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 編者序

《歐洲聯盟的組織與運作》一書乃中央研究院歐美研究所之歐盟
研究小組前任召集人王國璋教授籌劃兩年，從主題設定、內容格式、
專書定位，到撰稿學者之邀請均由王教授一人運籌帷幄，竭力完成。
如果沒有王國璋教授的催生，便無本書的匯成。惟因王教授於 2001 年
8 月 1 日退休，經本所所長指示，遂由後學偉峰預先接手編著事宜。在
歐美所林正義和鄭麗嬌教授及各位撰稿同仁之鼎力協助下，本書各章
節初稿曾於 2001 年 3 月 12 日在本所舉辦之歐盟專書論文研討會上發
表，並邀請歐盟學界前輩予以批評指正。爾後專書論文修定稿則送交
兩位審查人審查，提供再修正意見，並由章節作者參考修正。此時，
適逢五南圖書公司副總編輯張毓芬小姐的賞識與協助，在本書各章作
者授權下，遂決定由歐美研究所之歐盟研究小組與五南圖書公司合作
出版這本參考書。
本書定位於歐盟入門專書之進階參考書。有鑑於國內介紹歐盟書
籍之內容包羅萬象，但多僅點到為止，且多缺乏專業主題的規劃和論
述，故本書針對歐盟組織與運作之深入探討，恰巧彌補學界前輩為文
的缺憾。一則因為歐盟本身變動不羈，而且可資討論的議題繁複眾
多，所以歐盟領域學者在撰寫介紹性專書時不得不去繁從簡，僅略述
其大綱，並捨棄其細節。這種寫作取捨原非學界前輩之過錯，實乃歐
盟複雜所致。本書結合中央研究院內外同仁，各司所長，為歐盟的組
織與運作做深入之分析探討。故本書文獻資料的引用也異常豐富，作
者論述時也特別注意歐盟實際運作的細節，而非僅是法條和制度之介
紹而已。本書作者皆希望藉由本書之出版，能為國內歐盟學界提供豐
富的參考文獻。

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 的組織與運作

另則，本書鎖定歐盟的組織與運作，主題上雖有窄化之嫌，但是
卻使得本書各章作者皆可竭盡所知地發揮所長，使得各章深度可以彰
顯。又歐盟雖然是個包羅萬象的研究課題，可是若不理解它的組織與
運作，其實便不能算是了解歐盟。但是就算了解歐盟的組織與運作，
我們也不一定完全了解歐盟的全貌。所以對於歐盟組織與運作的理解
乃是了解歐盟全貌的必要但非充分條件。本書各章作者非常了解本書
主題的侷限，也多小心論證事實。其目的不外是讓國內學界、決策者
和社會大眾能更深入地了解歐盟。本書章節編排分成兩大部分。第一
部分除緒論外，尚包括歐盟的歷史演進和區域整合理論的闡述。若讀
者對歐盟一無所知，則我們建議讀者先從本書之第一、二、三章下手
閱讀。但若讀者已具備歐盟的基本知識，則不妨從第二部分直接閱讀
歐盟組織的專章（即第四章到第十一章）。這些組織專章各自獨立，
但內容撰述則或有重疊，原因是歐盟組織的運作常會涉及不同組織部
門。因此讀者閱讀各專章時，亦可參考其他專章相關部分，以求深入
理解。總結第十二章則探討歐盟決策過程之運作。因為其內容已涉及
本書的許多歐盟組織。除非讀者對於歐盟各組織已非常熟悉，否則我
們建議讀者放在最後閱讀。最後，因各章作者專業訓練不同，故註釋
格式並未統一，以示尊重各學門之撰稿傳統。
總之，一本編著專書的完成需要許多學界前輩和同仁的協助。後學
偉峰必須特別感謝中央研究院歐美研究所所長林正義教授的學術行政
支援、王國璋教授的構思籌劃及歐盟研究小組所有同仁的鼎力相助，
配合撰稿。此外，院外撰稿同仁，如張亞中教授、藍玉春教授和盧倩
儀教授的割捨文稿，特此致謝。台大的王泰銓教授，政大國關中心張
台麟所長、吳東野教授、洪茂雄教授、甘逸驊教授和湯紹成教授，中
興大學沈玄池教授，東華大學朱景鵬教授，南華大學鍾志明教授，淡
江大學王萬里教授及東吳大學李貴英教授等皆曾詳細閱讀本書初稿的
部分或全部，一併僅此致謝。五南圖書公司張毓芬小姐、本書助理陳
昱之小姐和張白霏小姐，亦在行政聯繫、文書處理和文稿校對上下了

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 編者序

許多功夫，特此致謝。當然書中所有文責錯誤概由編者及各章作者承
擔。

黃偉峰 謹識
2003 年 1 月於中央研究院歐美研究所

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 目 錄 Ⅰ

編者序 i

圖目錄 III

表目錄 IV

中、英縮寫對照表 V

第一章 緒論／黃偉峰 1

第二章 歐洲聯盟的演進／張亞中 23

第三章 區域整合理論／盧倩儀 79

第四章 歐盟高峰會／藍玉春 107

第五章 歐盟理事會／蘇宏達 159

第六章 執委會／宋燕輝 215

第七章 歐洲議會／黃偉峰 281

第八章 歐洲法院／王玉葉 341

第九章 歐洲中央銀行／洪德欽 415

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 Ⅱ 的組織與運作

第十章 歐洲共同體經濟暨社會委員會／焦興鎧 457

第十一章 歐洲聯盟監察使／廖福特 495

第十二章 總結：歐盟決策過程之運作／王國璋 539

參考文獻 563

索引 601

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 第一章

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 第一章 緒 論 3

歐洲聯盟（The European Union，簡稱歐盟）乃目前學界的熱門

研究課題之一，但其性質卻是難以捉摸。1 原因是歐盟既不足以稱得
上是個聯邦（federation），但卻又猶甚於一個建制（regime）。它似
乎是個邦聯（confederation），但卻又摻雜國家的性質。可是，它仍
不是個國家，但又超越國際組織。更糟的是，歐盟仍在演進中，故至
少在地理界限、憲政秩序、功能範圍、制度平衡和決策規則等五個面
向尚未定型。這使得歐盟的性質常介於兩種概念之間，因而成為獨一
無二（sui generis）的政治實體。2 區隔歐盟與其他政治實體的重要分
野，正是其組織與運作。我們甚至可以大膽地說，若不理解歐盟的組
織與運作便無法了解歐盟。
既然了解歐盟的關鍵在於其組織與運作，那麼歐盟到底有哪些組
織呢？根據歐洲共同體（簡稱歐體）條約第 7 條之規定，歐體的組織
包括執委會（Commission）、歐盟理事會（Council of European Un-
ion，簡 稱 理 事 會）、歐 洲 議 會（European Parliament）、歐 洲 法 院
（European Court of Justice）、審計院（Court of Auditors）。如果單
純按照條約的規定來撰寫，則本書將可縮減篇幅，但卻可能遺漏重要
的機構，如歐洲高峰會（the European Council）及歐洲中央銀行（Euro-
pean Central Bank），也不必納入歷史動力、整合理論及決策體系等
各章。可是如果我們對歐盟的歷史、理論基礎和決策模式一無所知，
則我們根本無法理解歐盟的複雜組織架構及其千變萬化的運作方式。
因此本書除了論述歐盟最重要的組織外，更對其產生背景、歷史演
進、理論基礎和決策模式等進行深入分析。
不同於一般對「組織」（organization）的狹義定義，3 本書所謂
的「歐盟組織」除了包括實體機構者，如執委會、理事會、歐洲議
會、歐洲法院、歐洲高峰會、歐洲中央銀行等外，尚包括功能需要所
產生「經濟暨社會委員會」和「監察使」，它更包括組織運作所衍生
的原則範例（參考圖 1-1）。4 這個對歐盟組織的定義除了避免將本書
內容限定在法律與制度之介紹外，又可兼顧不具實體形式卻又具拘束

