ESCUELA DE ADMINISTRACIN DE EMPRESAS

Curso: Gestin Pblica

Nota Tcnica: Modernizar la Administracin

MODERNIZAR LA ADMINISTRACIN

Burocracia, Nueva Gestin Pblica y Administracin Deliberativa

por Quim Brugu (UAB)
Durante los ltimos aos se ha discutido prolficamente sobre la crisis de la
administracin pblica tradicional y sobre la necesidad de transformarla. La
modernizacin del sector pblico ha sido un asunto prioritario en la agenda de
muchos gobiernos, al tiempo que ha generado una abundante literatura
acadmica y pseudo-acadmica. En este artculo pretendemos, en primer
lugar, resumir los rasgos ms significativos de las propuestas modernizadoras
que han dominado el escenario poltico de los ltimos aos y, en segundo
lugar, valorarlas y, de este modo, descubrir y sugerir alternativas. Adicionalmente, tal como se puede deducir del propio ttulo del artculo, pretendemos
valorar el presente y formular propuestas de futuro desde un reconocimiento
explcito de la dimensin poltica e ideolgica del debate.
DE LA TCNICA A LA POLTICA, Y DE LA SIMPLICIDAD A LA
COMPLEJIDAD
Antes de abordar nuestros objetivos, sin embargo, hemos de definir de manera
explcita el punto de partida de una aproximacin que pretende construirse en
contraste con dos falacias muy asentadas en los discursos y en las
percepciones entorno a la administracin pblica.
1 Falacia: La administracin pblica es tcnica, tcnica y, si queda
alguna cosa, ms tcnica
Cualquier persona dotada de un mnimo sentido comn debera entender que
la administracin es el mundo de la tcnica, de la neutralidad y de la
profesionalidad. Un mundo donde, en consecuencia, no caben ni las
consideraciones polticas ni las disputas ideolgicas. La administracin debera
centrarse en hacer las cosas de la mejor forma posible, sin complicarse en
debates estriles sobre si lo que hace es ms de derechas o de izquierdas:
prdidas absurdas de tiempo, afirmara cualquiera con dos dedos de frente.
Pues bien, mi sentido comn debe ser ms bien escaso, dado que tiendo a
considerar que convertir la administracin en el paraso de la tcnica no es
ms que una falacia.
La administracin es, desde mi punto de vista, un espacio altamente politizado.
Esta es, efectivamente, una afirmacin polmica y que pone en entredicho las
perspectivas ms consolidadas respecto la realidad administrativa y la propia
democracia (Moore, 1998; Brugu, 1996). De este modo, por un lado, la
politizacin de la administracin es contradictoria con aquella visin weberiana
dominante que concibe a la administracin como ejecutora racional y neutral

de instrucciones. Por otro lado, estas instrucciones tienen su origen en un

sistema poltico que es el nico democrticamente legitimado para tomar
decisiones. La democracia, tal como afirman algunos analistas, exigira que la
poltica se comportara como un dictador con la administracin. De no ser as,
estaramos trasladando la capacidad para tomar decisiones a un mbito
ilegtimo (Fox y Miller, 1995). Politizar la administracin, en definitiva, supone
atentar tanto sobre la racionalidad como sobre la democracia. Peor no
podamos empezar. Por qu pues no empeamos en mantener este punto de
partida?
En primer lugar, cabe destacar la existencia de argumentos tericos que
justifican esta posicin. No podemos ahora detenernos en ellos, pero s
recordar la abundante literatura que ha cuestionado la llamada dicotoma
wilsoniana: la distincin ntida entre el mundo administrativo (de la tcnica y la
neutralidad) y el mundo poltico (de los conflictos, los debates y las
decisiones). Esta separacin se ha puesto en tela de juicio
desde
racionamientos dispares y que han subrayado la dificultad de establecer la
lnea divisoria (en qu lado de la frontera estn los directores generales?; y
los gerentes?), la necesidad de reconocer las relaciones de poder que se
producen en el interior del espacio administrativo (tienen los tcnicos sus
propias visiones y opiniones?, pueden defenderlas?), la complejidad de las
relaciones que se establecen entre los dos mbitos (quin define las
polticas?, el poltico inexperto o el tcnico de toda la vida?), o la existencia de
lo que se ha llamado la autonoma de los actores (cul es el margen de
maniobra de la administracin?, cmo lo utiliza?) (Wamsley i Wolf, 1996;
Nelissen et al, 1999).
En segundo lugar, quiz ms importante, pensamos que si utilizamos el
sentido comn para reflexionar y no para decir lo primero que nos viene a la
mente, entonces acabaremos aceptando nuestro error inicial y reconociendo
que la administracin no es tcnica, tcnica y ms tcnica. Empezar este
artculo invocando los contenidos polticos de la administracin pblica puede
parecer un inicio excesivamente conceptual, una discusin de acadmicos y
para acadmicos. Esta impresin es falsa. En realidad, estamos ante un
arranque que es ms fcil de entender desde el sentido comn que desde las
grandes aportaciones intelectuales. Las complejas intersecciones polticoadministrativas quiz son difciles de explicar, mientras que son muy fciles de
identificar en el da a da. Todos lo vemos continuamente. Todos sabemos que
los directores generales y los gerentes no son simples ejecutores de polticas,
sino que las definen y las condicionan. Todos sabemos que cualquier
funcionario puede, si lo considera oportuno, darle la vuelta a las instrucciones
recibidas y desvirtuar la poltica que tericamente est ejecutando. Todos
afirmamos aqu todo est politizado, pero luego no queremos reconocerlo.
Quiz ahora los hombres y las mujeres con sentido comn me daran la razn;
aunque lo haran sin entusiasmo, diciendo es verdad, pero es una pena que las
cosas sean como son y no como deberan ser. Esta es, sin embargo, la
segunda falacia a la que quera hacer referencia en esta introduccin:

2 Falacia: Es una lstima que la administracin se vea invadida por

unos criterios polticos que lo nico que consiguen es distorsionar lo
que debera ser su adecuado funcionamiento
Nos da pena pensar en la politizacin de la administracin porque damos por
supuesto que es sinnimo de distorsin. La poltica distorsiona aquello que
debera guiarse por criterios exclusivamente tcnicos. Esta es la primera
reaccin del sentido comn, aunque, otra vez, cabe darle una segunda
oportunidad a este sentido comn tan impulsivo. Una segunda oportunidad
para darse cuenta que pensar en la poltica como distorsin es al mismo
tiempo una mentira y una obviedad. Una mentira porque, en realidad, la
existencia de una poltica implica la presencia de una direccin y de unos
objetivos sin los cuales no se podra conducir una organizacin. Por ejemplo,
en el mbito privado, la existencia de una poltica empresarial clara y explcita
se reconoce como la mejor garanta para el xito de la organizacin. En el
mbito pblico, sin embargo, tendemos a ser un tanto masoquistas y
observamos la poltica -nuestra razn de ser- como una molestia que hemos
de intentar evitar.
Por otro lado, afirmar que la poltica distorsiona la actividad administrativa
tambin se puede interpretar como una obviedad, ya que es de esto
precisamente de lo que se trata. La poltica sirve para condicionar la actividad
administrativa, lo cul no es ninguna desviacin sino ms bien una exigencia
del guin. Los argumentos polticos no han sido ajenos a la administracin. En
realidad, incluso aquellos que defienden la necesidad de ser dictadores con la
administracin reflexionan sobre este asunto. Para ellos, dado que los
objetivos administrativos son -as lo reconocen- polticos, lo ms importante es
que stos sean decididos en el lugar adecuado, sin interferencias por parte de
la administracin. Su lema sera que cada uno se ocupe de lo que le
corresponde.
Sin embargo, este planteamiento nicamente es vlido cuando los polticos son
capaces de identificar y definir con claridad y precisin los objetivos que,
luego, han de ordenar a la administracin. En este caso, los objetivos sern
legtimos y la administracin podr utilizarlos como gua para desarrollar sus
actividades, tcnicas y neutrales. El problema es que las cosas no son tan
simples. Es ms, cada da son ms complejas y ponen ms en entredicho las
aproximaciones convencionales. No podemos tampoco ahora teorizar sobre
este asunto, aunque el propio sentido comn, otra vez, nos permite anticipar
las enormes dificultades de los polticos para identificar y definir sus objetivos.
No se trata nicamente de una incompetencia de nuestra clase poltica, sino
sobre todo de la creciente complejidad, flexibilidad, volatilidad y dinamismo del
mundo en el que deben moverse. Si de lo que se trata es de impartir una
leccin, curar un enfermo o construir un puente, entonces es claro que
podemos trasladar la voluntad poltica al tcnico pertinente, a aquel a quien le
corresponde. En cambio, si nos preocupa la inmigracin, la sostenibilidad o la
regeneracin de un barrio, entonces a qu tcnico se lo pedimos?, a quin le

