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EVOLUCIN
CONCEPTOS GENERALES, ALCANCE Y AUTONOMA
DEL DERECHO AGRARIO
El primer tema que debemos tratar en este curso es el concepto del
derecho agrario, su objeto y, en forma simultnea, determinar si existe
una real autonoma de este derecho, esto es, un jus proprium, dentro
del derecho en general. Luego, abordaremos el mbito especfico del derecho
agrario y sus relaciones con los recursos naturales, tomados stos
en la ms amplia acepcin del concepto.
Algunos autores han querido ver en el derecho agrario una disciplina
jurdica independiente, que obedece a reglas propias, y otros, una simple
especialidad, o sea, una rama separada del tronco general del derecho,
que tiene caractersticas especiales, pero que se nutre, en muchos de sus
aspectos, fundamentalmente del derecho comn (que es el substractum
de todo el derecho privado) y, en otras de las materias, del derecho
administrativo.
Se habla, en el primer sentido, de una autonoma cientfica,
y tambin, para afirmar la independencia, de una autonoma
legislativa y didctica.
El notable agrarista italiano, Giangastone Bolla, verdadero creador
del derecho agrario y del cual hablaremos ms adelante, sostena la autonoma
cientfica de esta disciplina jurdica fundado en la existencia de
una suerte de hacienda agraria, o sea, de la reunin de factores formada
por el fundo, los animales, cultivos, mquinas, enseres y dems bienes
que componen la organizacin de la produccin y sobre la cual convergen
las relaciones jurdicas agrarias. Para Bolla, la hacienda agrcola,
constituye una unidad tcnico-econmica que coordina la tierra, el capital y el
trabajo. El fundo, en opinin de este maestro, juega un papel
principal, porque sin su presencia el resultado econmico no sera posible.
Otros autores, como luego veremos, fundan la autonoma de esta
rama del derecho en la existencia de la empresa agraria, avanzando sobre
el concepto de la hacienda, en un sentido ms universal y comprensivo,
mientras que otros lo consideran el derecho de la agricultura, en
un sentido objetivo o, si se quiere, una manifestacin del derecho profesional
del agricultor, caracterizado ste por su actividad agrcola ejercida
sobre el fundo, destacando, en este caso, el aspecto profesional y
subjetivo de la relacin. Volveremos sobre este tema, al referirnos al
contenido del derecho agrario.
El derecho agrario, en un sentido amplio, puede ser caracterizado
como el conjunto de normas de derecho privado y de derecho pblico
Son evidentes los cambios que en el curso del presente siglo han
experimentado
las relaciones del hombre con el planeta, es decir, con el
entorno que lo rodea. Los ambientalistas concuerdan que cuanto ms
compleja se ha hecho la civilizacin, menos arraigado se siente el hombre
a la Tierra. Los cambios, sin embargo, no son de ahora y tienen su
origen en la llamada revolucin industrial del siglo XVIII, pero se han
acelerado vertiginosamente en el transcurso del siglo actual. El incremento
geomtrico de la poblacin mundial, ha multiplicado las necesidades
bsicas de los ncleos humanos y la explotacin intensiva de los
recursos naturales, a lo que se ha sumado la revolucin tecnolgica de
las ltimas dcadas, que ha acentuado el mayor dominio del hombre
sobre la Naturaleza y, a la vez, las diferencias sociales. No sabemos
hasta cundo el avance de la tcnica podr seguir manteniendo una relacin
compatible, durable e integrada con el medio ambiente. La constante
desatencin a los problemas del medio, la crisis de la conducta
humana, han llevado a una permanente y acelerada destruccin de los
valores naturales y culturales emergentes, poniendo en serio riesgo el
frgil ecosistema de la Tierra. Es evidente, como bien se ha dicho, que
la mayor tragedia del hombre occidental, en el momento actual, es haber
perdido contacto con la realidad ecolgica, esto es, con el mundo
que lo rodea y lo sustenta. Esto ha ocurrido prcticamente en el curso
del presente siglo, por la explotacin acelerada y sin control de los recursos
naturales renovables y no renovables. Se ha producido, de este
modo, un verdadero choque entre el desarrollo de la civilizacin actual
y el medio que nos circunda. Ha crecido, en escala desconocida hasta
entonces, el poder de la especie humana para manipular la Naturaleza y
modificar el entorno. Este proceso parece no tener lmites. Pero el hombre
tambin ha aprendido, en medio de estas falencias y, tal vez, con
cierto retardo, que debe sobrevivir, preservando sus bienes materiales y
su cultura y que su existencia y la de las generaciones futuras, quedarn
comprometidas si no adopta urgentes medidas de contencin al constante
deterioro del entorno, que l mismo ha provocado y si no cambia
la relacin que hasta ahora ha mantenido con el sistema ecolgico.
