedades conducen a la presencia de un elevado nivel de pobreza e indigencia, son los problemas del empleo anteriormente
citados los que de manera ms directa influyen en que la pobreza
de las familias se mantenga a niveles elevados. Un informe reciente de la cepal11 sobre el istmo centroamericano sita el nivel de
pobreza entre la poblacin total y la ocupada en cuatro pases
del mismo en los siguientes niveles, que revelan que ni siquiera
el hecho de estar ocupado logra proteger contra la pobreza:

10

cepal, Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998, cuadro N 1, p. 89.

11

cepal, Tecnologa y pobreza en el istmo centroamericano, lc/mex/r.673, diciembre de 1998, cuadro N 12, p. 70.

293

Pas

Porcentaje de pobres en 1994

Poblacin total ocupados

Costa Rica

21

12

Guatemala*

53

42

Honduras

75

66

Panam

31

18

*se refiere a 1989.

Como puede apreciarse en las cifras anteriores, los porcentajes

de pobreza entre los ocupados son realmente reflejo, sin duda,
de condiciones deficientes en cuanto a remuneracin, jornada de
trabajo, estabilidad y productividad.

La modificacin del modelo de desarrollo

econmico y social

Lo analizado en los dos puntos anteriores respecto de los problemas del empleo y los niveles de pobreza que afectan a la poblacin, pone claramente en evidencia que uno de los principales
retos a los que deben enfrentarse los pases de Amrica Central
es el relacionado con la modificacin del modelo de desarrollo
econmico y social. La adopcin en nuestros pases del modelo
neoliberal, con sus conocidas caractersticas que parece innecesario discutir aqu, no ha logrado corregir las dos situaciones negativas analizadas en prrafos anteriores (la deficiente absorcin
en empleo productivo de la poblacin en edad de trabajar y los
elevados niveles de pobreza e indigencia), que conjuntamente con
la desigual distribucin de los beneficios del desarrollo constituyen los problemas de mayor magnitud y ms apremiantes que
agobian a nuestras sociedades. Los ms fervientes defensores
del modelo estn reconociendo sus limitaciones y proponiendo
medidas que, segn ellos, contribuiran a paliar algunas de las
situaciones que conducen a condiciones econmicas y sociales
desfavorables para la mayora de la poblacin.
294

Reflexin final
Hacer un listado, acompaado de comentarios pertinentes, sobre los retos que los pases del istmo centroamericano deben
enfrentar en el prximo milenio, resulta un ejercicio relativamente sencillo. Lo que ofrece dificultades es el sealamiento de
medidas concretas que deban adoptarse para hacer frente a los
mismos y modificar as las condiciones adversas que los retos
llevan implcitas.
Las recomendaciones que de este Seminario emanen pueden,
sin duda, incluir definiciones acerca de medidas concretas que
puedan adoptarse con relacin a los retos que aqu han sido identificados, que en todo caso deben ser el resultado de acuerdos
entre distintas instancias de la sociedad: el Estado, la empresa
privada, la Iglesia, la sociedad civil con sus distintos componentes
(obreros, profesionales, ong, grupos comunitarios, etc.).

295

296

1.951

2.959

1.380

1.098

860

69

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Belice

0,7

9,4

12,0

15,0

32,3

21,2

9,4

862

Costa Rica

100,0

% del total

5,5

9.189

Poblacin

1950

% del total de
al-c*

Total

Pases

93

1.126

1.493

1.894

3.963

2.578

1.236

12.383

Poblacin

0,7

9,1

12,0

15,3

32,0

21,0

9,9

5,7

100,0

% del total

1960

Aos

123

1.506

2.123

2.592

5.243

3.598

1.731

16.916

Poblacin

0,7

8,9

12,6

15,3

31,0

21,3

10,2

6,0

100,0

% del total

1970

Cuadro N 1
Poblacin total de Amrica Central por pases
Aos 1950, 1960, 1970, 1980, 1990, 2000, 2025 y 2050 (en miles)

146

1.950

2.921

3.569

6.820

4.586

2.284

22.276

Poblacin

Contina

0,6

8,8

13,1

16,0

30,6

20,6

10,3

6,2

100,0

% del total

1980

297

0,7

8.749

4.879

3.827

2.398

187

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

13,6

17,3

31,0

241

2.856

5.074

6.485

11.385

6.276

4.023

36.340

Poblacin

2000

0,7

7,9

13,9

17,8

31,3

17,3

11,1

7,1

100,0

% del total

370

3.779

8.696

10.656

19.816

9.062

5.929

58.308

Poblacin

2025

0,6

6,5

15,0

18,3

34,0

15,5

10,1

8,4

100,0

% del total

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 61, enero de 1998, cuadro 1a, y Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999, cuadro N 1a.

* Amrica Latina y el Caribe.

Belice

8,5

5.110

El Salvador

18,1

10,8

3.049

Costa Rica

100,0

% del total

6,4

28.199

Poblacin

1990

% del total de
al-c

Total

Pases

Aos

477

4.365

11.600

13.921

27.165

11.237

7.195

75.960

Poblacin

2050

0,6

5,7

15,3

18,3

35,8

14,8

9,4

9,4

100,0

% del total

Cuadro N 1a
Densidad promedio de poblacin (h/km2) en los pases de Amrica Central
Aos 1950 y 1999
Pas

Aos y h/km2

Extensin (km2)

1950

1999

Total

552.857

17,22

65,6

Costa Rica

50.900

16,9

73,2

El Salvador

20.935

93,2

295,6

Guatemala

108.889

27,3

101,9

Honduras

112.088

12,3

56,3

Nicaragua

139.000

7,9

32,9

Panam

77.082

11,2

36,5

Belice

23.963

2,9

10,0

Fuente: Elaboracin propia con datos de celade, Boletn Demogrfico, N 59, enero de
1997 y Boletn Demogrfico, N 62, julio de 1998.

Cuadro N 2
Esperanza de vida al nacimiento en pases centroamericanos
Quinquenios 1950-1955, 1960-1965, 1970-1975, 1980-1985, 1990-1995,
2000-2005, 2020-2025 y 2045-2050 (en aos)
Quinquenios y aos
Pases

19501955

19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20202025

20452050

Costa Rica

56,0

61,6

68,1

73,8

75,7

77,3

79,7

81,7

El Salvador

44,1

50,8

58,3

57,1

67,1

70,6

74,8

78,7

Guatemala

41,8

46,2

53,9

58,2

62,6

65,9

71,9

77,4

Honduras

40,5

46,3

54,1

61,6

67,7

71,0

74,9

78,6

Nicaragua

40,9

47,3

55,2

59,5

66,1

69,7

74,3

77,5

54,3

60,9

66,5

70,8

72,9

74,9

77,4

79,9

Panam
Fuente:

celade,

Boletn Demogrfico, N 61, enero de 1998, cuadro 5, y Boletn Demogrfico, N 63,

enero de 1999, cuadro N 5.

298

Cuadro N 3
Tasa global de fecundidad
Quinquenios 1950-1955, 1960-1965, 1970-1975, 1980-1985, 1990-1995,
2000-2005, 2020-2025 y 2045-2050 (hijos por mujer)
Quinquenios y promedio anual de hijos por mujer
Pases

19501955

19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20202025

20452050

Costa Rica

6,7

6,9

4,3

3,5

3,0

2,7

2,2

2,1

El Salvador

6,5

6,8

6,1

4,5

3,5

2,9

2,2

2,1

Guatemala

7,1

6,8

6,5

6,3

5,4

4,4

2,7

2,1

Honduras

7,5

7,4

7,1

6,0

4,9

3,7

2,4

2,1

Nicaragua

7,3

7,3

6,8

6,2

4,9

3,9

2,4

2,1

Panam

5,7

5,9

4,9

3,5

2,9

2,4

2,1

2,1

Fuente:

celade,

Boletn Demogrfico, N 61, enero de 1998, cuadro 3, y Boletn Demogrfico, N 63,

enero de 1999, cuadro N 3.

Cuadro N 4
Tasas de crecimiento demogrfico total
Quinquenios 1950-1955, 1960-1965, 1970-1975, 1980-1985, 1990-1995,
2000-2005, 2020-2025 y 2045-2050
Quinquenios y tasas por mil
Pases

19501955

19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20202025

20452050

Costa Rica

34,7

36,1

25,7

29,0

30,5

20,3

11,7

5,7

El Salvador

26,2

31,0

27,1

8,1

20,7

18,2

12,0

6,4

Guatemala

28,8

28,3

27,6

25,4

26,3

25,8

17,9

10,1

Honduras

30,9

33,8

30,3

31,9

29,4

24,9

15,4

8,3

Nicaragua

30,2

31,9

32,5

30,6

29,0

26,7

16,7

8,9

Panam

25,5

29,0

26,9

21,2

18,6

14,3

8,5

3,8

Fuente:

celade,

Boletn Demogrfico, N 61, enero de 1998, cuadro 2, y Boletn Demogrfico, N 63,

enero de 1999, cuadro N 2.

299

Cuadro N 5a
Evolucin de la estructura por edades de los pases de Amrica Central
Aos 1950, 2000 y 2050
Aos

1950

Pases

2050

Grupos de edad
< de 15

15-64

65 y ms

Costa Rica

861.780

373.407

456.100

32.273

El Salvador

1.950.628

839.919

1.050.549

60.160

Guatemala

2.968.976

1.308.889

1.584.420

75.667

Honduras

1.379.793

622.482

724.616

32.695

Nicaragua

1.097.916

489.352

581.050

27.514

860.091

346.155

478.856

35.080

Costa Rica

4.023.466

1.302.075

2.516.032

205.359

El Salvador

6.276.037

2.234.121

3.729.468

312.448

Guatemala

11.385.336

4.965.225

6.016.367

403.744

Honduras

6.485.475

2.701.163

3.560.976

223.336

Nicaragua

5.074.243

2.168.899

2.747.077

158.267

Panam

2.855.701

893.721

1.803.867

158.113

Costa Rica

7.194.887

1.451.586

4.543.023

1.200.278

El Salvador

11.237.047

2.332.087

7.218.952

1.686.008

Guatemala

27.164.889

6.160.400

18.316.166

2.688.323

Honduras

13.920.543

2.983.172

9.210.843

1.726.528

Nicaragua

11.600.080

2.554.273

7.725.601

1.320.206

Panam

4.364.686

852.133

2.729.792

782.761

Panam

2000

Total

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 59, enero de 1997, y Boletn Demogrfico, N 62, julio de 1998,
cuadros N 17a, 20a, 21a, 23a, 25a y 26a.

300

Cuadro N 5b
Evolucin de la estructura por edades en los pases de Amrica Central
Aos 1950, 2000 y 2050 (en porcentaje)
Aos

1950

2000

2050

Pases

Total

Grupos de edad
< de 15

15-64

65 y ms

Costa Rica

100

43,3

52,9

3,8

El Salvador

100

43,1

53,8

3,1

Guatemala

100

44,1

53,3

2,6

Honduras

100

45,1

52,5

2,4

Nicaragua

100

44,6

52,9

2,5

Panam

100

40,3

55,7

4,0

Costa Rica

100

32,4

62,6

5,0

El Salvador

100

35,6

59,4

5,0

Guatemala

100

43,6

52,8

3,6

Honduras

100

41,7

54,9

3,4

Nicaragua

100

42,7

54,2

3,1

Panam

100

31,3

63,2

5,5

Costa Rica

100

20,2

63,2

16,6

El Salvador

100

20,8

64,2

15,0

Guatemala

100

22,7

67,4

9,9

Honduras

100

21,4

66,2

12,4

Nicaragua

100

22,0

66,6

11,4

Panam

100

19,5

62,6

17,9

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 59, enero de 1997, y Boletn Demogrfico, N 62, julio de 1998,
cuadros N 17a, 20a, 21a, 23a, 25a y 26a.

301

Cuadro N 6
Poblacin nacida en pases de Centroamrica y residente en Estados Unidos,
Canad y Mxico, segn los censos, alrededor de 1970, 1980 y 1990
Regiones y pases

Poblacin
1980

Incremento porcentual

Estados Unidos

1970

1990

1970-1980 1980-1990

Total Centroamrica

113.913

331.219 1.098.021

190,8

231,5

Costa Rica

16.691

29.639

43.530

77,6

46,9

El Salvador

15.717

94.447

465.433

500,9

392,8

Guatemala

17.356

63.073

225.739

263,4

257,9

Honduras

27.978

39.154

108.923

39,9

178,2

Nicaragua

16.125

44.166

168.659

173,9

281,9

Panam

20.046

60.740

85.737

203,0

41,2

Canad

1981

1986

1996

Total Centroamrica

4.875

18.865

68.931

287

265,4

Costa Rica

415

660

1.652

59

150,3

El Salvador

1.775

11.245

39.020

533,5

247,0

Guatemala

1.530

4.325

13.270

182,7

206,8

Honduras

475

865

3.917

82,1

352,8

Nicaragua

270

1.270

5.545

370,4

572,8

Panam

410

500

2.257

22

405,4

Mxico

1970

1980

1990

Total Centroamrica

14.977

13.531

59.473

-9,7

339,5

Costa Rica

998

1.841

1.521

84,5

-17,4

El Salvador

1.213

2.055

5.215

69,4

153,8

Guatemala

6.969

4.115

46.005

-41,0

1018

Honduras

941

1.500

1.997

59,4

33,1

Nicaragua

3.673

2.312

2.566

-37,1

11,0

Panam

1.183

1.708

2.169

44,4

27,0

1981-1986 1986-1996

1970-1980 1980-1990

Fuente: Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San

302

303

84,4
4,1
96,1

15-64

65 y ms

ndice de masculinidad

14,1

Separado/divorciado/viudo

Hasta secundaria incompleta

54,3

49,3

Casado

Nivel de educacin (poblacin de 25 aos y ms)

36,7

Soltero

Estado conyugal (poblacin de 25 aos y ms)

11,5

1.133.978

Centroamricaa

0-14

Estructura por edad

Poblacin

Caractersticas demogrficas

67,3

11,5

47,2

41,3

106,9

2,6

86,2

11,3

465.433

El Salvador

62,5

12,7

49,7

37,6

105,5

2,7

86,2

11,1

225.739

Guatemala

50,8

17,0

48,9

34,1

79,2

4,1

84,7

11,1

108.923

Honduras

41,2

14,4

50,7

34,9

93,1

4,6

78,2

17,2

168.659

Nicaragua

Cuadro N 7
Estados Unidos: Caractersticas sociodemogrficas y econmicas seleccionadas de la poblacin nacida
en pases de Centroamrica, 1990

Jos de Costa Rica, per, 1999, cuadro N 14.8, p. 372.

Contina

21,1

23,1

52,8

24,1

66,8

11,8

82,2

6,0

85.737

Panam

304
9,5

11,7

Tasa de desocupacin

Profesionales y gerentes

63,3

Tasa de actividad

653.089

10,2

Tasa de desocupacin mujeres 16 aos

y ms

Ocupados 16 aos y ms

74,0

Tasa de actividad

988.098

61,1

Porcentaje de familias con nios menores

de 18 aos

Caractersticas laborales y econmicas

(poblacin de 16 aos y ms)

79,1

Porcentaje de familias

31.972

8,5

Universitaria o superior

Poblacin que lleg en los ltimos 3 aos

(total hogares)

37,2

Centroamricaa

Secundaria completa

Caractersticas demogrficas

5,8

276.345

12,1

65,0

10,5

76,3

405.653

51,8

78,3

9.564

4,6

28,1

El Salvador

7,0

133.867

12,4

62,6

10,3

75,7

197.740

55,5

74,3

5.800

5,8

31,7

Guatemala

9,2

58.696

13,5

61,2

12,1

70,3

95.648

57,4

74,3

2.991

8,3

40,9

Honduras

11,4

89.694

11,5

63,3

9,9

73,1

136.661

73,6

89,9

9.181

14,6

44,1

Nicaragua

Contina

25,7

48.313

9,3

62,3

8,1

68,0

79.895

59,9

68,4

2.867

19,5

59,4

Panam

305

31,0
9,6

Trabajadores calificados de la produccin,

reparacin y transporteb

Otras ocupacionesc

4.107

Poblacin que lleg en los ltimos 3 aos

37,1

Llegaron en los ltimos 3 aos

34,4

21,5

4.032

9.003

10,4

35,9

31,3

15,4

Guatemala

40,5

20,8

3.923

8.548

8,3

29,3

23,2

27,7

Nicaragua

Fuente: Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San Jos de Costa Rica, per, 1999, cuadro N 14.9, p. 373.

el ingreso durante 1989 est por debajo de la lnea de la pobreza.

