6.

AJUSTES DE LAS PENSIONES

PENSIONES MNIMAS -

49

6. AJUSTE DE LAS PENSIONES

Considerando

que

las

pensiones

servidas

por

los

regmenes de seguridad social corresponden a las tasas de

reemplazo previstas por las legislaciones, se plantea el
problema general del mantenimiento del poder adquisitivo
de las mismas, a distancia de algn tiempo de haberse
concedido

como

consecuencia

de

la

evolucin

econmica de las sociedades, sea en trminos de niveles

de salarios crecientes para los activos que en trminos de
aumentos en el costo de vida de los hogares. De no
mantenerse ese poder adquisitivo de las pensiones, se
desvirta el papel de garante econmico de la tercera
edad que se atribuye a la seguridad social y se tiende
a crear e incrementar un sector de la sociedad en
progresiva pobreza.

Las posibilidades de ajuste, o indexacin, o revalorizacin de las pensiones, as

como los mtodos que se aplican para esos fines, dependen en gran medida de
las posibilidades de modificar las tasas de cotizacin y del nivel de
capitalizacin del sistema financiero en que se basa el rgimen de pensiones.

Modalidades del ajuste de las pensiones

El factor principal que motiva el ajuste de las pensiones es la erosin del valor real
del dinero en el tiempo, es decir, la inflacin. Algunas consideraciones sobre los
efectos de la inflacin sobre los salarios y los precios resultan oportunas, y en
particular, examinar los ndices que miden esos parmetros, antes de considerar
brevemente algunos de los principales mtodos de ajuste de las pensiones e ilustrar
la prctica en los regmenes de pensiones en Amrica Latina.

50

Inflacin, salarios y precios

Un principio fundamental para el buen funcionamiento de la economa es la llamada
regla de oro.

Esta consiste en que, en el largo plazo:

la tasa media anual neta de rendimiento de las inversiones (i) deber ser superior
(o al menos igual) a:

la tasa media anual de los aumentos de los salarios (w), la que a su vez
deber ser superior (o al menos igual) a:

la tasa media anual de aumento del costo de vida (p). Es decir :

>=

>= p
Estas relaciones han existido durante largos perodos en el pasado y son
fundamentales para el financiamiento de las pensiones. En lo que respecta al
mejor o menos buen resultado obtenido, ste depende de las diferencias entre las
tasas mencionadas y no en los niveles de las tasas en s mismas.
La tasa de inflacin, o el aumento del costo de vida, se mide generalmente por un
ndice de precios al consumo, representativo del promedio ponderado de una serie
de productos seleccionados que se suponen representativos de los gastos de una
familia tipo. Se pueden establecer ndices separados para familias de activos y para
familias de jubilados. Probablemente esos dos ndices presenten valores diferentes.
El principio es que se utilice el ndice relativo a las familias de los jubilados para
ajustar las pensiones de vejez.
Cuando se mida los cambios en el nivel de vida de los trabajadores, se deber
comparar la tasa w con la tasa p. Cuando los salarios aumentan en un w% anual y
los precios en un p%, el aumento real de los salarios w se obtiene mediante la
frmula:

( (1 + W) / (1+P) )-1

51

Por ejemplo, si los salarios aumentan de 12 por ciento y los precios de 9 por
ciento, el aumento real de los salarios resulta de 2.75%.

En general se supone que los salarios aumentarn ms rpidamente que los

precios. Cuando el ajuste de las pensiones se hace en relacin con el nivel de los
salarios, el nivel de vida de los jubilados se mantendr en armona con el nivel de
vida de los asalariados. Cuando las pensiones se ajustan al ndice de precios, el
nivel de vida de los jubilados se mantendr fijo. Cuando no se contempla ajuste de
las prestaciones, el nivel de vida de los jubilados se reducir en proporcin inversa
al aumento en el nivel de precios.

El supuesto anterior, es decir que w > = p, no siempre se ha verificado en la

prctica. El caso contrario (w < p) se manifiesta con las fluctuaciones de la tasa de
inflacin, ya que ambos ndices no se mueven paralelamente.

