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INDICE
Introduccin.
Concepto
Caractersticas
Su importancia como herramienta para la gestin y la planificacin ambiental.
La Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio.
El plan nacional de ordenacin del territorio.
Los planes regionales.
Los planes de ordenacin urbanstica.
Otros planes de ordenacin territorial.
Conclusin.
Introduccin
Concepto:
Para Mndez Vergara (1992) la ordenacin del territorio es un proceso planificado y una
poltica del Estado, que se plantea el anlisis de la estructura y dinmica socio-territorial
con el objeto de regular, promover, organizar y administrar de manera adecuada y racional
la ocupacin y uso del territorio, la localizacin de las actividades econmicas, el
equipamiento territorial y la organizacin de la red de centros poblados, a fin de potenciar
las condiciones y cualidades de la oferta territorial y, de esa manera, contribuir a los
objetivos del bienestar social de la poblacin, lograr el uso armonioso del territorio y el
manejo adecuado de los recursos naturales. Ello exige la propuesta de acciones de
intervencin que puedan ser llevadas a efecto por los rganos del Poder Pblico con el
apoyo de las comunidades.
La ordenacin del territorio, como proceso planificado y poltica del Estado venezolano, es
consustancial con el proceso de planificacin del desarrollo econmico y social. Tiene su
razn de ser en la optimizacin de la estructura socio-territorial, de manera de crear
condiciones favorables a la recepcin del gasto pblico y de la inversin privada,
intentando armonizar y compatibilizar la ocupacin y uso del territorio, la localizacin de
actividades productivas, las exigencias del desarrollo econmico y social, con el manejo
de los recursos naturales. Pareciera que el fundamento estratgico de la ordenacin del
territorio es el principio de colocar cada cosa en su lugar. Es una concepcin de
desarrollo armnico, geogrficamente equilibrado y desconcentrado, de manera de hacer
ms eficiente la oferta territorial a la recepcin del gasto del Estado y de la inversin
privada.
En consecuencia, los propsitos que animan el proceso de ordenacin del territorio son la
eficiencia territorial en el gasto y en la inversin, la localizacin adecuada de las
actividades productivas en razn de usos recomendables del territorio y la equidad social
articulada a un proceso de distribucin espacial del equipamiento de infraestructuras y
servicios, a travs de la promocin de una oferta de capital social fijo capaz de estimular
actividades productivas claves y de mejorar el equipamiento de servicios en las
comunidades. El manejo de los recursos naturales se concibe como una dimensin de lo
territorial en cuanto a que poseen valor de uso y de cambio, para la produccin de bienes
que se desplazan entre las tendencias del mercado y la zonificacin de los usos del
territorio.
Caractersticas:
mismo.
Contempla un uso mltiple del Territorio.
Establece la informacin pblica en todo el proceso.
La nueva Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio se nos presenta como un
esfuerzo por integrar el contenido de dos leyes anteriores y dos conceptos de significados
no siempre precisos. En el primer caso se trata de la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio de 1983 y de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica de 1987. En el segundo,
se intenta reunir los conceptos de planificacin y gestin en torno al proceso de ordenacin
del territorio.
Esta resea no pretende examinar los once ttulos y los ciento noventa artculos de la Ley,
sino revisar algunos de los conceptos centrales que fundamentan su contenido y que, a
nuestro juicio, no actualizan cabalmente la integracin que se aspira, pues da la impresin
de que los legisladores no recogieron la sustancia de las discusiones que, desde la dcada de
1980, han envuelto los debates tericos y metodolgicos sobre la construccin de las
territorialidades.
De hecho, el concepto de territorio que se adopta es meramente constitucional, el espacio
sobre el cual se ejerce la soberana y que genera derechos territoriales: el territorio
nacional es el espacio continental e insular, lacustre, fluvial, mar territorial, reas marinas
interiores, histricas y vitales; el suelo y el subsuelo de stos; el espacio areo continental,
insular y martimo, y las comprendidas dentro de las lneas de base recta que ha adoptado o
adopte la Repblica (Art. 4).
Entendemos que la Ley, dada su propia naturaleza, debe apreciar el territorio como objeto
de polticas pblicas, especialmente cuando viene posicionndose como factor estratgico
de primer orden para la sociedad, bien como patrimonio o bien como recurso para el
que se realicen a tal efecto, debern estar sujetas a las normas que regulan el Sistema
Nacional de Planificacin, y servir de base espacial para los planes de desarrollo
econmico y social y los dems planes legalmente establecidos (Art. 3).
