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LA INCOACIN Y LA INSTRUCCIN
Isabel GALLEGO CRCOLES
Profesora Titular de Derecho Administrativo de la UCLM
SUMARIO
1. La incoacin y la instruccin del procedimiento administrativo local. Introduccin
2. La iniciacin de ocio
3. La iniciacin a instancia de parte
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
4. Las alegaciones
5. Prueba
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
Regulacin
Concepto y consideraciones generales
Objeto de la prueba
La carga de la prueba
5.4.1.
5.4.2.
5.4.3.
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5.5.
El trmite de prueba
5.5.1.
5.5.2.
5.5.3.
5.6.
5.7.
Valoracin de la prueba
Gastos ocasionados por las pruebas practicadas
6. Los informes
6.1.
6.2
Regulacin
Concepto y clasicacin. Especialidades en el rgimen jurdico
de los distintos tipos de informes
6.2.1.
7. El trmite de audiencia
7.1.
7.2.
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Regulacin
Concepto y fundamento
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La incoacin y la instruccin
7.3.
7.4.
7.5.
1.
Regulacin
Concepto y caracteres
Requisitos
Desarrollo de la informacin pblica
Efectos de la comparecencia
La incidencia de la omisin o incorrecta tramitacin de la informacin pblica en la validez de la resolucin nal
Otras formas, medios y cauces de participacin ciudadana
El objeto de este captulo es analizar dos de las fases del procedimiento administrativo local: la incoacin y la instruccin.
Como es de sobra conocido, mediante la incoacin se inicia el procedimiento, iniciacin que podr producirse a ocio o a solicitud de parte interesada (art.
68 LRJPA y 165 Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las
Entidades locales, en adelante ROF).
Por su parte, la fase instructora del procedimiento administrativo es aquella que
est orientada a la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin (art. 78.1 LRJPA). Por tanto,
su nalidad es proporcionar los elementos fcticos, tcnicos y jurdicos precisos
para que la resolucin que ponga n al procedimiento sea adecuada.
El ROF regula las cuestiones relativas a la incoacin e instruccin del procedimiento administrativo local en la seccin 3., De los expedientes, del Captulo I,
Procedimiento Administrativo, del Ttulo VI, rubricado Procedimiento y rgimen
jurdico. No obstante, como es sabido, esta normas ceden ante la Ley 30/1992, de
26 de noviembre (en adelante LRJPA) que, basada como est en el art. 149.1.18
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2.
LA INICIACIN DE OFICIO
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La incoacin y la instruccin
(2)
Cierto es, no obstante, que cierta normativa sectorial impone la obligacin de comunicar al denunciante la iniciacin del procedimiento. Vid., por ejemplo, el art. 11.2 del
RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento
para el ejercicio de la potestad sancionadora.
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modo, a efectos de caducidad, la iniciacin del cmputo del plazo comienza con
el acuerdo de la incoacin del expediente, independientemente de la fecha de las
actuaciones previas (vid. STS 26-6-2008, LA LEY 79153/2008, supuesto en el que
la iniciacin de ocio se vio precedida de una denuncia).
Finalmente, en relacin con el cmputo del plazo de caducidad en los procedimientos administrativos iniciados de ocio, el Tribunal Supremo ha tenido ocasin
de armar que el cmputo del plazo se inicia con el acuerdo de iniciacin del
procedimiento [art. 42.3.a) LRJPA], y no desde la noticacin del mismo al interesado (art. 48.2 LRJPA) (3).
REFERENCIAS
Normativas: arts. 42, 48 y 69 LRJPA; art. 165 ROF.
Jurisprudenciales: STS 26-6-2008 (LA LEY 79153/2008), STS 28-52008 (LA LEY 61832/2008), STS 26-12-2007 (LA LEY 224613/2007),
STS 28-12-2004 (LA LEY 11305/2005), STSJ Madrid 25-11-2008 (LA LEY
260927/2008).
3.
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Solicitudes de iniciacin
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(4)
Sobre la iniciacin del procedimiento por medios electrnicos, vid. PALOMAR OLMEDA,
A., Gestin electrnica de los procedimientos, en GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS
(Coord.), La Ley de Administracin Electrnica, Aranzadi, 2008.
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(5)
Fue la reforma introducida por la Ley 4/1999 la que aadi que el desistimiento dar
lugar a la resolucin correspondiente segn los trminos del art. 42. En la primitiva
redaccin de la LRJPA se estableca que la inactividad del particular y consiguiente desistimiento presunto conduca al archivo, sin ms trmite, con los efectos previstos en el
art. 42.1.
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Por su parte, la comunicacin previa se dene como aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica
competente sus datos identicativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio
de un derecho o el inicio de una actividad.
Las declaraciones responsables y comunicaciones previas constituyen, por tanto, ttulos habilitantes alternativos a la autorizacin o licencia. Tal y como establece el art. 71.3 Bis, con carcter general, las declaraciones responsables y las
comunicaciones previas permitirn el reconocimiento o ejercicio de un derecho
o bien el inicio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio
de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas
las Administraciones Pblicas. Por tanto, frente al control a priori que representa
la autorizacin, la declaracin responsable y la comunicacin previa representan
una intervencin menos restrictiva, ya que el control se produce tras el inicio de la
actividad o el reconocimiento o ejercicio del derecho.
La nueva regulacin tiene tambin reejo en la legislacin local. La propia Ley
25/2009 ha incorporado en el art. 84 de la Ley de Bases las dos nuevas tcnicas
de intervencin de la actividad privada que se sitan en pie de igualdad junto a
la licencia previa y otros actos de control preventivo: sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable, de conformidad con lo establecido
en el art. 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn; sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de vericar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que la llamada Directiva de Servicios
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) establece una clara
preferencia por los controles a posteriori que representan las declaraciones responsables y comunicaciones previas. Y es que la Directiva limita la autorizacin
previa obligatoria a aquellos casos en que sea indispensable. As, el art. 9.1 c) de
dicha norma establece que slo puede optarse por los controles a priori (autorizacin), en lugar de por los controles a posteriori (comunicacin previa, declaracin
responsable), cuando estos ltimos se produciran demasiado tarde para ser realmente ecaces. Por su parte, el nuevo art. 39 bis de la Ley 30/1992 establece que
las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias
establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos
o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern
elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del
inters pblico as como justicar su adecuacin para lograr los nes que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias
Ahora bien, el precepto aade que las Administraciones Pblicas velarn por el
cumplimiento de los requisitos aplicables segn la legislacin correspondiente,
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obstante, la disposicin adicional tercera de la norma establece que en el mbito de las Entidades que integran la Administracin Local, dicho derecho slo
podr ejercerse cuando lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. Ahora
bien, en el supuesto de presentacin de comunicaciones previas y declaraciones responsables parece que el derecho a relacionarse por medios electrnicos
es incondicionado, ya que el art. 71 bis de la Ley 30/1992 establece la rotunda
expresin en todo caso.
Tal y como se declara en uno de los considerandos de la Directiva de
Servicios, la creacin, en un plazo de tiempo razonablemente corto, de un
sistema de procedimientos y trmites efectuados por va electrnica es fundamental para lograr la simplicacin administrativa. Precisamente por ello, en
el articulado de la Directiva se establece que los Estados miembros harn lo
necesario para que todos los procedimientos y trmites relativos al acceso a una
actividad de servicios y a su ejercicio se puedan realizar fcilmente, a distancia
y por va electrnica, a travs de la ventanilla nica de que se trate y ante las
autoridades competentes.
Precisamente por ello, el nuevo apartado 4 del art. 70 bis LRBRL establece que
cuando se trate de procedimientos y trmites relativos a una actividad de servicios
y a su ejercicio incluida en el mbito de aplicacin de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los
prestadores podrn realizarlos, por medio de una ventanilla nica, por va electrnica y a distancia, salvo que se trate de la inspeccin del lugar o del equipo que se
utiliza en la prestacin del servicio.
Dicho precepto aade que las Entidades locales garantizarn, dentro del mbito de sus competencias, que los prestadores de servicios puedan a travs de la ventanilla nica obtener la informacin y formularios necesarios para el acceso a una
actividad y su ejercicio, y conocer las resoluciones y resto de comunicaciones de
las autoridades competentes en relacin con sus solicitudes. Las Entidades Locales
impulsarn la coordinacin para la normalizacin de los formularios necesarios
para el acceso a una actividad y su ejercicio.
3.5.
Medidas provisionales
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provisionales, en tanto que se anticipan a una medida que ser adoptada al nal
del procedimiento, y son cautelares en el sentido de que tienen una nalidad aseguradora de la ecacia de la resolucin. Por ello, para TARDO PATO (8), las medidas
provisionales del art. 72 LRJPA pertenece al mismo gnero que la medida cautelar de suspensin contemplada tanto en el art. 104 como en el art. 111 de la Ley
30/1992.
Por lo dems, tal y como se deriva de lo dispuesto en el art. 54 d) LRJPA, el acuerdo por el que se adopta la medida provisional ha de ser motivado. Expresamente,
recoge esta exigencia el art. 136 LRJPA en relacin con los procedimientos sancionadores. La posibilidad de interponer recurso contra este acuerdo slo se prev
expresamente en el supuesto de la adopcin de las medidas provisionalsimas del
art. 72.2. Ello no impide la impugnacin autnoma del acuerdo de adopcin de la
medida provisional, entendiendo que se trata de un acto de trmite cualicado en
los trminos previstos en el art. 107.1 LRJPA.