Mtodos de ajuste de las pensiones

En la prctica, tres mtodos de ajuste se emplean principalmente: (i) ajuste
sistemtico; (ii) ajuste de principio; y (iii) ajuste circunstancial.
i. Con el ajuste sistemtico, el grado o nivel de ajuste no se fija de
antemano, mas responde a las situaciones resultantes de los cambios en
el costo de vida o de las variaciones en los niveles salariales, o a una
combinacin de factores. Bajo esta modalidad, la legislacin seala la
revisin peridica de los niveles de las pensiones en funcin de los aumentos
salariales o de las variaciones en el costo de vida. El ajuste se efecta en
una fecha determinada, o cuando se registran cambios de cierta
magnitud en los niveles de los parmetros tomados como referencia.
ii. El ajuste de principio es ampliamente seguido en los pases en
desarrollo. En la mayora de casos, el ajuste no se efecta si el cambio
comprobado (en el valor adquisitivo de las pensiones) no es sensible
o significativo . En muchas legislaciones el ajuste es el resultado de
una valuacin actuarial que muestra la necesidad, modalidades y la
viabilidad financiera de esa operacin.

52

iii. Los

ajustes

circunstanciales

son

discrecionarios,

obedecen

necesidades cuya atencin no se pueden obviar, es decir, que el ajuste se

impone por una diversidad de razones, y que se realizan mediante la
adopcin de medidas financieras especficas.

Prcticas en el ajuste de las pensiones en Amrica

Latina
No todas las legislaciones indican claramente las modalidades que se deben aplicar
en los ajustes de las pensiones, ni la
periodicidad de los mismos. En la
prctica, se aplican criterios que a veces
se disocian con las disposiciones vigentes.
Ello obedece a razones circunstanciales y a las
dificultades de una actuacin puntal de las medidas
establecidas. Sin embargo, la mayora de los
sistemas contemplan y llevan a cabo los ajustes previstos.

No todas las legislaciones indican claramente las modalidades

que se deben aplicar en los ajustes de las pensiones, ni la
periodicidad de los mismos. En la prctica, se
aplican criterios que a veces se disocian con las disposiciones
vigentes. Ello obedece a razones circunstanciales y a las
dificultades

de

una

actuacin

puntal

de

las

medidas

establecidas. Sin embargo, la mayora de los sistemas contemplan y llevan a cabo

los ajustes previstos.

En Brasil, Chile y Colombia, el ajuste de las pensiones se llevan a cabo

anualmente, en funcin de las variaciones del ndice nacional de precios al
consumidor.
En Costa Rica se realizan dos ajustes al ao, en enero y julio.

53

En Repblica Dominicana el ajuste se realiza con arreglo a los cambios en el

salario mnimo del sector pblico (rgimen obligatorio de capitalizacin individual) y
con arreglo al ndice de precios al consumidor (rgimen contributivo subsidiado).

En Ecuador las pensiones se ajustan peridicamente en funcin de las variaciones

en el salario mnimo legal y en la compensacin por costo de vida.

En El Salvador la pensin mnima garantizada se ajusta anualmente en funcin de

las variaciones en el salario promedio.

En Guatemala las pensiones se ajustan cada tres aos, de acuerdo a lo que indican
los estudios actuariales.

En Mxico las pensiones de vejez se ajustan en funcin de los aumentos en el

salario mnimo y las pensiones por incapacidad permanente en funcin del ndice
nacional de precios al consumidor.

En Nicaragua las pensiones se ajustan peridicamente en funcin de las

variaciones en los salarios, dependiendo de la situacin econmica del pas.

En Panam el ajuste es ad-hoc, dependiendo de la situacin econmica del pas.

En Paraguay las pensiones se ajustan anualmente, de acuerdo al ndice del costo de
vida. En Per se ajustan segn el costo de vida en Lima.

En Uruguay el ajuste es anual y automtico, en funcin de las variaciones en los

salarios.

En Venezuela las prestaciones se ajustan peridicamente de acuerdo a las

variaciones en los precios y en los salarios.

54

ACTIVIDAD

Exprese su punto de vista sobre el mtodo de ajuste de las pensiones que se

debera de adoptar en su pas. Exponga sus razones.
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...

Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a

exponer sus ideas en el foro. Si necesita informacin adicional, acceda a los
documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien enve un mensaje a su tutor/a.

55

7. PENSIONES MNIMAS6
6

7.1 Caractersticas generales de los beneficios mnimos

La falta de seguridad econmica y de
proteccin social de la poblacin se encuentra
muchas veces asociada a los modelos de
seguridad social adoptados por los pases y al
alcance de los mismos. En general, la gran mayora
de la poblacin protegida logra tal condicin a
travs de la participacin en el mercado laboral
formal donde se encuentran las disposiciones
necesarias para proteger a los trabajadores y sus
familias frente a los principales riesgos sociales7.

De esta forma, la proteccin se logra a travs de

regmenes

de

naturaleza

contributiva

que

siguen los modelos tradicionales de seguro

social. A pesar de esto, en la mayora de los
pases,

an

proteccin

en

aquellos

social

ms

con

sistemas

avanzados,

de

una

significativa proporcin de trabajadores y sus

familias llevan a cabo actividades informales o
fuera del alcance de la seguridad social tradicional, por lo que la proteccin depende
muchas veces de programas asistenciales o no totalmente contributivos.

