Gestión Pública Inconexa

La gestin pblica inconexa:
El caso de la poltica ambiental a propsito de la

superposicin de lotes de hidrocarburos en las
reas Naturales Protegidas
Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO
La gestin pblica inconexa
La gestin pblica inconexa:

El caso de la poltica ambiental a propsito de la superposicin
de lotes de hidrocarburos en las reas Naturales Protegidas
Carlos Alza Barco

Csar A. Ipenza Peralta
Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza
APECO
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Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de:
Libro: La gestin pblica inconexa: El caso de la poltica ambiental a propsito de

la superposicin de lotes de hidrocarburos a las reas Naturales Protegidas.
Autores: Carlos Alza Barco y Csar A. Ipenza Peralta.

Editores: Carlos Alza Barco y Csar A. Ipenza Peralta.
Correccin de estilo: Mario Razzeto.
Diagramacin y diseo: Luis Pomar.
Impreso por: Tarea Asociacin Grfica Educativa.
Primera Edicin: Octubre 2007.
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-11175
Alza, Carlos - Ipenza, Csar A. APECO - La gestin pblica
inconexa: El caso de la poltica ambiental a propsito de la superposicin
de lotes de hidrocarburos a las reas Naturales Protegidas.Lima - Per,
octubre 2007.
Asociacin Peruana para al Conservacin de la Naturaleza (APECO)

Parque Jos de Acosta 187 Magdalena del Mar Lima 17
Telfonos: (51-1) 2640094 - 2645804
apeco@apeco.org.pe
http://www.apeco.org.pe / http://www.observaperu.com
Esta publicacin presenta la opinin de los autores y no necesariamente la visin de

WWF Per, del Department for International Development (DFID-UK) y de la
Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza (APECO).
Indice
PRESENTACIN ...................................................................................................................................... 11
PRLOGO .................................................................................................................................................. 13
INTRODUCCIN .................................................................................................................................... 15
CAPTULO I
EL ORO Y EL MORO:
EL CASO DE LA SUPERPOSICIN DE LOTES DE
HIDROCARBUROS EN REAS NATURALES PROTEGIDAS .................................... 19
CAPTULO II
LA GESTIN AMBIENTAL INCONEXA ...................................................................... 33
2.1. El marco institucional ......................................................................................................................... 33
2.2. Posiciones institucionales ................................................................................................................... 43
b) Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) .............................................................. 44
c) PERUPETRO S. A. ......................................................................................................................... 46
d) Defensora del Pueblo ..................................................................................................................... 46
e) Colectivo de reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos ....................................................... 49
f) La Asociacin Intertnica de Desarrollo la Selva Peruana (AIDESEP) ................................. 50
2.3. Ausencia de coordinacin y colaboracin ....................................................................................... 53
2.4 Debilidad de la institucionalidad y la gestin ambiental en el Per ............................................. 59
CAPTULO III
REMEDIOS Y PROPUESTAS ........................................................................................... 69
3.1. PROCESOS SOBRE LA MATERIA .............................................................................................. 69
A. Accin de Control de la Contralora General de la Repblica................................................. 69
B. Denuncia al Presidente de PERUPETRO S.A.
ante la Fiscala para la Prevencin del Delito ............................................................................ 70
C. Medida Cautelar en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH ) ............ 72
3.2. ALGUNAS PROPUESTAS .............................................................................................................. 74
A. Interpretacin constitucional y obligaciones internacionales ................................................... 74
B. Reforma integral de la gestin ambiental ..................................................................................... 76

C. Seriedad en los Estudios de Impacto Ambiental ........................................................................ 77
D. Reglamentacin del procedimiento de solicitud de compatibilidad de la actividad
hidrocarburfera y la de conservacin ......................................................................................... 79
E. Sinergias con la Sociedad Civil ...................................................................................................... 81
CAPTULO IV
A MANERA DE CONCLUSIN ....................................................................................... 83
ANEXOS .............................................................................................................................. 87
BIBLIOGRAFA .................................................................................................................. 88
10
11
12
PRLOGO
A medida que lea este manuscrito, comenzaron a filtrarse en mi memoria ciertos
recuerdos. Record a dos lderes indgenas peruanos, quienes de forma corts pero
firme pidieron el uso de la palabra en un "road show" de la industria de hidrocarburos
en Houston, en febrero de 2007. PERUPETRO S.A. haba presentado al Per como
un pas confiable y responsable para la inversin de las compaas dedicadas a la
explotacin de hidrocarburos. A estos lderes se les neg el uso del micrfono,
produciendose un silencio en la sala de la conferencia. Los lderes indgenas
comenzaron a hablar a viva voz: "Seoras y Seores, PERUPETRO no les ha dicho
a ustedes que los lotes de hidrocarburos que estn subastando aqu, hoy da, estn
superpuestos sobre tierras indgenas tituladas y sobre Reservas territoriales para la
proteccin de indgenas en aislamiento voluntario."
Ese simple mensaje y el hecho de que ciudadanos peruanos tuvieran que viajar a
Houston para transmitirlo -pues el gobierno peruano no lo iba a hacer- resumen
mejor que nada la "gestin pblica inconexa" que est impecable y claramente descrita
en este libro.
Mientras los dos lderes indgenas hablaban, los representantes de las compaas
petroleras examinaban los mapas entregados por los miembros de organizaciones
de la sociedad civil peruana, que mostraban cada una de las concesiones de
hidrocarburos promocionadas y sus sobreposiciones con reas Naturales Protegidas
y sus Zonas de Amortiguamiento, Comunidades Nativas, Reservas Territoriales para
indgenas en aislamiento voluntario, propuestas de Reservas Territoriales, etc. Casi
se poda ver la credibilidad del gobierno peruano y de las instituciones
gubernamentales del sector de hidrocarburos encogerse delante de los ojos de todos
los presentes.
Uno puede, adems, imaginarse que los comentarios de los representantes oficiales
del Gobierno peruano en las semanas que siguieron -incluso despus que el gobierno
se comprometi a retirar las sobreposiciones sobre las Reservas Territoriales para
Indgenas Aislados- no ayudaron a mejorar la deteriorada imagen de las instituciones
que rigen este sector, menos an los fuertes comentarios sobre los Aislados por
parte del presidente de PERUPETRO sealando: "Cuntos son los que han decidido
vivir sin contacto?... Adems, si se los descubre ya no son no contactados."
13
Puede ser una coincidencia, pero ninguna de las mayores compaas petroleras que
estuvieron presentes en el "road show" de Houston (Exxon, Schell, BP, etc.) y, por
cierto, ninguna compaa de los EEUU salvo Hunt Oil, presentaron ofertas en la
subasta. Por lo tanto, en lugar de beneficiarse de la ms alta tecnologa y de los ms
altos estndares de inversin extranjera, la Amazona peruana est siendo explorada
por empresas cuya pequea dimensin hace difcil pensar que podrn impementar
estndares ptimos para la proteccin ambiental y social.
Los estudios de desarrollo econmico han acumulado abundante evidencia que
muestra que el desarrollo en base de industrias extractivas puede tener una serie de
efectos sobre la sociedad, la economa y el sistema poltico. Estos efectos no son
siempre positivos. Para que lo sean, deben existir las condiciones que aseguren que
los ingresos y regalas recibidas de las industrias extractivas son invertidos sabiamente
en el alivio y reduccin de la pobreza, la formacin de capital humano entre otras
necesidades para el desarrollo. Asimismo, el marco institucional y el sistema regulador
deben asegurar que las industrias extractivas sirvan a las necesidades del pas y no
slo se lleven los recursos.
Este libro ofrece una exhaustiva gua de los problemas institucionales y
gubernamentales que no solamente obstaculizan el desarrollo sostenible del Per
sobre la base de sus recursos naturales, sino que tambin desalientan la inversin
responsable en la explotacin de dichos recursos. Y ofrece las soluciones necesarias
para mejorar este panorama.
Con el "boom" actual en los precios de los recursos naturales, y con el Per a punto
de lograr el grado de inversin para los crditos, sera una vergenza y una pena si
ste maravilloso pas siguiera creyendo tener que sacrificar a su riqueza biolgica, su
respeto por las diferentes y legtimas voces de sus pobladores, los derechos de
ciudadanos indgenas, e incluso sus leyes y su Constitucin para poder atraer a alguien,
a cualquiera, para que explote sus riquezas.
Aarn Goldzimer
Environmental Defense
14
INTRODUCCIN
"La coordinacin con el INRENA () no resulta viable legalmente". Esta frase del Presidente
del Directorio de PERUPETRO S.A.1 resume la gestin ambiental inconexa con
que cuenta el Per de nuestros das. Por un lado, una empresa pblica de derecho
privado del sector Energa y Minas, promueve la inversin privada PERUPETRO
S.A.- y por otro INRENA- autoridad ambiental en materia de recursos naturales.
Ms all de la formalidad de la ley, que como expondremos en este libro- establece
expresamente la obligacin de PERUPETRO de coordinar con el INRENA, es
evidente que coordinacin y colaboracin son dos trminos de difcil compatibilidad
en la cultura administrativa gubernamental peruana, en particular, en materia
ambiental.
Este libro da cuenta, precisamente de esa situacin, de una gestin pblica ambiental
quebrada, dispersa, y sin visos de ser reformada. Pareciera que su mejoramiento es
percibido como una "amenaza" para la inversin. Ese es el temor de un Estado
desperado por la inversin, y distrado por decir lo menos- de una de sus funciones
como es la de defensa del ambiente. Y a su vez, es la causa del temor de los ciudadanos,
y de la enorme desconfianza en su propio Estado.
Algunos han planteado que estamos ante el "el ocaso de la era petrolera", refirindose
en realidad a la escasez crnica de energa fsil y explicar cmo "la era del petrleo
abundante y barato podra haber acabado"2. Segn se afirma, los ms importantes pases
suministradores de hidrocarburos se hallan en el lmite de su habilidad de satisfacer
la demanda creciente de energa, a pesar del gran aumento de la demanda mundial.
Este nuevo perodo pareciera colocarnos en un permanente estado de crisis y
conflictos, en el que los ms afectados sern pases como el Per, con abundantes
recursos hidrocarburferos. En efecto, la presin por el otorgamiento de concesiones
para exploracin, explotacin, transporte de hidrocarburos, sin importar si estos se
encuentran sobre reas naturales protegidas, ecosistemas frgiles, reservas territoriales
Oficio PRES-ASEJ- 0125-2007, del 20 de abril del 2007. Ver Anexo 1.

Samuel Bodman, Ex Secretario de Energa de Estados Unidos en "El ocaso de la era del
petrleo" Geopoltica - Internacional - 01/11/2005 - Michael T. Klare - WebIslam.com
1
2
15
para indgenas en aislamiento voluntario, tierras de comunidades indgenas, zonas

urbanas y de expansin urbana, da cuenta de ello.
En la actualidad, las cuencas de produccin de hidrocarburos declaradas por el Per
son 18 y su extensin aproximada es de 70,6 millones de hectreas. Siete de ellas
estn ubicadas en la Amazona. Desde el ao 2002, aproximadamente, con el proyecto
Camisea, el Estado peruano, representado por el Ministerio de Energa y Minas, ha
otorgado concesiones para exploracin y explotacin de hidrocarburos superpuestos
a reas Naturales Protegidas, sus Zonas de Amortiguamiento, Reservas Territoriales
para Indgenas en Aislamiento Voluntario, tierras de comunidades indgenas
reconocidas, zonas urbanas y de expansin urbanas, as como concesiones forestales,
entre muchos otros derechos preexistentes. En los casos de reas Naturales
Protegidas y sus Zonas de Amortiguamiento, estos derechos han sido otorgados sin
la solicitud de compatibilidad previa exigida por las normas vigentes. A pesar de los
mecanismos de intercambio de informacin existentes (coordinacin), no existe la
voluntad de utilizarlos (colaboracin).
A partir de este caso, que se detalla en un texto narrativo en el primer captulo con
el propsito de establecer la evidencia sobre este problema, realizamos un anlisis
que nos conduce nuevamente a la necesidad de una reforma integral de la
institucionalidad y la gestin ambiental vigente, tal como ha sido planteado por la
Defensora del Pueblo, con el eco de mltiples actores de la sociedad civil, lderes de
opinin, acadmicos e inclusive algunos empresarios de las industrias extractivas.
El texto narrativo con que abordamos el caso se organiza bajo la metfora del oro y
el moro. Cuenta la historia que un grupo de caballeros de Jerez, en Espaa, durante
las guerras de la Reconquista, capturaron a una cincuentena de moros notables. Uno
de ellos era Abdal, el Alcalde de la ciudad malaguea de Ronda. Tambin fue
capturado su sobrino Hamet. El Alcalde obtuvo prontamente su rescate pagando
una fuerte suma de dinero, pero no as los dems. El propio Rey Juan II de Castilla
solicit la liberacin de los moros, sin lograrlo. Los caballeros exigan la entrega de
cien doblas por la liberacin del cautivo. Hamet fue trasladado a la Corte y debido a
los forcejeos entre el Rey y los caballeros para pagar el rescate, se empez a decir
a partir de entonces- que el Rey quera "quedarse con el oro y el moro".3
http://www.belcart.com/belcart_es/del_dicho/el%20oro%20y%20el%20moro.htm
16
En efecto, el caso de los lotes petroleros ha sido tambin una historia de abusos, de
injusticias y de la destruccin que ellas conllevan. Las reas naturales protegidas han
sido establecidas por el propio Estado aos ha. Sin embargo, hoy se pone en riesgo
su existencia y proteccin al traslaparse con los lotes petroleros definidos en la
Amazona Peruana por PERUPETRO S.A. El Gobierno Peruano ofrece el oro,
sacrificando al moro. Y todo parece indicar que no hay lugar a negociacin. Este
caso es tambin uno en el que falta seriedad en la oferta, es la historia de negocios
con matices premodernos, de un desarrollo econmico no sostenible, feudal, que
no toma en cuenta la deliberacin pblica, el dilogo, en sntesis, que pone en riesgo
el Estado de Derecho.
Los captulos siguientes muestran tanto el marco institucional de entidades y normas
vigentes, como las diversas posiciones sectoriales que evidencian la ausencia de una
interpretacin de acuerdo con la Constitucin Poltica del Per y las normas
internacionales a las que el pas se ha obligado. Este libro no pretende convertirse
en un texto de dogmtica jurdica - mucho menos en un texto tcnico de derecho
ambiental- sino ms bien mostrar la realidad desde la mirada de sus autores, de una
ausencia de coordinacin y colaboracin, entre los diversos sectores que cruzan el
espacio de las polticas pblicas ambientales en el Per y la necesidad de su reforma
integral.
Finalmente, debemos sealar que este libro no sera posible sin el apoyo de numerosas
personas que han aportado importantes insumos, comentarios y sugerencias para
su realizacin, sin que deba irrogrseles responsabilidad alguna por los contenidos u
opiniones finales aqu expuestos. En ese sentido, nuestro profundo agradecimiento
a Silvia Snchez, Cecilia Yockteng, Alberto Barandiarn, Michael Valqui, Gabriel
Quijandra, Juan Carlos Cortzar, Alicia Abanto Cabanillas, Vito Verna, Lucila Pautrat,
Mario Razzeto, Mariela Cnepa y a todas las organizaciones que forman parte del
Colectivo de reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos.
Es oportuno reconocer la esforzada labor del Colectivo de reas Naturales Protegidas
e Hidrocarburos por establecer espacios de dilogo con el Estado y el sector privado.
Sus oportunas intervenciones en los ltimos tres aos han permitido contar con
informacin incorporada en esta publicacin.
17
Asimismo, agrademos a la World Wildlife Fund Per (WWF) y a la Asociacin Peruana

para la Conservacin de la Naturaleza (APECO) por la confianza que depositaron
en nosostros para desarrollar una forma diferente de poner en el debate pblico los
problemas de la gestin pblica ambiental y promover la construccin de una nueva
institucionalidad ambiental para el Per.
Lima, 12 de octubre del 2007
Los autores
18
CAPTULO I
EL ORO Y EL MORO:
EL CASO DE LA SUPERPOSICIN DE LOTES DE
HIDROCARBUROS EN
REAS NATURALES PROTEGIDAS
1.1. Ofreciendo el oro: promoviendo inversiones en hidrocarburos sobre
reas naturales protegidas
Era el mes de diciembre del 2006. PERUPETRO S.A., empresa estatal de derecho
privado dedicada a la promocin de la inversin en las actividades de exploracin y
explotacin de hidrocarburos, para lo cual negocia, celebra y supervisa los contratos
que la ley establece, as como los convenios de evaluacin tcnica, defini el
establecimiento de 18 nuevos lotes petroleros de los cuales 11 se encuentran ubicados
en la Selva (lotes 131, 132, 133,134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 143), seis en la
Costa Norte (rea XXV, lotes Z-45, Z-46, Z-47, Z-48, Z-49) y uno en la Sierra
(Puno, lote 141). Poco despus, en enero del 2007, PERUPETRO invit a las empresas
nacionales y extranjeras a participar en el proceso de seleccin. El constante
incremento del precio del petrleo era el contexto perfecto para invitar a los
empresarios a ofrecer inversiones en hidrocarburos.
En efecto, desde el ao 2002 se haba producido un incremento considerable e
interesante de inversiones en este mbito. El Proyecto Camisea es precisamenteun hito en la historia de la inversin hidrocarburfera en el Per, un proyecto de
gran importancia que gener una enorme expectativa en la poblacin nacional y
regional, aument recursos al erario pblico y, finalmente, se anunciaba como una
oportunidad que permitira el cambio de la matriz energtica del pas, convirtindonos
al Per en un pas independiente de combustibles.
Como lo demuestran los mapas de lotes con contratos de operaciones petroleras y
reas para contratos y convenios de PERUPETRO S.A., desde diciembre del 2003
se ha impulsando la actividad progresivamente. En el caso especfico de la Amazona,
el porcentaje del incremento de lotes de hidrocarburos ha sido el siguiente:
19
Diciembre del 2003 5%

Diciembre del 2006 44 %
Enero del 2007- 67%
Agosto del 2007 64%
El 23 de enero del 2007, el Gobierno Peruano inici la promocin pblica nacional

e internacional de 18 lotes de hidrocarburos (proceso de seleccin N PERUPETROCONT-001-2007), mediante la cual convoc a empresas interesadas en la contratacin
de reas para realizar actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos, en
la modalidad de Contrato de Licencia.4 Cuando la empresa Burlington, sucursal de
Conocophillips, decidi hacer una reduccin a su lote 104, retirndose de la zona
del Ro Corrientes, dicha rea fue convertida en el lote 143, que tambin se incluy
en la promocin pblica lo que implic un cambio, pues ahora se trataba de 19
lotes.
El 2 de febrero del 2007, el Estado peruano realiz una presentacin pblica en un
Road Show en Houston (USA) y, posteriormente, en Calgary (Canad) y Londres
(Reino Unido). En la oferta se contemplaba un cronograma, segn el cual el anuncio
de ganadores se realizara el 12 de julio del 2007. De acuerdo con lo anunciado
pblicamente por el Presidente del Directorio de PERUPETRO S.A., 47 empresas
presentaron cartas de intencin, precalificando positivamente ms de 30 empresas.
1.2. Preparando la defensa: organizndose para recuperar al moro

