Pension Reform in Southeast Asia

Mukul G Asher
Professor of Public Policy
National University of Singapore
sppasher@nus.edu.sg

ADB Regional Conference on Enhancing Social Protection in Asia 
Manila, April 21‐22, 2010

Disclaimer: The views expressed in this paper/presentation are the views of the author and do not necessarily
reflect the views or policies of the Asian Development Bank (ADB), or its Board of Governors, or the
governments they represent. ADB does not guarantee the accuracy of the data included in this paper and
accepts no responsibility for any consequence of their use. Terminology used may not necessarily be consistent
with ADB official terms.
 Organization
• The Context 
• Pension Reform Avenues in Southeast Asia
• Concluding Remarks
 The Context
• The need for more robust social security and social safety 
nets has been in Southeast Asia since the 1997‐98 Financial 
Crisis. However, the rapid recovery and subsequent robust 
growth meant that the Crisis did not lead to sustained efforts 
to integrate social protection into economic growth 
strategies. 
• The current global crisis once again represents both an 
opportunity for, and a challenge to, strengthening of social 
protection in Asia. The term ‘social protection’ is used in this 
context to denote major branches of social security such as 
pensions, healthcare, work injury and social assistance.
 The Context
• While demographic, institutional and fiscal challenges are 
many, the current global crisis underscores the political 
necessity of sustaining the process of expanding social 
protection. 
• The trend rate of economic growth is regarded as a singularly 
important macroeconomic variable that affects the economic 
security of the young, and the old. The global economic 
slowdown may also impact the pace and quality of job and 
livelihood creation in Asian countries, raise the cost of debt 
refinancing (particularly for highly leveraged economies), 
potentially lower remittance flows, and also lower the 
medium term real investment return on pension assets. 
 The Context
• Several Southeast Asian countries have pursued aggressive 
fiscal stimulation packages in which social protection has 
been an integral component. There are however concerns 
that overly aggressive fiscal stimulus packages, if not reversed
skillfully as economies recover, could potentially lead to 
higher inflation, and reduce the real incomes of the poor. 
• Higher inflation and nominal rates could also increase the 
cost of servicing the internal debts of several countries such 
as Indonesia, and the Philippines.
• Many of the Southeast Asian countries have established 
schemes which cover traditional branches of social protection 
(Table 1)
 Table 1: Social Security Programs in the Region
Sickness and maternity
Old age, Family
Country disability, and Cash benefits Work injury Unemployment allowance
Cash benefits
survivors plus medical s
for both
care a

Brunei X b d X b b
Indonesia X b d X b b
Laos X X X X b b
Malaysia X b d X b b
Philippines X X X X b b
Singapore X X X X b b
Thailand X X X X X X
Vietnam X X X X X b

a. Includes Old Age, Disability, and Survivors; Sickness and Maternity; Work Injury; Unemployment; and Family
Allowances. In some countries, the rate may not cover all of these programs. In some cases, only certain groups, such as
wage earners, are represented. When the contribution rate varies, either the average or the lowest rate in the range is used.
b. Also includes the contribution rates for other programs.
c. Government pays the total or most of the cost of family allowances.
d. Contributions are submitted to a ceiling on some benefits.
Source: Social Security Association (2008)
 Context
• Mere establishment of such schemes however does not bring 
about high degree of coverage of population as well as types 
of risks; adequacy in benefits; sustainability in financing; and
high quality services with relatively low levels of 
administrative and compliance costs. 
• Given the heterogeneity of Southeast Asian countries such as 
in  demographic trends (declining fertility rates, increasing life 
expectancy at age‐60); economic and labor market structures; 
fiscal constraints and effectiveness of public service delivery 
systems; there is no one blue print of pension reform that is 
appropriate. 
 The Context
• The policy choices involve how to combine different avenues 
of pension reform discussed in the next section to construct a 
robust, adequate and sustainable retirement income 
protection systems with  coverage approaching the universal 
level. 
• Different countries will have different priorities in sequencing
these avenues and in designing elements of each avenue to 
bring about the desired pension system.
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• There are several broad avenues for reforming pension 
systems in Southeast Asia. The avenues encompass schemes 
involving the formal sector in which there is identifiable long 
term employer –employee relationship; and informal sector 
where no such relationship is evident. Much of the 
employment growth in Southeast Asia will be in the informal 
sector. 
• The avenues incorporate a wide variety of financing 
arrangements ranging from traditional PAYG social insurance 
based schemes, to contributory savings‐based schemes, 
whether mandatory or voluntary. They also recognize 
unorthodox ways to convert physical asset ownership (such as 
housing) into retirement income stream.
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Each country will need to contextualize the avenues discussed 
below, and combine them in accordance its objectives, and 
financial and institutional capabilities. 
• The transition (such as from DB to DC schemes) will need to 
be carefully arranged, with explicit recognition of the costs 
and duration of transition.
• The broad avenues for pension reform in Southeast Asia are 
enumerated below
 Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Avenue1: Modernizing and professionalizing existing 
formal social security organizations in performing core 
functions.
• Each provident and pension fund must perform five core functions with a 
reasonable degree of competence and efficiency (Ross, 2004). 
1) reliable collection of contributions, taxes and other receipts (including any loan 
payments in the security systems);
2) payment of benefits for each of the schemes in a timely and correct way; 3) 
ensuring good financial management and productive investment of provident and 
pension fund assets; 
4) maintaining an effective communication network, including development of 
accurate data, and record keeping mechanisms to support collection, payment 
and financial activities; 
5) production of financial statements and reports that are tied to providing effective 
and reliable governance, fiduciary responsibility, transparency, and accountability.
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• In basic record keeping and other functions of provident and 
pension fund administration, Singapore and Malaysia have 
reached fairly high level of effectiveness as indicated in Table
2. 
• There are other Southeast Asian countries, most notably 
Indonesia and Philippines, where lower administration costs 
could help improve pension systems. 
• Philippines however has been making considerable use of the 
IT systems to improve administration and compliance with its 
social security schemes. Nevertheless there is room for more 
progress. 
 Table 2: Administrative Efficiency of National Provident Funds in
Singapore and Malaysia (~2006)