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 4 的組織與運作

歐洲聯盟的共同機關
──歐洲高峰會
──執委會、歐盟理事會、歐洲議會、歐洲法
院（即第一審法院）、審計院

第一支柱 第二支柱 第三支柱

歐洲共同體（European Communities） 共同安全暨 自由、安全及
歐體專門機構：經濟暨社會委員會、區域委員 外交政策 司法之領域
會、歐洲中央銀行、監察使

歐洲（經濟）共同體 歐洲原子 歐洲煤鋼

European Community 能共同體 共同體

內 競 農 工 貨 對
部 爭 業 業 幣 外
市 自 政 政 與 經
場 由 策 策 經 濟
濟 關
聯 係
盟

圖 1-1 歐洲聯盟的組織架構圖

力之規則慣例，進而有助於了解歐盟運作之實際狀況。本書承襲 1980
年代中期所發展出來的「新制度主義」（new institutionalism）之觀
點，認為一個組織與制度不但界定行動者之偏好、利益和集體認同，
限制行動者之策略和行動選項，它更可能發展出自身的偏好、程序和
資源來塑造政策結果。5 於是，歐盟組織不但給予其行動者一種歸屬
感、方向感和動機來源，它更創造了一種運作秩序，將各方分散的利
益匯集在一治理體系下，避免各方利益的激烈競爭造成歐盟脫序而解
體。所以如果要了解歐盟，我們不但需要了解其會員國政府間的競合

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 第一章 緒 論 5

關係，而且更需要分析歐盟組織之間的競爭與合作。
如果組織運作足以影響行動者之偏好和政策後果，則歐盟組織運
作對行動者偏好和政策後果之影響力更甚於其他國際組織。原因如下：
第一，歐盟組織最多不過 50 多年的歷史，而且仍在實驗演進中，
故可塑性極高。但是歐盟組織的骨架、文化和慣例卻變動不多，因此
組織文化的黏性（stickiness）確保歐盟治理體系不至於解體，而且其
骨架也提供行動者一個較為確定的方向指針。
第二，歐盟組織雖可說是會員國政府的工具，用以確保彼此談判
結果之履行。可是歐盟組織也不全然是會員國政府的工具傀儡，因為
歐盟組織藉著歐體條約、法律和規章的擴充而累積了許多政策權力及
義務，故具有相當大的自主空間。這使得會員國無法為所欲為，也使
其彼此間的競爭不至於演變成公開的衝突。
第三，歐盟組織不但管理會員國共同授權事宜，而且具備合法理
性權威（rational-legal authority）去創造法律和規則，界定共同的工作
目標，建立新的行動者類別（如，歐洲公民），塑造行動者之偏好利
益，並將新的政治和行政模式移植至整個歐洲。易言之，歐盟組織不
但確立歐盟發展之大政方針，而且它也積極塑造歐洲整體利益，更是
各方利益的競逐場所。
第四，歐盟組織雖然看似權力很大，但是一般歐洲公民並不認同
它，也不把歐盟組織視為己出或據為己有。如果與會員國相比，歐盟
組織的年度預算甚小，人員亦相當精簡，資源又短缺，也處處受到會
員國之節制，故一般歐洲公民對於歐盟組織權力甚大的認知並不正
確。倒是歐盟組織複雜不透明，決策模式也變化多端，又常傳出黑箱
作業和貪污腐敗的醜聞，故一般民眾對其存有先入為主的負面刻板印
象。但是，民眾對歐盟組織的負面印象並不比其對會員國機構之負面
印象來得嚴重。只不過，大部分民眾缺乏興趣去參與歐洲議會選舉是
個事實，而所謂的歐盟「民主赤字」也遲遲未獲解決。我們研究歐盟組
織與運作正可以洞悉這些民主治理危機的來源及其可能的解決方法。

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 6 的組織與運作

第五，不同於聯邦國家的權力分立制衡，歐盟組織的權力較為融
合（fusion），而且彼此也形成互賴關係（interdependence），因此幾
乎很少重要決定不是經由執委會、理事會和歐洲議會的一致同意而產
生的。而這種組織決策的互賴關係，正是為了促使歐盟政策具備「集
體責任」（collective responsibility）的正當性。不過，歐盟組織互賴
關係的強弱也因政策和產業的不同而有區別。例如，歐洲議會對於共
同農業政策幾無影響力；執委會則對於競爭政策有較大的獨立自主空
間；理事會及會員國對於共同外交暨安全政策有主導權。歐盟組織權
力因政策和產業類別而區隔，正顯示其組成不若官僚架構般層級化
（hierarchy）。它基本上是由許多不同形式的政策網絡所組成，強調
技術理性論述及檯面下的折衝妥協。由於歐盟組織的決策模式複雜，
故我們研究其組織架構時，應特別注意其微妙的運作默契及操作慣
例，也應避免過度簡化歐盟組織的權力和影響力。
本書共分十二章，除緒論、第二章、第三章和第十二章外，本書
各章內容格式力求統一，因此章節作者皆被要求至少處理個別歐盟組
織之歷史演進、職權功能及實際運作等三大重點。此外，章節作者也
會深入討論涉及各該組織特性之爭論議題。最後，作者在各章節結尾
附上深入閱讀的參考書目，以供研究者參考。本書第二章，張亞中教
授詳盡地敘述歐盟的歷史演進及其對歐盟組織藍圖和改革所造成的影
響。毫無疑問地，歐盟組織在 1950 年代的煤鋼共同體便已奠立雛型，
其超國家主義的特質早在煤鋼共同體之「高級公署」中彰顯出來。而
獨立的歐洲法院、諮詢性的共同大會和會員國主導的部長理事會皆為
後來歐體和歐盟所承襲。只不過，歷史的動力將歐盟組織間的相對權
限予以更動，也對各該組織的功能予以分化，故我們現在所目睹的歐
盟組織與煤鋼共同體組織是有所差異的。然而，煤鋼共同體組織所留
下的烙印仍處處可見。
張亞中教授指出歐盟組織之源頭雖可追溯至煤鋼共同體，但是其
產生之歷史背景則應回溯至第二次世界大戰後初期，英、美、法、德

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 第一章 緒 論 7

對戰後和平架構的探索。英國傳統上認為英國議會才是主權象徵，不
願接受超國家組織的權力凌駕其議會之上，故英國對戰後秩序思考仍
侷限在以國家為主體的國際合作上。法國深受被占領之苦，為了避免
戰事再起，故在戰後和平架構思考上較為前衛。法國希望藉著歐洲整
體力量來重振其強權之領導地位，作法上則是限制自己的部分主權，
以換取其他歐陸國家之主權權力的支持。德國因為是戰敗國，領土主
權被英、美、法、蘇所分割，故追求主權獨立和化解其他國家疑慮乃
其首要目標。而積極加入國際組織且爭取與他國平等地位，自是其外
交政策要務。從西德角度來看，法國的「歐洲整合計畫」不但不會限
制原本就已經沒有的主權，反而會使其因整合而與其他會員國共享主
權權力。因此，西德支持法國的整合計畫。這時，美國的態度變得非
常重要，因為它有能力主導歐洲重建與復興，但卻發現歐洲國家面臨
日益嚴重的金融債務危機，又有蘇聯集團的威脅。此刻以德、法為首
的歐洲整合架構遠比英國所提倡的「歐洲自由貿易區」（European
Free Trade Area, EFTA）之合作架構更具吸引力，因為前者的緊密整
合不但在地緣戰略上提供抵抗蘇聯集團的緩衝區，而且經濟整合所帶
來的利益和互信將使歐洲國家間之資源競爭免於演變成軍事衝突。因
此，美國基本上是支持德、法為首的歐洲整合計畫。但是，為何歐洲
整合的雛型是以超國家主義性質的煤鋼共同體來呈現呢？
這時，「歐盟之父」莫內（J. Monnet）的功能整合的看法被法國
外長舒曼（R. Schuman）所接受，發揮了關鍵的影響力。基本上，莫
內並不認為歐洲統一可以一蹴可幾。他認為要民族國家立即放棄主權
根本是不可能的事。但是，透過功能性產業的合作與整合，歐洲國家
可以學習彼此治理的方式，建立互信，內化歐洲整體利益，進而避免
競爭演變成戰爭。所以，歐洲煤鋼共同體便在這種功能性整合的思維
下而誕生，它不但將德、法、義、荷、比、盧煤鋼產業結合在一個共
同營銷架構下，以便與外國競爭，又將六國煤鋼產業政策鎖定在整合
架構下，防止彼此衝突再起。但為了防止會員國資源競爭演變成全面

