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 蕭序
何謂「政治」？孫中山先生認為，政治就是「管理眾人之事」；David
Easton 主張，政治涉及「社會價值的權威性分配」；Harold D. Lasswell 以
為，政 治 涉 及「誰 在 何 時 以 何 方 法 得 到 什 麼」（who gets what, when,
how）；Karl Loewenstein 指 出，政 治 涉 及「權 力 的 爭 奪」（struggle for
power）；而 Karl W. Deutsch 則以為，政治涉及「利益的追求」（pursuit
of interest）；而一個馬基維利的信徒（a Machiavellian），則相信政治是種
「可能的藝術」（the art of the possible）。其他不同的學者，對「政治」
亦將各有其不同的看法。

這些代表性名家對於「政治」的不同界定，其實其所指涉的現象、對
象、範圍，或時空背景等，事實上也都不盡相同；若從現代社會的角度看，
換言之，他們所指涉的，可能存在於公民之間的政治現象，也可能是存在
於官僚之間或菁英之間的政治現象，更可能存在於官僚對公民，或菁英對
官僚與公民的政治現象之中。對於實存中的公民、官僚和菁英而言，他們
所涉及的政治場域和情節不同，對於「政治」的體會和認識也自然有異；
當然，他們所應該學習的「政治學」，自然也就不一樣！從此觀點看，強
調「政治學」是一種「放諸四海而皆準的政治科學」者，如果不是井底之
蛙，那必然是在推行愚民政治。公民如果要瞭解官僚和菁英，就必須超越
他個人所熟知的政治領域！

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 序

「政治」的意涵不同，將顯然導致「政治學」內容的差異。葉明德教
授浸淫於政治與政治學領域二十多年，對於「政治」與「政治學」都有特
殊的感覺與反省。在本書中，葉教授特別著力於打破所謂的「政治科學」
的框架，而從實存上重新界定「政治」，並建構「政治學」；他的「政治」
意涵，涉及「公開政治」，也包括「內幕政治」，並希望其「政治學」能
適合於「看門道」的內行，也同時適用於「看熱鬧」的外行。葉教授對於
「政治」與「政治學」所採取的定位，非常不同於一般市面上的同類著作，
而有其值得肯定與推薦之處！特別是本書的結構與內容，似乎都遠比同類
書籍更接近於台灣的實存政治，而有助讀者們透過此書瞭解台灣的相關現
象！

蕭全政 序於台灣大學社會科學院研究室
2006 年 7 月 31 日

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 自序
1992 年開始，台灣開始修憲，政治制度變了。伴隨著選舉，執政黨和
政治人物也搬家換位，令人目不暇給。你我作為旁觀者，有些人冷漠無奈，
有些人則心慌意亂。其實，無奈或慌亂都沒有必要，只要我們多瞭解一點
政治，多想一點，眼光放遠一點，就能坦然以對，繼續經營你我的人生。
筆者這本書提供的，是人類政治生活的一些基本概念，希望能幫助你釋疑
解惑，冷靜的面對台灣的政治變遷。

大環境來看，從 1765 年瓦特（James Watt）發明蒸氣機掀起「工業革

命」開始，到今天大家競相使用資訊科技的「自動化社會」（cybernetic so-
ciety）為止，人類的經濟生活改頭換面，突飛猛進，人心也變了，你我都
不由自主的被拖著走，朝向一個未知的社會前進。但是，兩百多年以來，
人類的政治生活並沒有根本改變，不僅是「統治機構」沒有新思維，而且，
「被統治者」約束「統治者」的方法，也缺乏新意。尤其令人擔心的是，
沿用至今的「自由民主政治」還有許許多多解決不了的難題。例如，「族
群」的問題、生產過剩的問題或恐怖主義等。基於此，筆者也希望，透過
本書的論述，能提供國內政治學者一些思考鑽研的線索，期待同行繼續探
討若干有助於「實現正義」的制度或思想。

「內行人看門道，外行人看熱鬧。」對外行的朋友來講，為了讓大家
能夠輕鬆看下去，還要能看得懂本書一個一個的概念，筆者先請內人盧懿

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 序

玲女士逐字逐句閱讀，然後，再三斟酌改正修訂，因為，她始終認為，政
治學本來就不應該是一本艱澀難懂的天書。因此，若本書讀起來通順流暢
的話，這是內人的功勞，謝謝她的耐心與辛勞。另外，本書把各式各樣概
念的定義以黑體字表示，重要的論述以楷體字表示，並用「方塊專論」及
「圖表」輔助說明，其目的也是為了淺顯易懂，希望讀者耳目一新。對內
行的同好而言，筆者必須說明，本書目前撰述的內容只是多年來在政治大
學、文化大學、暨南大學及稻江科技暨管理學院教學暨研究體會所得，稱
不上周延。力有未逮，疏漏之處，惟有待再版時匡正補充。

謹誌
2006 年 9 月 20 日
台北陽明山

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 目錄
PART 1 政治緣起

第一章 政治與政治學 .................................................................. 1

第一節 為什麼要學政治？ 4
第二節 什麼是「政治」？ 5
第三節 「政治學」的研究方向 10
第四節 政治過程 16

第二章 民族、國家、憲法、主權 .......................................... 21

第一節 民族與民族主義 22
第二節 「國家」的起源、性質與功能 28
第三節 憲法與憲政主義 38
第四節 主權 42

PART 2 統治機構

第三章 政治體系與政府............................................................ 51
第一節 政治體系的意義 52

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 目錄

第二節 極權政體 54
第三節 威權政體 59
第四節 政治體系的分類 71
第五節 政府 84

第四章 行政機構 ......................................................................... 87

第一節 行政機構的意義 88
第二節 行政首長 92
第三節 部會首長 113
第四節 文官 124

第五章 立法機構──國會 ..................................................... 141

第一節 立法機構的意義 142
第二節 國會的成員 145
第三節 國會的功能 148
第四節 國會的組織 159
第五節 國會的功能衰退了嗎？ 170

第六章 司法機構 ....................................................................... 175

第一節 什麼叫「法治」？ 176
第二節 司法機構的性質 180
第三節 法官的產生暨司法機構體系 184
第四節 「司法審議」 187

第七章 政治領導人 .................................................................. 193

第一節 「偉人」現象 195

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 目錄

第二節 人格、社會背景與「政治領導人」 200

第三節 「制度」與「政治領導」 206
第四節 時機 213
第五節 當官的途徑：「政治領導人」甄選機制 218
第六節 民眾怎麼約束「政治領導人」？ 223

PART 3 人民與統治機構

第八章 政黨................................................................................ 229

第一節 什麼是政黨？ 230
第二節 政黨的起源 233
第三節 政黨的功能 235
第四節 政黨的結構 243
第五節 政黨的體系 248
第六節 政黨體系另類分類 258
第七節 政黨的改革 259
第八節 政黨功能喪失？ 266

第九章 利益團體 ....................................................................... 273

第一節 「團體」的意義 274
第二節 社群團體 278
第三節 利益團體 284

第十章 大眾傳播與政治.......................................................... 295

第一節 傳播的意義 296
第二節 大眾傳播與政治體系 297

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 目錄

第三節 大眾傳播與意識形態 303

第四節 大眾傳播與政府 314
第五節 大眾傳播與選舉 324
第六節 大眾傳播對政治事務的影響 327

第十一章 政治參與 .................................................................. 331

第一節 民主理論與「政治參與」 333
第二節 「政治參與」的意義 336
第三節 「政治參與」活動 339
第四節 政治參與暨政治平等 344
第五節 威權政體的「政治參與」 345

第十二章 選舉與投票 .............................................................. 355

第一節 選舉制度 356
第二節 席次分配方法 359
第三節 選舉類型 370
第四節 投票行為 372

第十三章 人權 ........................................................................... 385

第一節 人權的觀念：起源與發展 386
第二節 人權的內容 388
第三節 人權的保障 396

參考書目 ........................................................................................ 403

索 引 ............................................................................................. 413

