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Resumen
Journal of Economic Literature (jel):
E61, O11, E65
Palabras clave:
Objetivos de poltica econmica
Anlisis macroeconmico
del desarrollo
Estudios de poltica econmica
Keywords:
Policy Objectives
Macroeconomic Analysis of
Economic Development
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Abstract
The international financial crisis which was detonated in 2008-2009 shook the pattern
of growth in the global economy and, by other important, challenged the macroeconomic
policy. The new questions, some originated between experts from institutions identified
with economic orthodoxy, are joining in the criticism already since some time ago from
the structuralist perspectives and the heterodox to conventional macroeconomic policy
applied in Latin America during 1980 and 1990. A critical element of common and important is the wrong emphasis given by macroeconomic policy in use in the stabilization of
nominal variables such as inflation and the fiscal deficit, and subsequent neglect, or much
lower priority, the performance of real variables such as the evolution of productive activity
and employment as well as the macro effects of the financial intermediation. The purpose
of the present work is based on some of the main criticisms made from both perspectives,
identify the elements that you must have a policy for macroeconomic development.
1 Director Adjunto y Coordinador de Investigacin, CEPAL-Mxico. Las opiniones expresadas en este
artculo son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente coinciden con las de la Organizacin
de las Naciones Unidas.
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La reforma del
sistema financiero
mundial sigue siendo
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realidad
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omo es por dems conocido, la crisis financiera internacional detonada en 20082009 provoc un colapso de los flujos de crdito y de comercio mundiales as
como una aguda contraccin de la actividad productiva y del empleo enprcticamente todas las economas desarrolladas. Dicha crisis, y la ineficacia de las respuestas
de poltica para enfrentarla en el mundo industrializado, frenaron drsticamente la pauta de
expansin tambin de las economas emergentes. En efecto, y paradjicamente, en los
pases industrializados la poltica macroeconmica adoptada ante la actual crisis ignor
las lecciones derivadas de la Gran Recesin en la dcada de 1930 y los aportes de la Revolucin Keynesiana unos aos despus. As, los pases de la Unin Europea procedieron
a contraer con fuerza el gasto pblico sin lograr corregir el desequilibrio fiscal y, mucho
menos, recuperar un dinamismo econmico.
En Estados Unidos, la poltica fiscal igualmente tom un giro contractivo pero se combin con una expansin extraordinaria de liquidez por parte de la Reserva Federal y una
poltica industrial muy activa. Esta combinacin, si bien no ha logrado restablecer el flujo
de crdito bancario al sector privado ni estimular la inversin, al menos ha ayudado a que
el impacto de la crisis sobre el dinamismo de la actividad econmica y del empleo sea
considerablemente menor en los Estados Unidos que en Europa. Por su parte, la reforma
del sistema financiero mundial sigue siendo ms proyecto que realidad. Por ello tampoco
se han logrado corregir fallas sistmicas que, en ltima instancia, provocaron el progresivo
deterioro en el funcionamiento del sistema financiero nacional de economas industrializadas as como del internacional que desemboc en la crisis global de 2009-2009. Con
ello, en 2013 las economas desarrolladas y por ende la economa mundial permanecen
entrampadas en una senda de escasa expansin y fragilidad fiscal y sus subsecuentes y
graves repercusiones en el volumen y condiciones de empleo as como en sus sistemas
de seguridad y proteccin social. Estas han deteriorado la cohesin de sus sociedades y
minado la estabilidad poltica.2
Por dems importante, la crisis tambin vino a poner en severo cuestionamiento al
diseo y operacin de la poltica macroeconmica en las economas desarrolladas. Cabe
sealar que, ya de tiempo atrs, diversos economistas en particular aquellos cercanos
a las corrientes heterodoxas o estructuralistas han levantado crticas fundamentales al
diseo y conduccin de la poltica macroeconmica convencional.