toca? El problema es que, por un lado, no le toca a nadie en concreto sino a

muchos y que, por otro lado, el tema a abordar supera las delimitaciones
tcnicas y se adentra en el incierto mundo de las opiniones, las preferencias,
los intereses, la poltica.
Uno de los grandes retos de nuestras administraciones es que la receta
convencional del cada uno a lo suyo ya no sirve para hacer frente a la
complejidad del mundo actual, mientras que la alternativa del entre todos lo
haremos todo nadie acaba de entender cmo funciona. Efectivamente, abordar
los problemas desde diferentes puntos de vista atenta contra una larga
tradicin de racionalismo, aunque probablemente no nos quedar ms remedio
que avanzar en esta direccin. Y avanzar en esta direccin significar
incorporar en el funcionamiento de la administracin un conjunto de elementos
de naturaleza poltica como el dilogo, la negociacin o el pacto. Ser
necesario, pues, plantearse un cambio radical y trasladarnos desde la
tradicional necesidad de ser un dictador con la burocracia al reto de
democratizarla. La modernizacin de la Administracin Pblica Tradicional
(APT) es un viaje de los que dejan huella, de los que nos provocan cambios en
las formas de hacer y de pensar. La APT funciona bsicamente a travs de la
asignacin de tareas y responsabilidades a aquellos a quienes, por sus
competencias, les corresponde; mientras que su modernizacin nos dibuja un
nuevo escenario donde el reto es dar forma a las interacciones entre los
mltiples actores que participan en la identificacin, el diseo y la puesta en
prctica de una poltica.
Expresndolo con trminos ms intuitivos, el reto actual de la modernizacin
administrativa no es mejorar la competencia y la eficiencia de las
organizaciones, sino modificar su mentalidad: sustituir la lgica moderna del
cada uno a lo suyo por la lgica posmoderna del entre todos lo haremos. La
identificacin de este reto como eje central de la modernizacin administrativa
no es neutral. En realidad, lo ms probable es que la mayora de los
especialistas no estuvieran de acuerdo con esta afirmacin. Asumir la
complejidad del mundo actual y pretender abordarla desde el dilogo entre las
partes rompe con las posiciones eficientistas que han dominado el discurso
neoliberal. En este sentido, en contra de lo que se afirma desde algunas
trincheras neoliberales, creemos que el eje de un programa de modernizacin
no debera ser la triple-E (economa, eficiencia y eficacia) popularizada por el
thatcherismo, sino la satisfaccin de las necesidades, las demandas y las
expectativas de una comunidad que dialoga para hacer frente a sus problemas
colectivos. Alguien quiz me diga que voy demasiado lejos, que ya no hablo de
modernizacin administrativa, que no he resistido la influencia de
determinadas posiciones ideolgicas. Es cierto, no me he resistido y, adems,
estoy satisfecho de ello, pues lo que espero es poder debatir con un modelo de
modernizacin que, a pesar de pretender disimularlo, es tan ideolgico como el
mo. No me estoy saliendo del terreno de juego, sino tan solo recordando
cules son sus dimensiones.

DE LA EFICIENCIA INSTRUMENTAL A LA INCLUSIN SUSTANTIVA

En el apartado anterior hemos hecho referencia al motor que pone en marcha
los procesos de modernizacin administrativa. Todos estamos de acuerdo en
asignar esta responsabilidad a las profundas transformaciones sociales,
econmicas, tecnolgicas y culturales que estamos experimentando. Sin
embargo, el acuerdo no es tan amplo a la hora de explicar hacia donde debe
llevarnos este motor.
La derecha y la crisis del estado de bienestar
Desde las posiciones dominantes, la gasolina que ha arrancado el motor
modernizador es la crisis del estado de bienestar y, ms concretamente, las
ineficiencias y el espiral de costes que ste ha generado. Se trata pues de una
dificultad instrumental, de un problema operativo que, consecuentemente,
deber ser abordado desde el mbito gerencial. Desde esta ptica, la principal
dificultad para situarnos en el nuevo entorno econmico, tecnolgico y social
radica en la inoperancia de los instrumentos estatales y administrativos
disponibles: el estado es demasiado voluminoso, mientras que la
administracin es absurdamente ineficiente. Ante esta situacin, la respuesta
es inmediata: reducir el estado y modernizar la maquinaria administrativa
(Metcalfe y Richards, 1987; Echebarra y Losada, 1992; Osborne y Plastrik,
1998).
Si nos centramos en el segundo aspecto, en la modernizacin de la maquinaria
administrativa, observamos como el diagnstico neoliberal sobre la crisis del
estado de bienestar condiciona los objetivos de las polticas a aplicar. Desde su
perspectiva, la crisis del estado de bienestar es la manifestacin de una
administracin mastodntica e ineficiente, de una administracin parasitaria
que chupa la sangre a la sociedad y a la economa. Las mejillas sonrosadas de
los presupuestos administrativos han provocado la anemia de la sociedad civil.
Todo se arreglar, por lo tanto, si eliminamos al monstruo.
Pero no se trata de criticar lo que se hace, sino la manera costosa e ineficiente
de hacerlo. No se trata, en otros trminos, de un debate sustantivo sobre el
porqu de la administracin, sino de una discusin operativa sobre el cmo de
la misma. Los objetivos de la modernizacin administrativa han de ser, como
no poda ser de otra forma, instrumentales. Como ya hemos mencionado
anteriormente, la propaganda thatcherista de los 80s defina sus objetivos a
partir del lema de la triple-E: economa, eficiencia y eficacia. Los dos primeros
objetivos son claramente instrumentales (hacer las cosas con menos recursos
y aprovechar mejor los disponibles), mientras que el tercero tiene un carcter
ms sustantivo (lograr aquello que se pretende). En la prctica, los dos
objetivos instrumentales se han impuesto como prioritarios, mientras que la
voluntad de ser ms eficaz aparece como dependiente de los anteriores.
Lograr los objetivos previstos (eficacia) se materializa en reducir los costos y
en aumentar la eficiencia: dos criterios instrumentales que alcanzan la