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 圖表目錄

圖 1-1 政治過程 16
圖 2-1 國家目的手段的演進 32
圖 3-1 政治體系 3D 分類 73
圖 8-1 向心離心競爭政黨體系類型 259
圖 9-1 社群及聯誼團體類型 274
圖 10-1 民眾參政分布型態 302
圖 10-2 「政治領導人」與媒體場域 318
圖 12-1 選舉流程 357
圖 12-2 「席次分配法」比例程度大小順序 368
圖 12-3 選舉類型 372
表 1-1 政治層次（The level of politics） 6
表 1-2 行為主義與新制度論的假設比較 15
表 1-3 政治科學與自然科學研究的比較 19
表 3-1 「極權民主對照分類」類型 71
表 4-1 美國總統及英國首相遴選部長標準異同 116
表 4-2 英美德高層文官教育背景 127
表 7-1 政治菁英參政動機暨行為 202
表 7-2 英美義大利西德國會議員職業 203
表 7-3 「人為制度」與「領導效能」 209

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 圖表目錄

表 7-4 不同「政體」的「領導效能」 218

表 10-1 政府對大眾傳播媒的管理模式 320
表 10-2 媒體發揮影響效果的條件 325
表 11-1 「動員」型態對照 340
表 11-2 英美兩國民眾的「政治參與」活動 342
表 12-1 「剩餘票分配制」模擬計票開票演算 364
表 12-2 「杭特計票法」模擬計票開票演算 365
表 12-3 「聖雷格制」模擬開票計票演算 366

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 方塊專論目錄

「政治學」研究的困難 19
一個虛擬設定形成的統治概念：「國家」 29
權力、權威與「合法統治權威」 34
無政府主義 35
政治體系 52
「協和主義」與「多元主義」的「代表性」比較 63
「政府」的起源與演變 90
兩種理想的「政府」：「內閣制」與「總統制」 110
「政府」的能力 122
國會議員「黏扯度」 156
政治變遷史決定「國會」的權力與地位 157
司法審判政治？ 189
「任期」與「政治領導」 211
「人為制度」有助於「政治領導」 213
「政黨」的負面評價 235
政黨與意識形態 242
e 世代政黨觀 269
政治學有關「團體」的研究 276
「新政治」時代的「利益團體」：社會運動 282

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 方塊專論目錄

資產階層獨霸嗎？ 311
第四權 321
動員 340
人民對政府的觀感 343
大陸知識分子參與議政聲援鄧小平奪權 349
公民投票 352
「門檻」、「選區席次」與「比例制」 369
人權與外交 399

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 PART

政治緣起

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 第一章 政治與政治學
第二章 民族、國家、憲法、主權

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 CHAPTER

政治與政治學
第一節 為什麼要學政治？
第二節 什麼是「政治」？
第三節 「政治學」的研究方向
第四節 政治過程

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 4 政治學

第一節 為什麼要學政治？

大多數人討厭政治，所以，不敢碰觸政治，連帶的也不想學政治。其
實，學政治和從事政治活動是兩回事。政治學也很有趣，至少，「學政治」
有三點好處：

一、學政治可以幫你瞭解政治體系運作的基本概念

在平時、或在國家面臨危機的時刻，一般人都是茫然無助，根本無法
掌控政治事件的演變。學政治，並不能改變一般人無法掌控政治的「無助」
感覺，但是，學政治至少可以讓你弄清楚政治人士在講些什麼東西，像是
「公投」、「族群」、「修憲」、「正義」(justice)、「黨政分離」、「倒
閣」等。他國講這些概念的時候是不是有不同的意思？台灣的政治人士講
這些觀念的時候，是不是和外國不一樣？還是一樣呢？

二、學政治可以掌握國內外政治動態

學 政 治（study of politics）可 以 讓 我 們 瞭 解 各 國 不 同 制 度（institu-

tions）、團體（groups）及不同政治勢力（political forces）的起源及性質，
並且進一步瞭解各國制度團體對該國政策民情的影響。為什麼英國、美國
只透過兩個政黨表達政治意見，其他國家卻要經由好幾個政黨來表達？為
什麼在美國，「社會民主黨」不流行，但是，共產黨卻能在法國發展？「他
山之石，可攻之錯」，利用研究他國政治得到的知識，可以反過來觀察本
國的政治，更瞭解本國政情。學政治還可以瞭解歷史及各種事件發生的歷
程，讓我們注意到危險的信號及危急的趨勢，及早預防歷史重演。例如，
1950 年 6 月，北韓侵略南韓，政治學者即警告美國政府，不要重蹈 1938
年坐視姑息德國侵略的錯誤，結果，美國決策者聽進去了，馬上採取果斷
的軍事行動，令南韓得以存活至今。

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 第一章 政治與政治學 5

三、學政治可以幫你判斷政客的行為

學政治之後，你可以估計，在目前情況下，政客嘶喊的「政治行動」
（political action）到底能達到什麼效果？或根本達不到目標？多看看政治
學，多一點政治學的知識，則面對政壇爭執不休的言論動態，你至少不會
天天等待「奇蹟」，更不會因為錯估了人類行為潛在的善惡，而空懷期待。
換句話說，多一點政治的知識，你會是一個有知識的公民，更是一位持平
穩健，不容易衝動，不會心煩的智者。

第二節 什麼是「政治」？

「政治」是文化、制度、「公開政治」與「內幕政治」的總和。我們每
天看到的國內外「政治」活動，大都分布在表 1-1 的各種層次。平常，一般
人看到的政治是「內幕政治」（insider politics）和「公開政治」（public
politics），較深一層、大家不容易看到或體會到的，是「制度」與「文
化」。而「生產技術」改變所引起的新型「經濟」活動，也會影響「文
化」、「制度」，甚或間接影響著「公開政治」與「內幕政治」。
茲將表 1-1 每一個層次的「政治」活動一一說明，可以幫我們釐清，
每天所見所聞到底屬於哪一個層次的「政治」。
每一個社會當中，「公開政治」和「內幕政治」全都有，都存在，有
識之士都應該瞭解「公開政治」及「內幕政治」活動。「政治的活動」
（activity of politics）與「政治人物的活動」（activity of politicians）也必
須分別瞭解。對於政治人物的活動，有些值得尊敬，有些也該批評。
感覺上，「公開政治」比較理想偉大，冠冕堂皇，而「內幕政治」則
顯得隱密晦澀，詭譎多變，見不得人。在公開場合上，大家看到的，聽到
的，是光鮮亮麗、享盡榮華富貴的政治人物，聲嘶力竭的喊著追求自由民
主，為人民拚經濟，還肩扛著國家尊嚴，意氣風發，不可一世，好像他們
有多麼偉大，好像他們會帶著大家走向更美好的生活。另一方面，趁大家

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 6 政治學

表 1-1 政治層次（The level of politics）

層 次 活 動 內 容 空 間（地 點） （變 化）時 間
內部會議、領導人之間爭
內幕政治 議、人事職位異動、內部 首都、度假勝地 一夕數變
文件
施政報告、政策、黨章、
公開政治 法 規、領 導 人 言 論、選 省、市、全國 月∕年
舉、投票等
政府結構、黨（政）定期
制 度 會議、決策程序、政治參 部、會、政治勢力 數十年更迭
與活動等
對家庭、財產的態度、對
文 化 政府政績的評價標準、對 亞、非、歐、美洲 世 紀
政治人物的期望等
生產技術、農業、工業化
經 濟 北半球∕南半球 紀 元
程度、財富分配等
取材自 Andrew Dunsire, “The level of politics,” in Adrian Leftwich ed., What is Politics? The activity and
its study, Oxford: Basil Blackwell Publisher, 1984, p.101。