Parece haberse convencido, finalmente, que la capacidad de la Tierra
para soportar la constante agresin a que se la somete, tiene un lmite;
que los efectos daosos no son pasajeros porque la Tierra tiene una aptitud
natural, pero limitada, para absorberlos. Han existido muchos siglos
de estabilidad ambiental que nos precedieron, debido a la explotacin
moderada de los recursos naturales, aun desde el inicio de la revolucin
I. EL DELITO ECOLGICO
Se ha sealado la poca disposicin que ha tenido el Estado para sancionar
los delitos ecolgicos, es decir, los realizados contra el medio
ambiente, los cuales por figurar reprimidos por las leyes especiales y no
portel Cdigo Penal, entran en la categora de los delitos menores o de
las infracciones fcilmente redimibles.
En muchos casos, por otra parte, la sancin que se impone tiene ms
en cuenta la intencin criminal de la persona, que la misma gravedad
del acto, lo cual no aparece como aceptable. Se analiza el dolo o culpa del
agente, ms que el dao ocasionado al entorno.
El delito ecolgico supone la inexistencia de un plazo prescriptivo,
mientras no haya cesado la actividad ilcita. En las leyes penales del
mundo figuran categorizados preferentemente como "Delitos contra el
ambiente". El derecho argentino todava no ha sancionado esta figura
delictual. Al presente, la nica norma que tiene alguna relacin con el
tema, es la contenida en el artculo 200 del Cdigo Penal, inserto en
el captulo referente a los Delitos contra la Salud Pblica, el cual establece
que: "Ser reprimido con reclusin o prisin de tres a diez aos
el que envenenare o adulterare, de modo peligroso para la salud, aguas
potables o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al uso pblico
o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere
seguido de la muerte de alguna persona, la pena ser de diez a veinticinco
aos de reclusin o prisin." La sancin de este artculo, en
cuanto a los delitos ambientales, como se advierte, no alcanza a los
originados en el vertido a la atmsfera, suelo, aguas no potables, de
productos que pongan en peligro la salud de las personas, la vida animal,
la conservacin de los recursos naturales y culturales que conforman
el ambiente, es decir, ese conjunto de derechos que configuran los
intereses difusos, o los intereses colectivos, los cuales carecen de proteccin
especfica en el Cdigo Penal. Ello hace necesario que el legislador
contemple un delito especfico en la normativa criminal, como lo
han hecho otros pases del mundo, que comprenda todas las situaciones
ambientales, bajo la denominacin de delito ecolgico o ambiental,
al que puedan remitirse las leyes que regulan cada uno de los
elementos que componen el ambiente. La norma penal existente ser
siempre de aplicacin muy restrictiva y slo a los casos expresamente
contemplados, dados los reparos que implica la interpretacin extensiva
de toda ley penal.
Por otra parte, queda establecido que las personas jurdicas no
pueden delinquir. En consecuencia, las sanciones por los delitos ecolgicos
calidad del aire y que han logrado, tambin, los mayores avances en
la materia.
Los ambientalistas recuerdan que el hombre absorbe, a travs de sus
pulmones, aproximadamente 15 kg. de aire, contra 2,5 kg. de agua y
1,5 kg. de alimentos, diarios, que ingresan al organismo para sustentar
la vida. Ello indica la importancia que tiene para la salud humana respirar
un aire limpio.
Segn un informe de la UN, producido despus de la celebracin del
Protocolo de Montreal de 1987, y la Convencin Marco sobre Cambio
Climtico aprobada en la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, el balance
de los resultados obtenidos, desde esas fechas, no ha sido muy
alentador, en cuanto a la preservacin de la pureza del aire y, como
consecuencia, a la condiciones del clima y del ambiente en general. La
atmsfera sigue recalentndose por la mayor presencia, especialmente
del dixido de carbono, metano y xido nitroso en el aire, a los que se
agregan otras nuevas sustancias como los hidrofluorocarbonos,
perfluorocarbonos
y hexafluoruros de sulfuro, siendo EE.UU., Canad y
el Japn los pases productores del veintitrs por ciento de las emisiones
de estos gases, situacin que se agrava con la tala indiscriminada
de los bosques naturales, en los pases en proceso de desarrollo y los
efectos de la denominada lluvia acida, que envuelve a la Tierra con
contenidos de cido sulfrico y ntrico, productos de la reaccin qumica
provocada por los xidos de sulfuro y nitrgeno provenientes de
las plantas industriales y motores que queman combustibles, combinados con
vapor de agua y que retornan a la tierra con el aire, la lluvia, la
nieve y el granizo. No resulta fcil obtener, de los pases industrializados,
la decisin de reducir las emisiones a plazos fijos, a fin de mitigar,
adems de otros perjuicios, el efecto invernadero, que determina la
presencia de esos gases en la atmsfera, los cuales permiten la entrada
pero no la salida de los rayos solares y provocan, tambin, la reduccin
de la capa de ozono, la cual filtra los rayos ultravioletas, y cuya ausencia
es capaz de esterilizar el planeta y elevar a largo plazo el nivel de las
aguas de los ocanos. Estos pases estn de acuerdo con el principio, pero
no deseaban asumir compromisos a plazos y con porcentajes determinados.