Los estudios e investigaciones recientes en materia de pensiones mnimas, garantizadas, asistenciales y no contributivas, son numerosos,
como se puede notar de las referencias bibliogrficas al final de esta unidad didctica. En esta seccin se ha tomado como referencia
principal un trabajo preparado por la Contadora Adriana Scardino Devoto, Actuaria del Banco de Previsin Social de Uruguay,
presentado en la Conferencia Internacional de Actuarios y Estadstico (AISS) en Mxico en 2003.
Bertranou, F. 2002. Ampliando la proteccin: El papel de las pensiones mnimas y de la asistencia social. Pensiones no contributivas
y asistenciales en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Santiago.

56

La verificacin de recursos llega a su mayor rigor cuando se trata de un sistema en

el que todos los ingresos, incluidos los del cnyuge del/de la pensionista y
posiblemente los de otros miembros de la familia, se contabilizan en total contra la
pensin mnima. Por el contrario, la verificacin de recursos en su grado menos
estricto estara representada por un sistema en el que ningn ingreso reduce la
pensin mnima. En otras palabras, la pensin es una prestacin de tasa fija
perfecta.

En alguna medida, las frmulas que se aplican para el clculo de los beneficios
otorgados por los diferentes regmenes tratan de beneficiar a los trabajadores de
menores ingresos. Independientemente de la forma en que se constituyan, el hecho
de que exista un piso en las prestaciones contribuye a favor de los participantes de
menores ingresos. Esta redistribucin de ingresos constituye un componente clave
de las pensiones mnimas.

En un sistema que cubre a toda la poblacin, las transferencias de ingresos se

realizan de la poblacin econmicamente activa a los pensionistas y de las
categoras de ingresos ms elevados a las de ingresos ms bajos.

Las transferencias de ingresos pueden significar cosas muy diferentes, segn los
diferentes observadores: algunos las consideran como un factor desalentador que
socava la legitimidad del sistema, mientras que para otros son smbolo de la
solidaridad con las generaciones anteriores, quienes durante su vida activa no
pudieron obtener un nivel adecuado de proteccin por la pensin y que, ante los
riesgos sociales, ya no estn en condiciones de obtenerlo.

En realidad no existe una frmula nica que pueda definir las pensiones mnimas
garantizadas, su cobertura, ni su cuanta. Con respecto a este ltimo tema, adems
de una serie de aspectos puramente tericos, esta cuestin se puede ver
influenciada por factores externos como la situacin econmica, los objetivos
polticos, las tradiciones, los valores y la cultura de cada pas.

57

7.2 Incentivos diversos

Al momento de disear planes de pensiones
mnimas garantizadas para determinado
pas, es importante tener una amplia
perspectiva de los elementos claves que
pueden intervenir, as como asegurarse
de que la estructura del sistema va a ser
consistente con los objetivos buscados y con
los criterios aplicables.

Probablemente, uno de los aspectos menos estudiados en los sistemas de

seguridad social se refieren a la conducta del/de la asegurado/a en cuanto a
los incentivos que imponen los diferentes programas y la interaccin entre ellos
mismos8.

Aunque en la prctica es difcil cuantificar el grado de oportunismo, pueden

identificarse algunos casos en los que se presume este tipo de comportamiento, que
se extiende no slo al caso de las pensiones asistenciales, sino tambin al de las
pensiones mnimas en los programas contributivos, ya que las garantas podran
alentar tanto a la subdeclaracin de aportes, o llegar hasta la evasin de las
contribuciones.
Es fundamental garantizar una coordinacin razonable y generadora de incentivos
entre los regmenes de pensiones, los impuestos y otras prestaciones sujetas a la
verificacin de recursos. Una consideracin importante es garantizar que el efecto
marginal combinado de los impuestos y de las prestaciones sujetas a verificacin de
recursos no reduzca los ingresos totales en concepto de prestaciones ni produzca
un efecto de desaliento.

Bertranou, F. y Arenas de Mesa, A. 2001. 'Sistemas reformados de proteccin de pensiones: la (in)seguridad econmica y
los efectos fiscales de los beneficios mnimos', Montevideo.

