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Revista dos
Procuradores
da Fazenda
Nacional
N 1
1997
SINPROFAZ
SINDICATO NACIONAL DOS
PROCURADORES
DA FAZENDA NACIONAL
DIRETOR
DIRETOR
DIRETOR
DIRETOR
Os artigos encaminhados para publicaO na Revista dos Procuradores da Fazenda Nacional devero ser inditos, sendo submetidos apre-
A - Ed.
SUMRIO
REVISTA DOS PROCURADORES
DA FAZENDA NACIONAL
~ma, publica~o do Centro de Estudos Juridicos do Sinprofaz
NOCIonal dos Procuradores da Fazenda Nacional
Smdlcato
Apresentao
Um Salto de Qualidade
Prefcio
Com a PGFN atravs dos Tempos
da Emenda Constitucional
7
nO12/96
29
35
Gustavo Amaral
Sigilo Bancrio: Um Aspecto Inexplorado
55
Concordata
63
113
Apresentao
133
UM SALTO DE QUALIDADE
147
187
215
227
Abreviaturas e Siglas
233
A edio do primeiro nmero da Revista dos Procuradores da Fazenda NadoMl representa um grande passo de nossa carreira no sentido no s de afirmar a instituio no
cenrio jurdico brasileiro, como tambm de consolidar o
trabalho que vem sendo desenvolvido pela Procuradoria
da Fazenda Nacional, identificada hoje como o maior e
melhor escritrio de advocacia do Brasil, pela seriedade e
importncia do papel que exerce na rea governamental.
Estamos conscientes de poder preencher a lacuna que
existe nas publicaes de Direito PbEco, e em especial de
Direito Tributrio, ocupando espao onde se discute, sem
preocupaes ideolgicas e econmicas, as questes entre
o Estado e o contribuinte. , ainda, mais uma oportunidade para o estudioso do Direito Tributrio tomar conhecimento das teses que no tm encontrado o devido destaque em publicaes congneres. Ou seja, artigos e teses
dos Procuradores da Fazenda Nacional e de juristas que
pensam a relao fisco-contribuinte sem que estejam, obrigatoriamente, comprometidos, a priori, com qualquer das
posies.
Isso significa que nOssa revista ter independncia em
relao ao prprio ofcio dos Procuradores da Fazenda Nacional. publicamos artigos de au tores que no integram a
Preftfcio
o lanamento desta REVISTA,juntamente com CENTRO DE ESTUDOS,visa a atender compromisso tico-intelectual assumido pela atual Gesto do Sindicato Nacional
dos Procuradores da Fazenda Nacional (SINPROFAZ)com
a sua Carreira, cuja finalidade , prirnacialmente, propiciar,
atravs do presente veculo, uma nobilitante e indeclinvel
oportunidade de ampla reflexo temtica de nature~a jurdico-institucional, decorrente do mbito de atuaao dos
Procuradores da Fazenda Nacional.
As diretrizes a serem observadas so as seguintes:
1 _adoo do critrio de transparncia no que tange
anlise, seleo e difuso das idias, posies e aportes jurdicos, seja da Direo, Redao ou dos Colaboradores;
2 _ incentivo busca permanente de uma viso
multiforme dos temas abordados, segundo os vetores da
dinmica e dialtica cultural do Direito, para tanto, acolhendo, na medida do possvel, as contribuies oriun~as dos
mais diversos segmentos de atuao dos denommados
Operadores do Mundo Jurdico;
3 _concretizar antiga aspirao; dos Procuradores da
Fazenda Nacional, no escopo de se irnianarem no somen-
1",
'.
preleciona que a FAZENDA NACIONAL, quando comparece em Juzo, IGUAL aos demais Postulantes, ipso facto
ampliando a gama de responsabilidade de seus Procuradores, para plasmar a efetividade desta irrenuncivel e
impostergvel misso: atuar em Juzo de forma isonmica
e eficiente, bem como no fiel cumprimento das demais atribuies e misteres sob seu patrocnio, sempre em prol da
UNIO, como Face Visvel do Poder Pblico Nacional e
expresso dos interesses superiores da Coletividade.
,,
ASPECTOS DO CONTROLE DE
CONSTlTUCIONAbIDADE DA
REFORMA CONSTITUCIONAL LUZ DA
TEORIA DAS FONTES 00 DIREITO
1. A inconstitucionalidade da norma que integra a Constituio. 1.1. A tese da inconstitucionalidade exclusiva da proposta. 1.2.
A lese da inexistncia. 1.3. A tese da supremacia malerial do arl. 60
da Constituio. 1.4. Os limites da reforma como reserva de supremacia. 2. Mecanismos e oporlunidades do controle. 2.1. O conlrole
da emenda promulgada. 2.2.0 conlrole da proposta.
exclusiva
11
..
c U o rresidcntl~ da Repblica apresentou um
Scl'undonotiClaJcan.PauIJA Q '.
d'
d un' ~istema de ('onlrole de
I;>
'H "iuual miro uzm o
. " ..
projeto ~e reforma cons 1.UC
,
. d
~a-o. a proposta foi rejcitada pelo
.
l'd d uceSSIVO por Via e cxc...... ,
. .
constituClona 1 a es
,
'1991 Cf DroJ! cOlIslifllfiOllllcl cf illstlflltrOllS
Scnado em 1990 e rcaprcsenlada em
.. .
p. ~184" I'f liomlc/ ef la pllilosop1lie dll riroi/. Paris:
Cf. AGUILA, Yann. le COllsel COIIS I ri
LG.DJ., 1993, p.1l.12,36. 82.
Folifiques. Paris:Dal1oz,1994,
---~------------
.I.II-
12
da Fazenda Nacional
13
,
'da Constituio brasileidente da Repblica sob a vlgnc: ia um preceito da Consra de 1988; invlida, a lei que con ar
tituio.
,
denamento , do qual to, l'd mtegra
O or
A norma mv 1 Ia 5 A norma mexls
.,
tente , ao contrdavia pode ser expu s~.
'd dmitida no sistema atra, t
ar nao ter SI o a
d
rio, no o m egra p
rmativas ou ncleos e
d estruturas no
,
vs de ~enhuma . as , stitudas cio prprio ordenamento
produaonormativa,m. t (a ad~issO) dos elementos que
para regular o surglmen o I
ilexiste a norma se o ato
o compem. Em outras pa avrdas, rrespondente "fonte do
- . - prove a co
com tal aparencIa nao
. nto vi ente.
g
.,
D. 'to" reconhecida pelo ordename
IreI
,
.
a emenda constituclONo difcil concluu ~ms que
'mental descrito no
.
d a do VICIO
protedl
na I, amda que p~ e , . ra embora invalidamente, o
incio deste tpICO,mteg d"d em que promulgada pelo
. 'd' o na me I a
ordenamento Jun lC ,
d'
tal categoria de normas,
t para pro uZlr
.
rgo compe ten e
. . um rgo apropnado
'd tifo d em sua ongem
Sendo I en ICa o
uida de se afastar a
da produo nor~tiva de que se c
,
categoria da ineXIstnCIa.
1.3. A'tese da supremacia material do art. 60
da Constituio
..
. h' tese expltcanva
acel't a, mas J'com
Uma terceua
lp
.'
te
entre a
,
missa de que mexls . hierarquia
,
restries, e a pre,
tI'tucional e a norma
. . anamente cons
.
norma ong1l1,
. d distino entre supremacia
reformadora, Partindo-se a
M
I NEVES demonstra sua pertinncia
Versando sobre a lei inconStil~cion.:
nt~~~~quados para descrever a invalida,de
aoordenarncnlOcom
te~os l~ua
Cej inconstitucional
norma pertinente~da emenda inconstitUCional:
~"'),~.I
OestalaI. Pcrtence porque pode retrotrarr
Validamente
ao ordenamento,lUft
IC 1 I b 'Icee os rgos bsicos de produ,
"
o o qua es a c
d _
no ncleo nom\ativo ongm ri , . l'd
ue foi I)osta por rgo de pro uao
. ()
crlcncenamC{J
aemq
f"
t do ato
ononnativa,
... P
, . _ (l suporte ftico su lClcn c
normativa
previsto na Constlt,U1~O l'~ndedas leis. So Paulo: Saraiva, 1988,
.
. )" Cf . Teoria da IIlCOllsfltuClOlla I
leglslahvo.
I'
14
da Fazenda
Nacional
Company
/Macmillan
The
15
erarquia.
, . _
O ponto de partida do raciocino a dIstInao entre as
normas constitucion~is originrias (ou normas conshtuClonais em sentido estrito), elaboradas pelopode~ conshtumte e as normas constitucionais supervementes (ou n~mas
r:formadoras), elaboradas pelo poder reformador da ons-I.
__________________________
__ IiI"1_S ii111._
7
diiiii
16
da Fazenda
ti
tl;~~~ri:~J,~eendendo-se
Nacional
na v:;:s:e~s~o
"fontes do Direito" encerra duas acepes,
, OISaspectos da mesma realidade:
orde;~;:~~~o:tr~~~o~mas abstratamente previstos pelo
(normas secundrI'as n as ,n~rmdassobre produo jurdica
a Vlsao e HART) 7.
b) Os poderes que' tr d
'
do ordenamento (pod In o uze~ as normas no sistema
,
eres norma tivos).
E causadora de equivo
'
ro sentido da
_ " cos a Invocao de um terceiexpressa0 fontes do D' 't"
nar as especficas man'f t _
lTeI o para desiguso da expressa-o d 1 es aoes do poder decisrio. Esse
eve ser eVItado' a
mentos do siste
' s normas sao elema, enquanto as font '
estrutura A f
_,
es compoem a sua
,
onte nao e norma n
"
'
estrutural da norma" '.
' las o revestImento
Parece claro adernais que
d
mento central d
'
o po er norma tivo O eleo conceIto de font O
b I '
critrios de adrnis I
e. esta e eClmento de
ordenamento, be~:~~~x~ uso de reg~as de conduta pelo
gram, liga-se busca d e coordenaao das que Jo intejurdica _
a urudade do SIstema - unidade
amplo d ',que
t por_sua vez. um corre Ia to d o processo mais
e In egraao poltica.'
Importa ter em mente
'd
, que a um ade poltica est longe de consti'tu'Ir uma qualtdade
" tu I"
um atributo a ser .
na Ta da coletividade,
hegemonia culturat~:up~~to
lem decorrncia de uma
guma outra esp ' 'T ca, 1 eo glCa,religiosa ou de alCle, rata-se, ao contrrio do que parecia
illswerdCII
de D'
't
"J
der Butldesrepublik
Deu-
"Diescs
isllliemals
wcrde/l
dcs VerjasslI/lgsreclJfs
endgiiltig
kiiJlllle,
sondem
rill
sfiilldigcr
sIrIs
auc1, aufgegebcll".
il'fonllafore
5-
11
Cf. ZAGREBELSKI,
ci illscgllollo
Lshou:
Gnllldzrlge
der Viellleil
gcgebell vorausgesetzf
cOlllcmporallea
fccllim,d('cisiio,tiolllillfliio:2
11
17
cOlldizia"i
c1ICoccorre rasscg/lursi
giurdicllc,
ill
cOllscgllcllza
(inslahilit
del/a
vita
costilllziotlaie
del/a carellw
di ullif
politcismo dei valori politici l! dei pluralismo dclle forzc du: li 50s/engOlia)".
Da mesma forma pensa Miguel REAI.E "Con.<;oallte j.i rcsu\la do exposto, sendo
n poder ume/cmcllfocsscncial
(' ClJlI5l1hstancia/ ao conceito de fOlllc do direi lo, esta se
diversifica em tantas modalidades
ou tipos quantas so as formas do l10der de
decidir
pllf/ldigma
1Jernlcllrltico.
FOllles c moddos
So Paulo: Saraiva,
do
1994, p.12.
Direito;
pam
um
/lOVO
..
18
II
19
______________________
EIII? ......
-.-- .... _-
20
restri~o de integrao polftica. Em outras palavras, o acordo pl'i.rnflo da Nao no se subordina futura maiOlia
parlamentar, ainda que qualificada.
_ Numa perspe.ctiva "interna" ao sistema aparecem
razoes de ordem IgIco-juridicaa explicar a supremacia das
no~mas constitucionais frente s normas revisoras. Com
ef~lto,a coerncia do sistema jurldico impede que uma fonte
Cneoutras f?ntes do~~as de eficcia maior ou mesmo igual
sua prpna. A prOIbIo de se criar uma fonte de'maior
eficcia se explica pela impossibilidade de algum atribuir
a outrem um poder de que no dispe; a vedao criao
de fontes igualmente eficazes decorre do carter 1111lllerus
cla~s~~
da~ fon~e~dotada~ de um determinado grau de eficCIa. A rndeflIUda preVIso de sucessivas fontes dotadas
de mesma eficcia eliminaria os marcos objetivos e estveis
de identificao do direito na sociedade.
Por outro lado, a norma reformadora uma fonte criada pela Constituio, que representa seu parmetro de vahd~de. Es.sa uma considerao de grande importncia,
pOISa validade de uma norma s pode ser controlada em
funo de parmetros fixados por uma norma superior. A
Te~ma P~ra do Direito elatizou esse ponto, embora sob
pns~a dIverso, ao considerar que a norma que prev o
surgunento de uma outra norma lhe superior, na medida
em que se apresentra como seu fundamento de validade."
. Por fim, a hierarquia aqui apontada deve ser reconhec~da,~omo consequncia do carter por assim dizer" exaunvel do poder constituinte. Se a norma constitucional originria e a norma reformadora se situassem num mesmo
nvel, eventual antinomia seria afastada em qualquer hip1~segue-se de perto. nesse passo. o h'x!o de ZAGREHEISKI lJIJ.
I. Cf KEI S.'
..'
.
~-EN. J lans. UClIIe Redllslrlm::. 2. L>tI. WiL'n:Ostcrreichische
1960
(rcimp . 1992)~'.'p 212. "2 WISCICII
. I'" ClIler Nonll haltercr Stllft
.
cit P 5
....
Slaatsdruckcrci
lliedn-cll
5tllft
21
COlllrllldrio~
COIIStill1ilio de 1967
1, de 1969,2. ed. So Paulo: Revista. dos Tribunais 1973 vai 111'
,
.
A expresso
de PONTES DE MIRANDA:
com a filieI/da
llQ
p.146.
l7
23
24
Nacional
25
(COlllO
tucionalidade.uma vez que a prorrogaode mandato de dois para quatroanos, tendoem vista a convenincia da coincidncia de mandatos nos vrios
nveis da Federao, no implica inlToduodo prin-
cipio de que os mandatos no mais so temporrios, nem envolve, indiretamente, sua adoo de fato.
Mandadode seguranainueferido".(Malldado de 5e-
teiramente inc.ompatvel C.omum principi.o implcit.o n.osistema c.onstituci.onal de atribui.o da atividade jurisdici.onal:
.oda centraliza.o das decises que env.olvam .osinteresses
naci.onais. Na situa.o descrita, a deciso s.obre a edi.o ~e
uma emenda constitucional p.oderia esgotar-se n.o mbIt.o
de um Tribunal Regi.onal Federal, j que os recur~.os ac~s.o
cabveis para .oSuprem.o Tribunal no seri~m ob~Igatn.os.
Cabe lembrar que, por versar s.obre a dehbera~ao da prop.osta, eventual decis.o que a impedisse produzma, n~prtica, efeit.os erga omues, tendo p.ortant.o tanta Imp.ortanCla
quanto um acrd.o d.oSupremo em sede de a.o direta. A
soluo d.o pr.oblema luz exclusIvamente .da pr.o~e~sualstica c.onduziria a d.ois absurdos: a vlOlaa.o d.os lirmtes subjetiv.os da lide .ou a afirmao de um litisc.onsrci.o
necessrio de toda a Nao. De t.odo o modo, o problema
perde imp.ortncia na medida em que dificilmente se verificaria na prtica, j que a via mandamental parece oferecer
muito mais facilidades e chances de eficcia do que as VIas
ordinrias. Mas estas p.oder.ovir a ser utilizadas exatamente
por quem n.o tenha real interesse pelos objetivos que convm todavia declarar e aparentemente defender - conduta demasiad.o freqente na cena p.oltica nacional.
28
ltevialA
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A CONSTITUCIONALIDADE DA
EMENDA CONSTITUCIONAL nO 12/96
Oswaldo
Othn de Pontes Saraiva
Filho
Consultor da Unio
Procurador da Ji'q nda Nacional em
Brasaia
Scio do Instituto Brasileiro de Direito
Constitucional - IBDC
30
31
~.1 A aIlquotada
contribuiode que trata este arligono excedera vintee cincocentsimospor cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou
r",:ta~lec-la, total ou parcialmente,nas condies
e hmltes fixadosem lei.
titu'
I
'
o.
, ,
._._---- ...
_--.,j
-------~_.g.....
'l
32
constitucional, embora eInanada do poder consti~~te derivado, que afirIna ter discriminado uma contribUIao!,ara
a sade, tanto que o S 4 do art. 74 do ADCT prevIU, a
ttulo de ratificao, que a nova contribuio s P?de~ ser
exigida aps decorridos 90 dias da data da pu~licaao da
lei ordinria que a instituir, como manda o S 6 do art. 195
do corpo permanente do texto constitucional.
AdeInais, diante de a seguridade social compreender
um conjunto integrado de aes e iniciativas ~os Pode.res
Pblicos e de toda a sociedade, devendo a SOCIedadeahs,
financiar a seguridade social nos termos d~ lei,_no h
obrigatoriedade do sujeito passi:,? das. contnbUIoe~para
a seguridade social obter benef~cIOsduetos da~ aoes de
sade dos servios de assistnCiae das prestaoes da previdn~ia social, sendo possvel Oproveito apenas indireto
ou mesmo potencial dessas atividades.
Na espcie em exame, a grande maioria da .populao
brasileira, contribuinte do tributo, certamente u rec:ber
um melhor atendimento por parte dos postos de saude,
hospitais, clnicas e laboratrios do setor pblico ou
conveniados. A minoria privilegiada, se desejar, ter a
contrapartida pela sua contribuio, utilizando-se das ~es
e dos servios de sade patrocinados pelo Fundo NaCIOnal
de Sade, como no caso de vacinao pblica, e as e~p~:sas beneficiar-se-o, mesmo indiretamente, pela pOSSibilidade de seus empregados gozarem de mais sade, em .virtude de um servio de sade pblica Inais adequado, dIante do recebimento, pelo setor, de mais recursos.
34
.,1
Gustavo Amaral
Procurador do Estado do RJ
Ex-Procurador da Fazenda Nacional
" ..... Advogado .
'.,"'
"~I
-til
,'.,. ,li.
,I
.,
1. Introduo. 2. A idia de Sistema Tributrio. 2.1. Conceito e noes histricas. 3. A autonomia do Direito Tributrio. 4.
Significado da polmica para a interpretao do Direito Tributrio. 5. Nossa posio. 6. Concluso. '.