condicin de sustantivos. La modernizacin neoliberal, en definitiva, no

pretende transformar la administracin, sino recortarla (economa) y
racionalizarla (eficiencia). El monstruo es el mismo, aunque reducido y
domesticado. Los argumentos eficientistas esbozados en el prrafo anterior
han llegado a ser tan dominantes que su exposicin parece una obviedad.
Cualquiera con sentido comn quedara perplejo ante la prdida de tiempo que
supone debatir sobre la economa y la eficiencia como los objetivos de la
modernizacin administrativa: qu otros objetivos podran guiarnos? Vamos a
discutirlo a continuacin.
La izquierda y la crisis de inclusividad en una sociedad compleja
Los neoliberales consideran que el estado de bienestar es la razn de la crisis,
la chispa que pone en marcha el motor de la transformacin. Este es, sin
embargo, un argumento simple y superficial frente al cual es relativamente
sencillo presentar una lectura alternativa. Una lectura que no observa la crisis
del estado de bienestar como la razn sino como la consecuencia de un
conjunto de cambios que lo han descolocado. El estado de bienestar no sera el
monstruo, sino ms bien la vctima. El estado de bienestar est en una
situacin de crisis, pero no la ha provocado sino que la ha padecido. La chispa
transformadora no es la crisis del estado de bienestar sino un conjunto de
transformaciones de fondo que, efectivamente, han dejada este modelo de
gobierno y de administracin en una situacin ms que delicada.
El objetivo no ha de ser pues la mejora del instrumento, sino su sustitucin. No
se trata de recortar y de racionalizar, sino de inventar algo diferente. El reto no
es mejorar un instrumento, sino responder a las exigencias y a las demandas
sustantivas de un nuevo orden social. La doble-E (economa y eficiencia) queda
as sin sentido, como una excusa para removerlo todo sin cambiar grandes
cosas. Lo ms importante no es subrayar los elevados costes y las eventuales
ineficiencias de la administracin del bienestar, sino reconocer las dificultades
de esta administracin para responder a las exigencias de una sociedad cada
vez ms compleja, ms inestable y ms diversa.
El objetivo de la modernizacin administrativa se concreta as en su capacidad
para responder a la complejidad y, de esta manera, lograr incluir a la sociedad
en la reciente y creciente diversidad que la caracteriza (Hajer y Wagenaar,
2003; Kooiman, 2003). Hemos sustituido el objetivo instrumental de la doble-E
por un objetivo sustantivo. No se trata de mejorar el cmo de la
administracin, sino de adaptar su porqu a las nuevas circunstancias. La
modernizacin administrativa ya no pretende concentrarse en hacer las cosas
mejor sino en lograr mejorar el entorno sobre el que interviene. Los objetivos,
en definitiva, se desplazan del interior al exterior de la administracin. Y lo que
encontramos en el exterior es una sociedad cada vez ms fragmentada y ms
polarizada, una sociedad explosivamente diversa y que parece haber perdido
su capacidad para equilibrarse.

La administracin pblica ha de prepararse para trabajar sobre esta realidad,

aprovechando la riqueza de la diversidad y logrando que todos se sientan
partes del conjunto, incluidos. Se trata pues de equilibrar una sociedad que
tiende al desequilibrio, no de mejorar la maquinaria administrativa (ver Figura
1). No queremos decir que esta maquinaria no requiera de ajustes y de
cambios, sino que estos ajustes y estos cambios no pueden convertirse en el
objetivo vertebrador de la modernizacin administrativa. Si as lo hiciramos,
convertiramos a la administracin en una finalidad en ella misma y nos
olvidaramos de las finalidades sustantivas que explican y justifican su
existencia.
Figura 1: Objetivos alternativos para la Modernizacin Administrativa

Doble-E

Economa
Eficiencia

Ante la
diversidad

Inclusin
Equilibrio

DE LA NUEVA GESTIN PBLICA

A LA ADMINISTRACIN DELIBERATIVA
Una vez valorados los diversos objetivos que pueden perseguir los proyectos
modernizadores, es el momento de detenernos en su contenido. Ahora s, una
vez discutido el porqu, podemos acercarnos al cmo.
La derecha y la reinvencin administrativa
Desde las preocupaciones ms estrictamente instrumentales, se han planteado
procesos modernizadores diversos. Estos procesos, a su vez, han sido
analizados y etiquetados como la reinvencin del gobierno (Osborne y Gaebler,
1994), el paradigma postburocrtico (Barzelay, 1992) o la nueva gestin
pblica (Hood, 1994). Cada una de estas etiquetas representa una descripcin
y una interpretacin de las principales lneas de la modernizacin
administrativa, al tiempo que incorpora -consciente o inconscientemente- una
estrategia discursiva, un mensaje que condiciona la forma de entender y de
pensar la realidad administrativa.

Esta estrategia discursiva, tal como reconoce Pollitt (1993), ha convertido la

modernizacin administrativa (que l etiqueta como gerencialismo) en una
ideologa; en un conjunto de valores y de prcticas que asumen que a travs
de una mejora en la gestin (objetivo instrumental que se convierte en
finalista) resolveremos los problemas socioeconmicos de fondo (objetivo
finalista que se convierte en consecuencia indirecta). La llamada modernizacin
administrativa se convierte as en una ideologa que concede una especie de
rol apocalptico a la gestin: mejorar la gestin es bsico, ya que sus efectos
se multiplicarn y alcanzarn otros mbitos sustantivos. Unos mbitos en los
que no es necesario hacer gran cosa, simplemente esperar que aparezcan los
efectos de la mejora gerencial (Clarke y Newman, 1997). La modernizacin
gerencial se articula a travs de un discurso simple, basado en blancos y
negros, en la oposicin entre un pasado indeseable y un futuro lleno de
esperanzas. Un argumento que critica a la administracin del estado del
bienestar y que ofrece una alternativa feliz, pero que en ningn caso justifica
ni las crticas ni las alternativas ni las estrategias para alcanzarlas. Las propias
palabras -peyorativas o esperanzadas- se convierten en el argumento. En el
siguiente cuadro utilizamos los trminos de dos de los principales gurus de la
modernizacin para ilustrar este modelo discursivo:
La reingeniera de Hammer y Champy (1993)

De (pasado indeseable)

Trabajo simple
Roles controladores
Valores protectores
Gerentes que supervisan
Estructuras jerrquicas
Enfasis en las actividades

A (futuro esperanzador)

Trabajo
multidimensional
Roles habilitadores
Valores productivos
Gerentes que lideran
Estructuras planas
nfasis en los resultados

La reinvencin de Osborne y Gaebler (1994)

De (pasado indeseable)

Remar
Servir
Financiar los inputs
Orientacin a la
burocracia
Curar
Jerarqua

A (futuro esperanzador)

Timonear
Habilitar
Financiar los outputs
Orientacin a los
clientes
Ganar
Trabajar en equipo