Incluye ocupaciones agrcolas, forestales y de pesca, adems de otras ocupaciones no calificadas.

d Cuando

42,9

25,5

3.642

8.835

9,5

30,4

29,8

21,1

Honduras

35,5

12,3

6.500

15.408

3,5

14,8

18,7

37,3

Panam

ocupaciones de precisin, operacin de maquinaria, de ensamblaje y de supervisin de la produccin, ocupaciones de reparacin y operacin de medios de transporte y

de movimiento de materiales.

34,4

22,5

4.023

8.405

11,5

33,4

34,1

15,1

El Salvador

Incluye a Costa Rica, aunque no se publican datos para ese pas por el escaso nmero de residentes en Estados Unidos.

20,9

% de familias pobres

Pobreza total

9.446

Poblacin total

b Incluye

29,8

Trabajadores de los servicios

Ingreso per cpita familiar en 1989 (us$)

20,1

Centroamricaa

Tcnicos, vendedores y administrativos

Caractersticas demogrficas

306

Cuadro N 8
Participacin de las remesas familiares en la economa de
El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
Aos 1995 y 1996
Pas

Indicador

1995

1996

1.060,8

1.086,6

% pib

16,1

16,0

% exportaciones totales

63,9

59,9

% exportaciones de caf

293,1

320,5

% importaciones

33,3

35,1

Remesas (millones de us $)

349,7

362,7

% pib

3,3

3,2

% exportaciones totales

16,2

16,3

% caf

64,9

76,8

% importaciones

11,5

12,5

Remesas (millones de us $)

120,0

128,4

% pib

3,0

3,0

% exportaciones totales

8,3

8,0

% caf

56,0

50,4

% importaciones

7,6

7,4

Remesas (millones de us $)

75,0

95,0

% pib

4,0

4,6

% exportaciones totales

14,1

14,1

% caf

57,1

82,2

% importaciones

8,6

9,0

Remesas (millones de us $)

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Aos

Fuente: Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San
Jos de Costa Rica, per, 1999, cuadro N 14.7, p. 371.

307

TRANSICIN DEMOGRFICA Y
ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO1

Introduccin
La temtica de este artculo indica claramente el inters por examinar el proceso conocido como envejecimiento demogrfico;
sin embargo, como ste se produce fundamentalmente como
consecuencia de la llamada transicin demogrfica, resulta indispensable definir sta como paso previo al examen que seguir.

Transicin demogrfica
Aunque an persisten importantes diferencias entre los estudiosos de los fenmenos poblacionales en cuanto a la identificacin
de los factores que explicaran la modificacin que a travs del
tiempo experimentan las variables demogrficas bsicas en distintas poblaciones, existe consenso en reconocer:
1. Que las poblaciones evolucionan a niveles elevados y relativamente estables de fecundidad y mortalidad a niveles bajos, en
1

Texto presentado por Carmen A. Mir en el Foro Internacional Perspectivas

de la Persona Mayor hacia el Nuevo Milenio, San Jos de Costa Rica, 2 de julio
de 1999 (versin ligeramente revisada de 2003).

309

equilibrio, y a veces ligeramente fluctuantes (es lo que ha ocurrido

en los pases europeos y en Japn).
2. Que el descenso de cada una de las variables se inicia en
momentos diferentes, siendo generalmente el nivel de la mortalidad el que primero comienza a disminuir.
3. Que, mediando lapsos variables, el nivel de la fecundidad
tiende tambin a disminuir, aunque, en general, a ritmo ms lento
que el descenso de la mortalidad.
4. Que el tiempo que ambas variables toman en llegar a niveles bajos difiere entre distintas poblaciones, dependiendo ello
de la influencia de una serie de factores sociales, econmicos y
biodemogrficos, y, finalmente,
5. Que el balance entre los niveles de fecundidad y mortalidad, en ocasiones modificado por la migracin internacional,
determina el ritmo de crecimiento de la respectiva poblacin.
Es a este proceso, a travs del cual se van modificando los niveles de fecundidad, de mortalidad y de crecimiento demogrfico,
a lo que la bibliografa especializada designa como transicin demogrfica. Y segn el grado de avance logrado en la disminucin
de la mortalidad y la fecundidad, se reconocen cuatro etapas, a
saber: incipiente, moderada, plena y avanzada.
En la incipiente y moderada ha bajado lentamente la mortalidad, pero la fecundidad an no desciende, o lo hace con mucha
lentitud.2 En la etapa plena ambas variables estn en franca declinacin, y en la avanzada tanto la fecundidad como la mortalidad presentan descensos significativos y sostenidos que tienden
a equilibrar los valores de esas variables.
Teniendo presente que las diferencias que se dan en la evolucin de las variables demogrficas en las dos primeras etapas
no son muy marcadas, en este documento se opt por considerar como ejemplos ilustrativos para los anlisis respectivos, el
2

Esta clasificacin ha sido tomada de Juan Chackiel y Jorge Martnez, Transicin

demogrfica en Amrica Latina y el Caribe desde 1950, vol. i, Mxico, iv Conferencia Latinoamericana de Poblacin, marzo de 1993.

310

caso de seis pases latinoamericanos cuya dinmica demogrfica

puede considerarse representativa de las etapas incipiente, plena y avanzada de la transicin demogrfica. Ellos son: Bolivia y
Hait, de la incipiente; Costa Rica y Panam, de la plena, y Chile
y Cuba de la avanzada. Es fcil apreciar en los datos que se incluyen en el cuadro N 1 cmo han evolucionado (en el proceso
de transicin demogrfica) los indicadores de la fecundidad y la
mortalidad en los seis pases que aqu son objeto de anlisis.3 Para no abrumar a los lectores con cifras, he limitado ese anlisis al
periodo 1970-2025.
Cuadro N 1
Tasa global de fecundidad y esperanza de vida al nacer en seis pases
con transicin demogrfica incipiente, plena y avanzada
1970-1975, 1995-2000 y 2000-2025
Pases y
etapas

Tasa global de fecundidadA

19701975

19952000

Esperanza de vida al nacer (aos)B

20202025

19701975

19952000

20202025

Incipiente
Bolivia

6,5

4,4

2,5

46,7

61,4

71,5

Hait

5,8

4,4

2,7

48,5

57,2

67,3

Costa Rica

4,3

2,8

2,2

68,4

76,5

79,7

Panam

4,9

2,6

2,1

66,5

74

77,4

Chile

3,6

2,5

2,1

63,6

75,2

78,5

Cuba

3,5

1,6

1,8

71,0

76,0

78,9

Plena

Avanzada

Es el nmero promedio de hijos que tendra una mujer de una cohorte hipottica de mujeres que

durante su vida frtil tuvieran sus hijos de acuerdo con las tasas de fecundidad por edad del periodo en
estudio y no sometidas a riesgos de mortalidad desde el nacimiento hasta el trmino del periodo frtil.
B

Representa la duracin media de la vida de los individuos de una cohorte hipottica de nacimientos,

sometidos en todas las edades a la mortalidad del periodo en estudio.

En general, los datos demogrficos utilizados a partir de aqu son los publicados
en el Boletn Demogrfico por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa de la cepal.

311

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999 (cuadros N 3 y 5).

En todos los casos la transicin demogrfica ya se encontraba en marcha en 1970, pero evidentemente el grado de avance
logrado por la misma era diferente. Mientras que en el periodo
1970-1975 en Bolivia las mujeres en edades reproductivas estaban teniendo anualmente en promedio 6,5 hijos, en Cuba este
promedio era apenas de 3,5. En todo caso, en cualquier etapa de
la transicin demogrfica que los seis pases hayan venido atravesando, es claro que en ellos debe haberse dado un continuado
descenso de la fecundidad en los siguientes 25 aos transcurridos,
siendo los valores de la tasa del periodo 1995-2000 representativos del nivel actual de la fecundidad. La proyeccin hecha para el
periodo 2020-2025 (a 25 aos de distancia del anterior) confirma
que se estima que el descenso continuar, aunque las diferencias
entre pases parecen acortarse.
En cuanto a la mortalidad, representada en el cuadro por
la esperanza de vida al nacer (a mayor aumento de sta, mayor
disminucin de la mortalidad), tambin se aprecian aumentos
significativos en esta variable, mantenindose a lo largo de los
50 aos analizados importantes diferencias entre los pases representativos de las tres etapas consideradas de la transicin demogrfica, pero como en el caso de la fecundidad, acortndose
esas diferencias.
Desde luego, por razn de los cambios en la fecundidad y
la mortalidad, como ya se ha dicho, se modifica tambin la tasa
anual de crecimiento de la poblacin. La evolucin en los casos
analizados se muestra en el cuadro N 2.
Se confirma que en todos los pases incluidos en este estudio,
las tasas de crecimiento demogrfico estn en descenso. En Costa
Rica, por ejemplo, se estima que en 50 aos esta tasa habr bajado
a menos de la mitad y en Panam a menos de un tercio. Llama
la atencin el caso de Cuba, donde el crecimiento demogrfico
prcticamente se detendra en la primera mitad del siglo xxi y se
tornara negativo, como en algunos pases europeos.

312

Cuadro N 2
(Tasa anual por mil)
Pas

1970

2000

2025

Bolivia

24,4

21,5

14,8

Hait

17,0

18,2

13,9

Costa Rica

25,7

20,3

11,7

Panam

26,9

14,3

8,5

Chile

17,0

11,8

8,1

Cuba

17,7

3,0

0,9

s.f.

Envejecimiento demogrfico
Los descensos de la fecundidad y de la mortalidad, caractersticos de la transicin demogrfica, y que, para el caso de los pases
analizados, quedan adecuadamente reflejados en el cuadro N 1,
modifican de manera significativa la estructura por edades de las
respectivas poblaciones. Con diferencias en el ritmo del descenso,
segn sea la etapa de transicin demogrfica que atraviesan, en
todos ellos se registra una paulatina declinacin en el porcentaje
que respecto a la poblacin total representan los menores de 15
aos, en contraste con un aumento en el de los de 65 aos y ms.
La proporcin en el grupo 15-64 tambin aumenta en las primeras etapas de transicin demogrfica, y tiende a estabilizarse
y eventualmente a disminuir a medida que la transicin avanza.
Son estos cambios en la estructura por edad de la poblacin
los que configuran el fenmeno que se ha identificado como el
envejecimiento demogrfico. Los datos de los cuadros N 3 y 4
permiten observar los cambios que se dan en la composicin de
la estructura por edad de la poblacin femenina urbana y rural
en los seis pases cuyo proceso de envejecimiento a lo largo de 50
aos interesa analizar.4
4

Aunque el proceso de envejecimiento afecta a ambos sexos de manera bastante

313

Tambin es posible apreciar cmo se modifica la estructura

por edades en las grficas N 1 y 2 (ver al final de este texto), en
las que se representan para los aos 1970, 2000 y 2025 los datos
referentes a las poblaciones femeninas urbana y rural de los dos
pases ubicados en los extremos de las etapas de la transicin demogrfica (Bolivia y Cuba). El diferente comportamiento es tan
evidente que hace innecesario abundar en comentarios.
Cuadro N 3
Evolucin de la estructura por edad de la poblacin femenina urbana en seis
pases con transicin demogrfica incipiente, plena y avanzada.
Aos 1970, 2000 y 2025 (en porcentaje) y tasa de crecimiento demogrfico
en los quinquenios terminados en los aos 1970, 2000 y 2025
Urbana
Grupo de edad
(en aos)

1970

2000

2025

Incipiente

Bolivia

Hait

Bolivia

Hait

Bolivia

Hait

-15

38,5

36,5

36,8

36,4

27,7

28,1

15-64

58,3

59,1

59,4

60

66,2

66,3

65 y ms

3,2

4,4

3,8

3,6

6,1

5,6

r/1.000*

47,1

40,5

32,1

36,7

18

23,5

Plena

Costa
Rica

Panam

Costa
Rica

Panam

Costa
Rica

Panam

-15

38,1

38,4

28,1

26,7

21

19,1

15-64

57,4

56,9

65,2

67,1

66,7

69

65 y ms

4,5

4,7

6,6

6,2

12,2

11,9

r/1.000*

38,3

31,4

27,8

20,6

17,6

12,9
Contina

similar, se opt por limitar su examen a la poblacin femenina porque entre las
mujeres, por estar sometidas a una menor mortalidad con la consecuente mayor
longevidad, el proceso resulta algo ms pronunciado. Las poblaciones femeninas
urbana y rural se incluyeron con el propsito de comparar cmo evoluciona el
proceso en ambas reas, aunque la ltima puede estar parcialmente afectada por
emigracin.

314

Urbana
Grupo de edad
(en aos)

1970

2000

2025

Avanzada

Cuba

Chile

Cuba

Chile

Cuba

Chile

-15

33,1

36,3

19,2

27

14,6

21,2

15-64

60,3

58

70

64,7

66,1

64,7

65 y ms

6,7

5,8

10,8

8,3

19,3

14,1

r/1.000*

30,4

25

7,8

14,6

2,8

9,6

Tasa anual de crecimiento por mil.

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999, cuadros N 15e, 17e, 19e, 20e, 24e y 28e.

Cuadro N 4
Evolucin de la estructura por edad de la poblacin femenina rural en seis
pases con transicin demogrfica incipiente, plena y avanzada.
Aos 1970, 2000 y 2025 (en porcentaje) y tasa de crecimiento demogrfico
en los quinquenios terminados en los aos 1970, 2000 y 2025
Rural
Grupo de edad
(en aos)

1970

2000

2025

Incipiente

Bolivia

Hait

Bolivia

Hait

Bolivia

Hait

-15

44,7

40,9

42,4

40,8

31,6

31,2

15-64

51,4

53,9

52

54,9

59,3

62,3

65 y ms

5,2

5,6

4,3

9,1

6,5

r/100*

10,4

10,7

0,6

5,8

3,3

Plena

Costa
Rica

Panam

Costa
Rica

Panam

Costa
Rica

Panam

-15

50,9

49,7

36,3

37,1

28,5

27,4

15-64

46,4

46,3

59,4

57,7

62,9

62,3

65 y ms

2,7

4,1

4,4

5,1

8,6

10,3

r/100*

17,3

22,7

12,4

5,4

3,3

0,2
Contina

315

Rural
Grupo de edad
(en aos)

1970

2000

2025

Avanzada

Cuba

Chile

Cuba

Chile

Cuba

Chile

-15

43,8

44,7

27,2

32,1

21,9

25,2

15-64

52,6

49,9

65,8

59,5

64,5

60,3

65 y ms

3,5

5,4

8,5

13,6

14,5

r/100*

-3,2

-6,5

-17,3

-5,5

-10,4

-5,9

Tasa anual de crecimiento por mil.

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999, cuadros N 15e, 17e, 19e, 20e, 24e y 28e.

La estructura por edad en cada caso est descrita por tres grupos de edad que de cierta manera pueden considerarse representativos de momentos distintos en el desarrollo de una poblacin:
1. Los menores de 15 aos, grupo constituido por los infantes
y los escolares que an no ingresan al mercado de trabajo y cuya
disminucin proporcional en una poblacin se toma como indicativa de la presencia de un proceso de envejecimiento en sta.
2. Los adultos de 15 a 64 aos de edad, grupo que constituye
la poblacin en edad de trabajar (pet), de la cual se recluta la poblacin econmicamente activa (pea). Cualquiera que sea la etapa
de la transicin demogrfica en la que la poblacin se encuentre,
la proporcin de este grupo en la poblacin total aumentar en
los periodos iniciales, para luego comenzar a declinar, indicio de
envejecimiento de sta.
3. El grupo de 65 aos y ms de edad, cuyo aumento proporcional en una poblacin es el que con ms frecuencia se toma
como representativo del envejecimiento demogrfico. Los integrantes de este grupo, que en su mayora no realizan actividad
remunerada alguna, pues se encuentran jubilados o simplemente
retirados, presentan, en diversos grados, signos de declinacin
fsica y mental.
De los comentarios anteriores puede deducirse entonces que
el envejecimiento demogrfico es un proceso que afecta a toda la
316

estructura por edad de la poblacin y que se inicia desde el momento en que comienza la transicin demogrfica.