1. INTRODUO
,
"
TrahDloapresentado para a cadeira Teoria da Interpretao da Norma Tributria, ministrada pelo Prof. Ricardo I...olxJ Torres no curso de Mestrado em Direito
Tributrio das Faculdades Integradas Cndido Mendes - Ipancma
Cf. ENGISH, K.lntroduo ao pensamento jurdico. Trad. de Joo Baptista Ma.
chad~. 6. ed. Lisboa: Fwdao Calouste Gulbcnkian, p. 294 e remiss."ioa PHIUPP
HECK ali feita.
Gustavo Amaral
37
posSvel '. De igual sorte, ao analisar o sistema, em qualquer de suas acepes, ter-se-, face a face, a teleologia,
pois a mens legis apreendida da anlise do conjunto
dos dispositivos legais, ao menos.
Inobstante isso, no s possvel fazer o corte, separando a interpretao sistemtica dos demais instrumentos
exegticos, como isso tarefa de grande importncia, pois
e~bora integrante de um todo, tem ela caractersticas prpnas que devem ser dominadas.
Emrnatria de interpretao sistemtica, a grande questo prende-se autonomia, ou no, do Direito Tributrio
notadamente quanto utilizao dos conceitos jurdicos d~
Direito Privado ou a elaborao de conceitos prprios. Para
enfrentar tal questo, iremos primeiramente examinar a
idia de Sistema em Direito, com especial ateno para a
noo de Sistema Tributrio.
Aps isso, enfocar-se- a questo da autonomia
do Direito Tributrio e da utilizao dos conceitos de
Direito Privado, dos conceitos jurdicos e dos conceitos econmicos, procurando mostrar as diferentes concepes quanto idia do sistema em que estaria inserido o Direito Tributrio, concepes essas subjacentes a tal idia.
Por fim, tentaremos estabelecer um posicionamento
prprio sobre a.matria, analisando as questes expostas
no presente trabalho.
Cumpre dizer, entretanto, que nesse trabalho pretendemos fazer urna anlise abstraida dos regramentos positivos e que, portanto, no guarda vnculos necessrios com
as opes polticas adotadas pelos diversos ordenamentos
positivos.
VALLE
FIGUEIREDO.
So Paulo:
_.
_ .. _._--
Gulbenkian..
p.10.
Systl'n1 eles lreutigell romisc1lcll Rl'cllts. voI. (1MO), p. 214,. apud ob. dt., p. 11.
(. A analogia em Direito Tributrio somente rejcitada para a configurao do
fato tlpico (CTN, art. 108, ~ 1), mas o primeiro processo integrativo previsto
no caput do mesmo artigo .
----~_._--------------
38
Gustavo Amaral
1962, p. 253.
IJrrcdlO.
J
---------------_. __ .
rvlaurid: Institu-
39
um verdadeiro Sistema Tributrio, neces~rio, se~ dvida alguma, um vinculo lgico entre os diversos trl~utOS,
uma conscincia clara dos objetivos fiscais e extralscals que
os tribu tos so chamados a aIcanar ".8
.
Dessa ltima observao poqemos extrair duas espcies de abordagens, que do amparo a duas vises de Sistema: o sistema interno e o sistema externo. Por sistema mterno, temos as inferncias lgicas e axiolgicas decorrentes das normas e princpiOSpostos ou ima.nentes ao sistema, mas posteriores ao "fato legislativo". E o vnculo lgico acima referido, muito embora deva ser ressaltado que a
idia de sistema jurdica como sistema lgico u~ postulado do positivismo e da jurisprudncia de co~cellos, hOJe
largamente combatida e repelida na expennCla comparada notadamente a tedesca.9
, J por sistema externo, temos .a ab~rdage~ feita por
fatores outros que no apenas as mferenClas ~~adas d~,s
normas jurdicas positivas, da a razo do nome exter~o .
Entram aqui em jogo esquemas lgicos e mentais pr~lOs
compreenso
das normas (viso conceptuahsta),
condicionantes histrcas, econmicas, sociais e polihcas,
ou que do uma coerncia ao todo legislado, no a parhr
dele, mas previamente a ele.
Embora no seja de todo incorreto dizer que a s~,gunda abordagem refoge, de certo modo, do obje,toda Ciencla
do Direito, imiscuindo-se com critrios de clenClaSoutr,~s,
e sem esquecer a advertncia de BUJANDA,p~ra que~ la
involucracin de conceptos jurdicos, econnucos, p~lC?lgicos y de otras variadas significaciones ha con~tltuldo,
como es ya de sobra conocido, uno de los entorpeClnuentos
ms importantes com que ha tropezado, durante largo
tiempo, el desarrollo de la ciencia.d~ I~ Hac~enda: Slo a
travs de la diversificacin de las diSCiplinasfmanCleraspor
~ Ob, cil., traduo e grifos noSSOS.
, ~
~ Sob rcesscp,anta vCI'a-se
,,- mais uma vez, as hoes de CANARIS,
seguintes.
ob. Clt, p. 28
('
Gustavo Amaral
40
41
-------_._--------------
posleriores Y
b) Noes histricas
Da histria antiga, no h dados suficientes para traar seguramente as caractersticas predominantes, m.as,ao
que se sabe, antes de Roma foi freqente o.uso da trIbutao como direito de espoliao, exerCIdo pelo povo
dominador sobre o vencido ou sobre o grupo vassalo. Os
membros do grupo dominante ou no pagavam tributos
12
11
Gustavo Amaral
42
43
----------------
sistemas tributrios. Seguindo o novo padro de igualdade, que no mais era que" todos os homens so iguais perante a lei", mas que o Estado reconhecia as desigualdades
e agia para minor-Ias, surgem consideraes com a capacidade contributiva, com a possibilidade de maior cooperao do indivduo para o bem comum. Passou-se a ter um
novo dado, a personaliznio dos tributos.
Assim, nos sistemas impositivos passou-se a ter em
paralelo aos chamados impostos reais, impostos pessoais,
informados pelo critrio da progressi vidade. Alm da renda acumulada (patrimnio) e da renda auferida, passou a
ter grande significao a tributao indireta, tambm informada muitas vezes pelo critrio da seletividade.
V-se, da, a evoluo dos Sistemas Tributrios atravs
dos tempos, pois a cada tendncia, sem a menor dvida, a
unidade sistmica altera-se.
3. A AUTONOMIA DO DIREITO TRIBUT RIO
Evidenciado est que o Direito organizado de modo
sistemtico, mas parece ser bvio que no se trata de um
sistema nico e indiviso. Ao contrrio, possivel nele localizar diversos subsistemas, como o Direito Penal e o Direito
Civil, que atendem a postulados e principias prprios. A
questo est em saber se o Direito Tributrio consistiria em
uma subdiviso do Sistema Jurdico, ou se, ao reverso, estaria ele inserido dentro das regras comuns ao Direito Privado.
No se trata de questo de menor importncia, mormente porque como visto acima, dependendo da
metodologia empregada, a anlise da configurao sistemtica de vital importncia. Para os adeptos da jurisprudncia dos conceitos e para os positivistas em geral, a compreenso do sistema externo, atravs das sucessivas abstraes feitas pelas conceituaes, precondiciona a compreenso do direito legislado. Ento, se o Direito Tributrio
...
44
~
Gustavo Amaral
um texto lega], e que no silnciodo texto, suas dificuldades devem ser resolvidas de acordo com as
regras do direito privado".
"Tal frmula revela, ao nosso ver, o erro da conce~o
civilista do direito fiscal. O ponto essencial da controverSIa
est fixado com bastante nitidez: ningum contesta q~e ~
lei tem o poder de estabelecer regras especiais para o dlfel~
to fiscal; trata-se simplesmente de saber se, q~ando ~ lei
fiscal onssa, o juiz e O intrprete devem ou nao sUJeltarse, para resolver uma questo de direito fiscal, regra do
direito privado." 15
.
.
H aqui, sem dvidas, notnas m~uenCl~s d~ pen~amento poltico sobre ambas as concepoes, POlSOhb~rahsmo clssico tendia a ver nos tributos uma excepCIOnalidade,
uma odiosa invaso da esfera privada, enq~anto 0~6no~~~
reclamos sociais, que comeavam a ser posltIvados. eXigi
am no mais a mera igualdade formal pe~ante a lei, mas a
igualdade material, perante as contingnCias da Vida e, c~m
isso, prestaes positivas por parte do Estado, pres~aoes
essas que foravam um cresci.mento da ah~ldade
arrecadatria, que no mais podena lcar corno allvldade
"excepcional" ou "odiosa",
4. SIGNIFICADO DA POLMICA PARA A ,
INTERPRETAO DO DIREITO TRIBUT ARIO
Sem desprezar essas influncias, contudo, temos aq~i,
de modo bastante ntido, um problema de dimensIOnamento das estruturas do campo jurdico, ~ue acarreta
em problemas para a interpretao, como salie~t~do por
TROTABAS, no trecho supra-referi~o. Em uma Vlsao, tem"f!j-
I',
45
Ensaio sobre o Direito Fiscal, ill T{DA. v. 26, p. :-'9, 1951. ~ejam-se tambm as
notas de rodap 23, na mesma pgin<l, e a noln 48. na ptigl~la~~.
.
- d)s
a ConshtUlao meXIcana
de
OS marcos d a pOSl't'1\Iaao
( direitos sociai<;so
.
I .
19~7 e a Constituio de Weimar, de 1919, enquanto que a po mIca entre
TROT ABAS e GNY ocorre de meado5 dos anos 20 a meado.'! dos anos 30.
a;
46
Gustavo Amaral 47
1,
se o Direito Tributrio
corno um apndice,
um
"particu\arismo" do verdadeiro Direito, que seria todo
estruturado pela civilistica, no compondo um todo
sistrnico, mas, sim, inserido em um sistema de leis, princfpios e conceitos que lhe so prvios.
J pela outra viso, tem-se que a atividade fiscal desenvolveu-se a tal ponto, que criou em torno de si urna
sistemtica prpria. Haveria um subsistema tributrio,
conectado, inserido dentro de um grande Sistema Jurdico,
sim, mas com suas prprias feies e, mais importante, esse
subsistema seria paralelo ao sistema privado (ou civilfstico),
e no subalterno.
No apenas nos casos onde se depara com lacwlas, como
pensava TROTABAS,mas para toda a interpretao h profundas diferenas de acordo com a concepo adotada. Para
TROTABASe GNY,a questo no se pWlha quando a soluo poderia ser dada pela interpretao literal, mas, para eles,
tal interpretao estava ligada a um resultado unvoco, que
hoje no mais aceito. Atualmente, a interpretao literal, ao
invs de esgotar a atividade exegtica, a delimita, colocando
os entornos do campo da interpretao para alm dos quais
se estar j na integrao. 17
Trazendo-se o problema j para o campo da interpretao, ficam mais claras ainda as diferenas, pois:
"Inexistea prevalnciade um nico mtodo. (...) O
que s'observa a pluralidade e a equivalncia,
sendo os mtodos aplicados de acordo com o caso,
e com os valores nsitos na norma; ora se recorre ao
e intercomunicam.
No
direito
tlil nola
-----------------
,---'.~~
tri-
butrio os mtodos variam de acordo at com o tributo a que se aplicam: os impostos sobre a proprieapoiados
18
(I\~ria Geral).
Gustavo Amaral
48
20
49
da FAzenda Nacional
Cabe aqui apenas distinguiras casos para os quais (.1 prprio regime autocrtico
cria uma ordem de Direito e resolve viol-la. A, talvez seja possvel falar em
direito, mas em casos onde possvel criar leis rl'lroativas, onde os detentores
do poder esto, pelas prprias regras vigentes, acima das leis, no , ao nosso
ver, possvel falar em Direito.
HARTZ, W.lntcrprdao da lei tributria _ COIrlcldoe limites do critrioeco/lmico.
Trad. de Brando Machado. Silo Paulo: Resenhil Tribulfiriil, 1993.
50
,.
:a:
51
um Sistema Tributrio.
Em Estados com indole
marcadamente patrimonial, talvez seja difcil falar de um
Sistema Tributrio. Diz-se que no sultanato de Brunei
inexiste qualquer espcie de tributo, vivendo o Estado do
monoplio sobre a extrao de petrleo. De igual sorte,
parece que no Principado de Mnaco h pouqussimos ou
nenhum tributo, sendo a principal fonte de recursos a explorao de bens patrimoniais, como o famoso cassino.
Na maioria dos pases, entretanto, h a prevalncia das
receitas tributrias e, com isso, o volume das regras j permite a formao de um Sistema Tribntrio.
A norma jurdica, por ser prvia ocorrncia dos fatos geradores das conseqncias por ela previstas, dotada de generalidade e, em virtude dessa generalidade, no
opera sobre fatos, mas sobre suportes fticos ou hipteses
de incidncias, que so redues lgicas de uma gama de
ocorrncias possveis e j preteritamente observadas ou
previstas. Entretanto, as normas, notadamente as regras,
no encontram a razo de ser em si mesmas. Existem elas
para uma finalidade, que prvia e exterior ao instrumento normativo em si.
Nas regras de Direito Civil, os suportes fticos faro a
reduo das ocorrncias mundanas
sob a tica do
regramento social, enquanto que nas regras tributrias, os
suportes fticos faro a mesma reduo tendo por escopo
regular a repartio dos custos do Estado e disciplinar os
direitos e deveres entre esse e os contribuintes. No Direito
Civil, o aspecto relevante o reflexo social, enquanto que
no Direito Tributrio o aspecto a dpacidade contributiva,
o respeito s garantias individuais e a satisfao das necessidades pblicas. Ento, para a interpretao das normas
tributrias, h que se perquirir pelos seus prprios contextos, e no buscar guarida em conceitos apriorsticos auridos
da sedimentada doutrina civilistica.
Nada obstante, comum que, por vezes, dentro do
prprio Sistema Tributrio haja normas que submetem o
o.'
Il_
Gustavo Amaral
Gustavo Amaral
52
BIBLIOGRAFIA
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Baptista Machado.6.ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian.
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critrio econmico. Trad. de Brando Machado. Sao Paulo:
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TROTABAS,L. A interpretao das leis fiscais, ill RDA, v.l, p.
38-47,1945.
----- . Ensaio sobre o Direito Fiscal,in ROA. v.26, p.34-59,
1951.
''''oi
----------
53
a_.
,,,._
54
UM
SIGILO BANCRIO:
ASPECTO
INEXPLORADO
Aldemario Araujo Castro
Procurador do Fazendo Naciollal
Procurador-C/lele" da Fazenda Nacimwl
em Alagoas
Secretrio-Geral do Escola Superior de
Advocacia de Alagoas
o sigilo
_---_
~
"','
ii
S
U
__
~i\~I..
36
Aldem8fio
ArAujo Castro
57
mente civilizado fazer do sigilo bancrio um baluarte em prol da imunidade, a favorecer proxenetas,
lenes, bicheiros, corruptos, contrabandistas e sonegadores de tributos. O que cumpre ser feito uma
Depois, SRGIO CARLOS COVELLO,numa frase sintetiza a repulsa s restries interpretativas ao art. 38:
"0 Banco no esconderijou.
De olhos postos na problemtica operacional de acesso s informaes financeiras, corno substrato para a fiscaliza~ tr~b~tria, adotaremos a premissa posta no precedente JudiCialCitado. Pretendemos, assim, ressaltar um aspecto inexplorado em torno da discusso do problema.
2
"",,',-.'",
brado com base em procedimento administrativofiscal, por implicar indevida intromisso na priva-
.58
da
FnZl'IfulA Nncionlll
inviolveldo sigilobancrio,
Noutras palavras: devem as instituies financeiras
atender ~olicitao de informaes encaminhada pelo Fisco, ~umprm??-lhe, porm, negar-se a fornecer qualquer espCIede notCIaou documentao pertinente movimentao ativa e passiva do correntista/ contribuinte bem
como dos servios a ele prestados (~rtigo 38. <:aflui, da
Lel nO 4.595/64)".
A concluso" diante dos destaques, que permanece
um certo espao de ao para a Administrao Tributria.
Existe efetivamente uma margem de inter-relaes diretas
entre o Fisco e as instituies financeiras. Resta delimit-Ia,
. De log~, seria afastado o conhecimento das operaes
ativas, paSSIvase servios prestados ao contribuinte/ client~ (segundo item da ementa), Assim, vingando esse entendImento, no poderia o Fisco, sem socorro do Judicirio,
obter extratos de contas e aplicaes, haja vista que estes
doc~nlenlos rclratalTI justalnente
passivas.
o decisum, conforme frisamos, manteve expressamente urna margem de dilogo direto entre a Fazenda Pblica e
as instituies financeiras. Sua formulao genrica (terceiro item da ementa), no entanto, convida a um esforo de
anlise e delimitao de extenso. .
Entendemos, neste passo, perfeitamente possivel provocar diretamente a instituio financeira para que esta indique ao Estado se determinado contribuinte seu cliente.
Vamos alm, mesmo o sigilo bancrio como posto no precedente judicial no afasta a possibilidade de conhecimento direto, pelo Errio, do "endereo" financeiro do cliente
(suas contas). que tais dados no dizem respeito direta e
imediatamente a operaes ativas, passivas ou servios
prestados.
A pergunta, imediatamente seguinte s consideraes
formuladas: qual seria a utilidade, para a Administrao
Tributria, do conhecimento das contas bancrias do contribuinte, desacompanhadas da respectiva movimentao?
Essa utilidade, a nosso ver, s pode ser corretamente
aquilatada considerando a fiscalizao tributria como um
processo, como um conjunto de providncias encadeadas
com um objetivo a ser atingido.
Nessa medida, caberia ao agente fiscal do Poder Pblico, com processo de fiscalizao devidamente instaurado, intimar o contribuinte (pessoa fisica ou juridica), com
supedneo no art. 194 do CTN, a declinar suas atividades
bancrias. Aqui, no h de se cogitar em sigilo bancrio.
Este proibiria as instituies de fornecerem as informaes,
jamais o prprio contribuinte.
O passo seguinte consistiria justamente em indagar
diretamente as instituies financeiras, por intermdio de
circularizao, por exemplo, acerca da incluso do contribuinte fiscalizado entre seus clientes, inclusive declinando
o nmero das contas utilizadas e evitando o pedido de extratos ou informaes similares, enquadrveis como
reveladoras das "operaes ativas e'passivas".
"\
.._-------------------_
_
.. _.
---------
S9
bra do sigilobancrio."
(Ementa Oficial. 2' Turma. Unnime. R. Esp nO
25.029-1/SP.ReI.Min.PEANHAMARTINS.)
U certo que o art. 38, e seus pargrafos, da Lei 4595/
64, estabelecem a conservao do sigilo pelas instituies
financeiras' em suas operaes ativas e passivas e servios
prestados', e que este sigilo dever ser mantido quando
fornecidas informaes aos Poderes Judicirio e Legislativo,
Comisses Parlamentares de Inqurito, ou quando o exame delas, de documentos, livros e registros de contas de
depsitos for procedido por agentes fiscais, havendo processo instaurado.
No me parece que simples pedido ao BACEN, atravs do Judicirio, para identificar agncia bancria na qual
o executado possui conta-corrente, implique em quebra do
sigilo bancrio."
caixa 2".