Es evidente que esta forma de argumentar padece de un exceso de

simplificacin, a la vez que confunde permanentemente la descripcin y la
prescripcin, lo que es y lo que nos gustara que fuera. Pero tambin es cierto
que la propia simplificacin puede convertirse en decisin sin titubeos,
mientras que la debilidad de las justificaciones puede convertirse en mensajes
claros y fciles de transmitir. La esencia de la modernizacin se aguanta sobre
frgiles columnas de cristal, aunque su resplandor puede ser muy potente.
Cules son estas columnas? Cules son los principales contenidos de la
modernizacin gerencial o, usando los trminos acadmicamente ms
populares, de la nueva gestin pblica (NGP)? Para responder a estos
interrogantes lo que debemos hacer es ordenar y dotar de cierta coherencia a
la multitud de trminos y conceptos que conforman el nuevo vocabulario de la
modernizacin. Cuando nos referimos a la NGP aparecen empleados motivados
y polivalentes, planes integrales, programas de calidad, contratos programa,
clientes satisfechos, gerentes, indicadores de resultados, gestiones por
objetivos y mil cosas ms; todas seductoras y prometedoras. Una manera de
abordar esta proliferacin de novedades consiste en agruparlas bajo dos
grandes etiquetas, las dos columnas que soportan el peso de la NGP.
1. Una administracin de machotes. Con esta etiqueta, de dudosa correccin
poltica, lo reconozco, agrupamos todas aquellas iniciativas que tienen como
objetivo desmantelar una organizacin poblada de individuos que se pasan
la maana desayunando y comentando el partido del domingo, y construir
una alternativa donde esos mismos individuos noten la presin, se sientan

obligados a sudar la camiseta. Se trata, en otros trminos, de expulsar la

irresponsabilidad burocrtica y de sustituirla por la obligacin de rendir
cuentas que impone el mercado y la competencia. Desde esta ptica, el
principal defecto de la APT se encuentra en su incapacidad para imponer
premios y castigos, en la imposibilidad de lograr que las mejores o peores
actuaciones generen consecuencias. Sin estas consecuencias, la APT se ha
convertido en un nido de intiles desmotivados: los profesores universitarios
-yo mismo- somos una de las mejores ilustraciones de estas perversas
consecuencias. Para revertir esta situacin y recuperar el estilo machote
que caracteriza al mercado, la NGP propone un conjunto de medidas
modernizadoras: la externalizacin de servicios, la divisin de roles, la
gerencializacin, la direccin por objetivos, los contratos programa, los
quasi-mercados, etc. (Walsh, 1995; Lpez Casanovas et al, 2003).
2. Una administracin de buen rollo. No sabemos si la segunda columna de la
NGP complementa o contradice a la primera, ya que segn ella la mejora de
la administracin no depende de la competencia entre machotes sino del
buen rollo, de la colaboracin entre las personas que la integran. El
problema de la APT ya no es la irresponsabilidad sino la segmentacin. La
principal perversin de la burocracia se encuentra en su alma
racionalizadora y profesionalizadora; un alma que nos encierra en la jaula de
hierro weberiana y que nos impide la comunicacin y la coordinacin. Una
administracin de reinos de taifas es una administracin rgida y cerrada
sobre s misma, sin capacidad de respuesta, sin flexibilidad y sin creatividad.
Para promocionar estas virtudes, la NGP nos propone poner en marcha
programas de calidad, reformas en la gestin de los recursos humanos,
equipos de mejora, cartas de servicio, crculos de calidad, planes
estratgicos,
modelos
participativos
de
direccin,
procesos
de
descentralizacin administrativa etc. (Peters y Waterman, 1992; Pollitt et al,
1998; Sancho, 1999).
Sobre estas dos columnas se ha construido, durante las dos ltimas dcadas,
la NGP. Pero, como ya hemos anticipado, se trata de dos columnas de cristal;
brillantes pero frgiles. Esta fragilidad se ha manifestado en diversas crticas,
de las que a continuacin nos limitaremos a mostrar algunas pinceladas
(Aubert y de Gaulejac, 1993; Heckscher y Donnellon, 1994; Ritzer, 1996;
Sennet, 1998). A travs de estas pinceladas no presentamos una valoracin
acabada de los xitos y los fracasos de la NGP, sino que las utilizamos para
preparar el puente hacia su alternativa (Ferlie et al, 1996; Lane, 1997; Pollitt i
Bouckaert, 2000).
As pues, en primer lugar, es importante notar que las iniciativas
modernizadoras que se han desplegado con ms decisin son aquellas que se
inspiran en lo que hemos llamado la administracin machote. No parece
inadecuado, al menos de entrada, que las personas deban responsabilizarse de
lo que hacen, como tampoco parece extravagante pensar que una forma de
forzar esta responsabilidad consistira en vincular los resultados de una
actividad a un sistema de incentivos. Esto es los que, segn parece, hace el

mercado de forma automtica: premiar a los mejores y expulsar a los peores.

Cuando trasladamos esta lgica al sector pblico, las cosas no son tan simples.
En realidad, para que este planteamiento funcione deben cumplirse dos
requisitos: saber con precisin cules son los objetivos que pretendemos
alcanzar y ser capaces de medirlos. Si no sabemos exactamente lo que
queremos o no sabemos exactamente como medirlo, entonces nos resultar
complicado aplicar el modelo de responsabilidades e incentivos que define el
mercado. En el sector privado la lgica se aplica de manera inmediata: lo que
queremos es ganar ms y lo medimos en unidades monetarias. En el sector
pblico, en cambio, estas obviedades se convierten en complejidades. Qu
pretende la poltica educativa? Cul es el objetivo del sistema penitenciario?
Cmo medimos la calidad docente? Cmo calculamos la atencin que le
dispensamos a la gente mayor? El problema no es que nuestros polticos sean
unos intiles incapaces de definir sus objetivos, sino que por naturaleza- sus
objetivos son variados e, incluso, contradictorios. Lo que se requiere no es
identificarlos, sino equilibrarlos. Consecuentemente, desaparece la esperanza
de imitar la claridad y la precisin del mundo empresarial. Adems, si ya es
difcil saber que queremos, peor lo tenemos cuando hemos de medirlo. Un
esfuerzo a menudo estril que nos conduce a convertir la calidad docente en
nmero de aprobados, la atencin a los mayores en nmero de cadas, o la
eficacia policial en la rapidez con la que se responde a las llamadas telefnicas.
La obsesin por los objetivos y por su calculabilidad es una de las
caractersticas definidoras de la modernizacin neoliberal. Sin embargo, ante
las dificultades para fijar los objetivos finalistas de la administracin, parece
conformarse con perseguir objetivos instrumentales. No sabemos muy bien
para que queremos una educacin superior pblica, pero premiamos a aquellos
que la hagan ms eficiente y ms econmica. No nos planteamos que
esperamos de nuestra poltica penitenciaria, pero aplaudimos a aquellos que se
limitan a reducir los costes de estancia de la poblacin reclusa.
En segundo lugar, el nfasis competitivo ha favorecido la aparicin de una
administracin contractual, donde las relaciones ya no dependen de la
subjetividad de los vnculos entre un superior y su subordinado, sino de la
objetividad de un contrato. La objetividad y la claridad de la relacin
contractual nos permiten recuperar el concepto de responsabilidad. Es posible,
pero para lograrlo hemos de pagar un precio considerable. Un precio que hoy
por hoy nos parece inaceptable y que tiene un nombre que todos deploramos:
la rigidez.
Con otros trminos, la creciente contractualizacin de la administracin genera
rigidez en un mundo que proclama a los cuatro vientos los beneficios de la
flexibilidad. Una paradoja sorprendente, aunque en realidad es una conclusin
a la que podemos llegar desde el sentido comn. Cul es la diferencia entre
una relacin de autoridad y una relacin contractual? Pues bien, no es
necesario invocar ninguna teora sofisticada para entender que en la primera
puedo variar las instrucciones cuando me parezca adecuado (flexibilidad),
mientras que en la segunda no puedo hacer otra cosa que cumplir con las