Entretanto, se arrojan a la atmsfera cerca de 6.000 millones
de t. anuales de dixido de carbono y se ha observado un incremento de
esas emisiones en los ltimos aos que, en algunos pases, alcanza al
cuarenta por ciento de las cifras de aos anteriores.
Argentina suscribi en 1985 el Convenio de Viena para la proteccin
residencia.
En materia de asignacin de la propiedad inmueble rural, o sea, del
suelo, como elemento de produccin y de asentamiento de la poblacin
rural, en particular, las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la
legislacin civil, al instituir, desde antiguo, en sus leyes de arrendamiento
y colonizacin, el concepto de unidad econmica mnima de la parcela
agraria. Estos matices, vinculados a lograr la mayor eficiencia en la
produccin de bienes y asegurar la estabilidad de la familia agraria, no
alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en la cual no se
advierte diferencia jurdica alguna que la convierta en una institucin
distinta de la propiedad del derecho comn, aunque en algunas oporrunidades
haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad,
como ha ocurrido en materia de colonizacin, por motivos de inters
social. Ms an. El moderno concepto del derecho agrario trata de
emanciparse de la propiedad fundiaria, a la que slo le asigna una cuota
en el complejo mecanismo de recursos que moviliza la empresa agraria.
2. DOMINIO, USO Y APROVECHAMIENTO
El Cdigo Civil regula el dominio sobre las cosas estableciendo las
condiciones generales que lo caracterizan y dejando librado a las leyes
especiales determinar sus limitaciones, restricciones y formas de explotacin.
El concepto del dominio es uno, pero las formas de uso y
aprovechamiento son diversas y este tema debe quedar librado a las
legislaciones que regulan cada actividad, sea sta agraria, industrial,
minera, forestal, pesquera o de simple asentamiento poblacional. Lo
que no pueden hacer estas leyes, es modificar el concepto del dominio
que la ley civil atribuye sobre las cosas, sea al Estado o a los particulares,
o considerndolas cosas sin dueo, o comunes, porque este
tema es exclusivo de la legislacin de fondo que lo tiene asignado, segn
las respectivas competencias legislativas, y no podra ser compartido
con otras competencias, sin provocar un caos y afectar la
seguridad jurdica.
En consecuencia, la nica fuente del dominio agrario es el Cdigo
Civil y a l debemos recurrir cuando se trata de establecer la verdadera
naturaleza de la institucin regulada. La propiedad aparece como un
concepto unitario, que no establece diferencias segn la clase y categora
de los bienes, aunque desde el punto de vista de la economa no
constituya un concepto homogneo. La modificaciones que en algunas
oportunidades las leyes agrarias han introducido a las reglas civiles,
para proteger la unidad econmica de la propiedad agraria, como las
de la renta del suelo o plusvala, tambin por la nica razn de ser propietario
de la tierra.
La doctrina de la Iglesia est planteada en trminos religiosos y morales, como
un deber de conciencia, justicia y caridad. Agrega que un
cierto dominio sobre los bienes externos asegura a cada cual la autonoma
personal y familiar y la libertad. La doctrina marxista est expuesta
en trminos exclusivamente econmicos.
En una posicin autnoma se encuentra la doctrina liberal. La propiedad,
segn esta corriente del pensamiento, puede tener concepciones
distintas desde el punto de vista sociolgico o jurdico. Para esta
doctrina la propiedad individual no proviene, como se afirma, de una
apropiacin indebida de la propiedad comunitaria, lo cual quitara todo
ttulo legtimo a su poseedor, sino que es el resultado de un derecho
que nace con el hombre, un derecho inherente a la condicin humana,
cuyo origen se encuentra ms all de la organizacin jurdica que se
disponga. Sin embargo, otros expositores de esta doctrina, como Ludwig
von Mises, admiten en cambio que la propiedad no nace con el
hombre sino que es producto de la violencia. Cualquier violencia tiene
por objeto la propiedad de otro. La proteccin de la propiedad, por
ello, tiene el carcter de un instrumento de paz. La esencia del derecho
de propiedad es crear la paz, la paz para todos. Todos los que poseen
pueden reclamar la posesin, aunque sta sea ilegtima. La propiedad
tiene por fundamento la paz, es decir, el reconocimiento de la situacin
creada, sin importar cul ha sido el origen de sta. Cualquier tentativa
para proceder de modo diferente, habra reavivado y eternizado
" las luchas.