---_._--------------""~"".,~,."--
61
6:2.
._------. I
Consagra, assim, a tese dos que no retiravam do atuai ~ 1 do mesmo art. 145 da Carta Magna, como destacamos, o fundamento constitucional necessrio para a queb~a do sigilo bancrio de forma ampla pelas autoridades
trIbutrias. Desta maneira, adquirem novo e atual relevo
as consideraes desenvolvidas neste traba lho.
"
~l
.'
1. Exposio e consulta. 2. Parecer. 2.1. Consideraes iniciais, 2.2. O ilcito. Conceito jurdico. 2.3. A norma de conduta.
Sua estrutura peculiar. 2.4. A norma impo~itiVll. Sua natureza
condicional. 2.5. Normas impositivas e sancionantes. 2.6. O ilcito "lato sensu", o ilcito tributrio, o ilcito penal. 2.7. Infraes. Traos peculiares. Categorias de ilcito tributrio. Infraes
substanciais e formais. Regime jurdico. 2.8. As funes da sano tributria.
2.9. Multa por falta, insuficincia
ou
intempestividade do recolhimento do tributo. Sua natureza e regime jurdico especfico. 2.10, possvel o in,stituio da chamada multa de mora cumulativamente i ,:obrana de juros de nlOra?
2.11. Natureza e ftmdalllentos dos juros de mora em matria triImtriria. 2.12. A jurisprudncia atinente i espcie. 2.13. Da neI
ma
'9
l,~
im"
ia.
li
64
cessria
do J d' " .
tas fiscaisinsero
2 14 R u Icumo na graduao ou excluso de mul. . . espostas aos quesItos.
1. EXPOSIO E CONSULTA
itEm
"reuruao
levada a efeito nesta Cidade inf
a V. Sas. que, em 02 de a osto de 19
.'
armamos
componentes do Grupo K-tesbla 95.?5 (CIDCO) empresas
para fazer fac
' com difIculdades de caixa
e a seus compro'
.
concordata preventi'v
mIssos, Impetraram
a perante a 7' Va d F 1- .
Concordatas desta Comarca ob .
ra e a enCIas e
de seus dbitos em at 2 (d .') ngando-se ao pagamento
ro ano, e no se
do
OI~ anos: sendo 40% no primeidia 22 do mes~
ano 60 JIo, pedIdo que foi deferido no
m s, encontrando-se atu I
no processamento.
a mente em ple-
mi.
Saeha Calmon
NaV8fTO
65
66
2) As multas fiscais excludas so apenas as administrati\'as (moratrias), ou tambm aquelas por infrao legislao fiscal (punitivas ou penais por no-recolhimento
do imposto escriturado)?
_ 3) Os ~rcentuais das multas fiscaisprevistos em legislaao fiscal baixada no perodo de inflaoalta tomaram-se, atu~le,
extremamenle abusivos. possvel conlest-los em
Juzo? Qual dever ser a fundamentao jurdica?
4) A construo jurdica prevista no art. 138 do CfN
poder. ser ~plica~a tam~m ao pedido de parcelamento
do db,to tributrio? Os Juros poderiam ser considerados
corno ressarcimento pela mora?
5) u.~.
vez assinado, deferido e sob pagamento, existe a possIbilidade da reviso judicial do parcelamento com
confisso irretratvel da dvida?
6) Eventu~l d~scusso judicial dever ocorrer aps pagamento da prunerra prestao do parcelamento, ou somente com o despacho de deferimento, que, em alguns casos,
pode demorar meses, sem que isso impea o pagamento
do parcelamento? Registre-se que o Fisco, para conceder o
?~n:elamento de dbito, exige, normalmente, pagamento
mlClal em tomo de 10% da dvida.
7) Fin~lrnente, por pertencer a Grupo Econmico no
qual a holdmg Mesbla SI A concordatria, a revenda de
automveis podl':r por extenso se beneficiar das excluses aplicadas s concordatrias?"
2. PARECER
2.1. Consideraes iniciais
I"lIO:'>_-'
<'M'.
67
ll'
68
da Fazenda
Nacional
I,
'i
os mais diversos",
69
gras do Direito aparecem ligadas s hipteses legais so constituidas por direitos e deveres".
A lio seguida por BARROSCARVALHO:'
"Se corretoafirmar-seque as disposiesde carter normativo que criam os direitos e deveres,
imperativo lgicoreconhecerque toda norma juridica cria, como conseqncia imputada ao aconte-
juridico".
2.4. A norma impositiva. Sua natureza condicional
Toda norma de conduta, heternoma ou autonmica
impositiva. Aqui, por imperativo metodolgico. import~
dissecar somente a norma jurdica tributria como espcie
de norma impositiva, reservada esta acepo para aqueles
entes normativos traduzidos pela cincia do Direito como
estruturas hipotticas: hipteses enlaadas a conseqncias expressas.' que as relaes juridicas entre o Estado e o
contribuinte para exigir ou exonerar tributos decorrem de
normas jurdicas. KARL ENGISCH; a propsito de normas instaurarem relaes jurdicas, assim se expressa:
"Com resultado provisrio vamos assentar o
seguinte: as conseqncias juridicas que nas re-
.1
qual/do 05 prgollos dessa teoria, ansiosos por cOIllmporii correI/te arlvcrslria 05 rCSII/fad(1s das illvestigaiks
kd5l'llimws, lenham, possivdnll:lllt', SlJfJl'rvi:lIOlizado ti {uno dos juizos hipotticos,"
t
ENGISCH,.
de /. Balista
70
.--
Derzi
71
-~.~
_, _
,_-.-_-."
.."
. , ......"
Norma Impositiva
Hiptese: ter a pessoa
fisica ou jurdica auferido
renda acima de certo limite, durante dado exerccio,
em determinada jurisdio
poltica.
Conseqncia: pagar
a pessoa fisica ou jurdica
ou outro, por elas, imposto de renda ao ente
tributante, titular da jurisdio'poltica.
Norma Sancionante
,-'
Hiptese: no ter a
pessoa fsica ou jurdica
pago o imposto de renda
devido.
'.'
Num e noutro tipo de norma, basta ocorrer o fato lpico descrito na hiptese para que as conseqncias jurdicas
previstas se instalem no meio social. Analisan~o-se as duas
formas normativas h pouco retratadas, guIsa de exemplo, verifica-se que uma prescreve um dever a car~o do
contribuinte, ao mesmo tempo em que confere um dlTeIto
ao ente tributante, enquanto a outra comina uma punio
ao infrator. A primeira prev um procedimento obrigatrio: pagar tributo.
A segunda prescreve uma sano visando a reprimir
comportamento ilcito: no se ter pago o tributo (que deve-
72
ria ter sido pago). A primeira produz conseqncias jurdicas em virtude de fatos Iicitos, e a segunda possibilita efei~os.punitivos em virtude de ter sido praticada uma ao
i1fcltacontra a ordem jurdica. A primeira impositiva porque acarreta ao seu destinatrio um dever (h a imposio
de um dever).
A s:gund~ sancionante porque prev a aplicao, ao
~e~ ~estinatno, de uma sano, contra-ataque da ordem
J,:ndlca aos que a desrespeitam (h a aplicao de uma sanao). A norma sancionante contm o poder dissuasrio e
punitivo que o Direito direciona queles que descumprem
os deveres legais.
KElSE~ entendia que as normas sancionantes que
consubstanCiavam, verdadeiramente, o Direito e, por isso,
as chama:va de primrias e autnomas. Conseqentemente denonunava as normas impositivas de secundrias (noautnomas). O seu critrio baseava-se na importncia da
norma dentro do sistema jurdico:'
"Se uma ordem jurdica ou urna lei feita pelo Parlamento contm uma norma que prescreve determinada conduta e uma outra norma liga a no-observncia da primeira sano, aquela primeira no
autnoma mas est essencialmente ligada seguin-
te;ela apenas estabelece- negativamente- o pressuposto a que a segunda liga a sano.E, quando a
segunda norma determina positivamente o pressu-
posto a que liga a sano, a primeira toma-se suprflua sob o ponto de vista de tCllica legislativa." (Grifas
nossos.)
Note-se que KELSEN no confunde lei e norma. A
norma est embutida na lei ou em vrias leis (ordem jurdica).
: KELSEN, Hans: Teoria pura do Direito. Coimbra, (s.n.) 1962, p. 14.
ROSS, Alf ..L6gtca de las nonn1ls. Ed. MadriJ: T('cnos, 1971, p. 90.
Uh
"tis< .. 1""'
Derzi
73
ALF ROSS " a seu turno, uti.lizando critrios lgicocronolgicos, alcunhou as normas impositivas de primrias (porque estabelecem deveres juridicos), e as sancionantes
de secundrias (porque impem penas queles que no
cumprem o dever estatudo nas normas primrias).
VILANOVA,justributarista brasil'eo,adota postura semelhante no concernente ao tema. Para ele - um lgico - s
h descumprimento
de um dever se este existir
normativamente com anterioridade sano aplicada ao
seu descumprimento. A diversidade terminolgica anotada no chega a alterar o entendimento da matria. O importante a funo dos dois tipos de nonnas: as impositivas,
que criam deveres e direitos tendo por hipteses fatos lcitos, e as sancionantes, que atribuem penas aos que
descumprem deveres legais pr-estatudos (principio da
legalidade formal).
2.6. O Ilicito "lato sensu",
penal
74
\l"""'J..I'I,'lIW"""
__
75
.-
' "~'!lII"'""".'l'!:.!II.i"
.=-.i"'&_"!h"a"!S !9til:t"'JI'_.}
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" '
~ 1.0.
16.
da Pa2Cil1doNac/ona I
Isso exposto, para surgir a terminologia do CfN, 11cito afitinar que os deveres tributrios, ou melhor, que as
o.brlgaes tributrias so de dois tipos: a) obrigao principal, de dar, consistindo no pagamento do tributo; b) obrigao acessria, de fazer ou no fazer, consistindo em prestaes positivas ou negativas exigidas pela legislao.
~a relao jurdico-tributria, cabe ao solvens cumprir
a obngao em favor do accipiens. Se no o faz, transgride
dever legalmente previsto e incide em censura.
O descumprimento da prestao tributria - tanto no
caso da obrigao principal quanto no de obrigao acessria - implica ilicitude. Conseqentemente, as infraes tributr~as s~ de duas espcies: infrao obrigao principal e infraao obrigao acessria. No primeiro caso, dizse que houve infrao substancial; no segundo, infrao
fo~.
De~tart~,a ~rao que caracteriza descumprimento
de obngaao prmClpal - pagamento de tributo - ser substancial, e a que vulnerar obrigao acessria - fazer ou
deixar de fazer atos legalmente previstos - ser formal. A
assertiva encontra respaldo em RUBENSGOMES DE SOUZA, 10 para quem a caracterstica concei tual da infrao tributria residia na circunstncia de estar em conexo com a
obrigao tributria, principal ou acessria.
preciso deixar claro que o ferimento da lei fiscal pode
fazer com que o legislador tipifique a conduta lesiva como
um delito. O tipo na espcie tanto pode se basear na descrio da conduta de no pagar o tributo, agregando-lhe um
plus (v.g., dolo especifico), como na descrio da conduta
descumpridora dos deveres instrumentais (fazer e no fazer com inteno fraudulenta). Todavia, se a infrao tal
que no merece os cuidados do legislador penal. no adentra
o Cdigo Penal, mantendo-se nos lindes do Direito Administrativo e do Direito Tributrio. Nesta ltima hiptese, a
infrao tributria apurada pelas autoridades adminis-
Tais denominacs
so comuns
"
no Brasil Post~lque
outras possivelmente
-:;0
77
trativas, rege-se pelas disposies legais de Dire~to Ad~nistrativo e Tributrio aplicveis, eas sanes sao aplicadas, igualmente, pelas autoridades ad~tr.ativas
competentes. Via de regra, as san~s s.opecun~nas (multas).
So inconversiveis em penas pnvativas da lIberdade e, em
alguns casos, passam da pessoa do infrator para os sucessores, inter vivos ou causa mortis.
i1
10
Derzi
COELHO,
Jos Washington.
Cdigo Tributrio
/Jlfr.rprelo.do, p.147 .
exis-
~8
contribuinte - destinatrio da multa - pago o tributo, tlo feito a destempo ou insuficientemente. As situaes descritas se equivalem. A hiptese de incidncia da norma
sancionante que aplica multa por descumprimento de obrigao acessria ter o contribuinte feito o que era proibido
fazer ou no ter feito o que era obrigatrio fazer.
No primeiro caso, h que constatar a mora ou a insuficincia do pagamento. No segundo, mister certificar a
inexistncia do ato obrigatrio ou a existncia do ato vedado, em contraste com a lei, por isso que Ilullum tributo, nulla
poena sine lege. A funo bsica da sano tributria a de
tutelar o direito do Estado de receber tributos e de impor
deveres secundrios, visando a evitar o periculum in mora,
sem necessidade de recorrer lei penal.
Na apurao, formalizao e discusso das infraes
fiscais e suas sanes, atua a Administrao, com seus meios e instrumentos, apurando a realidade ftica e aplicando
penalidades. Diferentemente, os crimes tributrios so examinados e analisados pelos rgos do Poder Judicirio, sob
inspirao do primado do Direito Penal e com o emprego
dos recursos inerentes ao Direito Processual Penal.
1nobstante, vlido afirmar que alguns princpios do Direito Penal orientam a interpretao e a aplicao das sanes meramente tributrias, subsidiariamente. A maioria
das legislaes dos povos cultos o prev expressamente. E,
mais, a imposio das multas fiscais nunca ato solitrio e
irrecorrvel. Os dli-eitosde petio e ampla defesa fundamse em princpios constitucionais que exigem, j na esfera
administrativa, um processo contencioso com produo de
provas e possibilidade institucional de reviso dos autos
de infrao pela prpria administrao. No basta aludir
ao primado da legalidade, no que tange ao exame dos i1icitos tributrios. imprescindvel que as infraes fiscais sejam estudadas segundo as determinaes da teoria da
tipicidade. Tal providncia elimina as chamadas infraes
presumidas, em que, por meio de singelos indicias, chega
ri ;"',-!m~~,_d'l"!AII'l\!,~S""'I!I!"_.I!!I;'I!if"':I+
''''',,
J4d'' '"'.!!l,"WllIu_
mllJrt1I!ii
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fi:
79
ii"i.~.~~.;~~i~~.~~~s
e os recursos nos termos das leis
0.0.0.0
reguladorasdo processotributrioadministrativo."
80
irreformvel,
assim en-
Evidentemente, o crdito das penalidades s se extingue se a deciso for favorvel ao sujeito passivo, Se este
perde, abre-se-Ihe a esfera judicial. A Constituio assegura a todos o direito prestao jurisdicional.
,- ~......
... ~. .
(!
MIJa
81
-' IguaISper
.
ante a lei, sem distin"A t 5 Todossao
.
r, .
tindo se aos braslo de qualquer natureza, gara~
Pas a
leiros e aos estrangeiros .resld~ntes no
al-
XXXV':'.~.'i~;'~~~~~i~~'
'd~~~;~~i~~~'
do Poder
Judicirioleso ou ameaaa dnelto.
Criticvel, a nosso ver, o dispositivo contido ~o art. 38
. 06830 de 22 091980, regulando a execuao do crd a Lel
n' " ,
"
.
no-tributrio
da Fazen d a Pu-bl'Ica, que
dltodtnbutralOaea'o
anulatria do dbito fiscal ao depsito
con IClona
.
'tu'
1 ela
p
d a quan ti,a liti'a0-iosa , O dispositivo m~onstid' ClOna
' '
exigncia de ato impeditivo do recurso ~o ~u lCI n
IDe conseguinte, entre ns, o contnbumte est ci ":p,a
t arantido contra eventuais ilegalIdades da,admm,~'
men, efg, 1na imposio de multas (nicas sanoes POSSItraa0 Isca
.
d ' , tr tivas aos
veis de ser aplicadas pelas autondades a rnrms a
contribuintes).
.
d'
' tratiQuanto matria alegvel contra os atos a rnrms
.
d
d' r que envolve desde matvos sancionatnos, po e-se Ize "'d
d do illcito at
ria constitucional, passando pela tiplCI a ':
aspectos formais no obedecidos pela au~ond~de, b' ti o
O ilcito puramente fiscal , em pnncpI?, ~ Je ;.'
- 1 Na'o faz sentido indagar se o contrlbumte elDeve seo,
I (eglid mitir uma fatura fiscal por dolo ou cu pa n
xou e e
. ) D
alquer modo a
ncia impercia ou imprudncia.
e qu
rei foi esada. De resto, se se pudesse alegar qu,: o contrl t~~
.
d' ou de agir por desconhecer a lei, por es
mte elx
'd d
-d
taria
obnubilado OU por ter-se dela esquecI o, estru~ o es N'
todo o sistema de proteo jurdica da Fazenda Publica. ao
itamente alegar lnlmputablhdade e
obstante po d e-se Perfe
. d' ,
.
' b rd de So questes preliminares ou prelu lCIlYresp'J/lsa 1 I a,
.
' d . frao em si. Visam a
'. d'
-'t na conslderaao a 111..
,
aIS ~ mden01 ' 'I-dica o agente da infrao, e nao a conexclUir a re aao lur
'b
....~1..
82
83
1\
s!derar a pesquisa do elemento volitivo como essencial na con.
slderao do ilcito fiscal. No Brasil, duas disposies aparentemente conflitantes regulam a matria, a nosso ver com
prudncia e objetividade.
A primeira insinua a objetividade da infrao fiscal
conforme o CTN, art. 136:
"Arl. 136. Salvo disposio de lei em contrrio a
responsabilidadepor infraesda legislaotributna mdepende da inteno do agente ou do responsvel e da efetividade,natureza e extensodos
efeitos do ato".
De notar, contudo, que o CTN uma lex legum. Lei de
n?rmas g~rai~, lei sobre como fazer leis, Legge Cornice, no
dIZer dos Italianos, ou Loi de Quadre, no dizer dos franceses.
_ O.ar.l. 136 do CTN, portanto, recomenda a consideraao objetiva do Il.cito fiscal, mas d ao legislador federal,
estadual e mUillClpalcompetncia para fixar hipteses em
que de-:e ser considerado o fator volHivo na configurao
do tipo infracional.
. A s~gunda disposio, atenuadora, versa sobre princpIOSde mterpretao, aplicao, e abre ensanchas considerao eqitativa dos conflitos fiscais Diz o art 112 d
CTN'
'.
O
"Arl.}12. A lei tributria que define infrao,ou lhe
cornma penalidades, interpreta-se de maneira mais
favorvel ao acusado, em caso de dvida quanto:
I - capitulaolegal do fato;
II- natureza ou s circunstncias materiais do fato,
ou natureza ou extenso dos seus efeitos'
III - autoria, imputabilidade,ou punibilidade;
.i. :. "'""
,i
Art.