Preocupadas por el incremento y otorgamiento de lotes de concesin para
exploracin y explotacin de hidrocarburos en la Amazona, muchos de los cuales
se superponen a reas naturales protegidas, diversas organizaciones ambientales de
la sociedad civil5 decidieron a finales del 2004- formar el Colectivo de reas
Naturales Protegidas e Hidrocarburos (en adelante, el Colectivo). Tras una
larga secuencia de discusiones y debates, las organizaciones definieron como objetivo,
Cfr. Informe No. 009-2007-DP/ASPMA.CN
20
21
Diciembre del 2006 44 %
22
23
24
asegurar el cumplimiento del marco normativo vigente respecto de actividades de

hidrocarburos en ANP, as como fortalecerlo y mejorarlo, e incidir en la adopcin
de mejores prcticas socio-ambientales para las actividades de hidrocarburos en
ANP y ZA, as como de las Reservas Territoriales para Indgenas en Aislamiento.
El Colectivo empez a trabajar organizndose en grupos especiales (asuntos legales,
comunicaciones, asuntos polticos e indgenas). Despus de muchas discusiones y
debates internos, el Colectivo decidi alertar al sector pblico y al privado sobre los
problemas presentados en la promocin de esta actividad. El 7 de julio del 2006, los
representantes del Colectivo dirigieron un primer grupo de cartas a empresas que
poseen lotes superpuestos a ANP, como Sapet, Petrobrs, Petrolfera Petroleum del
Per SAC, Repsol Exploracin Per, Hunt Oil Company, Pan Andean Resources
y Pluspetrol.
En dichas cartas se alert a las empresas respecto de que el MINEM haba otorgado
derechos sin la opinin favorable de compatibilidad del INRENA en relacin a la
actividad hidrocarburfera sobre ANP. Tambin se les alertaba a propsito de la
ausencia de un estudio previo que definiese o no la referida compatibilidad de la
actividad de hidrocarburos con la naturaleza jurdica y condiciones naturales de las
ANP, previstos en los artculos 27 y 28 de la Ley de reas Naturales Protegidas y el
artculo 116 del Reglamento de dicha Ley. Asimismo, el Colectivo subray en dichas
Conformado por 13 organizaciones de la sociedad civil, preocupadas por la problemtica que se

viene dando debido, en gran medida al acelerado otorgamiento de contratos de concesin de
exploracin y explotacin de hidrocarburos dentro de reas Naturales Protegidas y Reservas
Territoriales Indgenas, en general sobre todo el proceso energtico, con ausencia de planificacin
y visin de largo plazo. Est constituido por la Asociacin para la Conservacin Cutivireni (ACPC),
la Asociacin para la Conservacin de la Cuenca Amaznica (ACCA), la Asociacin Peruana para
la Conservacin de la Naturaleza (APECO), el Centro de Conservacin, Investigacin y Manejo
de reas Naturales (CIMA Cordillera Azul), Conservacin Internacional (CI), Derecho Ambiente
y Recursos Naturales (DAR), la Fundacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza
(Pronaturaleza), el Instituto del Bien Comn (IBC) la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
(SPDA), la Sociedad Zoolgica de Francfort Per (SZF), The Nature Conservancy (TNC), Wildlife
Conservation Society (WCS), World Wildlife Fund (WWF Per). Es de su inters, en su condicin
de miembros de la sociedad civil, colaborar en forma eficiente a que las metas de conservacin y
desarrollo sostenible sean viables, exigiendo el cumplimiento estricto de la legislacin vigente, as
como la adopcin de medidas adecuadas para evitar todo impacto negativo a las ANP y
consideraciones necesarias de acuerdo con los principios de la Responsabilidad Social Corporativa.
Indican que confan en procesos de dilogo y en la transparencia de la informacin. En consecuencia
pretenden facilitar toda la informacin dispersa y voluminosa a travs de medios como el
Observatorio de Actividades Hidrocarburferas en el Per (ver www.observaperu.com).
5
25
comunicaciones cuestiones como que la materializacin del Sistema Nacional de

reas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) no slo ha sido fruto de la
experiencia y el diseo tcnico, sino tambin de la planificacin concertada, el
consenso obtenido y la inversin de recursos econmicos para su conservacin
durante los ltimos 20 aos. Tambin se hizo hincapi en que las ANP forman
parte de la estrategia a largo plazo adoptada por la mayora de pases del mundo para
enfrentar las amenazas ambientales ms inminentes y para poder mantener la mayor
cantidad posible de hbitats, especies y servicios ambientales, incluyendo la provisin
de agua y la seguridad alimentaria de la poblacin. Con esto, el Colectivo invitaba a
las empresas a un proceso de dilogo y tenda los puentes para lograr una solucin
concertada al respecto.
En efecto, habida cuenta de estas consideraciones, el proceso se inici. Las empresas
recibieron a los representantes del Colectivo y segn indican algunos de sus
miembros6 que asistieron a estas reuniones, las empresas afirmaron que el Estado
no les haba brindado informacin concerniente a la existencia de ANP superpuestas.
Esto fue negado por PERUPETRO S.A. numerosas veces, afirmando que dichas
empresas s conocan de la existencia de tales superposiciones, siendo imposible que
no supieran por tratarse de informacin pblica.
El 24 de julio del 2006, cuatro organizaciones que forman parte del Colectivo7,
formularon una denuncia ante la Contralora General de la Repblica (CGR) contra
los funcionarios del MINEM y PERUPETRO S.A. En la actualidad contina
desarrollndose el proceso de investigacin.
1.3. Una historia de conflictos

Durante el 2006, se presentaron en el pas mltiples conflictos sociales. Para
mencionar slo algunos de ellos, entre julio y agosto del 2006, nativos de la comunidad
Shipiba de Canan de Cashiyacu, en la regin Ucayali, tomaron los pozos petroleros
6
Entrevista personal a Silvia Snchez Directora Ejecutiva de la Asociacin para la
Conservacin de la Naturaleza - APECO
7
Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza (APECO), Centro de Conservacin,
Investigacin y Manejo de reas Naturales (CIMA Cordillera Azul), Derecho Ambiente y
Recursos Naturales (DAR), y World Wildlife Fund (WWF Per).
26
de la empresa Maple Gas Corporation, argumentando que dicha compaa contamina

el agua y el ambiente del sector, y que no efectan pago alguno por los terrenos que
utiliza para realizar su actividad.
Asimismo, con ocasin del Informe de la Direccin General de Salud Ambiental
(DIGESA), del Ministerio de Salud, en el que se daba cuenta que la poblacin
Achuar sufre altos contenidos de Plomo y Cadmio en el organismo, y ante la falta de
respuesta del Estado, 700 nativos tomaron el lote 1AB de Pluspetrol. Este hecho,
ocurrido en octubre del 2006, sostuvo como argumento principal que la poblacin
no poda someterse ms a la contaminacin del Ro Corrientes, suspendindose
operaciones de la empresa y generando millonarias prdidas para la empresa y el
Estado peruano8. Una misin de alto nivel del Poder Ejecutivo y una misin especial
de la Defensora del Pueblo lograron la solucin del conflicto con la suscripcin del
Acta de Dorissa cuyo cumplimiento est siendo supervisado por la Defensora del
Pueblo y la Federacin de Comunidades Nativas del Ro Corrientes (FECONACO).
En diciembre de 2006 se agudiz el conflicto entre las comunidades de Madre de
Dios y la empresa SAPET (sucursal de China National Petroleum Corp). Este se
deba, en gran medida, a las observaciones tcnicas al EIA presentado por la
consultora Empresa Servicios Geogrficos y Medio Ambiente S.A.C. (GEMA)
para prospeccin ssmica de los lotes 111 y 113. La Alianza de Federaciones de
Madre de Dios argument que este EIA era poco serio.
1.4. La gran batalla: el debate pblico

El 3 de febrero del 2007, la BBC NEWS public en su portal Web una noticia
referida a la promocin de lotes petroleros superpuestos a las reas naturales
protegidas. La misma nota fue reproducida en varios diarios nacionales como, por
ejemplo, el diario La Repblica.
La doctora Beatriz Merino Lucero, Defensora del Pueblo, convencida de la
importancia de la proteccin de la Amazona, reenvi la informacin a su Defensor
Adjunto para Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, Carlos Alza Barco, a fin de
Ipenza Peralta, Csar A. "Muerte En Blanco y Negro Lotes de Hidrocarburos en reas
Naturales Protegidas de Per", RUMBOS de Sol & Piedra Edicin 46 Lima Junio 2006.
8
27
solicitarle informacin y elaborar con su equipo de especialistas un informe sobre

este tema tan relevante en materia ambiental y que pona en riesgo la vida de los
pueblos indgenas.
En efecto, Vito Verna y Alicia Abanto, miembros del equipo de Medio Ambiente, y
Ana Palomino, del Programa de Comunidades Nativas de la Defensora del Pueblo,
fueron convocados por el Defensor Adjunto para elaborar una metodologa de
investigacin y una estrategia de trabajo. Poco despus se realiz una presentacin
ante la Defensora del Pueblo y altos funcionarios de la institucin, aprobndose la
necesidad de una investigacin y un informe que sera alcanzado al MINEM, el
INRENA, la Contralora General de la Repblica, la Presidencia del Consejo de
Ministros y el Congreso de la Repblica, en defensa del medio ambiente, de los
pueblos indgenas y de la institucionalidad democrtica y constitucional del pas.
Pocas semanas despus, algunos representantes indgenas solicitaron a la Defensora
del Pueblo que los acompaase a la reunin que sostendran con el Ministro de
Energa y Minas el da 5 de febrero del 2007. En efecto, en esa fecha se reunieron en
el despacho del Ministro de Energa y Minas, el Viceministro de Energa,
representantes de PERUPETRO, AIDESEP, CONAP, la Defensora del Pueblo, el
INRENA, la PCM y el INDEPA. En esta reunin se cre un grupo de trabajo para
analizar el tema de la superposicin de lotes petroleros con reservas territoriales y
propuestas de reservas territoriales para indgenas en aislamiento y contacto inicial.
El grupo de trabajo estuvo integrado por el INDEPA, la CONAP, la AIDESEP, el
Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Energa y Minas, la Presidencia del Consejo
de Ministros, PERUPETRO S.A. y la Defensora del Pueblo. Este grupo debera
emitir un informe que permitiera resolver este problema. La Defensora del Pueblo,
en razn de su autonoma y mandato constitucional de supervisin del cumplimiento
de los deberes de la administracin estatal, inform tanto en la reunin como por
escrito que no podra ser miembro de la mencionada Comisin destinada a elaborar
informes que daran, eventualmente, sustento a la decisin del sector. En dicha acta
consta que "la empresa dar a conocer las modificaciones del rea de los lotes para evitar
superposiciones con las reservas territoriales, declaradas as oficialmente por el Estado".
Mientras tanto, la Defensora del Pueblo continu desarrollando la investigacin y
elaboracin de su informe relacionado con el tema de Lotes de Hidrocarburos
superpuestos a las ANP y las RT. El 20 de marzo del 2007, la Defensora del Pueblo,
28
mediante su Adjunta para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, emiti el

Informe N 009-2007-DP/ASPMA.CN, denominado "Superposicin de Lotes de
Hidrocarburos con reas Naturales Protegidas y Reservas Territoriales en la Amazona Peruana",
con el cual se gener un debate que puso en la agenda pblica este tema, as como
la falta de coordinacin entre entidades del mismo Estado.
Las reacciones de PERUPETRO, dadas a conocer por el Presidente del Directorio,
Daniel Saba,9 fueron difundidos en algunos medios de comunicacin. El 13 de abril
del 2007, Saba apareci en el Programa "Mesa Central", emitido por Canal 7, donde
discrep abiertamente con el Informe de la Defensora del Pueblo, expresando que
esperaba que la afirmacin realizada por el comisionado en materia ambiental, doctor
Vito Verna, fuese una opinin personal, pues la consideraba sesgada. Saba seal
que PERUPETRO no vende lotes y reiter que lo sostenido por el representante de
la Defensora del Pueblo era una "muestra de desinformacin total y tendenciosa".
De otro lado, seal que la Defensora del Pueblo se basa en estudios realizados por
un antroplogo que asegura que existen personas pertenecientes a tribus que estn
no contactadas cuando no es verdad. Asimismo, asegur que su institucin hara un
"estudio verdadero". Tambin afirm no comprender qu es lo que defienden
realmente las ONG, pues asever que no est demostrado que la actividad petrolera
sea daina para la comunidad. Finalmente, expres que l ha hablado con la Defensora
del Pueblo, Beatriz Merino, y que, por esa razn, espera que la opinin del
representante de dicho organismo sea personal y no institucional. Seal textualmente
que "dicho informe carece de argumentos". Sobre los temas referidos a los pueblos
indgenas en aislamiento voluntario, se pregunt" Cuntos son los que han decidido
vivir sin contacto? adems, desde que se los descubre ya no son no contactados AIDESEP
no ha podido demostrar la existencia de estas comunidades Qu defienden? No lo s Nosotros
vamos a hacer el estudio no vamos a caer en juegos".
El Informe de la Defensora del Pueblo, los ataques y la evidente desinformacin
tendenciosa mostrada por el Presidente de PERUPETRO sobre un tema como
reas naturales y pueblos indgenas en aislamiento, llevaron al Colectivo a suscribir
un pronunciamiento de respaldo a la Defensora del Pueblo. Bajo el ttulo "Lo que
calla PERUPETRO atenta gravemente contra la inversin privada en nuestro pas",
el comunicado precis que "el incumplimiento de la Ley de reas Naturales
Ver video http://www.observaperu.com/index.php?option=com_content&task=view&id=74

&Itemid=48
9
29
Protegidas es un atentado contra la inversin privada, la seguridad jurdica y el

desarrollo sostenible de nuestro pas".
El Colectivo intervino en el debate pblico. El 15 de abril del 2007, el representante
del Colectivo, abogado Alberto Barandiarn, se present en Canal N,10 dando cuenta
de que tanto el Estado como todos sus funcionarios estn obligados a cumplir el
marco constitucional y legal. El problema reside en que, tanto PERUPETRO S.A.
como el MINEM, en los ltimos tres aos, han estado creando y entregando lotes
de hidrocarburos superpuestos a ANP y a otros derechos preexistentes tales como
reas de comunidades nativas, zonas urbanas, concesiones madereras, entre otras.
El Colectivo dio a conocer, a travs de Barandiarn, aclaraciones puntuales a las
declaraciones del Presidente de PERUPETRO S.A., Daniel Saba, en el Programa
"Mesa Central" de Canal 7.
Asimismo, el 20 de junio del 2007, el Consejo Aguaruna-Huambisa se pronunci
sobre la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el lote 116 por la empresa
Hocol, expresando su rechazo total a la actividad de exploracin y explotacin de
hidrocarburos. Un mes despus, una comisin del Consejo Aguaruna-Huambisa
exigi en Lima la creacin del ANP y la categorizacin de la Zona Reservada Santiago
Comaina.
En la misma fecha, PERUPETRO, el MINEM y el INRENA publicaron un
comunicado sobre superposicin de lotes a ANP.11 Este mostraba confusin y
parta de la idea de que no era correcto afirmar que las Actividades de Hidrocarburos
estn desarrollndose violentando las ANP. Con ocasin de este comunicado, la
CGR solicit informacin sobre su posicin al INRENA. El 27 de agosto del 2007,
mediante oficio N 1329-2007-INRENA-J-IANP, el INRENA inform a la
Contralora General de la Repblica que estaban trabajando con el MINEM y
PERUPETRO de manera conjunta en esta materia, y que estaban sosteniendo
reuniones con el fin de concretar la propuesta de norma legal que desarrollse
detalladamente los mecanismos de coordinacin previa de intercambio de
informacin. Sin embargo, es vlido destacar que desde el ao 2003, el MINEM, el
10
Ver video http://www.observaperu.com/index.php?option=com_content&task=view&id=75
&Itemid=48
11
http://mirror.perupetro.com.pe/downloads/COMUNICADOS20062007-MEF.pdf
30
INRENA y PERUPETRO mantienen un convenio de intercambio de informacin

para evitar estas situaciones.
En octubre del 2007 se saba que la Gerencia de Sector Productivo de la CGR
solicit al rgano de Control Institucional (OCI) del MINEM que realizara una
accin de control contra funcionarios que resulten responsables por el irregular
proceso de otorgamiento de lotes de hidrocarburos superpuestos a las ANP y las
RT. A la fecha se conoce que el OCI est prximo a iniciar esta accin de control.
1.5. Vender el oro, sacrificando al moro.

De los 19 lotes ofertados, no todos han sido concedidos. Slo 13 fueron adjudicados,
a saber, el lote XXV a Vetra Energy LLC, los lotes Z-45, Z-49 a Petro-tech, el lote
Z-46 a SK Corporation, el lote Z-47 PetroVietnam, el lote 130 a Samaraneftegaz, el
lote 131 y 141 a Pan Andean, el lote 134 a Talismn-Ecopetrol, los lotes 135, 137 y
138 a Pacific Stratus, lote 143 a Hunt Oil.
PERUPETRO S.A. ha informado que subastar 15 nuevos lotes en marzo del 2008,
insistiendo sobre los lotes que no fueron concedidos en la ltima oferta pblica. Su
Presidente inform a la Agencia Andina:"Para el prximo ao habra 15 lotes para subastar,
que incluyen los lotes que no se han colocado hasta ahora y otros que ya tienen ofertas de algunas
empresas".12 Dichos lotes nuevamente sern promocionados en el exterior. Asimismo,
Saba seal: "Pensamos que los 13 contratos que se otorgaron se firmen en un slo acto, con lo
cual estaramos superando los 22 contratos slo este ao. El ao pasado fueron 16, es decir en dos
aos se han firmado 38 contratos, casi el 50 por ciento de los ms de 80 contratos firmados hasta
la fecha".13
12
13
http://www.andina.com.pe/NoticiaDetalle.aspx?id=135845
Idem
31
32
CAPTULO II
LA GESTIN AMBIENTAL INCONEXA
2.1. El marco institucional
Cuando hablamos de marco institucional nos referimos concretamente al conjunto
de reglas, rutinas, procedimientos y sistemas organizativos que forman parte del
sistema regulatorio de un determinado sector o que constituyen el marco donde se
desarrollan las prcticas gubernamentales de las polticas y la gestin pblicas.
En el mbito de la proteccin de reas naturales, existe el Sistema Nacional de
reas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), que es el conjunto de
reas Naturales Protegidas por el Estado. El objetivo de este sistema es "contribuir
al desarrollo sostenible del pas a travs de la gestin eficaz de reas naturales
protegidas que conservan muestras representativas de la diversidad biolgica,
garantizando el aporte de sus beneficios ambientales, sociales y econmicos a la
sociedad." De acuerdo con el INRENA, actualmente existen 61 reas naturales
protegidas que abarcan el 14.80% (19 041 078,69 ha) del territorio nacional.14
El SINANPE est liderado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INRENA), organismo pblico descentralizado del Ministerio de Agricultura,
creado por Decreto Ley N 25902, el 27 de noviembre de 1992. El INRENA tiene
el mandato de realizar las acciones necesarias para el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables, cautelar la conservacin de la gestin sostenible
del medio ambiente rural y la biodiversidad silvestre. En tanto es la autoridad nacional
en esta materia, debe realizar su trabajo en estrecha relacin con gobiernos regionales
y locales, la sociedad civil y las instituciones pblicas y privadas.15
www.inrena.gob.pe, visitada el 23 de setiembre de 2007. 2.18 pm.