Por otro lado, en el art. 72 LRJPA no se prevn expresamente la adopcin de
contracautelas. No obstante, es posible la adopcin de las mismas dentro de la
rbrica genrica de la adopcin de las medidas oportunas para asegurar la ecacia
de la resolucin (9).
Finalmente, una cuestin que resulta harto compleja es determinar si la
Administracin debe responder patrimonialmente por los daos producidos como
consecuencia de la adopcin de medidas provisionales. Como arma la STS de 14
de noviembre de 2007 (LA LEY 193699/2007), no es posible dar una respuesta con
carcter genrico a esta cuestin, de modo que si debe producirse o no una reparacin en la situacin patrimonial del afectado por la adopcin de las medidas que
luego se reputan contrarias a derecho ser una cuestin a solventar en cada caso
valorando las circunstancias concurrentes en las actuaciones de la administracin.
3.6. Acumulacin de procedimientos
El art. 73 LRJPA establece que el rgano administrativo que inicie o tramite un
procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer
su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin.
Se trata de una manifestacin de los principios de celeridad y eciencia. Por tanto,
es posible la acumulacin tanto de procedimientos de idntica naturaleza como
de aquellos otros que, careciendo de la misma, guarden ntima conexin, por
tener su causa, por ejemplo, en un mismo acto administrativo [STSJ Andaluca
(Sevilla) de 29 de noviembre de 2007 (LA LEY 339709/2007)]. En cualquier caso,
(8)
(9)
TARDO PATO, j. a., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Revista Jurdica de Navarra, n. 38, 2004, pg. 114.
Ibidem, pg. 127.
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REFERENCIAS
Normativas: art. 29 CE; LO 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora
del derecho de peticin; arts. 20, 31, 33, 54 d), 68, 70 a 74 LRJPA; art. 84
LRBRL, Ley 25/2009, de modicacin de diversas leyes para su adaptacin
a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio,
arts. 156, 165 y 166 ROF.
Jurisprudenciales: STS de 14-10-2008 (LA LEY 148123/2008); STS de
14-11-2007 (LA LEY 193699/2007); STS de 31 de enero de 2007 (LA LEY
1597/2007); STS 16-12-2004, LA LEY 11002/2005; STS 20-9-2001, LA
LEY 8070/2001); STS 31-5-2000 (LA LEY 9557/2000); STS 24-4-2000,
LA LEY 7411/2000; STS 21-11-1983, LA LEY 42182-NS/0000); SAN de 304-2008 (LA LEY 23267/2008); STSJ Andaluca (Sevilla) de 29-11-2007 (LA
LEY 339709/2007).
Doctrinales:
ARROJO JIMNEZ, L., Libre empresa y ttulos habilitantes, CEPC, Madrid, 2004.
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La incoacin y la instruccin
CALONGE VELZQUEZ, A., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Comares, Granada, 2007.
ESPINOSA DE RUEDA JOVER, M., La conformidad a derecho de la medida provisional de inmovilizacin y retirada de vehculos a motor por incumplimiento de los niveles tolerables de ruidos establecida por ordenanzas municipales, Revista Interdisciplinar de Gestin Ambiental, n. 70,
2004.
FANLO LORAS, A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA
y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos,
1993.
GONZLEZ PREZ, J./GONZLEZ NAVARRO, F., Comentarios a la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Civitas, Madrid, 2003.
PALOMAR OLMEDA, A., Gestin electrnica de los procedimientos, en GAMERO CASADO y VALERO TORRIJOS (Coord.), La Ley de Administracin Electrnica, Aranzadi, 2008.
NEZ LOZANO, C., Las actividades comunicadas a la Administracin, Marcial Pons, Madrid, 2001.
REBOLLO PUIG, M., Medidas provisionales en el procedimiento administrativo, Estudios en Homenaje al Profesor Gonzlez Prez, Civitas, Madrid,
1993.
TARDO PATO, J. A., Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo. Tardo Pato, Revista Jurdica de Navarra, n. 38, 2004.
4.
LAS ALEGACIONES
Las alegaciones constituyen el acto tpico de los interesados en el procedimiento administrativo. Se trata de escritos mediante los cuales stos aportan al
expediente datos de hecho (adverados o no por los correspondientes documentos) y valoraciones de orden jurdico o tcnico sobre las cuestiones que en l se
debaten.
La regulacin de las alegaciones se encuentra contenida en el art. 79 LRJPA,
que establece que:
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La LRJPA, por tanto, regula las alegaciones propiamente dichas, que se producen antes del trmite de audiencia y asimismo las que se produzcan contra los
defectos de tramitacin para que puedan ser subsanados antes de la resolucin
denitiva del asunto. Por su parte, el art. 181 ROF establece que toda persona
natural o jurdica que invoque un inters en el asunto que pueda resultar afectado
por la cuestin que se est sustanciando en un expediente, podr comparecer en
l mientras no haya recado resolucin denitiva para formular las alegaciones que
estime conveniente a su defensa.
Por lo dems, la caracterstica ms sobresaliente del rgimen de las alegaciones es la posibilidad ilimitada de formularlas: puede hacerse cuantas veces se
estime necesario y, sobre todo, en cualquier momento de la tramitacin anterior
al trmite de audiencia, sin perjuicio de las alegaciones especcas que pueden
formularse en los trmites de audiencia (art. 84 LRJPA) o informacin pblica (art.
86.2 LRJPA). Por tanto, para que el interesado presente las alegaciones que estime
conveniente no es preciso que la Administracin le otorgue un trmite especco
(STS 21-6-2005, LA LEY 12841/2005).
Nada establece la LRJPA sobre el modo de plantear estas alegaciones ni sobre
el rgano ante quien han de presentarse. En cualquier caso, cabe reparar en que
no se exige expresamente la forma escrita, por lo que nada impide que se produzcan de forma oral mediante comparecencia ante el secretario o el instructor del
procedimiento.
Respecto al rgano ante el que habran de presentarse las alegaciones relativas
a los defectos de tramitacin, parece evidente que sea el instructor del procedimiento. Ahora bien, como seala PARADA (11), si el efecto legalmente de las mismas
es provocar nicamente y sin paralizacin del procedimiento la correspondiente
responsabilidad disciplinaria, lo lgico es que se plante la queja ante el superior
jerrquico.
(11)
PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999, pg. 315.
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REFERENCIAS
Normativas: art. 79 LRJPA; art. 181 ROF.
Jurisprudenciales: STS 21-6-2005, LA LEY 12841/2005
Doctrinales:
PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999.
5.
5.1.
PRUEBA
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prev que los interesados presenten los documentos y justicaciones que estimen
pertinentes.
Por ello, SANTAMARA PASTOR (13) considera que el planteamiento que hace la
LRJPA de estas actividades de prueba incurre en una contaminacin procesalista
absolutamente incongruente cuando concibe la prueba como un perodo o fase
identicada dentro del procedimiento. Y por ello para el citado autor las reglas que
se contienen en los arts. 80 y 81 LRJPA deben entenderse como normas materiales
aplicables a todas las actividades de acreditacin de hechos que tengan lugar en el
procedimiento, cualquiera que sea el momento o la fase en que tengan lugar.
5.3.
Objeto de la prueba
De una interpretacin sistemtica del art. 80.1 LRJPA (que dispone que los
hechos relevantes para la resolucin de un procedimiento podrn acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho) y del art. 78.1 LRJPA (que ordena al instructor del procedimiento realizar los actos de instruccin necesarios
para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los
cuales deba pronunciarse la resolucin) se desprende que, precisamente, es objeto de prueba en el procedimiento administrativo los hechos en virtud de los cuales
debe pronunciarse la resolucin, o, lo que es lo mismo, aquellos que integran el
supuesto de hecho de la resolucin que en su da se dicte.
La regla general, por tanto, es que deben ser probados todos los hechos relevantes para la resolucin del procedimiento. No obstante, esta regla contiene
excepciones que estn constituidas por aquellos hechos que, a pesar de ser relevantes, estn exentos de prueba y la prueba del Derecho, tal y como explicamos
a continuacin.
En primer lugar, aunque sean hechos relevantes, en el sentido de que integran
el supuesto de hecho de la resolucin nal, no es preciso probar los hechos previamente declarados probados en va judicial penal, en el mbito de los procedimientos sancionadores, y los hechos notorios.
En efecto, en el procedimiento administrativo quedan excluidos de la prueba, en lo que a los procedimientos administrativos sancionadores se reere, los
hechos previamente declarados probados en va judicial penal. As, el art. 137.2
LRJPA dispone que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
rmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que se substancien. De modo que, como reconoce la jurisprudencia, en el expediente administrativo sancionador por infracciones objeto
de condena penal no pueden modicarse los supuestos fcticos estimados por el
(13)
SANTAMARA PASTOR J. A., Principios de Derecho administrativo II, 3. ed., Ceura, pg. 93.
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Tribunal como probados (STS 17-3-1992). Por el contrario, si se produjo una falta
de prueba en el proceso penal as en el caso de que la causa penal concluya
con un auto de sobreseimiento o un archivo de actuaciones, ello no impide que
la Administracin lleve a cabo la actividad probatoria que considere pertinente
para probar los hechos a efectos de imponerles una sancin administrativa [en este
sentido, STS 19 de abril de 1999, LA LEY 6168/1999 (14)].