Algunos efectos del envejecimiento demogrfico

El proceso de envejecimiento, que en general es visto como un fenmeno negativo, tiene algunos aspectos que pueden considerarse positivos, por lo menos en los periodos iniciales de la transicin
demogrfica. As, por ejemplo, la disminucin de la proporcin
de menores de 15 aos, y eventualmente de su nmero absoluto, reduce las presiones que este grupo, que an no contribuye
a la actividad productiva, ejerce sobre los recursos destinados a
la educacin y a la atencin de salud de estos menores. Resulta
as menos onerosa la formacin de capital humano en este grupo
de lo que hubiera sido en ausencia de la transicin demogrfica.
La evolucin en los otros dos grupos hay que juzgarla a la luz
de las limitaciones que hasta ahora se han venido presentando
prcticamente en todos los pases de la regin: el comportamiento
del desarrollo econmico. Como se indic anteriormente y como puede apreciarse en los cuadros N 3 y 4, durante un tiempo
la proporcin del grupo que contiene la poblacin en edad de
trabajar, aumenta. Esto se traduce tambin en un crecimiento de
esa poblacin en nmeros absolutos, que de estar las economas
en condiciones de absorberlo en empleo productivo, implicara
automticamente un aumento de la poblacin econmicamente
activa, y con ello un incremento en la produccin de bienes y servicios y el tan deseado crecimiento del producto interno bruto. En
la prctica, lo que el aumento de la poblacin entre 15 y 64 aos
de edad realmente trae aparejado es el crecimiento del desempleo,
que en nuestras economas parece tener un carcter estructural.
Puede, entonces, afirmarse que, en las condiciones de nuestros
pases, el proceso de envejecimiento demogrfico en este grupo
tiene consecuencias ms bien negativas. Aparte del efecto sobre
el desempleo, el aumento de la proporcin y de los efectivos en
este grupo de edad implica un envejecimiento de la poblacin
econmicamente activa. En el cuadro N 5 se han incluido los
317

resultados de la relacin para los aos de 1970, 2000 y 2025 de la

pea masculina5 de 15 a 39 aos de edad, con la de 40 a 64 aos en
Bolivia, Costa Rica y Cuba, que anteriormente hemos considerado representativos de las tres etapas de la transicin demogrfica.
Los datos hablan por s solos: en los tres pases, el porcentaje de
la poblacin activa masculina de 15 a 39 aos disminuye a travs
de los aos, lo que implica un lento envejecimiento de la pea masculina, siendo el caso de Cuba el ms notable. En estos tiempos
de creciente expansin del conocimiento y de profundas transformaciones tecnolgicas, un proceso como el que develan las
cifras del cuadro N 5 apuntan hacia el surgimiento de posibles
dificultades para el reentrenamiento de la fuerza de trabajo de
mayor edad, conocidas las reticencias, y en ocasiones los obstculos, que opone la mayora de las personas maduras a la adopcin
de nuevos procedimientos y tecnologas y a la movilidad geogrfica y ocupacional que podra ser necesaria. Lo anterior apunta
a otro efecto negativo derivado del envejecimiento demogrfico.
El grupo que mayor preocupacin generalizada concita en el
proceso de envejecimiento de la poblacin es el de los de 65 aos
y ms,6 el que a travs del tiempo ha recibido diversas designacio5

Se opt por limitar el anlisis a la pea masculina porque en los cambios en la

femenina intervienen no slo factores directamente relacionados con el mercado de trabajo sino tambin otros de naturaleza social, jurdica y poltica, que
perturbaran la comparacin.

Con mucha frecuencia el lmite inferior de edad para este grupo se fija en los
60 aos. En la prctica ese lmite depende del nivel en el que las legislaciones
relativas a los sistemas de seguridad social fijan las edades a las cuales es posible
optar por una jubilacin. Los pases latinoamericanos muestran importantes
diversidades en este aspecto, y las recientes tendencias hacia la privatizacin
de estos sistemas hace ms difcil hacer comparaciones vlidas. En Bolivia, por
ejemplo, hasta hace poco, en el rgimen de reparto, actualmente en extincin,
podan acogerse a la jubilacin los hombres de 55 aos y las mujeres de 50. En el
rgimen de capitalizacin individual ahora vigente, el asegurado puede solicitar
su jubilacin a partir de los 65 aos. En Chile pueden acogerse a jubilacin los
hombres a los 65 aos y las mujeres a los 60 aos. En Costa Rica la jubilacin
es a los 65 aos, pero bajo ciertas condiciones puede adelantarse a los 62 aos
para los hombres y a los 60 para las mujeres. En Panam, los hombres pueden
acogerse a la jubilacin a los 62 aos y las mujeres a los 57. Los datos anteriores
estn sujetos a verificacin y modificacin.

318

nes, siendo la ltima la de adultos mayores, propuesta y adoptada

por las Naciones Unidas. Y es natural que exista esta preocupacin, porque se trata de un grupo que, en general, ha dejado de
ser productivo y que, en su mayor parte, por carecer de ingresos,
se ha tornado dependiente de la sociedad a la que por muchos
aos contribuy a travs de los esquemas de seguridad social o
de sus familias, cuando no estn protegidos por estos esquemas o
sus prestaciones resultan insuficientes. No debe perderse de vista
que a la falta de actividades remuneradas se agrega el hecho de
que, con el avance de la edad, los adultos mayores comienzan a
presentar, en forma creciente, cuadros de enfermedades crnicas, algunas de ellas incapacitantes, las que a pesar de los avances
de la geriatra y la gerontologa, resultan irreversibles y pueden
eventualmente conducir a la muerte.
Cuadro N 5
Proporcin de la poblacin econmicamente activa masculina de 15-39
aos respecto a la de 40-64 aos en Bolivia, Costa Rica y Cuba,
aos 1970, 2000 y 2025
Ao y grupo de edad

Bolivia

Costa Rica

Cuba

1970
15-39

776.559,0

318.825,0

1.567.180,0

40-64

330.865,0

122.826,0

881.887,0

15-39 / 40-64 x 100

234,7

259,6

177,7

2000
15-39

1.647.619,0

867.846,0

2.403.897,0

40-64

666.339,0

410.481,0

1.480.214,0

15-39 / 40-64 x 100

247,3

211,4

162,4

2025
15-39

2.821.985,0

1.148.663,0

1.808.202,0

40-64

1.905.120,0

831.472,0

82,8

15-39 / 40-64 x 100

195,2

138,1

82,8

Fuente:

celade,

Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15a, 19a y 20a). Porcentajes

calculados por la autora.

319

En general, nuestras sociedades no parecen haberse percatado de la magnitud y seriedad de los problemas que el proceso de
envejecimiento demogrfico les plantea en trminos del creciente
aumento de los adultos mayores. Los cuadros N 6 y 7 incluyen
datos que resultan muy ilustrativos para apreciar la medida y la
velocidad con que las poblaciones femeninas adultas mayores de
las reas urbanas y rurales se multiplican en los pases que hemos
venido estudiando, particularmente el grupo de las de 80 y ms
aos, que son precisamente a las que en mayor grado afectan las
enfermedades mencionadas anteriormente. En los seis pases la
multiplicacin de este grupo en nmeros absolutos en el plazo de
50 aos, de los cuales ya han transcurrido 25, desafa nuestra imaginacin, como podemos apreciar en las cifras del cuadro N 8.
Cuadro N 6
Poblacin femenina urbana de 65 aos y ms, y 80 aos y ms,
en seis pases con transicin demogrfica incipiente, plena y avanzada,
aos 1970, 2000 y 2025
Urbana
Incipiente

Plena

Avanzada

Aos y grupo
de edad

Bolivia

Hait

Costa
Rica

Panam

Cuba

Chile

65 y ms

25.079

22.342

15.857

17.159

171.622

208.750

80 y ms

2.294

2.699

2.421

2.527

20.982

31.016

12

15

15

12

15

65 y ms

104.178

59.794

68.121

52.371

505.228

552.558

80 y ms

11.992

8.748

11.789

10.224

117.154

112.564

12

15

17

20

23

20

80 y + / 65 y
+ x 100

80 y + / 65 y
+ x 100
65 y ms

308.757 195.204 216.163 151.620 1.000.564

80 y ms

52.813

35.502

41.642

28.585

257.554

1.271.107
284.442

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15b y c; 17b y c; 20b y c; 24
b y c, y 28 b y c).

320

Cuadro N 7
Poblacin femenina rural de 65 aos y ms, y 80 aos y ms,
en seis pases con transicin demogrfica incipiente, plena y avanzada,
aos 1970, 2000 Y 2025
Rural
Incipiente
Aos y grupo de
edad

Plena

Avanzada

Bolivia

Hait

Costa
Rica

65 y ms

53.420

93.566

13.723

56.126 56.126

64.938

80 y ms

4.410

11.439

1.900

5.607

5.607

9.587

12

14

10

10

15

65 y ms

80.660

109.438

41.524

73.485 73.485

84.574

80 y ms

10.009

16.374

6.794

14.686 14.686

17.341

12

15

16

80 y + / 65 y + x 100

80 y + / 65 y + x 100

Panam

20

Cuba

20

Chile

21

65 y ms

136.459 182.440 100.673 99.789 99.789 126.836

80 y ms

25.173

31.046

18.402

18

17

18

80 y + / 65 y + x 100

91.925 21.925
22

22

28.562
23

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15b y c; 17 b y c; 19b y c; 24b
y c, y 28b y c).

Cuadro N 8
Multiplicacin de la poblacin femenina de 80 aos y ms
(nmero de veces en 50 aos)
Pas

Urbana

Rural

Bolivia

22

Hait

11

Costa Rica

16

Panam

10

Cuba

11

Chile

S.f.

321

Las cifras anteriores sugieren que el fenmeno se presenta de

manera ms dramtica en las reas urbanas que, como es sabido, se han nutrido a lo largo del tiempo de inmigracin selectiva
femenina procedente de las reas rurales. Por otro lado, es de
suponer que entre las mujeres de 80 aos y ms existe un numeroso grupo de viudas, muchas de las cuales tal vez nunca ejercieron una actividad remunerada, por lo que su situacin personal
puede ser algo precaria. Son estas mujeres las que forman parte
del importante contingente de pobres e indigentes. Aunque este
anlisis est limitado al sexo femenino, en el caso de los varones
el aumento de los adultos mayores es tambin elevado.
Las cifras de los cuadros N 6 y 7 no slo permiten apreciar el
elevado crecimiento del nmero absoluto de las mayores de 80
aos, sino que confirman que dentro del grupo de 65 aos y ms,
como era de esperarse, se va produciendo un envejecimiento. En
efecto, a lo largo del tiempo, en todos los pases aumenta la proporcin de mujeres de 80 aos y ms respecto a las de 65 y ms.
El caso ms extremo es el de Cuba, donde se estima que en el ao
2025 casi 26% de las mujeres urbanas de 65 y ms aos realmente lo sern de 80 y ms aos de edad, serio problema en un pas
que hasta muy recientemente tena una limitada disponibilidad
de instituciones en las cuales internar ancianos(as).
Otra manera de medir el impacto del proceso de envejecimiento en la estructura de edad de la poblacin femenina consiste en
comparar el grupo de mayores de 25 aos con el de las de 60 y
ms, lo que se ha hecho en el cuadro N 9. Los datos confirman
que el proceso es rpido y de proporciones significativas. Se estima que en Costa Rica y Panam, dentro de 25 aos, el grupo
de mujeres de 25 y ms aos contendr ms de 25% de mujeres
de 60 aos y ms, y en Cuba, para ese entonces, esa proporcin
ser de ms de 30%.

322

Cuadro N 9
Proporcin de la poblacin femenina total de 60 aos y ms respecto a
la poblacin de 25 aos y ms en seis pases con transicin demogrfica
incipiente, plena y avanzada, aos 1970, 2000 y 2025
Aos y grupo
de edad

Incipiente
Bolivia

Hait

Plena
Costa
Rica

Avanzada

Panam

Chile

Cuba

1970
25 y +

825.868

964.271

299.601

274.387

2.089

1.877.128

60 y +

125.713

177.573

44.947.

47.321

410.189

358.366

15

18

15

17

20

19

718.475

4.334

3.694.400

60 y + / 25 y +

2000
25 y +
60 y +
60 y + / 25 y +

1.758.004 1.696.400 972.366

279.858

256.676

157.695

118.108

881.695

796.775

16

15

16

16

20

22

6.380

4.386.956

2025
25 y +
60 y +
60 y + / 25 y +

3.477.009 3.286.943 1.774.292 1.205.072

641.963

563.460

455.347

309.707

1.955

1.579.641

18

17

26

26

31

36

Fuente: celade, Boletn Demogrfico, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15a; 17 a; 19a; 20a; 24a, y 28a).

Aunque la estructura por edad es determinada principalmente

por el comportamiento de la fecundidad, tambin influye en ella,
aunque de manera menos significativa, la mortalidad. As, no hay
duda de que la generalizada extensin de la duracin de la vida
que se ha dado en tiempos recientes prcticamente en todos los
sectores sociales contribuye a aumentar la proporcin y el nmero
absoluto de los adultos mayores. En el cuadro N 10 se registran
para tres de los pases cuyos datos hemos incluido en este trabajo
como representativos de las etapas incipiente, plena y avanzada
de la transicin demogrfica, el nmero de aos que se estima
que en promedio han vivido las mujeres de Bolivia, Costa Rica y

323

Cuba durante los periodos 1970-1975 y 1995-2000, despus de

haber alcanzado los 15 aos.
Igualmente se incluye una estimacin de la esperanza de vida
que a partir de esa edad alcanzaran las mujeres en esos mismos
pases en el periodo 2020-2025. De cumplirse la evolucin futura que las cifras sugieren, la esperanza de vida de las mujeres en
Costa Rica y en Cuba dentro de 25 aos estara excediendo los
80 aos de edad.
Cuadro N 10
Esperanza de vida a los 15 aos de edad en la poblacin femenina
de Bolivia, Costa Rica y Cuba.
Quinquenios 1970-1975, 1995-2000 Y 2020-2025 (en aos)
Quinquenio

Bolivia

Costa Rica

Cuba

1970-1975

49,86

59,93

60,94

1995-2000

55,19

65,35

63,96

2020-2025

62,02

67,63

66,8

Fuente: Celade, Boletn Demogrfico, N 61, enero de 1998 (cuadros N 13, 17 y 18).