,..~
Ante o exposto, de concluir que o confisco genericamente vedado, a no ser nos casos expressamente autorizados pelo constituinte e pelo seu legislador complementar, que so trs:
a) danos causados ao Errio;
b) enriquecimento ilcito no exercicio do cargo, funo
84
85
cao de uma medida de confisco algo totalmente diferente da aplicao de uma mult~. Qu~do :sta ~l q.ue
agride violentamente o patrm:ruo .do ~Idadao con~lburn~
te, caracteriza-se como confIsco rndueto e, por ISSO,
inconstitucional.
.
bom sublinhar que a multa, conquanto ente
sanciommte, quando ingressa no patrimnio estatal. ~ faz
como receita (as penalidades, na medida em que Implicam
deveres de entrega de dinheiro ao Estado,. traduzem frmula de transferncia de riqueza dos particulares para a
Fazenda pblica; em Cincia das Finanas, o pagamento
da multa classificado como receita derivada, ao lado dos
tributos).
Do ponto de vista jurdico-positivo, duas frmulas
existem para a evitao de multas escorchantes: a frmula
legislativa, mediante a qual. atravs de uma I1;0r~a geral
de potestade, a competncia dos legisl~dores o.rd~os para
estatuir multas tributrias restana restnnglda quantitativamente; e a frmula jurisprudencial, mer: da qual
os juzes, atravs da fixao de star_~ar~s. - sumula~ ~o
caso brasileiro -, construiriam os prrnClplOsde restrlao
norteadores da ao do legislador na espcie.
2.9. Multa por falta, insuficincia ou intempestivid~de
86
,I
Suprema Corte brasileira. O debate, tambm ali, sobre se
a ~~lta moratria tem carter punitivo ou se indenizao
(CIVl1). As opinies de alguns Ministros da Corte sero transcritas. Para tanto, servir-nos-emos de um texto de LEON
FREDJA SZKLAROWSKY,13 Procurador da Fazenda Nacional, que em apertada sintese consegue ilustrar bem a espcie.
"Bernardo Ribeiro de Morais refere que a multa
~oratria
exsurge da lei e impe-se s pela
mexecuo da obrigao tributria. A mora decorre
da impontualidade do devedor, independentemente de qualquer ato ou providncia preliminar da
Fazenda e, a nosso ver, constihJi infrao. No caso
de lanamento de tributo por declarao, o Fisco
costuma remeter ao contribuinte notificao de lanamento com trs valores: valor devido, para ser
pago antes do vencimento, na data do vencimento
ou aps o vencimento. O Excelso Supremo Tribunal
Federal, pelo seu pleno, manifestou, em diversos julgamentos, seu pensar sobre to relevante assunto.
o Ministro
Cordeiro Guerra, louvando-se em deciso de Tribunal Paulista, acentua que as sanes fiscais so sempre punitivas, desde que garantidos a
correo monetria e os juros moratrios. Com a
instituio da correo monetria, qualquer multa
passou a ter carter penal, iH verbis: 'A lllulta era
morat?ria, para compensar o no pagamento
tempestivo, para atender exatamente ao atraso no
rec?lhimento. Mas, se o atraso atendido pela correao monetna e pelos juros, a subsistncia da
multa s pode ter carter penal'. Relatando Recurso n 79.625,sentencia que 'no disciplina o CTN as
sanes fiscais de modo a estrem-Ias em punitivas
ou moratrias, apenas exige sua legalidade'. O Ministro Leilo de Abreu, em alentado voto na busca
da natureza jurdica da multa fiscal, dita simplcs1.\
SZKLAROWSKY,
E...,',-U
__ ". ' ' ,h",an=_'' 'k' ' ' ' ' ' ' '
'a
{5.
11
537 e segs.
",
.
_I
'l"
,1l1'I-~
4, ~allcs TrilJIIlririas.So
It
88
da Fazenda Nadonnl
.,
"CI.JUl80/104-113.
"
90
Nacional
91
Ainda quando impostas segundo o modelo proporcional, em que o quantum cresce medida que o
tempo passa, ainda ai no se vislumbra
nenhuma
proporcionalidade
entre o dano e sua composio. Est
presente, isto sim, o interesse estatal de desestimular
a mora (periculum in mora) e de estimular o pagamento, ainda que a destempo, graduando a penalidade
(poltica fiscal).
As multas ditas moratrias so "desnubladamente punitivas, nunca ressarcitrias
ll
92
da Fazenda Nacional
93
94
~tlYlila
95
;i
"Ementa:
TRIBUTRIO.EXECUOFISCAL.MASSAFALIDA.
I. A multa, quer seja moratriaou punitiva, no se
inclui no crdito habilitadona falncia.Smula n
566doSfF.
2. Recursoimprovido."
(ReI.:Juiza LUIZADIASCASSALES).
16
Quando o contribuinte, atrasando as prestaes tributrias alguns dias, liquida o dbito, adiantando-se
ao fiscalizadora (hiptese em que no h imposio
de penalidade moratria pela espontaneidade da paga),
e assim agindo, verifica que custo do atraso menor
que os juros dos contratos bancrios, tem-se que
inadimplncia se generaliza, com srios reflexos para o
Errio, ente privilegiado pela ordem jurdica. Por isso
mesmo, admite-se que podem ser fixados acima dos juros bancrios (cumulativamente com a multa).
Agora, se existe um sistema de correo monetria do
crdito fiscal, entendemos que os juros no podem ser cobrados progressivamente, como j assinalado.
2.12. A jurisprudncia
~!,,'tg!l!!iI4!1,il!!_IIII'!lAt'l.!ei!diillm4iIll
EMBARGOS
A EXECUO.
MULTAFISCAL.EXCLUSO.
I. No incluindo-sea multa fiscal - moratria ou
punitiva - no crdito habilitado em falncia
(Smulas192e 565do SfF), do mesmomodo ela
indevida na cobranajudicialdo crdito tributrio,
que no est sujeitoa habilitaoem falncia,nos
termosdo art. 18 do CfN.
2. Apelao e remessa de ofcio improvidas".
atinente espcie
"'!I!.
IIEmenta:
jlllltt!l!!_!l.
I!!ItI'i!J!I1M~~!J'lJJ'.''llrt"Jf!\lZI!.IlI!i!I!I.41!
"'Cr!2I
"
cf.
de 11.0S.1994,
13.04.1994,
121 de
lIIItilll:EI!'!I
p. 21.995.
p. 15.684.
96
"O Sr. Ministro Carlos Madeira (Relator): O recurso extraordinrio da Fazenda do Estado de So Paulo alega que a multa moratria pode ser exigida de
firma em regime de concordata preventiva, 'j que
tal estado no se inclui entre as modalidades de
extino do crdito tributrio, previstos no artigo
156 do mesmo Cdigo'.
"..
...
~"':
97
98
---------.------
il''"'''. __ .,
99
o ar!.
redao:
100
Nacional
$acha
merece
ser citado
o seguinte
,Art. 2:3
011lissis
c.bnon Navarro
101
,I
102
SaCMtalmon
m"".EJ'~~.'::';'"f"'"!Im"f1l' ""..,"'.__
103
104
ram favoravelmente
ao contribuinte, desautorizando
a jurisprudncia que se firmara em contrrio.
Em fevereiro de 1987, antes da profunda alterao no
sistema de competncias jurisdicionais operada pela Constituio de 1988, a Suprema Corte do Brasil teve a oportunidade de pronunciar-se especificamente sobre a excluso
das multas, moratrias especialmente,
estando concordatrio o sujeito passivo. Com efeito, no Recurso Extraordinrio nO 110.399, sob outro fundamento, diverso do da
regra do inciso III do pargrafo nico do art. 23 da Lei de
Falncias, especfico sobre processo falimentar, a Corte,
embasada
no art. 112, inciso lI, do CTN, retirou a
exigibilidade
das multas fiscais sobre sujeitos passivos
concordatrios. Confira-se:
em regime de concordata preventiva, com dificuldade de saldar suas dividas, cabivel afastar-se a
exigibilidade da multa fiscal, a teor do art. 112 do
Cdigo Tributrio Nacional e em consonnCIa com
a jurisprudncia do egrgio STF.
III _ Recurso desprovido. Deciso unnime.
Braslia (DF), 22 de maro de 1995 (data do julgamento).
Pi.M&MM.jaD&AEH'+.F:,)IAA.
105
Ministro DEMCRITO
PresidentejRelator" .
REINALDO.
12
da Fazenda Nacional
107
0S
egoTribunais de So
fiscal baixada no perodo de inflao alta tornaram-se, atual numte, extremamente abusivos. possvel contest-los em juzo? Qual
dever ser a fundamentao jurdica?
Sim. O princpio da estrita legalidade, vigente no Direito Tributrio como nos demais ramos jurdicos (CF, art.
5, lI), no se compadece com a fixao arbitrria de tributos e sanes, que devem ser expressamente previstos, em
suas causas e modo de quantificao, por lei em sentido
formal e material (CfN, art. 97, IV e V).
No que tange determinao do quantum devido a
ttulo de tributo, no dispe o Judicirio de qualquer discrio, estando rigidamente adstrito fixao legal da base
de clculo e da alquota. O mais que poder fazer , diante
de tributo confiscatrio, fulmin-lo por inteiro, jamais interferindo nos parmetros legais de seu clculo.
No que toca ao valor das penalidades pecunirias, todavia, O mesmo no ocorre, detendo o juiz, por fora de lei,
poder para imiscuir-se no processo de sua quantificao,
poder que vai at o ponto de determinar-lhes a excluso,
diante de certas circunstncias.
Mu1tas escorchantes, que se tornam crditos das Fazendas arrecadadoras, tambm no esto imunes pecha
de confiscatrias, a teor do art. 150, IV, da Constituio, que
probe utilizar tributo com efeito de confisco (tributo e crdito tributrio so os nomes de uma coisa s).
Alm disso, est autorizado o Judicirio a interpretar
a lei em prol do contribuinte e a retirar ou graduar as mul-
&,==~~.,.
109
110
denncia apresentada aps o inicio de qualquer procedimento administrativo ou medida de fiscalizaAo,relacionados com a infrao". (Grifo nosso.)
No que respeita segunda pergunta, a resposta
igualmente afirmativa: os juros de mora so meio de ressarcimento ao Fsco pela no-disponibilidade
dos valores que lhe eram devdos, no momento oportuno. Sendo
certo que a multa, qualquer que seja a denominao que
se lhe empreste, tem natureza punitiva, e os juros de
mora, natureza compensatria, nada impede a imposio conjunta de ambos pela lei. O CTN, no art. 161, dispe expressamente:
"Art. 161.O crdito no integralmente pago no vencimento acrescido de juros de mora, seja qual for
o motivo determinante da falta, sem prejuzo da imposio das pellalidades cabveis,
,"1U"""um"lIl'l'll __
"U"'~UlIlll_"""&"j&&M_.
"'X
g"b"""""'~"'"':I't!I."",. ~,,...~,
111
112
que O Fisco, para conceder o parcelamento de dbito, exige, normalmente, pagamento inicial em torno de 10% da dvida.
A discusso dos termos do parcelamento pode dar-se
em qualquer dos dois momentos referidos acima, conforme determinao expressa do art. 50, XXXV, da Constituio Federal, que dispe que" a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito".
Exigir, como requisito para o acesso ao Judicirio, providncia de competncia do ru na futura ao, ainda mais quando prescindivel para o ircio dos pagamentos, importa submeter vontade do querelado o sucesso de demanda judicial.
Em sntese, se o interesse do contribuinte volta-se exatamente para0 va~ot' das prestaes, e se estas j coplea, .
'.l"'"
""
. , ' .
ram a ser pagas;' rtc6ntram-se presentes todas as cndies da ao estabelecidas pelo Direito Processual Civil, a
saber: legitimidade das partes, interesse de agir e possibilidade jurdica do pedido.
7) Finalmente, por pertencer a Grupo Econmico no qual a
holding Mesbla S/A concordatria, a revenda de automveis
poder por extenso se beneficiar das excluses aplicadas s
concordatrias?
No. A concordata instituto jurdico que beneficia o
comerciante que a requer (Lei de Falncias, art. 156), e no
outros, sendo indiferente a existncia de grupo econmico
de qualquer natureza. Para o ingresso no regime juridico
que a caracteriza, oi que, de resto, compe-se no apenas de
favores, mas tambm de restries, mister a declarao
de vontade inequvoca e pessoal do requerente. Em se tratando. de sociedade, o pedido vlido o formulado pelos
diretores com poderes de representao, segundo os estatutos e a lei.
o parecer.
_lIlwc..__
Ile"'4za
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Jk""", ..
~-.""!Wk:"'L
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114
da Fazenda Nadon'!l
Importao a entrada da mercadoria estrangeira no territrio nacional; o art. 87, 1,por sua vez. considera, quando
a mercadoria seja despachada para consumo. a data do
registro da declarao de importao.
A outra razo consiste no significativo - nmero
considerado o universo de demandas acerca do Imposto
de Importao de aes ajuizadas contra a Fazenda Nacional objetivando ver despachadas as mercadorias importadas para consumo segundo a legislao em vigor na
data do ingresso destas no territrio nacional, e no,
como exigido pelas autoridades fiscais, com base nas normas vigentes na data do despacho aduaneiro.
As situaes que normalmente ensejam esse tipo
de demanda, seja na via cautelar, ordinria ou, mesmo, do
mandado de segurana, caracterizam-se pela edio de
normas posteriormente entrada da mercadoria no territrio nacional, porm, antes da apresentao da mesma
para despacho, e que, de alguma forma, agravam a
carga tributria para o importador, seja pelo aumento de
alquota do imposto, seja pela suspenso, reduo ou
extino de algum beneficio fiscal especfico.
"'.&!l!I!I!"IIt_IIAMI!!I'iiJNlI!i
-.=_IIII__ .".
__ \$i!".fI)lIIIII!I;ml4l1.'!1lit&$!!'l)t"",r"~~'' 7W'\'!.I'!l""""i!l!IIl:L\Ifljillllll_
115
2. DISCUSSO DO TEMA
2.1, Posio hierrquica das normas - sob anlise
Embora parea, primeira vista, absolutamente correto afirmar-se a superioridade hierrquica da lei comple-
_611'.l6._
116
mentar em relao lei ordinria, o fato que o entendiMento predominante firmado pelo extinto TFR orientouse pelos estudos de JOS SOUTO MAIOR BORGES "
segundo o qual tal no se sucede:
"A matria objeto da lei ordinria federal pode
excepcionahnente ser objeto de regulao por decreto-lei (art. 55), sem que se coloque nenhum problema de diversidade hierrquica entre esses atos
legislativos. Contudo, assim como no se identifica
nenhum desnivelamento hierrquico entre decretos-leis e leis ordinrias em conseqncia da diversidade dos respectivos processos de produo
legislativa, no poder-se- concluir pela superioridade da lei complementar sobre a lei ordinria
em decorrncia do art. 50 da ConstihIio. Diversamente, observa-se que no decorrem efeitos substanciais sobre o ato legislativo, por fora do
'quorum'. especial e qualificado para a sua aprovao" .
Alm disso, no entender desse renomado autor, no
h que se estabelecer tal relao hierrquica porque a lei
complementar s atuar naquelas matrias especificadas
pelo texto constitucional como reservadas a ela, o mesmo
se aplicando lei ordinria: 2
Assim.omo a lei ordinria no pode invadir o campo legislativo sob reserva de lei complementar,
defeso a esta extrapolar os casos constitucionalmente previstos. Mesmo nas hipteses, nada
cerebrinas, em que a lei complementar assimila
to-somente o mbito de validade das leis federais, ainda estaremos diante de uma particular
manifestao do exercicio atpico do poder de Jegis1ar. Sem reflexos contudo 110 campo substanti11
I Ll complementar
Ibid., p. 55.
MarceloColeUoPohlmann
I!!<!ej.mllllllltt!,~'~~i
__
m_.
...
117
118
MarceloColctto Pohlmann
gerador de um tributo no se enquadraria nesse conceito de "norma geral". Essa posio foi defendida,
por exemplo, por GERALDO ATALIBA: 4
"A funoda leicomplementar completar a Constituio. Se a lei maior, que a Constituio, no
cria tributo, a lei que tem a simples funo de com-
nascer
UOla
obri-
gao tributria".
A semelhante concluso tambm chegou o ento Ministro do extinto TFR,CARLOS MRIO VELLOSO,relator
no incidente de uniformizao referido anteriormente:
"Na verdade, por demais difcil estabelecerum
conceito de norma geral tributria, ou fixar um
critrio diferenciado r de florma geral e norma no
119
De tudo o que foi exposto at o momento, podemos concluir que, luz do texto constitucional anterior,
no se considerava, inicialmente, a definio do fato gerador do Imposto de Importao como matria atinente a
lei complementar, no havendo, por esse motivo, qualquer obstculo validade das disposies do art. 23 do
DL nO37/66. preciso que se diga, entretanto, que esse
entendimento no era unnime, havendo juristas de renome defendendo posio contrria, a exemplo daquela
manifestada pelo ento Ministro do extinto TFR,JOSNERI
DA SILVEIRA,no mesmo incidente de uniformizao, assim como pelo Ministro CARLOS MADEIRA, do STF, no
julgamento do recurso extraordinrio, ambos os julgados
j identificados inicialmente.
A situao muda de figura, entretanto, sob a gide
da nova Carta, eis que, mal ou bem, O legislador constituinte, no art. 146, IlI, resolveu explicitar o que deve ser
considerado como norma geral, in verbis:
Isto verdade.
...(omissis);
Ihid., p. 785.
!'
;
!lP
i4
am
A-M'.' ..
t:"ii
...fomissis)."
Diante da novel redao incluindo, de forma expressa
e categrica, a definio do fato gerador do imposto no conceito de norma geral, no h mais, nas questes concretas
em litgio, como se sustentar o contrrio, eis que "in c/aris
cessat inte7pretatio".
120
para consumo e
E, assim como,
relao a leis ordinrias anteriores quela Constituio que hajam disciplinado fato gerador de
imposto, matria essa que tem sido considerada
butrio' (RTJ93/1.272/1.273)".
Destarte, ficam afastados os argumentos relativos
inferioridade hierrquica do art. 23 do DL nO37/66 em relao ao art. 19 do CTN, restando-nos analisar, a seguir,
os demais aspectos envolvidos.
l4"" _.mlim.
121
_._
_ .' .~'WII"'I
Assim, como havamos colocado inicialmente, aqueles que defendem o fato gerador do Imposto de Importa5 Din."110i ributrio intertemporal. VI Curso de Especalizaocm Direito J'ribulrio.
So Paulo: Resenha Tributria, 1978, v.lI, p. 508.
Fato gerador da obrigao tributria. 6. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forensc,
1994.1'.75 .
_
122
da Fazenda Nadonal
123
y
1(1
124
125
alfandegrio.
Ento, os senhores
vem
I - tratando-se de situao de falo, desde o momento em que se verifiquem as circunstncias materiais necessrias a que produza os efeitos que nor-
malmentelhe so prprios;
... (omissis)."
o legislador toma um fato alheio quele processo. Mas ele obrigado il fazer u ma escolha,
porque so vrios os momentos de tempo em
!'?J"'::t!lZl!lc_."UIkJ1~.__
A"~;;!lAIII!_lIl
""allilla.SI!lSllZ
. __
""i,n'''''''~'!''.''im__
a,.
