SERVICIOS PBLICOS

1. Evolucin Administrativa
El servicio pblico puede ser una actividad pblica, privada, o pblica/privada,
pero en cualquiera de estas situaciones, debe realizar el bien comn o inters
pblico. El servicio pblico, procura la satisfaccin de las necesidades del Estado
de Guatemala. El servicio pblico, como tema exclusivamente jurdico, objeto de
embrollos legalistas, actualmente estn en crisis; luego se explicar por qu. El
servicio pblico ha observado cierta evolucin en el campo administrativo.
Las etapas de evolucin se enumeran seguidamente: 1. La administracin
pblica presta servicios asistenciales: educacin, hospitalizacin, entre otros; 2.
Adems de lo anterior, la administracin pblica presta servicios econmicos:
fabricacin e moneda, servicios bancarios pblicos, control de exploraciones, entre
otros; y 3. La administracin pblica presta servicios de toda clase, organizado
empresas pblicas.
En las etapas de evolucin se observa cmo el Esatdo abandona el
abstencionismo del Estado clsico liberal, hacindose cargo de servicios
asistenciales y sociales en tres reas: educacin, salud y trabajo, incluyendo la
beneficencia. El Estado se divorci del liberalismo clsico, primero, asumiendo la
prestacin de todos los servicios pblicos; segundo, compartiendo la prestacin de
los servicios pblicos con los particulares; y tercero, limitndose a regular los
servicios pblicos con la finalidad de controlar su organizacin, funcionamiento y
rgimen legal. Consecuencia de este divorcio, es la aparicin del Estado del
Bienestar o Estado Social, un estado intervencionista, que participa en la
explotacin econmica y asume riesgos empresariales, dentro de ciertos lmites,
pues los funcionarios pblicos, desde el Presidente de la Repblica hasta los
Ministros de Estado, manejan la concesin como una frmula para trasladar la
explotacin de los servicios pblicos a los particulares, reservndose el derecho
de supervisin, fiscalizacin e intervencin.

El Estado/prestador de servicios pblicos, cuenta con ventajas a su favor. Algunas

ventajas se relacionan con el dinero proveniente de los impuestos y
contribuciones, el cual est a la mano para ser invertido; la propiedad sobre gran
cantidad de bienes de toda clase, eliminando la necesidad de adquirir propiedades
y el arrendamiento de las que sean necesarias y no se tengan; y, finalmente, la
influencia poltica que le permite tomar toda clase de decisiones, incluyendo la
decisin de dictar leyes y reglamentaciones apropiadas. El auge de las empresas
pblicas, oblig a ya no usar el trmino servicio pblico, temporalmente. Surge la
empresa pblica: por la necesidad del Estado de invertir los capitales acumulados
en las arcas pblicas, ante la escasa inversin privada; por la influencia de las
ideas socialistas y por la tendencia poltica de proteger a los desamparados. Cada
Estado organiz sus propias empresas pblicas, segn sus recursos y
conveniencias polticas.
El aparecimiento de la empresa pblica dio lugar a dos posiciones antagnicas:
el Estado con empresas pblicas y el Estado con empresas privadas,
agregndose una tercera posicin: el Estado con empresas pblicas y privadas;
en esta ltima posicin, el Estado se reserva la administracin de los servicios que
no deb+ia ceder a los particulares, permitiendo a los particulares asumir la
administracin de algunos servicios por medio de empresas privadas. La posicin
asumida por cada Estado, gener la ms dura polmica entre el Estado y los
particulares. Estos ltimos, afirmando que le Estado debe ceder los servicios
pblicos a los particulares, dado que los particulares se auto-consideran buenos
administradores, capacitados para prestar un buen servicio y eficientes para
fomentar un servicio competitivo. La polmica oblig a los Estados a ubicarse en
una y en tora posicin: Italia capitalista, se organiz con empresas pblicas
exitosas en navegacin, hierro, acero, minerales e hidrocarburos y Suecia
socialista, se organiz con empresas privadas exitosas, estimuladas por una
poltica estatal de subsidios, tasas, reglamentaciones y control de monopolios.