Algunas reflexiones finales

A poner en marcha la transicin demogrfica ha concurrido una
serie de factores que algunos autores engloban bajo el trmino
modernizacin. Cualquiera que sea la designacin que se aplique,
lo cierto es que el inicio de la transicin demogrfica ha estado
precedida en los distintos pases por una serie de cambios sociales, entre otros, la elevacin del nivel educativo de la poblacin,
progresos en la medicina y en el saneamiento ambiental; ampliacin de la participacin social y econmica de la mujer, aumento
de los servicios de salud a disposicin de la poblacin y, como
parte de ello, ampliacin del acceso a la planificacin familiar, situacin esta ltima que en muchos casos ha estado incorporada
a las llamadas polticas de poblacin. Estos cambios, sin embargo,
han incidido poco en la modificacin de aspectos negativos que
se dan en nuestras sociedades, tales como el lento crecimiento
324

econmico y la desigual distribucin de los beneficios del desarrollo econmico, factores importantes en la alta prevalencia de
la pobreza y la indigencia.
Como resultado del avance de la transicin demogrfica se ha
instaurado en los pases latinoamericanos un proceso de envejecimiento de la poblacin cuya velocidad depende, a su vez, de aquella que registre la transicin. Este proceso de envejecimiento, que
afecta a toda la poblacin, tiene, como se ha dicho anteriormente,
efectos positivos y negativos que parece innecesario repetir aqu.
Por considerarlo el grupo ms vulnerable a los cambios que se
han estado produciendo, en este trabajo se ha hecho hincapi en
cmo el proceso de envejecimiento se hace an ms notorio entre
la poblacin de 65 y ms aos de edad. En prrafos anteriores se
han sealado algunas de las dificultades que este grupo est confrontando y se ha hecho la afirmacin de que nuestras sociedades
estn poco preparadas para ofrecer soluciones a esas dificultades.
No cabe duda de que en el grupo de adultos mayores hay
personas de ambos sexos que podran ejercer alguna actividad
remunerada, pero con las limitaciones que ya tienen nuestras
economas para incorporar en actividades productivas a los ms
jvenes, parece casi imposible considerar soluciones de este tipo.
A ello agrguense los estereotipos vigentes, que por definicin
excluyen de prcticamente cualquier actividad a los llamados
ancianos, sin que se intente siquiera hacer evaluaciones de capacidades diferenciales entre ellos. El profesor Peter Laslett, de
la Universidad de Cambridge, Inglaterra, propuso hace algunos
aos lo que l llam una nueva divisin del curso de la vida,
que incluye cuatro edades que no estaran divididas por la ocurrencia de determinados aniversarios en la vida de las personas ni
tendran tampoco una determinada extensin. Cito la propuesta
de Laslett, que resultara larga describir aqu porque rescata una
tercera edad que fcilmente podramos asimilar al grupo de 60
a 79 aos de edad, dejando para una cuarta edad, que identifica
como de dependencia final y muerte, a los de 80 aos y ms,
que son, desde nuestro punto de vista, los que mayores deman-

325

das estn planteando ya a nuestras sociedades, demandas que

aumentarn notablemente en el futuro inmediato.
En este documento slo se ha mencionado la existencia de
esquemas de seguridad social; ser necesario abordar estudios
concienzudos de las instituciones pertinentes. La privatizacin a
que han sido sometidos varios de los esquemas de jubilacin no
parecen aportar soluciones para los grupos sociales ms deprimidos, que son precisamente los ms necesitados de la solidaridad
del resto de la sociedad.
Distintos sectores han avanzado ideas que puestas en vigor
pueden contribuir a enfrentar, aunque slo sea parcialmente, los
ingentes problemas a que se enfrentan nuestras sociedades. Algunas de ellas sugieren:
1. Informar a la poblacin en general acerca del proceso de
envejecimiento.
2. Promover campaas que divulguen los aportes de los adultos mayores y las implicaciones que se derivan de la disminucin
de sus capacidades fsicas y mentales.
3. Determinar la posibilidad de empleo parcial para adultos
mayores que estn en capacidad de trabajar, a fin de que logren
generar algn ingreso que pueda combinarse con pensiones de
montos limitados.
4. Procurar robustecer las redes de apoyo familiar y social,
en general.
5. Ampliar la cobertura del sistema de salud a los adultos mayores, particularmente a los que pertenecen a grupos marginados
fsica y socialmente.
6. Organizar programas para informar y educar a los adultos
mayores acerca de actividades que pueden desarrollar, ya sean de
carcter lucrativo, de esparcimiento o, en general, de intercambio entre ellos.
7. Promover el inters de los adultos mayores para que participen en actividades relacionadas con la discusin de los esquemas de seguridad social vigentes y su posible modificacin futura.

326

La lista anterior, desde luego, no agota el tipo de actividades

que pueden y deben organizarse con el nimo de encontrar soluciones a los problemas que surjan de la creciente presencia de
adultos mayores en nuestras sociedades. Se aportan slo como
ejemplos de ellas.
Una recomendacin final sera que los pases con polticas de
poblacin incorporen en ellas disposiciones y medidas dirigidas
a contribuir a la solucin de problemas derivados del proceso de
envejecimiento de la poblacin. Debe tenerse muy presente la ntima relacin que dicho proceso tiene con cambios demogrficos,
surgidos en gran parte por la aplicacin de polticas de poblacin.

327

Bibliografa
celade, Boletn demogrfico, N 63, enero de 1999, cuadros N 3 y 5.
cepal,

Boletn demogrfico, Panam, Centro Latinoamericano y

Caribeo de Demografa, s.f.
Chackiel, Juan y Jorge Martnez, Transicin demogrfica en Amrica Latina y el Caribe desde 1950, vol. i, Mxico, iv Conferencia
Latinoamericana de Poblacin, marzo de 1993.
Laslett, Peter, The Emergence of the Third Age, en Plenary
Address to the iussp General Conference, Montreal, agosto de
1993.

330

LA DEMOGRAFA EN EL SIGLO XXI

EN AMRICA LATINA1

La demografa en Amrica Latina en el siglo xx

Ya desde fines del siglo xix algunos pocos pases de Amrica Latina haban levantado censos de poblacin, lo que les permiti
conocer no slo el tamao de sus poblaciones y la distribucin de
stas en su territorio, sino tambin algunas caractersticas, entre
ellas sexo y edad. No es sino hasta mediados del siglo xx (cuando
el Instituto Interamericano de Estadstica [iasi], por su sigla en
ingls lanza su Programa del Censo de las Amricas [cota]) que
un buen nmero de pases de la regin participa en ese programa levantando censos de poblacin en el ao de 1950, con cierto
grado de uniformidad en el contenido de las boletas censales.
Los resultados de estos censos, comparados con los datos de
que se dispona entonces, vinieron a confirmar que las poblaciones de la mayora de los pases latinoamericanos estaban creciendo a ritmos acelerados. La tasa anual de crecimiento poblacional en algunos casos rondaba o exceda el 3% anual, tasa que
permitira duplicar el nmero de habitantes en un breve periodo

Texto extrado de Carmen A. Mir, Papeles de poblacin, octubre-diciembre de

2006, pp. 13-22.

331

de aos. Igual situacin pareca estarse dando en otras regiones

subdesarrolladas del mundo.
Este crecimiento poblacional, que lleg a calificarse de explosivo, suscit preocupacin en los pases desarrollados, y reconociendo que, en general, en Amrica Latina no se contaba con
personal capacitado en demografa, en una Asamblea General
de Naciones Unidas se propuso adoptar una resolucin para
recomendar que las regiones subdesarrolladas crearan centros
que, adems de formar recursos humanos capaces de abordar el
estudio del comportamiento de sus poblaciones, prestaran asistencia tcnica a los pases que la requiriesen para llevar adelante
investigaciones que aportaran elementos de juicio para evaluar
dichos comportamientos, analizando la dinmica que determinaba su tasa de crecimiento y la posible evolucin de la natalidad
y mortalidad.
En Amrica Latina se busc aplicar la resolucin de la Asamblea de las Naciones Unidas mediante el establecimiento de un
centro como los recomendados, lo cual ocurri en Chile en 1957.
Es as como a mediados del siglo xx comienza a desarrollarse la
aplicacin de la demografa en la regin, al mismo tiempo que se
procuraba formar personal profesional que pudiese aplicar sus
conocimientos de esa disciplina al anlisis del comportamiento
demogrfico en los distintos pases.
Inicialmente, el Centro Latinoamericano de Demografa (celade), que fue, como se design, creado como consecuencia de
la recomendacin de la onu, comenz en 1958 a dictar cursos de
anlisis demogrfico de 10 meses de duracin, en los que tambin
se estudiaban las principales fuentes de datos demogrficos y los
mtodos utilizados por ellas para recolectarlos. A estos cursos
asistan pequeos grupos de funcionarios estatales, principalmente de departamentos censales o de estadstica, en calidad de
becarios, y cuyas candidaturas eran propuestas por los respectivos gobiernos.
Al mismo tiempo que dictaban los cursos de anlisis demogrfico en su sede y en una subsede establecida posteriormente
en San Jos, con la colaboracin de la Universidad de Costa Rica,
332

el celade prestaba asistencia tcnica a algunos pases que deseaban analizar los datos de su censo de poblacin para evaluar
cmo evolucionaba su dinmica demogrfica y preparar proyecciones que les permitieran conocer la posible evolucin futura
de su poblacin, datos todos stos que el Estado pudiera utilizar
para adoptar medidas tendentes a modificar el comportamiento
demogrfico de la poblacin.
Los estudios realizados en las dcadas de 1960 y 1970 con la
colaboracin del celade, y la disponibilidad de profesionales que
ya se haban capacitado en anlisis demogrfico, confirman que,
con la excepcin de Argentina, Uruguay, Chile y Cuba, en los dems pases de la regin, y de manera ms significativa en los centroamericanos y algunos del norte de Suramrica, las poblaciones
crecan aceleradamente, producto de una mortalidad en descenso y una fecundidad estabilizada en niveles relativamente altos.
Surge entonces en algunos crculos, particularmente de Estados Unidos, el planteamiento de que los bajos niveles de crecimiento econmico que en general se daban en los pases latinoamericanos se deban precisamente a las elevadas tasas de
crecimiento demogrfico, que los obligaba a destinar recursos
crecientes a atender las necesidades de sus habitantes. Esto llev
a proponer que nuestros pases adoptaran medidas orientadas a
disminuir el crecimiento demogrfico, lo que en efecto se hizo.
Por conocidas, no parece necesario describir aqu esas medidas.
Lo que s es importante sealar es que, en efecto, en periodos de
pocos aos bajaron significativamente las tasas de crecimiento de
las poblaciones de esos pases, aunque debe subrayarse que no se
elevaron las de desarrollo y crecimiento econmico, que prcticamente no variaron, o en algunos casos desmejoraron.
Antes de abordar el examen de las demandas que se plantean
a la demografa en el siglo xxi, conviene subrayar que el celade
opt por organizar en una primera etapa la enseanza de anlisis
demogrfico, lo que implic la aplicacin de la demografa formal, cuyo desarrollo se apoya de manera significativa en mtodos
estadsticos, considerando que en sus inicios, en los aos 1958 y
1959, lo que los pases demandaban al celade eran estimaciones
333

de las variables demogrficas bsicas (fecundidad y mortalidad),

evaluando el grado de cobertura de sus fuentes informativas,
anlisis de las estructuras diferenciales de poblacin y su distribucin en el territorio, as como su posible evolucin futura,
con base en proyecciones de poblacin, es decir, elementos que
le permitieran conocer y describir cmo la respectiva dinmica
demogrfica modificaba el tamao, la distribucin, las estructuras de sexo y edades de sus poblaciones. Sin embargo, ms tarde, en diversos momentos de la segunda mitad del siglo xx, se
organizaron en Brasil y Mxico maestras en demografa (Brasil,
cedeplar, 1964; Mxico, ceed,2 1964), que aos ms tarde se
ampliaron a doctorados (Brasil,3 cedeplar, 1985 y nepo, 1985;
y Mxico, 1985) y actualmente se cuenta con la maestra y el doctorado en demografa que se dictan en la Universidad Nacional
de Crdoba, Argentina.
Con el propsito de no alargar innecesariamente el examen
de la evolucin que se da en Amrica Latina en los estudios de
demografa y en sus poblaciones en la segunda mitad del siglo xx,
conviene examinar qu les est ocurriendo a esas poblaciones en
la actualidad. Es esta situacin la que determinar cmo evolucionar la aplicacin de la demografa como ciencia en la regin
para apoyar a sus sociedades y a sus gobiernos en la comprensin
de los fenmenos sociales, econmicos, de salud y ambientales
que afectan a sus poblaciones y son afectados por el comportamiento de stas.
Por razn de las medidas que se adoptaron, en todos los pases
de la regin disminuy, en distintos grados, la tasa anual de crecimiento demogrfico, producto principalmente del descenso del
nivel de la fecundidad, lo que ha llevado a una llamada transicin
2

Que constituye un buen ejemplo de transformacin en el currculo. De Centro

de Economa y Demografa (ceed) pas a ser Centro de Estudios de Demografa
y Desarrollo Urbano (ceddu), y actualmente Centro de Demografa, Desarrollo
Urbano y Ambiente (ceddua).

Magda Ruiz Salguero y Ciro Martnez Gmez, Situacin de los programas de formacin de recursos humanos en demografa y poblacin y desarrollo en Amrica
Latina y el Caribe: informe de consultora, 2005.

334

demogrfica, que segn el grado de avance de la misma, ha modificado las estructuras por edades que, en general, se caracterizan
por una disminucin de la proporcin de los menores de 15 aos,
un crecimiento de la de jvenes entre 15 y 19, un crecimiento de
la poblacin en edad de trabajar entre 20 y 59 aos, y lo que est
concitando mayor preocupacin: un importante crecimiento del
grupo de 60 y ms aos.

Amrica Latina y la demografa en el siglo xxi

Transicin demogrfica y evolucin de las
estructuras por edad

De la ms alta prioridad resulta, en los tiempos actuales, estimar

cmo se transformarn en las poblaciones de Amrica Latina las
estructuras por edad y cul es la relacin que ellas tendrn con
la evolucin de condiciones como la educacin, la salud y la incidencia de enfermedades, el patrn de distribucin de la poblacin en el territorio, los niveles y caractersticas del empleo, y los
niveles de fecundidad y mortalidad.
El estudio y evaluacin de tres grupos de edad han suscitado
especial atencin por la directa relacin que tienen con las transformaciones sociales. Ellos son: los adolescentes y adultos jvenes,
cuyo mayor crecimiento plantea la necesidad de adoptar medidas
especiales dirigidas a ese grupo para atender los mltiples problemas que ellos plantean.
El segundo grupo es el de la poblacin en edades de trabajar,
cuyo crecimiento en algunos pases, ciertos profesionales han dado en calificar como bono demogrfico, designacin totalmente
equivocada, ya que en esos pases, como en general en Amrica
Latina, se da un alto nivel de desempleo, por lo que el crecimiento
de ese grupo lo que hace es complicar el ya difcil problema de la
no utilizacin o subutilizacin de la fuerza de trabajo potencial.
El crecimiento de este grupo poblacional, con altos niveles de
desempleo, viene a agravar los problemas de que ya adolecen los
sistemas de seguridad social en Amrica Latina, ya que un alto
335

porcentaje de la poblacin no contribuye al pago de cuotas en

estos sistemas, complicndose an ms el problema de la solidaridad intergeneracional.
El crecimiento de la poblacin de 60 aos y ms, designada
por Naciones Unidas como adultos mayores, es el que mayor
preocupacin concita, ya que se trata de un grupo que en un alto
porcentaje es dependiente, ya sea porque se haya retirado de la
actividad econmica, o no haya trabajado nunca (como es el caso
de muchas mujeres). Es obvio que este grupo plantea importantes
demandas: mantenimiento por algn familiar o el Estado, si no
pertenece a ningn sistema de seguridad social, lo que es bastante
frecuente, especialmente para los de edades ms avanzadas (80
y ms aos). Otra demanda es la de la atencin mdica, que con
frecuencia exige hospitalizacin, para estados de salud que a medida que avanza la edad se deterioran severamente.
En el estudio de este grupo resultar muy til estar en condiciones de estimar valores de esperanza de vida para grupos con
distintas caractersticas.
En los tres casos anteriores ya no basta el anlisis demogrfico formal. Ahora se hace indispensable establecer relaciones,
formular anlisis y llegar a conclusiones acerca de cmo lograr la
proposicin de soluciones para resolver los problemas que la evolucin de estas estructuras de edad entre distintos grupos sociales
plantea al desarrollo econmico y social del pas. Llammosla una
demografa sustantiva.

Concentracin urbana de la poblacin

Un buen nmero de ciudades de Amrica Latina se desarrolla de
manera desordenada, con altas concentraciones de poblacin en
la periferia de la ciudad, donde se crean problemas ambientales
que en ocasiones afectan negativamente la salud de la poblacin,
especialmente cuando ella est desprovista de servicios esenciales (agua potable, disposicin de excretas, falta de recoleccin
de la basura). Igualmente se dan problemas de transporte y de
explotacin desordenada de los recursos naturales disponibles.
336

Generalmente esta concentracin urbana se da a expensas de

las reas rurales, de donde emigra poblacin por falta de tierras
agrcolas, que por lo regular se concentran en pocas manos, con
la consiguiente depauperizacin de grupos importantes de la poblacin rural, que se ve as forzada a emigrar a la ciudad.
Urge que los demgrafos, en colaboracin con profesionales
de otras disciplinas, en busca de soluciones efectivas, aborden el
estudio de los problemas que se derivan de la alta concentracin
urbana y de la excesiva emigracin rural que estn no slo creando problemas ambientales, sino tambin asociados a la supervivencia de las poblaciones residentes en estas reas. Los estudios
de los demgrafos sobre la migracin interna pueden tildarse de
simplistas, porque en general se limitan a mediciones sin que se
d una investigacin analtica sobre causas y efectos, magnitud
de grupos afectados y caractersticas diferenciales de los mismos.
Citando a la cepal, es preciso considerar que
[] para analizar las relaciones entre la poblacin y el medio ambiente hay que aplicar un enfoque que incluya, adems de las tendencias demogrficas, asuntos relacionados con los patrones de
produccin y consumo de la poblacin, que preste atencin a las
polticas y a los adelantos tecnolgicos destinados a impedir la degradacin del ecosistema.4

Problemas de empleo y crecimiento de la poblacin

Los datos censales sobre la poblacin econmicamente activa han
permitido dimensionar lo relativo al desempleo, pero es preciso ir
ms all en el anlisis de este fenmeno de muy variadas facetas y
que de manera tan significativa vulnera a importantes grupos de
poblacin afectados por la pobreza, con bajos niveles de educacin y, en general, condiciones de vida precarias.