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 8 的組織與運作

衝突，莫內堅持煤鋼共同體必須是一個強而有力的超國家組織來協調
和反制各會員國之本位私利。而莫內對超國家主義的堅持，使我們看到
「高級公署」和後來歐體／歐盟執委會的獨占提案權和自主性的運作。
爾後，歐洲整合雖然歷經 1960 年代中期法國戴高樂總統所引發
「空椅危機」（empty chair crisis）和隨後的《盧森堡妥協》（Luxem-
bourg Compromise）所造成的停滯，但歐體並未解散，而其組織架構
也未荒廢。不但會員國數目擴充，而且歐體組織也進一步強化（例
如，歐洲議會取得預算權，而且進行直選等）。到了 1980 年代執委
會主席狄洛（Delor）大刀闊斧地啟動了單一市場計畫，破除歐體境
內貨物、資本、勞力和服務等四大流通障礙。隨著單一市場的啟動，
歐體組織頓時取得許多原屬於會員國之政策權力，因為內部組織和運
作的調整乃勢在必行。到了 1992 年馬斯垂克條約（Masstricht Treaty，
簡稱馬約），會員國正式成立「歐洲聯盟」，並將「歐洲經濟共同
體」與「共同外交暨安全政策」和「司法暨內政事務」並列為三大支
柱，因而使「經濟暨貨幣同盟」和「政治同盟」得以分列並進。馬約
是歐盟組織改造的里程碑，因為它將原本涉及主權核心的敏感「高階
政治」（high politics）問題也納入歐盟的管轄範圍。雖然在「共同外
交暨安全政策」和「司法暨內政事務」兩個支柱上，歐盟組織之影響
力仍然有限，而會員國主導的痕跡明顯。但是，歐盟組織的協調角色
加重，即使歐盟組織無法代行決策，不過，政策準備、討論、協商和
妥協的地點已悄然移轉至歐盟總部布魯塞爾，造成所謂「布魯塞爾
化」（Brussalization）的現象。另一方面，歐體支柱的決策模式也予
以強化（例如，引進共同決定程序），其適用範圍也擴大。因此歐盟
組織架構不但未因整合步伐的停滯或加速而荒廢支解或不勝負荷，反
而因不同的危機和轉機而適度改變，同時展現其韌性和彈性。
尤其是隨著單一貨幣的準備和調適過程的展開，很明顯地，有些
會員國因無法如期達成單一貨幣所需之五大「趨同標準」（convergence
criteria），而無法啟動歐元。另外，有些國家則因自行經濟和主權考

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 第一章 緒 論 9

量而暫不加入。又有些國家則因觀點相近而願意進一步深化整合。這
些問題都一再考驗歐盟組織的彈性。事後證明歐盟的「區辨整合」
（differentiated integration）和「加強合作」（enhanced cooperation）
的原則都足以使得歐盟組織具備相當的彈性去處理這類的問題。目前
歐盟所面臨的挑戰是會員國「東擴」（Eastern enlargement）。歐盟已
決定在 2004 年底前吸納中歐和東歐十個會員國，這造成歐盟組織運
作莫大的壓力。因而 2000 年尼斯條約（Nice Treaty）已預先就理事會
之各國加權投票數、執委會之執委人數和分配，以及歐洲議會各國分
得議員數目進行調整。但這波歐盟組織的改變幅度似乎仍有爭議，於
是，2002 年 3 月歐盟聚集百位菁英召開「制憲大會」（constitutional
convention），試圖為歐盟組織的憲政架構及其與會員國之相對權限
做一釐清，重新構思。問題是，如果歐盟組織架構因此波的憲政改革
而全面改觀，則本書之分析內容是否付梓後便已過時了呢？
就此問題，我們可以借用盧倩儀教授在第三章所討論的各家整合
理論來分析。如果讀者信仰「新現實主義」或「自由派政府間主義」，
則會預測未來歐盟組織走向可能是原地不動的現狀或會員國所能接受
的「最大公約數」之改革幅度。原因是在無外來危機情況下，會員國
對於組織制度的改革欲達成一致共識的機率甚低，因為東擴的壓力並
非立即而不可延遲，單一貨幣的實施未盡成熟，而歐盟組織內部改革
尚未完成。因此，歐盟會員國不太可能再度全面翻修組織。即使東擴
壓力不可迴避，歐盟會員國彼此協商的結果必將反映最不願東擴的會
員國偏好（即愛爾蘭、葡萄牙及其他較貧窮的會員國）。這些反對東
擴的貧窮會員國已是現行歐盟組織架構下的既得利益者，故不太可能
同意大幅翻修歐盟組織，除非他們獲得其他會員國之「額外補償」
（side payment）。因此，所謂歐盟的「制憲大會」只是理念交換和凝
聚共識的論壇，不會有任何實質結論。但是，「自由派政府間主義」
的觀點從不排除歐盟組織全面翻修和一夕解體的可能性，蓋因會員國
之意志將決定歐盟組織的最終命運。

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 10 的組織與運作

可是，若讀者信仰「新功能主義」或「歷史制度主義」的觀點，
則會預測歐盟組織是不太可能一夕瓦解，但卻也不至於因「制憲大
會」而全面翻修。原因是歐盟組織的發展是有其功能的需求，一旦啟
動功能整合，透過功能互賴和溢出，則歐盟之功能性組織將不斷擴
充。而且歐洲整合的特殊不對稱性，即負向整合（去除整合障礙）大
於「正向整合」（建立整體福祉），又受限於一致同意和條件多數決
的高門檻，使得歐盟組織一旦因負向整合取得某些政策權力和功能正
當 性 後 便 很 難 因 功 能 消 失 而 予 以 去 除。於 是 會 員 國 陷 入 夏 普（F.
Scharf）所謂的「決策聯動陷阱」（joint decision trap）。即使會員國
欲解除某些功能不彰的歐盟組織單位，但因決策的過高門檻而不能如
願。而且根據「新功能主義」的講法，歐盟組織單位一旦成立便有自
己的生命和偏好，會試圖維持其繼續存在、改變會員國之偏好，並限
制會員國之行動策略。於是歐盟組織是否因「制憲大會」而全面翻修
則端視改革方案是否符合歐盟組織本身的利益。歐盟組織肯定會抵抗
任何政策權力被回收到會員國手中的方案。但「制憲大會」似乎看不
出這種跡象，只是在既有的歐盟組織和會員國權限上做進一步釐清。
因此「新功能主義」的信仰者應不會擔心歐盟組織會一夕解體。
但「新功能主義」並未預測未來歐盟組織的改革走向，我們或許
可以感受「新功能主義者」會假設單一貨幣將引發另一波的功能外
溢，使得會員國不得不進行財稅政策和總體經濟政策的整合，但目前
的證據是會員國仍緊握不放上述政策之權力，只是透過「開放協調機
制」（open methods of cooridination）來調整彼此政策。此外，政策
和功能的整合是否必然引發組織的改造也是一大問號，蓋因既有組織
若仍能處理相關問題，則組織是不會有所變動的。反倒是「歷史制度
主義」的信仰者會指出歐盟組織發展的方向。因為歐盟組織的演進是
「路徑依賴」（path dependence）的過程，任何改變既有路徑的組織
變革都必須承擔莫大的「已耗損成本」（sunk cost）。反之，循著既
有路徑的組織改革則有可能獲得「加成回收」（increasing returns）的

