composizione delle coalizioni hanno riguardato i governi

che, a di minoranza due o pi partiti di centro- sinistra o

pi 1994) tutti i di taglia decisamente fino al 1994) tutti e
da due o pi centro-destra.La forza parlamentare delle
coalizioni in carica per gli affari coalizioni sono state quindi
riguardato soltanto questi formati intorno delle coalizioni
hanno in carica per della loro presenza da due o pi di
centro-destra.La forza delle coalizioni e da due o pi e da di
taglia decisamente sono state quindi composte
sabaudo (1848-1861), inaugurato dopo la concessione dello Statuto da parte di Carlo Alberto, a
fornire un modello parlamentare al sistema politico italiano. Infatti, una forte linea di
continuit , scandita dal conteggio stesso delle legislature, lega il breve periodo di parlamentarismo
sabaudo al sessantennio del parlamentarismo italiano (1861-1924), durante il quale si ebbe certo
una graduale trasformazione dellistituzione legislativa, ma senza alcun emendamento al testo
costituzionale. Come gi anticipato, si pu concepire tale periodo come un lungo passaggio dalla
monarchia costituzionale a un vero sistema di governo parlamentare, purtroppo sfociato nella crisi e
nella svolta autoritaria del fascismo.
Alcuni caratteri originali del parlamento prerepubblicano risultano utili per spiegare levoluzione
di tale istituzione e quindi la trasformazione del sistema politico durante la sua prima fase di
democratizzazione. In primo luogo, si trattava di un parlamento complesso-, un bicameralismo con
alcuni tratti tradizionali e altri tipici del parlamentarismo costituzionale, che i flessibili principi
costituzionali dello Statuto rendevano piuttosto malleabile. Secondo lo Statuto (box 6.1), il potere
legislativo apparteneva al re e alle due camere, senza particolari riserve per la Camera, elettiva, o
per il Senato, di nomina regia. Nella pratica, si determin tuttavia un lento processo di
emancipazione della camera elettiva, che port allintroduzione di un rapporto di fiducia
con il governo, formalizzato durante let giolittiana, e poi alla costituzione di un vero e proprio
pluralismo organizzato dei partiti parlamentari, costituiti in gruppi dopo lintroduzione del
sistema proporzionale nel 1919.
In secondo luogo, la camera bassa era la fotografia del solido legame territoriale tra eletti ed
elettorato. Un legame costruito sulla presenza predominante dei notabili, figure che grazie al
proprio prestigio e alla rete di relazioni di cui disponevano potevano agevolmente controllare i
ristretti gruppi sociali che costituivano lelettorato. Il sistema elettorale basato sui collegi (cfr.
cap. 4), unitamente al basso livello di inclusione che caratterizz fino al 1913 il corpo elettorale,
favoriva tale territorializzazione. Il ceto parlamentare che veniva espresso da questo insieme di
norme e prassi era dunque una coalizione di notabili Farneti 1979, con caratteristiche sociali e
occupazionali differenziate a seconda della regione di origine, ma che facevano convergere le
proprie preferenze su una grande formazione centrale, non organizzata come un partito e piuttosto
flessibile nella sua composizione, che esprimeva sostegno al governo. Dal grande centro dei
ministeriali uscirono infatti tutti i protagonisti della politica italiana fin dagli anni 80 del
XIX secolo, quando si impose la pratica del trasformismo mettendo fine alla netta contrapposizione
tra destra e sinistra liberale.