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), Poblacin, equidad y transformacin productiva, Santiago de Chile, cepal, 1993, p. 69.

337

Es ste otro caso en que no basta slo medir el fenmeno.

En la bsqueda de soluciones a estos apremiantes problemas,
la demografa debe contribuir a caracterizar segn edad, sexo,
localizacin geogrfica y niveles de educacin y capacitacin, los
grupos de poblaciones afectados por el flagelo del desempleo
en sus variadas formas: el empleo informal, el subempleo. Debe
tambin la demografa esclarecer el impacto del desempleo sobre
los sistemas de seguridad social.

Migracin internacional
Salvo los anlisis que se hayan hecho en el pasado sobre movimientos de inmigrantes hacia Argentina, Uruguay, Chile y Brasil,
en tiempos recientes ha sido Mxico el que de manera ms sistemtica y ms persistente est estudiando la migracin mexicana a
Estados Unidos. Hoy da, sin embargo, movimientos migratorios
internacionales de diversa naturaleza se dan en numerosos pases
de la regin. No se trata ya de la famosa emigracin de cerebros.
Hoy se movilizan contingentes elevados de migrantes con bajos
niveles de educacin, agobiados en su pas de origen por el de
sempleo y la pobreza. Ya ha sido sealado por algunos autores
latinoamericanos que las fuentes tradicionales de medicin de
las migraciones internacionales presentan notables limitaciones
para el estudio y anlisis de los movimientos que hoy presentan
caractersticas distintas, prcticamente inditas.
He aqu un campo que plantea a la demografa el reto de contribuir al anlisis de los impactos que estos nuevos movimientos
tienen en los lugares de origen, en los de destino, que pueden
calificarse de transitorios, y los finales. Cules son las principales
caractersticas de los que se movilizan: estructura familiar, grupos
de edad, sexo, educacin, actividades en los lugares de origen y
los lugares de destino, remesas que los migrantes envan a sus
pases de origen, todo lo cual necesariamente obliga a mejorar y
ampliar las fuentes de datos relacionadas.

338

La familia
El anlisis del comportamiento y la evolucin de la familia, como
parte integrante de los cambios demogrficos que se han dado en
la regin, ha sido un tema prcticamente no estudiado en profundidad. Las tremendas transformaciones sociales, econmicas y
polticas que se han dado en muchos de los pases de la regin en
la segunda mitad del siglo xx y los primeros aos del siglo xxi han
afectado de manera significativa a la familia en su organizacin,
sus roles y en su interaccin con otros entes sociales.
No puede la demografa latinoamericana continuar ignorando
la urgencia de contribuir al estudio de la evolucin sufrida por
la familia y los efectos demogrficos que de ella se derivan. Un
documento preparado por Susana Torrado, citado en la bibliografa, constituye un elemento importante para definiciones en
este campo.

Poblacin, educacin y desarrollo

A la mayora de los pases latinoamericanos, especialmente los de
Centroamrica y el Caribe, el desarrollo del sistema educativo y
la prestacin de adecuados servicios de educacin a la poblacin
plantean problemas que en ciertos casos parecen insalvables. La
demografa puede y debe contribuir a dimensionar algunas de
las caractersticas del fenmeno: estructura por edades y sexo,
y distribucin espacial, segn la categora de los lugares de la
clientela potencial del sistema educativo, contrastada con lo que
efectivamente se registra. Aparte de permitir una medicin exacta
de la cobertura del sistema, facilita el examen de problemas tales
como el dficit de cobertura en los distintos niveles de educacin. Contribuira de esta manera a evaluar uno de los objetivos
de desarrollo del milenio, propuestos por las Naciones Unidas.
Un intercambio entre demgrafos y educadores debe contribuir al desarrollo de metodologas aplicables a la medicin y
eventual evaluacin de aspectos tales como distribucin de los
docentes en el sistema y grado de formacin de los mismos, eva339

luacin del aprendizaje de los estudiantes, y algunos aspectos

administrativos del sistema educativo, como la descentralizacin
geogrfica de los servicios.

Pobreza y crecimiento poblacional

La tendencia que hasta hace poco y con frecuencia se daba en
algunas investigaciones sobre poblacin y pobreza, de atribuir
la existencia de la misma al crecimiento de la poblacin, afortunadamente ha sido superada y hoy se reconoce que la pobreza
est ligada a la existencia de condiciones sociales y econmicas
que la propician.
Primera entre estas condiciones es la significativa desigualdad
econmica que se da prcticamente en todos los pases latinoamericanos. La regin es catalogada en los estudios internacionales
que se realizan, como una de las que presentan las mayores desi
gualdades en el mundo. Esta injusticia social coloca a ciertos grupos de nuestras poblaciones en situaciones marginales en cuanto
a empleo (desempleo, subempleo, empleo informal), educacin
(analfabeta, educacin primaria). En colaboracin con socilogos
y economistas, el demgrafo est capacitado y debe contribuir
al anlisis para determinar qu grupos poblacionales son los ms
afectados por las condiciones de desigualdad y pobreza. Slo
esclareciendo estas relaciones se podr plantear la adopcin de
medidas de poltica que tiendan a corregir las iniquidades.

Poblacin y desarrollo sustentable

El anatema que penda sobre el crecimiento de la poblacin como
responsable de la mayora de los problemas sociales y econmicos
que agobian a nuestros pases afortunadamente ha ido desapareciendo a medida que tanto esos problemas como la dinmica
del crecimiento de la poblacin han sido mejor comprendidos.
Sin embargo, nuevas situaciones plantean nuevas necesidades de
investigacin. La atencin que ahora se presta a lo ambiental, a
lo ecolgico y a la proteccin de los recursos naturales ha dado
340

gran importancia al estudio del crecimiento de la poblacin y el

desarrollo sustentable. Economistas y demgrafos deben ahora
abocarse a investigaciones que permitan establecer las relaciones
existentes entre ambos fenmenos.

Informtica y estudios demogrficos

El notable desarrollo que se ha dado en la informtica, particularmente en la aplicacin de la computacin a la investigacin
cientfica, plantea a los demgrafos la necesidad de aplicar estos
nuevos mtodos para ampliar las posibilidades de investigar temas cuyo estudio no ha sido abordado, por requerir amplias y
extensas elaboraciones matemticas.
En resumen, los anteriores no son los nicos temas que de
forma ampliada tendrn que abordarse en el futuro, pero corresponder a los demgrafos, formados en programas que trascienden la demografa formal, contribuir a ampliar los lmites de
la disciplina.

Bibliografa
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), Poblacin, equidad y transformacin productiva, Santiago de Chile,
cepal, 1993.
Lutz Wolfgang, C. Sanderson Warren y Sergei Scherbov, The End
of World Population Growth in the 21st. Century: New Challenges for Human Capital Formation and Sustainable Development,
Luxemburg, Earthscan and International Institute for Applied
Systems Analysis, 2005.
Ruiz Salguero, Magda y Ciro Martnez Gmez, Situacin de los
programas de formacin de recursos humanos en demografa y
poblacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, informe de
consultora, 2005.
Torrado, Susana, Hogares y familia en Amrica Latina, documento
presentado a la ii Sesin Plenaria del ii Congreso de la Asociacin
Latinoamericana de Poblacin, 2006.
341

unfpa,

Estado de la poblacin mundial 2002: poblacin, pobreza y

oportunidades, Nueva York, United Nations Population Fund.,
2002.
United Nations, World Population Monitoring 2003: Population,
Education and Development, Nueva York, un, 2005.
Urquidi, Vctor, Los desafos del desarrollo sustentable en la regin
latinoamericana, Mxico, El Colegio de Mxico, 2002.

342

III. Panam y el Canal: luchas y desafos

PANAM Y EL CANAL:
EL LENTO CAMINO HACIA 20001

1. Los tratados de 1977: reto sin respuesta2

A 13 aos de la firma, por la Repblica de Panam y Estados
Unidos de Amrica, de los Tratados del Canal, y a 11 aos de su
entrada en vigor, se continan escuchando y leyendo crticas de
sus detractores y elogios de sus defensores.
No es la intencin de esta ponencia entrar en la polmica, que
si bien a estas alturas tiene un indudable valor poltico, tiende a
obscurecer el hecho de que el pas se enfrenta, por razn de la
existencia de dichos tratados, a un reto de singular y simultnea
complejidad en terrenos tan diversos como el derecho internacional, la economa, el desarrollo cientfico-tecnolgico, la proteccin del medio ambiente, la organizacin social y estatal y la
cultura. Reto que cobra nuevas dimensiones ante la invasin y

Texto extrado de Carmen A. Mir, en Revista Panamea de Sociologa, N 7,

1991, pp. 97-107.

Por Tratados de 1977 debe entenderse los dos tratados que fueron firmados
entre la Repblica de Panam y los Estados Unidos de Amrica el 7 de septiembre de 1977, designados como Tratado del Canal de Panam y Tratado
Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del
Canal de Panam.

345

posterior y continuada ocupacin de nuestro territorio por el

Ejrcito de Estados Unidos.
Lo que aqu se afirma y se intentar sustentar es que el gobierno actual no parece haber incluido el futuro de la va interocenica entre sus preocupaciones primordiales, cuando se propona
alcanzar el poder antes de la invasin, y que, faltando slo nueve
aos y tres y medio meses para que Estados Unidos deba cumplir los compromisos adquiridos, de entregar el Canal a Panam
y desmantelar el enclave militar que cre en el Istmo con la justificacin de defender el Canal, el gobierno sigue manteniendo
igual actitud. Prueba de ello es el hecho que, a casi nueve meses
de que las fuerzas invasoras le entregaran el poder, an no logra
presentar al pas ni siquiera los lineamientos de lo que seran las
polticas pblicas referentes al Canal y a las reas revertidas de la
antigua Zona. Baste recordar que en La Estrategia Nacional de
Desarrollo y Modernizacin de la Economa, divulgada en junio
de 1991 por el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
(mippe), no se hizo referencia alguna a temas tan vitales para el
desarrollo para el futuro del pas. Fue tal el clamor de la opinin
pblica respecto de tan flagrante omisin, que en las Directrices
para el Desarrollo y la Modernizacin Econmica, documento
que ha hecho circular el Gobierno de la Repblica de Panam
en este mes de septiembre se incluy un captulo (el nmero 11)
sobre reas revertidas y Canal de Panam. Lo incluido en este
captulo confirma el aserto de que el actual gobierno carece, hasta la fecha, de planes concretos sobre desarrollo de esas reas y
sobre el propio Canal. Llama la atencin que la preparacin del
llamado Plan de Desarrollo Integral del rea Canalera a que
se refieren las mencionadas Directrices tenga el mimo plazo que
la formulacin de la ley que permita la adjudicacin mediante
ventas; alquiler o licencia de uso de los activos de las reas revertidas. Parecera lgico suponer que slo cuando se dispusiera
del primero se podran tomar medidas para proponer acciones
legislativas.

346

Esta ponencia tambin intenta sealar esquemticamente que

resulta una aberracin jurdica, poltica, financiera, econmica y
social proponer la eventual privatizacin del Canal de Panam.

2. Beneficios, compromisos y restricciones

derivados de los tratados: guas para la accin
Los Tratados del Canal, con los logros y limitaciones que ellos
significan para Panam, y con los compromisos que nuestro pas
asumi al firmarlos, constituyen un marco apropiado para el
planeamiento de las polticas y la ejecucin de las acciones que,
adems de hacer efectiva la soberana de Panam sobre todo su
territorio, incluyendo el Canal, conduzcan a las transformaciones
econmicas que se requieren para que ste deje de ser un enclave
cuya explotacin contine ajena y desvinculada del desarrollo
integral de la regin que los circunda y del pas en general. Estas
medidas podran, adems, contribuir a disminuir la dependencia
y la vulnerabilidad de la economa panamea y a corregir algunas de sus deformaciones, con lo que la transferencia del Canal a
Panam tendra un sentido verdaderamente social.
Para el panameo que observa con un inters realmente patritico el comportamiento de los que han detentado el poder desde el primero de octubre de 1979, da en que entraron en vigor los
Tratados, hasta la fecha, resultan totalmente incomprensibles las
faltas graves por comisin u omisin en que han incurrido frente
al problema ms importante que la Nacin encara a fines de esta
centuria y durante el siglo xxi, que est por iniciarse.
Veamos qu acciones se han ido tomando para usufructuar
beneficios, cumplir compromisos y superar limitaciones:
a. Legislacin para la ejecucin de los tratados

El Gobierno de Estados Unidos se apresur a dictar, el 27 de

septiembre de 1979, a tres das de la entrada en vigencia de los
Tratados, la llamada Ley 96-70 que, como se sabe, contiene dis-

347

posiciones violatorias del Tratado del Canal.3 Lo que interesa

destacar aqu es que en los 13 aos transcurridos, Panam ni siquiera ha intentado legislar de manera integral respecto de los
numerosos aspectos que en los Tratados de 1977 ciertamente
exigen la adopcin de normas legales. Por Decreto de septiembre de 1978 se estableci la Autoridad del Canal, dependiente
del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo cual tuvo una fugaz
existencia, pues fue eliminada 16 meses despus de su creacin.
La excusa que esgrimi el rgimen militar para desmontarla fue
la de que las distintas dependencias pblicas con algunas responsabilidades en el caso (Ministerio de Hacienda, de Vivienda,
de Planificacin y Poltica Econmica, el Instituto de Recursos
Hidrulicos y Electrificacin, el Instituto de Telecomunicacin,
etc.) podran encargarse de los diversos aspectos que surgieran
de la ejecucin del Tratado.
Tambin la Comisin Mixta sobre el Ambiente Natural prevista en el Artculo vi del Tratado aprobado a mediados de 1983,
el Plan de Manejo Integral de la Cuenca Hidrogrfica del Canal de Panam, que fue preparado por la Autoridad a que se ha
hecho referencia, plan que an espera la adopcin de medidas
que lleven a su efectiva y cabal aplicacin. Igualmente, ante el
evidente desorden que prevaleca en la adjudicacin de tierras
y bienes inmuebles de las reas revertidas, se dict la Ley 17 de
agosto de 1989, que hizo adjudicables a los particulares los bienes
de las reas revertidas.
De seguro podran citarse algunas otras disposiciones que,
de manera inconexa y no integrada, hayan legislado sobre otros
aspectos relativos al tema que nos ocupa. Lo que resulta claro
es que el rgimen militar pasado no pareci interesado ni capaz
de dictar las medidas legales necesarias para abordar de manera
integral el problema planteado, y que el rgimen civil actual no
parece haber definido hasta la fecha los planes que llevaran al
3

Entre ellas, las ms flagrantes son ciertas exigencias administrativas para el traspaso de bienes a Panam; la definicin del qurum en la Junta Directiva de la
Comisin del Canal que requiere una mayora de miembros de Estados Unidos,
y la creacin del cargo de inspector general.