Variable Central Provident Fund Employees Provident Fund

(CPF), Singapore (EPF),
Malaysia

Operating cost as % of income 3.52 3.11

Operating cost as % of Funds Under 0.11 0.15

Management (FUM)

Operating cost as % of contributions 0.88 1.68

Number of employers registered per 55.7 78.4

employee

Number of members registered per 2,156 2,124

employee

Number of active contributors per 946 1,067

employee

Source- Asher and Vasudevan (2006) forthcoming 13

Source: Estimated by Author based on reports from official sources
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Investment of pension assets in a productive manner remains 
a challenge in Southeast Asia. This is due to several reasons, 
including the limitations of financial and capital markets in 
these countries. 
• Such investments are essential both in the accumulation and 
in the payout phase of defined contribution schemes. In each 
case it is the net return to members (net of all administrative 
and investment management costs), which matter. 
• There must be sufficient time permitted to enable to the 
power of compound interest to accumulate balances. The 
pre‐retirement withdrawals, quite high in Singapore, Malaysia 
and Indonesia, need to be structured for the power of 
compound interest to be realized.
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• The net rate of return must be equal to or exceed rate of wage 
growth to ensure that the replacement rate (ratio of pension 
benefits to pre‐retirement income) is not adversely impacted. 
• As in Singapore the realized real rate of return over the 1987‐2008 
period was 1.2 percent per annum (implying that balances will 
double in 60 years) (Figure1). 
• This was lower than the average real wage growth of 5.2 percent.
The replacement rate is likely to be much lower than  the 66‐75 
percent usually suggested by financial planners
• In Malaysia, the real rate of return between 1961 and 2008 was 
3.19 percent per annum (Table 3). This implied in real terms 
member balances will double in approximately 22.6 years. 
• The asset allocation of the EPF has become more diversified, and
aggressive (Figure 2).
Figure 1: Singapore: Real Return on CPF Balances (1987‐
2008)

Source: Calculated by the Author. 
16
Table 3:Malaysia: EPF, Real Rate of Return to Members

Year Nominal Dividend Rate Inflation Rate (CPI) Real Rate of Dividend

(1961-2008) 6.53 3.28 3.19

(1983-2008) 7.15 2.98 4.18
(1987-2008) 6.90 3.16 3.76
(1990-2008) 6.69 3.34 3.37

Source: Calculated from data  from EPF (2009)

17
 Figure 2: Malaysia: Investment Allocation of EPF: 1991‐2008

Note: MGS – Malaysian Government Securities; D & L – Debentures and Loans; Equi – Equities; MM – Money Market.
Source: Calculated from the Annual Reports of the EPF.

18
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Malaysia’s EPF has been permitted in the 2010 budget to 
invest a portion of its assets abroad. Thus in the future 
greater geographical diversification of pension assets is likely.
• Thailand’s  Government Pension Fund (GPF) has however 
already diversified its portfolio geographically. The asset 
allocation as at December 31, 2009 is shown in Figure 3. 
• The real rate of return (Figure 4) has generally been positive. 
Figure 3: Thailand: Asset Allocation of GPF