La nozione di trasformismo Rogari 1998, poi adattata e riutilizzata in modo ricorrente in contesti
storici diversi, si riferisce a una strategia di costruzione delle coalizioni che si basava
sullinclusione individuale, la pi vasta possibile, di personalit provenienti dai diversi
schieramenti, territori e frazioni parla-mentari. La convergenza delllite politica, in un
paese certamente connotato da unevidente disomogeneit culturale, veniva dunque assicurata
da una pratica di governo ampiamente inclusiva. Questo avrebbe per inevitabilmente determinato
anche laffermarsi allinterno del parlamento (e pi in generale nelle istituzioni di governo) di
un modus operandi caratterizzato dagli scambi
personali tra gli esponenti del ceto politico. A tale logica non si sottrassero del tutto neanche
esponenti della cosiddetta estrema, i repubblicani e i democratici radicali eletti in parlamento,
sia pure in numero assai ridotto, fin dalle prime legislature unitarie, e in qualche misura neanche gli
stessi socialisti, presenti sulla scena parlamentare a partire dallultimo decennio del XIX
secolo. I costi politici di tale pratica furono presto evidenti: in primo luogo, limpossibilit di
alternare al governo due o pi proposte diverse tra loro e, pi in generale, la mancata
realizzazione di quel principio democratico per cui, con il passare del tempo, gli uni sostituiscono gli
altri sfidandoli in una gara per la guida del paese LaPalombara 1987.
In terzo luogo, il parlamentarismo prerepubblicano era caratterizzato da uno sviluppo organizzativo
lento e incerto delle camere. Le procedure legislative e le altre funzioni parlamentari furono
inizialmente regolate in modo impreciso e lasciate allinventiva dei parlamentari. Le
articolazioni parlamentari che avevano il compito di monitorare le proposte (gli uffici) si
dimostrarono inefficaci, e non vi fu, per almeno un trentennio, lo sviluppo di un adeguato corpo di
funzionari parlamentari esperti nelluso delle procedure. Finalmente, allinizio del XX secolo
furono varati dei regolamenti parlamentari, e nel 1907 fu creata la segreteria generale della Camera
dei deputati, un elemento cruciale di istituzionalizzazione del parlamento. Ci nonostante, lo staff e
il bilancio del parlamento, e in particolare della camera bassa, che si avviava a essere il vero
elemento di legittimit democratica del sistema, restavano ancora largamente sottodimensionati.
Nonostante la sua debolezza strutturale, il parlamento italiano conobbe, nei suoi primi
sessantanni di vita, una crescita istituzionale non indifferente. In particolare, si deve ricordare la
crescente stabilizzazione di unlite politica che gradualmente si impose acquistando un
notevole grado di professiona- lizzazione Cotta, Mastropaolo e Verzichelli 2000. La
parlamentarizzazione dei nuovi partiti di massa, iniziata nellet giolittiana e poi impostasi
prepo-tentemente con ladozione nel 1919 del sistema elettorale proporzionale, e il
potenziamento, almeno sul piano della prassi, delle prerogative della camera elettiva costituirono gli
altri elementi fondamentali di questo sviluppo.
Lo stadio finale di questa evoluzione storica fu aperto dalla lunga legislatura 1913-1919, la prima
eletta a suffragio universale maschile. Alla fine di quella legislatura, gli effetti della lunga esperienza
bellica e la complessa situazione politica venutasi a creare alla fine della guerra stessa, avevano reso
molto pi debole la gi frammentata lite liberale, che si mostr divisa e incapace di costruire
coalizioni robuste con le altre forze democratiche. La scelta del pro-porzionale fu una delle
componenti della strategia dei leader dellepoca, tesa a includere nel sistema le nuove forze e a
rendere pi moderna la democrazia parlamentare, ma anche a garantire la sopravvivenza delle
forze politiche in declino. Conseguentemente a quella scelta, giunse la ridefinizione organizzativa
della camera bassa, che si dava un nuovo regolamento e formalizzava con listituzione dei gruppi
parlamentari lesistenza di articolazioni partitiche interne.
BOX 6.1.