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 第一章 緒 論 11

利益。是以，不論未來歐盟「制憲大會」的結論為何，歐盟組織至少
必循著既有的歷史路徑去改革，根本不會有全面翻修或一夕解體的可
能性。而這個路徑依賴的歐盟組織改革路線的起點通常是先釐清組織
的相對權限。任何超過這個起點的改革方案都必須有很強的結構誘
因，例如，戰爭、外患或經濟大蕭條。而這種情況似乎尚未存在，故
歐盟組織的變動將不會多於尼斯條約的規定。正因為上述三種整合理
論皆預測歐盟組織的未來變動幅度不大，所以本書的分析和敘述內容
將不至於因目前的「制憲大會」的結論而立即失去解釋效力。況且爾
後的發展是「歐盟憲法條約」在各會員國批准過程中，相繼被荷蘭和
法國之公民投票所否決，於是胎死腹中。故目前歐盟的組織與運作仍
以 2002 年生效的「尼斯條約」為基礎。
是以，本書第四章立即進入歐盟組織的實質討論。藍玉春教授指
出歐盟之「最高權威」是落在「歐洲高峰會」上。有趣的是，歐洲高
峰會並非歐體原始的制度設計。直到 1974 年巴黎高峰會時各國最高
行政首長才以聯合公報宣布定期召開高峰會，但其法律地位尚未明
確。到了 1986 年單一歐洲法才將歐洲高峰會納入條約架構內。1990 年
代的馬斯垂克條約和阿姆斯特丹條約則進一步賦予高峰會若干法律權
限。儘管其法定權限不大，但歐洲高峰會卻是歐盟的最後裁決者，也
為歐盟發展訂立大政方針，值得注意的是，「歐洲高峰會」多少象徵
著會員國主導的「政府間主義」仍是歐盟組織運作的重要因素。歐洲
高峰會不但界定歐盟整體政治方針、研擬對外之共同策略、發展共同
防禦政策、裁決違反人權事例及「緊急煞車」條款之適用，而且當歐
盟理事會以國家或政府首長形式組成時（即歐洲高峰會）得議決具法
律效力之重要決定。從歐洲高峰會的上述權限來看，它似乎會侵害執
委會的提案權和理事會的決策權。實際上，很多執委會不便提案和理
事會不敢決定的事宜才交由歐洲高峰來審議。可是這種功能分工已見
困難，原因是近來整合議題已進入敏感的「高階政治」問題，於是造
成太多議題上送至歐洲高峰會裁決。可是依其短暫和非正式的行政首

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 12 的組織與運作

長聚會形式根本無法負荷為數眾多的議程。是此，歐洲高峰會之議程
排定便是一項高度爭議的困難工作。另外，由於「歐洲高峰會」不受
「歐洲議會」監督，也不受「歐洲法院」管轄，但卻能做出攸關歐盟
發展的重大決定，故其民主正當性也備受質疑。倒是藍玉春教授指出
「歐洲高峰會」乃會員國之最高政府首長所組成，故其民主正當性可
以間接自會員國的民主運作而取得。只不過從「歐洲高峰會」的一致
共識決之實際運作來看，會員國的否決權是有其極限的。往往蓄意杯
葛反而適得其反，造成孤立窘境。因此儘管會員國首長在歐洲高峰會
具有否決權，但是實際操作使其必須屈服大多數的決議。這種狀況便
使得某些會員國政府首長無法貫徹其境內人民的授權事宜，於是可能
損及「歐洲高峰會」之間接民主正當性。
同樣地，民主正當性的問題也出現在歐盟理事會上。誠如蘇宏達
教授在第五章指出理事會乃歐盟最重要的立法決策機制，可是它做為
會員國在歐盟捍衛國家利益之角色卻逐漸退卻中。原因如下：首先，
雖然自 1966 年《盧森堡妥協》後，理事會決策便以一致共識為主，
但是隨著歐盟的廣化使得一致共識決因會員國數目增加而變得不太可
行。另一方面，歐盟的深化又使得越來越多議題必須納入理事會的決
策體系之中。於是造成理事會的決策效率越來越低，甚至變得無法決
策。有鑑於此，歐盟一方面發展出定期的「歐洲高峰會」來取代理事
會無法決策的部分；另一方面則推動條件多數決的廣泛適用來提升決
策效率。尤其自 1987 年「單一歐洲法」後至 1992 年底止，理事會以
條件多數決通過近 300 項的單一市場法規。固然條件多數決的適用提
升理事會的決策效率，但是卻使得少數會員國之民意無法在歐盟理事
會伸張，於是損害其間接民主正當性。其次，由於歐盟深化和廣化所
造成「無法治理」（ungovernability）的窘境，使得理事會之功能必
須分化。於是各項議題的理事會議由各國派不同代表參與，可是個別
理事會議之議程卻由其下常設之工作小組和各級委員會來設定。於是
工作小組和委員會成員能夠同意之事宜以 A 議程送交理事會議來確認

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 第一章 緒 論 13

（而非決定）。只有那些具有爭議之事項才由理事會議來討論和決
定。問題是工作小組和委員會成員可能因內部歧異太深，便將過度爭
議事項予以擱置。於是理事會議中的各國代表雖具人民授權來決定，
但是其討論議程卻已事先被不具民意資格的技術官僚所設定。更糟的
是這些工作小組人員和次級委員會代表因常駐歐盟總部，又經常互
動，彼此信任，也內化共同體之價值觀。他們不見得事事遷就其所屬
會員國之國家利益。這使得理事會議之代表在捍衛其國家利益上變得
力不從心。
再者，由於歐盟理事會依功能來區隔，造成不同議題由不同理事
會來主導。其運作模式也從農業理事會和單一市場理事會的「超國家
治理模式」、共同經濟政策的「超國家協調模式」，到共同外交暨安
全政策的「政府間協調模式」而有所轉變。往往因政策和產業類別的
不同，造成理事會議並非國家利益之競逐場所，反而成為偏狹的跨國
產業利益合縱連橫的地方。於是會員國在歐盟理事會的國家利益實被
跨國產業和功能利益團體所分割。最後，理事會之獨占立法決策權也
漸由歐洲高峰會和歐洲議會所分享。尤其是理事會若以國家最高行政
首長的形式召開，則可以行使具法律拘束力的決定。此刻理事會之決
策權已移轉至會員國最高行政首長，但其立法程序並未更動。另外，
歐洲高峰會也可以議決歐盟理事會無法做成決定的事項，並批准歐
盟／歐體諸多的法律、法規、指令、共同立場和宣言等權力。再者，
歐洲議會已從一諮詢性大會轉化成一個具有部分實質立法權力的民主
議會。其中透過合作程序和共同決定程序，歐洲議會已與理事會成為
歐盟的共同立法者。可是為了強化直接民主正當性而增加歐洲議會立
法權限的方案都可能侵犯理事會的決策權力，進而危害理事會之間接
民主正當性。這是歐盟「民主赤字」之兩難困境。
如果理事會遭遇「民主赤字」的兩難困境，則執委會運作之晦暗
不透明亦是為人詬病的「民主赤字」來源。宋燕輝教授在第六章詳盡
地分析複雜的執委會組織架構和運作方式。執委會獨占提案權，而提