Crisis los servicios pblicos y Estado subsidiario, a partir de 1960, se inicia lo

que se denomina: la crisis del servicio pblico. En los Estados con graves
problemas de desarrollo, Guatemala, por ejemplo, afloran tres factores
causantes de la crisis: 1. El crecimiento de la poblacin, desordenado, carente
de planificacin y excesivamente concentrado en determinadas reas del territorio
estatal, principalmente en la ciudad capital; 2. El costo de los servicios pblicos,
convertido en obstculo para lograr la efectiva atencin de las inagotables
necesidades de la poblacin; y 3. Carencia de recursos humanos y tecnolgicos.
Los servicios pblicos requieren personal profesional y tcnico altamente
calificado y apoyado por tecnologa de punta. Sin recursos, es imposible la
efectividad del servicio pblico y el servicio se vuelve una carga insoportable y
perjudicial.
Los factores indicados influyen en la adopcin de una posicin objetiva y
razonable: El Estado y los particulares, en lugar de enfrentarse en una polmica
sin beneficios, deciden unificar intereses y coordinarse entre s. Asimismo, los
legalistas principian a entender, como en su tiempo lo hizo Mauricio Hauriou y
Jean Rivero, que el servicio pblico dej de ser una nocin jurdica para
convertirse en una nocin tcnica, en otras palabras, en un asunto de
administracin. Es poco prctico continuar discurriendo, sobre cundo hay servicio
pblico, sobre si todo servicio pblico debe estar a cargo de una organizacin
pblica o si la actividad debe ser pblica para el servicio sea pblico, sobre si el
servicio pblico es directo por estar a cargo del Estado e indirecto por estar a
cargo de los particulares.
Aparte de una situacin poco prctica, cabe aceptar el reaparecimiento del Estado
clsico liberal con la variante del Estado subsidiario. Segn este concepto, al
Estado le corresponde asumir solo aquello que las sociedades particulares no
estn en condiciones de hacer. En Guatemala, la subsidiaridad se constituy en
un pricipio de administracin pblica, definido legalmente, as: el Estdo no se
arroga funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos individual o

libremente asociados [tercer considerando de la Ley del Organismo Ejecutivo].

Algunos hechos ocurren casi a la par de esta variante, por ejemplo, las empresas
pblicas en lugar de crecer y multiplicarse, se estancan, y algunas desaparecen,
por sus deficiencias; subsisten las ms rentables y algunas a pesar de su
rentabilidad, buena localmente, mala internacionalmente, desparecen, entre ellas,
en Guatemala el servicio telefnico prestado por GUATEL, el servicio elctrico
prestado por el INDE y el servicio areo prestado por AVIATECA. Pero no
desaparecen del todo, en parte se privatizan, o sea que, son vendidas por el
Estado y adquiridas o traspasadas a empresas privadas nacionales y
transnacionales, o Gobiernos extranjeros. Pocas empresas pblicas escapan de la
privatizacin y escapan por razones de mercado o porque los servicios pblicos
que prestan siempre fueron privados, como por ejemplo, el trasporte urbano de la
ciudad de Guatemala.

La privatizacin, se aduea de activos, acciones, derechos y concesiones del

Estado y aun de los particulares guatemaltecos, logrando la expansin de las
empresas pblicas nacionales a los mercados internacionales. La privatizacin,
que llego de afuera de Guatemala fue exitosa gracias a las deficiencias de las
empresas pblicas y privadas guatemaltecas. La privatizacin en el caso de
Guatemala, finalmente tropez con la resistencia de los empresarios y no
empresarios

guatemaltecos.

Los

primeros,

como

consecuencia

de

ser

desplazados del mercado local, y los segundos, los particulares, como

consecuencia de tener que pagar hasta los servicios pblicos sociales y
asistenciales, y en general, por el encarecimiento e inaccesibilidad de los servicios
pblicos privatizados. Esto ltimo, provoc la crisis poltica de los servicios
pblicos, una crisis todava no resuelta.
2. Reglas de los Servicios Pblicos
Las reglas generales, comunes y de aplicacin obligatoria en todo servicio pblico,
se enumeran seguidamente: 1. Continuidad. 2. Igualdad. 3. Adaptacin. 4.