La cuestin que no tiene solucin normativa expresa es la de si los hechos
declarados probados en va judicial estn exentos de prueba en otro tipo de procedimientos administrativos pinsese, por ejemplo, en el supuesto harto frecuente
de procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial iniciados tras la
realizacin de previas actuaciones penales. En relacin con el procedimiento
contencioso-administrativo, el Tribunal Supremo ha admitido que sean vinculantes para la jurisdiccin contencioso-administrativa la declaracin de hechos probados contenidos en sentencias del orden jurisdiccional penal (SSTS 21-6-2005,
3-11-2004 y 29-6-2002), interpretacin que no parece que haya inconveniente en
extrapolar al previo procedimiento administrativo (15).
(14)
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La carga de la prueba
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Ya hemos resaltado que en el procedimiento administrativo la actividad probatoria puede desarrollarse a lo largo de todo el procedimiento, sin necesidad
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Finalmente, cabe resear que en el mbito de los procedimientos sancionadores la decisin de denegar los medios de prueba relevantes propuestos por el
inculpado puede conllevar la nulidad de la sancin impuesta (STS 26-12-2005).
Realizadas estas consideraciones generales estamos ya en condiciones de analizar cada uno de los dos supuestos que obligan a la apertura del trmite de prueba
en el procedimiento administrativo.
5.5.1.1.
(20)
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ceptivo, slo causar la invalidez del acto cuando haya causado indefensin, y
difcilmente puede alegar indefensin quien ha adoptado una actividad pasiva
durante la sustanciacin del procedimiento administrativo.
5.5.1.2.
La interpretacin de este supuesto resulta ciertamente mucho ms problemtica, habida cuenta, adems, de que la jurisprudencia no facilita criterios que
permitan su comprensin. Los mayores esfuerzos para delimitar estos supuestos,
desde el punto de vista doctrinal, han sido realizados por BARRERO RODRGUEZ (22),
quien concluye que la referencia del art. 80.2 LRJPA a la naturaleza del procedimiento como justicante de la exigencia de la apertura del trmite de prueba se
concreta en dos requisitos que han de concurrir simultneamente: a) que existan
hechos controvertidos, y b) que se requieran unas pruebas en las que la garanta
del principio de contradiccin exijan su prctica con presencia y participacin de
las partes interesadas. De este modo, para la citada autora, si no existen hechos
formalmente controvertidos o si la discrepancia puede dilucidarse y aclararse con
pruebas que puedan practicarse, sin merma de las garantas del interesado, al margen del trmite de prueba, no ser necesaria su apertura.
Para llegar a esta conclusin la citada autora parte del estudio de los antecedentes histricos del precepto, del contexto de la LPA, del trmite de prueba en las
distintas disposiciones sobre procedimiento administrativo, y de la vinculacin del
trmite de prueba en el procedimiento administrativo a la exigencia de una prueba
practicada en presencia y con participacin del interesado.
5.5.2. Duracin y prctica de la prueba
La LRJPA establece un plazo mximo y mnimo para la duracin del perodo
de prueba que se entiende comn para proponer y practicar las que se juzguen
necesarias. Esta previsin excluye la posibilidad de abrir un perodo indenido o
que deje su duracin a la voluntad de las partes. Tngase en cuenta que nada dice
la LRJPA acerca del momento en que debe practicarse la prueba a lo largo del procedimiento. Esa exibilidad permite que pueda practicarse en cualquier momento,
una vez comprobado que existe contradiccin con los hechos alegados, momento
que, en cualquier caso, ha de ser anterior al trmite de audiencia, que tiene lugar
instruidos los procedimientos (art. 84.1 LRJPA).
Por lo dems, y en lo que atiene a la prctica de la prueba, la presencia de los
interesados en la realizacin de las pruebas constituye una consecuencia necesaria del principio contradictorio del procedimiento administrativo. De ah la obli-
(22)
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(23)
FANLO LORAS A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley
de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo,
Tecnos, 1993, pgs. 236 y 239.
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pleno derecho los actos de las Administraciones Pblicas que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Por otro lado, hemos sealado que los hechos objeto de la prueba son aquellos
que ostentan carcter relevante para la resolucin del procedimiento concreto. Es
decir, no cualquier hecho que tenga relacin con el procedimiento tiene la facultad de ser probado. De ah el privilegio del instructor para declarar improcedente o
no necesario un medio de prueba propuesto por los interesados, por referirse a un
hecho sin relevancia para la decisin del procedimiento (art. 80.3 LRJPA). Como
seala JIMNEZ IBEZ (24), el par de conceptos improcedentes o innecesarios es
muy cercano al de impertinencia o inutilidad, recogidos en el art. 283 LEC como
habilitadores para que el juez inadmita las pruebas en el proceso civil. Adems,
este precepto, segn el citado autor, tendra la ventaja de aclarar el diferente signicado de uno y otro concepto. As, sern impertinentes o improcedentes en
el procedimiento administrativo aquellas pruebas que no guardan relacin con
lo que sea objeto del proceso, o dicho en los trminos de la STC 2. 30 de junio
de 2003 que no guardan relacin entre los hechos y el thema decidendi, e intiles
innecesarias en nuestro mbito aquellas pruebas que, segn reglas y criterios
razonables y seguros, en ningn caso puedan contribuir a esclarecer los hechos
controvertidos, es decir, las pruebas superuas, o como las calica la STS 16 de
diciembre de 2003, inidneas.
Por lo dems, en el supuesto de que el instructor rechace cualquier medio de
prueba ha de hacerlo de forma razonada, es decir, mediante resolucin motivada.
En el mbito de los principios del procedimiento sancionador, el art. 137 establece
que slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin
con los hechos no puedan alterar la resolucin nal a favor del presunto responsable.
En denitiva, no existe un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria
ilimitada en virtud de la cual las partes estn facultadas para exigir cualesquiera
pruebas que tengan a bien proponer (STC 30-6-2003), sino slo aquellas que sean
pertinentes y necesarias. Por lo dems, la inadmisin de algn medio de prueba,
cuando fuera procedente su prctica, no siempre conlleva la anulacin de la resolucin nal. Para que ello sea as esta conducta ilegtima de la Administracin
debe haber dejado al administrado en una situacin en la que le haya sido imposible alegar o defenderse, teniendo la carga de exponer ante la jurisdiccin cul
hubiera sido la situacin a la que podra haber llegado de cumplirse los requisitos
legales (STS 11-11-2003).
(24)
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La incoacin y la instruccin
El art. 81.3 LRJPA impone a los interesados el pago de los gastos que ocasione
la realizacin de pruebas por ellos solicitadas y cuyo coste no deba soportar la
Administracin. Hay que tener en cuenta que los gastos en algunas ocasiones pueden ser cuantiosos (dictmenes periciales, pruebas de laboratorio, certicaciones,
etc.). La cuestin ms problemtica consiste precisamente en determinar qu tipo
de gastos no debe soportar la Administracin. El interesado slo debe pagar los
gastos de las pruebas practicadas a su instancia, no por tanto, de todas las pruebas
que haya acordado la Administracin de ocio.
Pues bien, para la interpretacin del inciso, como seala FANLO (25), habra
que atender a si la realizacin de la prueba solicitada pueda ser practicada con
los solos medios personales de la Administracin y sin coste material alguno, o
no. En el primer caso, el interesado no debe correr con gasto alguno. En cambio,
si las pruebas precisan de personal (tcnico) ajeno la Administracin o, aunque
sea propio, generan costes materiales fcilmente determinables (fotocopias, material de laboratorio, etc.), dichos gastos pueden correr a cuenta del interesado.
Cuestin distinta aade el citado autor es que esos gastos materiales se perciban cuando se trate de cantidades no muy signicativas, subsumindose el gasto
de la prueba en el hecho impositivo a que estn sujetas determinadas actuaciones
del procedimiento en concepto de tasas y precios pblicos por la realizacin de
una actividad administrativa, reguladas por la normativa estatal, autonmica, local
o la especca de las distintas entidades institucionales.
Finalmente, hay que tener en cuenta que el art. 81.3 LRJPA permite que la
Administracin pueda exigir un anticipo de los gastos de reserva de la liquidacin
denitiva, una vez practicada la prueba, liquidacin que se practicar uniendo los
comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
(25)
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REFERENCIAS
Normativas: art. 24.2 CE; arts. 78 a 81, 84.2 y 137.2 LRJPA; art. 1216 a
1253 CC; arts. 299 y sigs LEC; art. 164.2 ROF.
Jurisprudenciales: STC 30-6-2003, STS 7-10-2008 (LA LEY 148092/2008),
STS 26-12-2005, STS 21-6-2005, STS 3-11-2004, STS 16-9-2004, STS
3-3-2004, STS 30-12-2003, STS 16-12-2003, STS 13-11-2003 (LA LEY
184836/2003), STS 24-10-2003, STS 24-10-2003, STS 18-7-2003, STS 114-2003, STS 29-6-2002, STS 8-11-1999, STS 18-10-1999, STS 19-4-1999,
LA LEY 6168/1999, STS 16-6-1998, STS 5-11-1996, STS 21-6-1996, STS
4-6-1996, STS 18-2-1995, STS 20-3-1989, STSJ Baleares 11-2-2000, STSJ
Murcia 5-8-2000.