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 14 的組織與運作

案權則涉及設定議程的權力。往往議程的設定已預先選定決策路徑，
進而影響政策產出的後果。因此執委會之設定議程的權力常被認為是
歐洲整合的原動力。任何攸關整合之法案若不被執委會提出則不可能
進入決策程序。可是一旦執委會提案，則提案的法律基礎會影響其決
策路徑及政策產出。於是執委會之提案權實乃歐盟立法決策的重要環
節。除了提案權外，執委會還扮演著護衛條約、執行歐盟政策、管理
預算和對外代表歐盟之重要角色。如果以民主國家的標準來看，執委
會便是歐盟日常行政之權力中心。可是這麼重要的行政部門卻是由不
具民選資格的指派官員和技術官僚來掌舵運轉，故其民主正當性備受
質疑。有鑑於此，會員國一方面以歐洲高峰會取代執委會的部分提案
權，另一方面則設計一套委員會系統，通稱 comitology，下設許多諮
詢委員會、管理委員會和規範委員會來監督執委會執行歐盟政策。可
是 comitology 下的各監督委員會並未釐清執委會之工作權責，反而增
加執委會下之次級功能委員會和工作小組之運作複雜程度，使得執委
會之運作更加晦暗不透明。
目前執委會由 20 名執委組成。執委由會員國提名，歐洲議會同
意，歐洲高峰會任命，並由歐洲法院監誓。理論上每一位執委之地位
平等，以歐盟整體利益為先，不受會員國指揮。實際上執委地位不一
定平等，也不見得完全超脫會員國之利益，因為阿姆斯特丹條約已賦
予執委會主席得以自由調整執委之職務， 而且執委被分配到的職務本
身重要性亦有區別。例如，負責對外關係、農業政策和競爭政策的執
委一向具有較高的地位和能見度。而執委本身在會員國之聲望及關係
也會影響其權力之大小。就組織的觀點來看，執委會下設 24 個總署，
但其職務分工卻不是按照執委人數來分配。有的執委職掌一個以上的
總署，有的執委未分得任一個總署。因此執委／總署之一對一對應關
係並不存在。這造成某些行政上的困擾。若執委之私人內閣（private
cabinet）裡的機要人員與總署之行政官僚互動不良，則會導致執委會
官僚系統的互相制肘，阻礙政務推動。是此，儘管執委會內官僚不

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 第一章 緒 論 15

多，但常讓外界有效率不彰之印象。再加上桑特（J. Santer）執委會
之部分執委操守不良，故歐洲公民常覺得執委會是腐敗、遙不可及，
又不受民主監督的行政單位。
也許歐洲公民對執委會的負面觀感有點言過其實，但歐盟的「民
主赤字」問題卻冀望「歐洲議會」來彌補則是不爭的事實。黃偉峰教
授在第七章指出歐洲議會之所以能夠從一諮詢性的指派代表大會蛻變
成直選的民主議會多少回應這股針對歐盟「民主化」的要求。而其階段
性擴權主張則伴隨著直選而更具正當性。首先，一般民眾無法理解為何
其選舉產生的歐洲議會權力要不是諮詢性質就是負面性質。與會員國國
會相比，歐洲議會頂多只能延緩或停滯立法程序，卻不能有所作為。為
了符合民眾對民主議會的認知，歐洲議會必須不斷地尋求擴權來證明
自己不是個清議的論壇。其次，歐洲議會的擴權也不是倚賴會員國和
其他歐體機構的同情施捨，而是積極利用條約的擴張解釋和內部組織
的強化所促成的。最後，因職權擴張所引發的歐洲議會內部組織之調
整與強化，使得它能更有效率地運用其諮詢權、預算權、人事權、立
法權和同意權。而歐洲議會有效地行使權力則又使其能更進一步地擴
張權力。因此歐洲議會職權擴張與其內部組織之調整是互為因果關係。
就其職權而言，歐洲議會具有選舉與任命、監督與控制、宣達與
代表、預算審議和立法同意等民主議會職權的特徵。雖然歐洲議會並
無法透過選舉來組成或解散政府，但是它可以增加和否決非強制預算
支出，以及調整和重新分配歐盟歲入部分則又較一般民主議會來得強
勢。可是受限於超國家議會內政黨體系分崩離析的特質，歐洲議會內
黨團運作必須形成過半數議員的支持才有可能與執委會和理事會抗
衡。這意謂著歐洲議會內兩大黨團，即左派的「歐洲社會黨團」及右
派的「歐洲人民黨暨歐洲民主黨團」必須攜手合作才能形成歐洲議會
的多數立場。過去在整合與非整合面向，這兩大黨團均能摒棄意識型
態的左右分歧去促進歐洲整合和擴張歐洲議會權限。但隨著歐盟的深
化，越來越多意識型態左右分歧的議題必須納入歐盟的決策體系。這

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 16 的組織與運作

時歐洲議會之黨團運作是否因內部意識型態不合而無法產生共同立
場，則是一大問號。如果歐洲議會因黨團分歧而不能有效地形成多數
支持，則歐洲議會實際上仍是個積弱不振的民主議會。於是隨著歐洲
議會職權的擴張，一個弔詭的推論是其黨團之間因意識型態左右分歧
而無法形成多數立場的機會也越來越多。這自然阻礙歐洲議會有效地
行使職權，使外界（誤）認為歐洲議會仍是歐盟權力最弱的機構。
歐洲議會之積弱不振的形象正反映在大多數歐洲選民不願熱衷參
與歐洲議會選舉（簡稱歐選）。黃偉峰教授所整理的資料顯示，自
1979 年至 1999 年歐洲選民在會員國大選的平均投票率是 79.7%，但在
歐選之平均投票率僅有 57.9%。而且歐選投票率是每況愈下，自 1979
年第一次歐選平均投票率是 67.2%，到 1999 年第五次歐選平均投票率
下降至 52.4%。因此儘管歐洲議會職權不斷地擴張，但民眾始終認為
歐洲議會是隻紙老虎，歐選也是次要的，故不願出席投票。不過黃偉
峰指出，這種視歐選為次級選舉的「個體認知假設」並未獲得個體資
料的證實。反倒是政黨、政治人物及媒體因切身利益所及必須瞭解歐
洲議會之相對權力大小，判斷其較不重要，故不願傾全力去動員選民
投票。後者之「政黨動員假設」已獲初步資料的支持，但仍有待進一
步檢證。
儘管有人認為歐選投票率相對偏低，意謂著歐盟民主正當性不
足，但是歐洲公民之基本權利並未因此而受到侵害。反倒是歐盟所建
立的特殊法律體系，使得歐洲公民（或法人）得因歐盟的法律和會員
國法律適用有爭議時取得司法的雙重救濟的機會。誠如王玉葉教授在
第八章指出，歐盟的法律體系已具備準聯邦憲法性質。透過對條約的
擴張解釋及數個重要的判例宣示，歐洲法院已確立歐體法至上原則、
直接效力原則、相互承認原則和隱含權力原則。歐洲法院不但運用其
司法審查的權力建立歐盟法律體系的準憲法地位，而且堪稱為歐盟組
織架構的混凝土。它的管轄權包括會員國不履行條約義務之訴訟審
理、歐盟機構行為合法性之審查、法規不合法抗辯請求權、歐盟機構

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 第一章 緒 論 17

不遵行條約義務之訴訟審理、「先行裁決」的執行等。其中歐洲法院
執行其「先行裁決」權力猶如將會員國法院視為其下級法院，原因是
在會員國法院的訴訟案件中若涉及歐體條約或法律，則會員國法院得
提請歐洲法院就該問題做「先行裁決」。歐洲法院之「先行裁決」內
容則被會員國法院用來做為判決的基礎。即使會員國法院不提請「先
行裁決」，但仍應遵守歐洲法院以前所做的判例。於是歐洲法院雖非
會員國之上訴法院，但前者之「先行裁決」卻對會員國法院具拘束
力。是此「先行裁決」無疑強化了歐體法至上原則及直接效力原則。
一方面歐洲公民在其會員國法院之訴訟得以因「先行裁決」的適用受
到歐體法的保護。另一方面，歐體法的直接效力原則也允許歐洲公民
針對歐盟機構或會員國違背條約或歐體法之事宜逕向歐洲法院提起訴
訟。因此歐洲公民的權利得到會員國法律及歐盟法律之雙重保障。
但是並非每一件歐盟機構的違法行為皆會被送至歐洲法院。為了
防止歐盟機構濫權，歐盟亦發展出一套內部監察機制，通稱監察使
（ombudsman）。廖福特教授在第十一章分析這個鮮少受到討論的歐
盟機制時指出，歐洲公民有向歐盟監察使提出申訴之權利。而這項申
訴權利則是介於向歐洲法院提起訴訟的法律權利及向歐洲議會提起請
願的政治權利之間。因此歐盟監察使所行使之權力可以說是一項準司
法權力。就歐盟監察使的性質來看，它形式上像是「國會管制型監察
使」，因為它被放在歐洲議會之架構中，但自 2000 年起歐盟監察使之
預算編列獨立於歐洲議會之外，故與歐洲議會之關係是若即若離。另
外，因為歐盟監察使以丹麥之監察使為藍本，故其職權又偏向「降低
司法負擔救濟型監察使」。換言之，監察使用以做為行政訴訟之前置
程序。雖然監察使之決定並無司法拘束力，但行政機關若不遵守，則
它可將案件轉送司法機關來審理。因此歐盟監察使旨在降低歐洲法院
審理案件的負擔。可是歐盟監察使只監督歐盟機構之行政行為，因此
執委會及理事會之立法行為、歐洲議會之政治行為均非所謂的行政行
為，自然就不是歐盟監察使行使職權的對象。但是上述歐盟機構的行