348

pas al pleno disfrute de los beneficios de los tratados, al cabal

cumplimiento de los compromisos contrados y a la definicin y
los planteamientos de las modificaciones que ellos ameriten, particularmente el de neutralidad, que, con la Enmienda de Concini,
permite a Estados Unidos actuar unilateralmente en defensa de
la neutralidad del Canal y que a pesar de la Enmienda Church,
que reafirma el respeto al principio de no intervencin, podra
prestarse a interpretaciones antojadizas que podran amenazar
el disfrute de la plena soberana sobre el Canal que el pas debe
recuperar al medioda de 1999. Sobre esto ltimo hay que reconocer que un pas ocupado militarmente por la potencia con la
que habra que adelantar negociaciones, no est precisamente en
las mejores condiciones para defender exitosamente sus intereses.
b. Participacin creciente de Panam

El prrafo 3 del artculo 1 del Tratado del Canal determina que

la Repblica de Panam, tendr una participacin creciente
en la administracin, proteccin y defensa del Canal. Dada la
situacin creada a raz de la invasin del pas por el Ejrcito de
Estados Unidos, el desmantelamiento de las Fuerzas de Defensa
de Panam que la misma trajo aparejada, y la evidente confusin
que actualmente existe respecto de cmo se resolver el problema de dotar a Panam de uno o varios cuerpos que garanticen
la seguridad en todos los mbitos de la vida pblica, se propone
dejar de lado, por ahora, nuestra participacin creciente en los
dos ltimos aspectos. Interesa, eso s, examinar lo de esa participacin en la administracin del Canal. Esto se manifiesta de tres
maneras: a travs de una creciente incorporacin de empleados
panameos a la planta general de la Comisin del Canal; a la participacin de cuatro ciudadanos panameos en la Junta Directiva
de esa Comisin, y a la designacin de un ciudadano panameo
como administrador del Canal a partir del 1 de enero de 1990.
En el primero de estos casos, la participacin creciente
parece ser un hecho. Del total de empleados de la Comisin, los

349

no norteamericanos, grupo integrado principalmente por panameos, pasaron de ser un 76% en 1980, a un 86% en 1987.4
En cuanto a los cuatro panameos que conjuntamente con
cinco ciudadanos norteamericanos integran la Junta Directiva de
la Comisin del Canal, ya fue insistentemente comentado por diversos sectores de opinin, que en su designacin por el gobierno
actual parecen haber prevalecido criterios de reparto de espacios
polticos. Si se toma en cuenta que en el caso de los miembros
norteamericanos de la Junta, la Ley 96-70 establece que uno de
ellos deber tener experiencia y conocimientos de la administracin u operacin de una lnea naviera de bandera estadounidense
que tenga o haya tenido barcos que transiten regularmente por el
Canal de Panam; que otro deber tener experiencia y conocimientos de exportacin o importacin [sic] de las operaciones
portuarias de los Estados Unidos o en el negocio de exportacin
o importacin de uno de los productos regulares que dependen
del Canal de Panam, como ruta de transporte, y que un tercer miembro deber tener experiencia y conocimientos en los
asuntos laborales de los Estados Unidos,5 se comprender la
orfandad de conocimientos pertinentes con que la mayora de los
miembros panameos se enfrentan a sus colegas norteamericanos
en la difcil tarea que les ha sido encomendada.
La proposicin a Estados Unidos del ciudadano panameo
para el cargo de administrador estuvo tambin sujeta a los vaivenes de la poltica. Hacia el final de la dictadura militar, una
Asamblea Legislativa carente por completo de independencia,
design apresuradamente a un candidato que responda a intereses de la poltica contingente y que, como era previsible, no
lleg a ser confirmado.

Datos tomados del cuadro N 8, incluido en Anicia Laneth Barraza Camarena,

Anlisis comparativo de la importancia de las agencias federales de los Estados
Unidos de Norteamrica en la economa panamea en el periodo 1946-1987,
trabajo de graduacin para optar al ttulo de licenciada en economa, octubre
de 1989 (indito).

Sec. 1102 (a).

350

El gobierno de Endara postul para el cargo a un ingeniero

de limitada trayectoria pblica, y por lo tanto relativamente desconocido en el pas, salvo entre grupos empresariales de la construccin. En junio de 1989 tuvimos oportunidad de formular
algunas reflexiones sobre el tema del administrador panameo
para el Canal.6 En ellas sostenamos que la direccin de la empresa del Canal trasciende la mera consideracin de individualidad, es y debe ser vista en trminos de estructuras y tareas, y
que en el desempeos de sus tareas, el administrador panameo
deber contar con el apoyo de las estructuras nacionales adecuadas, de gran seriedad y alto nivel tcnico, capaces de colaborar
en los esfuerzos destinados a mantener y elevar la eficiencia de
la ruta acutica. Agregbamos que adems, y sobre todo, se
requiere voluntad poltica organizada y sistemtica capaz de no
disminuir ni cejar en la lucha por la recuperacin plena de la soberana sobre todo el territorio nacional, sostenamos que ello
implicaba dejar las vacilaciones y vaivenes y la actitud voluntaria
y hasta desordenada que ha guiado en los ltimos aos la poltica exterior panamea. A varios meses de su proposicin por el
gobierno de Panam, el de los Estados Unidos no da seales de
que considera la designacin del administrador panameo como
prioritaria. Ello puede tomarse como sntoma de que nuestra poltica exterior, en lo que se refiere al Canal, continuar dependiendo de la voluntad omnipotente del invasor. En esas condiciones
parece difcil aceptar que el administrador designado estar en
capacidad de enfrentar el reto de convertir esta nueva etapa del
cumplimiento del Tratado del Canal en un instrumento de lucha
por el perfeccionamiento de nuestra Nacin. Tendr ese administrador la capacidad de organizar voluntades en aras de un
objetivo nacional de primer orden? Resulta difcil absolver la
pregunta porque desconocemos por completo lo que el candidato
propuesto piensa sobre el tema.

Carmen A. Mir, Administrador panameo del Canal de Panam: algunas reflexiones, en La Estrella de Panam, junio de 1989.

351

Que tengamos conocimiento, slo hemos ledo referencias a

una presentacin que se realiz en el Club Unin, y para la que
era indispensable cubrir con una cuota de admisin B/25,00. Si
lo que la prensa escrita resumi como producto de la mencionada presentacin, la reflej adecuadamente, ella se limit a generalidades de poca trascendencia. Al igual que en el caso de los
miembros panameos de la Junta Directiva de la Comisin, el
administrador panameo, adems de tener la limitacin, impuesta
por el Tratado, de que ser un empleado federal de los Estados
Unidos, se mover en una estructura donde se ha introducido
ilegalmente la figura de un inspector general que acta entre
l y la Junta. Es una situacin que exigir de nuestro compatriota
gran visin y habilidad para llevar adelante difciles negociaciones
en un ambiente en que Panam siempre ha estado en desventaja,
situacin que la ocupacin estadounidense hace ahora an ms
negativa y frente a la cual no se han producido pronunciamientos
del actual gobierno.
c. Transferencia de bienes a la Repblica de Panam

Segn lo estableci el artculo xiii del Tratado, al entrar en vigor

dicho Tratado, Estados Unidos transfiri a Panam los puertos
de Balboa y Cristbal, el Ferrocarril de Panam y los otros bienes
races ubicados en el territorio que constituy la Zona del Canal
y que no estuvieren dentro de las reas de tierras y aguas cuyo
uso se pone a disposicin de los Estados Unidos de Amrica en
virtud de este Tratado (prrafo 2, inciso (a)). Otros bienes fueron
transferidos a Panam en plazos variables de tres a cinco aos. Se
estima que de esta manera se ha transferido a Panam cerca del
70% de las tierras y aguas que Estados Unidos ocupaba antes de
la vigencia del Tratado. As, adems de los bienes especficamente mencionados, pasaron a manos panameas el cerro Ancn, la
mitad de fuerte Amador, las islas de Naos, Perico y Flamenco,
parte de Coco Solo, France Field, todos los poblados de Rainbow
City, Pedro Miguel y Paraso, la franja costera desde el Puente
de las Amricas hasta Veracruz, los lagos Gatn y Alajuela, los
352

fuertes Randolph y Gullick, Altos de Curund, Albrook Field,

Jardn Botnico Summit, fuerte San Lorenzo, cementerio Mount
Hope, los edificios de la Corte de Balboa y Ancn, y una serie de
instalaciones deportivas, as como todas las viviendas y edificios
de otros usos asentados en las tierras de los lugares mencionados.
En el informe anual de la Compaa del Canal y Gobierno
de la Zona del Canal para el ao fiscal que termin el 30 de septiembre de 1979, se estim el valor de las propiedades, planta y
equipo transferidos a la Repblica de Panam en us $74.739,118,
despus de deducida la depreciacin acumulada.
El uso que Panam ha hecho de muchos de los bienes transferidos requerir mayor espacio del que puede disponerse en una
ponencia como sta. Sin embargo, para sustentar la afirmacin hecha al principio de ella, examinemos brevemente algunos aspectos
relacionados con este tema. Subrayemos de entrada que fueron
relativamente pocos los bienes que escaparon a la voracidad de la
cpula de las Fuerzas de Defensa, sus familiares y amigos.
Para el manejo de los puertos, el gobierno militar cre la Autoridad Portuaria Nacional, que aparte de administrarlos deba
prestar a las naves que transitan por el Canal una serie de servicios
que antes atenda la Compaa del Canal, incluyendo un astillero
industrial. La ineficiencia con que ha funcionado la mencionada
Autoridad exige que el gobierno actual le preste mayor atencin
de la que hasta ahora ha recibido. Un plan de desarrollo integral
del sector martimo de Panam es una de las contribuciones que
era dable esperar de un gobierno que ha declarado estar prioritariamente interesado en desarrollar al mximo la explotacin
de la posicin geogrfica de Panam. Parece casi inconcebible
que en las Directrices para el Desarrollo y la Modernizacin
Econmica se mencione en forma limitada un sector pesquero y se haga una sucinta referencia a la elaboracin de un plan
de desarrollo integral del rea canalera que contemple el aprovechamiento de todas las tierras e instalaciones revertidas y por
revertir hasta el ao 2000.
Preocupa, por su miopa, el enfoque a que alude lo anterior. El
Instituto de Estudios Nacionales de la Universidad de Panam,
353

interesado como ha estado en conocer a fondo las posibilidades

de desarrollo del pas, ha sugerido que el enfoque adecuado para resolver los problemas asociados al Canal es el de abordar la
planeacin de lo que ha denominado la Subregin del Canal,
que se define como un
[] rea de 3.773 km2, equivalentes al 4,9% del territorio panameo y al 55,5% de la superficie del sistema urbano metropolitano.
De ese total, 1.474 km2 constituyen el rea del Canal definida en
los Tratados Torrijos-Carter esto es, el Canal y su servidumbre
inmediata, de los cuales 897,7 km2 han revertido a la jurisdiccin
panamea desde 1979. Por otro lado, 3.262 km2 de la subregin,
equivalentes al 86% de su extensin, hacen parte de la cuenca hidrogrfica del Canal de Panam. Finalmente, se incluye un rea
circunvecina de todas aquellas zonas que se encuentran bajo la
influencia directa de la subregin [] que incluye los espacios
econmicos de los centros urbano-portuarios de Panam y Balboa,
Coln-Cristbal, Arraijn-Chorrera-Puerto Vacamontes y otros
asentamientos humanos de menor importancia que interactan en
el sector urbano metropolitano.

Slo abordando el desarrollo del rea del Canal de forma integral, incluyendo en l al Ferrocarril Nacional de Panam, podr
llegar el pas al ao 2000 con una clara visin de cmo incorporar
el propio Canal al esfuerzo de desarrollo nacional para beneficio
de todos los sectores sociales. Es lo que anteriormente identificamos como otorgarle verdadero sentido social a la transferencia
del Canal a Panam.
No pocos de los bienes a que se hizo alusin anteriormente
fueron total o parcialmente destruidos por el Ejrcito de Estados
Unidos; durante la invasin, permanecieron ocupados, hasta muy
recientemente, o continan ocupados en la actualidad. Recordemos, no ms, la aparatosa reapertura de la Calzada de Amador.
El gobierno no parece haber tomado medidas para que se reparen
los bienes daados o se repongan los destruidos. Tal vez proyecta
incluir este aspecto en los reclamos que se formulen para el pago
354

de indemnizaciones por parte de Estados Unidos, que tmidamente han sido mencionadas por autoridades del actual gobierno.
d. Participacin econmica de la Repblica
de Panam

El ya mencionado artculo xiii del Tratado estableci, en su prrafo 4, incisos (a), (b) y (c), los pagos que Panam deba recibir
como retribucin justa y equitativa de la operacin del Canal.
En resumen, stos son (a) us $0,30 por cada tonelada neta del
Canal de Panam; (b) una anualidad fija de us $10.000.000 pagadera de las entradas por el funcionamiento del Canal, y (c) una
suma anual de hasta us $10.000.000, pagadera de las entradas por
el funcionamiento del Canal, en la medida que dichas entradas excedan los gastos de la Comisin.
Por razn del tonelaje de los barcos que pasan por el Canal,
Panam ha recibido en los aos 1980 a 1989 sumas que oscilan
anualmente entre 50 (1983) y 61 millones (1982) de dlares. La
anualidad fija de 10 millones ha sido cubierta con regularidad,
salvo el perodo de la imposicin arbitraria de las sanciones econmicas y la retencin ilegal de los respectivos pagos. De la suma anual, que tericamente poda llegar hasta 10 millones, Estados Unidos lo que ha hecho, de conformidad con el Tratado, es
acumular una suma pagadera, que al 30 de septiembre de 1989
llegaba a 91,1 millones de dlares, lo cual indica que en los 10
aos transcurridos desde el 1 de octubre de 1979, slo se le pag
a Panam la suma de us $8.900.000, y no los 100 millones que
se consider posible recibir. Ello debido a que en varios de esos
aos el Canal ha operado con prdidas. Resulta indispensable
que los representantes panameos ante la Comisin exijan conocer en mayor detalle cmo se registran los ingresos del Canal
y cules son los renglones que conforman los gastos. Sorprende,
por ejemplo que el gobierno de Estados Unidos cargue intereses por inversiones realizadas en el Canal de Panam, y que esos
intereses sean del orden de 14 y 11 millones anuales en 1989 y
1988. Convendra determinar la justeza de stos y otros cargos
355

que contribuyen a que no se le pueda pagar a Panam uno de los

beneficios que el Tratado le reconoci.
Desde el punto de vista de la ortodoxia neoliberal en boga, el
hecho de que la operacin del Canal produzca prdidas, lo hara
un lgico candidato para la privatizacin. No ha sido ste, sin embargo, el motivo por el cual algunos sectores panameos se han
atrevido a insinuar una posible privatizacin del Canal, cuando
l sea transferido a Panam.

3. La eventual privatizacin del Canal

Este tema requerir tambin un tratamiento ms elaborado que el
que pueda drsele en esta ponencia. Sin embargo, como consideramos que no es prematura su discusin, proponemos examinar
el asunto aqu muy breve y esquemticamente.
La propuesta de privatizacin se apoyara, entre otros, en los
manidos argumentos de la incapacidad del Estado para operar
con eficiencia y eficacia una empresa de la magnitud del Canal y
el de la sustraccin de la misma a los efectos negativos de la poltica. Quienes as argumentan olvidan que en sus ms de 75 aos, el
Canal ha sido operado bajo distintas formas de organizacin
por el Gobierno de Estados Unidos; igualmente olvidan que all
tambin se dan pugnas polticas. Nuestro pas ha sido vctima,
con no poca frecuencia, de las discrepancias entre el Departamento de Estado y el Pentgono, respecto a cuestiones referentes a
la poltica externa de Estados Unidos frente a Panam. Es bien
conocido que an durante la invasin a nuestro pas se dieron
pugnas entre distintos sectores del gobierno del presidente Bush.
No desconocemos que sectores militares y polticos panameos han dado muestras en los ltimos aos de poner sus mezquinos intereses de grupos o partidos por encima del inters del pas,
y que numerosas empresas estatales han operado con desgreos
e ineficiencia, causando prdidas al sector pblico. La naturaleza de estas empresas difiere sustancialmente de lo que implica el
funcionamiento, manejo, mantenimiento, proteccin y defensa
eficientes del Canal de Panam. Por otro lado, es posible encon356

trar no pocos panameos capaces de tener como norma indeclinable de su conducta, velar por encima de todo por los intereses
de la Nacin.
Sostenemos que la privatizacin del Canal implicara una
aberracin jurdica, poltica, financiera, econmica y social. Son
muchos los imponderables que sera necesario resolver, y para
algunos de los cuales no parece existir precedentes. A manera de
ejemplo se plantean algunos interrogantes: jurdicamente, cmo se regularan las relaciones internacionales entre una empresa privada y las diversas naciones que utilizan el Canal? Cmo
garantizara esa empresa privada la neutralidad del Canal, o, en
caso necesario, su defensa? Polticamente, cmo se planteara
la privatizacin del pas? Cmo se procedera? Se abrira a licitacin internacional? Participaran grupos nacionales? Cules
poderes del Estado intervendran en las decisiones que habran
de adoptarse? El Ejecutivo? El Legislativo? Ambos? Qu
papel jugaran los partidos polticos en las decisiones que sobre
materia de tan grande envergadura se tomara?
Segn el Informe Anual de la Comisin para el ao fiscal que
termin el 30 de septiembre de 1989, los activos del Canal tenan
un valor de casi 883 millones de dlares. Podra una empresa o
conjunto de empresas panameas cubrir el costo de esos activos?
De no ser as, y se propiciara la participacin de corporaciones
transnacionales, no se estara violando la esencia misma de la
lucha generacional panamea destinada a lograr que el Canal
pasara sin cortapisas al patrimonio nacional?
Desde el punto de vista econmico, estara dispuesta una
empresa privada a derivar parte de las ganancias que obtenga
del Canal para contribuir al desarrollo de otras reas deprimidas
del pas?
Y finalmente, puede una corporacin, que estara fundamentalmente interesada en el mximo lucro, propiciar que el Canal
derive beneficios para la mayora de los habitantes del pas, promoviendo el uso social ms amplio del Canal y los bienes asociados al mismo?