58

En casos en que las prestaciones otorgadas por los programas convencionales

son similares a aquellas prestaciones brindadas por los programas asistenciales,
nos encontramos frente a una situacin que va en contra del cumplimiento de la
obligacin de cotizacin, y que puede generar un comportamiento oportunista del/de
la afiliado/a. Esto se acenta cuando la brecha existente entre las prestaciones
mnimas otorgadas por el sistema convencional y las prestaciones asistenciales no
es lo suficientemente grande.
Las prestaciones no contributivas y los pensiones mnimas no deben competir de
manera que hagan peligrar la contributividad en aquellos que tienen capacidad de
aportar.

7.3 Tipos de garantas

Podemos identificar cuatro razones potenciales para el establecimiento de
pensiones mnimas garantizadas9:
a.

por proteccin social: de esta forma, nadie caer por debajo de determinado
nivel de ingresos luego del retiro;

b.

por equidad: de esta forma, todos los participantes recibirn - en grandes

lneas - retornos similares o tasas de reemplazo similares;

c.

como proteccin contra riesgos del mercado de capitales, de forma que la

volatilidad de los mercados financieros puedan ser atenuados;

d.

como proteccin frente a los riesgos de la propia cohorte, de forma que los
individuos que podran llegar a vivir perodos extensos de depresin econmica,
puedan an en esas circunstancias recibir una pensin adecuada.

El Cuadro 9 nos ayuda a visualizar qu tipo de garanta es ms apropiada de

acuerdo al propsito elegido, con los correspondientes criterios de elegibilidad.

Sin, Y. 2002. "Minimum pension guarantees. Introductory report.

59

Cuadro 9
Tipo de garanta

Razn
Proteccin social
antipobreza

Tipo
Beneficio con un nivel
absoluto

Eligibilidad
Puede ser universal, prueba de
medios, o contingente con otro
criterio; la garanta aplica al
momento del pago

Asegurar equidad entre Beneficio con un nivel Determinada anualmente o al

contribuyentes
relativo
o momento de retiro
tasa de retorno relativa
Proteccin contra los
riesgos del mercado de
capitales

Tasa absoluta mnima de

retorno

Idem

Riesgos de cohorte, en
caso de ciclos de
depresin econmica
muy extensos

Nivel de beneficio absoluto o

relativo

Determinado al momento del

retiro y basado en condiciones
exgenas especficas del
mercado

Si en vez de considerar la razn de su existencia, relacionamos el mnimo

garantizado con el objetivo final que persigue, nos encontramos con prestaciones
cuya meta ser:
El otorgamiento de un ingreso mnimo:
En este caso, nos basamos en el supuesto de que esta pensin mnima
garantizada ser pagada solamente en la medida en que el ingreso propio
del/de la afiliado/a caiga por debajo de un ingreso mnimo indicativo. En la
prctica, esto lleva a la verificacin de ingresos.
El otorgamiento de una pensin mnima fija:

60

En este caso, a la persona se le garantiza un nivel mnimo de pensin, por lo

que se la pagar en caso de que la pensin que le corresponda caiga por
debajo de ese nivel. En este caso, otros tipos de ingreso no influyen.
El

otorgamiento

de

una

pensin

mnima

definida

en

relacin con determinados criterios:

En este caso, el nivel de la pensin mnima estar relacionado, por
ejemplo, con niveles de ingresos anteriores. Esto vincular los ingresos con
las pensiones, no implicando un nivel adecuado de la prestacin.

Desde el punto de vista de la forma que toma el beneficio que se obtiene,

podemos encontrar prestaciones de nivel absoluto y de nivel relativo.

En el primero de los casos se determina un beneficio anti-pobreza, que puede

ser expresado como una pensin fija o como un porcentaje de un salario mnimo o
como una relacin del costo de vida o de determinado objetivo (lnea de pobreza,
salario mnimo, salario promedio de la economa) de forma que nadie caiga por
debajo de determinado nivel. En el otro, se garantiza un porcentaje especfico de los
propios ingresos salariales del/de la afiliado/a, mostrando as la preocupacin por la
equidad, en relacin con los estndares de las pensiones provistas en el pas.

Como garantas podemos referirnos no solamente a pensiones mnimas

garantizadas, sino, en un sentido ms amplio, a todos aquellos mecanismos que se
pondrn en funcionamiento para proteger a los individuos de caer en la pobreza,
como por ejemplo tasas mnimas de retorno relativas o absolutas. Sin embargo,
este reporte se referir nicamente a la primera definicin dada.

61

7.4 Anlisis de los diferentes programas

7.4.1 Programas no contributivos (o semi-contributivos,
tambim conocidos como asistenciales)
Como se seal anteriormente, los diversos programas de la seguridad social de tipo
convencional han tenido tradicionalmente un alcance limitado en cuanto a su cobertura
debido a los problemas en materia de desempleo y empleo informal. Por los problemas
mencionados, los sistemas de seguridad social tambin han previsto generalmente la
existencia de programas asistenciales, precisamente para brindar proteccin social en
pensiones a aquellas personas sin un mnimo de capacidad contributiva y carentes de
recursos.