Informacin oficial a agosto de 2007. www.inrena.gob.pe, visitada el 23 de setiembre de 2007.
2.18 p.m. Ver: Artculo 19 del Decreto Ley No. 25902 y el artculo 4 del Decreto Supremo No
002-2003-AG, que Aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del INRENA.
14
15
33
Dentro del INRENA, la Intendencia de reas Naturales Protegidas es la encargada

de la adecuada gestin de las ANP que conforman el SINANPE y la supervisin de
las reas complementarias: reas de conservacin regional, municipal y privadas,
incluyendo sus zonas de amortiguamiento, con el objetivo de proteger la diversidad
biolgica, a travs de la provisin de bienes y servicios que contribuyen al desarrollo
sostenible del pas como un legado para las futuras generaciones.16
Asimismo, el Ministerio de Energa y Minas es el ente rector y promotor de la
inversin en hidrocarburos. A travs de la Direccin General de Hidrocarburos
cumple la funcin de promover las actividades de exploracin, explotacin,
transporte, almacenamiento, refinacin, procesamiento, distribucin y
comercializacin de hidrocarburos, as como de ejercer el papel de concedente a
nombre del Estado para estas actividades. 17
De acuerdo con las normas vigentes, el Ministerio de Energa y Minas tambin tiene
por mandato cumplir un papel promotor de la ejecucin de actividades orientadas a
la conservacin y proteccin del medio ambiente, referidas al desarrollo de las
actividades energticas, a travs de la Direccin General de Asuntos Ambientales
Energticos.
Asimismo forma parte del marco institucional PERUPETRO S.A., empresa estatal
de derecho privado del sector Energa y Minas, encargada de promover la inversin
en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. En ese sentido,
negocia, celebra y supervisa los contratos que la ley establece, as como los convenios
de evaluacin tcnica, al ser contratante.18
La labor de regulacin, supervisin y fiscalizacin de las actividades que desarrollan
las empresas en hidrocarburos es responsabilidad del Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN).19
www.inrena.gob.pe, visitada el 23 de setiembre de 2007. 2.18 pm. Artculo 33 del Decreto Supremo
No. 002-2003-AG, que Aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del INRENA.
17
Artculo 3 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley No. 26221.
18
Artculo 1 de la Ley de Organizacin y Funciones de PERUPETRO S.A., Ley No. 26225
19
Artculo 5 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley No. 26221.
16
34
Este marco institucional se completa con la Contralora General de la Repblica,

rgano constitucional autnomo del Estado con la atribucin de efectuar auditoras
ambientales e informar sobre sus resultados peridicamente al Congreso de la
Repblica, de acuerdo con lo establecido en la Ley N 27066, del 13 de febrero de
1999. La Contralora cuenta con una Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio
Cultural (MAC), creada mediante Resolucin de Contralora N 345-2002-CG, del
30 de diciembre del 2002, y que tiene como finalidad planificar, organizar, dirigir,
ejecutar y evaluar las acciones de control y actividades de Instituciones Pblicas
Descentralizadas, rganos Desconcentrados, rgano de Lnea y Proyectos de
Inversin, en todo el mbito nacional, que se encuentran bajo su control, as como
efectuar auditoras de medio ambiente y de patrimonio cultural, priorizando zonas
crticas (entre otros, cuencas hidrogrficas, reas naturales protegidas, sitios
arqueolgicos y convenciones ambientales internacionales), donde intenta abordar
la problemtica de manera integral.
Asimismo, la Defensora del Pueblo, en tanto rgano constitucional autnomo
del Estado, debe cumplir un triple mandato de defender derechos constitucionales
de la persona y la comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana. En
ese sentido como veremos a continuacin- considerando que es un deber del Estado
promover la conservacin de las reas Naturales Protegidas, y siendo el medio
ambiente adecuado al desarrollo de la vida, un derecho constitucionalmente
reconocido, es obvia la competencia de la Defensora del Pueblo tiene competencia
para intervenir en esta materia.20
Por otro lado, el ordenamiento jurdico tiene como norma fundamental la
Constitucin Poltica del Per de 1993. En ella se establece como un derecho
fundamental el goce de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.
Asimismo, seala las obligaciones del Estado en materia de gestin de los recursos
naturales. El artculo 67 de la Constitucin establece que el Estado "determina la
poltica nacional del ambiente. Promoviendo el uso sostenible de sus recursos
naturales."
El artculo 68 prescribe la obligacin del Estado "a promover la conservacin de la
diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas". En ese sentido, la promocin
20
Art. 161 y 162 de la Constitucin Poltica del Per.
35
de la conservacin de las ANP constituye un mandato del ms alto nivel para los
rganos estatales.
Como se puede apreciar, el ordenamiento jurdico peruano ha establecido un marco
institucional que reconoce la existencia de las ANP y establece como obligacin
para todos los rganos del Estado Peruano promover su conservacin.
La Constitucin, por otra parte, en su artculo 55, establece que los tratados
internacionales son parte del ordenamiento jurdico interno; y, por consiguiente,
el Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB) es norma nacional de nuestro
sistema jurdico21. En efecto, el Per forma parte de este Convenio al haberlo
ratificado mediante Resolucin Legislativa N 261181, de fecha 30 de abril de
1993. El CDB es un instrumento internacional, cuidadosamente equilibrado, que
vincula jurdicamente a las partes a la consecucin de sus tres objetivos, que se
mencionan en el artculo 1 y son los siguientes: 22
1. Conservacin de la diversidad biolgica,
2. La utilizacin sostenible de su componentes; y
3. Participacin justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilizacin
de los recursos genticos.
Es el primer acuerdo mundial integral que aborda todos los aspectos relativos a la
biodiversidad: recursos genticos, especies y ecosistemas. Reconoce, por primera
vez, que la conservacin de la biodiversidad "es inters comn de toda la humanidad",
as como parte integrante del proceso de desarrollo.
Asimismo, en su artculo 8 seala especficamente que los pases debern:
Adicionalmente, el Per ha ratificado el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio

Climtico, cuyo objetivo ltimo, y de todo instrumento jurdico conexo que se adopte
(Protocolo de Kyoto), es lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropgenas peligrosas en el
sistema climtico. Ese nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que los
ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climtico, asegurar que la produccin de
alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econmico prosiga de manera
sostenible.
22
A casi 15 Aos del el Convenio Sobre Diversidad Biolgica en el Per Csar A. Ipenza
Documento de Trabajo.
21
36
a. Establecer un sistema de reas protegidas o reas donde haya que tomar medidas
especiales para conservar la diversidad biolgica;
b. Cuando sea necesario, elaborar directrices para la seleccin, el establecimiento y
la ordenacin de reas protegidas o reas donde haya que tomar medidas especiales
para conservar diversidad biolgica;
c. Con arreglo a su legislacin nacional; respetar, preservar y mantendr, los
conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas y
locales que entraen estilos tradicionales de vida pertinentes para la
conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y promover su
aplicacin ms amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes posean
esos conocimientos, innovaciones y prcticas, y fomentar que los beneficios
derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y prcticas se
compartan equitativamente;
Como se evidencia en estos artculos, el Per ha asumido un compromiso ante la
comunidad internacional para mantener y conservar la diversidad biolgica, entre
otros puntos de gran relevancia. En consecuencia, la proteccin de las ANP, as
como la labor de mantener, preservar y respetar estilos de vida tradicional como la
de los Pueblos Indgenas en Aislamiento Voluntario, constituyen tambin una
obligacin internacional que, en tanto Estado, no podemos dejar de respetar y
cumplir.
En el nivel legal, la Ley General del Ambiente, Ley N 28611, del 15 de octubre
del 2005, seala textualmente a las reas Naturales Protegidas en su artculo 108.
Las define como:
"Espacios continentales o marinos del territorio nacional, expresamente
reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado, debido
a su importancia para conservar diversidad biolgica y dems valores
asociados de inters cultural, paisajstico y cientfico, as como por su
contribucin al desarrollo sostenible del pas. Son de dominio pblico y
se establecen con carcter definitivo"23 (el subrayado es nuestro).
23
Artculo 1 de la Ley N 26834, Ley de reas Naturales Protegidas.
37
Un ANP tambin cuenta con espacios adyacentes que, en razn de su naturaleza y

ubicacin, requieren un tratamiento especial que garantice la conservacin del rea
Natural Protegida. A esto se le llama Zona de Amortiguamiento de rea Natural
Protegida .24
As tambin existen reas denominadas Zonas Reservadas, de gran valor para la
conservacin, pero que requieren de la realizacin de estudios complementarios
para determinar, entre otras, la extensin y categora que les corresponder como
tales. 25
La referencia a su carcter de dominio pblico est orientada a mantener la titularidad
de su gestin en el Estado, y a rodearlas de una proteccin especial conferida por la
propia Constitucin Poltica en su artculo 73, a saber, que los bienes de dominio
pblico son inalienables e imprescriptibles, es decir, no se pueden conceder en
propiedad a particulares, ni se pueden adquirir por prescripcin adquisitiva de
dominio, siendo coherentes con el compromiso internacional y constitucional de
proteger las ANP.
Por otro lado la Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de
la Diversidad Biolgica, Ley N 26839, del 8 de julio de 1997, establece un
marco adecuado para el fomento a la inversin procurando el equilibrio entre el
crecimiento econmico y la conservacin de nuestros recursos naturales,
principalmente de los recursos biolgicos y la diversidad biolgica.
El Ttulo V contiene algunos artculos de relevancia para el tema que aqu se analiza.
El artculo 18 seala, entre otros puntos, que las ANP son de dominio pblico y,
por lo tanto, no podrn ser adjudicadas en propiedad a particulares. El artculo 20
explicita que:
"los sectores y distintos niveles del Gobierno velarn porque las actividades que se
realicen en las zonas adyacentes o Zonas de Amortiguamiento de las ANP, no
pongan en riesgo el cumplimiento de fines de aquellas" (subrayado es nuestro).
Artculo 25 de la Ley N 26834, y artculo 61 del D. S. N 038-2001-AG, Reglamento de la

Ley de reas Naturales Protegidas.
25
Artculo 13 de la Ley N 26834, Ley de reas Naturales Protegidas.
24
38
El artculo 22 indica textualmente:

"El aprovechamiento de recursos naturales en reas Naturales
Protegidas, y cualquier otra actividad que se realice dentro de las mismas,
slo podr ser autorizado si resulta compatible con la categora y la
zonificacin asignada, as como con los planes de manejo del rea. Estas
actividades no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines y
objetivos primarios para los cuales se estableci el rea".
Finalmente, el artculo 19 seala que las ANP cumplen sus objetivos a travs de
distintas categoras de manejo, las que contemplan una gradualidad de opciones que
incluyen reas de uso indirecto y reas de uso directo.
Al respecto, el artculo 21 de la Ley de reas Naturales Protegidas, Ley N 26834,
de fecha 4 de julio de 1997, define cules son las categoras:
J
reas de uso directo: "Son aquellas que permiten el aprovechamiento o

extraccin de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas
zonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del rea.
Otros usos y actividades que se desarrollen debern ser compatibles con los
objetivos del rea. Son reas de uso directo las Reservas Nacionales, las Reservas
Paisajistas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de Proteccin,
Cotos de Caza y reas de Conservacin Regionales.
reas de uso indirecto: "Son aquellas que permiten la investigacin cientfica
no manipulativa, la recreacin y el turismo, en zonas apropiadamente designadas
y manejadas para ello. En estas reas no se permite la extraccin de recursos
naturales, as como modificaciones y transformaciones del ambiente natural. Son
reas de uso indirecto los Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y los
Santuarios Histricos."
As tambin, dentro de un ANP se requiere una zonificacin, es decir, la definicin

de diferentes zonas de manejo cuya ubicacin y funcin suelen ser fijadas en el plan
de manejo. La zonificacin es una de las medidas esenciales para el manejo de las
ANP y sus ZA. Esta sirve como medio para documentar las reas en las cuales se
permiten determinadas actividades y la modalidad para su ejercicio.
39
Los Planes de Manejo, por otro lado, contienen principalmente acciones de

proteccin, monitoreo, pautas de uso y registro de datos de poblacin de recursos
renovables, repoblamiento, reintroduccin, traslado y saca de especies nativas,
erradicacin de especies exticas, as como recuperacin, regeneracin y restauracin
del hbitat. Estos planes se elaboran recogiendo los criterios establecidos en el Plan
Director y el Plan Maestro respectivo.
El Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible
de la Diversidad Biolgica, aprobado mediante Decreto Supremo N 0682001-PCM del 20 de junio del 2001, en su artculo 37 seala que:
"Las evaluaciones de Impacto Ambiental EIA, Programa de Manejo y Adecuacin
Ambiental PAMA as como los Planes de manejo forestal exigidos por las
autoridades sectoriales competentes incorporarn una evaluacin de los riesgos o posible
afectacin a la diversidad biolgica y sus componentes as como las medidas necesarias
para mitigar posibles impactos de estas actividades".
Este es un punto fundamental que la Direccin General de Asuntos Ambientales
Energticos del Ministerio de Energa y Minas debe tomar en cuenta para todos los
proyectos que se vienen ejecutando regularmente.
Asimismo, la Ley de reas Naturales Protegidas seala claramente la necesidad
de realizar un estudio previo de compatibilidad (jurdico y biolgico) al otorgamiento
del derecho, para que la autoridad competente, a saber, el INRENA, se pronuncie si
es posible realizar actividades extractivas dentro de las ANP, segn su categora,
zonificacin, Plan Maestro y objetivos de creacin del ANP. En ese sentido, en el
artculo 27 del Ttulo IV, De la Utilizacin Sostenible de las reas Naturales Protegidas,
se seala que:
"El aprovechamiento de recursos naturales en reas Naturales Protegidas slo
podr ser autorizado si resulta compatible con la categora, la zonificacin asignada
y el Plan Maestro del rea. El aprovechamiento de recursos no debe perjudicar el
cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el rea".
En efecto, el artculo 27 seala que es una autorizacin que debe tener previamente
un estudio que respalde la compatibilidad de la actividad hidrocarburfera en un rea
40
natural protegida, entre los cuales seala como criterios del estudio de compatibilidad
elementos tcnicos-normativos y biolgicos:
1. Categora del rea;
2. Zonificacin asignada al Plan Maestro;
3. Plan Maestro como un instrumento de planificacin y como conjunto normativo
de disposiciones que permiten o no actividades;
4. Objetivos y fines del rea natural protegida. Este criterio es el ms relevante, por
cuanto le otorga a la autoridad encargada de administrar las ANP en el pas, una
discrecionalidad para aplicar los principios del derecho ambiental y conservacin
de la biodiversidad como el principio precautorio e interpretar una necesaria
proteccin estricta en una ANP y considerar una inminente amenaza a las
actividades hidrocarburferas que solicitan autorizacin.
Asimismo, el artculo 28 de la Ley de reas Naturales Protegidas indica que:
"Las solicitudes para aprovechar recursos naturales al interior de reas Naturales
Protegidas del SINANPE y de las reas de Conservacin Regional, se tramitarn
ante la autoridad sectorial competente y slo podrn ser resueltas favorablemente si se
cumplen con las condiciones del artculo anterior. La autorizacin otorgada requiere
la opinin previa favorable de la autoridad del SINANPE".
Esta ley est reglamentada por el Decreto Supremo N 038-2001-AG, que Aprueba
el Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas, publicado el 26 de junio del
2001. El artculo 116 seala, puntualmente, que:
"En caso de las actividades de hidrocarburos o de minera que se superpongan en
todo o en parte con un rea Natural Protegida o su Zona de Amortiguamiento, se
observa el siguiente procedimiento:
1. La autoridad sectorial competente debe coordinar previamente con el
INRENA, para definir la compatibilidad de la actividad con la naturaleza
jurdica y condiciones naturales del rea involucrada;
2. De existir la compatibilidad, la Direccin General emite una Directiva que
establezca los condicionantes legales y tcnicos que supone operar en el rea
involucrada, siempre buscando las mejores prcticas posibles;
41
3. Para el caso de tramitacin de petitorios mineros ubicados en estas zonas, la

concesin respectiva slo puede otorgarse previo informe tcnico favorable del
INRENA;
4. La autoridad sectorial competente solicita al INRENA aportes a ser
incorporados a los Trminos de Referencia para la elaboracin del EIA;
5. El EIA, debe incluir procedimientos de consulta pblica, la cual se realiza
en coordinacin entre el sector correspondiente y el INRENA;
6. El EIA debe tener como mnimo el contenido establecido en el Artculo 95
del Reglamento y debe recibir la opinin tcnica previa favorable del
INRENA;
7. Se promueve el monitoreo independiente para la verificacin del cumplimiento
de las obligaciones ambientales derivadas del EIA;
8. La Autoridad Sectorial Competente debe coordinar con el INRENA sus
actividades en el rea involucrada;
9. Las actividades propias de la operacin como ingreso de personal, traslado
de materiales, entre otros, deben estar contempladas en los Planes aprobados
por la autoridad competente y ratificados por la Direccin General; sin
perjuicio de ello, la empresa operadora debe solicitar en cada caso, las
autorizaciones correspondientes al INRENA".
Por otro lado, la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales Ley N 26821, publicada el 26 de junio de 1997, tambin
regula este tema. El artculo 13, denominado "De la Gestin Sectorial y Transectorial
de los Recursos Naturales", seala textualmente:
"Las leyes especiales que regulen el aprovechamiento sostenible de recursos naturales
precisarn el sector o sectores del Estado responsables de la gestin de dichos recursos
e incorporarn mecanismos de coordinacin con los otros sectores a fin de evitar que
el otorgamiento de derechos genere conflictos por superposicin o incompatibilidad de
los derechos otorgados o degradacin de los recursos naturales
La ley especial determina el Sector competente para el otorgamiento de derechos para
el aprovechamiento sostenible, en el caso de recursos naturales con varios usos. Los
sectores involucrados en su gestin debern emitir opinin previa a la decisin final
del sector correspondiente".
En el plano legislativo, como se puede apreciar, las leyes se han dictado estableciendo
la obligacin de definir mecanismos de coordinacin y realizar las prcticas
42
gubernamentales en armona con los principios, valores y normas vigentes. Esta

coordinacin busca evitar conflictos por superposicin o incompatibilidad de
derechos otorgados.
Asimismo queda claro en las normas vigentes que no siempre es incompatible la
realizacin de la actividad hidrocarburfera con la existencia de un rea natural
protegida. Para establecer la compatibilidad, precisamente, el ordenamiento jurdico
exige la categorizacin, la zonificacin, los estudios previos y la coordinacin entre
los rganos que promueven la inversin y los que protegen requiere la certeza de
realizar dicha actividad sobre reas que no presenten conflictos futuros.
2.2. Posiciones institucionales