".
4u
n "1I.__
__
voto do Ministro
.
,,' ..,...".., __
ALDIR
"... Pretende-se, segundo o brilhante voto do eminente Sr. Ministro Nri da Silveira, que o fato gerador surgiria com a chegada da mercadoria ao porto. Mas, onde a norma legal para tal conceituao?
Teremos, ento, de fazer urna construo jurdica
para procurar determinar o fato gerador, situando-a no conceito do art. 1 do Cdigo Tributrio
Nacional. Mas que se deve considerar como 'chegada do navio ao porto nacional'? o momento
em que o navio desce s,-!as ncoras no porto?
aquele em que se inicia o desembarque da mercadoria? o em que ele faz o acostamento? Ou,
ainda, o instante em que o navio transpe as linhas porventura definidas em normas da Marinha
como aquelas de limitao do porto?..".
E a manifestao do Procurador da Repblica atuante
no incidente, GILDO CORReA FERRAZ, da mesma forma, contundente:
"Para fins de inciMncia desse tributo, a mercadoria estrangeira no entra no territrio nacional no
momento em que o veculo transportador atravessa a linha demarcatria das nossas guas territoriais
ou no momento em que o navio atraca no porto nacional. Se assim fosse, ocorreria o fato gerador do
imposto de importao com relao totalidade
de carga transportada pelo navio estrangeiro em
guas territoriais brasileiras ou j atracado em
porto brasileiro.
..' (omissis).
Tudo isto demonstra a irrelevncia, para fins de
incidncia do imposto de importao, da simples
entrada fl.,ica da mercadoria estrangeira em nossas guas territoriais ou em nossos portos, embora
j sujeitas ao poder de polJcia das autoridades brasileiras (controles aduaneiros para evitar o contrabando, etc) .
.
Ma'tecl"ColcHO Pohlmnnn
mE]
Zi
M.iWau.'
',iSdlQ4G1'
':', '1'~'ml,."m
o de mercadoria
clusive a:
despachada
para consumo,
129
in-
... (omissis)".
il'
FINAIS
'"iiJ"""i5
------------iII.!!l.l!1i!i!b!ll1;Clill.IIl!#.1I!l;&Zr!lJ~
.
Jr'i'~"'
..,.l"
...Hm.MIl'I
: m lloo
131
""ID
""""l
Este comentrio tem por objeto o exame de uma questo que vem sendo ultimamente suscitada no mbito da
Justia Federal, cujo cerne consiste em suposta no-incidncia de COFINS sobre operaes realizadas com bens imveis.
Evidentemente no se pretende esgotar a matria, mas
apenas contribuir no sentido de um aprofundamento da
discusso relativa ao tema.
Como por demais sabido, qualquer questo jurdica
admite inmeros
desdobramentos,
podendo
ser
equacionada de modos diversos.
. O motivo simples: o Direito concebido e aplicado
por pessoas, e at hoje ningum foi capaz de prever todas
as situaes possveis, conferir-lhes uma soluo unanimemente aceita como a mais justa e, ainda, expressar tudo
isso em linguagem absolutamente clara e infensa a, pelo
menos, mais de uma interpretao.
O Direito, assim, fruto das interpretaes que se extraem das normas positivadas visando sua aplicao prtica.
A interpretao, por seu turno, carrega em si uma inegvel carga de subjetividade, consubstanciada nos valores
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135
RodrigoOardeau Vieira
137
poder de instituir outras fontes de custeio conforme disposto no S4. daquele dispositivo, no suficiente para me
convencer de que as hipteses elencadas nos incisos do art.
195 devam ser interpretadas em sentido restrito. No me
parece lcito supor que o legislador originrio fixou uma
diretriz to ampla para, logo a seguir, restringi-Ia de forma
considervel e deixar ao futuro incerto a implementao de
suas finalidades.
Em minha opinio, tal diretriz determina ao intrprete
at mesmo a assimilao de conceitos e expresses que,
mesmo no condizentes com a melhor tcnica legislativa,
no se mostrem de todo incompatveis com o programa
normativo do texto, para usar um termo caro ao mestre
CanotiIho. Isto, alis, j o fez o Supremo Tribunal Federal
no caso do Finsocial incidente sobre as empresas Prestadoras
de Servio, quando equalizou as expresses receita bruta e
faturamento para fins de insero de um Diploma Legal na
ordem vigente.
Esse caso serve de precedente lapidar para a demonstrao do que ora se expe, j que ali se aplicou uma interpretao conforme a Constituio visando a no inquinar
de nulidade uma norma tributria redigida por meio de
tcnica duvidosa. Com efeito, diante do disposto nos arts.
194 e 195, no parece razovel que o interesse pblico, ainda mais em rea to sensvel como a da seguridade social,
fique a merc de tecnicismos, equvocos legislativos e rigores incompatveis com a finalidade expressamente colirnada
no Captulo em questo. Os tipos enunciados nos incisos
do art. 195 so abertos, at porque no cabe a uma Constituio fixar de maneira conclusiva os elementos integrantes da estrutura de um tributo. Tais hipteses de incidncia
so informadas pelo contexto em que se encontram
inseridas, como, de resto, o so todos os preceitos constitucionais.
Por isso, v-se que, salvo quando defluir do texto um
limite intransponvel, dever o intrprete, por imposio
Rodrluo
138
constitucional, procurar adequar as eventuais obscuridades ou mesmo impropriedades legislativas ao objetivo expressamente enunciado na nossa Carta, ao invs de adotar
teses que desautorizem um compromisso de to grande
relevo, notadamente no que tange ao empresariado deste
paIs, cuja responsabilidade social avulta em face das
aberrantes desigualdades com que convivemos.
Na esteira desse raciocnio, v-se que apenas quandu
no se lograr conseguir na prpria Carta uma soluo para
o exato alcance de determinado conceito que se dever
lanar mo de conceitos expressos na legislao inferior para
fins da delimitao referida. E, mesmo assim, dever ter
prioridade, por bvio, a legislao que trate especificamente do assunto em pauta, como o fez o eminente Ministro
Seplveda Pertence no julgamento do Finsocial j aludido.
No so os conceitos infraconstitucionais, portanto, que
delimitam o contedo e alcance dos termos empregados
pela Constituio, mas justamente o inverso. Alm da bvia prevalncia de comando constitucional sobre os demais,
verifica-se que conceitos infraconstituconais so elaborados tendo em vista realidades segmentadas, para atender a
necessidades espec!ficas e, assim, dentro de uma perspectiva necessariamente mais limitada. O conceito constitucional, ao contrrio, mesmo que empregado em acepo vulgar, tem por finalidade abranger o todu.
Sabe-se que a Constituio emprega termos em sentido tcnico e em sentido laico. Isto, alis, o prprio Supremo que o diz. Exemplos encontramos no conceito de nocumulatividade, como termo tcnico, e de faturamento,
como termo empregado em sua acepo vulgar. Em caso
de dvida quanto ao contedo de conceito no tcnico,
impe-se exegese voltada a descobrir a vontade da Constituio, que soberana sobre quaisquer outros diplomas
legais no pas e constitui o seu fundmnento de validade,
inclusive.
No obstante, inmeras tentativas tm sido feitas no
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Revistftdos.Procuradores da Fa7.cndnNac:ioIll
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141
sentido de que faturamento, "para efeitos fiscais, foi sempre entendido como o produto de todas as vendas, e no
apenas das vendas acompanhadas de fatura" (grifo nosso), conforme expressamente assentado pelo Ministro limar
Galvo no julgamento do RE n". 150.764-1(Finsocial/ empresas comerciais). Este entendimento, por sinal, veio a ser
novamente suscitado a ttulo de fundamentao no julgamento da Ao Direta de Constitucionalidade n". 01
(COFINS), atravs de remisso efetuada pelo Ministro
Moreira Alves em seu voto proferido na oportunidade.
Resta claro, portanto, que faturamento para os fins
previstos no art. 195, I, da Carta de 1988, no se limita
noo restritiva que lhe confere a legislao ordinria especfica. Os precedentes acima citados, por seu turno, indicam que o STFse inclina no sentido de fazer prevalecer um
entendimento o mais abrangente possvel quanto ao conceito em tela. Dentro dessa perspectiva, conseqentemente, tambm as operaes sobre imveis ensejam faturamento
a ser tributado pela incidncia de COFINS.
Como j assinalado, no vejo razo alguma para que,
diante da diretriz hermenutica emanada da Carta Federal
quanto a esta matria, seja lcito interpretar de forma
restritiva qualquer das hipteses de incidncia contidas nos
incisos do art. 195. Parece-me claro, pois, que a Constituio de 1988 pretende atingir, no inciso I do dispositivo
retrocitado, o produto de todas as operaes de venda
efetuadas em razo de atividade empresarial de empregador, independentemente da forma da operao e da natureza do objeto do comrcio, seja ele servio, seja coisa
corprea mvel ou imvel.
Sob o prisma constitucional, assim, v-se de fomla clara u ma permisso para que as operaes com imveis sejam tributadas pelo COFINS, a incidir sobre o faturamento
delas decorrente.
Para o desate da questo ora em foco, portanto, chegamos a um ponto crucial: o de saber se o conceito de merca-
ftI'lIFIlIIa:
143
por objeto a circulao de bens mveis, empregando o termo "mercadoria" para design-los. Nenhum bice concorre, porm, para que a acepo deste mesmo termo, visando aos fins previstos no art. 195, I, da Carta Magna, tenha
uma amplitude maior, j que subordinado a um conceito
atinente ao produto de todas as vendas efetuadas:
faturamento.
Considerando-se que os conceitos de faturamento e
mercadoria se submetem a uma diretriz teleolgica de cunho abrangente, a qual voltada consecuo do mandamento inserto no art. 195 - "a seguridade social ser financiada por toda a sociedade" -, verifica-se que neste
ponto que se revela o valor maior a ser levado em conta no
momento da atividade hermenutica.
A menos que se queira engessar a interpretao do
ordenamento em vigor, portanto, com a utilizao de conceitos restritivos e desvinculados da realidade jurdica atuaI, no se pode negar que a prpria Carta de 1988 no s
permite como, mais do que isso, induz assimilao das
operaes com imveis tributao decorrente do COFINS.
O valor em jogo, expresso pela diretriz do art.195, bem
como o carter laico e amplo do termo "faturamento", reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, permitem a possibilidade de incidncia de COFINS sobre operaes com
imveis; o carter cambiante dos termos em um processo
histrico, a includo o conceito de mercadoria, aliado
subordinao da respectiva exegese ao conceito de
faturamento e aos valores maiores abrigados no texto constitucional, no caso expresso pela diretriz de solidariedade
financeira, induzem probabilidade de subsuno da hiptese de tributao em pauta aos termos da LeiComplementar
n. 70/91; resta saber, pois, se h limite derivado da natureza
das coisas que impea a incidncia em comento.
No consigo vislumbrar, por mais que me esfore,alguma razo convincente para diferenciar coisas mveis e imveis ao ponto de permitir a incidncia de COFINSsobre ope-
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Fazenda Nacional
borando
entendimento ora exposto, no sentido de que
COFINS' 'd
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Em contrrio doc' .d
oes com ns rmvels.
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IS es osTRFsdas3ae5aR
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Supremo Tribuno:~ ~ca,)ortanto, a matria ir aportar no
exe ese abr
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coJ.
angente da noo de mercadoria de forma a
umar a sua submisso aos valores e r' '. .
grados no capitulo dedicado
. p. mClplOsco~sao de 1988.
Ordem SOCIalna Conshtui-
o ART. 34 DA
LEI N 9.249/95 E O
PARCELAMENTO DO CRDITO
TRIBUTRIO COM INCIO DE
CUMPRIMENTO ANTES DO
RECEBIMENTO DA DENNCIA
Com o ressurgimento da causa extintiva da punibilidade, nos crimes contra a ordem tributria, pelo pagamento do crdito tributrio, antes do recebimento da denncia, por fora dos disposto no art. 34 da Lei nO.9.249,
de 26 de dezembro de 1995, avivaram-se novamente questes que se achavam sepultadas desde o advento da Lei nO.
8.383/91.
Uma delas, e que objeto da presente anlise, diz respeito aplicao ou no da pr-falada causa extintiva da
punibilidade, na hiptese de formalizao de termo de
parcelamento, cujo inicio de cumprimento se deu antes do
recebimento da denncia por aqueles fatos delituosos.
Possui o art. 34 da Lei nO.9.249/95 a seguinte dico,
verbis:
---
---------------
-----------
148
agenle promover o pagamento do tributo oUcontribullo social, Inclusive acessrios, anles do recebimento da denncia".
A seu turno, !anta a Lei nO.4.729/65 quanto a Lei nO.
8.137/90, definem os crimes de sonegao fiscal ou contra
a ordem tributria.
Destarte, a causa extintiva da punibilidade
ora
readmitida
est jungida e imbrlcada aos interesses
fazendrios do Estado, que so objetos jurdicos tutelados
pelo ordenamento penal, de sorte que a resposta para a
questo sobre posslvel assemelhamento entre parcelamento
e pagamento do tributo ou contribuio social deve ser analisada, inicialmente, dentro da perspectiva do que seja "pagamento" para o Cdigo Tributrio Nacional.
Dispe o art. 156, inciso I, daquele normativo
recepcionado com status de lei complementar:
Portanto, pagamento a palavra que significa Jibeapenas o pagamento em dinhejl'lJ de contado (senti-
----_._----------
o sentIdo de apaZIguar e,
co~sequentemente, o de satisfazer. Pagar satisfazer que se deve, o que redunda em cumprir o objeto da obrigao ou em satisfazer a prestao, ou
solucionar a prestao" (grifas 1105505).'
"O termo pagamento corresponde ao vocbulo latino saiu tio, de solvere, que quer dizer desatar, soltar,
desligar. O vocbulo saiu lia, aplicado obrigao,
significa o rompimento de vinculo jurdico
(desvinculao obrigacional). Solvae a anttese de
ligare, de obrigar-se.
rao feita de qualquer modo (sentido amplo) e no
149
30r,'
-----------------_._----------------_.~---,-----
150
Celso de AlbuquerqueSilva
divida ou de uma obrigao, promovido gradualmente, isto , em sucessivas parcelas (grifos "ossos). {)
V-se, portanto, que no h como confundir o pagamento da dvida com o parcelamento dessa obrigao,
mesmo que o incio do cumprimento desse ajuste tenha
o~orrido antes do recebimento da denncia, eis que, como
v~~to,essa parcela inicial corresponde amortizao da dVida que no encontra equivalncia no seu pagamento.
Cu~pre
ressaltar
as observaes
de MAURO
BRANDAO LOPES, quando adverte o exegeta de que, por
vezes, " como o hornem apressado que, tendo diante dos
olhos o fim de sua caminhada, se v obrigado a contornar
ou vencer obstculo inesperado, impacienta-se o jurista ao
se defrontar com dificuldade que lhe parece meramente
terminolgica, Mas, na tarefa rdua de distinguir e precisar
r
, I)icionrio de Tecnologia
Ob. cit., p. 147.
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152
o CONCEITO
JURDICO DE
DESENVOLVIMENTO E A
GLOBALIZAO
Duciran Van Marsen Farena
Procurador da Fazenda Nacional
em So Paulo
Ex-Procurador do Estado de So Paulo
Professor de Direito Administrativo da
Universidade de So Francisco Bragana Paulista
Professor de Direito COllstih,ciOlzal
daFMU
Ps-Graduando em Direito Econmico
na USP
"O desenvolvimento
no se reduz a simples crescimento econmico. Para ser autntico, deve ser inte.
graI,quer dizer, promover todos os homens e o homem todo, como justa e vincadamente sublinhou
um eminenteespecialista:'No aceitamosque oeconmico se separe do humano; nem o desenvolvimento, das civilizaesem que ele se inclui.O que
conta para ns, o homem,cada homem,cada grupo de homens,at se chegar humanidade inteira".
(Encclica Populorum Progressio, Papa PAULO VI.)
tW . UrFU?
"I'.
tbMUTr'
fR'w.H+'
Se
e:;
.......m..
154
1. DA INDUSTRIALIZAO
A GLOBALIZAO
uao, que s se verifica pela intensificao da ativld~de ~dustrial. Mas a ascenso nesse setor
ro-
'
Constitucional nO1/69).2 a politica econmica volta-se essencialmente para a interveno do Estado no Dominio
Econmico, ao estatal que maximizada especialmente
pela criao de todo tipo de empresas estatais destinadas a
exercer atividade econmica, em complementao inicia-
'2
155
Na Constituio de 1988, o dcsenvolvimcnto considerado objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil (art. 3, inciso lI, da Carta de 1988), declarao {lUCrefora a referncia do prembulo a "bem-estar c desenvolvimento"
SALAMA, Pierre. Dolarizao: clIsaio sobre a moeda, a illdustria/izao,
e o
f!lldividamclltodos pases subdescllvolvido.Trad.de Rene Barata Zicman. So Pau.
lo: Nobel, 191\9, p. 25.
156
da Fazenda Nacional
fI!(
157
No se abandonava, no entanto, o projeto de desenvolvimento. Na verdade, o desenvolvimento, enquanto estratgia, transformava-se, passando mesmo a ser associado a
vias antes impensveis - como, por exemplo, reduo do
ritmo de crescimento e mesmo recesso.
De fato, o novo perfil do desenvolvimento, a partir da
dcada de .80, preconiza ajustes que implicam recesso e
reduo do papel do Estado (com o conseqente
desmantelamento do instrumental intervencionista criado
aps a Segunda Guerra).
Ao mesmo
tempo
em que se reclama
a
desregulamentao - e, portanto, o avano do mercado,
das regras "naturais" deste, parece haver um recuo do Direito, pelo menos, do Direito Pblico, o ramo que vinha
sofrendo maior evoluo, nos pases subdesenvolvdos. O
papel do Estado passou a ser azeitar a mquina, antes que
interferir nesta.
Agora, mais de 15 anos apis o triunfo, nos pases desenvolvidos,
dos reclamos
de desestatizao
e
desregulamentao, as expectativas parecem novamente
frustradas. Bem verdade que possvel identificar aspectos positivos no movimento pela reduo do papel do Estado; como fora possvel identificar aspectos positivos na
prpria interveno. Nenhuma dessas constataes satisfaz, porm.
Se o Estado, na quadra intervencionista, ostentava um
papel positivo ao intervir, e na desregulamentao, preservava, ainda, um papel de defesa do mercado nacional e de
condies sociais mnimas de legitimao, no contexto da
globalizao, o Estado parece simplesmente renunciar ao
papel de sujeito do desenvolvimento, para submeter-se a
urna frmula" global" ,externa, determinista, impessoal, que
escapa ao terreno da poltica e mesmo ao do embate democrtico.
Como observa ROBERT KURTZ, refletindo sobre as
greves de dezembro de 1995 na Frana:
1P;8
da FazE!nda Naciollal
'\
n
\~
II,
Fracassa a tarefa distributiva, quer por parte do Estado, quer por parte do mercado." A desigualdade torna-se
uma conse~uncia t~c~ca, inevitvel, da competitividade,
dogma maIOr da rehgtao da globalizao.