不注意，在大家看不到的地方，我們也觀察到，這些光鮮亮麗享有特權的
政治人士拚命「搞政治」（politicking），包括安插親信、賣官鬻爵、操縱
議題、打壓在野人士、拔對手的樁腳、吹噓唬弄、發誓、賄賂等等，把政
治變成不顧道德、見不得人的「骯髒政治」（dirty politics），讓大家厭煩
無奈，壓根兒不敢碰政治，也不敢想政治。
「內幕政治」活動主要有二：（1）人事安排權位分配。人事的安排大
都是「黑箱作業」完成，外人永遠不知道真相。（2）做出決定解決問題。
「做決定」的步驟包括剖析問題、互相說服（persuasion）、討價還價（bar-
gaining）與政治操作等。「人事安排」與「做決定」的過程及其前因後果
等，都是「內幕政治」層次的活動，外人無法到現場瞭解，除了「政治領
導人」的親信秘書之外，絕大多數的人根本無緣一窺「內幕政治」的真相。
「做出決定」時，「政治領導人」大都會自吹自擂說明，「政策」對人民

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 第一章 政治與政治學 7

有多麼好，但是，還不能「做決定」或不想「做決定」時，就採用粗暴的
手段搪塞、扭曲或硬拗。
「內幕政治」發生的地方集中在首都，大多在官邸、黨中央或總統的
休閒地點，像中國的「北戴河」或美國的「大衛營」等地。「黑箱作業」
則主要發生在首都的總統府、行政院長或總理的辦公室。「內幕政治」的
「黑箱作業」，是媒體報導的最愛。報紙電視雜誌等媒體記者不太會報導
政策或原則（policies or principles），反而比較喜歡推敲政治人物的「人
品」（personalities）及人事異動等內幕。媒體喜歡把「內幕政治」活動的
點點滴滴，拼湊起來報導。民眾瞭解的「政治」，主要是從媒體看到的有
關「內幕政治」的活動，民眾耳熟能詳的，也以「內幕政治」真真假假的
點滴活動為主。
其次，宣揚信仰、理念（creeds）、宣言、黨綱、政策說帖、法規、選
舉等，則都是「公開政治」層次的活動。很多時候，「公開政治」就是「政
黨政治」。「政治領導人」利用信仰、理念、黨綱、政策等，塑造民眾的
認知，爭取民眾的忠誠（loyalties）與支持。不搞政治的民眾（non-politi-
cians）則用「公開政治」的資訊建立自己的政治觀點。選舉、投票也是「公
開政治」層次的活動，在選舉或投票的時候，有些民眾堅守信仰或理念，
不顧自己切身的利益（interests），有些民眾則根據本身的利益投票。一般
人的政治參與（political participation）主要是介入「公開政治」。「公開政
治」的活動範圍涵蓋一個縣市，有時候則涵蓋整個國家，不像「內幕政治」
僅限於首都地區。
「內幕政治」對政策的影響力，大過於「公開政治」。但是，「內幕
政治」是一個人看一個樣，不容易查證，「公開政治」則是大家觀察得到，
可以互相驗證核對的。假定我們把「政治」看作是「內幕政治」的話，而
「政治人物做的事」大多是「內幕政治」，因此，「政治人物做的事」就
是「政治」（Politics is what politicians do.）。
有時候，政治人物會提出修憲、罷免總統，或主張改變「選舉制度」
等，這就不是「內幕政治」層次的活動，而是「制度」層面的問題。「制
度」指的是，國家的法規架構（framework of rules）、慣例（conventions）、

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 8 政治學

期望（expectations）、默契理解（understandings）等。對於本國整個政治體
系運作的規則程序、誰掌權、誰有機會參與國家決策等問題，大家都習以
為常。政治的「制度」也大都數十年不變。但是，隨著內外環境的變遷與
需求，政治「制度」免不了也都必須創新與調整。例如，為了配合台灣內
部「民主化」的需要，中華民國憲法實施了四十多年之後，從 1992 年起開
始修改。
「制度」也是一個國家「價值」的表述。每一個國家的「制度」堆砌
形成的權力形態（configuration of power），其背後都有一系列的「價值」
作為支撐。符合大家的「價值」，則各式各樣的「制度」理所當然就被接
受，大家不會質疑。「價值」背後深一層民眾的下意識（subconscious）想
法，則屬於「文化」層次的問題。「文化」包括了一般人對財產、神鬼、
家庭、老人、小孩及對男女角色的觀念。另外，「功成名就」的衡量標準、
智慧的定義、愛國觀念、有教養的行為標準等，也是「文化」層次的因素。
日常生活中，大家對以上的觀念都習以為常，信以為真，這些「文化」因
素也大都反映在各國的制度、慶典、儀式、圖騰（symbols）上面。各國的
「文化」彼此不同，沒到過歐洲、美洲或非洲住一陣子的話，大家就很難
覺察到，這些地方的文化和我們的文化有什麼差別。各國的「文化」不同，
因此，「文化」拱托出來的「制度」、「公開政治」及「內幕政治」等層
次的政治活動，便都不一樣。
文化價值或一般人「下意識」的觀念想法等，大多是經由「社會化」
（socialization）過程，一代一代傳遞下來，變成習俗和傳統。在漫長的世
代傳承過程中，文化價值觀念才在篩選過程當中保留、變質或消失。「價
值」觀念愈能超越其他意識形態挑戰者，就愈能成為主流價值，存在得更
久。
表 1-1 列出來的內幕政治、公開政治、制度、文化等四個層次的「政
治」活動，天天同時在發生。四個層次的政治活動彼此關聯，較低一層制
約著上一層。如「文化」決定了「制度」，「制度」劃定了「公開政治」
的範疇，「公開政治」則制約著「內幕政治」活動的運作。另外，在變化
的速度方面，最深最底一層的「文化」價值變化最慢，必須幾個「世紀」

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 第一章 政治與政治學 9

演變下來，才會感覺到有所變化。「制度」則數十年才有變革，比「公開
政治」的變化慢。「公開政治」則定期幾個月或幾年，才在地方或全國發
生一次，例如，「政治領導人」的重要談話，或許多國家四年舉行一次的
「總統選舉」。「內幕政治」活動則一夕數變，常常出乎意料之外、令人
跌破眼鏡，對政策的影響也最直接。反之，制度、文化等對政策的影響，
則比較間接，一般人很難體會得到。
「政治」的主角是「政治人物」（politicians），絕大多數民眾是「旁
觀者」。「旁觀者」民眾與四個層次的「政治」都有一段距離，影響不了
政治。也因此，大多數人經常體會到，自己的生活與「政治」無緣，懶得
理會，也不知道怎麼做才能影響「政治」。相反的，「經濟」比較會影響
自己的生活，特別是經濟不景氣的時候，大多數人立刻感覺得到。
表 1-1 當中，我們把「經濟」和上列的「政治」四個層次，用虛線區
隔開來，主要目的是讓大家瞭解到，「經濟」會向上影響到「文化」、「制
度」，甚至間接會影響到「公開政治」與「內幕政治」。自古至今，地球
上不同文化的人，其運用自然資源的方法不一樣，「經濟」活動不一樣，
導致其表現出來的「文化」、「制度」與「公開政治」等也不盡相同。例
如，18 世紀英國「工業革命」造就了「資產階級」，「資產階級」則把英
國的「君主專制」轉型成為「自由民主政體」。甚至到今天為止，地球上
東、西、南、北半球的生產技術與生產方式也都不盡相同，今日世界各國
除了有工商業社會、後工業社會（post-industrial societies）、自動化社會
（cybernetic society）之外，還有人單純只會覓食（food-gathering），或者
停留在狩獵遊牧或徒手農耕階段，也因此，即使到今天，全球各地還有不
同的文化、制度及政治活動。
反過來講，「政治」會不會影響「經濟」呢？這也值得注意。大體來
說，今天地球上所有人面臨的共同問題，還找不出適當的「政治」予以有
效的解決。例如，「市場機制」失靈、人口過剩、能源不足、污染、生產
過剩等問題。也因此，「政治」的研究不可謂不重要，「政治」要研究的
課題還很多。