a) Ministerio de Energa y Minas (MINEM)
El Ministerio de Energa y Minas considera que "en el Subsector Hidrocarburos, el
aprovechamiento de los recursos naturales recin se inicia con las actividades de
explotacin."
En el Oficio N 245-2006-EM/VME, el Ministerio afirma que es:
"En ese sentido () que se debe interpretar el literal a) del artculo 116 del Decreto
Supremo N 038-2001-AG, Reglamento de la Referida Ley, el cual dispone que,
en caso de las actividades de hidrocarburos que se superponen en todo o en parte con
un rea Natural Protegida o su Zona de Amortiguamiento, la autoridad
sectorial competente debe coordinar previamente con el INRENA, para definir
la compatibilidad de la actividad con la naturaleza jurdica y condiciones naturales
del rea involucrada".
De acuerdo con el Ministerio, "la Ley ni el Reglamento establecen en ninguno de
sus artculos que el momento para solicitar la compatibilidad de las actividades de
hidrocarburos (entindase actividades de explotacin por ser aquellas actividades
que conllevan al aprovechamiento de recursos naturales), sea antes del establecimiento
del Lote de Hidrocarburos".
Para el Ministerio, solicitar la compatibilidad en la etapa de delimitacin y constitucin
del Lote, de negociacin del contrato, as como la del desarrollo de Actividades de
43
Exploracin, sera aceptar que son actividades que implican aprovechamiento del
Recurso Natural. Por eso, el Ministerio considera que "la interpretacin del INRENA
va contra la misma norma que regula el procedimiento de realizacin de las actividades
de hidrocarburos dentro de reas naturales protegidas y/o sus zonas de
amortiguamiento".
Asimismo, el Ministerio considera que "tanto la Ley como su Reglamento sealan que quien
debe solicitar opinin previa del INRENA y verificar la compatibilidad de uso del rea que
corresponda, es la autoridad sectorial competente, es decir el Ministerio de Energa y
Minas, no quien delimita los lotes antes del inicio de cualquier actividad de aprovechamiento de los
recursos naturales, en este caso, PERUPETRO".
El MINEM concluye en la referida comunicacin:
"5. En ese sentido, somos de la opinin que la compatibilidad debe
ser antes del inicio de las actividades de explotacin, en forma
previa a la aprobacin del respectivo EIA, siendo la autoridad
sectorial competente para solicitar la opinin previa favorable del
INRENA, el Ministerio de Energa y Minas, a travs de su rgano de
lnea competente, en este caso, la Direccin General de Asuntos Ambientales
Energticos".
b) Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)
El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), a travs de la Intendencia
de reas Naturales Protegidas (IANP) es el ente rector del SINANPE. Por
consiguiente, es la autoridad responsable de velar por el adecuado funcionamiento y
cumplimiento de los objetivos de las ANP. Asimismo, el INRENA es responsable
de la supervisin de las reas que no forman parte de este sistema: reas de
conser vacin regional, municipal y privadas, incluyendo sus zonas de
amortiguamiento, con el objetivo de proteger la diversidad biolgica, a travs de la
provisin de bienes y servicios que contribuyen al desarrollo sostenible del pas
como un legado para las futuras generaciones. El Per es uno de los 17 pases con
mayor diversidad biolgica en el mundo y le corresponde desempear un papel
preponderante en la conservacin de sus recursos naturales. De all que el SINANPE
tenga una especial trascendencia global y otorgue particular responsabilidad a todos
los peruanos.
44
INRENA, mediante diversas comunicaciones como el Oficio N 1003-2006INRENA-J-OAJ, le ha recordado al MINEM que:
"como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
SINANPE es el rgano encargado de verificar que el desarrollo de cualquier
actividad al interior de las reas naturales protegidas y sus zonas de amortiguamiento
se realice en estricto respeto de los objetivos para los que fueron creadas; as como en
funcin a su categora, zonificacin asignada y Plan Maestro de ANP, conforme lo
disponen los artculos 21, 23, 27 y 28 de la Ley de reas Naturales Protegidas.
En ese sentido, el Ministerio de Energa y Minas, antes del otorgamiento de cualquier
derecho para la realizacin de actividades de hidrocarburos al interior de las reas
naturales protegidas y sus zonas de amortiguamiento, debe solicitar al INRENA
como ente rector del SINANPE defina la compatibilidad de dichas actividades,
conforme a lo previsto por el artculo 116 del Reglamento de la reas Naturales
Protegidas aprobado por Decreto Supremo N 038-2001-AG".
Dicho Oficio adjunta el Informe N 319-2006-INRENA-OAJ/1965, del 24 de agosto
del 2006, cuyas recomendaciones sealan textualmente lo siguiente:
"1) oficiar al Vice Ministro nuestra opinin institucional precisndole que previamente
a cualquier autorizacin y realizacin de cualquier actividad hidrocarburfera al
interior de las reas naturales protegidas debe contar con la "definicin de la
compatibilidad" y con el informe previo a la aprobacin del estudio de impacto ambiental
por parte del INRENA como ente rector del SINANPE. A dicho oficio se deber
anexar, el informe N 274-2006-INRENA-IANP/DPANP, remitido por la
Intendencia de reas Naturales Protegidas, como rgano tcnico y el presente como
opinin legal".
Asimismo, el INRENA ha comunicado formalmente a la Contralora General de la
Repblica, mediante Oficio N 1343-2007-INRENA-J-OAJ, de fecha 29 de agosto
del 2007, que su posicin es la que emitiera mediante Oficio N 1003-2006-INRENAJ y que adjunta el Informe N 319-2006-INRENA-OAJ/01965. El INRENA tambin
seala que:
45
"respecto a las opiniones favorables de compatibilidad para el desarrollo de actividades

de hidrocarburos en dichas reas, dadas por el INRENA desde el 2001 la citada
Intendencia manifiesta en dicho documento que esta entidad no ha emitido documento
alguno conteniendo la opinin favorable para el desarrollo de las actividades sealadas
en reas naturales protegidas y/o sus zonas de amortiguamiento".
c) PERUPETRO S. A.
PERUPETRO inform a la Defensora del Pueblo, mediante INFORME ASEJ070-2007, que las normas vigentes establecen una obligacin de la autoridad
competente de coordinar con el INRENA la compatibilidad con el uso de las reas
superpuestas, de manera previa a la autorizacin para el aprovechamiento de los
recursos naturales. Pero que:
"Esta coordinacin se produce cuando el Contratista presenta su Estudio de Impacto
Ambiental ante la Direccin de Asuntos Ambientales Energticos del Ministerio de
Energa y Minas autoridad competente en temas ambientales en la actividad de
hidrocarburos- y este rgano de lnea remite al INRENA la solicitud formulada
por el Contratista, respecto de un proyecto determinado".
Sin embargo, poco tiempo despus, PERUPETRO S.A., a travs de su Presidente,
Daniel Saba, dirigi el oficio PRES-ASEJ- 0125-2007 del 20 de abril del 2007, al Jefe
del INRENA, Roberto ngeles, sealando en sus conclusiones que:
"La coordinacin con el INRENA para la adecuada implementacin de mecanismos
de promocin de lotes para evitar situaciones de superposicin con reas Naturales
Protegidas no resulta viable legalmente" (ver Anexo N 1)
d) Defensora del Pueblo
La Defensora del Pueblo intervino en este debate para defender el derecho
constitucional a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de
la vida, los derechos de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario y contacto
inicial, as como para supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin
estatal, en este caso del MINEM, PERUPETRO y el INRENA.
46
En cuanto a las ANP, la Defensora del Pueblo fij su anlisis y posicin en el

Informe N 009-2007-DP/ASPMA.CN, elaborado por la Adjunta para los Servicios
Pblicos y el Medio Ambiente, denominado "Superposicin de Lotes de Hidrocarburos
con reas Naturales Protegidas y Reservas Territoriales en la Amazona Peruana", de fecha
20 de marzo del 2007. La Defensora del Pueblo seal que el Estado tiene la
obligacin de respetar y adecuar sus prcticas a la legislacin de las ANP y al respeto
de los derechos humanos de los pueblos indgenas en aislamiento de la Amazona
Peruana.
El anlisis e interpretacin constitucional realizado por la Defensora del Pueblo
puso en evidencia que tanto el Ministerio de Energa y Minas como PERUPETRO
manifiestan una opinin distinta al INRENA respecto de los alcances del artculo
116 del Decreto Supremo N 038-2001-AG, Reglamento de la Ley N 26834, Ley
de reas Naturales Protegidas.
En efecto, la controversia se ubica en la distinta interpretacin de las normas sobre
el momento en el cual se debe solicitar la opinin de compatibilidad al INRENA y
en qu autoridad debe hacerlo.
La interpretacin del sector Energa y Minas, segn la cual la solicitud de
compatibilidad de la actividad extractiva se debe realizar durante el procedimiento
de evaluacin de impacto ambiental de explotacin, y debe ser realizada por la Direccin
de Asuntos Ambientales Energticos del MINEM, admitira la realizacin de actividad
exploratoria sin la opinin y/o la intervencin del INRENA.
En el anlisis de la Defensora del Pueblo, el argumento fundamental es que la etapa
exploratoria incluye la ssmica y la perforacin de pozos, actividades que segn la
regulacin sectorial requieren de EIA. Esta exigencia existe, precisamente, debido a
que la actividad exploratoria puede producir impactos ambientales negativos
significativos. Por consiguiente, la interpretacin del sector Energa y Minas
posibilitara la realizacin de actividades de exploracin que generan impactos
ambientales en las ANP, sus ZA y ZR sin la intervencin del INRENA, mxima
autoridad encargada de su proteccin.
En conclusin, segn la Defensora del Pueblo, esta interpretacin de la norma no
guarda coherencia con la obligacin de proteccin de las ANP que ordena el artculo
47
68 de la Constitucin Poltica del Per y que se encuentra plasmado, asimismo, en

el artculo 116 del Reglamento de la Ley de ANP.
El anlisis de la Defensora del Pueblo tambin observa que toda vez que el Estado
otorga derechos mediante los denominados contratos de licencia para la exploracin
y explotacin que suscribe PERUPETRO, en representacin del Estado peruano, el
contrato impone a las partes deberes y derechos, los cuales son respaldados con
garantas financieras, siendo el supervisor del fiel cumplimiento del contrato,
PERUPETRO, en tanto que las normas del sector sern supervisadas por el
OSINERGMIN.
"Estas obligaciones o derechos se ejercen dentro del rea de contrato que no es otra
cosa que el lote, el cual, al comprender rea Natural Protegida, zonas de
amortiguamiento o zonas reservadas, estara de alguna manera
comprometiendo o condicionando la evaluacin de compatibilidad
de INRENA, autoridad encargada de su proteccin, debido a que el Estado en su
conjunto, mediante el contrato de licencia, ha llegado a un acuerdo segn el cual se
autoriza al contratista a realizar un programa mnimo de operaciones en toda la
extensin del lote".
En otras palabras, una vez otorgados los derechos sobre los lotes a los inversionistas
privados, ser ms complejo establecer lmites por parte del INRENA. El Estado
promotor de la inversin ha cumplido su funcin de ofertar el lote y suscribir el
contrato pero, luego, el propio Ejecutivo tendr que establecer los lmites, para lo
cual encontrar menos incentivos, pues ya est comprometido por el referido
contrato.
Como afirma la Defensora del Pueblo en su informe:
"resultara contraproducente para el inversionista que habiendo contratado toda
una extensin geogrfica, no pudiera ejecutar actividades debido a que todo o parte
de su proyecto estuviera ubicado en zonas de proteccin estricta del rea Natural
Protegida de uso directo. As, por ejemplo, si ocurre la superposicin entre un rea de
contrato y la zona de proteccin estricta de un rea Natural Protegida
de uso directo, la incompatibilidad estara dispuesta por el artculo 23 de la Ley N
26834, como sucede en el caso de las reas Naturales Protegidas de uso indirecto".
48
En ese sentido, la Defensora del Pueblo concluye:

"el Estado no debera otorgar a particulares derechos que luego tendr que desconocer
en mrito de la ley. Si la superposicin se produce respecto de un rea Natural
Protegida, donde la zonificacin condiciona la actividad a una evaluacin por parte
del INRENA, existe el riesgo de que la existencia de obligaciones contractuales del
Estado peruano con el contratista interfiera de alguna manera en la evaluacin de
compatibilidad que debe realizar el INRENA, con el consiguiente riesgo para el
rea Natural Protegida".
e) Colectivo de reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos
El Colectivo ha exigido continuamente el cumplimiento estricto de la legislacin
vigente, a fin de que las autoridades estatales adopten las medidas adecuadas para
evitar todo impacto negativo en las ANP, sus ZA y RT, y las empresas tomen las
consideraciones necesarias de acuerdo con los principios de la Responsabilidad Social
Corporativa.
Asimismo, el Colectivo considera que el actual proceso de otorgamiento de contratos
de licencia para exploracin y explotacin de hidrocarburos actual al interior de las
ANP, conduce al debilitamiento del SINANPE, ms an si no se respeta el marco
legal vigente y no se valoran adecuadamente los esfuerzos para su conservacin.
En ese sentido, el Colectivo ha estado exigiendo al sector Energa, representados en
el MINEM y PERUPETRO S.A., el cumplimiento de la legislacin de las ANP y, en
general, el establecimiento de ofertas serias que eviten en el futuro conflictos sociales
y ambientales por el otorgamiento de derechos sobre otros preexistentes.
Es importante resaltar la labor que realiza la sociedad civil a travs del Colectivo de
ANP e Hidrocarburos. Desde su creacin ha tenido un papel protagnico en la
materia, estableciendo una forma articulada de trabajo. Esta dinmica de actuacin
integrada ha permitido que las organizaciones que lo conforman generar un proceso
de acercamiento y de dilogo con el sector privado, as como sentar posiciones
respecto a lo que debera ser la poltica de hidrocarburos en el pas.
Con fecha 19 de abril del 2007, las organizaciones del Colectivo emitieron un
comunicado titulado "Por una poltica de inversin informada e inclusiva", en la que
49
saludan la expedicin del Informe No. 009-2007-DP/ASPMA.CN "Superposicin

de lotes de hidrocarburos con reas naturales protegidas y reservas territoriales en la
amazona peruana", presentado por la Adjunta para los Servicios Pblicos y el
Medio Ambiente de la Defensora del Pueblo.
En dicho comunicado reiteran que la opinin previa es obligatoria y su omisin
pone en riesgo la conservacin de nuestra biodiversidad y seguridad alimentaria
futura en el pas. Asimismo, afirman que la superposicin de lotes constituye un
grave problema que atenta contra la inversin privada nacional e internacional seria
y responsable en el pas. En su comunicado, exigen al Estado peruano y sus
instituciones una actitud ms responsable y acorde con el cumplimiento de las leyes.
Asimismo el colectivo felicita la accin defensorial y respalda el pedido que hizo la
Defensora del Pueblo al Poder Legislativo respecto de revisar las normas que
protegen los derechos de los pueblos indgenas aislados.
Finalmente es importante resaltar que el Colectivo de reas Naturales Protegidas e
Hidrocarburos, se presenta como una nueva forma de trabajo sinrgico de las
organizaciones conservacionistas de la sociedad civil, sumando esfuerzos para lograr
una visin integral de desarrollo sostenible, lo que se evidencia con el incremento
de sus miembros, con la importante labor de informacin desplegada y los resultados
obtenidos en esta materia.
f) La Asociacin Intertnica de Desarrollo la Selva Peruana (AIDESEP)
La Asociacin Intertnica de Desarrollo la Selva Peruana (AIDESEP) cuenta con
una Mesa de Hidrocarburos, la misma que constituye un esfuerzo de la organizacin
indgena y organizaciones aliadas para establecer unos lineamientos de poltica en el
respeto de los derechos de los pueblos indgenas.
En ese sentido, la AIDESEP ha diseado un Plan Nacional de Seguimiento de
Actividades Extractivas en la Amazona Peruana, en el Marco de su Programa de
Territorio y Recursos Naturales y Derechos Humanos. Dicho Plan seala una
serie de componentes como el poltico organizativo, el tcnico normativo, la
capacitacin, la incidencia y las acciones legales.
50
Dentro de los lineamientos de dicho programa se encuentra el de la poltica de

concesiones extractivistas que implementa el Estado, desconociendo derechos
ancestrales de los pueblos indgenas, en particular, las concesiones mineras, forestales,
hidrocarburferas, en tierras de los pueblos indgenas. Asimismo, busca la proteccin
del ambiente, con planes para el control de la contaminacin, prevencin y resolucin
de conflictos, respeto y aplicacin del consentimiento previo, libre e informado.
La AIDESEP intervino en defensa de los derechos de los pueblos indgenas en
aislamiento voluntario y contacto inicial protegidos a travs de las RT, llamadas
Reservas Indgenas en la nueva Ley de Pueblos Indgenas en Aislamiento,. Participaron
en la reunin con el Ministro de Energa y Minas y conformaron una comisin para
excluir los lotes de aquellas reservas territoriales declaradas.
Si bien no es materia de esta publicacin, vale precisar que de acuerdo con la Ley N
22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja de
Selva, de fecha 10 de mayo de 1978, para la demarcacin del territorio de las
comunidades nativas, cuando se encuentren en situacin de contacto inicial
espordico con los dems integrantes de la comunidad nacional se determinar un
rea territorial provisional, de acuerdo con sus modos tradicionales de
aprovechamiento de recursos naturales, hasta que se defina una de las situaciones a
que se refieren los incisos a) y b) del Artculo 10 de la Ley de Comunidades Nativas.26
Se establecieron RT mediante Resoluciones Directorales Regionales emitidas por
Direcciones Regionales Agrarias y por Unidades de Ejecucin Regional del Proyecto
Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT). Otras fueron declaradas
por Decreto Supremo o por Resolucin Ministerial del Ministerio de Agricultura.
Con la Ley N 28736, Ley para la proteccin de Pueblos Indgenas u Originarios en
situacin de aislamiento y en situacin de contacto inicial, publicada el 18 de mayo
del 2006, se desarroll la definicin de Reservas Indgenas, tierras delimitadas por
el Estado peruano, de intangibilidad transitoria, a favor de los pueblos indgenas en
situacin de aislamiento o contacto inicial. Las reservas indgenas se adecuarn a la
ley mediante un Decreto Supremo de la PCM. En ese sentido, esta ley no desconoce
Referidos a comunidades nativas que han adquirido carcter sedentario y a aquellas que
realizan migraciones estacionales.
26
51
la existencia de las RT, sino que, por el contrario, asumiendo su existencia, busca su
adecuacin a la nueva ley.
De acuerdo con el Informe de Superposicin de Lotes de la Defensora del Pueblo,
la intangibilidad se debe entender en el marco de ese deber de prevencin y proteccin
de derechos que corresponde al Estado. Por ello, dicha institucin considera que, en
la medida en que se trata de excepciones que restringiran el mbito de proteccin
de los derechos fundamentales de las poblaciones en aislamiento y en contacto
inicial, dichas excepciones se deben regular restrictivamente en el futuro Reglamento.
En caso contrario, se estara quebrando el sentido del rgimen de proteccin creado
por la Ley.
La Defensora del Pueblo concluy en su Informe que:
"las tres reservas territoriales que se encontraran superpuestas se debern adecuar a
la legislacin vigente, en cuanto el reglamento sea aprobado. Sin embargo, su proteccin
se deber mantener, en tanto el Estado reconoci estas reas de proteccin especial
con el fin de proteger todos los derechos de los pueblos indgenas en aislamiento y
contacto inicial.
En tal sentido, los derechos que otorgue el Estado peruano a particulares mediante
los contratos de licencia no deberan cubrir estas reas, por lo menos en tanto no se
complete el proceso de adecuacin, a fin de preservar los derechos fundamentales de
estas poblaciones y la seriedad de la oferta y contratacin estatal".
El 5 de octubre del 2007, el MIMDES aprob el Decreto Supremo No 008-2007MIMDES, mediante el cual aprueba el Reglamento de la Ley para la proteccin de
Pueblos Indgenas y Originarios en situacin de aislamiento y en situacin de contacto
inicial. El Reglamento introduce un paso que no estaba considerado en la Ley, a
saber, que la Direccin General de Pueblos Originarios y Afroperuanos del MIMDES,
una vez recibida la solicitud, proceder a una calificacin favorable de sta en atencin
a las pruebas fehacientes y de rigor cientfico que evidencien la existencia del Pueblo.
La Ley dejaba esta tarea a la Comisin que se deba formar para tal fin, pero ahora
el Reglamento establece esta calificacin y a su vez crea la Comisin.
Asimismo, el Reglamento incorpora el siguiente artculo sobre las ANP:
52
"Artculo 40.- reas naturales protegidas y pueblos en aislamiento y contacto

inicial.- El INRENA solicitar opinin tcnica a la DGPOA antes de
categorizar ANPs dentro de las cuales haya la presuncin de la existencia
de Pueblos Indgenas en situacin de aislamiento y en situacin de
contacto inicial.
En caso de comprobarse la existencia de Pueblos en Aislamiento y Contacto Inicial
al interior de ANPs, la DGPOA es la mxima autoridad que garantiza la proteccin
de estos pueblos de acuerdo a la Ley y al Reglamento, debiendo el INRENA
coordinar previamente cualquier accin a ejecutar".
El texto no esclarece si la DGPOA deber iniciar el procedimiento para
reconocimiento y creacin de la Reserva, o cul es el procedimiento que se debe
seguir.
Respecto al aprovechamiento de recursos en reservas indgenas, el Reglamento es
muy escueto y seala que se requerir opinin tcnica al MIMDES con ocasin de
la elaboracin de los estudios ambientales. Sin embargo, esta opinin tcnica slo
tendra el carcter de recomendacin. Sin duda, este reglamento amerita una
evaluacin profunda para conocer sus reales alcances.
2.3. Ausencia de coordinacin y colaboracin