No entanto, quaisquer que sejam os efeitos prticos
da globalizao, da forma como os percebemos ou assimilamos, o certo que, para ela, tornou-se uma realidade no
sentido de que o mundo se torna uma s comunidade ;lo
s pela expans~o do comrcio, do deslocamento de p~ssoas, das comunIcaes, mas principalmente em razo dos
problemas ~ov~s que o crescimento do ps-guerra tem cria~o, o~ quaIS nao podem mais ser validamente pensados,
dISCUtidos,nem suas solues buscadas, dentro dos limites
das fronteiras nacionais.
.
O exemplo comum - mas no exclusivo - da
mterdependncia dos problemas o da ecologia. De fato, nenhum governo, nem mesmo o mais poderoso, pode, sozinho, enfrentar problemas como a destruio da camada de
oz,:,o, a poluio atmosfrica e dos mares, as mudanas climticas. No entanto, muitos outros aspectos poderiam ser citad~s .- as o~das de migrantes e refugiados, o trnsito de
cap,taISvolteISque fragilizam economias inteiras, etc.
5
--,--------------
159
COMO PRINCPIO
Pode parecer dispensvel, primeira vista, a declarao constitucional contida no ar!. 30, inciso 11,de que " objetivo fundamental" da RepbJicaFederativa do Brasil" garantir o desenvolvimento nacior.al", j que nenhuma sociedade ou Estado se prope estagtlao.
No entanto, no assim. A Constituio no contm
palavras inteis; tudo que nela se inscreve provido de
valor juridico e, conseqentemente, eficcia.
Devemos, preliminarmente, na tarefa de buscar o sentido juridico do desenvolvimento, distinguir a estratgia
do desenvolvimento do conceito de desenvolvimento, A
primeira est relacionada com os meios para implementlo. Conexiona-se, pois, diretamente com o campo da Politica Econmica. O segundo est relacionado aos prprios fins
do desenvolvimento. Evidentemente, os fins orientam os
meios; de tal maneira que no nos interessar tanto os meios juridicos de que se serve o desenvolvimento, quanto o
que ele sigtlifica, as implica~s que de seu conceito ser
7f\P~,
Francisco
1.Contrera.'>.
/)crrcllo5 Socill1cs: Teoria e Ideologia, Madrid:
Cultural Enrique Lufio Pefia, '1994,p. 133-'134.
---------_ .._--------_._--------
160
R~i4ia dO!!Procuradores
da Fazenda Nadonal
POQs/Vl!!l
extI'alt, visuaUMdo dentro do conJl.tnto constitucional.
Uma vez que a globalizao tomou impossvel considerar ~ desenvolv~ento,
quer enquanto estratgia, quer
como fIm, de forma ISolada, a anlise de seu conceito no
p~de ser feita .sem levar em conta a evoluo que esse conceIto tem sofrIdo, no mbito do Direito Internacional.
Podemos identificar um marco do Direito internacional do Desenvolvimento na aprovao da Carta do Direito
ao Desenvolvimento pela ONU, em 1986, que declara ser o
desenvolvimento "um direito inalienvel dos povos".
"
Outro documento, de enorme relevncia, o relatrio
Nosso Futuro Comum", elaborado pela Comisso
Brun~tI~nd da ONU, em 1987. Conquanto no seja uma
obra Jundlca, a estratgia do desenvolvimento sustentvel
que esse tr~balho elabora tornou-se imprescindvel para a
compreensao atual do desenvolvimento.
Na Conferncia para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, difunde-se a
~oo ~e desenvolvimento sustentvel, segundo a qual no
e posslvel separar as dimenses econmicas sociais e
ambientais
~esenvolvimento. Somente uma' estratgia
global permItira que o desenvolvimento presente no comprometa o bem-estar das geraes vindouras.
?~
_Desenvol~imento, assim, no pode se limitar promoao do creSCImento econmico; deve ser compatvel com
pre~cupaes sociais e ambientais. Mais ainda: tal preocupaa.o deve se antepor execuo das polticas pblicas,
funaonando, desse modo, como justificativa da prpria ao
estatal.
. Para ~ue essa evoluo possa ser incorporada ao Direito, preCIsamos enf~entar duas questes prvias. A primeIra consIste na objeo de que o desenvolvimento da
f~nna con:a proposto, seria uma matria eXh'ajurdica,
nao propnamente por se situar fora da rbita do Direito,
Inns por pressupor uln enfoque que 11"j'.l (> (~ri(,I1l:;]do pri-
.
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o processo
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11
FbRRAZjR.,
ibid., p.SS.
t:'!IJ.!'.t:
TrcioSampaio,
4. ed. Madrid:
~<.WHii_".\"~_-".""".""._""
Editorial
Tcenos, "1991, p, 25
.:
"",,"co.
,.
163
D"'m""'n----------
I~
COMPARA 1'0, Fbio Konder. Muda Brasil, uma Constituio para o d{,sclluolvi~
mel/to democrtico. So Paulo: Brasiliense, 1986, p. 16.
.
GRAU, Eros Roberto. Elelll'lltos de Direito Ecolllllico. So Paulo: Revista dosTn~
bWlais, 1981, p. 55.
.'.
.
.
WALO, Amoldo. O Direito Econffilco c o Duclto do des~nvolvlmentono
sil. Rroisfa dos Tribullais, 550 Paulo, v. 693, 1'. 23~24, a. 82, lul. 1993.
"__
Bra~
liiIiIIiiliIlii_ii 'O;;;,;;;;;;;;;;;;;;;;;;,;;;;,;;;.i~~n~;ij'-~ii:i.i~
..i!l=iii.ii===
164
EromJmlco
2
..
" Cf
..
~ . TRINDA DE, AntoIllO
AugustoCilnado. Meio<ll1lbil'nte e desenvolvimcnh): formulnil.o, natureza jurdica li'! ill1plemcntn'in do Direito ao tlL'senvolvi.
n~('~tocomo um Diteito humano. Revisll! do Procumdurlll Cem{ do fS/llrlo do 011"fl, l'ortalez.'1, 11"1-1, p. 20., 19Y2.
165
neoliberal ou da globalizao, o primeiro advogando o Estado minirno como condio para o desenvolvimento, o
segundo reduzindo o Estado a mera estrutura de atendimento de exigncias de insero internacional", apresentadas como estritamente tcnicas e impessoais, especialmente quando implicam flexibilidade para o trnsito de capitais, e retomo rpido dos investimentos, sem maiores compromissos com os interesses dos povos onde estes capitais
vo buscar seus lucros.
A insero internacional , sem dvida, mais do que
uma opo poltica; no h como, diante da globalizao,
proceder como os indgenas americanos que, depois de dar
uma olhada em torno, resolveram voltar para as suas reservas; para lembrar a figura - que certamente no peca
pelo excesso de correo poltica - de ROSTOW. 18
No entanto, ela deve se dar no compasso que deseja a
soberania popular, e na medida em que promove a cultura,
a sua individualidade, o bem-estar do povo. lmpe-se, pois,
uma estratgia de integrao seletiva no mercado mundial.
O prprio reconhecimento internacional do Direito ao
Desenvolvimento representa uma negao de uma suposta ordem natural", de uma tecnologia imparcial, da poltica de negao da soberania popular diante de um falso
internacionalismo, que, no fundo, nada mais do que a
prevalncia de interesses dos outros.
A novidade da globalizao no est na destruio dos
compromissos sociais do capitalismo, no abandono dos interesses mais fracos que encontravam no Estado, ao menos, um interlocutor. Est, sim, na necessidade de se imprimir um tratamento global aos problemas, relativos paz,
ecologia, sade, promoo dos Direitos Humanos,
satisfao das necessidades bsicas de todas as pessoas da
Terra, independentemente de onde elas estejam.
U
'IR
ROSTOW, W. W. Etapas do desenvolvimento", econmico (11m ma1lifesto "o-comlllIisla). TraJ. de Octvio Alves Velho c Sergio Coes de Paula. Riodejaneiro:
Zahar,
1974, p. 204. '"Apndice
B).
__ --- .~-
-----------_.
..
Enfim, a concepo de um Direito ao Desenvolvimento tem o mrito de colocar o individuo no centro do problema do desenvolvimento, retirando-o da posio de objeto,
ao mesmo tempo em que reconhece a interdependncia
entre paz, ecologia, desenvolvimento e Direitos Humanos.
O Direito ao Desenvolvimento representa, em sintese, a expresso da dignidade e da solidariedade humanas
sob o ponto de vista econmico.
Em situao de desequilbrios agudos e profundos
entre pessoas, regies e naes no possvel instalar-se
um desenvolvimento apto a durar - o desenvolvimento
sustentvel, expresso na conhecida frmula: "eqidade
dentro da gerao presente e tambm entre geraes".
Por outro lado, o desenvolvimento igualmente um
interesse pblico. Nesse sentido, afirma ADELMO
FIORANELLI IR. que ".. o desenvolvimento qualificado
corno interesse pblico, cumprindo peculiarmente ao Estado o dever de conferir concreo ao Direito ao Desenvolvimento de que titular o povo". 19 Interesse pblico, aqui,
note-se, no se confunde com o interesse estatal, que pode
coincidir com aquele ou no.
Apregoa-se, corno conseqncia da globalizao, a sobrevivncia de apenas uma frmula de desenvolvimento.
No entanto - afastadas as formas autocentradas ou
isolacionistas de desenvolvimento, no existem modelos
prefixados. Respeitada a dignidade humana, os direitos
individuais e coletivos, e a herana cultural de cada povo,
todos os caminhos so admissveis.
O desenvolvimento na globalizao no diminui o tamanho do Estado, nem o peso de suas responsabilidades;
apenas sua tarefa passa a ser compartiU1ada com a sociedade e com a comunidade internacional. Solidariedade e parA efetivIdade da Constituio na perspectiva do desenvolvimento. In: XXCON.
GRESSO NACIONAL
DE PROCURADORES DO ESTADO. 1994, Pmt.le,a.
Aliais ... Furtaleza: Procuradoria GCrilldo Eslmlo de) Ci'arfi, Ccnlru de Estudos c
I'I
'l'reinamento
Assim, a criao de condies necessrias para a participao - especialmente no que tang~ a_os~pos excludos e marginalizados, dando-llie c~n?loes dIgnas - torna-se a principal preocupao da atiVIdade estatal.
Disso resulta que exigncia inseparvel do desenldcRS
5A
,gnacy. m
d os AvUlla d os (pu.bl daUSPcln
1:5111
.
v. 9, n. 25, p. 49, set./ dez. 1995.
MiE"" .klll'!.'!!&1&&&J2!i8iI
168
169
necessrio, pontifica YGNACY SACHS, "tratar simultaneamente os cinco temas: paz, economia, meio ambiente, justia e democracia, tomando as condies sociais
como ponto de partida dos esforos em prol do desenvolvimento 26
Enfim, o Direito ao Desenvolvimento traduz uma lei
de proteo e fomento da solidariedade humana. v Destarte,
complementa a teoria dos Direitos Sociais, integrando-os
l1
11 Cl.
'...
,-"--------
Ibid., p. 238.
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172
Valdyr Perrini
Procurador da Fazenda Nacional
no Paran
Professor de Direito do Trabalho e Direito
Civil da Pontifcia Universidade Catlica
do Paran
Professor Lianciado de Direito Civil da
Faculdade de Direito de Curitiba.
Advogado Trabalhista
1. Quadro ftico. 2. Arcabouo juridico que circundou a questo ftica na vigncia do Lei nO.8.880/94. 2.1.Nafureza juridica
da conveno coletiva de trabalho. 2.2. Direito ao reequiUbrio econmico-financeiro. 2.3. Limites quantitativos para o reequilfbrio
preconizado. 3. Alterao substancial do arcabouo juridico por
fora da medida provisria nO. 1.053/95.4. Concluso.
1. QUADRO FTICO
Com o advento do Plano Real, uma questo crucial
vem afligindo os to atribulados Procuradores da Fazenda
~'.'-''''-''---------'-'--.
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_._-----------
Valdyr Perri"i
174
n 8.880/94
2.1. Natureza jurdica da conveno coletiva de trabalho
Ponderam os requerentes,
em regra,
que tal
rea1inhamento tem amparo na Lei nO8.666/93 (art. 65, letra
d, q'c seu S 5), visto que, por fora de conveno coletiva de
trabalho, os pisos salariais da categoria e os tiquetes-alimentao a serem pagos aos empregados,
sofrem
curialmente substancial reajuste, o que autoriza repasse na
remunerao
da prestao de servios, ainda que
inobservada periodicidade anual.
Fundamentam suas assertivas com base em complexos demonstrativos e planilhas que tornam ainda mais
aflitiva a posio do Procurador da Fazenda Nacional. Isto
porque, como sabido, este no conta com assessoria econmica capaz de desvendar os misteriosos hierglifos que
se escondem atrs dos nmeros frios apresentados por
prestativos economistas, sempre indicativos da "penria"
em que adentram as empresas contratadas em face dos reajustes salariais concedidos.
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua
condio social.
.....................................................................................
xxv - reconhecimento das convenes e acordos co~
letivos de trabalho.
......................................................................................
Art. 114
.
!l 2' Recusando-sequalquer das partes negociao ou arbitragem facultado aos respectivossindicatos ajuizar dissidio coletivo,podendo a Justia
do Trabalhoestabelecernormase condies,respeita-das as disposiesconvencionaise legais nnimas de proteoao trabalho" (ConstituioFederal
de 1988).
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175
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176
ValdyrPerrini
177
econmico-financeiro
A prevalecer, na feliz comparao do autor acima citado, a alma sobre o corpo da conveno coletiva, outra no
pode ser a concluso seno a de que a reviso do preo
contratado com empresa prestadora de servios, no curso
do contrato de trabalho, em face do advento de conveno
coletiva de trabalho, que determina reajuste nos salrios de
seus empregados, efetivamente constitui" fato previsvel
de conseqncias
incalculveis ... ", resultante
da
"supervenincia de disposies legais ... de comprovada
repercusso nos preos contratados ..." autorizador da reviso dos mesmos, nos exatos termos explicitados pela letra
d do inciso II do art. 65 da Lei n 8.666/93 combinada com
seu S 50!!!
Tal concluso, entretanto, tem limites e somente subsiste, por razes que examinarei com minudncia neste e
nos tpicos seguintes, enquanto vigente a Lei nO.8.880, de
27.05.1994, que assim dispunha:
"Art. 27
g 3. Sem prejuzo do disposto neste artigo assegurada aos trabalhadores, no ms da primeira database de cada categoria, aps 01 de julho de 1994,
inclusive, reposio das perdas decorrentes da converso dos salrios para URV,apurados da seguinte forma...
Art. 29
correspondente
variao
acumula-
anterior
178
Ora ...
Nos bons tempos de vigncia dessa lei estava garantido aos trabalhadores, quando da negociao concernente
sua data-base, no s as perdas advindas da converso
pela URV, mas ainda a reposio anual integral pela inflao, via IPCr!!!
Destarte, tais percentuais de reajuste, por comporem
necessariamente o aumento que deveria integrar clusula
convencional, inseriam-se no conceito de "disposies convencionais e legais mnimas de proteo ao trabalho",
constitucionalmente estabelecido, nos termos acima transcritos.
Por fora de disposio legal cogente ocorreria efetivamente uma reposio salarial para a categoria profissional quando do advento da data-base, fato previsvel, porm de conseqncias incalculveis, que a empregadora
deveria absorver quando da data-base da categoria.
Diante desse quadro, era razovel admitir-se que a
empresa prestadora de servios transferisse para a tomadora
o nus da decorrente, do qual no poderia eximir-se, por
determinao legal cogente, visto que inexistia qualquer
respaldo legal ou moral para se exigir que a contratada altruisticamente sofresse os nus do reajuste de salrios de
seus empregados.
2.3. Limites quantitativos para o reequilbrio
preconizado
Ao contrrio do que possa parecer at aqui, entretanto, o
direito ao reequihbrio financeiro, mesmo na vigncia da Lei
nO.8.880/94, no correspondia integralidade da variao do
IPCrcompreendida entre as duas datas-bases, nem tampouco
estendia-se ao indice de produtividade porventura concedido pela categoria econmica profissional.
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ValdyrPerrini
179
180
ValdyrPerrini
181
te pactuado entre o sindicato patronal representando a categoria econmica e o sindicato dos trabalhadores representando a categoria profissional, ambos ajustando a avena
com os olhos voltados para os seus interesses corporativos.
Destarte, a entidade classista patronal, ao conceder o reajuste, figura como alter ego de cada um de seus integrantes,
em nome de seus interesses individuais e coletivos.
Admitir-se que o reajuste concedido pela via de conveno coletiva automaticamente pudesse influir no equilbrio econmico-financeiro do contrato, com a automtica
recomposio do preo seria admitir a eficcia do reajuste
dependendo, na prtica, de uma verdadeira condio
potestativa, vedada pelo ordenamento jurdico ptrio. Na
prtica, estar-se-ia contrarando a literalidade dos arts. 115
e 1.125do Cdigo Civil, este ltimo de aplicao analgica:
Tampouco o lndice de produtividade porventura concedido no poderia ensejar a reviso dos preos, pelas razes a seguir expostas.
3. Alterao substancial do arcabouo jurdico por fora
da Medida Provisria n. 1.053/95
Com o advento da Medida Provisria n. 1.053, de
30.06.1995,alterou-se ainda mais substancialmente a abordagem jurdica que circunda a matria ftica em epgrafe.
Assim dispuseram os arts. 9 e 10 do diploma legislativo
acima aduzido (corroborados por medidas provisrias subseqentes que no lhes conferiram qualquer alterao):
"Art. 'l'. assegurado aos trabalhadores,na primeira data-base da respectivacategoriaaps a vigncia
desta medida provisria, o pagamento de reajuste
relativo variao acumulada do Irer entre a ltima data-base e junho de 1995,inclusive.
Art. 10. Os salrios e as demais condiesreferentes ao trabalho continuam a ser fixados e revistos,
na respectiva data-base anual, por intermdio da
livre negociao coletiva" ...
Deixou, ento, de existir a garantia mnima de reajuste pelo IPCr previsto pela legislao anterior a partir de junho/95. Uma exegese apressada poderia ensejar o raciocimo de que agora, como inexiste possibilidade de quantificar,
de antemo, na data da licitao, nem mesmo parte do
percentual a ser objeto do reajuste, ento prevaleceria a tese
no sentido de que a totalidade do reajuste poderia ser repassada.
Ledo engano ...
Pelo menos no que se refere convcno coletiva de
trabalho!!!
que o conveno coletiva de trobalho resulta de ajus-
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ValdyrPerrini 183
184
Valdyr Perfll,1
sultante do reajuste normativo para a Administrao Pblica, sob pena de se admitir a licitude de condio
potestativa, pois a eficcia do reajuste dos preos ficaria ao
arbtrio da empresa prestadora de servios, escancarandose as portas para procedimentos fraudulentos, em detrimento ao Princpio da Boa-Fe da prpria manuteno da
estabilidade econmica, alcanada a duras penas pela sociedade como um todo.