En particular, en Amrica Latina numerosos acadmicos, as como tambin funcionarios y polticos cuestionaron la poltica macroeconmica aplicada durante la dcada de
1980 reflejada en el llamado Consenso de Washington.3 Particularmente en su versin
ms ortodoxa que concibe a la apertura comercial y financiera, la desregulacin y el retiro
del Estado de la esfera econmica incluyendo el abandono de la poltica industrial como
la nica agenda integral de reforma para el desarrollo vlida y aplicable en todo pas y momento. Las crticas cobraron especial fuerza en la regin a partir de la segunda mitad de la
dcada de 1990 dado el fracaso de las economas latinoamericanas en insertarse en una
senda de crecimiento robusto y sostenido, no obstante que aplicaron fielmente polticas
2 En la vasta mayora de naciones industrializadas, los partidos que estaban en el gobierno al estallar
la crisis independientemente de su filiacin de izquierda, centro o derecha fueron desplazados del
poder en la siguiente eleccin.
3 Ver Prez Caldentey,Moreno-Brid y Ruiz Npoles (2004).
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En segundo lugar, las nuevas crticas desde este campo ortodoxo ponen en tela de juicio
asimismo el limitado o nulo papel al que se la ido acotando a la poltica fiscal en contraste
con el creciente rol otorgado a la poltica monetaria en la bsqueda de la estabilizacin
macroeconmica. Desde mi punto de vista, por razones ms bien ideolgicas que tericas
o tcnicas, en la poltica macroeconmica convencional gan prevalencia la nocin de que
los instrumentos fiscales ni deben ni pueden incidir en la conduccin de la economa ms
all de: i) su compromiso por mantener un equilibrio en las finanzas pblicas es decir
con un dficit lo ms bajo posible y ii) asegurar un patrn sostenible de la deuda pblica.
El abandono, por razones tcnicas o ideolgicas, de la poltica fiscal como instrumento
de estabilizacin terico se acompa o reflej en muchos pases de la regin de una
creciente complejidad de trmites ybarreras legislativas para la rpida puesta en ejecucin
del gasto pblico, sobre todo en inversin. El arranque oportuno de nuevos proyectos significativos de obra pblica se complic de manera progresiva aun ms con la eliminacin
o disminucin del peso poltico de las agencias o entidades encargadas de la planificacin
econmica y la inversin. En efecto, con el retraimiento del Estado de la esfera econmica, dichas entidades perdieron fuerza y con ellas tambin se fue mermando el acervo y
capacidad de diseo de proyectosde inversin. Paralelamente a la prdida de relevancia
del gasto pblico y los impuestos como instrumentos de influencia del sector pblico en
la conduccin macroeconmica, gan presencia en este mbito la poltica monetaria. Ms
precisamente el manejo de la tasa de inters de corto plazo por el Banco Central en un
marco de objetivos de inflacin (inflation targeting) se convirti en el principal instrumento
de poltica para buscar la estabilizacin macroeconmica.
En este proceso la accin contracclica, discrecional o contingente, de la poltica fiscal
qued borrada del discurso ms no siempre de la prctica de la poltica macro de las
economas desarrolladas. Su relevancia fue cortada aun ms en economas emergentes
dada la tradicional debilidad de sus ingresos fiscales; debilidad que se vea agravada en
diversos pases por la dependencia de sus ingresos fiscales de recursos provenientes de
gravmenes o regalas a exportaciones. En tales circunstancias, las crisis de balanza de pagos se traducen de manera automtica en crisis fiscales lo que eliminaba toda posibilidad
de usar el gasto pblico para reducir los impactos adversos sobre la actividad econmica
provenientes de choques externos en la demanda externa o en los trminos de intercambio.