Como su nombre lo indica planificar es, en sentido estricto, elaborar un plan segn una
visin de futuro que se considera deseable o al menos posible, en tanto que gestin puede
tambin traducirse como administracin, gerencia o direccin. Por tanto, lo que se gerencia
son los programas, proyectos y acciones previstos en los planes de ordenacin territorial
nacionales, regionales, estatales y municipales. Se supone, entonces, que la gestin
institucional de la ordenacin del territorio tiene como principal cometido orientar,
coordinar, regular y evaluar las intervenciones de los actores sociales en los territorios
pblicos y privados, colectivos e individuales.
En virtud de que estas intervenciones son generadoras de conflictos socio-territoriales y
socio-ambientales, la gestin de los procesos de ordenacin acude cada vez ms a los
instrumentos previsivos, participativos y de negociacin y cada vez menos a los
instrumentos sancionatorios y de control. Sin embargo, son estos ltimos los nicos
formalizados en la Ley, pese a la importancia que se le otorga a la participacin ciudadana
en la Ley y a la demostrada ineficiencia de estos instrumentos en materia ambiental y
territorial.
Por otra parte, la Ley contempla un sistema de planes de ordenacin bajo competencias
nacionales, estatales y municipales (Art.15), que necesariamente exigen unos mecanismos
institucionales de coordinacin. Este requisito parece cubrirse mediante la actuacin de
comisiones jerrquicas de ordenacin territorial durante las fases de elaboracin de los
planes, pero en los procesos de gestin no aparecen instancias de coordinacin. An ms
grave, la Ley tiende a confundir las tareas de gestin, slo con las facultades de control de
los planes, asignadas a instituciones o autoridades individualizadas. Incluso, los
procedimientos administrativos aprobatorios o negatorios de las constancias de uso
conforme pareciese que fuesen la misin fundamental de la gestin territorial.
El desarrollo territorial del Estado solicita una visin compartida, un ponerse de
acuerdo tanto entre los niveles de autoridad como entre los actores involucrados. Desde
esta ptica, la gestin territorial expresa la capacidad de las instituciones pblicas para
concertar acuerdos y compromisos entre los niveles de competencia y los actores
territoriales, segn la visin o territorio-objetivo de un plan lgicamente consensuado. En
razn de ello, actualmente la ordenacin del territorio puede ser considerada como un
sistema emergente de gobernanza multinivel y multiactoral que privilegia las trayectorias
estratgicas, sobre las normativas, en los procesos de planificacin y gestin de los
territorios. Por el contrario, la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio es un
instrumento ms de planificacin que de gestin y ms de planificacin normativa que de
planificacin estratgica. Es precisamente esta condicin la que pueda frustrar una
verdadera participacin de la ciudadana o de los representantes comunitarios en el
ordenamiento de sus mbitos territoriales de vida.
Finalmente, la Ley trata los espacios sub-nacionales como territorios de rplica jerrquica
del plan nacional. El asunto de la escala es meramente dimensional, siendo pocos los
mrgenes de ordenacin para iniciativas regionales, estatales y municipales. Los territorios
locales quedan bastante limitados para disear instrumentos territoriales propios con altas
cargas de originalidad, que les permita valorizar de distintas maneras sus recursos
endgenos. Los llamados planes sectoriales de ordenacin del territorio, por ejemplo,
planes de desarrollo rural y agrcola, turstico, industrial, de aprovechamiento de recursos
debern estar sujetos al Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, Plan Nacional
de Desarrollo, Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y otros Planes de Ordenacin del
Territorio (Art.32). Otro tanto ocurre con los planes de ordenacin de las conurbaciones y
reas metropolitanas, en virtud que los planes de ordenacin urbansticos estn bajo la
jurisdiccin nacional (Art. 61). En pocas palabras, la excesiva dependencia de las instancias
nacionales hace que los espacios territoriales locales encuentren ms dificultades para
desarrollar sus marcas culturales, recursos claves y sus propias estrategias de desarrollo
endgeno, a contrapelo de los nuevos conceptos que estn generando cambios en los
objetivos del desarrollo territorial y en las polticas pblicas de ordenamiento y gestin de
los territorios y sus recursos. Bien vale la pena revisar estos conceptos a objeto de
actualizar las normas que regulan las relaciones de la sociedad y sus entornos de existencia.
El plan nacional de ordenacin del territorio.