El caso de la superposicin de lotes de hidrocarburos pone en evidencia la ausencia
de coordinacin y colaboracin entre los diversos rganos del Estado en materia de
promocin de inversiones en hidrocarburos y de proteccin del medio ambiente, lo
que a su vez se traduce en una institucionalidad dbil, dispersa e ineficaz.
En efecto, uno de los temas ms complejos y menos estudiados en nuestro pas es
el de la coordinacin intersectorial y las estrategias de colaboracin entre instituciones
para la gestin de las polticas pblicas. Las organizaciones recurren a dos mecanismos
fundamentales y complementarios para cumplir con sus fines, a saber, la
especializacin y la integracin.
53
Por un lado, por medio de la especializacin, las organizaciones realizan una divisin
del trabajo que permite aprovechar las ventajas comparativas de grupos e individuos.
Por otro, por medio de la integracin, los aportes especializados se articulan de tal
modo que generen un producto o servicio final valioso para el ciudadano.
As, por ejemplo, si bien existe un MINEM, asimismo existen diversas direcciones,
unas para promover la inversin, otras para controlar los impactos ambientales que
tales inversiones generen. Los trabajos son especializados, pero se presume su
integracin. El esquema tambin se reproduce en diversas organizaciones. As,
PERUPETRO realiza la promocin de los lotes petroleros, mientras que el INRENA
se constituye en la autoridad ambiental en materia de recursos naturales, en particular,
en este caso, en materia de las ANP. Ambas instituciones son interdependientes;
por consiguiente, la realizacin de una de estas labores sin la existencia de la otra
genera incertidumbre, y la incertidumbre no resuelta: una gestin pblica inconexa.
En ese sentido, la coordinacin como "proceso de creacin o utilizacin de reglas
de decisin por el que dos o ms actores se ocupan colectivamente de un entorno
de trabajo compartido", es necesaria en la gestin gubernamental.27 Las realidades
complejas requieren ser descompuestas en varias dimensiones, pero tambin es
necesario integrarlas para lograr su eficacia. La colaboracin aparece como una
"actividad conjunta de dos o ms organizaciones que buscan incrementar el valor
pblico que generan trabajando juntas en lugar de separadas".28
La solucin de problemas sociales requiere la integracin de diversos sectores. Es
necesario "articular saberes y experiencias en el planeamiento, realizacin y evaluacin
de acciones, con el objetivo de alcanzar resultados integrados en situaciones complejas,
buscando un efecto sinrgico en el desarrollo social". 29
Echevarra, Koldo. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica. VI

Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica.
Buenos Aires: CLAD, Argentina, 5-9 Nov. 2001, p. 5.
28
Bardach, Eugene: Getting Agencies to Work Together" Washington: Brookings Institution, 1998,
p. 8.
29
Junqueira.et al, 1998, p. cit. Por Cunill Nuria, p.2
27
54
Este proceso es conocido como intersectorialidad, es decir, la "convergencia de

esfuerzos de diferentes sectores gubernamentales y no gubernamentales para producir
polticas integrales e integradas que ofrezcan respuestas a las necesidades generales".30
De acuerdo con Cunnill, la intersectorialidad tiene un fundamento poltico y un
fundamento tcnico. 31
a. Fundamento poltico: si la integracin entre sectores posibilita la bsqueda de
soluciones integrales, supone que las polticas pblicas persiguen estrategias
globales de desarrollo; y
b. Fundamento tcnico: la integracin entre sectores permite que las diferencias
entre ellos puedan ser usadas productivamente para resolver problemas sociales.
En ese sentido, la estrategia global de desarrollo est dominada en el Per por la
promocin de la inversin privada en industrias extractivas. Para muestra, la
desesperada promocin de la minera y los hidrocarburos en los ltimos aos. Sin
embargo, el marco constitucional exige que toda estrategia de desarrollo tenga como
gua el principio fundamental contenido en el artculo primero, respecto de que la
defensa de la persona humana y su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
Estado. tanteen consecuencia, la intersectorialidad permitira concordar la promocin
de la inversin con la defensa de los derechos de las personas, en particular, el
medio ambiente adecuado al desarrollo de su vida y otros derechos como la vida, la
salud, la integridad y la propiedad. Esto ayudara a reducir la incertidumbre generada
en el marco de la especializacin y la interdependencia.
Tcnicamente, la coordinacin entre el sector Energa a travs de sus direcciones
y de PERUPETRO- con la autoridad ambiental en recursos naturales -en el sector
Agricultura- permitira la concordancia del mandato constitucional de la promocin
y proteccin de las reas naturales, con la promocin de la inversin en hidrocarburos.
Mxime en el caso de la coordinacin que se requiere con la Direccin General de
Pueblos Originarios y Afroperuanos en el MIMDES- para la proteccin de
poblaciones indgenas en aislamiento voluntario y contacto inicial.
Fernndez, Juan Carlos y Rosilda Mndes, Subprefecturas da cidade de Sao Paulo e polticas
pblicas para a qualidade de vida. Sao Paulo, Centro de Estudos, Pesquisa e Documentacao em
Cidades e Municpios Saudveis, 2003 p. 2
31
Cunill Grau, Nuria. La intersectorialidad en el gobierno y gestin de la poltica social. CLAD,
Julio, 2005, p.2
30
55
Esto exige, en trminos de Cunnill, identificar los elementos de la intersectorialidad,

a saber: 32
a. Integracin: que supone la integracin conceptual de objetivos, la integracin
administrativa de algunos procesos y el derrumbe (al menos hipotticamente) de
"cotos cerrados" o "feudos".
b. Inclusividad: que afecta los procesos desde el diseo hasta la evaluacin de las acciones.
c. Mancomunidad: que supone compartir recursos, responsabilidades y acciones
() y, por lo tanto, necesariamente interpela a la solicitado al poder".
En ese sentido, concluye Cunnill, la intersectorialidad no slo es un proceso poltico,
sino tambin cultural.33 As, un problema que se puede presentar es que haya un
esfuerzo de coordinacin sin que el resultado sea la efectiva colaboracin entre
organizaciones. Claramente, entre PERUPETRO, el MINEM y el INRENA existe
un convenio que generaba un mecanismo de coordinacin e intercambio de
informacin, pero que no se materializaba en una colaboracin efectiva. Es claramente
necesario que exista una integracin mediante la coordinacin, producindose una
efectiva colaboracin.
Recordemos, en el caso de los lotes petroleros, que el Presidente de PERUPETRO
S.A., Daniel Saba, dirigi el oficio PRES-ASEJ- 0125-2007 del 20 de abril del 2007,
al Jefe del INRENA, Roberto ngeles, sealando en sus conclusiones que: "la
coordinacin con el INRENA () no resulta viable legalmente", cuando el problema
claramente no es legal ya que las normas establecen la obligacin de coordinar,
sino de colaboracin entre ambas instituciones. Ese proceso pasa por realizar una
interpretacin de acuerdo con la Constitucin, de modo que el resultado de la
interpretacin sea lo ms favorable a los principios establecidos en ella. Sin embargo,
es claro que una interpretacin constitucional sobre el momento en el que se debe
solicitar la opinin del INRENA es visto como una afectacin a la relativa autonoma
para la promocin de inversiones en hidrocarburos, o como una posibilidad de
retardar procesos de inversin, o se considera simplemente que los objetivos son
distintos, perdiendo el fin comn que deben compartir en tanto instituciones de un
mismo Estado. Bajo la teora de la captura, la regulacin estara siendo interpretada
y aplicada por la presin de grupos de inters, ya sea por los gremios empresariales
o por las organizaciones sociales.
32
33
Cunill, op.cit. p. 2.
Cunill, op.cit. p. 2.
56
Este caso ejemplifica lo sealado por Rodrigo Serrano sobre los obstculos a la
coordinacin:34
Cada agencia busca preservar su autonoma e independencia.
Es difcil sincronizar y coordinar las rutinas y procedimientos.
Objetivos institucionales difieren entre las agencias que deben colaborar
Ciudadanos cargan diferentes expectativas y presiones sobre cada agencia
J
En materia ambiental suele ocurrir que los problemas no son comprendidos de

manera integral, sino ms bien fragmentada. La promocin de una actividad extractiva
tiene impactos ambientales; en consecuencia, la especializacin debe ser superada
con la colaboracin de las organizaciones vinculadas a ambos temas. Este es un
tpico problema de la fragmentacin institucional. Se suelen generar organizaciones
especializadas en determinadas dimensiones de los problemas a resolver y, por lo
tanto, las organizaciones ven como una amenaza la coordinacin, pues disminuye
sus cuotas de poder, al exigirse compartir metas, procesos y recursos, en otros
trminos, las decisiones. Asimismo, esta situacin de fragmentacin puede conllevar
tambin a que stas se vuelvan obsoletas con mucha facilidad. De este modo,
fragmentacin institucional y obsolescencia de las formas de organizacin son dos
de los problemas que dificultan la colaboracin.
Segn sostiene Koldo Echevarra, "el principio de especializacin que gua la divisin
del trabajo, tiende a disgregar el tratamiento de los problemas, creando estructuras
en extremo compartimentadas que tienen dificultades crecientes para obedecer a
una lgica comn. La reaccin burocrtica ante esta disgregacin, tan tpica de las
administraciones pblicas, consiste en el reforzamiento de la centralizacin, elevando
hacia arriba la toma de decisiones o imponiendo estndares de actuacin a las unidades
perifricas".35
En efecto, algo que no aparece en las polticas pblicas de promocin de inversiones
en industrias extractivas en el Per es que, en tanto las expectativas de las polticas
estn expresadas en resultados, estos resultados se obtienen de las acciones realizadas
por varias agencias, organizaciones pblicas, organizaciones no gubernamentales y
34
Serrano, Rodrigo, (2003). "What makes inter-agency coordination work? Washington DC:
IADB.
35
Echevarra, Koldo. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica.
Ponencia CLAD. 2001. p. 5
57
organizaciones lucrativas inclusive. Norbert Kiss denomina a estos procesos "Redes

de polticas" o "redes hbridas". El trabajo en red, en coordinacin, aparece en
muchos casos segn este autor- como necesario en el sector pblico toda vez que
las agencias gubernamentales y las que prestan servicios pblicos estn
interrelacionadas y son interdependientes. 36
Pero, sin duda, el caso evidencia tambin los tpicos problemas de la cultura
administrativa que persiste en muchos sectores de la administracin pblica peruana.
Las "buropatologas" tienden a exacerbarse en la administracin estatal,
fundamentalmente por:37
Falta de apoyo al esfuerzo global. La especializacin tiende a fragmentar la
actividad, creando "nichos organizacionales". Las relaciones entre rganos del
Estado son percibidas en trminos de competencia y conflicto, con escasos
incentivos para la coordinacin. Cada rgano tiende a desarrollar su propia
subcultura excluyente de las dems. La aparicin de las agencias autnomas,
quangos y empresas pblicas hace ms difcil la idea de una cultura administrativa
comn, de cooperacin y colaboracin.
Reducida capacidad de innovacin. El sistema administrativo en el Per es rgido,
por lo que se exige una adhesin rgida a las normas vigentes, penalizando los
esfuerzos por cambiar las cosas, en tanto se exacerban los formalismos y el nfasis
se centra en evitar la comisin de errores.
Insuficiente socializacin. Las decisiones se imputan a la jerarqua organizativa y
al interesado se le percibe como un sujeto abstracto titular de derechos y
obligaciones.
Ausencia de responsabilidad personal. El principio jerrquico se aplica
estrictamente y conduce a una centralizacin de las decisiones, se ignora la
capacidad de iniciativa y se castigan los errores, pero no se premian los buenos
resultados.
J
Un pas como el nuestro, con gran diversidad y riqueza natural, requiere una
institucionalidad fuerte, que supere estos problemas de falta de coordinacin y
colaboracin. Es aqu donde precisamente se requiere una decidida accin estatal.
36
Kiss, Norbert. Networks and network performance in the public sector. Corvinus University of
Budapest, Institute of Management. Budapest Centre for Performance Management, p. 2.
37
Echevarria, Koldo. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica. VI
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001 pp. 4-5.
58
2.4 Debilidad de la institucionalidad y la gestin ambiental en el Per

La responsabilidad de muchos termina siendo la responsabilidad de nadie. Eso ocurre
en el Per en materia ambiental. En efecto, el Sistema Nacional de Gestin Ambiental
est en manos de un gran nmero de organismos, es sectorial y en teora- transversal
a la administracin estatal.
En cada uno de los sectores existen direcciones generales u oficinas ambientales.
En algunos casos, en un mismo Ministerio, como el de Energa y Minas, cada
subsector tiene su direccin general de medio ambiente. As, por ejemplo, en el
subsector Energa e Hidrocarburos, se encuentra la Direccin General de Asuntos
Ambientales Energticos, y en el subsector Minera est la Direccin General de
Asuntos Mineros. Asimismo se puede mencionar al OSINERGMIN, encargado del
monitoreo y la supervisin del cumplimiento de los compromisos ambientales de
las empresas.
De acuerdo con una nota aparecida en el diario Gestin, el 27 de septiembre del
2007, el Jefe de la Unidad de Cambio Climtico del Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM), Ricardo Giesecke, habra reconocido que cada ministerio es juez y parte
en el tema ambiental:
"cada ministerio sigue siendo la autoridad en cuanto a decidir qu actividad productiva
contamina y qu ni lo hace en el pas () una vez establecidos los LMP de
contaminacin a las diversas actividades productivas, no hay quien exija su
cumplimiento. () El CONAM ni siquiera tiene el nivel de ministerio () Lo
que se tiene que hacer es ver como se hace para que el CONAM sea la nica
autoridad ambiental ()hay un sistema tremendamente farragoso, de coordinaciones
y que adems genera este tipo de problemas de conflictos de competencias a los propios
ministerios, porque es la misma autoridad que tendra que estar perfectamente consciente
de lo que tiene que hacer, que es promover produccin limpia".
Por otro lado, el CONAM es, formalmente, la autoridad ambiental nacional. Sin
embargo, las funciones de proteccin de los recursos naturales estn en manos de
una autoridad ambiental nacional distinta, el INRENA, que forma parte del Ministerio
de Agricultura. Asimismo, el anlisis de los impactos ambientales en la salud de las
personas est a cargo de la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA).
59
Asimismo existe el Instituto del Mar Peruano (IMARPE), y las direcciones

ambientales regionales conforme avanza el proceso de descentralizacin.
Este sistema, disperso y debilitado, tiene escasa visibilidad y un reducido peso poltico.
A la fragmentacin existente, con escasos mecanismos de coordinacin institucional,
y mucho menos voluntad de colaboracin, como lo observado en el caso de los
lotes de hidrocarburos entre PERUPETRO e INRENA, son el marco perfecto
para una desproteccin mayscula de nuestra biodiversidad y nuestros recursos
naturales, y, por ende, de la salud, la vida y la dignidad de los peruanos.
Como lo ha manifestado la Defensora del Pueblo en numerosas declaraciones
pblicas, en las decisiones administrativas, las consideraciones ambientales se ven
relegadas a un segundo plano, subordinndose a intereses econmicos de corto
plazo. Esto no slo se observa en las industrias extractivas sino, en general, en todas
las actividades productivas en el pas. En el sector Industria, Produccin y en el
mbito local, la gestin ambiental es incipiente, en tanto que los EIA no han sido
desarrollados propiamente. La Oroya tambin nos ha dado muestras de la carencia
de instrumentos de monitoreo como el PAMA, y los LMP y ECA se encuentran
desfasados, son insuficientes o no han sido aprobados an. 38
Como hemos visto, la gestin ambiental inconexa existente en el Estado peruano se
evidencia en la ausencia de coordinacin y colaboracin entre PERUPETRO, el
MINEM y el INRENA, pero tambin en frecuentes conflictos entre el INRENA y
el CONAM, o el CONAM y la DIGESA. Si bien existe un principio de especializacin
en la organizacin de estos diversos rganos, tambin es cierto que no existen los
mecanismos ni se ha creado la cultura organizacional suficiente en el Estado para
realizar coordinaciones intersectoriales. La situacin se empeora cuando un mismo
Ministerio, encargado de promover la inversin, es el encargado de aprobar los EIA
de las empresas que realizarn las actividades, como es el caso de las industrias
extractivas. Hasta poco antes de la creacin del OSINERGMIN, inclusive la
fiscalizacin de la actividad minera, estaba en manos del propio Ministerio.
Defensora del Pueblo. Informe Extraordinario. Los Conflictos Asocio-Ambientales por