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 10 政治學

第三節 「政治學」的研究方向

在西方社會，政治的研究與講授已經有兩千五百多年。西方人把政治
研究稱之為「政治科學」（political science），意思是說，政治研究是一項
知識領域，有它的學術傳統，「政治學」是一個「專業的學門」，必須用
科學的方法研究。根據牛津英文字典（Concise of Oxford English Dictionary）
的解釋，「學門」（discipline）指的是，一個自我約束的機制（self-binding
mechanism）；「學門」蘊含著一系列的心智與道德指引、約束該學門成員
的秩序（order）及規範該學門成員行為的準則（rule）。「專業」指的則
是，政治學研究者這個社群認可的「最起碼的專業能力」，例如，北美洲
大學博士班入學學生必須通過的「資格考」（qualifying examination）。
「專業」的另一項涵義是說，該專業成員都會根據公認的高標準專業水準
自我評量或互相批評。根據這種「專業」跟「學門」的定義來看，毫無疑
問的，「政治學」也已經和「人類學」、「經濟學」或「社會學」一樣，
不斷成長，已經形成一種「專業的學門」。不同的是，人類社會迸發出來
的「政治事件」，經常會迫使政治學者不斷反省和調整「政治學」的研究
方向。
茲以「研究焦點」及「研究方法」為依據，把二次世界大戰至今「政
治學」的研究分成「行為主義」與「新制度論」兩個階段予以說明，而第
二次世界大戰之前傳統的「政治學」研究，則放在「行為主義」一併敘述。
在不同的階段，「政治學」研究的方向也不一樣。

一、「行為主義」的興起

（一）傳統的「政治學」研究

「政治學」自成為一種專業的學門，有其實質研究的焦點（concerns）
及特定的研究方法（methodologies）。1900 年之前，「政治學」的研究主
要附著在哲學、歷史與法律，「政治」的研究，常常和哲學歷史或法律的

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 第一章 政治與政治學 11

研究混在一起。傳統上這些研究政治的方法與著作並非一無可取，「政治
哲學」也並非全都沒有事實根據。到了 19 世紀末，歐洲及美國風靡「憲法
工程」（constitutional architecture ），歐美學者汲汲營營鑽研不同國家、
不同憲法的起源結構與運作，當時的「政治學」研究，從哲學歷史等轉而
側重於憲法、制度、法理（legal aspect）或歷史勢力因緣等，稱之為「制
度研究法」。

（二）傳統「政治學」研究喪失解釋與預測功能
20 世紀前半個世紀，蜂擁而起的極權政體（totalitarian regimes）擊垮
了自由民主政體（liberal democracy），傳統的「政治學」研究，無法解釋
20 世紀前五十年發生的「政治事實」。例如，19 世紀盛行的憲法法理相關
的研究，無法解釋前蘇聯「布爾什維克革命」（Bolshevik Revolution）為
什麼發生，也無法解釋德國威瑪共和（Weimar Republic）的崩潰及納粹主
義（Nazism）的興起，更無法解釋共產黨在中國的勝利。19 世紀末、20 世
紀初，後工業化社會產生的政治經濟危機，造成了「制度研究法」（insti-
tutional approach）無法解釋政治事實的困境，「制度」的研究也遭到遺棄
而中斷。例如，1930 年代的「經濟大恐慌」顯示出，「自由主義」（liber-
alism）為基礎的「市場」機制，一夜之間失靈，而當時的「自由民主政
體」卻無法拯救危機。也就是說，19 世紀末、20 世紀初「憲法」及「制
度」研究形成的理論，解釋不了以上「反民主」的實際政治事件，20 世紀
歐美國家實際發生的政治與經濟變遷事實，讓西方國家的政治學者覺得，
傳統的「政治學」研究方法不實用，根本無法解釋，為什麼大量的民眾會
捨棄自由民主而盲從起哄接受獨裁？因此，政治學者轉而探索「權威人格」
（authoritarian personality）、不同社會階層的經濟力、或特定意識形態滲
透力等因素，緊接著，在二次世界大戰之後，「政治學」研究開始從心理、
社會、經濟及文化因素探討政治行為，把「政治過程」約化說成是社會、
經濟或文化因素造成的結果。相反的，不再把「憲法」等「制度」看成是
影響「政治過程」的獨立變項。自此之後，政治研究走向「行為主義」
（behaviorism）。

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 12 政治學

（三）「行為主義」之下的「政治學」研究
「行為主義」在美國最盛行，1945 年之後，美國學者靠著他們大量的
大學與研究資源，開始借用經濟學、社會學、心理學等社會科學概念和方
法，從事「政治學」研究，分析探討政治活動，形成所謂的「行為主義」。
「行為主義」的研究重點不放在「國家」、「憲法」或「制度」，反而著
重於統治者與被統治者之間互動的心理與行為，造成「結構功能論」
（structural-functional theory）、「團體論」（group theory）、「博奕論」
（game theory）、「理性抉擇論」（rational choice theory）相繼產生，成
為美國政治學研究的主流。

1. 「結構功能論」強調說，為了維持政治穩定或社會分化等需要，社會體
系自然而然會設置政治制度以滿足其需要。另外，為了處理經常發生的
基本問題，各個社會也必須設置「政治制度」予以解決。「結構功能
論」使用「社會需求」（social needs）這個通則，解釋了千變萬化的
「制度」，等於是「以全概偏」，忽略了「制度」的個別特性。
2. 以「多元論」（pluralism）為基礎的「團體論」也不把「制度」看成是
政治活動的獨立變數。「團體論」雖然認為，「制度」是挾帶著不同利
益的「團體」進行政治角逐的場域（arenas），但是，「團體論」並不
認為，該「場域結構」能決定「團體」角逐的最終結果。
3. 以「經濟研究法」（economic approach）為依據的「理性抉擇論」及
「博奕論」等，也都只直接切入說，「當事人」（agent）會自動自發
追求其本身嚮往的利益，絲毫不提「當事人」是否透過「制度」追逐利
益。以「個人取向」工具論分析政治的論述認為，「理性當事人」（ra-
tional actors）通常會設置容易實現其個人利益的「制度」，在「理性當
事人」眼中，「制度」是「中介變數」（intermediate variable），投入
（賦予）該「制度」愈多的權力，其目的就愈加容易追求利益。
「博奕論」認定說，「追求最多利得的理性當事者」（utility-maximiz-
ing rational individuals）彼此交手施展策略（strategic interaction）之餘，該
項社會體系（social system）終會達到一種均勢的狀態（to stabilize in an

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 第一章 政治與政治學 13

equilibrium）。在這樣一種勢均力敵（social forces balance）的狀態下，

「個別當事人」或「多個當事人聯盟」，都別想「悖離」（defect）原本的
行動模式，以追求改善其地位與利得。根據此項論述，則任何社會體系都
有可能產生無以數計的「均勢狀態」， 而且，很難預測哪一種體系會有哪
一種「均勢狀態」。換言之，「博奕論」顯示出「任何結果都有可能」。
針對「博奕論」此一推論，則可以用來預測（解釋）「博奕」的後果，很
可能就是限制「當事人」策略抉擇（挑選遊戲規則）的「制度」因素。例
如，根據「理性抉擇論」，立法機構成員以個人最大利益考量來表決各項
法案，則每一個法案各有一個「多數」，彼此傾軋否決，會導致「集體不
理性」（collective irrationality）及政治混亂。但是，實證研究發現，立法
機構經常存在著一個「穩定的多數」（stable majority）及長期的理性，其
原因是立法機構存在著「穩定的程序規則」（stable procedural rules）。
「理 性 抉 擇 論」假 定 每 個 人 都 是「理 性 自 利」（rational, self-inter-
est），其行為不外乎盡可能追求最多的利得（rational, utility-maximizing
behavior）。果真如此，則個別的「理性當事人」又怎麼會彼此合作共謀解
決共同的問題呢？像是納稅、保存自然資源或成立工會等。實證研究顯示，
促成「理性當事人」合作解決共同問題的可能原因是，既有的「政治制度」
與領導人，挑一些「激勵」（selective incentives），提供給解決共同問題
的「理性當事人」及其機構。
「馬克思主義」（Marxism）也一樣，根據傳統馬克思（Karl Marx）
的分析，「政治制度」是所在社會經濟結構反映出來的結果，「政治制度」
不會單獨起作用。「馬克思主義」以「階級衝突」（class conflict）概念分
析政治活動，並採納「經濟決定政治」的觀點，探討經濟勢力影響政治活
動的規律。
有感於政治菁英的「獨攬」地位，及人民永遠處於弱勢的實況，1980
年代以來，美國學者選擇「制約」的概念，作為政治學研究的焦點。這個
定義把「社會權力的制約使用」（constrained use of social power）稱之為「政
治」，主張，學者要研究的政治或政治人物要探討的政治，即在於制約的
性質、制約的緣由及制約情況下使用社會權力的技巧（the nature and source