Generalidad. Las reglas especficas, propias de cada servicio pblico, no se

clasifican y dependen de las polticas, estrategias, planes, programas, metas y
objetivos de cada servicio pblico.
Regla de la Continuidad: Esta regla obliga a que la prestacin no sea
interrumpida y paralizada, sin perjudicar a la colectividad. Si una actividad se
declara servicio pblico, es para satisfacer determinada necesidad, imperiosa de
los habitantes del Estado, departamento o municipio. Por lo tanto, se requiere el
funcionamiento del servicio, sin interrupciones de ninguna clase. Las normas de
la continuidad son: 1. La continuidad del servicio pblico supone el
funcionamiento puntual y regular del servicio, as como tambin el fcil acceso al
servicio de parte del usuario. 2. La interrupcin del servicio pblico es ilegal,
excepto en casos excepcionales o de fuerza mayor. 3. El concesionario de un
servicio pblico, queda obligado a prestar el servicio a toda costa, aunque deje de
ser ganancioso y sufra dficit. 4. La continuidad es la base de la prohibicin de
huelga en los servicios pblicos.
Regla de la Igualdad: Esta regla, se basa en el principio constitucional de
igualdad entre todos los seres humanos e igualdad ante las oportunidades y
responsabilidades, del hombre y la mujer, cualquiera que sea su estado civil,
articulo 4 de la Constitucin Poltica. El servicio pblico obliga a su prestacin en
igualdad de condiciones, lo que no impide establecer categoras de usuarios,
siempre que se les mantenga en estricta igualdad a todos los que estn en la
misma situacin.
Regla de la adaptacin: La administracin pblica, podr modificar el servicio
pblico siempre que la modificacin se fundamente en el bien comn o inters
pblico. La regla justifica el racionamiento de la prestacin sin responsabilidad
para el titular del servicio.

Regla de la generalidad: El servicio pblico es para todos los habitantes del

Estado, en el sentido de que no se presta a un grupo de personas, excluyendo a
otras. El servicio es general, para todos, obviamente, y para aquel que cumpla con
los requisitos o condiciones reglamentarias.
3. Clasificacin de las Necesidades:
La tenencia actual es trasladar la prestacin de servicios pblicos a las
municipalidades y a los particulares concesionarios. El Estado procura excluirse,
hasta donde sea posible. Los manuales de administracin municipal, entre los
objetivos de la administracin municipal, incluyen la prestacin de servicios
pblicos.
No son los servicios pblicos los que se clasifican son las necesidades de la
Poblacin, Montao llega a clasificar 7 grupos de necesidades: 1. Necesidades
bsicas, agua potable, vivienda y educacin. 2. Necesidades habitacionales,
plantificacin y zonificacin; alcantarillado; banquetas y pavimentos; nomenclatura
de calles; y reglamentacin de ruidos molestos. 3. Necesidades Educativas,
construccin y sostenimiento de escuelas; censos escolares y vigilancia de la
asistencia escolar. 4. Necesidades Sanitarias, limpieza; reglamentacin de la
contaminacin

ambiental;

hospitales;

maternidades,

hospicios,

guarderas

infantiles; cementerios; lavaderos pblicos; centros de higiene; hoteles, casas de

huspedes, baos, barberas y similares; expendios de comestibles y bebidas; y
control y vigilancia de bebidas embriagantes. 5. Necesidades de Seguridad,
vigilancia

policiaca; centros de

reclusin

y;

bomberos.

6.

Necesidades

Econmicas, licencia de funcionamiento comercial; control de vendedores y

artesanos ambulantes; y rtulos y anuncios. 7. Necesidades sociales, culturales y
deportistas, obras pblicas; campos deportivos; parques, jardines y paseos;
reglamentacin de espectculos pblicos; y actividades cvicas.
La clasificacin anterior de necesidades, obviamente, no se aplica a todos los
municipios. En cada municipio existen necesidades propias y distintas.

Las necesidades, generalmente, van ms all de los recursos municipales,

por tanto, el Estado, el departamento o el municipio, normalmente, acuden a la
concesin. El Estado apoya a los municipios en la prestacin de servicios
pblicos mediante traslados presupuestarios, donaciones, garantas, subsidios o
especies de toda clase, por ejemplo, el traslado temporal de maquinaria de
caminos para dar apoyo a las obras pblicas municipales.
Al Estado, departamento o municipio, le corresponde reglamentar, supervisar y
fiscalizar. Estado renuncia a estas opciones, renuncia a realizacin del bien
comn. Municipalidad que renuncia a estas opciones, renuncia a la autonoma
municipal.
4. Planificacin
El consejo Municipal y el Alcalde, deben planificar los servicios pblicos. Si los
recursos municipales lo permiten, la Municipalidad crea una unidad de
planificacin y de programacin. No se requieren planes y proyectos complicados
y complejos. Basta el plan de trabajo anual, trimestral o mensual, que comprenda
datos mnimos como la cantidad de usuarios, la cantidad de recursos humanos y
materiales, y la cantidad de dinero necesario para la prestacin del servicio
durante un perodo anual. La posibilidad de que se manejen datos ciertos, reales,
se basa en las peticiones y quejas de los vecinos. Por lo tanto, la municipalidad
debe mantener abierta su comunicacin con los vecinos, dando importancia a la
correspondencia y los buzones de quejas. Al final de cada ao, la municipalidad
efecta la evaluacin del servicio prestado, estableciendo las deficiencias, los
errores, logros y los aciertos. La evaluacin culmina con la toma de las decisiones
necesarias.
5. Organizaciones que Prestan Servicios Pblicos
5.1 Ministerios, direcciones y municipalidades. La prestacin de servicios
pblicos puede estar a cargo de los Ministerios de Estado, las direcciones de lso
Ministerios o direcciones vinculadas a los ministerios y las municipalidades, o