Doctrinales:
BARRERO RODRGUEZ, C., La prueba en el procedimiento administrativo, Aranzadi, 2004.
FANLO LORAS, A., Disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: iniciacin, ordenacin e instruccin, en LEGUINA VILLA y SNCHEZ MORN (dir.), La nueva Ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo, Tecnos, 1993.
JIMNEZ IBEZ, S., Prueba, en Proceso y Procedimiento Administrativo
Prctico, I, LA LEY, 2003, pg. 114.
PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999.
6.
6.1.
LOS INFORMES
Regulacin
Los arts. 172 a 175 ROF regulan la emisin de informes en el mbito del procedimiento administrativo local. No obstante, el rgimen jurdico de los informes
se encuentra contenido en los arts. 82 y 83 LRJPA. As, el citado art. 82 LRJPA
dispone que:
1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios
para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la
conveniencia de reclamarlos.
622
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La incoacin y la instruccin
(26)
En relacin con ello, el art. 174 ROF establece que cuando los informes o dictmenes
sean emitidos por funcionarios de la entidad, stos no podrn formular minuta ni recibir
retribucin especca por tal motivo al margen de las previstas en el sistema retributivo
aplicable a los funcionarios pblicos.
En los dems casos se estar a lo dispuesto en la legislacin laboral o civil y en los contratos correspondientes.
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Dentro de la tipologa de informes la LRJPA contempla la distincin entre informes preceptivos e informes facultativos, dependiendo de que su emisin sea
exigida o no por una disposicin legal, y vinculantes y no vinculantes, a atencin a
sus efectos. Finalmente, el art. 83.4 LRJPA hace referencia a los informes emitidos
por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas,
informes stos de coordinacin interadministrativa en los que concurren una serie
de peculiaridades que merecen ser igualmente destacadas.
6.2.1. Informes preceptivos e informes facultativos. Especial consideracin de los
informes preceptivos determinantes para la resolucin del procedimiento
Desde la perspectiva de la obligatoriedad de su emisin, los informes se clasican en informes preceptivos e informes facultativos. Salvo disposicin expresa en
contrario, los informes sern facultativos (art. 83.1 LRJPA).
6.2.1.1.
En primer lugar, son informes preceptivos aquellos cuya evacuacin viene impuesta por la norma reguladora del procedimiento. En cualquier caso, hay que
advertir que el art. 82 LRJPA establece literalmente que a efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por
disposiciones legales, de manera que una interpretacin estricta del precepto
llevara a limitar los informes preceptivos a aquellos supuestos en los que as lo
dispusiese una norma de rango legal. Sin embargo, no se ha impuesto esta lectura
de la norma, sino que en su lugar se ha acogido, de forma unnime, una interpretacin amplia de la expresin disposicin legal hacindola extensiva a cualquier
previsin normativa incluyendo, por tanto, las normas de carcter reglamentario.
As, por ejemplo, el art. 54 TRRL establece que ser necesario el informe previo
del Secretario, y en su caso del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan
para la adopcin de los siguientes acuerdos:
A) En aquellos supuestos en que as lo ordene el Presidente de la Corporacin
o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelacin suciente a la celebracin de la sesin en que hubieren de tratarse.
B) Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una
mayora especial.
Adems, segn dispone igualmente ese precepto, los acuerdos para el ejercicio
de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades
locales debern adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la
Asesora Jurdica, y en defecto de ambos, de un Letrado.
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La incoacin y la instruccin
Como se puede desprender, por tanto, el concepto clave es el de informe preceptivo determinante, tipo de informe cuya ausencia puede tener efectos sobre la
validez de la resolucin nal y cuya no emisin en plazo adems, como veremos,
permite la suspensin del procedimiento.
La interpretacin de la denicin de informe preceptivo determinante plante
una serie de dudas a las que el Dictamen del Consejo de Estado 8-7-1999 trat de
responder. As, para el supremo rgano consultivo, han de considerarse informes
determinantes del contenido de la resolucin los que jan o permiten jar su
sentido; los que denen el alcance de la resolucin. De este modo, esta es EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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Informes facultativos
Por otro lado, son informes facultativos aquellos que no vienen impuestos como
exigencia procedimental por norma expresa. La posibilidad de solicitar informes
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La incoacin y la instruccin
facultativos est reconocida en el art. 82.1 LRJPA que hace referencia a que a
efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes []
que se juzguen necesarios para resolver y se encuentra sujeta a una serie de
condicionantes tendentes a garantizar el carcter necesario del informe y a evitar,
de este modo, que la resolucin del expediente sufra retrasos como consecuencia
de la solicitud de informes superuos. El art. 174 ROF permite en el mbito local
que no slo el instructor, sino tambin el Presidente, puedan solicitar este tipo de
informes, siempre, eso s, que se estimen necesarios (27).
Sea como fuere, el legislador, consciente y sensible a la necesidad de prevenir
demoras injusticadas, subordina la peticin de informes facultativos a que estos
sean, en primer trmino, adecuados al objeto del procedimiento, y en segundo
lugar, necesarios para resolver. En otras palabras, el informe facultativo debe ser
pertinente y necesario, y as debe motivarse en la peticin de informe en la que
debern constar las razones que justiquen la consulta (28) (la conveniencia de
reclamarlos, art. 82.1 LRJPA).
En cualquier caso, es preciso subrayar que por muy pertinente que pueda resultar determinado informe facultativo en el mbito de un procedimiento administrativo concreto, su falta de peticin no conlleva la invalidez de la resolucin nal
(STS 8-11-2004).
Por lo dems, el carcter facultativo del informe no devala su contenido ni
relega su importancia respecto a los informes preceptivos. Y as, la jurisprudencia
ha resaltado la objetividad de determinados informes de carcter facultativo y no
vinculante, que constituye una presuncin iuris tantum de certeza, presuncin que
solo puede ser destruida por prueba en contrario practicada contradictoriamente
(STS 17-7-2000). Por su parte, el art. 54 LRJPA establece la obligacin de motivar
aquellos actos que se separen de lo dispuesto en los dictmenes de los rganos
consultivos, sin limitar esta obligacin de motivacin a los informes preceptivos.
Como seala CIERCO SEIRA (29), de este precepto puede deducirse que no ha de
descartarse la posible ecacia invalidante de los vicios relativos a los informes
facultativos en aquellos supuestos en los que se hubiere solicitado el informe sin
incorporarlo ms tarde al expediente o cuando, a pesar de incorporarse, el juicio
que contenga no sea objeto de la resolucin nal, ya que desde el momento en
que la Administracin actuante decida incorporar un informe, ste pasar a formar
parte del material instructorio y al igual que cualquier otro elemento instructorio
(27)
(28)
(29)
Segn este precepto, sin perjuicio de los informes preceptivos que deban emitir el
responsable de la Secretara y el responsable de la Intervencin, el Presidente podr
solicitar otros informes o dictmenes cuando lo estime necesario.
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo y ejercicio de la funcin consultiva: sobre el concepto y rgimen de los informes, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, 2001, n. 18, pgs. 186 y 187.
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo, op. cit., pgs. 187 y ss.
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habr de ser tenido en cuenta para dictar la correspondiente resolucin. No obstante, no hemos encontrado precedentes jurisprudenciales en este sentido.
6.2.2. Informes vinculantes e informes no vinculantes
Atendiendo a su ecacia, se distingue entre informes vinculantes e informes no
vinculantes; en los primeros, el rgano decisor est obligado a resolver en el sentido propuesto en el informe, obligacin que no existe en el caso de los informes
no vinculantes.
As, son informes vinculantes aquellos cuyo contenido obliga al rgano decisor
a resolver en el sentido propuesto en el informe. Estos informes vinculantes pueden
ser de dos tipos, informes vinculantes en sentido estricto que obligan al rgano
solicitante a atenerse a lo informado en todos sus extremos e informes obstativos
que slo vinculan en cuanto al parecer negativo que puedan expresar. Un ejemplo de informe obstativo es el dictamen del Consejo de Estado en el procedimiento
de revisin de los actos nulos de pleno derecho ex art. 102.1 LRJPA. Bien, en estos
supuestos es evidente que si el informe es desfavorable, el rgano informado se
encuentra totalmente vinculado a la decisin emitida. En cambio, si el informe
es favorable, la Administracin no estar obligada a resolver tambin de manera
favorable o estimatoria. Ello sera as porque el rgano consultado est llamado a
informar sobre un determinado aspecto del procedimiento (la concurrencia de una
causa de nulidad de pleno derecho, por ejemplo) y desde una ptica concreta (en
ocasiones contempla el supuesto desde la sola perspectiva de la legalidad).
Por lo dems, en los supuestos de informes vinculantes que tienen como nalidad la coordinacin competencial entre diversas Administraciones Pblicas (vid.
epgrafe siguiente), la intervencin de la Administracin informante debe limitarse
exclusivamente a los aspectos de expediente que afecten a su mbito competencial (entre otras, STC 18-3-1998). Y as, el TS ha exigido en reiteradas ocasiones
a la Administracin del Estado que su informe vinculante verse nicamente sobre
aspectos competenciales de su incumbencia, habida cuenta de que, fuera de ese
mbito, desaparecen sus efectos vinculantes [entre otras, SSTS 7-6-2001 y 22-41999 (30)].