clusulas contractuales (rigidez). Es cierto que la convocatoria de un concurso

(cuyo premio es el contrato) puede estimular al candidato a realizar una
propuesta ms competitiva que la que ofrece aquel que tiene el trabajo
asegurado. Pero tambin es cierto que esta propuesta es ms competitiva en
la medida que es ms econmica y ms eficiente, pero no ms flexible
(Donahue, 1991). La contractualizacin de la administracin pblica genera la
presin suficiente para satisfacer uno de los lemas ms famosos de la
modernizacin hacer ms con menos-, pero esta misma presin nos deja en
el mismo sitio donde estbamos, en la segmentacin y en el cada uno a lo
suyo.
Finalmente, la columna del buen rollo no nicamente es tan frgil como la
anterior sino que adems es muy delgada. Disponemos de menos experiencias
y de ms fracasos vinculados a programas de calidad o a planes transversales
que a la gestin de la competencia y de una administracin contractual. Este
desequilibrio no es casual, sino que se explica por las dificultades de poner en
marcha unas mejoras que en la mayora de los casos no pasan de ser
cosmticas y que, adems, parecen contradecir el mensaje central de la
competitividad. No podemos promocionar el estilo resolutivo, agresivo, de la
competencia y, al mismo tiempo, pedirle a la gente que comparta, que
colabore con los compaeros, que escuche a los que tienen otras perspectivas,
que pierda el tiempo intentando entenderse con los otros. El buen rollo es
pues difcil de provocar en determinados entornos, aunque efectivamente
representara un cambio sustantivo que nos permitira avanzar en la direccin
de resolver problemas complejos y diversos desde la suma de puntos de vista
y contribuciones complementarias. Estas expectativas, sin embargo, se ven
frustradas cuando el buen rollo se transforma en otra cosa, cuando aquello
que se reclama a travs del trabajo en equipo o de la polivalencia no es
flexibilidad y dilogo sino, sobre todo, precariedad.
Actualmente, los recursos humanos -tanto pblicos como privados- estn
recibiendo un mensaje difcil de encajar: segn parece han de estar
comprometidos con su organizacin (apreciarla como a su propia familia) y, al
mismo tiempo, ser flexibles para que la empresa los utilice y deseche a su
antojo. Sennett (1998) nos ilustra magnficamente la incoherencia de estas
demandas: la flexibilidad debilita los compromisos, mientras que la identidad
slo se logra a partir de cierta estabilidad. En palabras sencillas, cmo
pretendemos que las personas se entreguen cuando ni tan siquiera las
contratamos? Cmo esperamos hacer de los funcionarios empleados
responsables cuando les repetimos constantemente que son unos intiles y les
amenazamos con dejarlos sin trabajo a la ms mnima oportunidad? Qu
poltica de recursos humanos es esta que define al personal como la principal
carga de una organizacin?
La NGP ha fracasado. No ha transformado la APT, sino que se ha limitado a
decorarla con nuevas etiquetas. La NGP mantiene la rigidez y la falta de
dilogo (tanto interno como externo) como rasgos distintivos de su
funcionamiento y, por lo tanto, se mantiene fiel al alma tecno-burocrtica de la

APT. Contina siendo racionalizadora y eficientista, a pesar de haber

maquillado su apariencia, Contina proclamando que cada uno ha de ocuparse
de lo suyo, al tiempo que a travs de su obsesin por la doble-E se
desentiende de los impactos sociales de un proceso de reduccin del estado y
de su maquinaria administrativa. Esta ltima afirmacin se presenta como una
ancdota de carcter tcnico, como algo que no es necesario discutir
polticamente. Como si los efectos sociales le fueran ajenos y se pudiera limitar
a aplaudir las mejoras mecnicas.
Las crticas que explican y razonan el fracaso de la NGP podra ser un simple
divertimento acadmico si no fuera porque, precisamente, su impacto se
desplaza ms all de los lmites del mbito administrativo y se convierte en
incapacidad para resolver los problemas de la gente. Pensar en una
alternativa, como modestamente intentaremos hacer a continuacin, no es
pues un simple ejercicio intelectual sino una urgencia social. El dominio
absoluto del discurso de la NGP nos permite mejorar la economa y la eficiencia
instrumental, pero se despreocupa de la capacidad de este instrumento para
satisfacer su, demasiado a menudo olvidada, finalidad: resolver conflictos y
generar bienestar colectivo.
La izquierda y el descubrimiento de la administracin deliberativa
Una alternativa a la modernizacin neoliberal debera pues empezar
recordando que los objetivos de la administracin pblica se encuentran en su
exterior, en la sociedad sobre la que pretende intervenir. Tambin, como ya
hemos apuntado anteriormente, hemos de partir del reconocimiento de la
creciente complejidad y diversidad de este entorno exterior. Una vez
establecidas estas premisas, la modernizacin consiste en preparar a la
administracin para resolver problemas complejos y para equilibrar
las
diversas perspectivas que conforman la sociedad actual. As, el objetivo de
esta modernizacin alternativa ya no es instrumental, sino que pretende
garantizar tanto la riqueza y la creatividad de sus respuestas a la complejidad
como el compromiso y el equilibrio que ha de permitir a los diversos sentirse
parte de un todo colectivo.
Lo que necesitamos, en definitiva, es reflexionar sobre cmo construir una
administracin creativa e inclusiva en sus respuestas a los retos que le plantea
una sociedad cada vez ms compleja y diversa. La creatividad y la inclusividad
de una administracin no se consiguen a travs de la re-racionalizacin que
nos propone la NGP. La NGP puede ser til para hacer las cosas mejor, pero no
para hacerlas de una manera diferente. Dnde, pues, se encuentra la clave
para trasladar a la prctica los objetivos de la creatividad y la inclusividad
administrativa? Creemos, con otros autores, que esta clave nicamente puede
derivarse del dilogo, de facilitar el intercambio de perspectivas y recursos
entre las diferentes partes de la administracin y entre la administracin y su
entorno (Habermas, 1981; Fisher y Forester, 1993; Fox y Miller, 1996; Hajer y
Wagennar, 2003). Cuando este dilogo es autntico, nuestras respuestas a la
complejidad se enriquecen de las diversas sensibilidades y, de esta manera,

estimulan la creatividad. Es necesario destacar que ahora las respuestas de la

administracin no tienen por qu ser tcnicamente mejores (si es que este
concepto existe), sino que representan un punto de equilibrio, un compromiso
entre las diversas visiones de un mismo problema. Si el problema que
pretendemos abordar es claro y difano quiz con la respuesta tcnica sea
suficiente; pero si, como es cada vez ms frecuente, el problema es complejo y
polidrico, entonces ser ms adecuada una respuesta dialogada y de
equilibrio.
En definitiva, la necesidad de construir una administracin creativa e inclusiva
nos obliga a incorporar el dilogo en el proceso de modernizacin. Una
administracin que, retomando cierta tradicin acadmica, hemos llamado
deliberativa (Font, 2003). Una vez identificada la alternativa a la NGP, la
siguiente pregunta es cmo se materializa esta administracin deliberativa?
Cmo nos trasladamos de las definiciones conceptuales a la prctica? No
disponemos de una respuesta definitiva a estos interrogantes, aunque nos
atreveramos a sugerir que la construccin de esta administracin deliberativa
debera apoyarse, como antes, me pierde la simetra, en dos pilares
fundamentales. Dos pilares de roca grantica que sern muy difciles de alzar
pero que, una vez erigidos, nos permitirn visualizar una nueva administracin
y no un simple reflejo de la antigua. Las etiquetas con las que hemos
bautizado cada uno de estos pilares la confianza y la mediacin- representan
trminos extraos para la APT y, por lo tanto, ya anticipan el cambio, ahora s
de fondo, que propone la administracin deliberativa.
i.