Lo sviluppo del parlamento unitario in Italia

1848 Re Carlo Alberto di Savoia concede la carta costituzionale (Statuto albertin). La costituzione
istituisce un parlamento bicamerale, con una camera elettiva e una di nomina regia
1861 Inizia la prima legislatura dello stato unitario (denominata ottava legislatura costituzionale,
continuando la numerazione del parlamento sabaudo)
1882 Un sistema elettorale maggioritario con collegi plurinominali sostituisce quello con collegi
uninominali
1882 Primo allargamento del corpo elettorale, dal 2,2 all8,1% della popolazione
1892 Tornano i collegi uninominali con ballottaggio
1901 Approvato il regolamento della Camera dei deputati
1906 Si avvia alla Camera la prassi del voto di fiducia inaugurale dei governi
1913 Prima applicazione del suffragio universale maschile
1919 Introduzione del sistema elettorale proporzionale
1920 Introduzione dei gruppi parlamentari e di un nuovo regolamento alla Camera
Il tentativo di traghettare il sistema verso una moderna democrazia parlamentare era per
destinato a fallire (cfr. cap. 2). Limpossibilit di una coalizione democratica stabile tra
liberali, socialisti riformisti e popolari consent la presa del potere dallinterno di
Mussolini, nellottobre del 1922. In quella data cominciava la lenta agonia del parlamento
italiano, che avrebbe dapprima condotto alladozione di un sistema elettorale favorevole al partito
di governo (1924) e poi, dopo le elezioni dello stesso anno, allisolamento delle oramai indebolite
opposizioni (la fase della secessione dellAventino) e alla costruzione del regime autoritario. Un
regime che, senza cancellare la flessibile lettera costituzionale, avrebbe comunque spazzato via la
Camera bassa, sostituita pochi anni dopo dalla Camera dei fasci e delle corporazioni, e
fascistizzato il Senato regio, che rimaneva in carica senza tuttavia esercitare alcun ruolo nel
sistema politico.
1.2. Rinascita del parlamento
Sebbene la transizione alla nuova democrazia fosse iniziata gi il 25 luglio del 1943, quando il Gran
consiglio del fascismo sfiduci Benito Mussolini, la lunga fase bellica, loccupazione nazifascista
nel Nord, e poi, dopo la liberazione, lesigenza di rifondare limpianto costituzionale e
istituzionale resero impossibile il ritorno immediato di un vero parlamento.
La prima assemblea di rappresentanti delle forze politiche protagoniste della resistenza (la Consulta
nazionale) fu nominata subito dopo la liberazione (aprile 1945), mentre nel 1946 fu possibile
eleggere, per la prima volta a suffragio universale maschile e femminile, VAssemblea costituente.
Dopo unesperienza
autoritaria cos lunga, tutte le forze politiche concordarono sulla necessit di porre una forte
enfasi sullimportanza simbolica e sul ruolo sostanziale dellistituzione rappresentativa. La

grande prova di partecipazione riservata dagli italiani ai primi eventi elettorali della nuova stagione
politica (lelezione dellAssemblea costituente, contestuale al referendum istituzionale del
1946, ed anche un primo importante estrazione dati turno di elezioni locali in quello stesso anno)
conferm la grande aspettativa riposta dalla cittadinanza nel parlamento e in generale nelle
istituzioni rappresentative.
In conseguenza delle eredit culturali, ma anche in virt delle nuove aspetta-tive, il parlamento
repubblicano disegnato dai costituenti diventava lorgano pi celebrato del nuovo quadro
istituzionale. Con uno scarto netto rispetto allordinamento dello Statuto, il parlamento assumeva
una solenne centralit nel testo costituzionale, e soprattutto ottenne il riconoscimento di
unampia serie di facolt , dai classici poteri legislativi a nuove e cruciali funzioni di controllo e
investigazione.
La struttura del parlamento del 1948 costituisce un esempio nitido di bicame-ralismo ridondante,
dotato di poteri equivalenti e di una composizione politica simmetrica. Camera dei deputati e Senato
esercitano le proprie funzioni in piena parit di diritti. Inoltre, la natura proporzionale dei due
sistemi elettorali adottati nel 1948 determinava un sostanziale equilibrio nella pluralit delle
posizioni espresse nelle camere, anche grazie alle dimensioni ampie della seconda camera, composta
da 315 senatori elettivi, oltre che dai senatori a vita (gli ex presidenti della Repubblica e un piccolo
numero di personalit , fino a cinque, nominate dal presidente della Repubblica per altissimi meriti
nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario).
Anche le articolazioni interne delle camere sono sostanzialmente simmetriche. Variazioni nello
svolgimento delle procedure sono possibili, essendo ogni camera autonoma nel fissare le proprie.
Tuttavia, fin dai primordi dellesperienza repubblicana, Camera e Senato hanno generalmente
condiviso il modus operandi. Almeno quattro elementi devono essere menzionati sotto questo profilo.
1. La crescita parallela delle commissioni legislative permanenti nelle due camere, con una
distribuzione simile delle competenze sostantive. Oggi vi sono 14 commissioni permanenti sia alla
Camera che al Senato, che coprono grosso modo gli stessi settori legislativi (tab. 6.1). Inoltre, fin
dalle prime legislature repubblicane stata utilizzata la facolt di formare commissioni bicamerali
di inchiesta o speciali, una prassi che ha rafforzato la percezione di pari dignit delle due
camere.
2. I termini di durata della legislatura sono stati anchessi armonizzati. Durante le prime
legislature ci avvenuto per prassi, con lo scioglimento anticipato del Senato che si
sovrapponeva al rinnovo naturale della Camera. La riforma costituzionale del 1963 ha
definitivamente parificato la scadenza naturale delle camere, fissandola in cinque anni. Da allora,
tutte le volte che si proceduto allo scioglimento anticipato (cosa accaduta continuativamente dal
1972 al 1992) entrambe le camere sono state sciolte, nonostante lart. 88 della costituzione
preveda anche lo scioglimento di una sola camera.
TAB. 6.1. Le articolazioni interne della Camera e del Senato (2011)
CAMERA
UFFICIOCONSIGUO DI PRESIDENZA
1 Presidente 1 Presidente
4 Vicepresidenti 4 Vicepresidenti