(30)
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La incoacin y la instruccin
Por el contrario, son informes no vinculantes, aquellos cuyo contenido no condiciona la conducta del rgano decisor.
El art. 83 LRJPA dispone que, salvo disposicin expresa en contrario, los informes sean no vinculantes.
6.2.3. Informes de coordinacin administrativa
Los informes de coordinacin interadministrativa son aquellos informes emitidos por las Administraciones Pblicas en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas (art. 83.3 LRJPA).
En estos casos el informe se congura como una va que permite coordinar una
actuacin administrativa con la posicin que mantienen al respecto las restantes
Administraciones que van a verse afectadas, siquiera sea indirectamente, por la
decisin nalmente adoptada. Como ha puesto de maniesto CIERCO SIEIRA (31),
en estos supuestos se atenan las notas denitorias del concepto informe, de tal
manera que en ocasiones no se trata tanto de una declaracin de juicio nota
denitoria de informe sino de voluntad. Y ello tiene importancia en el rgimen
jurdico, de tal manera que en alguna legislacin especial se presumen los efectos
del silencio, o lo que es lo mismo, de la falta de emisin del informe (32). As, por
ejemplo:
El art. 9 de la Ley reguladora del derecho de reunin (Ley Orgnica 9/1983,
de 15 de julio, modicada por la Ley Orgnica 9/1999, de 21 de abril) establece
en su prrafo segundo la necesidad de dar traslado del escrito de comunicacin al
ayuntamiento afectado con el objeto de que ste emita informe sobre las circunstancias objetivas del recorrido que se hubiera propuesto. Pues bien, si este informe
no se evacua en el plazo de veinticuatro horas el mismo se entender favorable.
El art. 10 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio) prev con
relacin al informe que deben emitir las entidades locales cuyos instrumentos de
planeamiento vayan a verse afectados por la construccin de una nueva carretera,
que cuando este informe no se emita en el plazo de un mes, el silencio del ente
local se interpretar como conformidad a la propuesta formulada en el estudio
informativo.
En cualquier caso, estas presunciones pueden ser enervadas por acto expreso
emisin del informe en sentido contrario al silencio, aun emanado el informe
despus del plazo previsto para su evacuacin. As lo declara la STSJ Pas Vasco 31
de octubre de 2002, segn la cual:
(31)
(32)
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo, op. cit., pgs. 201 y ss.
Ibidem.
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No es discutido que el informe fue extemporneamente presentado, est asumido y reconocido, pero evidentemente hemos de coincidir con la administracin
que como no se haba resuelto sobre la autorizacin cuando se recibi el Decreto
de la alcalda que trasladaba las conclusiones desde el punto de vista municipal en
los trminos que veamos, no poda ignorarlo, no poda considerar que se estaba
ante un informe positivo, favorable. En nuestro caso estaramos ante uno de los
informes preceptivos en los trminos del art. 82.1 Ley 30/1992 dado que as vena
expresamente previsto; siendo adems relevante tener en cuenta que el art. 83.3
de dicha ley va a precisar que de no emitirse informe en plazo y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora se podrn proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del
procedimiento en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
El prrafo 2. del art. 83.4 de dicha ley va a sealar que el informe emitido fuera de
plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin; lo
que, evidentemente no signica que el hecho de que pueda no ser tenido en cuenta
deba necesariamente no ser tenido en cuenta, en nuestro caso, deba partirse de la
conclusin de que el informe seria positivo como consecuencia del transcurso del
plazo, esto es, favorable en los trminos del art. 10.3 in ne del Decreto 196/1997;
no debemos perder de vista el art. 83.4 de la Ley 30/1992 que reere que cuando el
informe deba ser emitido por una administracin pblica distinta de la que tramita
el procedimiento, en nuestro caso, el Ayuntamiento de Sopelana, en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas en este caso
del mbito urbanstico, y transcurrido el plazo sin que aqul se hubiera evacuado,
se podrn proseguir las actuaciones, tras lo que se recoge que el informe emitido
fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin, pero ya hemos visto que ello no quiere decir que necesariamente se deba no
tener en cuenta, y en lo que aqu interesa, que se deba estar a que transcurrido el
plazo el informe necesariamente deba ser considerado como favorable.
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La incoacin y la instruccin
por parte del rgano que est tramitando el procedimiento principal y ello tanto
en el caso de informes preceptivos como facultativos (33).
La peticin de informe, por lo dems, ha de permitir delimitar el contenido del
mismo, ya que en la peticin de informe se concretar el extremo o extremos
acerca de los que se solicita (art. 82.2 LRJPA). Por otra parte, en la peticin de informe habrn de manifestarse, tambin, las causas que fundamentan la necesidad
de la consulta (art. 82.1 LRJPA), ya se trate de los preceptos que as lo determinen
(efectos preceptivos), o bien de las circunstancias concurrentes en el asunto que
hagan preciso el esclarecimiento de determinados hechos antes de dictar la resolucin (informes facultativos). Por lo dems, se han de considerar como no puestas
o irrelevantes todas las manifestaciones del ente informante que rebasen el mbito
material del procedimiento en que han sido vertidas (STS 17-6-1996).
Finalmente, del art. 75.2 LRJPA, que establece que al solicitar los trmites
que deban ser cumplidos por otros rganos, deber consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto, se desprende que el rgano
consultante sealar en la solicitud del informe el plazo de que se dispone para
su evacuacin.
Por su parte, y en relacin con el plazo de emisin del informe, el art. 83.2
LRJPA dispone que los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo
que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento
permita o exija otro plazo mayor o menor. De este modo, la LRJPA es ciertamente exible en relacin con el plazo para evacuar el informe, ya que establece un
plazo mximo de diez das, pero que podr ser mayor o menor por disposicin
expresa de una norma o como consecuencia del cumplimiento del resto de los
plazos previstos para el procedimiento.
6.4.
Una vez analizado el plazo durante el cul debe emitirse el informe, cabe
preguntarse qu sucede si el informe requerido no es emitido en el plazo previsto.
Pues bien, un efecto del principio de celeridad es la no suspensin del procedimiento, como regla general. Y esta regla, en el mbito que nos ocupa se traduce
en que el procedimiento no se suspende de no emitirse un informe solicitado en el
plazo para ello, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir
el plazo de los trmites sucesivos (art. 83.3 LRJPA). En este sentido, el art. 42.5.c)
LRJPA establece que el transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y noticar la resolucin se podr suspender () cuando deban solicitarse
informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolucin a
(33)
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo, op. cit., pgs. 211 y ss.
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rgano de la misma o distinta administracin, por el plazo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la recepcin del informe, que
igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses. La jurisprudencia (as, SSTS 31-5-2005
y 29-11-1999) ha insistido en que la decisin de suspender o no el procedimiento
es discrecional, de modo que no tiene consecuencias invalidatorias sobre la resolucin nal la opcin de proseguir la tramitacin del expediente pese a no haber
sido emitido en plazo el informe preceptivo determinante en cuestin. Como arma la citada STS 29 de noviembre de 1999 (LA LEY 173006/1999):
El precepto que acabamos de transcribir que reproduce con alguna ligera diferencia el texto de la Ley anterior pues emplea el verbo emitir y no el de recibir
que utilizaba el art. 86.3, LPA aade ahora una regla que, con redaccin menos
difana de lo que fuera deseable, dice dos cosas: a) en principio, y tanto si se trata
de informes facultativos como preceptivos, se podrn continuar las actuaciones si
el informe pedido no se emite en plazo; b) pero si se trata de aquellos informes
preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento (ntese
la semejanza de redaccin con el art. 93.4 LJCA de 1956, y con el art. 86.4 LJCA
de 1998 se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. Esto signica, a
su vez, dos cosas: a) que podr tambin no interrumpirse el plazo de los trmites
sucesivos o sea, que podr seguirse el procedimiento; ().
(34)
ALONSO GARCA, C., Breves precisiones acerca del nuevo rgimen jurdico de los informes, Revista Jurdica de Castilla-La Mancha, n. 18, 1993, pg. 286.
632
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La incoacin y la instruccin
Finalmente, el ltimo inciso del art. 83.4 LRJPA, relativo igualmente a los informes de coordinacin administrativa dispone que el informe emitido fuera de
plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin,
con la evidente nalidad de sancionar la no emisin del informe en plazo. Ya
PARADA (35) haba calicado esta norma de arbitraria, pero en cualquier caso, es
de destacar que la jurisprudencia ha matizado en gran medida su alcance. As, el
Tribunal Supremo (STS 29-6-2004) ha tenido ocasin de armar que este precepto
slo puede aplicarse a los informes sobre la oportunidad de la resolucin, y no a
aquellos que dictaminen sobre la legalidad del acto, de tal manera que el precepto
en cuestin no puede ser comprendido de modo que vincule a la Administracin a
negar validez y ecacia jurdica a aquellos informes que, an evacuados fuera de
plazo, adviertan de una actuacin del particular maniestamente antijurdica.
Por ltimo, debe recordarse que la emisin de los informes conlleva dos consecuencias formales en orden a la resolucin nal que se adopte en el expediente: en
primer lugar, si la resolucin se dicta de conformidad con el informe, la motivacin
de aqulla puede sustituirse por una referencia al contenido de ste (art. 89.5 LRJPA);
en segundo lugar, cuando el informe provenga de un rgano consultivo, la resolucin contraria al tenor del informe deber estar motivada [art. 54.1.c) LRJPA].