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 18 的組織與運作

政行為仍須受到監察使之管轄。固然歐盟監察使在行使職權時得動用
調查權，要求相關單位提供必要的文件和合作，以調查真相。可是如
果相關單位不合作時，歐盟監察使卻沒有強制制裁權。此刻，它只能
透過歐洲議會向相關單位施予政治壓力，或訴諸社會公評來迫使相關
單位配合調查。然而歐盟監察使仍須借助歐洲議會才能行使職權不也
透露歐盟監察使的弱點，即其非獨立性和無強制性。更糟的是其規模
太小，僅設置一位監察使來監督日益龐雜的歐盟機構之行政行為根本
是緣木求魚。
以上各章所討論的歐盟組織大致可被歸納至我們所熟悉的民主國
家之行政、立法、司法和監察等權限。可是歐盟為了推動單一貨幣政
策，則依歐體條約設置歐洲中央銀行，以確保歐盟之貨幣政策之獨立
不受任何會員國的干擾。洪德欽教授在第九章指出歐洲中央銀行之獨
立性乃單一貨幣之前提。沒有事先規劃一個獨立運作的歐洲中央銀
行，會員國根本不會同意進行單一貨幣的計畫。此外，歐洲中央銀行
的獨立性是受到條約規定的保障，其具體內涵則包括人事獨立、功能
獨立和財務獨立等面向。不但如此，會員國境內之中央銀行也必須以
法律保障其獨立性。再者，歐洲中央銀行雖由歐體條約明文加以規
定，但它並非是歐體之內部機構，也不與歐體、煤鋼共同體和原子能
共同體相互隸屬。它是一個「自成一體之共同體」。然而，誠如洪德
欽教授指出歐洲中央銀行之獨立性只宜維持其超然地位於行政體系之
外，而非完全不受政府和民意之監督。目前它只有報告、被稽核及受
司法管轄之義務，其貨幣政策之政治責任仍然模糊。一個補救辦法是
會員國透過歐洲中央銀行之管理委員會以多數決進行監督。惟該管理
委員會議之結果應完全公開透明，讓民眾及企業清楚瞭解歐洲中央銀
行之貨幣決策情形，藉此建立人民對歐洲中央銀行及歐元的信心。
惟因經濟整合及單一貨幣的施行涉及會員國經濟結構之調整，易
造成社會和經濟的動盪不安。有鑑於此，歐盟在草創之初便非常注意
其境內經濟及社會的和諧。尤其不希望因經濟發展的速度不一而造成

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 第一章 緒 論 19

會員國之間貧富懸殊和社會不安的現象。因此焦興鎧教授在第十章中
指出在 1957 年羅馬條約時，歐體便決定設定「經濟暨社會委員會」
（簡稱經社委員會）做為歐洲民間的社會和經濟社團參與歐體機構決
策之不可或缺的橋樑。承襲歐陸盛行的「組合主義」（corporatism）
形式，歐盟目前的經社委員會之 222 位委員大致分成三個組，用以代
表資方、勞方和其他不同的社會利益。又依政策性質和產業功能分成
六個部門，即經濟與貨幣同盟和社會凝聚（social cohesion）部門；單
一市場、生產及消費部門；運輸能源、基礎建設及資訊社會部門；就
業、社會事務及國籍部門；農業、郊區發展及環境部門；對外關係部
門等。由各組委員來出任部門總裁。然而經社委員會之委員雖由會員
國提名，理事會任命，但其工作都在各自國家完成。只有委員會開會
時才會出現委員會所在地的布魯塞爾。由於委員屬於兼職性質，又沒
有組織代表性，故理事會和執委會大多對其諮詢意見予以敷衍。又條
約雖規定理事會和執委會在做相關決策之前必須諮詢經社委員會之意
見，但條約並未規定經社委員會之意見必須被採納。是此，經社委員
會之意見不具強制性，只不過諮詢形式必須受到尊重。事實上，理事
會和執委會常限期取得諮詢意見，使得經社委員會無法提出思慮周延
的回應，於是降低其諮詢效果。況且許多歐盟政策決定常已獲得原則
性妥協，故經社委員會之諮詢意見只是形式罷了。尤其是經社委員會
並非利益團體唯一施壓的管道，故某些利益團體根本繞過經社委員會
的諮詢機制，直接向執委會、理事會和歐洲議會施壓。最後經社委員
會不具歐盟機構之法律訴訟資格，故無權向歐洲法院提出訴訟，因而
使其無法運用司法途徑貫徹其意見。儘管經社委員會有上述的缺失，
但其運作四十餘年來仍克盡職責地反應各方利益團體的意見共三千多
件，其中針對社會憲章之擬訂、歐盟勞工法制的建構和兩性工作平等
法制的起草等，經社委員會之專業意見都發揮關鍵性的效用，也是最
令人稱道的成就。惟因條約的限制，以及委員多屬功能性派任代表，
非由人民直選，故經社委員會在擴張職權上遠不如歐洲議會般具有民

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 20 的組織與運作

主正當性。回顧組織發展歷史，起初歐洲議會和經社委員會均是歐體
諮詢機構。可是今天歐洲議會已躍升為歐盟的共同立法者，但經社委
員會仍是個諮詢機構，其中原委有待進一步研究。
綜合上述各章針對歐盟組織與運作的討論，王國璋教授在第十二
章以簡潔的手法探究歐盟政策制定的過程。畢竟歐盟組織運作的要旨
在於制定和執行其共同政策，而探究政策制定和執行過程正可以彰顯
歐盟組織運作的特性，因此以第十二章做為本書之結語是相當恰當
的。誠如王國璋教授所言，歐盟政策制定過程實包含多元利益的輸
入、菁英主導議題的設定，並受制於超國家機構與會員國競合的決策
情境。與一般會員國政策制定過程不同的是歐盟組織架構仍在演進
中，故各機關與會員國之相對權責並不是很清楚，容易引起爭議。這
使得研究歐盟政策制定之變數大增。例如，「輔助原則」的適用到底
屬於哪一層級的政府常因議題不同而反覆爭辯。再者，歐盟的治理體
系也較為開放，執委會雖可主導諮詢的對象，但通常因歐盟決策缺乏
輸入正當性，故執委會在提案之前都會廣徵各方利益團體的意見。再
者，歐盟機構間之水平聯繫多於垂直命令關係，故政策制定多由較鬆
散的政策網絡來運作。可是在執行過程中，執委會因人員精簡、經費
短絀，故又大都授權至會員國政府代為執行。此等規範性政策的執行
有賴會員國的誠心配合，若會員國不配合執行，則執委會僅能將其送
交歐洲法院裁決了。
固然歐盟政策制定之主管機關如執委會、理事會、歐洲議會和歐
洲法院，猶如一般民主國家之行政、立法和司法三大部門。但歐盟組
織之權限並非全然是三權分立，反而呈現三權重疊融合的現象。例
如，立法權由理事會和歐洲議會分享，但歐洲高峰會亦享有部分立法
的決策權。又如提案權原由執委會獨占，但是歐洲高峰會亦得設定大
政方針，啟動提案之決定。又如歐洲法院原職司法權，但透過強勢的
司法審查，已干預執委會之行政權和理事會之立法權。這種權限融合
所引發之爭議，全靠歐盟機關間及其與會員國間的談判妥協才能化