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 14 政治學

of those constraints and the techniques for the use of social power within those
constrains）。此一概念蘊含著以「自由民主」為典範的意識形態偏見，也
未把「政治權力」與「社會權力」釐清。但是，此項定義仍著重在界定「統
治者」與「被統治者」的互動關係，也還在「行為主義」的範疇之列，值
得注意。
以上「結構功能論」等「行為主義」衍生的理論或「馬克思主義」等
大多是宏觀的理論（grand theory），也大多是宏觀的架構，但無法辨認解
釋不同政體的細部殊異形態（variation）。另外，到底像是「行為主義」推
斷的，人的行為、人民的政治活動根本是受到心理因素的驅使，及受到經
濟、社會勢力所約束左右呢？還是說，「制度」的規範、規則、手續等也
會影響個人的行為呢？這不免讓大家重新評估，是不是要把「制度」當作
是「政治行為」的獨立變數。

二、「新制度論」的興起

（一）「制度」是人類生活的要件

基於對「國家」功能暨權威的需要，加上「法國大革命」及美國憲法
的實例，18 世紀以來，「政治學」研究的焦點從哲學、歷史脫離出來，轉
而以憲法、制度為重點。這是「制度論」重提的緣起。事實上，人類群居
在一起，仰賴相同自然資源維生，日久，這群人發現他們有個人的利益及
共同的利益。為了保障個別的利益（如財產），也為了追求共同的利益（抵
禦外侮、提高薪資或改善工作環境、維護共同自然資源等），或為了仲裁
解決個別利益與共同利益的衝突，大家發現必須設置四種制度：

1. 訂定規章的制度（rule-making institutions） 為共同利益做決定及制定規

則的制度。
2. 執行規章的制度（rule-applying institutions）。
3. 仲裁規章的制度（rule-adjudicating institutions） 詮釋規章起爭議時，職
司仲裁的制度。

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 第一章 政治與政治學 15

4. 懲罰的制度（rule-enforcing institutions） 針對破壞規章施予懲罰，以確

保規章規範效力的制度。

以上四種制度都是「政治制度」，也都是人類群生活必備的要件。

（二）「新制度論」的提出暨基本假設

1984 年，James March and Johan Olsen 在《美 國 政 治 學 季 刊》

（American Political Science Review）發表〈政治生活的組織因素：新制度
論〉（The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life）一
文，提出「新制度論」。他們認為，「制度」會直接影響政治行為與政治
活動，「制度」是制約政治活動的獨立變數。「行為主義」與「新制度
論」，分別對政治行為與政治活動有不同的假設暨論述。茲以表 1-2 比較
如下：

表 1-2 行為主義與新制度論的假設比較
行 為 主 義 新 制 度 論
政治事件是社會階級、經濟、宗教等結 國家及其他政治制度等獨立變項才是集
構因素所決定，未論及「制度」對這些 體生活的因素
結構因素也有影響
將政治約化解釋為社會、經濟影響下 「制度」會影響個人的行為
「個人行動」（individual actions）所集
結形成，近似「市場理論」
行 為 學 派 使 用「理 性 抉 擇」模 式（ra- 「制度」的規範規則手續會影響個人行
tional choice model）只偏重個人如何盤 為
算實用性。「行為學派」認為，idea、 政治締造的「認同」、意識形態、政策
symbol、ritual 等是虛偽不真，受政客操 目標等，都會教育並塑造民眾的文化價
縱的。政客講的是一套，做的又是另一 值
套
製表：作者。

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 16 政治學

第四節 政治過程

根據 1953 年伊斯頓提出的「系統論」（system theory），本文勾繪出

「政治過程」，如圖 1-1。整體來看，圖 1-1 比較貼近政治現實，可以幫
助我們瞭解每一個國家的政治過程。另外，圖 1-1 也顯示「政治學」研究
主題包括了政治發展、政治文化、意識形態、政黨、利益團體、政治參與、
政治領導、政府形式及公共政策等，而「公共政策」賦予「人民」享有權
利義務之餘，則涉及到「人權」這個主題。茲將圖 1-1「政治過程」的要素
簡述如下。
一個國家的「政治文化」不同，其「政治發展」的歷史也不同。「政
治文化」與政治變遷的歷史塑造了各國的意識形態及人民政治參與的型態。
「政治文化」與「政治發展」過程與事件等，則決定了「政黨」及「利益
團體」的形成與發展。
人民透過政黨、利益團體，以不同的政治參與途徑方法，對政治體系

環境

輸入 轉化 輸出

政治 意識
需求 權利
發展 形態

政黨 政治領導
公
人 菁英文化 共 人
民 利益 意識形態 政 民
策
團體 政府形式
支持 義務
政治 政治
文化 參與

回饋

圖 1-1 政治過程

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 第一章 政治與政治學 17

表達支持、需求、不支持或冷漠，這是政治體系的「輸入」（input）。
圖 1-1 顯示出，各國政治決策者有著不同的菁英文化，他們挾持著意
識形態，面對人民的需求、支持或不支持而有所反應。政治菁英經由各國
不同的「政府形式」（forms of governments），把人民的「需求」約化，
制訂出「公共政策」，這就是「系統論」所謂的「轉化」（conversion）過
程。
「公共政策」給人民「權利」，也賦予人民「義務」。要求人民享受
權利的同時，也要遵守「公共政策」訂定的規範，這就是政治過程的「輸
出」（output）。
人民對「公共政策」賦予的權利與義務還感覺不滿足、不公平，或對
於政治菁英制訂的公共政策感到不安，則人民又會回過頭來，透過政黨、
利益團體或其他政治參與途徑，對政治體系暨政治菁英，表達不支持或新
的需求，此即是「系統論」的「回饋」（feedback）。
如圖 1-1 所顯示，「人民」與「統治者」（政治菁英）的互動關係，
就是循由「輸入」、「轉化」、「輸出」、「回饋」等四個過程，周而復
始的進行。此一互動關係，也在國內、國際環境因素影響下運行。
圖 1-1 可以幫助我們瞭解一個國家的政治過程，但其所呈現的政治
過程，也有缺陷。「系統論」為基礎的政治過程，只適用於反映開放政治
體系的實況，但不適合用來描述封閉政治體系的運作。也就是說，極少數
的開放政治體系，確實是由社會上的團體表達需求，再由政黨、國會針對
需求制訂政策。但是，世界上大多數的政治體系，並不是這樣運作的。有
時候，並不一定是社會上的團體或個人都能主動表達需求，才由「統治者」
制訂決策。相反的，大部分的政治體系，大多是由內閣或決策者（decision-
makers）本身自行提出政策理念（ideas），大肆宣導，帶著民眾往前走。
有些政治體系本身甚至會主動「操縱」社會環境，像是允許某些團體存在
而打壓其他團體的活動。有時候，執政者本身甚至會「宣傳」自己的政策，
而封殺其他不同的意見。這種情形常出現於封閉或半公開的政治體系。另
外，伊斯頓對「政治」的定義偏重於「分配」，認為政治就是搞分配。事
實上，從事政治活動的人，並不都是為了「分一杯羹」，才介入政治或關