De la autoridad a la confianza

Es evidente que cualquier organizacin debe entenderse como la suma de sus

partes. Es precisamente en la necesidad de descomponer las tareas y de
distribuirlas entre los diferentes agentes donde encontramos la razn de ser de
las organizaciones, sean del tipo que sean. Al mismo tiempo, una organizacin
tambin sirve para evitar que las partes se dispersen, para integrarlas en un
proyecto comn y para coordinar los esfuerzos en la persecucin de un
resultado colectivo.
Cualquier organizacin, como se visualiza en los organigramas, representa una
manera de fragmentar e integrar simultneamente. La fragmentacin es la
parte ms visible de cualquier organizacin, ya que se manifiesta -incluso
fsicamente- en la existencia de diferentes departamentos, edificios, despachos
o espacios de trabajo. La integracin, en cambio, es un asunto ms sutil. La
APT ha abordado la integracin desde la autoridad. La autoridad es el cemento
que mantiene juntas las partes, que evita que la fragmentacin se convierta en
descomposicin.
Cada parte de la administracin se limita a hacer lo que le toca, mientras que
el trabajo de la autoridad consiste en controlar que las tareas realizadas son
las previstas y en garantizar que cada parte puede desarrollar su actividad de
la mejor forma posible. La autoridad es el cemento organizativo en la medida

que sirve tanto para mantener a cada uno en su sitio (fragmentacin) como
para evitar que olviden su pertenencia a una nica organizacin (integracin).
La autoridad, por lo tanto, es el atributo que dota de contenido a las relaciones
entre las diferentes partes de una organizacin. La autoridad nos dice que
hemos de hacer, que podemos esperar que hagan los otros, cul es nuestro
lugar, cul es el de los dems y cmo y con quin nos hemos de relacionar. La
autoridad es la referencia que permite a las partes formar parte de un todo.
Es evidente, sin embargo, que cuando la autoridad es el cemento organizativo
desaparece cualquier posibilidad de dilogo. La autoridad nos indica a todos
donde estamos y qu hemos de hacer: no nos queda, pues, nada ms por
hablar. La posibilidad de construir una administracin deliberativa pasa, por
tanto, por la necesidad de jubilar a la autoridad como cemento organizativo.
Necesitamos una organizacin donde las partes se integren a travs de la
comunicacin y del dilogo (Innes y Booher, 2003). Esta es la esencia de la
administracin deliberativa que proponemos.
Para lograrlo hemos de satisfacer dos requisitos bsicos: que las partes
dispongan de cierto margen de maniobra (si no es as, no vale la pena hablar
de nada) y que las relaciones que se establezcan entre ellas se doten de
confianza (si no es as, se termina por no hablar o por convertir el dilogo en
chismorreo). El primer requisito hace referencia a temas ya conocidos como la
autonoma y la descentralizacin. El segundo, en cambio, la confianza en las
relaciones inter-organizativas, es ms novedoso. Intentaremos pues referirnos,
aunque sea brevemente, a este segundo aspecto. Hemos de mencionar, para
empezar, que la novedad del tema tampoco es tal, ya que existe una
relativamente abundante literatura sobre el mismo (Child y Faulkner, 1998;
Lane y Bachmann, 1998). No es el momento de repasarla, pero s de reconocer
que a travs de ella la confianza se ha convertido en un factor de gestin. Esta
circunstancia es fundamental, ya que nos permite pensar en trminos
operativos y, de esta manera, dotar de contenido prctico a la propuesta de la
administracin deliberativa.
La confianza, por lo tanto, ha dejado de ser una cosa intangible, para
convertirse en un objeto de gestin. Cmo podemos gestionar este factor?
Cmo generamos la confianza indispensable para construir una administracin
deliberativa como la que hemos propuesto? Una forma de abordar estos
interrogantes pasa por considerar la posibilidad de producir confianza
incidiendo en lo que algunos han identificado como sus tres momentos: la
creacin, la implementacin y la consolidacin.

En el momento de iniciar la relacin el dilogo entre las partes- es

necesario estimular la formacin de la confianza a travs del clculo; es
decir, dando a conocer a las diferentes partes los costes y los beneficios
de la relacin que se inicia.

Una vez superado este primer momento, llega la hora de la

implementacin. En esta segunda etapa, la comprensin entre las

diferentes partes es crucial: la confianza no puede desarrollarse si no se

comprenden los objetivos y las formas de actuar de los otros.

Finalmente, la confianza se consolidar cuando a la comprensin le

suceda la identificacin entre las partes; cuando stas sientan que
forman parte de un mismo proyecto, que disponen de un objetivo
comn y que comparten un mismo estilo de hacer las cosas.

Gestionando estos tres momentos adecuadamente podremos lograr una

organizacin donde la lgica del cada uno a lo suyo dejar paso a la lgica
deliberativa del entre todos lo haremos todo. Tambin conseguiremos, y esto
es tanto o ms importante, hacer funcionar una dinmica deliberativa que
hemos postulado como un ideal pero que presenta dificultades prcticas de
gran envergadura. A menudo resumo estas dificultades usando una expresin
popular: entre todos lo haremos todo pero, al final, la casa por barrer. Es
decir, una administracin deliberativa presenta fuertes tendencias al caos, a la
difuminacin de responsabilidades, a la parlisis organizativa. Esta tendencia
es especialmente fuerte cuando formalizamos la deliberacin, cuando
pretendemos fomentar el dilogo a travs de la simple superposicin de
espacios deliberativos sobre las estructuras administrativas tradicionales. Estos
espacios -planes transversales, por ejemplo- generan mucha distorsin en la
organizacin, mientras que son insuficientes para facilitar el dilogo interorganizativo.
Crear espacios donde poder hablar no es suficiente (aunque es necesario), sino
que hace falta que los implicados quieran hablar y que tengan la confianza
imprescindible para utilizarlos. Un ejemplo puede ilustrar lo que intentamos
explicar. Una administracin deliberativa sera aquella donde el arquitecto,
antes de dibujar el plano del prximo centro cvico, habla con el asistente
social, con el economista y con los vecinos. En el dilogo entre estos
profesionales y estos ciudadanos, el arquitecto acabara diseando un proyecto
mejor, capaz de responder a la diversidad de usos del equipamiento y de
amoldarse a los criterios de viabilidad tcnica y financiera. Si, al contrario, el
arquitecto se limita a sentarse en su mesa y a dibujar aquello que le parece
profesionalmente ms conveniente, entonces es probable que aparezcan
problemas posteriores. La pregunta es cmo provocar este dilogo a mltiples
bandas? La respuesta ms inmediata se limita a utilizar los instrumentos ya
conocidos; es decir, a dibujar una nueva lnea ahora horizontal- en el
organigrama. Se trata de crear un espacio o un circuito donde los arquitectos,
los economistas y los vecinos se vean obligados a hablar. Lo que sucede a
menudo es que estos espacios obligan a encontrarse, pero no a hablarse,
menos a comprenderse y prcticamente nunca a hacerse caso. Puedes obligar
a un arquitecto a asistir a una reunin, aunque, si no le interesa lo que all se
comenta, se limitar a volver a su mesa de trabajo, donde encontrar infinidad
de razones para continuar haciendo lo que a l le parezca. Lo que ms
interesa, y aqu descansa la importancia de la confianza, no es el espacio para
hablar sino las ganas de utilizarlo. No nos interesa que el arquitecto acuda a
las reuniones, sino que cuando tome un lpiz para empezar a dibujar piensa

sera bueno saber que uso se le va a dar a este equipamiento. Si el arquitecto

llega a pensar esto, nos sobran los espacios de dilogo; las ganas de hablar
con los otros sern suficientes.
ii.