Debido a que la poblacin beneficiaria carece de capacidad contributiva, estos programas

naturalmente se financian a travs de recursos impositivos con cargo a los ingresos
generales. En algunos casos, para los denominados programas semicontributivos, hay
aportes patronales o impuestos afectados especficamente.

En ocasiones estos programas son administrados por ministerios o instituciones pblicas

vinculadas a la asistencia o al desarrollo social, fuera de lo que puede considerarse como un
modelo integral de Seguridad Social y, por tanto, al margen de la Secretara de Estado de
Seguridad Social propiamente dicha.

Cobertura
La cobertura estar vinculada con el nivel de proteccin de la poblacin destinataria del
programa. Los programas de pensiones no convencionales en Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica y Uruguay cubren a una proporcin significativa de los beneficiarios de
jubilaciones y pensiones de la seguridad social. Ms an, en algunos pases, su relevancia
adquiere dimensiones considerables si se consideran aquellos programas convencionales
que en la prctica tienen un componente asistencial mayoritario o no contributivo, como es
el caso de Brasil con el programa de pensiones rurales10.

10

Bertranou, F. 2002. 'Ampliando la proteccin: El papel de las pensiones mnimas y de la asistencia social. Pensiones no contributivas y
asistenciales en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay', Santiago.

62

Para cada pas podramos visualizar el tamao del programa al compararlo con el total de
beneficiarios de pensiones y/o con la poblacin total.

Mientras que en Costa Rica estos programas representan ms del 31 % del total de
beneficiarios de pensiones, en Uruguay, este guarismo asciende slo al 9 %, y en Chile
a casi un 23 %.

Sin embargo, si la comparacin se efecta con la poblacin total, Costa Rica y Uruguay
presentan coberturas similares del 1,8 y 2 % respectivamente, mientras que el programa
en Brasil tendra un 1,2 % amparado, Argentina menos del 1 % y Chile un 2,3 %.

Es importante destacar que estos programas, muchas veces, no cubren solamente el

riesgo de vejez, sino tambin de invalidez (Uruguay, Chile y Argentina) y de deficiencia
mental (Argentina).

Prestaciones y elegibilidad
En general, los programas de pensiones no
convencionales conceden prestaciones de baja
cuanta

relativamente

uniformes.

La

coexistencia de estos programas con otros de la

seguridad social de naturaleza convencional
plantea

la

necesidad

de

definir

polticas

consistentes en materia de prestaciones, tanto

en los requisitos de elegibilidad como en la
cuanta de las prestaciones que se otorgar.
Es por ello que podemos estimar el nivel de
las prestaciones otorgadas, al analizar su
relacin

con

las

prestaciones

mnimas

promedio correspondiente a los programas

convencionales.

63

En este sentido, Uruguay es uno de los pases que otorga prestaciones

asistenciales ms generosas, 59,5 % de la prestacin mnima del sistema
contributivo, Argentina alcanza el 46,4 %, mientras que Brasil y Costa Rica
presentan guarismos algo menores: 30,8 y 32,1 %, respectivamente.

En relacin con las condiciones exigidas para poder ser receptor de la prestacin
en cuestin, en la mayora de los casos nos encontramos frente a pruebas de
ingresos, que pueden ser del afiliado (como en Argentina) o de toda la familia (como
en Brasil). Especficamente para Uruguay, se toman en cuenta los ingresos de
todos los familiares hasta determinado grado de consanguinidad, ya que se
consideran obligados.

Costos y financiamiento
La mayor barrera al financiamiento de mnimos garantizados o asistenciales es la
falta de transparencia en los costos - tanto para el plan como para el gobierno resultando esto en fondos inadecuados y/o en beneficios poco realistas. Es por ello
muy importante realizar anlisis sistemticos y completos de costos con
hiptesis vlidas, llegando lo ms cerca posible a la medicin de los verdaderos
costos, que dependern del tipo de garanta, del tiempo que sta opera, y del
tamao de la poblacin potencialmente elegible. Para pensiones mnimas
garantizadas que se otorgan como una prestacin aislada,

los costos directos

dependern en primer trmino de la generosidad del sistema (nivel de beneficio) y

si el beneficio esta sujeto a ciertos requisitos o no.

Para el caso de pensiones universales, que son obtenidas por todos los ciudadanos
o residentes que llegan a determinada edad de retiro, los costos directos se relacionan
con la demografa y el nivel salarial, y los modelos actuariales pueden proyectar
fcilmente las obligaciones asociadas con estos mnimos.