Entre las nuevas crticas a la poltica macroeconmica aplicada en los pases desarrollados que se han elevado ahora desde la perspectiva ortodoxa y que quizs ms han
permeado son las que se centran en su desatencin del impacto macroeconmico que
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puede tener la actividad, liquidez y solvencia de los intermediarios financieros, en especial los no bancarios. Este impacto macro independiente del microeconmico como lo
demostr la crisis de 2008-09 puede ser maysculo y de dimensiones sistmicas catastrficas. Tal desdn por el impacto o la relevancia macro de la intermediacin financiera
fue permeando la poltica macroeconmica muchos aos antes de la crisis internacional.
De hecho se fue concretando o cobrando expresin en los programas de liberalizacin
y de desregulacin financiera que se adoptaron como parte de las reformas de mercado
puestas en marcha ya en la dcada de 1990. Dicha crtica surgida ahora en el campo de la
ortodoxia resucita, en general sin admitirlo, contribuciones centrales del trabajo de Hyman
Minsky sobre la inestabilidad inherente de los mercados financieros, y los patrones por
crear sistemticamente burbujas especulativas en mercados clave. Estas burbujas, tarde
que temprano, explotan con repercusiones macroeconmicas brutales. Un rea en la que
dicha inestabilidad de los mercados financieros se manifiesta con impacto maysculo en
las economas en desarrollo es el flujo de capitales de corto plazo.Con la liberalizacin
financiera, dichas economas se vieron sujetas a abruptas entradas y salidas de masivos y
voltiles flujos financieros de corto plazo.Dichos movimientos, por su elevado volumen y rpido
e inestable desplazamiento pueden provocarfluctuacionesagudas en variables clave para
el desempeo econmico: los tipos de cambio, la liquidez monetaria y tasa de inters, as
como en la disponibilidad de crdito. Rompiendo una larga tradicin en contra, a raz de
la reciente crisis financiera internacional el Fondo Monetario Internacional ya finalmente
acepta que la administracin de los flujos de capital de corto plazo es un legtimo instrumento de la poltica macroeconmica. Tal aceptacin va en lnea con el pensamiento de
la cepal, as como de diversos economistas en la corriente estructuralista. Estos, desde
tiempo atrs, han instado a las economas en desarrollo a monitorear los flujos de capital y
estar listas a aplicar medidas para desincentivar o imponer restricciones en casos de entradas masivas que pueden ser sbitamente revertidas. A diferencia del fmi, en que dicho
instrumento administrativo o regulatorio es considerado como respuesta de ltima instancia, para cepal su posible aplicacin debe ser parte de la gama usual de instrumentos de
estabilizacin macro.5 La poltica macroeconmica convencional centrada en la inflacin
es la que prevaleci por dcadas y la que en buena medida contina hasta ahora. Sus mritos en bajar la inflacin y focalizar la atencin de los responsables de la poltica pblica
en mantener en balance las cuentas fiscales y preservar la estabilidad macro nominal son
innegables. Pero igual o mayor relevancia tienen sus fallos y omisiones, como los mencionados arriba. Estos restringen enormemente las capacidades de la poltica macro para
intervenir de manera contracclica en la esfera real de la economa y ms bien tienden a
introducir elementos procclicos en ello, no consideran adecuadamente las implicaciones
macroeconmicas de la intermediacin financiera ni de la inherente inestabilidad de mercados financieros clave, y minan las posibilidades de conseguir una persistente y elevada
expansin econmica.
Ahora bien, el propsito del presente trabajo no es el de listar o examinar en detalles las limitaciones de la poltica macroeconmica al uso que se han sealado antes
o a partir de la crisis financiera internacional desde la perspectiva ortodoxa o desde la
5 Ver inter alia Ocampo (2005 y 2012), Ffrench Davis (1996 y 2012), y para una anlisis desde una
perspectiva ms convencional Ostry et al (2010).
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Es prerrogativa de
todo gobierno, y de
crucial importancia,
la identificacin del
conjunto de variables
e indicadores cuya
estabilidad se fija
como objetivo relevante de la poltica
macroeconmica
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prudentes finanzas pblicas pero un gasto y un endeudamiento privado creciendo aceleradamente, demostr cuan errnea era dicha interpretacin. As se ha vuelto a incorporar
el desequilibrio externo en su esfera de monitoreo.