357

Como consideramos que la mayor parte de estas interrogantes recibiran respuestas negativas, dudamos de la conveniencia
y real posibilidad de privatizar la organizacin que tuviera la
responsabilidad por el funcionamiento, manejo, mantenimiento,
proteccin y defensa del Canal de Panam.
Hay que combatir propuestas de esta naturaleza que, en esencia, atentan contra el proceso de creacin de un verdadero Estado
nacional independiente.

4. A manera de conclusin
El examen de diversos aspectos relativos a la participacin de
Panam en la administracin del Canal y de las posiciones hasta
ahora adoptadas frente al desarrollo de las reas revertidas que
aqu se ha hecho, nos lleva a una conclusin negativa: Panam
no se est preparando adecuadamente para asumir en diciembre de
1999 la responsabilidad que la transferencia del Canal le plantea.
Otros aspectos, que no han sido tratados en esta ponencia, como
el relacionado con la Comisin de Alternativas al Canal de Panam, agregan ingredientes adicionales que permiten afirmar que el
gobierno actual no est movindose en la direccin correcta para
que el Canal se incorpore como factor fundamental de nuestro
desarrollo futuro. No cabe duda de que carece de la visin histrica necesaria para contribuir a la consolidacin de la Nacin.

358

TRES TAREAS PARA COMBATIR

LA PERMANENCIA DE LAS BASES MILITARES
EN PANAM1

Hasta donde nuestro examen de los tres tratados del Canal, que
fueron abrogados por el de 1977, ha podido determinar, en ninguno de ellos se hace referencia expresa a bases militares u otra
designacin que identifique lugares de estacionamiento de tropas
o fuerzas armadas.
En otras palabras, no existieron disposiciones sobre este tema hasta la firma del Acuerdo para la Ejecucin del Artculo iv
del Tratado de 1977. ste introdujo regulaciones sobre lo que
en el Anexo A de ese Acuerdo se design y defini como sitios
de defensa. La expresin apareci por primera vez en el lenguaje
diplomtico utilizado en las relaciones de Panam y los Estados
Unidos con respecto al Canal, en 1947, cuando se nos pretendi
imponer el Convenio Fils-Hines, que conceda a Estados Unidos la continuada ocupacin de 16 bases militares, incluida la de
ro Hato, casi que a perpetuidad, por lo que fue vigorosamente
rechazado por el pueblo panameo.
Es decir que hasta la aprobacin del Tratado de 1977, Estados
Unidos proceda de manera prcticamente unilateral a establecer
dentro de la Zona del Canal tantas bases militares como estimara
1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Tareas, N 95, enero-abril de 1997, pp. 5-12.

359

conveniente, y todo ello basado inicialmente en la infamante Convencin del Canal stmico, suscrita 15 das despus de la Declaracin de Independencia de Panam, en condiciones que huelga
repetir aqu, porque todos los panameos las conocen, y que en
su artculo i inclua la proteccin (las cursivas que se incluyen a
partir de aqu son todas de la autora) del Canal como una de las
funciones que ejercera Estados Unidos. En efecto, el artculo xiii
de esa Convencin autorizaba a Estados Unidos para emplear en
cualquier tiempo las fuerzas armadas que fueran necesarias para
la seguridad y proteccin del Canal o de las naves que lo usen o
de los ferrocarriles y obras auxiliares [] y para establecer fortificaciones con ese objeto.
Paulatinamente, y a partir de la llegada, en 1903, del primer
contingente de marinos norteamericanos para garantizar la se
guridad del Canal en su fase de construccin, la ocupacin mili
tar de la antigua Zona sigui ininterrumpida y en aumento con la
construccin de fortificaciones y cuarteles, hasta recientemente,
cuando al parecer comenz a declinar, tal vez como indicacin
de que se preparan para dar cumplimiento al Tratado TorrijosCarter.
No es fcil seguir la evolucin de las fortificaciones militares de Estados Unidos en la antigua Zona, pero ya en 1929 Olmedo Alfaro, en su obra Panam en las guerras futuras, seal
la existencia de ocho fuertes y un cuartel central. La Sociedad
Panamea de Ingenieros y Arquitectos (spia) estableci que en
1967 existan 21 instalaciones divididas en ocho fuertes, dos bases areas, nueve reservas y tres estaciones de comunicaciones.
En el momento de la firma del Tratado de 1977, el Comando Sur
identific nueve instalaciones divididas en seis fuertes, dos bases
areas y el Cuartel General, aunque en el mismo Tratado, en el
Anexo A del Acuerdo sobre los Sitios de Defensa, se describen
stos de manera mucho ms amplia.
El Tratado General de 1936, dando por existente la presencia
de fuerzas armadas de los Estados Unidos en territorio nuestro,
lo que hace es agregar un Convenio sobre maniobras ocasiona
les de tropas [] en territorio contiguo a la Zona del Canal.
360

Con el tiempo vimos que stas no se limitaban slo al territorio

contiguo. Durante la Segunda Guerra Mundial, sin duda bajo el
amparo del artculo x del Tratado General de 1936, adems, hubimos de permitirle a Estados Unidos usar como sitios de defensa
ms de 100 lugares en nuestro territorio, un buen nmero de los
cuales pretendieron retener apoyados en el Convenio Fils-Hines.
En flagrante desconocimiento de la soberana que Panam
debe ejercer en todo su territorio, incluyendo la Zona del Canal,
Estados Unidos adopta decisiones unilaterales, como el esta
blecimiento, en la dcada de 1940, de la Escuela de las Amricas,
cuyas funestas actividades han sido recientemente denunciadas
desde los mismos Estados Unidos.
En 1963, sin el respaldo de tratado o convenio alguno, los
Estados Unidos establecen en la Zona del Canal el Comando
Sur, con responsabilidades que, aunque incluyen la defensa del
Canal, se extienden fuera de nuestro territorio a actividades de
seguridad en Centro y Suramrica, poniendo en entredicho el
principio de neutralidad que los Tratados del Canal reconocen;
participa en actividades de control del narcotrfico y de ayudas
en caso de desastres, entre otras.
El territorio de la antigua Zona del Canal ha albergado solda
dos norteamericanos en cantidades muy dismiles, segn la oca
sin. A raz de la Segunda Guerra Mundial, todo parece indicar
que se lleg a los niveles ms elevados de ocupacin militar. Se
calculan para esa poca en 68.000 los efectivos presentes; en 1970
giraron en alrededor de 14.000, para bajar a casi 10.000 y subir
nuevamente a 15.000 en 1972. En realidad, en los aos siguientes
los efectivos militares parecen haberse estabilizado en alrededor
de 10.000, con excepcin del aumento registrado durante la inva
sin, en diciembre de 1989, cuyo nmero todava no est claro:
se adicionaron 10.000 o 15.000 soldados? Hace poco el general
McCaffrey, en visita que realiz a Panam, indic que an perma
necan en nuestro territorio 6.500 militares. El nmero exacto
es siempre un misterio, porque se considera un secreto militar.

361

Lo que s sabemos quienes participamos en este Foro es que

el 31 de diciembre de 1999, despus del medioda no quedar ni
un solo soldado norteamericano en territorio panameo.
El prrafo 2 del artculo iv del Tratado del Canal de Panam
establece que durante la vigencia del mismo los Estados Unidos
de Amrica tendrn la responsabilidad primaria de proteger y defender el Canal, y agrega, adems, que los derechos de los Estados Unidos a estacionar, adiestrar y transportar fuerzas militares
en la Repblica de Panam, estn descritos en el Acuerdo para la
ejecucin de este artculo. Firmado en esta fecha.
Por su parte, el artculo i del Acuerdo mencionado anterior
mente define como Sitios de defensa: las reas e instalaciones
dentro de las mismas, que la Repblica de Panam en virtud de
este Acuerdo permite utilizar a las Fuerzas de los Estados Unidos
para los fines especficos del Tratado del Canal de Panam, y como
de otro modo ambos gobiernos pudieran acordar.
Es claro, entonces, que Panam autoriz a los Estados Unidos a mantener una presencia militar en nuestro pas durante la
vigencia del Tratado, periodo que en el prrafo 2 del artculo ii se
establece que terminar al medioda, hora de Panam, el 31 de
diciembre de 1999. Es sa tambin la fecha de la terminacin del
Acuerdo que rige sobre los sitios de defensa. Y esto es cierto
aun en el caso de que entre 1997 y 1999, los gobiernos respectivos
llegaran a acordar fines distintos para dichos sitios.
Dentro de los trminos del actual Tratado, pues, no es posible
negociar la continuacin de bases militares norteamericanas en
Panam. Cualquier intento en este sentido deber ser objeto de
un nuevo tratado que tendra que ser sometido a la ratificacin
por parte del pueblo panameo en un referndum nacional, esto
ltimo segn lo establece la Constitucin.
El estricto cumplimiento de las disposiciones antes citadas
permitira a Panam culminar con xito la lucha que varias gene
raciones hemos venido librando por lograr el ejercicio de la efecti
va soberana sobre todo su territorio, desterrando para siempre
la presencia e injerencia de fuerzas militares extranjeras y refor
zando as nuestra identidad como Nacin!
362

Por ello nos resulta incomprensible a los sectores que hemos

participado en esta lucha, la posicin que adoptan algunos gru
pos de panameos, por cierto cada vez menos numerosos, en el
sentido de oponerse al retiro de los soldados norteamericanos
de nuestro territorio. Honestamente, no creemos que, en general, se trate de panameos poco patriotas, que aoran estar bajo
el yugo de una potencia extranjera. Estimamos ms bien que en
su mayora se trata de personas que sienten temores infundados
respecto de nuestro futuro desarrollo y cuya falta de imaginacin
les impide aceptar que, aunque inicialmente podamos enfrentar
algunas dificultades, Panam tiene condiciones que le permiti
rn abordar en el futuro la ejecucin de actividades que pueden
suplir con creces lo que esos grupos atribuyen que reportara econmicamente la continuacin de las bases en nuestro territorio.
Hay tambin un grupo, muy minoritario, por cierto, que ve
en la continuacin de las bases un elemento que asegurara la estabilidad en nuestra sociedad. Lamentable es en verdad que ciudadanos de este pas sientan la necesidad de proteccin de una
potencia extranjera, pero contra ese sentimiento, muy personal
de ellos, poco es lo que nosotros podemos hacer.
Como ha sido establecido por estudios realizados por varios
economistas panameos, se estima que el impacto sobre la eco
noma de los ingresos que actualmente producen las bases es del
orden del 4% de la demanda agregada del pas, y que al ritmo de
descenso que esos ingresos tendran hacia el ao 2000, el impacto
sera de slo 2% de esa demanda agregada. Esos ingresos se estiman actualmente en $300 millones y $200 millones en el ao 2000.
Desde luego que los grupos especficos de personas afectadas
no evalan la situacin en trminos macroeconmicos, sino en lo
que directamente las afecta a ellas. De esta forma han reaccionado
los empleados de las bases; los propietarios de bienes races alquilados a soldados norteamericanos, principalmente en la ciudad de
Panam y, en menor grado, los dueos de ciertos tipos de restaurantes y lugares de diversin frecuentados por ellos, y tambin, en
alguna medida, los servicios de televisin por cable. Todos ellos
reunidos no representan el 70% que aproximadamente registran
363

las encuestas de La Prensa como favorables a la continuacin de

las bases en nuestro territorio. Existe, entonces, una percepcin
ms generalizada que resulta de la incapacidad de poner en una
balanza lo que se perdera por la salida de las bases y lo que se
ganara de recuperar para nuestro desarrollo no slo el territorio
que ha permanecido enajenado por ms de 90 aos, sino todas
las instalaciones existentes hoy da en l, y el Canal de Panam.
La idea echada a volar a los cuatro vientos por nuestro gobierno de que la Base Howard, desde donde en la actualidad Estados
Unidos realiza labores de control del narcotrfico en Amrica Latina, particularmente hacia el sur del continente y en el Caribe,
podra continuar siendo ocupada para esos mismos fines, pero
dndoles un apoyo de carcter multinacional a dichas labores,
no ha recibido el esperado respaldo internacional. Tampoco ha
logrado levantar mayor respaldo en Panam Ni entre el grupo poltico al que pertenece el actual gobierno, ni mucho menos
entre los grupos polticos de oposicin Y es que el asunto se
nos antoja a muchos de nosotros como una forma torcida y poco
nacionalista de soslayar el ineludible cumplimiento del Tratado
Torrijos-Carter.
La idea de establecer con el apoyo de otros pases de la regin un centro internacional para el control del narcotrfico en
nuestro territorio no es idea que merezca nuestro rechazo. Podra
bien ser otra contribucin que Panam dara al mundo, apoyado
en su posicin geogrfica. Pero como ya ha sido sealado, dicho
centro puede fcilmente ubicarse en el aeropuerto de Tocumen,
que en la actualidad est subutilizado y no tendra que ser un centro militarizado. Los Estados Unidos parecen haber descubierto
la necesidad de una nueva guerra cuyo frente de batalla por
cierto no incluye el territorio de los propios Estados Unidos. No
cabe duda entonces de que la propuesta guerra al narcotrfico
forma parte de su poltica de dominacin en la regin, para lo que
le resulta indispensable mantener una presencia militar en nuestro
pas, en particular, y en Latinoamrica en general. La Administracin de Control de Drogas (dea) en Estados Unidos siempre
ha sido una dependencia civil y, que nosotros sepamos, funciones
364

similares en otros pases las realizan cuerpos policiales civiles.

La propuesta del presidente Prez Balladares, pues, no parece
tener asidero legal ni poltico a nivel nacional e internacional, ni
administrativo ni en la prctica usual del control del narcotrfico.
La reciente designacin por Estados Unidos del seor John
D. Negroponte, de generales conocidas, para atender a conversa
ciones, exploraciones o negociaciones comoquiera que se le
llame a la misin que ha de cumplir en nuestro pas sobre la
continuacin de bases militares norteamericanas en nuestro te
rritorio, demanda la reanudacin de nuestras luchas por el res
peto a nuestra soberana y el derecho a que determinemos nosotros lo que ha de hacerse con los territorios que al fin! sern
devueltos a nuestra jurisdiccin. Y sin descartar que esas luchas
debern utilizar los mtodos de movilizacin que nos son bien
conocidos, creo que tenemos grupos como los que hemos parti
cipado en este Foro la obligacin de poner a disposicin de la
ciudadana, estudios que esclarezcan las confusiones que se tienen
respecto de la supuesta falta de habilidad que tenemos de poner
a producir para beneficio de todos los panameos, los bienes que
han revertido y los que revertirn.
La tarea no se perfila como sencilla. El estudio Evaluacin
econmica del retiro de las bases militares, preparado por Marco
A. Fernndez y Jos Galn Ponce que no estoy avalando, pero
que contiene algunos datos que pueden sernos de utilidad, ha estimado, en lo que los autores designan como la hiptesis media,
que 25 aos despus de la reversin (2025) habremos estado en
capacidad de darle un uso productivo a slo 33% de los bienes
de las bases que revertirn.
El Resumen ejecutivo del informe sobre el Plan de usos del
suelo del rea del Canal, contiene el cuadro re. 7,2 en el cual se
resumen lo que se design como las potencialidades de uso de
las bases que revierten a Panam, en el que apenas si se esbozan
2 Intercarib s.a./Nathan

Associates Inc., Resumen ejecutivo, en Plan de usos

del suelo del rea del Canal, Panam, Intercarib. s.a./Nathan Associates Inc.,
1996, pp. l-16.