Actividades Extractivas en el Per , pp. 32
38
60
A esto se suma la ausencia de expertise en fiscalizacin y control ambiental, as como

los limitados recursos humanos y econmicos para la realizacin de dichas actividades.
Como consecuencia, los impactos ambientales se someten a tan escaso control que
los pasivos ambientales son grandes y no tienen ningn manejo, la salud de la
poblacin sufre severas afectaciones y las comunidades ven con temor la realizacin
de cualquier actividad extractiva. Los conflictos crecen y el Estado es incapaz de
manejarlos adecuadamente y evitar que la violencia se apodere de las zonas de
influencia de los proyectos. A esto se suma, que el Poder Ejecutivo, en sus ministerios,
goce de poca credibilidad frente al ciudadano, que lo ve, en trminos de la Defensora
del Pueblo, como un "desesperado promotor de la inversin, y un distrado protector
del ambiente".
En este proceso, el Per ha sido escenario de avances y retrocesos. Por un lado, en
el 90, con la aprobacin del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales,
pareca que caminbamos hacia un modelo integral, holstico, que inclua la proteccin
del ambiente y la conservacin de los recursos naturales. La creacin del Sistema
Nacional del Ambiente bajo una entidad coordinadora designada por el Poder
Ejecutivo pareca ser una alternativa para lograr una articulacin, que luego sera
encargada a la Contralora General de la Repblica. El modelo, sin embargo, qued
sectorializado, asignando regulacin ambiental a los Ministerios. No haba
coordinacin transectorial.
En 1995 se cre el CONAM. El diseo de una agenda ambiental nacional y el
Marco Estructural de la Gestin Ambiental, en 1997, dio lugar a un enfoque de
articulacin transectorial y territorial de la gestin pblica ambiental. La creacin de
los Consejos Ambientales Regionales (CAR) en 1998 daba cuenta de algn atisbo de
descentralizacin.
El CONAM fue, entonces, planteado como un ente coordinador, ms que como
autoridad. Ms all del nombre legalmente establecido, los dispositivos organizativos,
reglas y rutinas, estaban destinados a convertirlo en un ente coordinador con
mecanismos e instrumentos transectoriales. Adems fue comn ver la creacin de
Comisiones Tcnicas Multisectoriales, Comisin Ambiental Transectorial, entre otras.
Mltiples problemas han aparecido en este modelo transectorial disperso. La neurosis
institucional que muestran los ministerios respecto de la toma de decisiones al
debatirse entre la promocin de la inversin y la aprobacin de los estudios de
61
impacto ambiental ha generado el sacrificio de la segunda por la primera. A esto se

suman el traslape de funciones ambientales y funciones que al requerir coordinacin
colisionan con la cultura administrativa y las "buropatologas" de las que hablamos
previamente.
En este desorden, el modelo transectorial empez a descentralizarse. El CONAM
tuvo la pretensin de convertirse en un ente rector nacional del Sistema Nacional
de Gestin Pblica Ambiental, y se inici el proceso de descentralizacin.39 Funciones
ambientales como la de regular y controlar la minera artesanal quedaron en manos
de los Gobiernos Regionales, sin ninguna capacidad ni tutela de parte del ente rector.
La idea de contar con un modelo transectorial con competencias ambientales en los
tres niveles de gobierno planteado por los funcionarios del CONAM, presuma
equvocamente- capacidades de gestin desarrolladas en los Gobiernos regionales,
pero an peor, asuma como cierto el papel de "autoridad ambiental", que en realidad
no tena. Su posicin es la de un ente coordinador sin peso poltico alguno y, por
tanto, su visibilidad es nula. Cualquier actividad promotora de la inversin en un
Ministerio como el de Energa y Minas, el de Produccin, o el de Transportes y
Comunicaciones iba a resultar mucho ms fuerte y determinante que sus meras
propuestas de coordinacin ambiental.
La obstinada promocin de la inversin privada sin el control exigido por las evidentes
externalidades negativas, impactos ambientales, sociales y de alta conflictividad en el
pas, dan cuenta de que la gestin ambiental apareci como accesoria. Una autoridad
ambiental con peso poltico, contrapeso de la inversin promovida por los sectores,
sera observada como un obstculo para los proyectos de inversin. En ese sentido,
un modelo sectorial, con un CONAM como entidad coordinadora de decenas de
unidades orgnicas dedicadas a materias ambientales en cada sector, con dbil peso
poltico, y con una enorme desarticulacin, pareca garantizar una inversin
bienvenida, poco controlada, y con un empresariado, adems, poco moderno.
El dogma del Estado mnimo nos ha conducido a la debilidad de la autoridad estatal
y a la prdida de confianza por parte del ciudadano, a quien debe servir. La idea del
Estado reducido a su mnima expresin y tamao ha sido desestimada inclusive en
los pases que le dieron origen. La necesidad de regular sin llegar al intervencionismo,
Inciso c del artculo 59: Funciones en materia de Energa Minas e Hidrocarburos de la Ley
Orgnica de los Gobiernos Regionales Ley N 27867
39
62
de promover la inversin privada sin renunciar a su autoridad, esencia de su existencia

y legitimidad, se encuentra en el centro del cambio del Estado dirigista al Estado
regulador. Se renuncia al intervencionismo, pero no a la autoridad.
Al precio del miedo del que habla Fritz Du Bois,40 se suma el precio del dogma. En
nuestro pas, estos precios los pagan con mayor dramatismo quienes menos tienen. La
existencia de un Estado que promueve desesperadamente la inversin, pero que carece
de una institucionalidad suficiente para atender sus consecuencias en beneficio de la
poblacin, conlleva no slo la prdida de valor privado, traducida, por ejemplo, en el
estancamiento del volumen minero, sino, sobre todo y lo que es peor, la imposibilidad de
crear un valor pblico sobre los beneficios que pueden traer las actividades extractivas
como la minera, el petrleo y el gas a nuestros ciudadanos. Los conflictos socioambientales y dos consultas ciudadanas dan cuenta del problema. Por ello, es ms clara la
necesidad de acompaar la inversin con el respeto de derechos fundamentales, como la
propiedad de la tierra comunal, el medio ambiente, la salud, la seguridad, la integridad y
la vida. Se requiere, sin duda, un trabajo conjunto entre empresas, sociedad civil y Estado.
Las paradojas no se hacen esperar en este proceso. Se denuncia un Estado ausente, pero
se promueven discursos que pretenden minimizar el control gubernamental. La autntica
y eficaz defensa de derechos involucra la construccin de una gestin pblica estratgica,
eficiente y con un marco institucional slido y ordenado. Si la aprobacin de licencias
ambientales se mantiene en manos de quien promueve la inversin, si seguimos teniendo
decenas de autoridades ambientales y no contamos con capacidades estatales para el
manejo de los conflictos, parece poco seria cualquier promocin de la inversin.
En ese sentido, el Estado debe recuperar esa confianza del ciudadano que ha perdido
o que quiz nunca tuvo- haciendo que, en sus polticas de promocin de la inversin, se
garantice de manera prioritaria la proteccin del ambiente y los derechos fundamentales.
Una Autoridad Ambiental resulta imprescindible, as como un Estado que acompae al
ciudadano y sus demandas, durante todo el ciclo de los proyectos extractivos, a fin de
convertirse en un facilitador para que la inversin sea sostenible en el pas. Necesitamos
un Estado sin dogmas ni miedos, y proponiendo el uso del dilogo como el mejor
instrumento para encontrar soluciones.
Du Bois, Fritz. "El precio del miedo". En Diario El Comercio. Lima: domingo 9 de
septiembre, 2007.
40
63
Una muestra: en el 2007, el Gobierno peruano ha acentuado su voluntad por la

promocin de la inversin privada en sectores extractivos a toda costa. Cabe destacar
algunos hechos y eventos que visibilizan la falta de importancia que se le concede a
los asuntos ambientales y el progresivo debilitamiento de la ya frgil institucionalidad
ambiental. As, tenemos la dilacin de la aprobacin del Reglamento de la Ley N
28736, Rgimen Especial Transectorial de Proteccin a Favor de los Pueblos Indgenas
en Aislamiento y en Contacto Inicial. La propuesta, que fue presentada por el entonces
INDEPA, buscaba crear una institucionalidad que permitiera el fortalecimiento del
ente rector, las funciones que debera ejercer y la planificacin de sus regmenes de
proteccin. Esta institucionalidad estara liderada por el INDEPA, el cual deba
tener una dimensin poltica, administrativa y tcnica. Sin embargo, el Gobierno, en
el marco de una inconsistente reforma del Estado, le quit al INDEPA su rango
ministerial, adscribindolo al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).
Hoy en da se denomina Direccin General de Pueblos Originarios (DGPOA).
Asimismo el CONAM y el INRENA se encuentran en procesos de reorganizacin,
siendo incierto el futuro de ambas organizaciones con drsticos cambios de personal
y enfocando su poltica a temas que antes no resultaban de prioridad o son
competencia de otros sectores.
Asimismo, el 25 de septiembre del 2007, el MINAG habra presentado un Proyecto
de Ley a la PCM a fin de que se modifique la delimitacin del Parque Nacional
Bahuaja Sonene. Recordemos que en dicho Parque se ubica la cuenca del Candamo,
que fuera declarada por la National Geographic Society como uno de los siete
santuarios ms emblemticos del mundo. La Intendencia de reas Naturales
Protegidas manifest, mediante Oficio No. 0901-2007-INRENA-IANP, a la
Direccin General de la Oficina de Asesora Jurdica del Ministerio de Agricultura,
que dicha "propuesta de Ley contradice con el mandato constitucional de promover
la conservacin de las ANP, al establecer la exclusin de la zona ms importante de
proteccin del PN, lo cual lo hara inviable". Finalmente, seala que "la reduccin
fsica del Parque atenta contra lo sealado en el Acuerdo (TLC con EEUU), por lo
que resulta inviable la propuesta de Ley". Cabe destacar que el reciente 27 de
septiembre, mediante Resolucin Ministerial 584-2007-AG, se dio por concluda la
designacin de Luis Alfaro Lozano como Intendente IANP, quien habra formulado
observaciones al proyecto en mencin y se design a Jorge Ugaz como nuevo
Intendente.
64
Este caos en la gestin ambiental exige, entonces, ordenar la casa. La necesidad de

una autoridad ambiental independiente de los sectores productivos y con peso poltico
est siendo apoyada por varios sectores, organizaciones no gubernamentales, algunos
polticos, periodistas, lderes de opinin y acadmicos. Adems, con ocasin de la
Convencin Minera realizada en Arequipa, en septiembre del 2007, tambin se plante
la necesidad de una autoridad ambiental en la agenda de discusin, y en las
conclusiones.
La gestin ambiental es una gestin pblica que constituye una funcin ejecutiva del
Estado. No es una funcin especial para requerir un organismo constitucional
autnomo. Tampoco es una funcin meramente reguladora, o fiscalizadora, por lo
que no basta una agencia con autonoma al puro estilo de los organismos reguladores.
Nosotros apostamos por una autoridad real, con peso poltico, que pueda hacer
contrapeso sin constituir un obstculo- a la promocin de la inversin. Es decir, la
proteccin ambiental debe ser no slo un medio para hacer ms atractiva la inversin
o lograr su sostenibilidad, sino una lnea prioritaria en la agenda gubernamental con
relevancia propia. Se trata del espacio de vida de nuestros ciudadanos.
Tampoco se trata de una mera autoridad ambiental independiente para la minera o
los hidrocarburos, sino ms bien una que incluya la gestin ambiental para todos los
sectores productivos. Para ello se requerir la integracin de los subsistemas
organizacionales existentes, que son ms de 35.41 Es preciso que la gestin ambiental
del Estado peruano inicie de esta manera una visin de desarrollo sostenible.
En efecto, la nocin de sostenibilidad tiene un vnculo estrecho con los programas
de desarrollo, que deben incluir las polticas ambientales. La funcin central de la
sostenibilidad, en ese sentido, est en garantizar el mantenimiento de los procesos
ecolgicos y la integridad de los sistemas naturales, y no tan slo la continuidad
econmica del suministro de recursos. Como bien afirma Jimnez, la sostenibilidad
es un concepto dinmico y evolutivo. La sostenibilidad del desarrollo depender de
Por ejemplo, CONAM, INRENA, DIGESA, IMARPE, Direcciones ambientales sectoriales y la

funcin fiscalizadora en minera e hidrocarburos actualmente est ubicada en OSINERGMIN,
entre otras. Cfr. Luna Amancio, Nelly. Un enredo ambiental. y Necesitamos una sola autoridad
ambiental. Cmo es posible que actualmente existan 35 entidades y dependencias ministeriales
relacionadas con la super visin del ecosistema? Diario. El Comercio. http://
www.elcomercio.com.pe/EdicionImpresa/Html/2007-06-10/ImEcTemaDia0736803.html
41
65
la habilidad de los sistemas (ambiental, econmico y social) para seguir funcionando

sin disminuir o agotar irreversiblemente los recursos claves disponibles.42
Como criterio general, una gestin pblica inconexa no permite el equilibrio entre
las dimensiones sociales, econmicas y ambientales, y los factores que influyen en la
calidad de vida. Es un deber constitucional del Estado procurar de manera suficiente
estos recursos para que puedan alcanzar un grado de bienestar tanto las generaciones
presentes como las generaciones futuras, es decir, la gestin pblica debe garantizar
un bienestar en trminos intra e intergeneracionales.43
Por tanto, la proteccin ambiental no tiene por qu ser asumida como adversa a la
actividad econmica productiva; ms bien, ambas pueden ser complementarias. Y
es el Estado el obligado a constituirse en el espacio integrador de ambas perspectivas.
Para ello, es lgico que sus rganos se especialicen, pero no por ello se desarticulen;
es preciso que promuevan y regulen un tema, pero no por ello se conviertan en juez
y parte del mismo proceso. El fomento de una actividad reside en los rganos
sectoriales, los Ministerios, agencias o empresas pblicas creadas para tal fin. Pero
no deben mantener una funcin de aprobacin de los EIA, ni deben encargarse de
su fiscalizacin ni monitoreo. Para ello, la especializacin es importante, pero tambin
la integracin a travs de la coordinacin y colaboracin, como hemos sostenido.
Esta funcin deber ser asumida por la autoridad ambiental nacional.
En resumen, una Autoridad Ambiental deber tener al menos la funcin de dictar
las polticas y normas nacionales en materia ambiental, aprobar los instrumentos,
autorizar las licencias y realizar la fiscalizacin ambiental. Adems, deber constituirse
en el ente rector de la gestin ambiental a nivel nacional de modo que una vez
ordenada la casa y generadas las capacidades en los Gobiernos descentralizadosinicie de manera progresiva la descentralizacin de las funciones ambientales en los
Gobiernos regionales y locales. En ese sentido, la gestin de la informacin ser
absolutamente relevante, por lo que tambin se debera constituir en una instancia
que brinde de manera transparente la informacin sobre temas ambientales.
42
Jimnez, L. 2002. La sostenibilidad como proceso de equilibrio dinmico y adaptacin al
cambio. ICE. En: Desarrollo Sostenible No. 800, pp. 1-20
43
Reconocemos esta frase al doctor Vito Verna Coronado.
66
Recordemos que varias de estas propuestas fueron planteadas por la Defensora del
Pueblo en su Informe Extraordinario sobre los Conflictos Socio-ambientales por
Actividades Extractivas en el Per. Se recomienda al Estado:
"reformar y fortalecer la institucionalidad ambiental, mediante la creacin de una
autoridad ambiental independiente de los sectores, con peso y responsabilidad poltica
en los temas de su competencia, con recursos tcnicos y presupuestales suficientes y que
lidere el proceso de descentralizacin de la gestin ambiental. Integrar y mejorar la
regulacin ambiental base (estndares de calidad ambiental y lmites mximos
permisibles); mejorar en el corto plazo, la eficacia de la gestin social y ambiental del
Estado, mediante la incorporacin a la regulacin del enfoque social, el fortalecimiento
de los rganos encargados de la evaluacin del impacto social, el establecimiento de
mecanismos formales de reclamos fcilmente accesibles para la poblacin, y el
fortalecimiento de los rganos estatales encargados de la evaluacin y fiscalizacin
social, ambiental y sanitaria; mejorar los mecanismos de participacin y consulta
ciudadana, mediante la optimizacin de los mecanismos de acceso a la informacin
ambiental, la implementacin de mecanismos que aborden y resuelvan las limitaciones
que enfrenta la poblacin para comprender y evaluar en forma crtica los estudios de
impacto ambiental, y el propiciar la participacin de la ciudadana en el monitoreo
ambiental conducido por la autoridad.
Si bien las recomendaciones de la Defensora del Pueblo no son propiamente
vinculantes, s resultan oportunas pues sealan un camino para la recuperacin de la
"anarqua organizada" que vive el pas en esta materia.
67
68
CAPTULO III
REMEDIOS Y PROPUESTAS
3.1. PROCESOS SOBRE LA MATERIA
A. Accin de Control de la Contralora General de la Repblica
Desde la perspectiva legal, estos contratos de licencia contienen vicios en el
procedimiento al haberse incumplido las normas legales vigentes por la realizacin
de una interpretacin que no se condice plenamente con la Constitucin. Ante este
hecho, cuatro organizaciones de la sociedad civil -APECO, CIMA, DAR y WWF
Per- presentaron en julio del 2006 una denuncia ante la CGR contra los funcionarios
que resulten responsables de dicho sector.
Esta denuncia fue presentada el 24 de junio del 2006, mediante expediente N 082006-41755. En una primera instancia, la denuncia fue recibida por la Central de
Denuncias que, mediante Oficio N 069-2007-CG/GDPC, ofici al INRENA para
que solicite a la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Justicia
una opinin dirimente, a fin de dar una interpretacin a las normas en cuestin.
Respecto a los derechos de los pueblos indgenas, sealaron que al haberse
transgredido derechos fundamentales de las personas, corresponder ejercer su
defensa a la Defensora del Pueblo. Despus de este oficio, el expediente pas a la
Gerencia de Sector Productivo de la CGR por ser de su competencia (Anexo N 2
Oficio N 069-2007-CG/GDPC).
El 31 de mayo de 2007, la Ing. Isabel Camacho, de la Gerencia de Sector Productivo,
inform mediante Oficio N 230-2007-CG/SP, que se estaba haciendo un
seguimiento a la denuncia contra los funcionarios en mencin, que resulten
responsables por el proceso irregular en el otorgamiento de lotes de hidrocarburos
al interior de las ANP y las RT. Asimismo, seala que se ha encargado al OCI del
MINEM realizar las investigaciones pertinentes. (Anexo N 3 Oficio N 230-2007CG/SP).
69
Finalmente, en junio del 2007, las mismas organizaciones denunciantes presentaron

a la Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural una accin preventiva por
los 18 lotes promocionados en aquel momento. Mediante oficio N 102-2006-CG/
MAC, del 13 de junio del 2007, el Ing. Jess Arias Valencia, de dicha gerencia,
seal que, mediante oficio N 1402-2007-CG/DC, del 10 de mayo, la CGR
dispuso que el OCI del MINEM realice una Accin de Control sobre el tema de
la denuncia. Adicionalmente, procedi a remitir la informacin que acompaa
el pedido de accin preventiva (Anexo N 4 Oficio N 102-2006-CG/MAC).
En efecto, despus del confuso comunicado de PERUPETRO, MINEM e
INRENA sobre superposicin de lotes en las ANP, la Gerencia de Medio
Ambiente y Patrimonio Cultural de la CGR solicit al INRENA definir su
posicin sobre el particular. Al respecto, el INRENA mantuvo la posicin
sealada en la seccin de posiciones sectoriales de la presente publicacin,
indicando que, hasta la fecha, el INRENA no ha emitido documento alguno
con la opinin favorable para el desarrollo de actividades sealadas en las ANP
y/o ZA. (Anexo N 5 oficio 1343-2007-INRENA).
B. Denuncia al Presidente de PERUPETRO S.A. ante la Fiscala para la
Prevencin del Delito
Con ocasin de la presentacin del Informe Defensorial N 009-2007-DP/
ASPMA.CN "Superposicin de Lotes de Hidrocarburos con reas Naturales
Protegidas y Reservas Territoriales en la Amazona Peruana", el Presidente de
PERUPETRO, Daniel Saba de Andrea, manifest a travs de los diferentes
medios de comunicacin, televisivo, escrito y radial, que las aseveraciones de la
Defensora del Pueblo " no tienen sustento y que continuar con el concurso internacional",
haciendo referencia a la oferta pblica internacional de 19 lotes para exploracin
y explotacin de hidrocarburos que fuera adjudicada en julio del 2007.
Adicionalmente, Saba precis a la Agencia Andina de Noticias que " Perupetro
iniciar un estudio para determinar si los lotes en licitacin, que se ubican en la
Cuenca de Loreto y Ucayali, se superponen a las reservas territoriales habitadas
por pueblos indgenas en aislamiento voluntario". Seal "que ya ha sido
designada una consultora que realizar dicho estudio () no obstante, Perupetro
realizar dicho estudio para conocer la real situacin de estos pueblos indgenas
y adems recoger su opinin respecto al desarrollo de actividades de hidrocarburos
70
en dichas zonas () No sabemos cul es la posicin de estos pueblos en