Source: GPF Website, http://www.gpf.or.th/Eng/port.asp

20
Figure 4: Thailand ‐ Rates of Return from EPF, 
1997‐2008 

21
Source: GPF Website, http://www.gpf.or.th/Eng/perform.asp
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• These initiatives could potentially lead to higher returns, 
though risks have also increased.
• For the low‐income countries ‐Cambodia and Laos‐ the 
priority should be to build capacities of their provident and 
pension fund organizations to undertake the core functions 
noted above more efficiently. Realizing the limitations of their
financial and capital markets, relatively conservative 
investment policies are warranted. Greater emphasis on 
record keeping functions and on reducing administrative and 
compliance costs merit serious consideration. 
 Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Avenue 2: Parametric and/or systemic reforms of some components of 
existing systems (such as civil service pensions). 
• Many of the provident and pension fund programs in Southeast Asia were 
established in a pre‐globalization and pre‐cold war era basis. The design 
details of these programs also do not reflect the current tendency 
towards reduced fertility, and longer life expectancy. They also do not 
fully reflect developments in financial and capital markets, and changing 
labor market dynamics. 
• In pension economics, there is a “tyranny of small numbers” where a 
seemingly minor change, such as in life expectancy of the beneficiaries of 
the provident or pension scheme, or in the real rate of return credited to 
members’ accounts, could have a disproportionately large impact on 
retirement income security. 
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• The above observations are particularly relevant for the civil 
service pension schemes in Southeast Asia. With few 
exceptions, the detailed provisions of these schemes have not 
been rationalized to reflect the new environment. For 
example, longer life expectancy suggests that the age at 
which the members should become eligible for full pensions 
should be increased. 
• However in many of the countries such as Malaysia and 
Indonesia, the retirement age for civil servants remains 
between 55 and 65 years, with lower retirement age for 
women (for example, in Vietnam) even thought their life 
expectancy, on average, is higher.
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• There are also examples of parametric reforms in other 
countries in the region. Singapore has introduced a deferred 
annuity scheme called CPF Life to help address the longevity 
risk. Several countries such as Singapore, and Malaysia are 
encouraging retired individuals to be at least partly active in 
the labor market through a variety of measures. 
• Many countries such as the Philippines and India are 
tightening up on pre‐retirement withdrawals from their 
provident and pension schemes. This will ensure that the 
power of compound interest is harnessed for a longer period. 
• Singapore has been experimenting with converting housing 
equity into retirement income streams. Their impact so far 
has been limited.
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Avenue 3: Using different types of retirement income 
transfers, which do not entirely depend on formal labor 
market relationships. 
• These include social pensions, and co‐contributions by the 
State. For poverty alleviation, social assistance targeted at 
poor in all age groups may be needed. The country papers 
provide several examples.
• Thailand’s 30‐Baht Scheme for healthcare (introduced in 
2001) has not only been continued but also expanded with 
greater state support. In stimulus packages of several 
countries in Asia, there is a significant social assistance and 
retirement income transfer component.  
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Singapore has implemented one‐off cash payments to 
citizens’ provident fund accounts. The Community 
Development Councils provide some social protection to the 
indigents, however this is means tested. 
Pension Reform Avenues in Southeast 
Asia 
• Other Avenues 
• Countries such as Malaysia, Thailand and the Philippines are 
encouraging occupational private pension plans and/or individual
retirement accounts to broaden the sources of retirement financing 
and risk sharing.
• Indonesia is encouraging the linking of pension with microfinance. 
Policy makers hope that this will also assist in enhancing financial 
inclusion and strengthen social cohesion.  In some countries such as 
Japan and Singapore, there is recognition that human capital has
similarities with a financial instrument, such as a bond, which could 
enable members to earn part of their retirement needs by 
participating in paid economic activity, even during retirement.
• There is a strong case for other countries, particularly the middle 
income countries, to consider innovation along this avenue. 
 Concluding Remarks
• In addition to greater professionalism in designing, implementing, 
evaluating the economic and social impact of pension systems, the 
following three broad themes would need to be considered by the 
policymakers in Southeast Asia. These are:
• (i) The need to Integrate Social Security Policies by viewing them as 
integral part of the overall economic, social, and human resource 
management in Southeast Asian countries. 
• (ii) Need to take a systemic view which permits all elements of the 
system to be consistent in improving retirement income benefits 
and in pursuing good governance practices. The regulatory 
arrangements may need to be reviewed in Southeast Asian 
countries to achieve this objective.
• (iii) Need for Complementary Reforms in Other Areas such as Labor 
Market, Delivery of Public Services, and financial and capital 
markets.
 Concluding Remarks
• ASEAN Social Security Association (ASSA)  Forum is useful but 
there is need for it to play a greater role in pension reform. 
• It should also be a forum for empirical evidence‐based 
comparative social security research in Southeast Asia. 
• This will require developing disaggregated and robust 
mortality and morbidity database in the region, and 
strengthening indigenous research capabilities of member 
countries. 
• Graduate level professional programs in social security 
management and pension economics merit serious 
consideration of relevant stakeholders in Southeast Asia.