G - Raciocinio idntico ao aduzido na letra f aplicava-se na vigncia da Lei nO.8.880/94 no que se refere ao
repasse para o preo do servio das conseqncias resultantes da concesso, pelo sindicato patronal, atravs de conveno coletiva, do ndice de produtividade, o qual no se
encontrava entre as garantias minimas ento reservadas
classe trabalhadora.
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186
A PUBLICIDADE E OS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
Leon Frejda Szklarowsky'
Advogado - Consu/lor Jurdico
Procurador da Fazenda Nacional
1. Consideraes gerais. 2. Publicao dos contratos administrativos. 2.1. Na imprensa oficial. 2.2. Prazo para providncias e publicao. 3. Vigncia dos contratos administrativos. 4.
Omisso da Administrao. 5. O que se publica. 6. Ressalva ao
art. 26 - Significado. 7. Omisso do legislador. 8. Pequenas compras. 9. Convnios e outros instrumentos. 10. Concesses e permisses de seroios pblicos.
1. CONSIDERAES
GERAIS
A publicidade, com fonte no Documento Constitucional, um principio de fundamental importncia no Direio Professor Leem Frcjda Szklarowsky,
Subprocurador-Geral da Fazenda Nacional, advogado, juiz arbitral da Amel'ican As~ociation's Commercial Pannel,
de Nova lorquc, membro dos Institutos dos Advogados Brasileiros, de So Paulo e do Distrito Federal, acadmico da Academia Brasileira de Direito Tributrio, do InstHuto Histrico e Geogrfico
do Distrito Fedcral, membro da
lnlernational Fiscal Association, da Associao Brasileira de Direito Financeiro
e do Instituto Brasileiro de Direito Tributrio. Integra o Con.selho Editorial dos
Caderllosdc Direito Tributrio e Fi"allas Pblicas, da Ed. Revista dos Tribunais, e o
Conselho de Orientao das Publicaes dos Boletins de Licitaes e Contratos, de
Direito Admillistrativoe Direito MI/Ildpal, da Ed. NDJ Ltda. Co-autor do anteprojeto de lei de execuo fiscal, que se transfOnTlOU na Lei n"6.830, de 22.09.1980,
e do anteprojeto de lei de falncias, em debate no Congresso Nacional Entre
suas obras, destacam.se: xcClIflofiscal, Respollsabilidade l1ibultlriae medidas provisrias (livros), ensaios, ART.s c pareceres, publicauos em diversos repositrios
jurldicos
Lucas a extremada
jurisprudencial.
dedicao
e assistncia
prestada,
na rea
188
----
~.m
~_.-''''"'"V ..
189
p. 104.
190
da Fazcnda Nacional
191
de obteno de certides em reparties pblicas - Administrao direta e indireta, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse. pessoal - inciso
XXXN,aeb;'
3) o direito apreciao, pelo Poder Judicirio, de leso ou ameaa de direito, sem qualquer condicionamento,
fundamento do Estado de Direito, calado no princpio da
independncia e harmonia dos Poderes - inciso XXXVdo
citado art. 5 e art. 2 ;
4) o direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, coletivo ou geral - inciso
XXXI11;
5) o direito ao contraditrio judicial e extrajudicial e
ampla defesa - inciso LV;
6) o habeas data - inciso LXXJl;
7) a suspenso dos direitos polticos, perda da funo
pblica, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao Errio, por improbidade administrativa - art. 37, !l 4;
8) as garantias conh'a provas por meios ilcitos, inovao salutar - inciso LVI;
9) a defesa do consumidor - inciso XXXJl;
10) a ao popular - inciso LXXllI;
11) o mandado de injuno - inciso LXXI;
12) o princpio da legalidade, como atributo maior da
democracia - inciso 11;
13) o principio da igualdade de todos perante a lei,
como alicerce de todas as garantias e direitos - caput do
art. 5.
Essas garantias e direitos fundamentais tm aplicao imediata e no excluem outros decorrentes do regime
e dos principios adotados pela Carta ou dos tratados internacionais de que o Pas faa parte (!l!l1 e 2).
Os atos administrativos e, tambm, os contratos administrativos, para produzirem efeitos jurdicos e regula-
III
11
12
Leia-se: AMRAL, Antnio Carlos Cintra do. Ato admillistrativo, licitao e COI/trato admiilis/ralivo. So Paulo: M<tlheiros, 1995.
Cf. Princpios gerais de Direito Adlll/llstmtivo. 2. {~d.Rio de Janciro: Forense,1979,
~ 51.22.
Cf. Pril/cpios jUlldtltllC/ltais de Direito Admillislra/ivo. Riodc Janeiro: Forensc, 1977,
p.158c232.
~
scnt1J, acll'l15o do TJ-SP, Ag. Pc!. n" 220.457, 5" C. Civ., j. em 20.09.1975.
1l
administrativos
(LIXA).
,
192
~________________
da Fa7.endn Nndonal
histrico
da Lei n 8.883/<)1,
l~
apli('n~od" b.
Cf. ~1S arts. 71, XI (' lU. da C('/8H; 77, S 1", CF/,I(); e 77, 8 I", da EC n" 7/77.
N('~te ~entido, HELY L. MEIRELLE.S, op. ciL., p. :'?'(L1. Cnnsulh'-se
ocomcntnrio
dl' R(lbcrto ROSAS il Stnuln
o" 7 do SuprCJl1l1 l'ribl1l1<11 h'l"\crnl (in Direi/o
IN
1'1
Cf.
,H!. 40,
com as minutas de
Sobre
193
i,1
__L,.o
..n ..Frt'jda Szklarow.o;ky
publicao desses
contratante quancondies inscricontrato, cabendo
a publicao no
cf. pargrafo nico do Mt. 38 da LLCA. A lei ,mtl'rior apenas exigia o exame
pn~vio, pelo rgo jurdico competente
(cf. pan'gm{o nico do aft. 38 do DL n
2,300/86).
194
195
Brando e dos Ministros Jos Antnio Macedo e lvia Castelo Branco, com total anuncia do Pleno (Ata n 64/88 e
Deciso 356/81, respectivamente). 23 Neste mesmo sentido,
verificando falhas formais e exigindo a publicao sinttica
dos contratos, decidiu o Plenrio, votando o processo relatado pelo Ministro Lincoln Magalhes da Rocha. 24
Como exceo, IVAN RIGOLIN 25 citava, quando vigente o Decreto -lei n 2.300, a publicidade proibida e
a pr.rria licitao proibida (art. 23, S 1"), de modo que
o slgtlo se Impunha, se, a juzo exclusivo do Presidente
da Repblica, houvesse possibilidade de comprometimento da segurana nacionaL ou, na palavra desse mestre, pudesse pr em risco a segurana nacionaL Escreve,
apoiado nos ensinamentos de DIGENES GASPARINI,
q~e, uma vez desautorizada pela P,esidncia da Repblica, se, porm, presentes os aludidos motivos, a
contratao deveria ser procedida, de conformidade com
o Decreto n 79.099/79.
Atualmente, mero caso de dispensa (art. 24, IX, da
LLCA), ouvido o Conselho de Defesa Nacional (rgo de
consulta do Presidente da Repblica, nos assuntos pertinentes soberania nacional e defesa do Estado - art. 91
da Constituio), nos casos estabelecidos em decreto do
Presidente da Repblica e no extensvel aos Estados, Dstrito Federal e Municpios, na opinio de JORGE ULISSES
JACOBYFERNANDES, 26 conquanto MARCUSJURUENA
d~ Silv,l.
onu de
26.()f,.1995,
r. Q.:'\'51.
196
VILLELA SOUTO 27 espose opinio contrria, no sem razO, por tratar-se de norma geral, que esses entes - arts.
1~e 118 - devero ter adaptadn s suas disposies legais.
A publicidade recebeu do legislador ordinrio a merecida consagrao, com os aplausos da doutrina. 28 O art. 3
inscreve, entre os principios maiores, o da publicidade,
impondo sua obedincia, com destaque ao registro de preos das compras, publicado trimestralmente;" s compras
disciplinadas no art. 16; aos avisos de editais das concorrncias e das tomadas de preos;"'aos concursos;lI s dispensas,
s declaraes de inexigibilidade e ao retardamento".
2.2. Prazo para providncias
e publicao
Trata-se, in casu, de formalidade essencial- condio indispensvel para sua eficcia - a ser providenciada pela Administrao, at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua
publicao, para ocorrer no prazo de 20 dias daquela data.
A Lei n" 8.883, de 1994, alterou o presente dispositivo,
tornando mais elstico o prazo. A redao originria, idntica da lei anterior, neste particular, mandava que a Administrao providenciasse a publicao na mesma data de
Cf. Ucitacs & Contratos Administrativos. Esplanada: ADeOAS, 1993, p. 92.
]~ Leiam-se: TCITO, Cino. Dirdlo Admillistrativo. So Paulo: Snmiva, 1975;
VELOSO, C..
rlos Mrio da Silva. Empresas estataL.":responsabllidadee controles. RDP 85/88; GAROA, Maria. O princpio da publicidade. Licitaes e COIItratos (obra coletiva), coord. pela autora, com a participao dos Drs. Floriano
Azevedo Marques Neto, Mrcia Walquria Batista dos Santos e Snia Yuriko
Tanaka. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1995, p.16; FIGUEIREDO,
Lcia Valle. Direito dos licitantes. 4. cd. So Paulo: malhciros ed., Is.d.]; DALLARI,
Adilson de Abreu. Aspectos jurdicos da licitao. So Paulo; Saraiva, 1992. SILVA, Antnio Marcelo da. Estudos sobre a r.. Pell/lista 110. 10.395/70. So Paulo:
CEDRO-DER, 1971; DROMI, Jos Roberto. DcrrcllO Administrativo. Buenos Aires:
Aslrea, 1992, t.1; DROMI, Jos Roberto. I.J1licitllcil/pblico.. Buenos Aires: Asrrea,
[,.d.]; BARRA, Rodollo, CASSAGNE, )uan c.. DROMI. )0'" R, GORDILLO,
Augustin, OrrONELLO, ncslo, GAMBINO, EnriLjuc S. Cem tratos Admillistrati.
vos. Buenos Aires: Depalma, 1992; BERAIZ, Migud Ange1. '1i.'oriage1leral de
los (olItmlos administrativos. 2. ed. Buenos Aires: DepnlllH'l, lYHO; BLANCHEI',
Luiz Alberlo. Ocdifl1l luz dlllUlVllici. EJ. Junt, 1993; DIPIETRO, MariaSylvia
Zanclla. Di,.eito Adlllillistmfivo. Siio P\lllo: Atl,l~, 19L!4; DIFZ, Manuel Maria.
ii
unn Frejda.5zklarowsky
197
198
4. OMISSO DA ADMINISTRAO
E se a Administrao omitir-se?
A omisso impede a produc. de efeitos jurdicos. O
ato (ou o contrato) ineficaz. S valer perante as partes e
terceiros, aps realizar-se a condio necessria, que a divulgao pelos meios prprios, pois, como bem alerta HELY
LOPES MEIRELLES, "requisito de eficcia". a eficcia
contida.
jI)
31
32
31
lf
3S
36
cf. art.
20 da LLCA.
Cf. art. 22 da LLCA.
Cf. art. 26 da LLCA.
Cf. nosso Licitaes e Contralos cit.
V, nesta lei, os prazos em sentido contrrio.
Cf. art.ll0 da LLCA.
Cf. nosso Parecer PGFN/CSJD/1052/87,
sobre a proibio legal de atribuir
efeitos financeiros retroativos aoscontralos regidos pelo Decreto-Lei nl! 2.300/
86 e suas alteraes, sob pena de nulidade e responsabilidade de quem lhe der
causa, in Follla de So Paulo, 12 abro 1988; Boletim de Direito Administrativo, NDJ,
p. 475-481, jul. 1988).. Este parecer no perdeu atualidade, em face do sistema
legal vigente.
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__~L\!i~-II"I"~
,,.,- ..,. II h
.tAJilQL)lliA
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Nm;w;
J9 Cf. art. 82 da LLCA. O art. 84 considera servidor pblico quem exerce cargo,
emprego ou funo pblica, mesmo que tTansitorimncnle e sem remlUlera~~,
no s6 na Administrao direta, como tambm nas fundaes, empresas publi-
II!~
cas, sociedades
UI
~1
de economia
misln c
!las
entidade ..contrnl<ldas.
direta
(lU indi+
ROSAS).
201
5. O QUE SE PUBLICA
O arl. 62 dispe que o instrunlPnto de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia, tomada de preos e nas
dispensas e inexigibilidades, cujos preos se compreendem
nos lirttes das modalidades acima mencionadas. Todavia,
dispensa-o nas demais hipteses em que a Administrao
puder substitu-lo por outros instru1!1entoshbeis, tais como
au torizao de compra, ordem de execuo de servio, carta-contrato ou nota de empenho. Esta enumerao no
exaustiva.
A lei clara e impositiva. A Administrao Pblica
est obrigada a realizar prvia licitao, ao fazer conh"atos
COlll terceiros, referentes a obras, locaes, servios, inclu12 CJ. ComellMrios Lei de Ucilares (' COl/lra/os Admi/lislrnfivos.
1. Ed. 550 Paulo:
Aide, [,.d.), p.354.
~\ Este ART. faz remisso fi lei ,mlcTor. Sua orientao, porm, continua vlida.
202
sive publicidade, permisses, concesses, compras, alien~S e quaisquer outros contratos, seja qual for a denoIlUnao que se lhe d, mas faculta no faz-lo nos casos previstos na lei.44
As compras, ainda que se submetam s condies de
pagamento e aquisio semelhantes s do setor privado,
devem orientar-se pelos preos praticados no mbito dos
rgos da Administrao Pblica, no escapando das amarras da LLCA.
O art. 16 foi substancialmente alterado, pela Lei n"
8.883, de 1994, que aprimorou sua redao, reconhecendo
o legislador sua impraticabilidade e dificuldades na sua
aplicao, especialmente nos pequenos Municipios. Pretendeu eliminar a burocracia, os elevados e desnecessrios
custos e a lentido, incompatveis com esse tipo de contrato, especialmente a malfadada expresso fechado o negcio,
na feliz observao de CARLOS PINTO COELHO
MOTTA." A divulgao far-se-, mensalmente.
Essa inovao tornou mais econmicos e racionais os
negcios com a Administrao.
A lei determina a publicao do instrumento de contrato ou de seus aditamentos, no importa o valor, mesmo
que sem nus, no entanto ressalva o disposto no art. 26.
Surgem algumas indagaes de suma relevncia, que
merecem estudo aprofundado.
Sempre advogamos que todo contrato, qualquer que
fosse o valor, ainda que sem nus, deveria ser publicado,
incluindo aqueles cujo instrumento pudesse ser substitudo por outros instrumentos hbeis, como, por exemplo, a
carta-contrato, a nota de empenho, a ordem de execuo
de servio, a autorizao de compra, ou quaisquer outros
semelhantes, com o beneplcito do coiendo Tribunal de
46 Cf. nosso:
47
nacional
..,.
".' ~-~
203
4~
cit.
Cf., entre outros, a Deciso n!! 585 do TeU, Plenrio, Te n<:!011621/93-1, DOU
de 28.09.1994. Seo I, p. 14.757. No mesmo sentido, Proc. TC n!! 225241/90-0,
DOU de 18,03.1993 (apud nosso Durao de contrato Administrativo
e a lei n!!
8.666/93 Boletim de Licilal?s e Contratos dt., n.l0: out. 1993).
204
.Ji
(fo /)irr'ifo.
51
.~.,.~.."I""ti""
5:1 Cf.',~'nfre~lllra .,a emenda do I~l.'lalnr, Depul'lllo Wnller NOlY, Emendn 11"00046/
94, ,1 MI'l!td<l Provisria
n'! OU42<J.Cf. ti Emenda n" (J039, do deputado Ariosto
Holanda"
ii. Medida Provisria n" 472, id(:ntcn il n~lhl(;f() aprovada e (lue se
transformuu
no p<Uigrafo (mico do citado ar!. 61; cf., tmnb{:m, a Emendn tl~183,
d(l deputado Lus Roberlo POllll~, que pl'ope, igualmente, il ressalva no <.lrt.26.
157.
--------
205
206
Leon FreMaSzklarowsky
207
contrato e sobrecarregando os servios pblicos, em .homenagem aos princlpios da racionalidade e econonua, que
devem nortear a boa administrao, desde que daqueles
atos constem, necessariamente, os dados essenciais do contrato, que normalmente55 estariam inseridos no extrato que
deveria ser publicado.
.
Se, entretanto, o contrato no for celebrado, deve-se
publicar o ato que tomar insubsistente a dispensa ou a declarao de inexigibilidade.
Se assim no for, o legislador estar deserdando o principio da publicidade, impedindo que se d conhecimento
de alguns contratos extraordinariamente elevados, embora dispensados da licitao ou declarados inexigi~eis, tosomente em virtude da pssima redao do precelto reformado e da verdadeira inteno do legislador que se no
expressou corretamente.56
SIDNEY MARTINS disserta que os prazos descritos,
no pargrafo nico do art. 61, no se aplicam contratao
direta, nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitao, j que, nestas hipteses, a publicao deve ser feita no
prazo de cinco dias, devido ressalva feita no pargrafo
nico, in fine.57
Deve-se entender que se no publicam tais contratos,
porque a dispensa e a inexigibilidade j o foram, ~lOScinco
dias, aps sua comunicao autoridade supenor, para
ratificao, nos trs dias seguintes realizao daqueles atos,
se destes constam todos os elementos necessrios publicidade. Pensar diferentemente leva ao absurdo de que a
alterao no conduziu a nada.
Ou, ento, como entender a ressalva que acabou embutida nessa clusula normativa? Com CARLOS
cf. art. 26 da LLCA.
SI>A interpretao, que ora OfCrL'CCIllOS,rdormuln, em par~c, nosso ~('~sanwnto
S5
anterior.
n opmmo
do Dr.
51
p.96.
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~~.~--~------_..~.
Leon FrefdaSzklarowsky
208
RiliJ18ta
209
fIIl
~1
nClulU01a as cxpres,
u_
Cf. Deciso doTCU nl! 585, Pleno, DOU de 28.09.1994.
~2
Cf.TCn".22524tj90-0cit.
tratos, cujos termos podem ser substitudos por outros instrumentos, tais como a carta-contrato, a nota de empenho,
enfim ~q~eles decorrentes da dispensa de licitao, prevista nos mClsos I e II do art. 24 e no ~ 4 do art. 62, in verbis:
1) obras e servios de engenharia de valor at 5% do limite
pr~visto na alJnea a do inciso I do art. 23, desde que no se
refrram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda
de obras e servios da mesma natureza e no mesmo local
que possam ser realizadas conjunta ou concomitantemente'
2~outros servios e compras de valor at 5% do limite pre~
VIsto na alJnea a do inciso 11 do art. 23 e, para alienaes,
nos casos previstos nesta lei, desde que no se refiram a
par.celas de um mesmo servio, compra ou alienao de
mator vulto que possa ser realizada de uma s vez; e compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos,
se no resultarem em obrigaes futuras e no for necessria assistncia tcnica (art. 62, ~ 4").