64

Sin embargo, si estas pensiones universales son contingentes en relacin con la

manera de calificar

(por prueba de medios), deben hacerse anlisis sobre el

desarrollo econmico y la pobreza para estimar la proporcin de la futura poblacin

que ser elegible.

Una forma de cuantificar estas prestaciones es analizar el costo fiscal que

representan y el papel que desempean en trminos del gasto pblico previsional,
del gasto pblico social y del PBI.

Desde el primer punto de vista, la mayor participacin dentro de los pases

analizados para Amrica latina corresponde a Brasil, en su programa de proteccin
rural, con ms de 17 %, seguido luego por Costa Rica, con un 7 %.

Si analizamos el total de erogaciones en relacin con el gasto pblico social, Brasil

(en su programa rural) sigue siendo el de mayor participacin, seguido en este
caso por Uruguay en una proporcin del 2,6 %.

Analizado desde el punto de vista del gasto en razn del PBI, Brasil (rural) gasta el
1 %, Uruguay el 0,62 % y Costa Rica, Chile y Argentina entre el 0,2 y el 0,4 %.

Estos programas en su mayora son financiados con cargo a los ingresos generales,
con excepcin de Costa Rica, donde las cotizaciones patronales llegan a
representar ms del 46 % del financiamiento. En Brasil y Chile existe una
proporcin menor al 10 % que proviene de cotizaciones salariales, sin embargo en
este ltimo pas tienden a extinguirse debido a que se recaudan basndose en los
salarios de los trabajadores del sistema pblico, que se viene extinguiendo
progresivamente.

65

7.4.2 Programas convencionales

En este caso, nos estamos refiriendo a pensiones que garantizan un ingreso mnimo
o una pensin mnima (fija o no) a aquellos afiliados que participan directa o
indirectamente de determinados programas contributivos.
En algunos casos, podrn estar relacionadas a la verificacin de ingresos, ya sea del
propio afiliado o de su ncleo familiar, en otros cumplirn determinadas
condiciones preestablecidas, pero en la mayora de los casos tendrn un fuerte
componente de vnculo con la historia laboral del afiliado.

Cobertura
En este caso, la cobertura est relacionada con el hecho de la existencia de un
vnculo entre la vida laboral del individuo y su pensin. Slo estarn cubiertos
aquellos elegibles para el plan de pensiones contributivas.

Prestaciones
En este caso, las prestaciones son complementarias a las obtenidas por los
afiliados, ya sea en forma de tasa fija o no, de mantenimiento de ingreso o de valor
absoluto.
En Uruguay, a partir de la reforma previsional se han generado aumentos
significativos en los mnimos garantizados del sistema convencional, que implican
incrementos de oscilan entre el 13 y el 147 %, dependiendo de la edad en que
efectivamente se produzca el retiro.
La puesta en prctica de mnimos garantizados crecientes relacionados con la
edad de retiro ha generado dos tipos de efectos: por una parte, desde el punto de
vista individual, resultar muy conveniente la postergacin del retiro de quienes
tienen el derecho a una pasividad mnima; por otro, desde el punto de vista global, a
medida que se produzcan postergaciones en las edades de retiro aumentar en
forma ms que proporcional el nmero de pasividades mnimas que el sistema
deba servir.

66

Puede afirmarse que un trabajador con ingresos apenas por encima de la lnea de
pobreza obtendr una jubilacin que, por efecto del mnimo garantizado, aumentar
en ms del 50% de la que se generara aplicando el procedimiento general de
clculo.

En Argentina y Chile se asegura una pensin mnima fija con requisitos vinculados a
la cantidad de aos de contribuciones y edad legal de retiro, con una tasa de
reemplazo del 25 y 24 % del salario promedio respectivamente.

Costo y financiamiento
La valuacin de los efectos fiscales de los programas de beneficios mnimos
es indispensable para proyectar no slo su viabilidad financiera, sino para el diseo
de una poltica consistente de proteccin social.
En los casos donde las pensiones mnimas garantizadas estn vinculadas al
desempeo de los esquemas obligatorios de contribuciones definidas, debe
realizarse anlisis estadstico cuyos resultados debern ser vinculados con las
proyecciones de obligaciones a fin de examinar las probables implicancias en los
costos.

Es necesario analizar el importante papel de los Sistemas Tributarios como fuente

de financiacin de las polticas sociales, y por lo tanto como fuente de recursos que
finalmente se redistribuyan mediante servicios sociales y/o el sistema de seguridad
social, en su parte no contributiva.