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 第一章 緒 論 21

解。因此欲了解歐盟的政策制定必先探究歐盟機構間的討價還價、會
員國政府間的談判妥協，以及會員國與歐盟機構間的協商議價等三個
面向的互動。唯有分析這「三重賽局」的關聯性始能釐清歐盟治理體
系的運作精要。不過由於歐盟政策制定過程複雜，變數又多，又因輸
入正當性不足，決策過程晦暗不透明，故其民主正當性備受質疑。於
是針對歐盟組織「民主化」、「透明化」，以及「善治」之改革芻議
此起彼落。可預見的是歐盟組織在東擴的壓力，以及「制憲大會」的
前景，勢必針對上述改革雛議有所回應。在某種程度上，「歐盟憲法
條約」的草案內容多少回應組織改革芻議，但可惜的是該條約並未被
所有會員國批准，故胎死腹中。

7 註釋
1 1951 年法德義荷比盧 6 國簽訂巴黎條約（1952 年生效）成立「歐洲煤鋼共
同體」（ECSC）。1957 年 6 國簽訂羅馬條約（1958 年生效）成立「歐洲
經濟共同體」（EEC）和「歐洲原子能共同體」（EURATOM）。1965 年
6 國簽訂機構合併條約（1967 年生效），使得 ECSC、EEC 和 EURATOM
共用一個執委會和理事會，但 3 個共同體仍獨立運作，只不過外界慣稱之
為「歐洲共同體」（EC）。1992 年 EC 12 國簽訂馬斯垂克條約（1993 年
生效）成立「歐洲聯盟」（EU）並將 EEC 正式改名為 EC，成為 EU 的第
一支柱，並納入「共同外交暨安全政策」和「司法和內政事務」兩個支柱。
本文為了方便指涉起見，在一般性論述時仍將「歐洲共同體」通稱為「歐洲
聯盟」或「歐盟」。惟因「歐洲聯盟」不具法律效力，所以在引述特定法律
意涵時，才使用「歐洲共同體」或「歐體」。
2 B. Laffan, “The European Union: A Distinctive Model of Internationaliza-
tion,” Journal of European Public Policy, Vol. 5, No. 2, 1998, pp. 235-253.
3 根據三民書局出版之《大辭典》（1985）及台北商務出版社之《增修辭源》
（1979），生物體中各細胞集合一起，依一定秩序，聯合為一體，發生一
定的作用，稱為「組織」。因此，組織是包括細胞實體，依一定秩序結合，
且有一定之功能作用。在行政上的應用，「組織」通常是指實體單位，依一

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 22 的組織與運作

定秩序原則而結合作一體。本文所強調的「組織」不但包括實體單位，尚包
括其運作所衍生之規則慣例。
4 圖 1-1 乃由東吳大學法律系李貴英教授所提供，特此致謝。
5 J. March and J. Olsen, “Organizing Political Life: What Administrative Re-
organization Tells Us about Government,” American Political Science Re-
view, Vol. 77, 1983, pp. 281-296.

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 第二章

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 第二章 歐洲聯盟的演進 25

壹、前言

應該要從什麼角度來觀察歐洲聯盟的演進，並沒有一定的答案。
如何能夠從討論歐盟的演進過程中，梳理出若干脈絡，以充分掌握歐
盟歷史進程的主軸，並作為觀察歐盟未來可能發展的立論，是值得思
考的。
在討論歐盟演進各種面向中似乎最能夠表達歐洲統合進程精神的
應該就代表歐洲整體利益的「超國家主義」與代表各民族國家利益的
「政府間主義」兩者間的互動。在歐洲統合的發展過程中，這兩種力
量反覆出現，它們都蘊藏著深刻的情結與積累已久的傳統。「政府間
主義」透過各國的主權表現出來，認為捍衛國家主權是各國政府無庸
置疑的責任，歐洲的和諧與進步只能透過政府間的合作來完成，他們
主張歐洲統合應是「政府間主義」的實踐，而不能犧牲個別主權而由
超國家組織來達成。「超國家主義」則主張歐洲各國應限制主權，將
主權匯集到一超國家組織，進而未來能夠建立一個統合的聯邦，他們
認為，歐洲統合應向「超國家主義」努力。
歐洲統合的進程與歐洲聯盟的演變，正反映出「政府間主義」與
「超國家主義」這兩股力量的互動與消長，期間每個當事國或當時的
領導人，基於對國家利益的看法不同，而有不同的主張，為歐洲統合
交織成一幅錯綜複雜的畫面。本文即從這兩個角度來探討歐洲聯盟的
進程。

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 26 的組織與運作

貳、1950 年代之前的歐洲：尋求歐洲新
架構

在經歷戰爭的災難後，歐洲在美國的協助下開始重建。到底歐洲
要以什麼形式重建，是建立一個超國家主義的歐洲？還是只是循歷史
的往例，維持以民族國家為主的歐洲架構，但加強各主權國家政府間
的合作？當時並無法得到結論，英、法、德三個國家各自有其本身的
考量，他們對主權的認知影響到對統合的態度與型態。
英國獨特的歷史影響其對統合的態度。二次世界大戰前，英國為
一日不落國的世界強權，傳統上不願意陷入歐洲事務的爭端，以「光
榮孤立」自傲，以「歐洲平衡者」自居。與法國不同，它並未受到納
粹德國的征服。在歐洲統合方面，雖然邱吉爾於 1946 年在蘇黎世大
學的演說中呼籲建立某種形式的「歐洲合眾國」（United States of Euro-
pe），1 但是他所謂的歐洲合眾國並不包括英國在內，而且他也未說
明「歐洲合眾國」的具體內涵。事後看來，這只是戰後餘溫下的一次
激情演說而已，談不上對未來的歐洲有什麼具體的意見，更不能看成
是邱吉爾主張將歐洲建立成超國家組織的證明。
傳統的英國政治理念深植於英國人民，認為議會才是國家主權的
象徵，英國很難在心態上接受有一超國家組織權力凌駕於議會的權
力。在國際事務上，英國在戰後執行邱吉爾所主張與國協、美國與歐
洲三者共為一體的「三環政策」（three circles doctrine）。2 由於英國
仍想在國際間扮演一個永不衰落的世界強權，所以不願將其舞台侷限
於歐洲。英國不願為了統合而交出其主權，甚至為了歐洲合作而必須
付出的主權限制也不盡同意。英國要將主權權力運用在整個世界，以
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 第二章 歐洲聯盟的演進 27

獲得最大的國家利益。
此一理念在戰後初期也受到工黨的支持。戰後第一位工黨財政部
長達倫（Hugh Dallon）即表示，「我們不會將國會對於國家經濟政策
的重要決策權移轉到超國家的歐洲大會（Supranational European As-
sembly），以免危及我們在一個較公平的社會中已獲得的成果」。3
因此在 1950 年代期間，歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體及歐洲
經濟共同體相繼成立時，英國都沒有加入，倡議中的歐洲防衛共同
體，英國也無興趣參加。
作為二次世界大戰的戰敗國，西德失去了行使國家主權的權力與
權利。追求主權獨立與化解他國對德國的疑慮，便成為戰後西德外交
政策的首要目標。在這個理念下，西德外交政策最主要的著眼點，就
是在將英、美、法三國片面加諸於對西德主權的限制，轉化為所有國
家共同的承擔。艾德諾（Konrad Adenauer）認為，唯有藉由與歐洲的
政經統合，才能使西德獲得主權，以及化解他國的猜忌。4 因此，西
德政府的工作是如何「恢復主權」，而不是如何防止「主權受限」，
這與英國的看法是根本不同的。
對西德而言，為爭取其主權地位，應儘可能地加入國際組織，以
助於取得與他國平等的地位。「歐洲統合」並不會限制西德原本就已
經沒有的主權，卻反而有助於西德從統合中獲得權力。與英、法兩國
不同的是，西德認為，當其他國家與西德一起將國家主權一部分交予
共同體時，西德國家主權權力所受到的限制即減輕了一層，所以西德
的策略與立場是以「合作換取自主」。
在這個外交政策的目標下，西德參與了戰後包括歐洲經濟共同體
在內的幾乎所有的國際組織，亦毫不猶豫地支持歐洲防衛共同體的構
想。所有強化共同體權能的看法，西德均全力支持，而不論這些主張
是建立超國家的組織，還是國家間的政府合作機構。
法國對於歐洲統合在主權問題上的態度，是介於英、德兩國之
間。法國雖然在二次世界大戰中被德國占領，但戰後卻沒有失去它的