aislamiento, nadie les ha consultado y en este estudio vamos a conocer qu opinan
al respecto".44
En el Programa "Mesa Central", emitido por Canal 7 - TV Per, respecto a los
pueblos indgenas en aislamiento voluntario, Saba anunci que PERUPETRO
hara un estudio sobre los pueblos indgenas en aislamiento a fin de identificarlos.45
Por estas razones, el 7 de mayo del 2007, la AIDESEP interpuso denuncia al
Presidente del Directorio de PERUPETRO S.A., Daniel Saba de Andrea, ante
la Cuarta Fiscala Provincial de Prevencin del Delito de Lima, a fin de prevenir
la comisin de los delitos contra la libertad en la modalidad de violacin de la
libertad personal, sub modalidad de coaccin, en agravio de pueblos indgenas
en situacin de aislamiento voluntario y en situacin de contacto inicial; contra
la administracin pblica en la modalidad de abuso de autoridad y usurpacin de
funciones, en agravio del Estado Peruano y de los pueblos indgenas en
aislamiento voluntario; y, los delitos contra la vida y la salud en las modalidades
de Lesiones Graves y Homicidio; y Delitos de Lesa Humanidad.
En efecto, con fecha 1 de junio del 2007, la Cuarta Fiscala Provincial de
Prevencin del Delito de Lima resolvi dicha denuncia emitiendo la resolucin
en la que recomend al seor Daniel Saba, Presidente del Directorio de
PERUPETRO, "...que durante el Proceso de Seleccin N PERUPETRO-CONT001-2007, y conformacin de las Bases de Seleccin para la asignacin de lotes disponibles
para la suscripcin de Contratos de Licencia para Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos
sobre zonas previamente establecidas o territorios definidos, se realicen sin vulnerar los derechos
fundamentales de los Pueblos Indgenas Amaznicos en Aislamiento Voluntario, debiendo
actuar siempre dentro del marco legal pertinente, dndose por concluida la intervencin en va
preventiva del Ministerio Pblico en el presente caso, archivndose los actuados; anotndose en
el libro de toma razn en el modo y forma de Ley previsto" (Anexo N 6 Ingreso N
262-2007 del 1 de junio de 2007).
Perupetro responde a Defensora del Pueblo y asegura que respeta ordenamiento legal vigente
- Agencia Andina. 12 de abril 2007 http://www.andina.com.pe/NoticiaDetalle.aspx?id=122392
45
Programa Mesa Central televisin Nacional del Per 13 de abril de 2007 - Canal 7 - 07:26
44
71
C. Medida Cautelar en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos

(CIDH )
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es una de las dos
entidades del sistema interamericano de proteccin y promocin de los derechos
humanos en las Amricas, ubicada en Washington, D.C. El otro rgano es la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, ubicada en San Jos de Costa Rica. La CIDH
se rene en Perodos Ordinarios y Extraordinarios de sesiones varias veces por ao.
Dentro de sus funciones principales se encuentran la de promover la observancia y
la defensa de los derechos humanos y, en el ejercicio de su mandato, recibe, analiza
e investiga peticiones individuales que alegan violaciones de los derechos humanos;
observa la vigencia general de los derechos humanos en los Estados miembros y,
cuando lo considera conveniente, publica informes especiales sobre la situacin en
un Estado en particular. La CIDH tambin formula recomendaciones a los Estados
miembros de la OEA sobre la adopcin de medidas para contribuir a promover y
garantizar los derechos humanos; requiere a los Estados que adopten "medidas
cautelares" especficas para evitar daos graves e irreparables a los derechos humanos
en casos urgentes. Asimismo puede solicitar que la Corte Interamericana requiera
"medidas provisionales" de los Gobiernos en casos urgentes de peligro a personas,
an cuando el caso no haya sido sometido todava a la Corte; y somete casos a la
jurisdiccin de la Corte Interamericana, y acta frente a la Corte en dichos litigios.
AIDESEP solicit a la CIDH disponer que el Estado Peruano paralice las operaciones
petroleras de las empresas Barrett Resources y Repsol YPF en los lotes 67 y 39,
respectivamente, a travs de la presentacin de medidas cautelares contra las
operaciones petroleras que tienen en la selva de Loreto estas dos empresas. La
AIDESEP argument que las actividades de las referidas empresas ponen en riesgo
a cinco pueblos indgenas en aislamiento voluntario y se superponen a la propuesta
de RT Napo Tigre, presentada en el 2003, para la proteccin de los pueblos aislados
Abijiras o Aushiris, los Taromenane y Tagaeri (del grupo Waorani), Arabela y
Pananujuri.
La CIDH ha solicitado la adopcin de medidas cautelares en favor de los pueblos
indgenas en aislamiento voluntarios Mashco Piro, Yora y Arahuaca, ubicados en
Madre de Dios (Medida Cautelar N 262-05), recomendando al Estado peruano:
"1.- Adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad
personal de los miembros de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario Mashco
Piro, Yora y Arahuaca que habitan en el departamento de Madre de Dios. En
72
especial, adoptar medidas tendientes a evitar daos inmediatos e irreparables resultantes

de las actividades de terceros en el territorio; y 2.- Concierte las medidas a adoptarse
con los peticionarios"
Respecto a la Medida Cautelar N 102-07 (Kaguapakori, Nahua y Nati) y a la Medida
Cautelar N 129-07, se encuentran en etapa de informacin previa. De acuerdo con
la Agencia Andina de Noticias,46 el 10 de septiembre, el MINEM habra presentado
sus descargos a la CIDH, debido a que el 13 de septiembre venca el plazo.
La CIDH convoc para el 12 de octubre del 2007 la audiencia para evaluar las
denuncias presentadas por la AIDESEP contra el Estado peruano. El Gerente
General de PERUPETRO, Carlos Vives, expres su confianza en que los resultados
sern positivos para el Estado peruano ya que no hay evidencias ni pruebas de la
existencia de una RT. El funcionario afirm que "AIDESEP slo se basa en supuestos
pero no hay pruebas, fotos, denuncias de avistamientos y ninguna prueba concreta en su denuncia."47
Al respecto, en dicha audiencia, la CIDH solicit informacin adicional a las partes
para analizar si procede el otorgamiento de medidas cautelares con relacin a las
dos solicitudes presentadas este ao.
La AIDESEP seal que el objetivo de la audiencia era informar a la CIDH respecto
de la falta de implementacin de mecanismos eficaces, idneos y oportunos por
parte del Estado para proteger a los pueblos indgenas en situacin de aislamiento
voluntario y contacto inicial. Se argument que la legislacin peruana es deficiente
para la proteccin de estos pueblos indgenas. Como ejemplo, explicaron que la Ley
N 28736 tiene un carcter declarativo y no constitutivo para efectos del
reconocimiento de sus derechos. Asimismo se seal que las medidas de proteccin
legislativa no son efectivamente implementadas por las autoridades estatales. Por su
parte, el Estado seal que el Gobierno considera, dentro de sus objetivos, la
promocin y proteccin de los derechos de los pueblos indgenas y afirm que
cuenta con una poltica completa al respecto que incluye un protocolo de
relacionamiento y un plan de proteccin y defensa de estos pueblos. El Estado
adujo que en todo momento se est siguiendo lo dispuesto por el Convenio 169 de
la OIT, la Ley N 28736 y su reglamentacin. Asimismo, el Estado inform que
46
47
http://www.andina.com.pe/NoticiaDetalle.aspx?id=141248
http://www.andina. com.pe/NoticiaDe talle.aspx? id=142436
73
cuando en el desarrollo de un proyecto energtico se recibe un informe sobre

avistamiento de un posible pueblo, las normas internas exigen la elaboracin inmediata
de un plan de contingencia y monitoreo especial del terreno, lo cual incluye un plan
antropolgico. Finalmente, las dos partes solicitaron a la Comisin la realizacin de
una visita al terreno para verificar el objeto de las medidas de proteccin analizadas
en la audiencia.
3.2. ALGUNAS PROPUESTAS

A.- Interpretacin constitucional y obligaciones internacionales
Es necesario fortalecer las capacidades de los funcionarios pblicos en lo referente
a la interpretacin constitucional y al cumplimiento de obligaciones internacionales.
La ausencia de capacidades en estos temas, en la actualidad, conduce a situaciones
insatisfactorias por decir lo menos- en cuanto a la falta de permanencia y eficacia
de la Constitucin como norma fundamental o al incumplimiento de las obligaciones
internacionales a las que nos hemos comprometido como Estado.
En efecto, la Constitucin, en tanto una norma jurdica, es objeto de interpretacin.
Es ms o menos unnime, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia nacional,48
aceptar que este proceso no puede agotarse en los criterios clsicos de interpretacin
jurdica, tales como la interpretacin literal, teleolgica, sistemtica o histrica, sino
que abarca otros elementos, como los principios de unidad de de la constitucin, de
concordancia prctica, de correccin funcional, de eficacia integradora, de fuerza
normativa de la constitucin, de adaptacin constancia y utilidad.49
Cfr. Samuel Abad Yupanqui. "Qu es la interpretacin constitucional?:Principios e intrpretes

de la Constitucin" en Revista Actualidad Jurdica. T-137.Abril 2005.Edit. Gaceta Jurdica. Lima
Per. pgs. 137 y ss
49
Cfr. Garca Toma, Vctor. El Tribunal Constitucional. La interpretacin constitucional y las
sentencias manipulativas interpretativas (normativas), p. 28-31. http://gaceta.tc.gob.pe/img_upload/
2b3dbc748b6bb62663f59958d6207845/LA_INTERPRETACION_CONSTITUCIONAL_3.pdf
; y Ramrez Snchez, Flix. La irrevisabilidad de los fallos del JNE vs. Control Constitucional: una
polmica que no cesa. http://www.derechoycambiosocial.com/revista008/irrevisabilidad.htm
48
74
A decir de Fix-Zamudio, "toda disposicin normativa, por clara que parezca requiere,
forzosamente, de interpretacin para poder ser aplicada"50. De acuerdo con este
Carpizo y Fix-Zamudio, las normas constitucionales tienen un grado mayor de
abstraccin que las normas ordinarias, ya que configuran el marco dentro del cual
debe construirse el ordenamiento jurdico en todos sus aspectos.51
Mientras que las normas constitucionales son esencialmente polticas (autoaplicables,
programticas o estructurales), las normas jurdicas ordinarias son de bsico contenido
subjetivo, lo que exige que las primeras se interpreten con mtodos que van ms all
de los de la hermenutica jurdica.52
En ese sentido, es claro que la obligacin establecida constitucionalmente al Estado
no puede significar una mera declaracin de buena voluntad, sino, precisamente, un
mandato del ms alto nivel cuyo contenido debe ser analizado a travs de una lectura
integral de la propia Constitucin. Los instrumentos internacionales a los que el
Per se ha obligado, tambin son elementos a tomar en consideracin toda vez que
dan cuenta de los valores y bienes jurdicos que el Per viene asumiendo como
fundamentales.
"la interpretacin constitucional tiene la responsabilidad de afirmar los
principios y valores contenidos en la Constitucin; vale decir, contribuye
decididamente en asentar la ideologa, la doctrina y el programa poltico inserto en
dicho texto."53
En el caso que nos ocupa, no es posible una interpretacin insular de las normas
vigentes, sino que requieren la aplicacin del principio de unidad de interpretacin
de la Constitucin. "Este principio consignador de la relacin e interdependencia
normativa permite resolver un problema crucial en materia constitucional: la
Cfr. Hctor Fix-Zamudio, El juez ante la norma constitucional, cit. Pp. 29-31.
Carpizo, Jorge y Fix-Zamudio, Hctor. Algunas reflexiones sobre la interpretacin constitucional
en el ordenamiento mexicano. Mexico: Instituto de Investigaciones Jurdicas. Serie G. Estudios
Doctrinales, Nm. 10, 1975. p. 14-15.
52
Quiroga, Anibal, Control Difuso y control concentrado en el derecho procesal constitucional
peruano. Revista Derecho PUCP. Artculos en lnea. http://www.pucp.edu.pe/revista/derecho_puc/
?der01.htm.
53
Garca Toma, Vctor. El Tribunal Constitucional. La interpretacin constitucional y las sentencias
manipulativas interpretativas (nor mativas), http://gaceta.tc.gob.pe/img_upload/
2b3dbc748b6bb62663f59958d6207845/LA_INTERPRETACION_CONSTITUCIONAL_3.pdf.
50
51
75
existencia de intereses contrapuestos y de frmulas de compromiso poltico derivados

del pacto social entre fuerzas polticas y sociales representadas ante un rgano
constituyente."54
Asimismo, es necesario recordarle a las autoridades y funcionarios pblicos que los
instrumentos internacionales que el Per suscribe son parte del ordenamiento
nacional, de acuerdo a lo establecido por la propia Constitucin Poltica del Per.
Por esta razn, los compromisos asumidos en ellos son obligaciones del Estado
Peruano y sus operadores deben hacer efectivo su cumplimiento en cada poltica,
regulacin o decisin que se tome.
B.- Reforma integral de la gestin ambiental
Como hemos sealado en captulos anteriores, el Per necesita una reforma integral
de la gestin ambiental, que pasa por construir un nuevo modelo de cmo el Estado
formula y disea sus polticas y, ciertamente, tambin como las implementa. La
dispersin en las polticas y la gestin ambiental peruana, sumada a la falta de
mecanismos de coordinacin efectivo y escasa cultura de la colaboracin interorgnica
o intersectorial, conducen a la ineficacia de la regulacin ambiental o a la ausencia
del Estado all donde precisamente es necesario intervenir, sin intervencionismos.
No slo es necesaria una autoridad ambiental independiente de los sectores
productivos que reordene el ordenamiento orgnico de la gestin ambiental, sino
tambin la re-construccin del ordenamiento jurdico y poltico de la misma. En
otras palabras, el Per requiere una reforma ambiental integral de sus polticas y de
la gestin pblicas.
Es imposible descentralizar funciones cuando las mismas se encuentran traslapadas,
dispersas y la autoridad (o autoridades) carecen de peso poltico para exigir su
cumplimiento y cumplir un papel de ente rector del proceso. No es viable construir
un sistema de gestin sobre la base de ms de 35 entidades dedicadas a la gestin
ambiental con una cuestionada efectividad.
Garca Toma, Vctor. P. 29 http://gaceta.tc.gob.pe/img_upload/2b3dbc748b6bb62663f5

9958d6207845/LA_INTERPRETACION_CONSTITUCIONAL_3.pdf
54
76
La autoridad ambiental, sin duda, se presenta como una oportunidad para reordenar
el espacio de las polticas y pensar estratgicamente en su ptima implementacin,
de tal forma que se construyan las condiciones esenciales para lograr los resultados
esperados. Qu necesitamos? Una autoridad que sea la que dicte las polticas, que
otorgue las licencias ambientales, dicte lso estndares de calidad ambiental, y los
lmites mximos permisibles, apruebe los EIA, PAMA, etc. y fiscalice los mismos.
Su capacidad de sancin deber incluir la iniciativa para el inicio de acciones legales
frente a acciones que atenten contra el ambiente. Podra, inclusive, contemplarse
una Procuradura Ambiental. Finalmente, este ente rector, como ya lo hemos
expresado, tendra que liderar el proceso de descentralizacin de manera ordenada
y progresiva, garantizando la generacin de capacidades para su realizacin.
La firma de acuerdos comerciales, con implicancias ambientales al incorporar
disposiciones relativas a la proteccin ambiental y la conservacin de recursos
naturales, como el TLC, as lo exige. Atraer inversiones, impulsar el desarrollo de las
industrias extractivas, requiere un marco institucional que garantice la sostenibilidad
y seguridad jurdica de las inversiones, sin escenarios de alta conflictividad o con
mecanismos para su resolucin. Las actuaciones sistemticas de debilitamiento
institucional y normativo en materia ambiental son incompatibles con los objetivos
y las obligaciones del TLC y con las obligaciones asumidas por el Estado Peruano
con la comunidad internacional.
C. Seriedad en los Estudios de Impacto Ambiental
Previo al inicio de cualquier actividad de hidrocarburos, las empresas deben presentar
a la autoridad competente un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que estime de
manera cientfica y tcnica los efectos negativos y positivos que su actividad tendr
sobre el ambiente y la sociedad, indicando las medidas de previsin y control que
deben ser aplicables para lograr un desarrollo armnico entre las operaciones y el
ambiente. Por ello se entiende que este instrumento tiene carcter preventivo.
La proteccin ambiental que proporciona este instrumento debera continuar durante
la etapa de ejecucin de las actividades antes mencionadas, pues los EIA contienen
planes de manejo ambiental que sealan las actividades que la empresa deber cumplir
durante la realizacin de sus actividades con el fin de minimizar los posibles impactos
sociales y ambientales.
77
Una vez presentado el EIA, este es evaluado por el MINEM y "sustentado" en una
Audiencia Pblica, en la que participan todos los actores involucrados, quienes tienen
la oportunidad de expresar su opinin. Cabe preguntarnos si estas Audiencias Pblicas
cumplen realmente sus fines: participan quienes deberan participar? Llegan
debidamente preparados para intervenir y aportar? Existen sanciones por la
deficiente presentacin de la informacin o por presentar informacin inadecuada
o falsa? Cul es la calidad de la participacin ciudadana en estas Audiencias Pblicas?
En la actualidad, los EIA se definen ms bien por su carcter descriptivo y
escasamente prescriptivo, y constituyen un mero requisito formal establecido
legalmente. Como consecuencia, las capacidades para la toma de decisiones sobre la
gestin de los impactos de los proyectos hidrocarburferos son limitadas. Los
esfuerzos se deberan enmarcar en las propuestas del Convenio sobre la Diversidad
Biolgica, en particular en la decisin VIII/28 del Convenio, que tiene por objeto
fijar lneas de accin para el tratamiento de la diversidad biolgica en los EIA y en
las Evaluaciones Ambientales Estratgicas.
El EIA debera constituir un verdadero documento operativo, a tenerse en cuenta
durante todo el ciclo de ejecucin del proyecto. Su contenido debera tratar en
detalle los temas referidos a la descripcin del proyecto, el Plan de Manejo Ambiental,
y realizar un anlisis minucioso sobre stos. Hoy en da, los EIA son documentos
cuya extensin es imposible de manejar adecuadamente por parte de los actores
involucrados, en particular, los ciudadanos de las zonas aledaas o de influencia del
proyecto que participan en las Audiencias Pblicas. Sera recomendable emitir
resmenes ejecutivos en un lenguaje que facilite la comprensin y la participacin
de los usuarios con sus observaciones, de una manera sencilla, como han empezado
a incluir algunas empresas, mediante resmenes ejecutivos grficos, maquetas, entre
otros materiales audiovisuales.
Asimismo, es importante que el MINEM y la DGPOA del MIMDES emitan normas
especficas para la proteccin eficaz de los derechos de los pueblos indgenas en
aislamiento y contacto inicial, considerando en los EIA cuestiones especficas que
incluyan planes de contingencia especiales a fin de evitar, en lo posible, el contacto
con dichos pueblos, as como garantizar la atencin mdica en caso de producirse
daos a la salud. Este proceso requiere considerar la elaboracin, por parte del
Ministerio de Salud; de estudios de lnea base sobre la situacin de la salud en la
zona.
78
Es importante recordar, finalmente, que la identificacin de los impactos y de las

medidas de mitigacin apropiadas requiere necesariamente de la participacin de las
propias comunidades involucrada, las que, en algunos casos, sern las que estarn en
mejor posicin de apoyar en esta labor. Esto resulta ms claro en lo referente a los
impactos culturales, ya que, por ejemplo, se requiere del apoyo de las comunidades
para identificar los efectos de las actividades hidrocarburferas en sus propias vidas.
D. Reglamentacin del procedimiento de solicitud de compatibilidad de la
actividad hidrocarburfera y la de conservacin
El artculo 27 de la Ley de ANP seala que ""El aprovechamiento de recursos naturales en
reas Naturales Protegidas slo podr ser autorizado si resulta compatible con la categora, la
zonificacin asignada y el Plan Maestro del rea. El aprovechamiento de recursos no debe perjudicar
el cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el rea".
Por otro lado, el Reglamento de la Ley de ANP seala en su artculo 116 la obligacin
de coordinar previamente con el INRENA, a fin de definir la compatibilidad de la
actividad con la naturaleza jurdica y las condiciones naturales de las ANP, tal como
se indica en los procedimientos para operaciones de hidrocarburos o de minera:
"En caso de las actividades de hidrocarburos o de minera que se superpongan en
todo o en parte con un rea Natural Protegida o su Zona de Amortiguamiento, se
observa el siguiente procedimiento:
a) La autoridad sectorial competente debe coordinar previamente con el INRENA,
para definir la compatibilidad de la actividad con la naturaleza jurdica y condiciones
naturales del rea involucrada;
b) De existir la compatibilidad, la Direccin General emite una Directiva que
establezca los condicionantes legales y tcnicos que supone operar en el rea
involucrada, siempre buscando las mejores prcticas posibles;
c) Para el caso de tramitacin de petitorios mineros ubicados en estas zonas, la
concesin respectiva slo puede otorgarse previo informe tcnico favorable del
INRENA;
d) La autoridad sectorial competente solicita al INRENA aportes a ser incorporados
a los Trminos de Referencia para la elaboracin del EIA;
e) El EIA, debe incluir procedimientos de consulta pblica, la cual se realiza en
coordinacin entre el sector correspondiente y el INRENA;
79
f) El EIA debe tener como mnimo el contenido establecido en el Artculo 95 del