, . Isso porque o art. 26, objeto da ressalva, no pargrafo
uruco do art. 61, no contempla os incisos I e II do art. 24,
nem o S 4 do art. 62, com o que, paradoxalmente, contrat05 de vultosos valores, porque tiveram a licitao dispensada ou declarada inexigvel e publicados esses atos, com
a mdispensvel
justificativa
e com os elementos
identificadores do prprio contrato, mas foram expressamente ressalvados no art. 26, no tero de ser publicados,
enquanto que os menos expressivos devero s-lo, sem
dvida, em face do eXpresso cornando da lei.
O intrprete deve, porm, encontrar a melhor soluo,
que se conforme com o Direito, mas no destoe da realidade.
A lei deve ser interpretada, inteligentemente, de modo
que no conduza ao absurdo ou a concluses vulnerveis
ou impossveis. A lacuna legislativa deve ser preenchida
sem ferir princpios constitucionais."
Aplicando-se o art. 16, que disciplina as compras fei-
i
fi
;1
;Z
211
,
I
8. PEQUENAS COMPRAS
Hiptese interessante diz respeito s pequenas compras, disciplinadas no pargrafo nico do art. 60, que podem, excepcionalmente, ser objeto de contrato verbal, desde que no ultrapassem a cinco por cento do limite estabelecido no art. 23, inciso 11, alnea a, pagas imediatamente e
em regime de adiantamento.
Todo contrato administrativo escrito e fonnaI, submetendo-se s formalidades obrigatrias, exceto aqueles cujos
instrumentos podem ser substitudos pelos outros instrumentos, menos formais, e os referidos nesse dispositivo. Estes,
porm, no necessitaro ser publicados, visto que, se verbais
so, no dependem de comprovao documenta!.'"
65
o contrato
idem, RT669/39;
212
Re\'i8lA
dOI
LeonFrejdaSzklarowsky
8.666/93, devendo os Estados, o Distrito Federal e os Municipios promover a reviso e a adaptao necessria de
seus diplomas legislativos s disposies desta lei, atendendo s peculiaridades das variadas modalidades de seus
servios."
O Tribunal de Contas da Unio, pelo Pleno, adotou as
concluses do Ministro Lincoln Magalhe~ da Rocha, em
processo de interesse da INFRAERO, ao analisar a conce~so do direito de uso de sala VIP, em aeroporto, e deterrrunou a essa entidade que adeque seu Regulamento de Ucitaes s normas da Lei n" 8.666/93, alterada pela Lei n"
8.883/94. De se notar, ainda, a manifestao desta Corte
proibindo, terminantemente,
"a retroao da eficcia do
contrato", por agredir a lei, e vedando, ainda, qualquer acordo verbal, que s excepcionalmente admitida, no mbito
da Administrao Pblica."
E, ainda, como proposiO fundamental, consigna os
principios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critrios objetivos e da vinculao
ao instrumento convocatrio.70
A divulgao do contrato de concesso e da permisso ato obrigatrio, devendo-se obser"ar, entre outros, o
principio da publicidade."
lIlI
69
l'J
--------.------
"~='IIIl!-.-'n'l'I'ln
..o:".~
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213
711
71
Sobre o tema, consulte-se Collcesso do 5e11lio pl~blico,obra coordenada por ODETE MEDAUAR, com a participao de: Marcos Jos do Amaral Filho, Fernando
de Menezes Almeida, HeUy Alves de Oliveira, Mrcia Walkiria dos Santos,
Marcos Mauricio Taba, Hamilton Rangel Toba, Joo Carlos Lopes de Souza e
Marcelo Pereira.
Cf. TCno. 014948/94-0, Deciso n 644/94, in DOU de07.11.1994,aplldBLCcit.
n.3, p138. Conquanto a deciso, ao tratar da retroao da eficcia do contrato,
refira-se ao ~ 2'1do art. 51 do revogado DL n'~2.300/86, aquela no perdeu
atualidade, pois se lhe aplicam os mesmos principias, sem qualquer trauma ..
Sobre infraes penais da LLCA, consulte-se: GRECO FILHO, Vicente. Dos crimes da Leide Ucitncs. So Paulo: Saraiva, 1994.
Cf. arls. 14 e 40 da Lei nl!8.897, de 13 de fevereiro de 1995.
.FiiliF
214
Sustentam que a previso constitucional de submisso, ao Poder Judicirio, no s da leso a direito como a
ameaa a leso, implica dizer que o Poder Constituinte
Originrio atribuiu ao juiz (pela norma do art. 5,XXXV)o
SUvioPereiraAmorim
poder de decidir conforme a necessidade, sem possibilidade de limitao de tal poder atravs de norma
infracnstitucional.
Data venia, no esse o alcance daquela norma constitucional. Isso mais se evidencia quando se trata de medidas provisrias (liminares, cautelares e, agora, antecipao
de tutela) em processos outros que no de mandado de segurana; isto porque a Constituio erigiu o mandado de
segurana condio de remdio constitucional conh'a violao ou ameaa de violao de direito lquido e certo no
amparado por lUlbeas corpus, mas no traz regra explcita
sobre o "poder geral de cau tela" do juiz.
A Constituio Federal de 1988no afastou os princpios que norteiam a atividade jurisdicional do Estado:
investidura, indelegabilidade da jurisdio, aderncia da
jurisdio ao territrio, unidade da jurisdio, inrcia, imparcialidade do juiz, independncia ele.
A Constituio tambm no criou regras processuais
para todos os casos. Se bem verdade que estabeleceu cerlas normas relativamente ao mandado de segurana (inclusive o mandado de segurana colelivo), ao habeas corpus
e ao pedido de liminar em ao direta de inconstitucionalidade (art. 102, 1,p), no menos verdade que deixou legislao infraconstilucional as normas de processo;
tanto que atribuiu Unio a competncia privativa para
legislar sobre direito processual (arl. 22, I).
Assim, O que a lei no pode fazer (segundo o art. 5,
XXXV,da Constituio) impedir que uma ameaa a direito possa ser submetida, pelo interessado, apreciao do
Poder Judicirio. Isto no quer dizer que a apreciao possa ser feita em qualquer tipo de processo, que a apreciao
tenha de ser imediata, que a apreciao deva ser feita na
primeira inslncia, que a apreciao no possa ser feita obrigatoriamente mediante duplo grau de jurisdio ou que a
leI no possa exigir contracautelas (como a cauo) em favor da uutra parte interessada
(valcllllo
._--"._-------~.------"'---"".......-~,."'.. ".
l(~lnbrar que no
217
218
SilvioPereira Amorim
dplos gerais" de direito, o que possibilitaria aplicar (e mesmo elaborar) a norma de direito "com justia" .Tratando da
utilizao desses princfpios gerais, REN DAVID leciona:
"O recurso a estes princlpios e a utilizao que deles se faz so muilo difceis de serem explicados
pelos tericos do positivismo legislativo; pem em
evidncia a subordinao do direito aos imperalivos da justia, tal como concebida numa poca e
num momento determinados, e o carter de direito
dos juristas e no unicamente de sistemas de normas
legislativas, que pertencem aos direilos da famil;a
romano-germnica.
Assinalamos j a maneira como o legislador podia,
por vezes, abdicar a expressamente apelar para a
colaborao dos juristas, para encontrar num grande nmero de hipteses a soluo justa que uma
situao comporta. Os limites da lei so claramente
eslabelecidos por eslas situaes, e que o legislador
se exprime etn teilllOS voluntariamente gerais, quer
conferindo aos juizes poderes de eqidade, quer remetendo-os para os usos ou para o direito nahual
(c. civil austraco, arl. 7), quer subordinando a aplicao das disposies legais aos imperativos dos
bons coslumes ou da ordem pblica. Nenhum sistema legislativo pode passar sem estes corretivos
ou sem estas fugas, sem as quais haveria o risco de
produzir-se, entre o direito e a justia, um divrcio
inadmissivel. A nlxima SU7Ilt11IWI jus Sll11lma injuria
nem corresponde ao ideal dos nosso direitos, nem
por eles aceita. Uma certa injustia nos casos particulares pode ser o preo necessrio de uma ordem
socialmente justa; os juristas da famlia romanogermAnica no esto prontos a aceitar u}na soluo
que, no plano sacia/lhes parea injusta. E caracterstica da flexibilidade das concepes jurdicas na famlia romano-germnica que a eqidade haja sido,
em todos os tempos, integrada ao direito e que ,jamais se tenha sentido a nece$sidade, nesta famlia,
de corrigir, por regras ou jUrl"idies autnomas de
219
inte tudo pode significaria uma recada na concepo intelectual de um positivismo despido de valores, h muito superado pela doutrina e pela jurisprudncia. Exatamente a experincia com o regime
nazista ensinou-nos que o kgislador capaz de perpetrar injustias graves, de modo que a prtica do
exercicio do direito no pode ficar indiferente a esses desenvolvimenlos
histricos, sendo-lhe
lcito,
._=
da;;:_t .'m:tf1!,~tin.M.,.
220
inconstitucionaL.:;' aproxi-
prtica",
~- Cf. DI de
221
16.05.1994
-----------------,
110
Direito Constitucional
222
ma processual infraconstitucional, que dir a forma, prazos, procedimentos, pressupostos e condies do processo
judicial e o contedo (declaratrio,
constitutivo,
condenatrio, mandatamental etc.) da deciso judicial e
condies para sua eficcia (comunicao ao interessado,
publicao, submisso ao duplo grau de jurisdio etc).
At o advento da Lei na 8.952, de 13 de dezembro de
1994, no se cogitava de antecipao da deciso a ser proferida no processo judicial (e a isso no corresponde a medida cautelar, que no confere o direito buscado na ao principal mas sim urna garantia de seu exerccio futuro, quando eventualmente deferido). E nenhum juiz se atrevia a
conceder, sem existncia de norma processual permissiva,
medidas antecipatrias do direito buscado.
Pois bem, agora h previso legal de antecipao de
tutela, delimitados na prpria lei os limites da atuao
jurisdicional, sem que isso (fixao de limites, pela exigncia de certos requisitos) implique inconstitucionalidade.
Apenas porque o art. 273 do CPC (com a redao da
Lei na 8.952/94) exige prova inequvoca e que o juzo se
convena da verosimilhana da alegao e, ainda, que haja
fundado receio de dano irreparvel ou de dificil reparao
e fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manilesto propsito protelatrio do ru, no se pode dizer que
ele ofende o art. 50, XXXV, da Constituio. O mesmo se
diga quando aquele art., no seu S 30., probe a antecipao
da tutela para alienao do domnio ou levantamento de
depsito em dinheiro sem cauo (quando faz expressa referncia ao art. 588, lI, do CPC).
Tambm a norma que probe a concesso de determinada~ liminar"s, a que veda a concesso de certa medida
cautelar, como a que prohe a propositura de determinada
ao cautelar na primeira instncia (deferindo ao segundo
grau de jurisdio o seu conhecimento direto, como faz a
Constituio com relao a certas matrias), no pode ser
acoimada - s por isso - de inconsHtucional
223
O que imprescindvel fazer verificar a .correspondncia entre os interesses que urna tal norma VISaa proteger (em contraposio a outros interesses) e a limitao que
impe.
Nesse contexto parece perfeita a regra que exige a
oitiva das pessoas jurdicas de Direito Pblico antes da concesso de liminares contra elas, em aes possessrias (CPC,
art. 928, pargrafo nico). Isto porque lci~oe,iusto pr~~umir a legitimidade da atuao estatal, sendo mdicada a OItiva
de seus representantes para derrubar tal presuno e, em
conseqncia, presumir o direito de quem pede a prestao jurisdicional. lmportante salientar que o~ docume~tos eventualmente trazidos no devem, por SI ss, servtr
de convencimento do juz, que no dever dispensar a oitiva
do representante do ente estatal.
Igualmente, plenamente adequada aos interesses
em jogo a regra que probe a concesso de liminar ou a
execuo da sentena no confirmada pelo tribunal competente quando se trate de mandadu de segurana ou ao
cautelar "inominada" em que buscada a concesso de reajuste de vencimentos ou reclassificao de servidores pblicos (art. 50e seu pargrafo nico da Lei na 4.348, de 26 de
junho de 1964, e arts. 10e 30 da Lei na 8.437, de 30 de junho
de 1992). Isto porque o dinheiro entregue pelo juiz ao servidor - a ttulo de aumento de vencimentos - no voltar ao patrimnio pblico se o eventual recurso contra a
liminar for provido, se a ao for julgada improcedente pelo
prprio juiz (de primeiro grau) ou se a sentena que julgar
procedente a ao no for confirmada pelo tribunal; isto
sim configuraria violncia aos direitos que a Constituio
confere s partes litigantes em processo judicial (a includa
a prpria Fazenda Pblica, naturalmente). Alm de no
haver instrumento processual de fazer retomar ao Tesouro
o dinheiro irregularmente entregue ao autor, se afinal for
julgada improcedente a aO,.e.ssa forma de pa?a.mento
antecipado da condenao JudiCIalofende ~nC1plO esta-
225
I
l
II
i
I
inclinao dos rgos judicirios Infenores, compostos usualmente por juzes mais jovens e, portanto,
menoS ligados a um certo passado, a dedar.ar a
inconstitucionalidade de leis que os juzes supenores
(emaisveUlOs)
tendem,aocontrrio,a julgarvlidas,
como exatamente se verificou com notonedade na I~-
no Japo'"
Apesar de contrastada,
em geral, por SACHA
CALMON NAVARRO COELHO, e, em especial, quando
argi que o sistema difuso s possvel com o slilre deC1SIS,
caracterstico apenas no sistema da COlll11l0n law, a advercf. RTJ132/571
- ------_ .. ...
'
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.'
d"/
- ou enLTe6rg~os
tutela cautelar c o
IIIH;aout:
-_._------------_ ..
""""
_'_0'
__
.'
.~_.,_~
~ciii,nerece sria rcl1exo, ao menos quanto conveninera de que ?S rgos judicirios inferiores no se contraponh~~~~te
e sem motivos srios orientao dos
~rga?SJudi~os
superiores (especiaImente da Corte ConstituCIonal), amda .q~e (e especiaImente porque) no tenha~os o stare declsls, que, na prtica, concede efeitos
vmcu1antes aos precedentes das cortes superiores.
PRoCURADORES
Ab&cioFreire
DA FAZENDA NACIONAL
MrmoI'8
AfonsoGrisi Neto
Afranio Veiga do Valle
Agilecio Pereira deOlivclra
Agostinho do Nascimento
Netto
Agostinho Flores
Ailton Labois:rire Villela
Airton Bueno Junior
Akira Uematsu
Alberto Japi Assu Tourinho
Alberto Loures da Coota
Alberto Rodrigues Fcrrcira
Aldemario Araujo Castro
Aleth Nlvia Silva di Oliveira
Alexandra
MafiTa Monteiro
Alexandre Juocys
Alfonso Cracco
Procurdores
228
da Fazendl\ Nacional
229
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Crll], l'
Reis
I
I
Procuradores
J Rubono Medeiros
J- s.ntVll de Souza J6ntor
Tolt!1lo Filho
Jos V~ tb SiJva
J05efa Ablpil Cruz e Silva
JaI Valltt
Josiberto
Martins
de Uma
Lenir de Moraes
Lenita Naves Rodrigues
l.eny Felix de Souza Zapata
leon Algamis
LdaMariaMaiaBu~
Lucia Ramal' Barbcira
L ciana de Castro Cortez
Luciano "Benevolo de Andrade
Luciano Haddad Monteiro de Castro
Luey Costa de Freitas Filha
Luis Alberto Glaccr Oliveira Saavcdm
l.uIs Carl05 Silva de Moraes
Luis Eduardo Biandti Cerqucira
Luis Incio Lucena Adams
I.uiz Alberto Americano
Luiz Alfredo Ribeiro da Silva Paulin
Luiz Alfredo Zanoni
Luiz Carlos Baisch
Luiz Carloo de Schueler
Mas-c;.aaki Wassano
MauridesCelso
Leite
MauroGrinberg
Miguel Biancardini Neto
Milton Darci Nagel
Miriam do Esplrito Santo Vieira H('('rdt
Mirian Aparecida Peres da Silva
MOileyt Borges de Castro Figu('fa
Me-P1CfT Usroa Lopes
Moiss Coelho de Arajo
Moisl de Godoy
Mbnica Hlebetz Pegado
MOnica Rocha Victor de Oliveira
MOnica Wilma Schroder de Bruyn
Myrce Maria Chaves 1"lermida Vilar
Myriam Viana de Carvalho
Naiara Cancellier
Neila Cruvincl Batista de Siqueira
Nelson lnureirodosSantos
Nelson SUvrio deSant'ana
filho
Nery Jos' Marciano
Nestor Alberto Amaral Cunha
Newton Arajo I.npes
Nicola Ba7.anelli
Nilo Lourival Ferreira
NiltonClio
Localelli
Nilton M3rques Ribeiro
Nivaldo Tavares Torquato
Nocmi de Oliveira
Norma Alice Pereira RodJigul'S
Dl Damasceno
Ferreira
Octavio de Barros Marques
Octavio de Castro Aldntara
OdacirSecchi
Oilson Jos Zanlorenzi
OlcgrioSilvcira
Vcrsiani dos Anjos
da F87.enda
Nacional
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MJria K"I,'l.'l',ill
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d. Fazenda Neclonal
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ONG
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Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
Ao Direta de Inconstitucionalidade
Agravo de Petio
Agravo Regimental
Apelao em Mandado de Segurana
Boletim de Licitaes e Contratos
combinado com
Cmara Cvel
conferir/confrontar
Constituio Federal
Congresso Nacional
Contribuio Social sobre Faturamento
Contribuio Provisria sobre Movimentao
Cdigo Tributrio Nacional
Dirio do Congresso Nadonal
Declarao de Contribuies e Tributos Federais
Dirio de Justia
Decreto-Lei
Dirio Oficial
Dirio Oficial da l'nio
Dirio Oficial do Estado
Emenda Constitucional
edio
Editora
folhas
Instituto Brasileiro de Direito Constitucional
ibidem
Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira
Imposto sobre Operaes Financeiras
Imposto Predial e Territorial Urbano
julgado
Lei sobre Licitaes e Contratos Administrativos
Ministrio Pblico
Mandado de Segurana
Organizao No-Governamental
Organizao das Naes Unidas
opus citatum (obra)
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PIB
Produto Interno Bruto
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publicado
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Recurso Fspecial
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Revista de Direito Administrativo
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Revista de Direito Pblico
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Revista dos Tribunais
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Revista do Tribunal de Justia
S.A.
Sociedade Annima
seg,
seguInte
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Nacional
Supremo Tribunal Federal
STF
Superior Tribunal de Justia
STJ
Tribunal de Contas da Unio
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Tribunal Federal de R~
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traduzido
trad.
Tribunal Regional Federal
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UPFEMG Unidade Padro Fiscal do Estado de Minas Gerais
Universidade de So Paulo
USP
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