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 28 的組織與運作

主權。它雖然已不是個超強國家，但是卻想藉著歐洲的整體力量重新
扮演其歷史的要角。除去發展核武外，積極領導歐洲大陸也是法國的
一個重要目標。法國的作法是，以限制部分的國家主權，換取其他歐
陸國家主權權力的支持，一方面可防止德國再起，另一方面可強化其
領導地位。但有一點是法國不願退讓的，就是不可喪失自己的主導權。
在這個理念下，法國領導推動歐洲的煤鋼、原子能與經濟共同
體。但是在將會影響其國家主權的「歐洲防衛共同體」即將可以實現
時，法國卻感到猶豫。其他簽署國都已核准，法國的國會卻在最後的
時刻，將它否決了。

1948 年成立的「歐洲經濟合作組織」為戰後歐洲合作開啟了新
頁，它是為了分配馬歇爾計畫的援助而成立，鼓勵十六個參與國共同
合作振興經濟，在整個運作上是以政府間合作為原則，並未挑戰各國
政府的主權。次年，1949 年，為了抵抗外來可能侵略的「西歐聯盟」
（West European Union, WEU）成立。雖然成立西歐聯盟的布魯塞爾
條約鼓勵歐洲積極統合，但是西歐聯盟的基礎仍是各國的主權獨立。
相對的，1940 年代的荷、比、盧協議即已有了統合的概念。1943
年荷、比、盧三國的流亡政府達成了貨幣政策的協議；1944 年協議建
立關稅同盟；1950 年協議達成共同商業政策，並同意於 1954 年使資
本移動自由化，1956 年勞工移動自由化。不過，荷、比、盧三國的統
合不應被視為是整體歐洲統合的一部分，而應看成是這三個國家彼此
對相互統合需要的認知。嚴格說來，它們之間的統合與歐洲統合的走
向在當時並不存在著相關性，它們只能算是後來歐洲統合的先鋒和良
好的示範者。它們三個雖然是小國，但是在往後的歲月，卻證明了它
們的看法才是歐洲的主流。歐洲統合正隨著荷、比、盧的腳步前進。
整體而論，在 1940 年代對於應該將歐洲建構成以政府間合作為

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 第二章 歐洲聯盟的演進 29

主的歐洲，還是超國家統合的歐洲，當時並沒有定論。當時歐洲所成
立的國際組織都是以政府間合作為運作的原則，但是這些政府間合作
並不是統合概念下的合作，而是一般傳統國際關係上的合作行為而
已。在莫內的眼中，要期盼能從這種組織內的脆弱合作達到什麼效果
根本是虛幻的，它們「不能給歐洲的統一提供更好的遠景」。5

參、1950～1957 年：建立功能性組織：
莫內理念的歐洲

在莫內的理念中，要達到歐洲團結的關鍵在於「排拒單純的合
作，採取一個法律的、正式的協議，建立新的功能性的權威，來取代
現存民族國家的主權。主權只會產生毀滅性的國家敵對而已」。6 1940
年代末期的薩爾（Saar）問題，7 顯示莫內的憂慮不是沒有道理。薩爾
問題使波昂和巴黎之間的關係在 1950 年春天出現了惡化。為了解決
這個政治、經濟的僵局，法國外長舒曼（Robert Schuman）總合莫內
的主張，於 1950 年 5 月 9 日發表舒曼宣言（Schuman Declaration），
主張各國將煤、鋼資源的所有權移轉給一個超國家的機構，由這個機
構負責煤鋼的生產。這個宣言希望藉著煤鋼資源的共管聯營，使各國
利益結合且共存共榮，而達到歐洲和平的目的。8 此項計畫宣布後，
法國乃邀請西歐國家共同會商此一計畫之細節，並就此起草一項條
約。1951 年 4 月 18 日，法、德、義、荷、比、盧簽訂《建立煤鋼共
同體條約》（the Treaty establishing the European Coal and Steel Commun-
ity，亦稱《巴黎條約》），9 建立歐洲煤鋼共同體，1952 年 7 月 25 日
條約生效。

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 30 的組織與運作

這個具有強烈莫內統合思想的《巴黎條約》有著超國家主義的色
彩，使得歐洲的合作不再只是侷限於傳統的國家間合作，而是在歐洲
統合的架構下開啟功能性的合作。《巴黎條約》賦予歐洲煤鋼共同體
法人的資格 10，成立高級公署（High Authority，後來歐體「執委會」
的前身）11、共同大會（Common Assembly，後來「歐洲議會」的前
身）12、部長理事會（Council of Ministers）13 及法院（Court of Jus-
tice）。14 第一任主席由莫內擔任，他也致力於將歐洲煤鋼共同體發
展作為歐洲聯邦的第一步開端。他在成立前即代表法國對成立煤鋼共
同體表達看法：「在將基礎工業合併為一體，建立嶄新的高級公署之
後，高級公署將透過各項決議將法國、德國和所有參加國都結合成為
一個整體。本建議將為歐洲聯邦打下初步的現實基礎，而其最終目的
則是為了和平。」15
歐洲煤鋼共同體的指導原則是含有聯邦性質的超國家主義。在某
些經濟領域上，以共同協議、聯合控制代替國家主權的行使與管理。
所以歐洲煤鋼共同體可以說是順著新功能主義的邏輯，先將國家的
煤、鐵、鋼等生產權移到超國家機構，繼而再嘗試將此模式推展到其
他領域。這項原則以及其運作架構在六年後歐洲經濟共同體內再度重
現。英國由於反對這種超國家主義色彩的設計，而在 1950 年代的統
合過程中缺席。
1950 年 6 月韓戰爆發，東西方的緊張情勢升高，美國認為重建西
德軍備以增強歐洲戰力確有需要，但法國深恐德國軍國主義復活，折
衷的方法就是「歐洲防衛共同體」構想的產生。1950 年 10 月，在《巴
黎條約》成形之前，法國總理普利文（Rene Pleven）在對法國國會
（the French Assembly）的演說中，提出建立共同體或成立一個「歐
洲政治共同體」的構想。「歐洲防衛共同體」是為「創造一個受歐洲
政治機構權威管轄的歐洲軍隊，以共同防衛」。16 在當時，它最主要
的目標即在於將西德軍隊納入單一的「超國家歐洲軍」之內，以防止
西德軍隊單獨活動。1952 年 5 月，歐洲煤鋼共同體的六個成員國簽署

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國家圖書館出版品預行編目資料
歐洲聯盟的組織與運作／黃偉峰等著. --二版.--
臺北市：五南, 2007 [民 96]
面； 公分.
I S B N 978-957-11-4770-3（平裝）
1.歐洲聯盟
578.1642 96008906

1PI3

歐洲聯盟的組織與運作
主 編 － 黃偉峰 (304.2)
作 者 － 黃偉峰 張亞中 盧倩儀 蘇宏達 宋燕輝

王玉葉 洪德欽 焦興鎧 廖福特 王國璋

發 行 人 － 楊榮川
總 編 輯 － 龐君豪
主 編 － 劉靜芬 林振煌

責任編輯 － 李奇蓁 蕭富庭 林翠華

封面設計 － 斐類設計工作室

出 版 者 － 五南圖書出版股份有限公司
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法律顧問 得力商務律師事務所 張澤平律師

出版日期 2003 年 4 月初版一刷

2007 年 12 月二版一刷
定 價 新臺幣 680 元

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