Los sistemas fiscales en Amrica Latina se han caracterizado tradicionalmente por

una falta de unificacin; desarrollo de impuestos indirectos y arancelarios basados
en las exportaciones; escasa imposicin directa; gran fraude fiscal. No hay que
olvidar que segn CEPAL mientras que la media de los ingresos pblicos en los
pases de la OCDE suponen un 36% del PIB, en Amrica Latina estn alrededor del
17%. Ello sugiere que existe capacidad para ampliar los recursos fiscales de la
regin.

67

Los recursos que el Estado necesite para la financiacin de polticas pblicas de

proteccin social, directamente ligadas con el mejoramiento de los ingresos y su
distribucin, debern ser recabados a travs del sistema tributario [11]. Esta va
enfrenta obstculos polticos que debern ser superados tambin por medios
polticos, para lo cual se requiere, en primer lugar, una amplia y documentada
informacin que avale la solidez de los argumentos planteados; en segundo
trmino, una concienciacin profunda de los grupos que tendrn que ceder esa
pequea parte del incremento de sus privilegios, ya que, es aqu probablemente
donde se encuentren las mayores resistencias; en tercer lugar, una participacin
organizada de todos los grupos involucrados, ya que el proceso de ir logrando una
mayor equidad social tendr lugar dentro de un contexto sumamente complejo.

La redistribucin debe hacer que los ingresos de los segmentos ms pobres

crezcan ms que proporcionalmente al resto de la economa para que puedan
modificarse los patrones de distribucin, y para ello es necesario contar con un
sistema fiscal no regresivo basado en impuestos a las rentas y a las ganancias,
donde toda la sociedad en su conjunto aporte en proporcin a su renta (personal o
de empresas y sociedades).

Los Sistemas fiscales basados en impuestos indirectos son caractersticos de las

economas latinoamericanas, y marcadamente regresivos.

11

Por lo que respecta a Chile, la parte principal de lo que recaba hoy en da el Estado chileno proviene de impuestos indirectos,
especialmente el IVA que, por su propia naturaleza, son regresivos. En cambio, los impuestos directos que gravan los ingresos de
individuos y empresas, son relativamente bajos en Chile en comparacin con otras naciones, y el grado de evasin es importante. Adems
el fisco gasta anualmente varios cientos de millones de dlares en subsidios de diversa ndole a grandes empresas; para el autor, bastara
modificar esta situacin para que el Estado pudiese hacer llegar los recursos necesarios para luchar de forma eficiente contra la pobreza y
la tan desigual distribucin de la renta. (Schatan W, Jacobo. Septiembre 1996).

68

7.5 Efectividad de las pensiones mnimas en la

reduccin de la pobreza
La efectividad de todos estos tipos de programas en la reduccin
de la pobreza puede visualizarse comparando los ingresos per
cpita de los beneficiarios y la lnea de pobreza.Debemos
tener en cuenta que podemos calcular la disminucin de la
brecha de pobreza tomando en consideracin slo la mejora
de la situacin del/de la beneficiario/a directo/a, incluyendo la
mejora para todos los miembros de la familia. Cuando se
considera solamente al/ a la beneficiario/a directo/a, la
medida del impacto tiene una naturaleza limitada, dado que
excluye el efecto positivo sobre el resto de los miembros de
su hogar. Para subrayar los objetivos redistributivos de los
nuevos programas de seguridad social hacia los ancianos,
se han tenido en cuenta, en mayor o menor medida, tres
argumentos:

Por lo general los ancianos tienen un ingreso

corriente pequeo, de modo que tiene sentido
usar la ancianidad como criterio para focalizar las
transferencias de ingresos.
Las

generaciones

ms

jvenes

sern

beneficiadas por el crecimiento econmico, de

modo que deben transferir ingresos a las
generaciones mayores, cuyo ingreso vitalicio es
menor.
Las personas pobres que son ancianas deben
recibir

transferencias

de

ingresos

ms

generosas que los miembros de otros grupos

que son pobres (si exceptuamos a la infancia
como poblacin especialmente vulnerable a
la pobreza y la indigencia).

69

 La responsabilidad de toda la sociedad en su conjunto (personas fsicas y

jurdicas) ante las necesidades de la infancia y la ancianidad; responsabilidad
que debe traducirse en la dotacin de recursos suficientes a travs de sistemas
fiscales eficaces y no regresivos basados en las rentas (al capital y trabajo), ms
all de los impuestos sobre el consumo.

Para el caso de Argentina, se muestra que en los hogares con individuos receptores
de la prestacin no convencional, la incidencia de la pobreza se reduce en un 31 %,
mientras que la incidencia de la pobreza extrema o indigencia se reduce en un 67 %.