Como se subray en prrafos iniciales la cepal, junto con diversos analistas yacadmicos, ha urgido desde tiempo atrs a que el diseo de lapoltica macro se asiente
en una concepcin amplia de la estabilizacin macroeconmica que vaya ms all de la
esfera nominal y cubra la real. Esta nueva concepcin, sin descuidar la evolucin de variables nominales como la inflacin, la sostenibilidad fiscal y la solvencia de instituciones
financieras,6 debe tener como objetivos prioritarios el crecimiento de la actividad productiva y del empleo.Dicha posicin ha adquirido creciente fuerza a raz de la aun vigente crisis
financiera internacional detonada en 2008-2009 y la poltica macroeconmica aplicada en
respuesta a ella basada en la consolidacin fiscal como instrumento central.
En los hechos dicha estrategia tiende a profundizar la recesin, retardar la recuperacin, agravar las condiciones del mercado de trabajo y de empleo. A la vez, no alivia
de manera oportuna ni suficiente la restriccin fiscal ni la de balanza de pagos de las
economas vulnerables. Dicho punto fue implcitamente reconocido por el Banco Central
Europeo ya en abril 2012 cuando anuncio la puesta en marcha de un programa masivo de
inversin para estimular la recuperacin econmica de la Unin.
La segunda rea en que la poltica macroeconmica tiene crucial impacto en el desarrollo econmico es la de transformacin de la estructura productiva.En efecto, reconzcase o no por la perspectiva terica convencional, la poltica macro crea incentivos a la orientacin y uso de los recursos o factores productivos por parte del sector privado a la vez
que incide en la asignacin correspondiente de recursos de y para el sector pblico en
particular para la formacin bruta de capital fijo en la actividad econmica y sus distintas
ramas o sectores. A travs de diferentes instrumentos, la poltica macro tiene capacidad
significativa de orientar, incentivar o estimular la actividad econmica en algunas actividades en detrimento relativo de otras; por ejemplo entre productores de bienes y servicios
transables y los de no transables.7 Dicha asignacin de recursos puede afectar la senda
de expansin de largo plazo de la economa en la medida en que estos sectores difieran
en cuanto a la prevalencia de ramas o actividades con rendimiento crecientes a escala versus las restantes caracterizadas ms bien por rendimientos constantes o decrecientes.8
Esta concepcin del crecimiento econmico persistente como la resultante de un
proceso o crculo virtuoso de transformacin de la estructura productiva tiene importancia
6 Una leccin de las colapsoseconmicos en Amrica Latina en las tres ltimas dcadas es que el
crecimiento y el desempeo macroeconmico en general pueden sbitamente descarrilarse an con
baja inflacin y muy acotados dficit fiscales debido a efectos de contagio que se transmiten a travs del
deterioro de las hojas de balance o de las estructuras de activos y pasivos de grandes agentes financieros o bancarios.Estos deterioros pueden surgir de grandes y sbitos, cambios en la valoracin de activos
o bien de descalces en perfiles de vencimientos en sus horizontes temporales o en sus exposiciones
cambiarias. Similarmente el efecto de contagio puede tener su origen, no en falencias o debilidades macroeconmicas, sino cambio de expectativas de agentes clave por la mera proximidad geogrfica de la
economa en cuestin a otras en situaciones problemticas.
7 Vanse Frenkel (2006); Frenkel y Taylor (2008), y Ros (2013).
8 Un anlisis ms profundo dela relevancia de la poltica macroeconmica en los procesos de cambio
de la estructura productiva para lograr un crecimiento elevado y persistente con mayor igualdad en la
distribucin del ingreso se encuentra en cepal (2012).