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 18 政治學

心政治。政治活動交織形成的結果，並不能簡約的說，就只為了爭奪社會
資源、分一杯羹而已。
無論如何，在「行為主義」之下，「政治學」的意義有了改變。本書
仍採用伊斯頓（David Easton）的定義做分析，「政治」要研究的是「價值
的權威性分配」(authoritative allocation of values)。「行為主義」主張，「政治
學」研究的重點應該從「憲法」「制度」的靜態研究，轉而注重探討「統
治者與被統治者互動的心理與行為」，因此，本書分成「統治者」與「被
統治者」兩部分來分析。
「統治者」這一部分，本書先從人類群居以後形成的「民族」及可能
的「民族主義」談起；接著，把「統治者」使用的「國家」、「憲法」及
「主權」等觀念一併說明。事實上，國家憲法及主權等觀念，即是「統治
者」加在「被統治者」身上，遂行其統治的工具。爾後，本書介紹說明「行
政」、「立法」及「司法」機構。這三個機構就是「統治者」執行「價值
權威性分配」的憑藉，也是圖 1-1 所說的「政府形式」。「政治領導人」
這一章則綜合說明「統治者」如何在國內外環境情勢之下，透過「政府形
式」做出決策或毫不作為。
第二部分則在於探討「被統治者」經由「政黨」、「利益團體」、
「大眾傳播媒體」、「選舉」、「投票」等機制介入政府決策過程的實況。
理論上，大家都期望「被統治者」應該積極經由這些「中介機構」，對「統
治者」施壓力或制約。實際上，「統治者」也透過這些「中介機構」左右
「被統治者」，而「被統治者」向上影響政府政策的效果則仍然微乎其微。
最後一章「人權」則不只是要求「統治者」恪遵的規範，也是對「統治者」
的挑戰。

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 第一章 政治與政治學 19

「政治學」研究的困難
政治學與自然科學不一樣。美國政治學者拉斯基（Harold Laski）說
過，「政治科學不具備數學定理的性質。政治定理方程式的兩造都是
『人』，人人彼此殊異，因此，政治科學很難以定理概括。」此一說法不
無道理。茲將「政治科學」研究與「自然科學」研究比較如表 1-3：

表 1-3 政治科學與自然科學研究的比較
政 治 科 學 自 然 科 學
研 究 主 題 政治組織行為活動難以界定 自然現象容易界定，如颱風
「政治」活動的時空條件不停改
重 複 實 驗 變，時空條件無法重演，難以重 重複出現，可以重複觀察實驗
複觀察實驗
政治研究者（政治思想家）身歷
「研究者」（人）可以從旁觀
主客觀因素 其境，心情跟著政治事件起伏，
察，容易客觀
不容易客觀
背景不一樣，思想不一樣。個人
「人」和 客觀因素可以分開，
的遭遇時常成為政治思想家無意
隔 離 客觀因素可以隔離起來反覆觀察
識的偏見。每個時代的政治研究
實驗及證明
者，其所見所思皆屬片斷
不容易衡量。衡量的標準因人而
異。例如，英國人艾克頓（Lord
Acton）說：「權力使人腐化，
絕對的權力導致絕對的腐化。」
雷、雨、風、水等自然現象容易
衡 量 （Power tends to corrupt, and
衡量
absolute power corrupts absolu-
tely.）這句話若是定理，怎麼才
算「濫用」權力呢？要怎麼衡
量？

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 20 政治學

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 CHAPTER

民族、國家、憲法、主權
第一節 民族與民族主義
第二節 「國家」的起源、性質與功能
第三節 憲法與憲政主義
第四節 主權

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 22 政治學

第一節 民族與民族主義

一、民族
有相同血緣（共同祖先）、語言、傳統或宗教的一群人，彼此認同，
又和其他人區隔開來，這一群人稱之為「民族」（nation）。
「民族」不一定有自己的「國家」（state）。蘇格蘭人（Scots）及威
爾斯人（Welshs）一向認為，他們不是英國人，但是，蘇格蘭人和威爾斯
人沒有自己的國家。直到最近，他們還想脫離英國，爭取建立自己的國家。
有些「民族」根本不成一國。今日法國及西班牙境內都還住著「巴斯
克人」（Basques），他們的語言來源已不可考，世界任何其他地方也已經
沒有人講巴斯克話，巴斯克人勢單力薄，既不是一支強有力的「民族」，
也無力成為一個「國家」。
相同的一個「民族」可能分成好幾個「國家」，各自獨立。例如，美
國人承認英語是母語，也認為他們和英國人有血緣關係，但是，美國人自
認為他們和英國人不同，美國人自己成立自己的國家。有時候，好幾個「民
族」也有可能共同組成一個「國家」。例如，瑞士（Switzerland）內部包
含了三個種族、四種官方語言及無數的方言。瑞士這個「國家」把領土範
圍內若干個「民族」結合在一起，形成「瑞士人」這麼一個民族，其愛國
情懷和別的民族一樣，差別不大。
世界上，有「單一民族主導」的國家，像是波蘭（Poland）、丹麥
（Denmark）、冰島（Iceland）、葡萄牙（Portugal）及日本。也有「單一
民族主導、多民族共存」的國家，像是中國、越南、印尼、緬甸、埃及、
伊朗、辛巴威（Zimbabwe）、阿爾及利亞（Algeria）、西班牙、法國、祕
魯（Peru）、羅馬尼亞（Romania）及保加利亞（Bulgaria）等。
有些國家是多民族但彼此激烈對立，例如比利時（Belgium）、黎巴嫩
（Lebanon）、奈及利亞（Nigeria）、安哥拉（Angola）、薩伊（Zaire，原
名剛果共和國，Republic of Congo）、印度及巴基斯坦等。相反的，瑞士

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 第二章 民族、國家、憲法、主權 23

則是多民族卻彼此和好相處的國家。而在同一國家領土內，多個民族靠著
「憲政體制」又能和平相處的成功例子，包括美國、加拿大、比利時、西
班牙等。
一個民族能不能獨立建國，有時候受到國際因素決定。「民族國家」
（nation-state）紛紛誕生獨立的時刻，大多集中在國際戰爭較激烈的時候，
如 1783、1830、1878、1918、1945 年 前 後。美 國、蘇 聯 對 峙 的 冷 戰 時
期，幾乎所有民族的「分離運動」都在「冷戰」格局中遭到封殺凍結，只
有新加坡及孟加拉（Bangladesh）是例外。1989 年，前蘇聯瓦解，冷戰格
局消失，不少「民族」又趁機此起彼落爭取獨立建國。
「民族」要獨立建國成功，必須循「民主程序」且獲得「國際承認」
才行。1989 年之後，在「民主程序」之下，將過去因「不當領土分割」硬
湊在一起的「多民族國家」重新一分為二，而國際也一致承認，像是捷克
（Czechoslovakia）分為捷克共和國（Czech Republic）及斯洛維克（Slovak-
ia）兩國。2002 年，東帝汶（East Timor）能夠成功脫離印尼而獨立，主要
也是國際支持與承認所造成。

二、民族主義
「民族主義」是一種「集體意志」（corporate will），集體意志激勵所
有子民。這種集體意志聲稱在一定領土範圍內的一群人自成一個「民族國
家」，並認為，民族國家才是合理的政治組織。摻雜著民族性（nationality）
塑造形成的這種集體意志儼然成為一股動力，牽引著該群子民締造與維繫
其文化，並經營其共同認可的經濟生活。
民族主義不完全是人性使然，民族主義常是國家操縱政策所造成的。
民族主義也可以說是一種人造的感覺，是一群人在一起經營集體生活（col-
lective life）的合理化（rationalization）憑藉。
民族主義有它的政治基礎、文化基礎及經濟基礎。「國家」與「領土」
是民族主義的政治基礎，民族主義依托的文化基礎是特定的一套核心價值，
工商業社會則是民族主義的經濟基礎。上述政治、經濟與文化基礎都具備
了，才能滋生民族主義，缺一不可。玆分別說明如下：

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 24 政治學

（一）「國家」與「領土」是民族主義的政治基礎

一個民族或多個民族須附著於「國家」，才能產生民族主義。民族主
義是一種「集體意志」。這種集體意志對外聲稱，在一定領土範圍內的一
群人本身自成一國（「國家」），並認為，這麼一個「國家」才是合理的
政治組織，大家默認這個「國家」運作的方式，尊重其權威，效忠它，並
且引以為傲。