De la direccin a la mediacin

Adems de las estructuras orgnicas, las administraciones tambin cuentan

con una direccin. Esta direccin se ocupa, evidentemente, de distribuir tareas
y responsabilidades, as como de proveer a las diferentes partes de la
organizacin de los recursos necesarios, de supervisar las actividades que se
realizan y de controlar los resultados. Nos estamos refiriendo a una direccin
jerrquica, a una conduccin racional que va de arriba abajo. Ninguna novedad
especial. Desgraciadamente, este tipo de direccin sirve para comunicarle a la
gente lo que ha de hacer y para comprobar que lo hacen, pero no para
provocar el dilogo entre las partes. Una administracin deliberativa no
necesita ser dirigida, sino que reclama ser articulada e intermediaria. Estos
conceptos tambin resultan relativamente extraos para el mundo de la
gestin, pero configuran la esencia del cambio desde la direccin (desde
arriba) hacia la mediacin (desde el medio). Se trata, tal como proponen
algunos autores, de fomentar un liderazgo ms bidireccional que unilateral; un
liderazgo donde el dilogo y la negociacin sustituyen a las instrucciones y al
control (Kooiman, 1993; Kickert et al, 1997; Heifetz, 1997).
Hacer efectivo este liderazgo mediador es crucial para el desarrollo prctico de
una administracin deliberativa. El ya mencionado peligro del y la casa por
barrer reclama la existencia de un liderazgo no autoritario, pero s potente. En
las estructuras reticulares que definen una administracin deliberativa a
menudo se echa en falta un cerebro y un sistema nervioso que garantice el
empuje y la continuidad de las actuaciones.
Para cubrir este frecuente dficit necesitamos un liderazgo mediador que no se
ejerza desde la cpula de la pirmide sino desde el centro de la red; pero que
se ejerza. El mediador ha de ser el responsable de generar confianza, de
conducir las deliberaciones y de garantizar que stas produzcan resultados. Su
perfil, por lo tanto, no ha de definirse siguiendo los tradicionales criterios
tecnocrticos sino incorporando, sobre todo, habilidades relacionales. El
mediador, a diferente del gerente tradicional, no es aquel que sabe como hacer
las cosas sino el que sabe como provocar, articular y aprovechar los dilogos.
El mediador no trabaja sobre los resultados, sino sobre las relaciones. En esta
direccin, la red de relaciones necesita de un mediador que la mantenga
activada (seleccionando y haciendo circular la informacin, comprometiendo a
las partes, etc.), que promueva la necesaria intensidad de las relaciones
(regulando posibles conflictos, estableciendo los marcos contractuales de la
interaccin, etc.), que realice tareas de intermediacin (como un broker que
crea consenso, facilita el dilogo, promueve imgenes colectivas, organiza
espacios de encuentro, etc.) y que genere valores y percepciones compartidas
(campaas informativas, estrategias publicitarias, elaboracin de discursos,
etc.). Estas habilidades -adems de otros conocimientos vinculados a las

relaciones humanas, la negociacin o la participacin ciudadana- constituyen el

kit bsico del mediador.
El directivo tradicional se gua por el principio de la eficiencia y se define a
travs de un perfil altamente competente y con capacidad para construir una
organizacin funcionalmente competitiva. El mediador, en cambio, resuelve los
problemas provocando la colaboracin entre todos aquellos que tienen alguna
cosa que aportar. Para referirse a las caractersticas distintivas de estos
mediadores se han usado diversos adjetivos: comunicadores, facilitadores o
habilitadores. No pretendemos contribuir a la proliferacin de etiquetas, pero s
queremos apostar por dos adjetivos que, ms all de su precisin y
oportunidad conceptual, pretenden recoger lo que, desde nuestra ptica, son
los dos ingredientes bsicos de un buen mediador (Valls y Brugu, 2003):

El mediador que proponemos ha de ser, en primer lugar, un seductor;

alguien capaz de utilizar un proyecto colectivo para seducir a las partes.
Ha de ser capaz de animar, de comprometer y, finalmente, de lograr
que todo esto se produzca en un clima de confianza y de colaboracin.
La seduccin del mediador puede ser un atributo personal, pero tambin
es un factor que se puede construir en paralelo a la construccin de
proyectos colectivos atractivos.

Nuestro mediador, en segundo lugar, ha de ser un animador, alguien

con capacidad para construir un proyecto seductor a partir de las
contribuciones de las partes. El mediador ha de estimular la
participacin, ha de escuchar con atencin y ha de utilizar aquello que le
explican. Las habilidades de animacin pueden ser innatas, pero
tambin desarrollarse a travs de diversas tcnicas e instrumentos.

Es difcil ejemplarizar el contraste entre direccin e intermediacin, ya que

deberamos utilizar ejemplos personales difciles de compartir. An as,
podemos partir del estereotipo del gerente que, en realidad, se utiliza para
transportar los estilos y las actitudes del mundo privado al mbito empresarial.
Este gerente suele presentar un estilo resolutivo y una agenda repleta de
compromisos. Es agresivo, tiene prisa y nunca pierde el tiempo. Est
capacitado tcnicamente y, claro est, deja su sensibilidad para los fines de
semana, cuando no pueda interferir en su duro trabajo. Todos conocemos
algn directivo de este tipo o, al menos, alguien que pretende adoptar este
estilo.
El estereotipo del mediador estara en las antpodas de este modelo. Se
tratara de alguien que se relaciona y que, adems, dispone del tiempo y la
sensibilidad para dedicarse a estas relaciones. Broussine y Fox (2002),
despus de estudiar una muestra de directivos locales britnicos, se refieren al
contraste entre las tradicionales habilidades hard (gestin de recursos,
conocimientos legales) y las nuevas habilidades soft (motivar, dialogar,
generar consensos). Estos mismos autores, en la direccin de lo que aqu

estamos proponiendo, consideran que el reto de la modernizacin pasa por

otorgar el protagonismo a este nuevo liderazgo soft.
EL CAMBIO DE CHIP EN LA ADMINISTRACIN DELIBERATIVA:
PACIENCIA Y FEMINIZACIN
En las pginas anteriores hemos intentado elaborar un diagnstico del
presente y proponer algunas alternativas de futuro. Respecto al diagnstico,
hemos sugerido -an reconociendo que buena parte de la literatura discutira
esta afirmacin- que la NGP no representa el cambio radical de paradigma que
proclama, sino ms bien una adaptacin cosmtica, sin excesivas novedades,
de la APT de siempre. La continuidad entre la APT y la NGP se manifiesta en
diversas coincidencias fundamentales: comparten el mismo principio de
eficiencia instrumental, comparten la misma vocacin racionalizadora,
comparten las mismas segmentaciones y especializaciones orgnicas, y
comparten los mismos dficits de flexibilidad y comunicacin -tanto interna
como externa. Es cierto que la NGP incorpora algunas novedades importantes.
As, mientras la APT se presenta como una administracin bsicamente
garantista, la NGP invoca su competitividad. Se trata de dos presentaciones
diferencias, aunque, una vez has mirado tras las cortinas, lo que encuentras es
ms similar de lo que podamos pensar. Por otro lado, hemos presentado la
alternativa de futuro bajo la etiqueta de la administracin deliberativa. Se trata
de una alternativa en construccin y en discusin y que, en consecuencia, no
nos permite pasar del estadio de la especulacin. Un estadio que, en cualquier
caso, preferimos considerar como propositivo; un estadio donde hay que
asumir riesgo, escapar del cors del lenguaje dominante y de los estereotipos
analticos que nos obligan a ver las cosas siempre desde la misma perspectiva.
Al observar a la administracin desde posiciones de riesgo, nos hemos
permitido algunas licencias que probablemente seran inaceptables desde
miradas ms ortodoxas. Me gustara recordar los tres riesgos que nos han
parecido ms importantes:

En primer lugar, hemos rechazado la centralidad de la competencia y

hemos preferido hablar de colaboracin. Esta distincin es crucial, pues
la competencia ha sido la gua operativa tanto de la APT (el objetivo
weberiano puede condensarse en la voluntad de promover una
administracin competente y de competentes) como de la NGP (que ha
convertido la competitividad, ahora con todas sus resonancias
empresariales, en la bandera de su aparente revolucin). La
administracin deliberativa, en cambio, se hace operativa a travs de la
colaboracin: lo ideal no es una administracin competente y de
competentes, sino una administracin sensible y comunicativa (Agranoff
y McGuire, 2003).

En segundo lugar, desde una dimensin sustantiva, hemos propuesto

romper con la obsesin eficientista que comparten la APT y la NGP, y dar
entrada a los nuevos objetivos comunicativos de la administracin

deliberativa. Afirmar que la administracin ha de preocuparse menos de

la eficiencia y ms de dialogar puede parecer muy extrao, pero es un
cambio fundamental si pretendemos construir una administracin
orientada a resolver los problemas de una sociedad cada vez ms
compleja y ms diversa (Hajer y Wagenaar, 2003).

En tercer lugar, y en conexin con el punto anterior, nos hemos

desmarcado de la endogamia que ha caracterizado los estudios
administrativos ms ortodoxos. Cuando estudiamos la administracin, lo
ms importante no se encuentra en su interior sino en su exterior, lo
ms relevante no es su funcionamiento interno sino su utilidad externa.
Lo que nos preocupa de la administracin pblica, en definitiva, no es
tanto la administracin como el hecho de ser pblica. Con este
significativo cambio de nfasis podemos ofrecer una nueva mirada sobre
la administracin pblica; una mirada que se fije sobre todo en la
capacidad de esta administracin para incidir en su entorno, para
satisfacer el objetivo de responder a las demandas y a los conflictos de
la colectividad (Kettl, 2002). O no es esta la razn por la que naci la
administracin pblica?

Estas nuevas miradas reclaman nuevas formas administrativas. Hemos dado

algunas pinceladas, quiz excesivamente impresionistas, en esta direccin.
Pero, sobre todo, estas miradas reclaman un cambio de chip, unas actitudes y
unas mentalidades que rompan con la ortodoxia administrativa dominante. Sin
este cambio de chip, la introduccin de novedades operativas ms o menos
interesantes est destinada al fracaso. Por esta razn, antes de finalizar este
documento, queremos referirnos a dos conceptos que pueden ilustrar la
amplitud del cambio de chip que estamos preconizando. Todos aquellos que,
de una manera o de otra, trabajamos en la administracin pblica
necesitaramos una pequea intervencin quirrgica que nos insertara el chip
de la paciencia y de la feminidad. Qu pretendemos decir, aunque sea
intuitivamente, con estos dos conceptos?
En primer lugar, hemos de ser conscientes de que la administracin
deliberativa es una administracin que nos pide tiempo. No tiene sentido
invocar retricamente la necesidad de hablar con otros departamentos, de
escuchar a los ciudadanos o de alcanzar acuerdos entre todos si cuando, como
suele suceder, antes incluso de sentarnos en la mesa ya tenemos prisa por
levantarnos. El dilogo a menudo es percibido en la prctica como una
distraccin, como una prdida de tiempo. Una administracin deliberativa es
una administracin que resuelve problemas complejos, no una administracin
que va rpida. Ambas cosas no son excluyentes, es cierto, pero ahora
pretendemos subrayar la centralidad del factor externo (la resolucin de
problemas complejos) frente a la tradicional obsesin interna (eficiencia y
rapidez) que ha caracterizado el discurso dominante sobre la modernizacin
administrativa.

En segundo lugar, la propia lgica eficientista y competitiva de la

modernizacin ha favorecido estilos de trabajo decididos, resolutivos,
expeditivos e, incluso, agresivos. Unos estilos que asociamos con las visiones
ms estereotipadas del rol masculino. En realidad, etiquetbamos una de las
columnas de la NGP como la gestin de los machotes; una gestin que
reivindica los valores de la competencia, de los empujones, del no dejarse
pisar, del ganrselo con el esfuerzo, de la dinmica ganadores-perdedores.
Frente a esta lgica, la administracin deliberativa reclama valores como los de
la colaboracin, el dilogo, el compromiso, el tiempo para la relacin, la
capacidad para ponerse en el lugar del otro, o el gusto por la atencin. Estos
valores forman parte del universo, estereotipado si se quiere, femenino y, es
por esta razn, que apostamos por la feminizacin de la administracin
pblica.
En ltimo trmino, una administracin deliberativa es como aquellas madres
que esperan la salida de sus hijos del colegio hablando las unas con las otras;
relacionndose, comunicndose, construyendo red. Su actitud contrasta con la
de muchos padres, grandes profesionales y expertos recogedores de nios. Los
padres, con una actitud tecnocrtica (APT) y competitiva (NGP), no se distraen
hablando con nadie sino que se concentran en realizar su tarea con la mxima
eficiencia y rapidez. Cuando el nio an no ha acabado de cruzar la puerta de
salida, el padre ya lo ha recogido, han cruzado el patio y ya suben al coche.
Hacia casa, como un rayo, satisfaciendo todos los indicadores de economa y
eficiencia que pudiramos tener. Esta profesionalidad, sin embargo, puede
provocar que a la maana siguiente todos vistan con ropa de deporte menos el
nuestro: no nos enteramos que haban cambiado la clase de gimnasia.
Tambin nos obliga, cuando por alguna razn no podemos ir a buscar a
nuestro hijo, a externalizar la tarea, a pagar a otro profesional para que realice
el servicio. Mientras, las madres continan hablando. Parece que no tengan
prisa. A veces, cuando el nio sale del aula pasa un rato perdido, jugando con
sus amigos mientras las madres continan charlando como si tal cosa. Si algn
padre acompaa a su mujer, se aprecia como pierde la paciencia y los nervios
ante la ineficiencia de unas madres que pierden el tiempo, que se distraen y
que no se concentran en su trabajo. Pero estas madres s que estn haciendo
su trabajo, y de qu manera! No son tan rpidas, es cierto, pero saben que al
da siguiente necesitaran una cartulina, intercambian informacin sobre
actividades extraescolares, comentan los problemas con sus hijos, se explican
donde comprar ropa a buen precio, y se ayudan las unas a las otras cuando lo
necesitan. Quiz sean tcnicamente peores, pero su servicio es infinitamente
ms rico, ms sofisticado, ms complejo, ms completo mucho mejor para
los nios. As es como nos gustara construir una administracin pblica al
servicio de la gente.

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