365

algunos posibles usos de estos bienes. En la consideracin de lo

que tal plan implique para un uso futuro de las actuales instalaciones debe tenerse presente que entre los principios enunciados con
relacin a los posibles usos, est el de privatizar, tanto como sea
posible, las operaciones y el mantenimiento de las propiedades de
las bases militares.3 No es sta, precisamente, la meta que parece
la ms indicada a quienes aspiramos que distintos grupos sociales panameos se beneficien del uso que se haga de estos bienes.
En todo caso, por ello es nuestra obligacin estudiar a fondo estos planteamientos y otros que hayan surgido, para poder
cumplir a cabalidad la misin de ilustrar a nuestros compatriotas
acerca de cmo abordar la mejor explotacin de esos recursos.
Juan Jovan, en su trabajo Hacia una estrategia de desarrollo
alternativo, seala que la poltica econmica debe disearse con
el fin de apoyar el desmantelamiento del aparato militar extranje
ro que se mantiene en nuestro pas, de forma tal que el mismo se
realice de manera efectiva y en los plazos estipulados.
He aqu tres de nuestras grandes tareas para combatir la continuacin de las bases militares norteamericanas en nuestro territorio:
1. Movilizacin ciudadana.
2. Estudio a fondo, con el propsito de ilustrar posterior
mente a nuestros compatriotas, de lo que proponen el gobierno
panameo, la ari, los grupos privados y otros que han examinado
la temtica.
3. Propuestas alternativas que realmente tomen en cuenta los
mejores intereses de todos los panameos.

Bibliografa
Alfaro, Olmedo, Panam en las guerras futuras, Guayaquil, Imprenta
Mercantil, 1929.

Ibid.

366

Fernndez B., Marco A. y Jos Galn Ponce, Evaluacin econmica

del retiro de las bases militares, Panam, s.e., 1996.
Intercarib s.a./Nathan Associates Inc., Resumen ejecutivo, en
Plan de usos del suelo del rea del Canal, Panam, Intercarib.
s.a./Nathan Associates Inc., 1996.
Jovan, Juan, Hacia una estrategia de desarrollo alternativo, Panam,
cecades, serie Alternativa, 1995.
King H., Thelma, E1problema de la soberana en las relaciones entre
Panam y los Estados Unidos de Amrica, Panam, Ministerio de
Educacin, 1961 (en anexos se incluyen el Tratado Hay-Bunau
Varilla de 1903, el Tratado General de Cooperacin y Amistad de
1936 [Arias-Roosevelt] y el Tratado de Mutuo Entendimiento y
Cooperacin entre la Repblica de Panam y los Estados Unidos
de Amrica de 1955 [Remn-Eisenhower]).
Leis, Ral, Comando Sur, poder hostil, Panam, ceaspa, serie Panam
Hoy, N l, 1985.
Tratados del Canal de Panam, Panam, Direccin Ejecutiva para
Asuntos del Canal y el Centro de Impresin Educativa del Ministerio de Educacin de Panam, 1980 (contiene el Tratado del
Canal de Panam y anexos, y el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal
de Panam de 1977).

367

LA UTILIZACIN SOCIAL
DE LAS REAS REVERTIDAS1

En primer lugar debo agradecer a la Asociacin de Profesores de

la Universidad de Panam por haberme invitado a estas Jornadas.
La apudep merece el reconocimiento de todos los panameos que
hemos luchado, que luchamos en la actualidad y que lucharemos
hasta cuando sea necesario para lograr que cese la intervencin
norteamericana en nuestro pas, que impide nuestra efectiva autodeterminacin, limita nuestra soberana y nos agobia desde aun
antes de nuestra Independencia de Colombia. Baste recordar el
incidente llamado de la tajada de sanda, ocurrido en abril de
1896, a raz del cual Estados Unidos exigi a Colombia compensaciones exageradas que en lo territorial coincidieron con el rea
que 47 aos despus ocuparan como Zona del Canal de Panam.
Nuestra lucha contra la creacin de un Centro Multilateral
Antidrogas se da desde el 29 de octubre de 1996, cuando en el
Foro Universitario contra las Bases Militares proponamos realizar tres tareas para combatir su continuacin en nuestro territorio. Ellas son: a) movilizacin ciudadana (que es precisamente
lo que jornadas como stas promueven); b) estudio a fondo, con
1

Texto presentado por Carmen A. Mir en las Jornadas de Reafirmacin Nacionalista, realizadas en el Auditorio Jos D. Moscote de la Universidad de Panam,
Ciudad de Panam, 10 de enero de 1998.

369

el propsito de ilustrar posteriormente a nuestros compatriotas,

de lo que proponen el gobierno panameo, la ari, los grupos privados y otros que han examinado la temtica, lo que tambin en
parte realizamos en estas jornadas, y c) propuestas alternativas
que realmente tomen en cuenta los mejores intereses de todos
los panameos. Es precisamente en lo que trabajan panameos
como Juan Jovan, y que es tarea a la que deben abocarse los universitarios panameos.
A 50 aos del multitudinario y tajante rechazo del Convenio
Fils-Hines, que pretenda perpetuar, entre otras, la base area de
Ro Hato, y a 20 aos de la firma de los Tratados Torrijos-Carter,
que puso fecha de terminacin al enclave colonial que hasta ahora
ha sido el Canal de Panam y las bases militares que supuestamente lo defienden, incurriramos en un imperdonable y aberrante
retroceso histrico, si permitiramos cualquiera fuera el uso
al que se propusiera destinarlo que se mantenga en nuestro territorio un nuevo enclave militar norteamericano. La exposicin
del doctor Jorge Illueca en esta misma tribuna hace dos noches
no debe haber dejado dudas en ninguno de nosotros de que eso
es precisamente lo que se pretende con el cma.
Si hace 50 aos el pueblo panameo logr que en menos de
24 horas las tropas norteamericanas que la ocupaban desalojaran
la Base Area de Ro Hato, en esta coyuntura debemos movilizarnos junto a nuestro pueblo para lograr que al medioda del 31
de diciembre de 1999 no quede un solo soldado norteamericano
ni en la Base Howard ni en la isla Galeta ni en ninguno de los
sitios actualmente ocupados por ellos. Que dentro de 28 meses
y 3 das podamos hablar con propiedad de un solo territorio
una sola bandera.
Bien por este fervor nacionalista sobre el cual nos han tratado de convencer que en esta era de la globalizacin resulta una
postura obsoleta. Pero como propona la gran poeta panamea
Diana Morn, tenemos que ser tercos terqusimos para pasar por el ojo del camello y recobrar la cintura de las aguas.
Ahora yo quisiera trasladar la atencin al tema que realmente
me compromet a tratar aqu, que encaja perfectamente en estas
370

Jornadas de Reafirmacin Nacionalista y en la conmemoracin

del vigsimo aniversario de los Tratados Torrijos-Carter. Me refiero a lo que bien puede designarse como la utilizacin social de
las reas revertidas. Para abordar este tema examin los cinco
volmenes que constituyen el Plan de usos del suelo del rea
del Canal y el voluminoso Plan de usos del suelo y los recursos
naturales de la regin interocenica. Tambin examin una serie
de documentos de los muchos que ahora emite la ari. Igualmente revis algunos documentos que podran llamarse histricos.
Uno de ellos, publicado por el mippe2 hace casi 21 aos, cuando
era ministro de Planificacin el doctor Ardito Barletta, y director de Planificacin Regional el ingeniero Augusto Zambrano,
ambos hoy destacadamente vinculados a la ari. El documento
en cuestin se titula El desarrollo nacional y la recuperacin de la
Zona del Canal de Panam. En el captulo iii, relativo a la Participacin nacional en las nuevas posibilidades de desarrollo,
en la seccin ii del mismo, titulada La distribucin social de los
beneficios. Cito:
La Repblica de Panam, al igual que el resto de la Amrica Latina,
presenta una estructura de distribucin piramidal del ingreso, con
una amplia base y una estrecha cspide. Esa estructura, adems de
revelar un estado de injusticia social, es un freno objetivo al desarrollo, al limitar la ampliacin e integracin del mercado interno
[todava se hablaba de mercado interno] y la incorporacin a las
fuerzas activas de produccin de amplios sectores cuyo potencial
productivo se puede desarrollar significativamente con organizacin y con la inversin social bsica.3

A pesar de reconocer la injusticia social que constituye la

estructura de nuestro ingreso, se da en el Informe una larga ex2

Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, El desarrollo nacional y la recuperacin de la Zona del Canal: Panam, Panam, Ministerio de Planificacin
y Poltica Econmica, junio de 1978.

Ibid., p. 135.

371

plicacin de por qu no es conveniente tratar de eliminar esta

estructura de ingreso. Despus de una serie de reflexiones se
llega al planteamiento de que
[] la ejecucin del Tratado del Canal de Panam y los beneficios
adicionales que traer una ms intensa y racional explotacin de los
recursos nacionales, y en particular de la posicin geogrfica, darn
a Panam una capacidad ampliada de obtener beneficios reales y
monetarios. La posibilidad de crear ms riquezas sera la condicin
indispensable y sentara las bases ms slidas para proceder al uso
ms colectivo posible [nfasis nuestro] de tales beneficios.

Lo que yo estimara como la concrecin de esta expresin (el

uso ms colectivo posible), tan en boga hace algunos aos, es lo
que estuve insistentemente buscando en los voluminosos textos
que contienen los dos planes a que hice referencia.
Reconozco que al ponerse en ejecucin algunos de los mltiples proyectos que se mencionan en los planes, se derivarn beneficios para el pas y que algunos de ellos tal vez no se queden
en la cspide de que habla el Informe de hace 21 aos. Que
igualmente con los ingresos provenientes de alquileres de residencias en las reas revertidas se integre el Fondo Especial para
Viviendas de Inters Social, y que los recursos generados de las
ventas y concesiones de bienes revertidos se constituyen en el
Fondo de Fideicomiso. Ambos fondos deben destinarse a la
construccin de viviendas para sectores de menores ingresos y la
realizacin de diferentes obras de inters social en todo el pas.
sta, sin duda, sera una utilizacin social de las reas revertidas.
Sin embargo, que nosotros sepamos, nunca se ha divulgado un
informe del estado y utilizacin de estos fondos. Reconozco tambin que desde otro punto de vista se ha dado igualmente una
utilizacin social de algunos de los bienes revertidos, al beneficiar a la Universidad de Panam, a la Universidad Tecnolgica,
al Instituto Nacional de Cultura y a algunas otras organizaciones
gubernamentales, a algunos clubes cvicos, a ong que desarrollan programas sociales y a sindicatos obreros, entre otros. Estos
372

ejemplos, sin embargo, constituyen hechos puntuales, pero sigue

haciendo falta la definicin de una poltica que hable claramente
de cmo se proyecta hacer partcipes directos de los beneficios
que se generen, a los panameos ms pobres, y a los que viven en
regiones alejadas del rea del Canal.
El Plan General y el Regional desde muy temprano declaran
al mercado como el instrumento bsico para la toma de decisiones en cuanto a la asignacin de recursos, y privilegian la participacin del sector privado en los proyectos de desarrollo de
las reas revertidas. Las referencias que sobre empleo se hacen
al pasar, parten de unos clculos un tanto gruesos sobre empleo
que potencialmente se generara. Referencias al desarrollo de
una poltica de empleo tendiente a proteger al obrero panameo
son inexistentes, y nada hay en los planes que permita descubrir
si parte de los beneficios que se generen se destinaran a la aplicacin de programas orientados a dar formacin a la poblacin
para asumir las tareas que podra demandar el desarrollo de actividades de produccin que experimentar el rea del Canal en
el futuro inmediato.
En el volumen 4 del Plan de usos encontr una referencia a los
campesinos pobres. Se establece all que las tierras que se han
identificado para uso rural se destinarn en su mayora a campesinos pobres. En un cuadro de ese volumen (14.1) se identifican
las reas de produccin rural como representando 12.556,7
hectreas, el 13,5% del total del rea del Canal. Sin embargo,
9.822,8 hectreas se sealan como de uso forestal/agroforestal.
Y ahora sabemos que la ari est promoviendo la reforestacin en
algunas de esas hectreas, pero hasta ahora son empresarios los
que han sido favorecidos por el programa respectivo, y a menos
que se d algn tipo de capacitacin a los campesinos pobres, difcilmente stos podrn participar en los comits con personera
jurdica que se organizarn para llevar adelante las actividades
productivas en las fincas agroforestales.
En el sector Pacfico se hacen planes fastuosos para convertir
a Amador en un centro de turismo de calidad mundial, con hoteles lujosos y elegantes marinas; por lo pronto ya se ha destrui373

do la Calzada de Amador, lugar en el que parte importante de

las clases populares de la Ciudad de Panam participaba de un
verdadero uso colectivo de un bien revertido. Por ahora no se ha
anunciado cmo se reemplazar esa rea con otra para beneficio
de los habitantes de menores recursos.
Se ha propuesto una Ciudad del Saber, que segn la informacin hasta ahora divulgada, estara integrada por un lado por
un consorcio interamericano de instituciones sin fines de lucro
de renombre internacional dedicadas a la investigacin y capacitacin, y por otro lado, por centros de adiestramiento de empresas privadas con componentes de investigacin y desarrollo
de nuevas tecnologas. Si las investigaciones y enseanzas que se
generen en esa Ciudad se constituyen en un producto de dominio pblico, tal vez estara justificada una concesin de bienes
revertidos, pero si el beneficio se mantiene restringido, entre
transnacionales y otras empresas similares, debemos alertar a la
opinin pblica para que exija un uso realmente social de esas
instalaciones.
Hasta ahora no se ha tenido xito en hacerse una concesin
del Hospital Gorgas. Pero los planes anunciados apuntan a lograr
interesar a una institucin hospitalaria extranjera de excelencia,
que lgicamente prestara servicios de salud exclusiva a pacientes de altos ingresos.
En el sector Atlntico los proyectos contemplan, entre otros,
la Zona Procesadora para la Exportacin en el antiguo Fuerte
Davis; tanques de almacenamiento en el muelle 16 de Cristbal,
escuela de turismo y hotelera en Fuerte Espinar y un hotel de
orientacin turstica en la antigua Escuela de las Amricas; un
puerto en Coco Solo, desarrollado por la compaa Evergreen.
Pero cules son los planes que existen para asegurar que todos
proyectos beneficien a la moribunda Ciudad de Coln? Hoy existen los tradicionales barrios Norte y Sur, cuyo deterioro avanza
mientras se promueven rellenos como los contemplados en el
Plan Coln 2000. Qu se propone para que los beneficios que
generen las reas revertidas del Atlntico realmente reviertan
hacia la ciudad y la provincia de Coln toda, cuya pobreza es
374

un ominoso monumento a la insensibilidad y a la falta de solidaridad de los panameos responsables por el desarrollo del pas?
Pero mientras se deje al mercado como instrumento preferencial para el desarrollo y slo a la empresa privada como motor de ese desarrollo, con la esperanza de que al darse ste, por
derivacin, se beneficiarn todos los grupos sociales, se estar
cayendo en el mismo crculo vicioso en que estamos embarcados
en la actualidad.
A todos nos corresponde estar alertas para contribuir a impulsar los estudios destinados a identificar los medios mediante
los cuales se aplicar el criterio de ese uso colectivo a bienes como la bases Howard, Rodman y Sherman. Para lograr esta meta
tenemos que ser tercos terqusimos, como peda Diana Morn.
Que as sea!

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Impreso en Litogrfica Ingramex, S.A. de C.V.

Centeno 162-1, col. Granjas Esmeralda
09810 Mxico, D.F.
El tiraje consta de 1,000 ejemplares y sobrantes
Se termin de imprimir el 18 de septiembre de 2015.