（二）工商業社會是民族主義的經濟基礎

工商業社會（commercialized and industrialized society）的特殊職業與

階層系統，加上工商業社會工作「分工」的需要，使得國家可以輕而易舉
的把一群陌生人放在一起統治，並透過教育，把這一群人「內化」，塑造
出彼此有同讎敵愾、利益與共、效忠國家的「集體意志」。

（三）民族主義的文化基礎是一套核心價值

集體意志也蘊含著一套核心價值（core values）。在國家領土範圍內共
同生活的一群人，雖然還懷著不同的鄉土、家族、宗族、語言的思念情緒，
或各有不同的專業經濟利益的盤算，但都能互相溝通，都願意接受新的一
套「核心價值」，共營生活，並以這一套核心價值作為安身立命的基礎。

三、民族主義形成的過程

農業社會的條件無法滋生民族主義。農業社會的民眾偶爾會有排外的
情緒，但是，農業社會缺乏嚴整的統治機構，無法把群居在一起的一或多
個民族有效組織起來。農業社會生產方式簡單，靠天吃飯，統治階級不需
要教育人民培養人力搞經濟。統治者與被統治者各自生活，彼此不相往來，
貴族與平民文化並存，互不影響，沒有一致的文化，因此，農業社會的民
眾不容易蘊釀沆瀣一氣的民族主義。
民族主義是在工業社會形成的，現代工業社會提供了產生民族主義的
條件。農業社會變遷到工業社會之後，透過「國家」的設置，統治者可以

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 第二章 民族、國家、憲法、主權 25

把不同民族有效組織起來。工業化經濟發展需要大量人力，「國家」責無
旁貸的需要推行大眾教育，其結果是社會文化趨於一致，提供了「集體意
志」的文化基礎。
以下我們說明一下農業社會發展到工業社會之後，政治、經濟、文化
三方面產生那些變化？這些變化又怎麼說是「民族主義」集體意志的基礎
呢？
政治上，農業社會常見的統治型態主要是，一個中央權威治理著眾多
「半自治」的地方社群。西方農業社會主要是教士、行政官員、貴族及武
士統治著地方半自治社群。東方社會則大致是皇帝（或共主）、貴族及文
武官員統治著半自治地方社群。農業社會鬆散的政治統治型態，不僅造成
政治與文化分離，也使得各個階層文化彼此有距離，民間文化也依然生氣
蓬勃。
文化上，農業社會中，統治階級本身有自己的「大傳統」和「高文化」
（high culture），庶 民 則 有 自 己 的「小 傳 統」和「低 文 化」（low cul-
ture）。統治階級和庶民（被統治者）各自過自己的生活，形成「天高皇帝
遠」、「帝力與我何有哉」的狀況。農業社會的統治階級保留本身的「高
文化」，不讓庶民介入，藉以保持統治階級本身的特權。民眾也自由自在
的浸染在自己的「低文化」怡然自得。庶民沒想到要把「地方文化」（local
culture）擴大為政治原則，也沒想到要爭取用「地方文化」來界定「政治
權威」（political legitimacy）。
農業社會中，高文化和低文化之間，彼此有差距，互不往來。農業社
會的統治階級只管收稅及維持秩序（和平），沒想到要和庶民增進溝通。
庶民方面則各自習慣本地文化，也沒想到要塑造一致的文化（cultural homo-
geneity）。統治階級不在意民俗，也不想壓制民俗，更不想把庶民納入「高
文化」。農業社會時，有些地方的統治階級可能偶爾有跨越疆界傳播文化
的使命感，但是，農業社會的統治階級大多不願意把「高文化」和「低文
化」（民俗）混淆，也不想超越地方的權威。
經濟方面來看，一個社會經歷過「工業化」之後，為了工業生產方式
的需要，「國家」有必要培養能夠溝通合作、一起工作的人力，也因此，

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 26 政治學

「國家」勢必要介入教育與文化。按照韋伯（Max Weber）的說法，工業
社會新秩序的核心精神是「理性」（rationality）。「理性」包含了「一
致」（coherence/consistency/regularity）及「效 率」（efficiency）兩 個 要
素。實 現「一 致」，則 必 須 井 然 有 序（orderliness）、合 成 一 體（uni-
fied），並衍生出「制式的社會秩序」（standardized social order）。在「效
率」的精神下，工業社會必須把所有的物資、人力、技術、知識等可以隨
機組合，不拘泥於固定的人類角色活動、習慣或社會秩序。工業社會經濟
發展的需要，使得國家政府能夠堂而皇之的掌控教育，並控制大眾傳播媒
體，塑造出價值觀念一致的子民。在這種情況之下，必要的時候，「國家」
統治者很容易在這種價值觀念一致的子民當中，煽動民族主義情緒。也因
此，從這個角度來看，工業社會才是民族主義的溫床。
相反，農業社會「子承父業」，代代相傳，職業「分工」（division of
labor）固定不變（rigid），工業社會的新型分工，則是變動不拘（mo-
bile）。中國社會以前用「士農工商」來描述社會分工，後來，士農工商變
成「三百六十行，行行出狀元」。現代工業社會的職業類別，早已超過兩
千五百種以上的行業，將來，資訊社會還會增加更多形形色色的職業。
農業社會由地方社群自行實施「學徒教育」，私相傳授技藝。工業社
會生產的需要，加上「一致」及「效率」的原則，國家必須重複製造培養
人力，提供工業社會及經濟發展的需要。農業社會的「工作」，是操縱「東
西」（manipulation of things），工業社會的「工作」，則是操縱「意義」
（manipulation of meanings）。工業社會的「工作」還涉及到必須和別人溝
通並操控機器。因此，農業社會的人只要操縱「東西」（農產品、礦物），
就可以生產維生，用「方言」也就可以了。工業社會的生產方式變了，人
要操控機器，還要會和別人「溝通」。也因此，工業社會的人除了有一樣
對機器的知識之外，還要有共同的語言文字。在農業社會不識字還能活，
工業社會必須要識字。
為了提供工業社會生產所需的大量人力，又要求這些人力必須彼此能
溝通，所以，工業社會國家必須花費龐大經費，建立一個教育體系，並且
設定該教育體系賴以運作的「文化語言媒介」（cultural linguistic medium）。

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 第二章 民族、國家、憲法、主權 27

農業社會時，只要由地方社群自行實施「學徒式教育」即可，如中國的「私
塾」。可是，工業社會來臨，國家要追求持續成長進步的社會，必須設定
語言，推動普及教育。也因為工業化經濟的需要，因此，工業化、現代化
之後，國家勢必要掌控教育，並進一步控制教育的內容與品質，至此，政
治「實體」（polity）又與「文化」合成一體。
農業社會的統治階級不管教育，只由地方社群自行教導本地子弟，如
東方社會的「私塾」、「書院」等，或西方社會的由教會自行訓練教士。
但是，工業化之後，「國家」開始管教育，「國家」開始有機會塑造「一
致的文化」（unified culture）。漸漸的，統治階層的「高文化 」與庶民的
「低文化」合而為一體。農業社會庶民的「低文化」各具特色，各行其是，
類似田野路邊自然長成的「野花文化」（wild culture）。相反的，工業社會
文化則是統治階層「國家」透過共同語言文字媒介及教育體系，為符合工
業社會生產需要而精心修剪形成的「花園文化」（garden culture）。農業社
會時代，各式各樣的地方文化自由自在綻放，百家爭鳴，形似多采多姿的
「野花文化」。工業社會時代，同樣的語言文字、同樣的教育、同樣的專
業知識及同樣的文化價值，庶民與統治階層之間的社會距離拉近了，生活
風格（life styles）也都差不多，整個工業社會的文化面貌，像是修剪整齊
的「花園文化」，庶民所思所行大同小異，民俗及地方文化則埋沒隱藏而
銷聲匿跡。
個人流露出對鄉土、地方傳統、地方權威的眷念情緒，還稱不上是民
族主義。農業社會中，地方社群或城市國家的民眾或許有文化認同，自知
有別於他鄉的人民，但是，這種「文化認同」意識並未用「政治」予以表
達。「文化」本身不必然滋生民族主義。全世界語言少說有八百種以上，
假如說，負載文化的語言都可以醞釀形成「民族主義」，則「民族主義」
的數量何止百種以上？換句話說，一個社會歷經「工業化」之後，以上所
列舉的政治、經濟、文化基礎必須都具備了，則該社會才稱得上具備了形
成「民族主義」的條件。
「民族」和「國家」又有什麼不同呢？「民族」與「國家」是不同的
概念。雖然，我們觀察到世界上有些「民族」自己單獨成立一個「國家」