Para el caso de Chile, se cuenta con dos observaciones en el tiempo que permiten
adems estudiar el desempeo de este tipo de programas en el transcurso de una
dcada.

Utilizando informacin estadstica para 1990 y 2000, el subsidio de pensiones

asistenciales muestra un efecto cada vez mayor en la reduccin de la pobreza.
Este efecto es especialmente importante entre los indigentes, logrando en 2000 una
reduccin en la indigencia del 69 % entre los hogares beneficiarios de prestaciones
asistenciales.

Los casos de Brasil y Costa Rica, aunque utilizando una metodologa distinta,
tambin muestran importantes impactos en la reduccin de la incidencia de la
pobreza. En el caso de Brasil, alcanza el 95,5 % para la indigencia y el 29,2 % para
la pobreza.

En Costa Rica, que al igual que el Brasil mide el impacto a nivel individual en lugar
de hacerlo por familias, la reduccin de la incidencia de indigencia llega al 21,4 % y
de la pobreza al 24,3 %.

Se ha concluido que como consecuencia de estos programas desarrollados en

Costa Rica, un 8,6 % de los beneficiarios pasan de la indigencia a la pobreza, y un
6 % logran superar el nivel de pobreza, por lo que existe una mejora en el entorno

70

del 15%12 . En Uruguay se cuenta con estudios respecto de la incidencia de los

mnimos garantizados de los programas contributivos.

Podemos afirmar que su participacin es muy importante, variando entre el 60% de

la jubilacin general y la totalidad de la misma, dependiendo de los niveles de
ingresos considerados. Un 8,7% del total de los hogares con pasivos veran
modificados sus ingresos por efecto del incremento de las jubilaciones mnimas del
sistema mixto. Esta mejora podra observarse mayoritariamente en aquellos
hogares cuyos ingresos son bajos, donde el incremento afectara a casi el 19% de
los hogares.

Es tambin importante que el diseo de la pensin mnima garantizada optimice

el enfoque multipilar de asegurar un ingreso de vejez. Por lo tanto, si el primer pilar
es dbil, se esperar que el mnimo desempee un papel ms importante en la
proteccin de aquellos con bajos ingresos contra la necesidad de vivir bajo la lnea
de pobreza. Asimismo tiene sentido enfatizar la utilizacin de mnimos garantizados
como red de seguridad.
Es importante destacar que, al momento de disear cualquier plan que incluya algn
tipo de garanta, lo importante es que si los mismos son mal diseados pueden
contribuir al mal funcionamiento del sistema y generar grandes obligaciones.
Asimismo al momento de decidir qu tipo de garanta adoptar, es importante
determinar el propsito de la garanta a fin de evitar que los montos sean excesivos,
y evitar la incidencia del riesgo moral.

Por otro lado, si la garanta fuese vista ms como un suplemento para proteger
cohortes desafortunadas lo mejor sera establecer requisitos especficos bajo
los cuales determinadas cohortes calificaran para un determinado subsidio.

El adoptar garantas sin la planificacin apropiada y sin un costeo cuidadoso es algo

muy riesgoso. Es aconsejable el clculo de los costos ex ante, y tratar de ser lo ms
transparente posible.
12

Durn-Valverde, F. 2002. " Antipoverty programmes in Costa Rica: The Non Contributory Pension Scheme",

71

An cuando la provisin de pensiones garantizadas parecera ser una decisin

predominantemente poltica, y, en la prctica, a pesar de problemas de diseo y
administracin, varios programas han demostrado ser un buen instrumento en la
reduccin de la pobreza, no debemos olvidar que el costo ltimo de los mismos
es acarreado por los individuos, ya sea explcitamente a travs de cotizaciones o de
impuestos. Sin diseos apropiados que incluyan criterios razonables de
elegibilidad, costos que minimicen los incentivos perversos, financiamiento
apropiado y administracin efectiva del riesgo, los sistemas de pensiones mnimas
garantizadas podran fracasar en el cumplimiento su cometido.

72

ACTIVIDAD

Exprese su punto de vista sobre los siguientes dos aspectos:

1. Es necesaria una pensin mnima para todos los ciudadanos o residentes de
su pas, o debera de ser sta prestacin selectiva, dirigida a los
verdaderamente necesitados de un ingreso en la vejez?

2. Si no existe un sistema de prestaciones mnimas garantizadas: qu tipo de

sistema sugerira usted para evitar que la poblacin privada de recursos caiga
en la pobreza?

Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a

exponer sus ideas en el foro. Si necesita informacin adicional, acceda a los
documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien enve un mensaje a su tutor/a.

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