Artculo 11.- En cada una de las regiones se dictar un Plan Regional de Ordenacin del
Territorio como instrumento a largo plazo, que desarrolle las directrices del Plan Nacional
de Ordenacin del Territorio en el mbito de la respectiva regin, en las siguientes materias:
1. Los usos a que debe destinarse prioritariamente el territorio regional, de acuerdo a sus
potencialidades econmicas, condiciones especficas y capacidades ecolgicas;
2. La localizacin de las principales actividades industriales, agropecuarias, mineras y del
sector servicios;
3. Los lineamientos generales del proceso de urbanizacin y del sistema regional de
ciudades;
4. El sealamiento de las expansiones sujetas a un rgimen especial de conservacin,
defensa y mejoramiento del ambiente;
5. La armonizacin de los usos del espacio con los planes de seguridad y defensa;
6. Las polticas regionales para la administracin de los recursos naturales;
7. La poltica de incentivos que coadyuve a la ejecucin de los planes regionales de
ordenacin del territorio;
8. La identificacin y rgimen de explotacin de los recursos naturales, en funcin de la
produccin energtica y minera;
9. La localizacin de los proyectos de infraestructura de carcter regional y estatal; y
10. Los lineamientos generales de las redes regionales de transporte y comunicaciones.
Artculo 12.- Los Planes Regionales de Ordenacin del Territorio podrn aprobarse aun
cuando no se haya dictado con anterioridad el Plan Nacional, pero de producirse la sancin
de este ltimo, se proceder automticamente la adaptacin de los Planes Regionales.
Artculo 13.- En las diversas regiones, cuando el territorio de las mismas englobe el de ms
de una entidad federal, el Plan Regional de Ordenacin del Territorio podr desglosarse en
planes Estadales y subregionales que desarrollarn en cada Estado o subregin las
directrices del plan Regional, en relacin a las mismas materias de stos.
CAPITULO IV
De los Planes Sectoriales
Artculo 14.- Los Planes Sectoriales y, en particular, los planes de desarrollo agrcola y
reforma agraria, de aprovechamiento de los recursos hidrulicos de los recursos naturales
energticos o mineros, de desarrollo industriales de transporte, de construcciones y de
equipamientos de inters pblico, en su dimensin espacial, debern sujetarse a los
lineamientos y directrices del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y a los desarrollos
del mismo contenidos en los otros planes de ordenacin del territorio.
El Reglamento establecer los planes sectoriales, as como las modalidades de su
elaboracin.
CAPITULO V
De los Planes de Ordenacin de las reas bajo Rgimen de Administracin Especial
Artculo 15.- Constituyen reas bajo rgimen de administracin especial, las reas del
territorio nacional que se encuentran sometidas a un rgimen especial de manejo conforme
a las leyes especiales las cuales, en particular, son las siguientes:
1) Parques Nacionales;
2) Zonas Protectoras;
3) Reservas Forestales;
4) reas Especiales de Seguridad y Defensa;
5) Reservas de Fauna Silvestre;
6) Refugios de Fauna Silvestre;
7) Santuarios de Fauna Silvestre;
8) Monumentos Naturales;
9) Zonas de Inters Turstico;
10) Areas sometidas a un rgimen de administracin especial consagradas en los Tratados
Internacionales;
Artculo 16.- Tambin se consideran reas bajo de rgimen de administracin especial, las
siguientes reas del territorio nacional que se sometan a un rgimen especial de manejo:
1) Las reas de Manejo Integral de Recursos Naturales, compuestas por los territorio que
respondan a alguna de las siguientes categoras:
a) Zonas de reserva para la construccin de Presas y Embalses, compuestas por aquellas
reas que por sus especiales caractersticas y situacin, se consideren idneas para la
construccin de presa y embalse.
b) Costas Marinas de Aguas Profundas, compuestas por aquellas zonas martimas que por
sus especiales caractersticas y situacin sean consideradas optimas para el desarrollo de
puestos de carga y embarque las cuales comprendern el rea martima que delimite en el
Decreto.
Conclusin.
En los procesos de planificacin y gestin territorial ambiental no existe ninguna receta que
pueda ser vlida para cualquier situacin. Por el contrario, se trata de un campo frtil en el
que se debe profundizar en los fundamentos terico metodolgicos y, fundamentalmente,
en los mecanismos y enfoques de gestin, coherentes con una concepcin de desarrollo que
responda a los requerimientos esenciales de nuestras sociedades en armona con su base de
sustentacin ecolgica, que es donde se encuentra el corazn programtico del desarrollo
responsable como proyecto de pas.
Bibliografa