Reglamento y debe recibir la opinin tcnica previa favorable del INRENA;
g) Se promueve el monitoreo independiente para la verificacin del cumplimiento de
las obligaciones ambientales derivadas del EIA;
h) La Autoridad Sectorial Competente debe coordinar con el INRENA sus
actividades en el rea involucrada;
i) Las actividades propias de la operacin como ingreso de personal, traslado de
materiales, entre otros, deben estar contempladas en los Planes aprobados por la
autoridad competente y ratificados por la Direccin General; sin perjuicio de ello,
la empresa operadora debe solicitar en cada caso, las autorizaciones correspondientes
al INRENA".
Ms all de que sea posible y deseable una interpretacin de las normas vigentes de
acuerdo con la Constitucin sobre el momento en que se solicita la opinin del
INRENA para declarar la compatibilidad de las actividades extractivas con las de
conservacin, a criterio nuestro, se debera aclarar a travs de una Ley o
Reglamentacin que el procedimiento para autorizar las operaciones de hidrocarburos
al interior de las ANP sea el siguiente:
1) Al momento de definir los lotes petroleros y antes de su promocin pblica,
PERUPETRO S.A. y el MINEM deben solicitar al INRENA la compatibilidad
del lote de hidrocarburos con el ANP de uso directo.
2) El INRENA evaluar la compatibilidad de la actividad hidrocarburfera con los
fines de conservacin del ANP.
3) El INRENA tiene dos opciones: si no otorga la compatibilidad, se prohbe
desarrollar la actividad de hidrocarburos; si otorga la compatibilidad, slo entonces
PERUPETRO puede ofertar y negociar los lotes de hidrocarburos.
4) El MINEM aprueba el Decreto Supremo donde se establece la nomenclatura
del lote y aprueba la firma del contrato.
5) El INRENA emite una directiva que establece las condiciones tcnicas, legales
sociales y ambientales de la operacin.
6) El MINEM solicita al INRENA aportes sobre los Trminos de Referencia del
Estudio de Impacto Ambiental.
7) La empresa o el titular del proyecto elabora el EIA y lo presenta al MINEM.
(Como hemos sealado, ste es el procedimiento vigente. Sin embargo, opinamos
que el sector promotor de la actividad no debera ser el que apruebe estos estudios,
sino la autoridad ambiental independiente).
80
8) El MINEM (o la autoridad ambiental, cuando exista) debera exigir estndares

superiores a los requeridos para otras reas no protegidas, considerando el alto
valor de las ANP y su deber constitucional e internacional de protegerlas.
9) Se solicita opinin tcnica favorable al INRENA sobre el EIA presentado por la
empresa. El INRENA tiene dos opciones: no otorgar la opinin tcnica favorable:
por tanto, se prohibira el desarrollo de las actividades; u otorgar la opinin
tcnica favorable que, una vez subsanadas las posibles observaciones no slo del
INRENA, sino de las organizaciones e instituciones involucradas, se procede a
aprobar el EIA por el MINEM, dndose inicio a la ejecucin del proyecto.
Una regulacin sobre el tema debe considerar claramente el momento de la
compatibilidad. Debe solicitarse antes del establecimiento del lote de hidrocarburo
y, por consiguiente, antes de su oferta. En este sentido, se debe tomar en cuenta el
Oficio N 452-2006-INRENA-IANP/DOANP de fecha 19 de julio del 2006, dirigida
a la Ing. Iris Crdenas, de la Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos
del MINEM, en la que el INRENA seala claramente " que el momento para solicitar
la compatibilidad de las actividades hidrocarburferas con la naturaleza jurdica y
condiciones naturales del rea natural protegida en consulta segn lo establecido
por el literal a) del artculo 116 del Reglamento de la Ley de reas naturales Protegidas,
aprobado por Decreto Supremo N 038-2001-AG, es antes del establecimiento del
lote de hidrocarburos".
E.- Sinergias con la Sociedad Civil
La sociedad civil viene cumpliendo una importante labor para hacer visible el tema
ambiental en el debate pblico. En muchos casos, llena el vaco de fiscalizacin por
la ausencia de una autoridad ambiental independiente. La incapacidad o falta de
voluntad del Estado para resolver los problemas y conflictos en materia ambiental,
hacen an ms evidente la participacin de la sociedad civil en esta materia.
Si bien es cierto, en la sociedad civil encontramos grupos ms moderados frente a
algunos otros con una vocacin ms conservacionista o proteccionista en lo
ambiental, lo cierto es que las organizaciones de la sociedad civil no slo plantean
problemas sino tambin han sido importantes actores en la construccin de lo
avanzado en materia ambiental. Muchas de las normas vigentes y los instrumentos
ambientales hoy existentes han contado en su definicin- con participacin de la
sociedad civil.
81
Un caso importante, representativo y actual es, precisamente, el que nos ocupa en

esta publicacin. Desde la sociedad civil se solicit a las autoridades poner en relieve
el tema de las concesiones de hidrocarburos al interior de las ANP. Se realiz una
intensa labor informativa y de elevacin de propuestas con actores claves como el
Estado (MINEM, PERUPETRO, INRENA, Congreso de la Repblica, Contralora
General de la Repblica y CONAM), as como con las empresas y corporaciones
dedicadas a actividades extractivas.
En ese sentido, los funcionarios del Estado debieran tener a las organizaciones de la
sociedad civil como un aliado estratgico, como actores que pueden contribuir
decididamente a lograr un desarrollo armnico y sostenible, en tanto sus propuestas
seriamente construidas podran aportar a la realizacin responsable de actividades
extractivas, podran contribuir a superar conflictos sociales, acercar a las comunidades
con el Estado y, sobre todo, hacernos un pas ms viable que pueda aprovechar
responsablemente sus riquezas.
82
CAPTULO IV
A MANERA DE CONCLUSIN
La superposicin de lotes petroleros con reas naturales protegidas constituye un
incumplimiento de las obligaciones estatales en materia ambiental, as como una
vulneracin a las normas y principios constitucionales que consagran el deber del
Estado de promover su conservacin. Este caso evidencia la limitada y poco efectiva
coordinacin entre los diversos sectores e instituciones vinculadas a la proteccin
ambiental, en particular entre el Ministerio de Energa y Minas, PERUPETRO S.A.
y el INRENA, siendo esta ltima la autoridad en materia de reas naturales protegidas.
Esto que podramos denominar la "gestin pblica inconexa" es una prctica
permanente en el Estado peruano que impide que cumpla de manera armnica sus
fines constitucionalmente establecidos.
La "gestin pblica inconexa" se observa en toda la institucionalidad y la gestin
ambiental, por cierto catica, dispersa y carente de peso poltico, como ya lo han
afirmado la Defensora del Pueblo, la sociedad civil nacional e internacional, los
lderes de opinin pblica y los expertos en gestin y poltica ambiental. Esta
constatacin nos conduce a insistir en la innegable necesidad de contar con una
autoridad ambiental independiente de los sectores productivos, con peso poltico,
recursos y capacidades para cumplir sus funciones, y que una vez ordenada y ya
generadas las capacidades- lidere el proceso de descentralizacin de dichas funciones.
La tendencia mundial est orientada a promover autoridades ambientales
independientes ms all de la coordinacin intersectorial, haciendo a los pases ms
atractivos para la inversin al ser ms eficientes y reducir los costos de transaccin
de las operaciones que pueden derivarse de los conflictos.
Lamentablemente, el tema ambiental no est visibilizado en el modelo de desarrollo
del pas. Esto constituye una deficiencia, pues todo modelo de desarrollo considera
un aspecto econmico, social y ambiental. El pas necesita un modelo de desarrollo
a largo plazo, sostenible, que beneficie a todos los peruanos, y no slo buscar
desesperadamente la promocin de la inversin.
Tambin se puede apreciar que los lugares donde se desarrollan estos grandes
proyectos de inversin no han aparejado un desarrollo social y econmico sostenido
83
y ms bien, los impactos ambientales han sido maysculos toda vez que ha habido
una ausencia de regulacin y fiscalizacin estatal. Como ejemplos podemos mencionar
los casos de La Oroya, el Ro Corrientes y recientemente, Camisea. Es evidente la
necesidad de armonizar la promocin de las inversiones en el pas con los principios
de derechos humanos y conservacin de la biodiversidad. Esto involcra el respeto
mnimo de las normas vigentes, especialmente de la Constitucin, la legislacin de
ANP y de los principios, normas y acuerdos que emanen del sistema jurdico nacional.
Ejemplos como la propuesta del MINEM, respaldada por la PCM, de reducir la
extensin del Parque Nacional Bahuaja Sonene, evidencia que no existen reglas
claras. Qu seguridad jurdica se puede ofrecer a un inversionista cuando decisiones
de este tipo son tomadas sin ningn reparo, incumpliendo obligaciones
internacionales asumidas por el Estado peruano y sus propias normas internas?
Asimismo, propuestas como stas ponen en peligro los compromisos comerciales
como los contenidos en el TLC con Estados Unidos. En efecto, el Per asume un
compromiso en esta materia, tal como se seala en el captulo 18, numeral 18.3 que,
para efectos de dicho tratado, es inapropiado promover el comercio o la inversin
mediante el debilitamiento o reduccin de las protecciones contempladas en sus
respectivas legislaciones ambientales. El mismo captulo establece en su numeral 14
que se entiende por legislacin ambiental a cualquier ley o regulacin de una parte
cuyo propsito principal sea la proteccin del medio ambiente o la presin de un
peligro para la vida o la salud humana, animal o vegetal, mediante la proteccin o
conservacin de flora y fauna silvestres, incluyendo las especies en peligro de
extincin, su hbitat y las reas naturales bajo proteccin especial.
En la actualidad, la presin internacional por recursos energticos est llevndonos
a promover y realizar actividad hidrocarburfera en ecosistemas sumamente
vulnerables y de gran importancia para la humanidad. En efecto, la visin de la
Amazona como un mero objeto de aprovechamiento, sin vida, sin poblacin,
inagotable y sin necesidad de proteccin, y no como un recurso estratgico para el
mundo, para la vida del planeta y de sus habitantes, est conduciendo al Gobierno
peruano a la destruccin de un bien cuyas consecuencias, por los importantes servicios
ambientales que presta, seran catastrficas.
Es preciso comprender que la Amazona peruana tambin es el espacio vital de
personas que son o deberan ser considerados y tratados como ciudadanos peruanos,
84
respetando su diversidad cultural y sus propias prcticas y cosmovisin, pero sobre

todo respetando sus derechos ms elementales como la vida, la salud, la seguridad,
la propiedad y ciertamente- su dignidad. Negar su existencia por el slo hecho de
justificar la actividad hidrocarburfera constituye una vulneracin de sus derechos.
Resulta contradictorio que mientras la comunidad internacional valora los recursos
ambientales de los que gozamos, el Gobierno peruano se empee en ver su proteccin
como un reclamo de grupos radicales, como "complots" antimineros, refugio de
comunistas, o simplemente como una barrera o pretexto para paralizar la inversin.
Si como alguna vez se dijo, su compromiso es con el Per y con todos los peruanos,
tambin debera ser claro su compromiso de asegurarles un mundo ms saludable,
un entorno adecuado para el desarrollo de su vida y de las futuras generaciones.
85
86
ANEXOS
Oficio PRES-ASEJ- 0125-2007, del 20 de abril del 2007, del Presidente de
PERUPETRO S.A., Daniel Saba, al Jefe del INRENA, Roberto ngeles y Oficio
N 879-2007-INRENA-J-IANP respuesta del Jefe del INRENA al Presidente de
PERUPETRO S.A.
Oficio N 069-2007-CG/GDPC, de fecha 14 de marzo del 2007, de Diana Sotelo
Trinidad, del Departamento de Evaluacin de Denuncias de la CGR, a Cecilia
Yockteng, Presidenta de la Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza.
Oficio N 230-2007-CG/SP, de fecha 3 de mayo del 2007, de la Ing. Isabel Camacho
Gonzales, de la Gerencia del Sector Productivo, a Cecilia Yockteng, Presidenta de la
Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza.
Oficio N 102-2006-CG/MAC, de fecha 13 de junio del 2007, de la Ing. Jess Arias
Valencia, la Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural, a Csar Ipenza
Peralta, de la Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza.
Oficio 1343-2007-INRENA-J-OAJ de fecha 29 de septiembre del 2007 , del Jefe del
INRENA, Roberto ngeles, a Jess Arias Valencia la Gerencia de Medio Ambiente
y Patrimonio Cultural
Resolucin de la Cuarta Fiscala Provincial de Prevencin del Delito de Lima, Ingreso
N 262-2007 de fecha 1 de junio del 2007.
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107
ACRNIMOS Y ABREVIATURAS
ACPC
ACCA
AIDESEP
ANP
APECO
BM
BID
CAF
CIMA
CONAM
CONAP
DAR
DGAAE
DGPOA
DP
ECA
FECONACO
IBC
IFI
IFC
IMARPE
INDEPA
INRENA
LMP
MIMDES
MINAG
MINEM
Observatorio
OCI
OIT
PAMA
PCM
Pronaturaleza
RT
SINANPE
SPDA
SZF
TLC
TNC
WCS
WWF Per
ZA
108
Asociacin para la Conservacin del Patrimonio de Cutivireni.

Asociacin para la Conservacin de la Cuenca Amaznica.
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana.
rea Natural Protegida.
Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza.
Banco Mundial.
Banco Interamericano de Desarrollo.
Corporacin Andina de Fomento.
Centro de Conservacin, Investigacin y Manejo de reas Naturales.
Consejo Nacional del Ambiente.
Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per.
Derecho Ambiente y Recursos Naturales.
Direccin General de Asuntos Ambintales Energticos.
Direccin General de Pueblos Originarios y Afroperuanos.
Defensora del Pueblo.
Estndares de Calidad Ambiental.
Federacin de Comunidades Nativas del ro Corrientes.
Instituto del Bien Comn.
Instituciones Financieras Internacionales.
Internacional Finance Corporation.
Instituto del Mar del Per.
Instituto de Desarrollo de los Pueblos Andinos Amaznicos y Afroperuanos.
Instituto Nacional de Recursos Naturales.
Limites Mximos Permitidos.
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
Ministerio de Agricultura.
Ministerio de Energa y Minas.
Observatorio de Actividades Hidrocarburferas en el Per.
rgano de Control Institucional.
Organizacin Internacional de Trabajo.
Programa de Adecuacin y Manejo ambiental.
Presidencia del Consejo de Ministros.
Fundacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza.
Reserva Territorial para Indgenas en Aislamiento.
Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado.
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.
Sociedad Zoolgica de Francfort Per.
Tratado de Libre Comercio o Acuerdo de Promocin Comercial
Per - Estados Unidos.
The Nature Conservancy.
Wildlife Conservation Society.
World Wildlife Fund.
Zona de Amortiguamiento.
109
110

Gestión Pública Inconexa

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El caso de la poltica ambiental a propsito de la

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Carlos Alza Barco

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

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Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de:

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

Libro: La gestin pblica inconexa: El caso de la poltica ambiental a propsito de

Autores: Carlos Alza Barco y Csar A. Ipenza Peralta.

Asociacin Peruana para al Conservacin de la Naturaleza (APECO)

Esta publicacin presenta la opinin de los autores y no necesariamente la visin de

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B. Reforma integral de la gestin ambiental ..................................................................................... 76

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Oficio PRES-ASEJ- 0125-2007, del 20 de abril del 2007. Ver Anexo 1.

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

para indgenas en aislamiento voluntario, tierras de comunidades indgenas, zonas

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Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

Asimismo, agrademos a la World Wildlife Fund Per (WWF) y a la Asociacin Peruana

La gestin pblica inconexa

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

Diciembre del 2003 5%

El 23 de enero del 2007, el Gobierno Peruano inici la promocin pblica nacional

1.2. Preparando la defensa: organizndose para recuperar al moro

Cfr. Informe No. 009-2007-DP/ASPMA.CN

Diciembre del 2003 5%

Diciembre del 2004 8%

La gestin pblica inconexa

Diciembre del 2005 26%

Diciembre del 2006 44 %

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asegurar el cumplimiento del marco normativo vigente respecto de actividades de

Conformado por 13 organizaciones de la sociedad civil, preocupadas por la problemtica que se

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

comunicaciones cuestiones como que la materializacin del Sistema Nacional de

1.3. Una historia de conflictos

La gestin pblica inconexa

de la empresa Maple Gas Corporation, argumentando que dicha compaa contamina

1.4. La gran batalla: el debate pblico

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

solicitarle informacin y elaborar con su equipo de especialistas un informe sobre

La gestin pblica inconexa

mediante su Adjunta para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, emiti el

Ver video http://www.observaperu.com/index.php?option=com_content&task=view&id=74

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

Protegidas es un atentado contra la inversin privada, la seguridad jurdica y el

La gestin pblica inconexa

INRENA y PERUPETRO mantienen un convenio de intercambio de informacin

1.5. Vender el oro, sacrificando al moro.