6.5. Algunas cuestiones relativas a control jurisdiccional de los informes
Finalmente, cabe precisar algunos aspectos que han resultado problemticos
en un mbito tan importante como es el del control jurisdiccional del informe. En
este sentido merece la pena que se destaquen las cuestiones relativas al momento
oportuno para impugnar el informe y que se haga referencia a la posibilidad de
que sea emplazada la Administracin autora del informe vinculante cuando es
distinta de la que dicta la resolucin impugnada.
6.5.1. Imposibilidad de impugnacin autnoma del informe con respecto a la
resolucin nal
El informe se integra en la estructura secuencial del procedimiento administrativo como un acto de trmite. Como es sabido, una de las notas ms relevantes
que informan la categora de los actos de trmite viene dada por la circunstancia
de que tales actos no pueden ser objeto de impugnacin autnoma. Y as, la jurisprudencia es unnime a la hora de armar que los informes no son susceptibles
de impugnacin autnoma o separada de la resolucin nal (entre otras, SSTS
17-6-1996 y 26-7-1998). Desde un punto de vista doctrinal, CIERCO SEIRA (36) ha
subrayado que el carcter inimpugnable de los actos de trmite se altera, sin em-
(35)
(36)
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Sobre esta cuestin, y sobre la conveniencia de que el recurrente se dirija no slo frente
a la Administracin que dict el acto conclusivo, sino tambin frente a la que emiti el
informe vinculante, vid. CIERCO SEIRA, C., Algunas reexiones acerca de los informes vinculantes, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n. 21, 2002, pgs. 275 y ss.
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La incoacin y la instruccin
REFERENCIAS
Normativas: arts. 42.5 c), 75.2, 82 y 83 LRJPA; art. 54 TRRL; arts. 172 a
175 ROF.
Jurisprudenciales: STS 31-5-2005, STS 8-11-2004, STS 29-6-2004, STS
7-6-2001, STS 17-7-2000, STS 29-11-1999 (LA LEY 173006/1999), 224-1999, 26-7-1998, STS 17-6-1996, STS 12-12-1995, STSJ Comunidad
Valencia 26-11-2004, STSJ Pas Vasco 31-10-2002. Dictamen del Consejo
de Estado 8-7-1999.
Doctrinales:
ALONSO GARCA, C., Breves precisiones acerca del nuevo rgimen jurdico
de los informes, Revista Jurdica de Castilla-La Mancha, n. 18, 1993,
pg. 286.
CIERCO SEIRA, C., Procedimiento administrativo y ejercicio de la funcin
consultiva: sobre el concepto y rgimen de los informes, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, 2001, n. 18.
CIERCO SEIRA, C., Algunas reflexiones acerca de los informes vinculantes,
Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n. 21, 2002.
7.
7.1.
EL TRMITE DE AUDIENCIA
Regulacin
El art. 168 ROF establece que la audiencia a los interesados se sujetar a las
condiciones y plazos establecidos legalmente. La regulacin del trmite de audiencia se encuentra contenida en el art. 84 LRJPA, cuyo tenor es el siguiente:
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de maniesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se reere el art. 37.5.
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2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y justicaciones que estimen pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados maniestan su decisin de
no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justicaciones, se tendr
por realizado el trmite.
4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no guren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones
y pruebas que las aducidas por el interesado.
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La incoacin y la instruccin
Pese a la vinculacin del trmite de audiencia con el art. 24 CE que hemos destacado, la omisin de este trmite no es, en principio, tutelable en amparo. En este
sentido, el Tribunal Constitucional en Sentencia 27 de marzo de 1985 ha armado
que la falta de audiencia al perjudicado no constituye una infraccin susceptible
de amparo, sino acaso slo contraria al art. 105.c) CE, pues las exigencias del art.
24 no son trasladables sin ms a toda actuacin administrativa. Y, en el mismo sentido, la STC 4 de noviembre de 1987, recuerda que la indefensin ha de ser entendida como una limitacin de los medios de defensa producida por una indebida
actuacin de los rganos judiciales, por lo que no puede ser alegado el art. 24.1
de la Constitucin frente a actuaciones de la Administracin, de modo que, segn
criterio reiterado, las infracciones cometidas en el procedimiento administrativo
tienen que ser corregidas en va judicial y planteadas ante los rganos judiciales
y resueltas motivadamente por stas, en uno u otro sentido, sin que originen indefensin que pueda situarse en el art. 24.1 de la Constitucin.
Ahora bien, esta doctrina se ha visto matizada en relacin con los procedimientos administrativos sancionadores. Sirva como ejemplo la STC 23 de mayo de
2005 que tiene ocasin de armar
[] queda acreditado que el acuerdo del Ayuntamiento impugnado en este amparo impuso de plano a la entidad recurrente la suspensin temporal de la licencia
sin haber puesto en conocimiento de dicha entidad en el marco del procedimiento
administrativo los hechos en que se fundament dicha decisin y sin posibilitar un
trmite de audiencia y prueba. Ello determina que deba otorgarse el amparo solicitado por cuanto, al no haberse respetado las garantas procedimentales propias
del procedimiento sancionador, se ha infringido con ello el art. 24.2 CE y, en consecuencia, se ha vulnerado el derecho fundamental de la entidad recurrente a no
padecer indefensin en el procedimiento administrativo sancionador.
Requisitos
En cuanto a los requisitos subjetivos, es decir, las personas que deben ser odas,
la LRJPA utiliza el trmino interesados, por lo que la Administracin viene obli EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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gada a conceder este trmite a todo aquel que rena la condicin de interesado,
conforme a lo establecido en el art. 31 LRJPA. Basta con que el rgano instructor
tenga conocimiento por cualquier medio de la existencia de personas a las que
pueda afectar el procedimiento para que haya de concederles el referido trmite
(SSTS 26-5-1976 y 28-3-1980), si bien no quedan incluidos en este grupo, salvo
que ostente la condicin de interesados por otras vas o razones, los denunciantes
de infracciones, que intervienen en el procedimiento como colaboradores de la
Administracin (STS 16-2-1985). Por otro lado, hay que tener en cuenta que la
eventual omisin del trmite de audiencia slo puede ser invocada por el interesado que se ha visto afectado por la misma (SSTS 30-4-2001 y 19-2-1999).
Por lo que respecta a los requisitos objetivos del trmite de audiencia, hay que
tener en cuenta que el principio de celeridad ha motivado que el legislador permita prescindir de este trmite esencial en dos supuestos:
a) en primer lugar, cuando en el procedimiento no guran ni sern tenidos en
cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado [por ejemplo, cuando la resolucin se fundamente exclusivamente en los datos aportados por el interesado en la solicitud de iniciacin del
procedimiento [SSTS 22-11-2004 (38) y 23-9-1993];
b) cuando el afectado manieste expresamente su decisin de no utilizarlo, ya
que el trmite de audiencia es siempre potestativo para el interesado.
En cuanto al momento oportuno para la realizacin del trmite de audiencia, el
art. 84 LRJPA lo sita con especial precisin entre la terminacin de la instruccin
del procedimiento y la redaccin de la propuesta de resolucin. Esto es, cuando en
el expediente constan ya todos los elementos de juicio a tomar en consideracin
para proponer la decisin. Ahora bien, el Tribunal Supremo ha negado que tenga
carcter invalidante la substanciacin del trmite de audiencia una vez redactada
la propuesta de resolucin. As, la STS 21 de abril de 2008 (LA LEY 32075/2008),
tiene ocasin de armar que:
A los demandantes se les otorg el trmite de audiencia a que se reere el art.
84 siquiera fuese con posterioridad a redactar la propuesta de resolucin, y si bien
ello puede constituir una irregularidad reprochable en modo alguno constituye un
(38)
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La incoacin y la instruccin
motivo de nulidad basado en el art. 62 de la misma Ley 30/1992, ni siquiera de anulabilidad segn el apartado primero del art. 63. La nalidad del trmite de audiencia
no es otra que la de otorgar a los interesados la posibilidad de efectuar alegaciones,
presentar la documentacin que estimen pertinente y solicitar la prctica de las
pruebas que crean oportunas, y esa nalidad se cumple con la audiencia otorgada
aunque sea despus de redactada la propuesta de resolucin; propuesta que el rgano competente es dueo de hacer suya, o no, segn tenga por conveniente y sin
perjuicio de los recursos que procedan.
(39)
Arma esta ltima sentencia que las alegaciones de la parte apelante carecen de entidad bastante para rebatir la certera fundamentacin de la sentencia apelada, al ser
incuestionable que la omisin en el expediente administrativo del trmite de audiencia
del interesado, instruido el expediente e inmediatamente antes de redactar la propuesta
de resolucin, como ordena el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es
una infraccin de carcter sustancial, que acarrea la indefensin de la parte, generadora
de la anulabilidad de actuaciones previstas en el art. 48 de la citada Ley y que no se
orilla con una audiencia anterior a la conclusin del expediente, cuando con posterioridad a aqulla se han aportado a ste datos e informes trascendentes para su resolucin,
como lo es en este caso, donde se cuestiona en torno a toxicidad de ciertos puestos de
trabajo, el informe del Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo, que la propia
Administracin reconoce su incorporacin al expediente con posterioridad al trmite
que nos ocupa.