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Musgrave (1989) quienes distinguen tres funciones esenciales de las polticas econmicas: i) asignacin
de recursos, ii) estabilizacin macroeconmica frente a choques externos adversos y iii) redistribucin
del ingreso.
11 Vase como antecedente Taylor (1991).
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Por otra parte, la poltica macro tambin incide en la distribucin factorial del ingreso a
travs de su influencia en tres precios relativos clave: el tipo de cambio, el nivel del salario
mnimo y su efecto en el salario medio y las remuneraciones, y la tasa de inters. Dichos
impactos en el corto y largo plazos no necesariamente van en la misma direccin ni tienen
la misma magnitud. Por ejemplo, una depreciacin significativa del tipo de cambio puede
traer en un inmediato o cortoplazo un deterioro del salario real. Pero su efecto de mediano
y largo plazos puede ser totalmente el opuesto en la medida en que al evitar un proceso
de apreciacin persistente del tipo de cambio real logre promover un cambio estructural
proclive a una mayor inversin en actividades comerciables y una ms elevada competitividad internacional y en el mercado interno, con innovacin tecnolgicas y ms elevada
capacidad de arrastre del sector exportador al resto de la economa.As, la poltica macro
condiciona afecta la distribucin del ingreso nacional entre las distintas clases, factores,
sectores productivos grupos, regiones, familias e individuos.
Como ha enfatizado la cepal desde la publicacin de su texto la Hora de la Igualdad, la
bsqueda en Amrica Latina por una parte de una distribucin ms equitativa del ingreso y
de la riqueza y por otra de un crecimiento econmico elevado y persistente distan de estar
en contradiccin uoposicin. Por el contrario ambos objetivos tienen una interdependencia que les retroalimenta directamente y que vuelve indispensable avanzar concomitantemente en ambos, es decirhacia mayor igualdad en la distribucin del ingreso y haciaun
crecimiento econmico robusto y estable de largo plazo.12 El lema cepalino Crecer para
igualar, e igualar para crecer cobra especial relevancia en las condiciones actuales de escaso o menor impulso de la economa mundial. En efecto, la cada de la demanda externa
asociada a la recesin de buena parte del mundo desarrollado obliga a diversas economas latinoamericanas de tamao medio o grande a apoyarse ms en el mercado interno
para su expansin ante la falta de dinamismo de la demanda externa.
Corresponde a los gobiernosespecificar los objetivos prioritarios de la poltica macroeconmica en relacin a las tres reas en que ejerce influencia sobre el desempeo
de la economa.Igualmente es de su capacidad, modulada por el contexto histrico que
cada economa de la regin atraviesa, la seleccin de instrumentos y su uso tanto de
corto como de largo plazo en concordancia con los diversos objetivos fijados para la
poltica macro.Este proceso de seleccin de instrumentos presupone un diagnstico o
identificacin de los obstculos o restricciones fundamentales (binding constraints13) que
han impedido o siguen impidiendo la consecucin de los objetivos o metas prioritarios.
Requisito ineludible en este empeo es que la especificacin de objetivos e instrumentos
de la poltica macro sea coordinada y con consideracin explcita del marco institucional.
Es decir se requiere que el diseo y aplicacin de la poltica macro tome muy en cuenta
el conjunto de restricciones formales -legales, reglamentarias o de tipo- e informales
normas, costumbres, prcticas o cdigos de comportamientoen vigor que condicionan
las interacciones econmicas en el momento histrico pertinente.Puesto de otra forma,
el distinto contexto o marcoinstitucional obliga a reconocer que en poltica macro no hay
recetas nicas aplicables uniformemente en todo pas y en todo momento.
12 Ver cepal (2010 y 2012).
13 Rodrik insiste en que la poltica macroeconmica no intente remover todos los obstculos al crecimiento econmico, sino que se concentre primera y fundamentalmente en eliminar las restricciones dominantes que mayormente bloquean el crecimiento.Vase, por ejemplo, Hausmann, Rodriky Velasco (2005).
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