podrn estar en manos de organizaciones pblicas que los prestan directamente,

lo cual se conoce con el nombre de gestin directa, o por medio de empresas
pblicas organizadas por los ministerios, las direcciones o las municipalidades, y
por medio empresas privadas, lo cual se conoce como de gestin indirecta.
La gestin directa, en principio, no persigue beneficios econmicos, y se aplica en
aquellos casos bajo volumen de inversin, o en aquellos casos en que la
produccin de bienes y servicios no persigue beneficios econmicos, est a cargo
de toda clase de organizaciones: institutos, empresas o talleres, con o sin
personalidad

jurdica.

Las actividades

que

ejecutan

se

atribuyen

la

administracin pblica, aun cuando estn o no sometidas a la jerarqua

burocrtica.

Pueden

prestar

toda

clase

de

servicios

Asistenciales,

de

beneficencia, econmicos, de fabricacin de productos necesarios para la

administracin [Ley del Organismo Ejecutivo establece la delegacin de la gestin
directa a las empresas privadas en el artculo 3].
5.2 Organizaciones descentralizadas o autnomas, La organizacin encargada
de prestar el servicio puede ser descentralizada o autnoma del Organismo
Ejecutivo, dotada de personalidad jurdica, sin constituir una empresa como tal o
puede ser una empresa pblica que depende de los ministerios o de alguna
organizacin descentralizada o autnoma. Ejemplo, la Universidad de San Carlos
es una organizacin pblica autnoma que presta un servicio educativo
universitario.
5.3 Empresas industriales y comerciales, La organizacin que presta el servicio
pblico puede constituirse en una empresa industrial y comercial, estructurada
igual que cualquier empresa privada, con capital y administracin propia
contabilidad propia ajena a la administracin central y municipal, con reglamentos
propios, sujeta a las leyes laborales privadas.

5.4 Las sociedades del Estado o la sociedad del Estado, en cierta forma es
una sociedad mercantil. Alemanes e italianos le dan el nombre de: sociedad en
mano pblica. La sociedad, es propiedad del Estado, del departamento o
municipio, la sociedad posee la totalidad del capital y pblicamente, se denomina
empresa estatal, y contra todas las concepciones clsicas del derecho mercantil,
cuenta con un socio nico: El Estado, el departamento o el municipio.
5.5 Las empresas privadas, la organizacin que presta el servicio pblico puede
ser una empresa privada, que asume cualquier forma autorizada legalmente:
sociedad, fundacin, consorcio En tal caso, el particular explota el servicio y lo
organiza en la forma ms conveniente a sus intereses.
5.6 Las cooperativas, La organizacin que presta el servicio pblico puede ser
una cooperativa. Las cooperativas, se basan en la solidaridad social y los socios
asumen la doble condicin de consumidores/usuarios, lo cual, les permite eliminar
a los intermediario.
5.7 Arrendatarios, La organizacin que presta el servicio pblico puede ser
privada o pblica, pero con la caracterstica de que el servicio se presta mediante
arrendamiento, durante cierto tiempo y mediante una remuneracin establecida
previamente.
6. Servicios Prestado por Concertacin:
La figura jurdica de la concertacin se utiliza principalmente en el campo social y
econmico. Es un procedimiento contractual, cuya finalidad persigue que
determinados particulares, voluntariamente, acepten ciertas actividad, situacin o
condiciones, con el objeto de cumplir el fin fundamental del estado: El bien comn
o inters pblico.
La concertacin no se improvisa, por cuanto se fundamenta en ciertas bases que
determinan su existencia. Estas bases son las siguientes:

1. La formulacin de un plan nacional de desarrollo.

2. La accin concertada, consiste en el acuerdo voluntario entre empresas
privadas y ministerios competentes.
3. Bases del concierto, se establecen en el contrato.
4. Contenido especial del contrato, consiste en las obligaciones que asumen las
partes concertadas, dependiendo el asunto pueden ser: ayudas, estmulos,
facilidades que otorga la administracin pblica.
5. Procedimiento de oficio o a solicitud de parte.
6. Sanciones.
7. La Concesin
Tambin denominado servicios pblicos concedidos, el servicio pblico concedido
nace siempre de la voluntad unipersonal del Estado que toma la decisin de
desprenderse de la obligacin de cumplir directamente su cometido para
entregarlo a un particular que toma el nombre de concesionario y acepta
someterse a sus relaciones con el Estado, al procedimiento de Derecho Pblico,
usualmente previsto en determinada ley.
La concesin es el modo de ejecutar el servicio pblico, por el que una persona
jurdica [Concedente], mediante contrato, encarga a otra persona individual o
jurdica [Concesionario], que se haga cargo del servicio por su cuenta y riego, con
derecho a obtener una remuneracin deducible de las tarifas, derechos o tasas
percibidas de los usuarios.
El concesionario es una persona privada a la cual el Estado traslada un poder
jurdico para la realizacin del servicio concedido. Se le atribuye al concesionario
las facultades indispensables para la realizacin del servicio.
Elementos de la Concesin, en toda concesin se identifican los siguientes
elementos: 1. Ganancia, o sea, el mvil que motiva la particular y que por la
ganancia, organiza la empresa industrial o comercial. 2. Inters general o pblico,

el cual, prevalece sobre el inters privado o particular debido al carcter pblico

del servicios. El concesionario, ejerce las atribuciones que se le confan, no en
nombre del Estado sino por cuenta y riesgo propio.
La concesin es electiva, en el sentido de que por su medio la administracin
transfiere al particular una facultad propia, es decir, la facultad de ejercer el
servicio pblico, del cual es titular la administracin pblica. Por lo tanto, el
concesionario, aunque est investido de una parte de la autoridad y poder de la
administracin, no se transforma por tal hecho, en funcionario pblico, ni la
empresa que organiza se incorpora a la administracin pblica. En consecuencia,
el concesionario, asegura el funcionamiento del servicio +ublico a su costa y
riesgo, obteniendo provecho pecuniario de su gestin. En Guatemala, al
concesionario se le tiene como contratista privado, ajeno a la administracin
pblica.
Caractersticas de la concesin:
1. El servicio pblico lo prestan personas privadas
2. El Estado controla e interviene
3. El derecho personal del concesionario es temporal y revocable
4. El servicio pblico en manos del particular, contina siendo servicio pblico.
Ventajas de la Concesin:
1. El uso de capitales privados
2. El Estado no corre riesgos
3. El Estado se asegura el funcionamiento del servicio
4. El servicio pblico en manos del particular, contina siendo servicio pblico.
5. La no politizacin del servicio
La concesin acusa un inconveniente, que el concesionario obtengo su
remuneracin de la tarifa, del precio, de la tasa o derecho que pagan los usuarios.
La solucin puede estar en la tarifa razonable, la cual se gasa en dos elementos:

1. El costo de produccin del servicio;

2. El inters del capital invertido en la empresa.
La combinacin de estos elementos, permite fijar la tarifa, el concesionario no
debe fijarlas por s solo, libre y unilateralmente. Por lo tanto, el Estado debe
reservarse el derecho de aprobacin, revisin y fiscalizacin de las tarifas.
Ciertos servicios pblicos, el de luz elctrica, agua potable o telfonos, se basan
en contratos de adhesin,

en que las tarifas se han establecido,

anticipadamente. Este contrato produce como consecuencia inevitable, que el

usuario no puede negociar su tarifa y que deba aceptarla mediante la simple
adhesin al contrato. La creacin y modificacin del quantum de las tarifas,
corresponde al Ejecutivo. Es inusual que el ejecutivo renuncie a esta facultad que
le permite mantener la denominada tarifa razonable. En Guatemala, por ejemplo,
en el servicio elctrico, se maneja la denominada tarifa social, una tarifa que se
fija sobre un mnimo de consumo, pasado el cual, la tarifa se incrementa
desproporcionadamente.

BIBLIOGRAFA
Castillo

Gnzalez,

Jorge

Mario,

DERECHO

ADMINISTRATIVO

GUATEMALTECO Editorial Impresiones Graficas, Edicin 16, Tomo I, Guatemala,

C.A. 2005