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Seguridad del Estado; los tramitados para la investigacin de los delitos cuando
pudiera ponerse en peligro los derechos o libertades de terceros o las necesidades
de las investigaciones; los relativos a materias protegidas por el secreto comercial
o industrial; y las que se reeren a actuaciones administrativas de la poltica monetaria.
Como pone de maniesto FERNNDEZ MONTALVO (40) a propsito de esta excepcin, la referida equiparacin entre Registros y Archivo excluidos del acceso de los
ciudadanos y elementos de expedientes administrativos que no forman parte de la
vista para el trmite de alegaciones puede producir conictos al entrar en colisin
con las exigencias del derecho de defensa, que debern ser resueltos conforme a
criterios de proporcionalidad (41). En cualquier caso, cabe destacar que no se ha
producido jurisprudencia relevante en relacin con esta materia.
Por ltimo, el plazo durante el cual ha de evacuarse el trmite ser el que seale el rgano competente, que, salvo disposicin especial, no ser inferior a diez
das ni superior a quince, plazo que por estar jado en das nicamente se computarn los hbiles (art. 48 LRJPA). Por lo dems, el expediente puede ser consultado
en las ocinas pblicas donde se halle, pero tambin es posible obtener copias del
mismo, conforme los arts. 35.a) LRJPA y 70.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de
Bases del Rgimen Local.
7.5.
Efectos
(40)
(41)
FERNNDEZ MONTALVO, R., De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, en VV.AA., Comentario sistemtico a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento administrativo comn, Carperi, 2003, pg. 300.
Cabe resaltar que GARCA DE ENTERRA E./FERNNDEZ, T. R. (Curso de Derecho Administrativo
II, 7. ed., 2000, pg. 495) consideran inadmisible, desde la perspectiva de las garantas
de defensa consagradas por la Constitucin y por la Ley la exclusin de documento alguno, ya que nada tendra que ver este ltimo derecho, que la Constitucin [art. 105.b)]
y la Ley (art. 37.1 LRJPA) reconocen a todos los ciudadanos, con el derecho de defensa
que el art. 24 de la Norma Fundamental garantiza a aquellos concretos ciudadanos
cuyos derechos e intereses legtimos estn en juego en un procedimiento concreto.
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La incoacin y la instruccin
(42)
En cualquier caso, es preciso resear que la STS 3. 4. 6-10-1993 matiza esta doctrina
al considerar que los recursos administrativos constituyen una dimensin claramente
distinta a la del trmite de audiencia de modo que, en el caso que resuelve, considera
que la omisin del trmite fue relevante y conllev una real y efectiva privacin de garantas. En un sentido similar, vid. tambin STS 3. 4. 24-2-1992.
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REFERENCIAS
Normativas: art. 24 CE, arts. 35 a), 37.5, 84 LRJPA; art. 70.3 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local; art. 168 ROF.
Jurisprudenciales: STC 23-5-2005, STC 4-11-1987, STC 27-3-1985; STS
7-10-2008 (LA LEY 148092/2008), STS 21-4-2008 (LA LEY 32075/2008),
STS de 13-12-2007 (LA LEY 202475/2007), STS 14-12-2004, STS 22-112004, STS 20-10-2004, STS 30-4-2001, STS 12-2-2001, STS 12-12-2000,
STS 29-5-2000, STS 20-5-1999, STS 19-2-1999, STS 6-2-1997, STS 10-101995, STS 23-9-1993, STS 14-5-1990, STS 13-2-1990, STS 6-6-1989, STS
13-12-1989, 18-9-1986, STS 16-2-1985.
Doctrinales:
GARCA DE ENTERRA E./FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo
II, 7. ed., 2000.
FERNNDEZ MONTALVO, R., De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, en VV.AA., Comentario sistemtico a la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento administrativo comn, Carperi, 2003, pg. 300.
8.
8.1.
El art. 168 ROF establece que la exposicin al pblico se sujetar a las condiciones y plazos establecidos legalmente El trmite de informacin pblica se
encuentra regulado en el art. 86 LRJPA, segn el cual:
1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica.
2. A tal efecto, se anunciar en el Boletn Ocial del Estado, de la Comunidad
Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a n de que cualquier persona fsica o
jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.
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La incoacin y la instruccin
8.2.
Concepto y caracteres
Como ha puesto de maniesto PARADA (43), la informacin pblica es un trmite de la instruccin que est tanto al servicio de la participacin ciudadana
como de la mejor adquisicin por parte del rgano decisor del conocimiento de
las cuestiones que son objeto del procedimiento y que consiste en el establecimiento de un plazo para que cualquier persona, y no slo los interesados, puedan
formular alegaciones o aportar datos en relacin con las cuestiones que son objeto
del procedimiento. Por tanto, como subraya el citado autor, no es nicamente una
suerte de derecho de audiencia colectiva, sino que con este trmite se pretende
tambin recabar el mayor nmero de datos y opiniones para dictar la resolucin
ms conveniente a favor de los intereses pblicos.
De este modo, la jurisprudencia ha venido sealando que el trmite de informacin pblica afecta a un grupo indeterminado de personas e intereses, de modo
que su nalidad es totalmente diversa a la del trmite de audiencia, que afecta a
personas e intereses singulares (entre otras, STS 10-2-1997).
En cualquier caso, hay que tener en cuenta que el trmite de informacin pblica no es un cauce de participacin poltica, o lo que es lo mismo, que la eventual omisin de este trmite en los supuestos en los que, como analizaremos, sea
preceptivo, se traduce slo en una infraccin de la legalidad controlable por los
Tribunales ordinarios, sin que implique a su vez una violacin del derecho de
participacin directa en los asuntos pblicos que garantiza el art. 23.1 CE. As
lo ha establecido la STC 17 de julio de 1995, que ha sealado que este trmite
constituye uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los
(43)
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Requisitos
Desde un punto de vista objetivo, la Ley dene el supuesto de hecho que permite
la apertura de este trmite de forma muy laxa, al establecer que se podr acordar
cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera. Para tratar de concretar el
signicado de este trmino, JIMNEZ CRUZ (44) seala que los procedimientos en los
que debe darse el trmite de informacin pblica son tanto aqullos en los que existe un conjunto indeterminado de interesados que deban ser odos, como aquellos
otros en los que la trascendencia social del objeto del procedimiento o los intereses
generales y colectivos en juego aconsejan or toda las voces que puedan alzarse, y
considerar todas las ideas que puedan aportarse, como una forma ms de participacin directa de los ciudadanos en los asuntos pblicos a que se reere el art. 23.1
de la Constitucin. Pero en cualquier caso hay que tener en cuenta que la relevancia
de esta determinacin es relativa ya que, aunque la naturaleza del procedimiento
lo aconseje, la apertura de este trmite por parte del rgano decisor es discrecional,
congurndolo la Ley como un trmite facultativo (podr acordar).
Pese a este planteamiento general, es muy frecuente que la normativa especca de ciertos procedimientos imponga expresamente con carcter preceptivo la
apertura de un perodo de informacin pblica. Por citar algn ejemplo, sirva el
art. 18 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiacin forzosa, relativo a
la declaracin de la necesidad de ocupacin.
Por otro lado, en relacin con la materia que tiene que ser objeto de informacin pblica, la Ley se reere al procedimiento, cuando en realidad debemos
entender que lo que tiene que ser puesto de maniesto es el expediente administrativo, lo que cual puede hacerse en su integridad o parcialmente. As, el ltimo
inciso del n. 2 faculta a la Administracin sustraer de la informacin pblica
determinadas partes del expediente. En cuanto a la interpretacin que ha de darse
a este inciso hay que comenzar indicando que es claro que, congruentemente
con lo dispuesto en el precepto regulador del trmite de audiencia, no debern
(44)
JIMNEZ CRUZ J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin del procedimiento, en Administraciones Pblicas y ciudadanos, PENDS GARCA (Coord.), Praxis, Barcelona, 1992,
pg. 563.
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ser objeto de conocimiento por todos los ciudadanos los datos e informaciones
mencionados en el art. 37.5 LRJPA es decir, informacin sobre actuaciones del
Gobierno del Estado o de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo; informacin sobre la
Defensa Nacional o la Seguridad del Estado; los tramitados para la investigacin de
los delitos cuando pudiera ponerse en peligro los derechos o libertades de terceros
o las necesidades de las investigaciones; los relativos a materias protegidas por el
secreto comercial o industrial; y las que se reeren a actuaciones administrativas
de la poltica monetaria. El problema interpretativo radica en determinar si ms
all de estos documentos, es posible que se sustraiga del conocimiento otras partes
del expediente. En este sentido seala JIMNEZ CRUZ (45) que la discrecionalidad a
la que parece apuntar este inciso resulta en la prctica ms aparente que real, pues
sera obvio que la Administracin actuante no podr omitir partes del expediente
que desvirten el trmite. Y as, segn el citado autor, podr, en principio, discutirse si procede o no la informacin pblica pero, una vez acordada la misma, ha
de ser tan amplia como resulte necesario para cumplir sus nes y, por tanto, la
actuacin caprichosa o injusticada del rgano administrativo instructor del procedimiento podr ser motivo de impugnacin posterior.