3 Questori 3 Questori
12 Segretari 12 Segretari
CONFERENZA DEI CAPIGRUPPO
Pres. Camera + pres.8 gruppi
Pres. Senato + pres. 7 gruppi
COMMISSIONI LEGISLATIVE PERMANENTI
Affari costituzionali,
della presidenza del Consiglio e interni 1 Affari costituzionali
Giustizia II Giustizia
Affari esteri e comunitari Ili Affari esteri, emigrazione
Difesa IV Difesa
Bilancio, tesoro e programmazione V Bilancio
Finanze VI Finanze e tesoro
Cultura, scienza e istruzione VII Istruzione pubblica, beni culturali
Ambiente, territorio e lavori pubblici Vili Lavori pubblici,comunicazioni
Trasporti, poste e telecomunicazioni IX Agricoltura e produzioni agro-alimentari
Attivit produttive, commercio e turismo X Industria, commercio, turismo
Lavoro pubblico e privato XI Lavoro, previdenza sociale
Affari sociali XII Igiene e sanit
Agricoltura XIII Territorio,ambiente, beni culturali
Politiche dell'Unione Europea XIV Politiche dell'Unione Europea
Giunta per il regolamento Giunta per le elezioni
Giunta per le autorizzazioni GIUNTE Giunta per il regolamento Giunta per le elezioni e le immunit
parlamentari
Commissione biblioteca e archivio storico
ALTRE COMMISSIONI

Commissioni speciali Commissioni speciali

Commissioni d'inchiesta Commissioni d'inchiesta
Comitato per la legislazione
Commissioni bicamerali previste da leggi costituzionali
Commissioni bicamerali di indirizzo vigilanza e controllo
Commissioni bicamerali d'inchiesta
3. La struttura al vertice delle camere ( Ufficio di presidenza) anchessa simile, con un
presidente in carica per lintera legislatura, fiancheggiato da alcuni vicepresidenti, oltre che dai
segretari e dai questori. Simili sono le regole di elezione di queste cariche e simili, tutto sommato,
anche i poteri, che hanno avuto unevoluzione parallela lungo i decenni repubblicani (cfr. infra).
Una analoga struttura di vertice viene replicata anche per ogni commissione e per ogni giunta.
4. Infine, la struttura amministrativa delle camere, il loro disegno organizzativo e i profili
prevalenti dei loro funzionari sono identici. Ci troviamo di fronte alla classica struttura a clessidra
De Micheli e Verzichelli 2004, con al centro la prestigiosa segreteria generale, che collega
lapparato politico a quello amministrativo. Questultimo si compone oggi di servizi
parlamentari, divisi a loro volta in uffici. La differenza in termini di ampiezza delle strutture
(dovuta alle dimensioni ridotte del Senato) non sortisce effetti particolarmente rilevanti, anche
perch le funzioni della burocrazia parlamentare, in particolare lassistenza tecnica ai
legislatori, vengono coordinate tra i due rami parlamentari.
1.3.1 poteri del parlamento repubblicano
Veniamo ai poteri del parlamento repubblicano (box 6.2). Il primo richiamo della costituzione
concerne ovviamente il potere legislativo, al quale daremo opportuno risalto pi avanti. Un secondo
gruppo di poteri ha invece a che vedere con il controllo dellesecutivo: accanto al voto inaugurale
di fiducia, che prerogativa di entrambe le camere, la costituzione fornisce, direttamente o
indirettamente, unampia gamma di strumenti per sanzionare o verificare lazione
dellesecutivo Verzichelli 2003. Lo strumento pi forte quello estremo della mozione di
sfiducia contro lintero Consiglio dei ministri, o anche la mozione individuale di sfiducia contro un
ministro. A questi strumenti si devono aggiungere la facolt di esaminare petizioni popolari e di
sviluppare inchieste conferendo alle apposite commissioni poteri investigativi pari a quelli della
magistratura. Anche lanalisi approfondita e il voto sui documenti di bilancio costituiscono una
forma di controllo parlamentare su una delle pi importanti prerogative del governo, quella di
produrre la base degli strumenti legislativi ricorrenti che formano il processo di bilancio (cfr. infra).
Accanto