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 28 政治學

且有強烈的民族優越感，稱之為「民族國家」，像是日本、德國等。但是，
「民族」與「國家」是不同的東西，兩者不能混淆。「民族」是社會名詞，
「國家」是政治名詞。只有「國家」才能賦予「民族」某個國籍。只要「國
家」准許，「民族」（nation）就可以擁有國籍，例如，1870 至 1914 年之
間，今日法國境內的 Alasc 及 Lorraine 居民是德國公民，可以選代表到德
國眾議院（Reichstag）。1918 至 1940 年間，他們卻成為法國的一部分，
可以選代表到法國國會。1940 至 1945 年，他們又淪為希特勒帝國的一
環。戰後，Alasc 及 Lorraine 自認為是 Alasc 或 Lorraine 人，但也是法國
人。「民族」原本群居在各地，後來，統治階級發明「國家」的概念，用
「國家」把一個或多個民族囊括罩在一起施以統治。「民族」很早就存在，
「國家」是近代人為的產物。接下來我們說明「國家」的起源、性質及其
對人類社會的功能。

第二節 「國家」的起源、性質與功能

「國家」的要件包括一部憲法（法規）、 設置政府的方式及一群公
民。
在我們的經驗當中，大家所熟悉的教會、工會、學校、政黨、扶輪社
等也都各自有一套法規、行政組織及一群成員，約束著成員，那麼，這裡
講的「國家」和教會、工會、學校、扶輪社或政黨等全國性組織，要怎麼
區分呢？這必須從「國家」的起源、性質與功能講起。

一、「國家」的起源

在「國家」還沒有出現之前，人類社會的「求生策略」及人們日常生
活行為的規範，大都由地主、教會、職業工會、族長或酋長來規定，包括
什麼年紀可以結婚、種什麼農作物、用什麼語言等等。大約 500 年以前，
現代的國家（state）在歐洲形成。

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 第二章 民族、國家、憲法、主權 29

五百多年前，即在 14 世紀中期（公元 1450-1500）前後，在歐洲，黑

死病瘟疫奪走了歐洲近 40% 人口的性命，「百年戰爭」（Hundred Years
War）又進一步削減了西歐北歐人口。人口銳減導致依賴佃農維生的「地
主」貴族或酋長勢力衰微，同時，文藝復興及宗教革命等事件則削弱教會
的權勢，新興工商自營商勢力則打擊「職業工會」權威。地主、教會、職
業工會、酋長等舊勢力瓦解，「國家」的權威乃取而代之，並且逐漸壯大。
在領土範圍內享有至高無上權威的現代「國家」各地君王進一步開始徵稅、
建立常備軍隊、設置法院及警察、互派使節彼此承認聲援，從此以後，至
高無上權威的「國家」更加根深柢固。換句話說，「國家」是歐洲人五百
年前才產生的統治機構。為了歐洲王國「統治者」的統治需要，歐洲人還
根據當年的統治事實，把「國家」設定形成一種虛擬的統治權威概念。

一個虛擬設定形成的統治概念：「國家」
14 至 16 世紀文藝復興時期（Renaissance），歐洲的君王割地擁兵
自重的事實，勢不可擋，為了使君王統治的事實合理化，西歐一群律師
發明了「國家」這麼一個概念。當時，西歐律師提出「國家」這個概念，
其目的在於，為當時各地的「國王」（「中央政府」）建立起至高無上
的權威（supremacy）。對外，用「國家」來抗衡當時教皇的統治權威，
對內，則用「國家」來壓制貴族地主的權勢。
西歐律師給「國家」這個概念設定了一些法理的假說（legal assump-
tions），其中最重要的一項法理假說主張，「國家」擁有「至高無上的
權威」。另一項法理假設是說，「國家」擁有並壟斷「箝制力量」（co-
ercion power）。
自此之後，五百年以來，國際間進一步醞釀出一項共識，認為「國
家」應該可以針對領土範圍內人類互動（human interaction）的遊戲規則
訂出規矩，並且強制執行。在特定事務上，「國家」則授權家庭、教會、
學校或民間團體等制訂規範。「國家」還獨攬強制執行權（monopoly of
coercive means），透過強制執行權，「國家」得以徹底執行人與人之間
互動的規範。

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 30 政治學

二、 國家的性質

五百年前，「國家」被設定成不僅擁有「至高無上的權威」，還獨攬
強制執行的權力。這是「國家」和教會、工會、政黨等全國性組織不同的
地方，也是「國家」與生俱來的特徵。茲詳細說明如下：

（一） 國家有至高無上的權威

「國家」擁有「至高無上權威」，意思是說，在領土（territory）範圍
內，「中央政府」（國王）的權威（authority）高過所有貴族、地方社區
（local communities）或其他所有社會團體原有的自治權威（autonomy）。
「國家」既然是至高無上的，則所有組織團體暨其活動全都在「國家」規
範之下。換句話說，「現代的國家指的是，領土範圍內政府與被統治者所
組成。國家高過其他所有的制度。」
「國家」也是一個法律名詞，從法理邏輯來看，「國家」做了「至高
無上權威」的主張之後，則「國家」範圍內的其他「制度」或「團體」全
都隸屬在「國家」之下，都要接受「國家」的規範。也就是說，「國家」
是一種「規範」的概念，而不是一個中性的概念。「國家」蘊含的法理是
設定形成的，談不上經過實證才賦予的，因此，「國家」的概念也是個意
識形態。

（二） 國家壟斷強制力

「國家」對公民有強制力（compulsion），人民不得不從。食衣住行育
樂生老病死等，只要國家想管，人民都不得不從。「只有『國家』有權下
命令，沒有任何人可以下命令給『國家』。」（The state is a body which
gives orders to all and receives orders from none.）「國家」也壟斷軍警情治
等箝制力量（coercion power）。和人類社會其他政治團體 （political asso-
ciations）比較，只有國家才能動用軍警情治等箝制力量。也因此，只有國
家才能強迫民眾遵守服從其法令。17 世紀，英國國會最早注意到，要限制
國王維持常備軍的權力。1930 年代，「威瑪共和」及西班牙共和政權失勢

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 國家圖書館出版品預行編目資料
政治學／葉明德 著. ─初版. ─臺北市 :
五南，2006 [民 95]
面; 公分
參考書目 : 面
含索引
I S B N -1 0 ： 9 5 7 - 1 1 - 4 5 4 0 - 8 （平裝）
I S B N -1 3 ： 9 7 8 - 9 5 7 - 1 1 - 4 5 4 0 - 2 （平裝）
1．政治學
1PK5
570 95020286
政治學
作 者 — 葉明德（324.2）

發 行 人 — 楊榮川

總 編 輯 — 王秀珍

主 編 — 詹岡瑋

責任編輯 — 劉靜芬

封面設計 — 杜柏宏

出 版 者 — 五南圖書出版股份有限公司

地 址：106 台北市大安區和平東路二段 339 號 4 樓

電 話：（02）2705-5066 傳真：（02）2706-6100

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電 話：（07）2358-702 傳真：（07）2350-236

法律顧問 得力商務律師事務所 張澤平律師

出版日期 2006 年 11 月初版一刷

定 價 新臺幣 500 元

※版權所有‧欲利用本書內容，必須徵求本公司同意※

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