No obstante, en mi opinin, para determinar qu informacin puede sustraerse
de la informacin pblica hay que distinguir aquellos casos en los que es preceptiva de aquellos otros en los que es facultativa. En el primer caso, es decir, aquellos
supuestos en los que, por exigirlo la normativa especial la informacin pblica
es preceptiva, no se podr privar a los ciudadanos de elementos esenciales del
expediente (as, STS 3-12-2003). La nalidad del trmite de informacin pblica
no se reduce a la posibilidad de formular reclamaciones, sino que se extiende a la
presentacin de sugerencias, lo que exige conocer todo el voluminoso expediente,
que ha de quedar a disposicin de quien quiera conocerlo (as, STS 1-4-1993) (46).
Ahora bien, en los casos en los que la informacin pblica es meramente preceptiva posiblemente haya que matizar estas armaciones, habida cuenta de la exibilidad con que la LRJPA congura el trmite. De esta manera, del mismo modo
(45)
(46)
JIMNEZ CRUZ, J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin, op. cit., pg. 563.
Se arma en dicha sentencia, por otro, la nalidad del trmite de informacin pblica
tiende a garantizar el derecho de participacin de todos los ciudadanos en el proceso
de elaboracin o modicacin de la norma por lo que su ejercicio no se reduce a la
posibilidad de formular reclamaciones contra el acuerdo adoptado sino que se extiende
a la presentacin de sugerencias que puedan enriquecer el contenido de aqul; para su
efectividad se requiere, por tanto, el conocimiento no slo del contenido de la norma
sino de todo el expediente tramitado para la adopcin del acuerdo por lo que el principio de publicidad se satisface con la puesta de dicho expediente a disposicin de quien
quiera conocerlo, tal como se ofreca en el edicto publicado por el Ayuntamiento de
Mlaga, a la que, en consecuencia, no puede reprochrsele, como hace la sentencia
de instancia, incumplimiento del procedimiento establecido para la modicacin de la
Ordenanza.
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que el rgano competente puede decidir abrir o no este trmite, puede igualmente
considerar oportuno slo someter a informacin pblica parte del procedimiento,
reputando que slo en este limitado mbito le es preciso obtener los datos, informaciones y sugerencias que la informacin pblica le puede suministrar.
En cuanto a los requisitos subjetivos, la competencia para acordar abrir el trmite de informacin pblica corresponde al rgano que tiene atribuida la decisin
del procedimiento, careciendo de competencia, por tanto, el rgano al que corresponde la instruccin (art. 86.1 LRJPA).
Por otro lado, y en cuanto a los destinatarios de este trmite, como ya hemos sealado, la informacin pblica no se dirige nicamente a los interesados en el procedimiento, sino a todos los ciudadanos, al pblico en general.
Consecuentemente, los interesados no tienen obligacin de comparecer en ella y
verter por este cauce sus alegaciones. Como aclara la Ley, despejando las dudas
que poda haber planteado la regulacin del art. 87 LPA (47), precedente normativo del artculo que comentamos, la incomparecencia en este trmite no impedir
a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin denitiva del procedimiento. Por el contrario, y como ya haba establecido la jurisprudencia en relacin del citado art. 87 LPA (SSTS 14-12-1970 y 24-10-1984), el art.
86 LRJPA aclara que la comparecencia, por s misma, no otorga la condicin de
interesado. Consecuencias prcticas de este precepto son, por ejemplo, que no es
preciso la noticacin personal de la aprobacin denitiva de los instrumentos de
planeamiento urbanstico a quienes hayan comparecido y formulado alegaciones
durante el trmite de informacin pblica (SSTS 5-10-2005 y 24-10-1984), al igual
que tampoco es preciso dar traslado de los recursos que se interpongan contra la
aprobacin denitiva de los mismos (STS 10-10-1989).
8.4. Desarrollo de la informacin pblica
La LRJPA es parca en la regulacin de la tramitacin de la informacin pblica.
As, el art. 86 LRJPA simplemente se limita a sealar que este trmite ser objeto
de un anuncio en el Boletn Ocial del Estado, de la Comunidad Autnoma o en
el de la Provincia respectiva, a n de que cualquier persona fsica o jurdica pueda
examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde, y formular las
(47)
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La incoacin y la instruccin
Efectos de la comparecencia
Los efectos de la comparecencia en el trmite de informacin pblica se reducen a la incorporacin dicha de las alegaciones y documentos que acompaen a
stas al expediente. Adems, la Ley previene que quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trmite tienen derecho a una respuesta razonada, que podr
ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. El hecho de que la Administracin deba decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas el expediente, hayan
sido o no alegadas por stos (arts. 89.1 y 113 LRJPA), la obliga especcamente a
(48)
GARCA DE ENTERRA, E./FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho, op. cit., pg. 486.
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tomar en consideracin, bien para aceptarlas, bien para rechazarlas, y ello so pena de incongruencia determinante de la nulidad de la resolucin nal que pueda
dictarse, no slo de las alegaciones de los interesados propiamente dichas, sino
tambin cuantas observaciones se hagan llegar al rgano competente por la va de
la informacin pblica (STS 7-12-1972) (49).
Como ya hemos sealado, la comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. La mera intervencin en
el procedimiento no es per se base suciente para adquirir esta condicin, pues la
adquisicin de la misma est reservada a aquellos sujetos que sean titulares de un
derecho subjetivo o inters legtimo individual o colectivo que pueda verse
afectado por la resolucin nal.
8.6.
(49)
GARCA DE ENTERRA, E./FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho, op. cit., pg. 487.
648
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La incoacin y la instruccin
8.7.
649
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dose interpretado (50) que puede referirse a la mencin que el art. 78.2 LRJPA
realiza a los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen
a la instruccin de un procedimiento, los cuales, como establece dicho precepto,
debern reunir las garantas legalmente establecidas para estas tcnicas de informacin as como la identicacin tcnica del procedimiento seguido para la
obtencin de estos resultados.
Por su parte, JIMNEZ CRUZ (51) considera que la Ley parece estar rerindose
a la audiencia pblica, cuyos precedentes se encuentran en la vista oral ante
los Tribunales econmico-administrativos y el Tribunal de Defensa de la competencia.
REFERENCIAS
Normativas: arts. 78.2 y 86 LRJPA; 168 ROF.
Jurisprudenciales: STC 17-7-1995, STS 5-10-2005 STS 22-6-2004, STS
12-3-2004, STS 10-11-2004, STS 22-3-2004, STS 3-12-2003, STS 31-122002, STS 20-11-2001, STS 10-2-1997, STS 1-4-1993, STS 10-10-1989, STS
13-6-1988, STS 20-4-1985, STS 24-10-1984, STS 29-12-1982, STS 14-121970.
Doctrinales
GARCA DE ENTERRA E./FERNNDEZ T. R., Curso de Derecho Administrativo II, 7.
ed., 2000.
JIMNEZ CRUZ J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin del procedimiento, en Administraciones Pblicas y ciudadanos, PENDS GARCA (Coord.),
Praxis, Barcelona, 1992.
PARADA, R., Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento administrativo comn, Marcial Pons, 1999.
(50)
(51)
650
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La incoacin y la instruccin
RESUMEN
El presente captulo desarrolla dos de las fases del procedimiento administrativo local: la incoacin y la instruccin.
Mediante la incoacin se inicia el procedimiento, iniciacin que podr
producirse a ocio o a solicitud de parte interesada. La iniciacin de ocio
puede tener su origen en las siguientes actuaciones: iniciativa propia del
rgano administrativo competente para la instruccin y resolucin del procedimiento; orden superior; peticin razonada de otro rgano y denuncia.
Por su parte, las personas interesadas podrn solicitar la iniciacin del
procedimiento, mediante solicitud que rena los requisitos establecidos en
el art. 70 LRJPA.
La fase de iniciacin no se limita al acuerdo aprobatorio de la incoacin
del procedimiento o a la presentacin de la correspondiente solicitud, sino
que integra igualmente los trmites de subsanacin y mejora de la solicitud,
la adopcin de medidas provisionales y la acumulacin de procedimientos.
En esta sede sistemtica de la incoacin del procedimiento, la Ley
25/2009, de 22 de diciembre, de modicacin de diversas Leyes para su
adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su
ejercicio, ha introducido la regulacin de la comunicacin y de la declaracin responsable en el Ordenamiento administrativo general. Se trata de dos
nuevos ttulos habilitantes, alternativos a la licencia tradicional, en los que
el control de la actividad se realiza a posteriori, resultando por tanto, menos
restrictivos para la libertad de empresa.
Por su parte, la fase instructora del procedimiento administrativo es aquella que est orientada a la determinacin, conocimiento y comprobacin de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Por tanto,
su nalidad es proporcionar los elementos fcticos, tcnicos y jurdicos precisos para que la resolucin que ponga n al procedimiento sea adecuada.
La LRJPA se limita a enunciar unos principios generales y a disear el
rgimen bsico de los actos de instruccin ms habituales. Los actos de instruccin singularizados por la LRJPA son las alegaciones, la prueba, los informes, el trmite de audiencia y la informacin pblica.
Las alegaciones se caracterizan por constituir el acto tpico de los interesados en el procedimiento administrativo. Se podrn realizar en cualquier
momento anterior al trmite de audiencia.
Por su parte, la prueba constituye el acto de instruccin que tiene por
objeto determinar la certeza de los hechos y, en su caso, la vigencia y exis-
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La incoacin y la instruccin
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