4. EL RECURSO SUELO Y SUS DISTINTOS USOS
Todos los recursos naturales son esenciales para la supervivencia humana.
Ei recurso suelo, sin embargo, tiene un significado especial, ya
que constituye el lugar habitual de los asentamientos humanos y la
principal fuente alimentaria del hombre.
El suelo, o tierra propiamente dicha, ocupa un veinticinco por ciento
de la superficie del planeta, ya que el resto est representado por
la masa acuosa que constituye los mares y ocanos. De acuerdo con la
poblacin mundial, a cada habitante le corresponderan, para asentamiento
y actividades productivas, aproximadamente, tres hectreas.
Sin embargo, gran parte de la superficie continental de la Tierra est
ocupada por desiertos, zonas ridas o semiridas, montaas y casquetes
polares, que la hace inaprovechable. La desertizacin tiene sus causas
naturales, pero tambin depende del uso o mal manejo que el
hombre haga del suelo. Se calcula que slo un veinticinco por ciento
de las tierras continentales tienen posibilidades de aprovechamiento
agropecuario o forestal.
Por otra parte, la divisin del trabajo hace innecesario que cada
habitante posea una cuota de tierra. Adems, esta divisin resultara
imposible, dadas sus diversas calidades y su distribucin geogrfica.
En nuestro pas, de los 278 millones de hectreas que existen en el territorio
continental, el sesenta por ciento est constituido por tierras
ridas, el veinte por ciento por semiridas y el veinte por ciento restante
por buenas tierras agrcolas. Como vemos, gran parte del territorio
amenaza con convertirse en un gran desierto, si no se adoptan
las medidas necesarias para prevenirlo. Se calcula, en el mundo, que
la erosin, tanto hdrica como elica, afecta anualmente el uno por
ciento de las tierras aptas, lo que conducira al cabo de un siglo a perder
la aptitud productiva de la tierra y originar graves problemas econmicos
y sociales.
Muchos pases llevan registros del uso de la tierra donde se compila
la forma de utilizacin que en cada caso se hace del suelo. Adems, se
ha avanzado mucho en la confeccin de los mapas de suelo, usando la
cartografa, fotografa area, las imgenes satelitales y otras formas de
deteccin, donde se registran, agregadas a los trabajos de campo, las
caractersticas fsicas, qumicas y agrolgicas, o sea, su aptitud agropecuaria,
o para otros usos, y esos registros han servido, a su vez, con los
mapas catastrales, para proponer una utilizacin apropiada de los suelos,
segn sus caractersticas y clasificacin, sea medante planes de
reordenamiento y concentracin parcelaria para dar a stas una dimensin
apropiada y mayor funcionalidad, corrigiendo la propiedad rural
minifundista, o promoviendo la divisin en planes de eliminacin del
latifundio, o bien para evitar el avance de las ciudades sobre las tierras
agrcolas, o una mejor distribucin de las tierras de acuerdo a sus aptitudes
agrolgicas o al uso o destino previsto. Siendo el recurso suelo un
bien escaso desde el punto de vista agrolgico, la poltica de los pases
debe tender al uso racional del mismo y a la conservacin y recuperacin
de sus propiedades naturales.
5. DETERIORO DEL SUELO
Los factores que ms inciden en el deterioro del suelo son la erosin,
la degradacin, el agotamiento y la decapitacin. A ellos se refieren
nuestras leyes agrarias y los cdigos rurales provinciales. El anegamiento,
aunque sea transitorio, es tambin un factor perjudicial, sobre todo si
adquiere cierta periodicidad o frecuencia, como ha ocurrido en la zona
de la ley, sea por el mal manejo, negligencia, o por el uso intensivo que
el hombre hace de los mismos a travs del monocultivo, el excesivo pastoreo,
el uso de sistemas de labranza inconvenientes, la tala indiscriminada
de los montes, o por la erosin hdrica o elica, la elevacin de las
capas freticas, las inundaciones, la salinizacin y la alcalinizacin, adems
del uso indebido de agroqumicos, herbicidas y fertilizantes. Un
suelo rico es el resultado de una serie de procesos naturales que se llevan
a cabo en miles de aos y que el hombre puede deteriorar o degradar
en una sola generacin. A su vez, un suelo sobreexplotado desde el
punto de vista agrcola o ganadero, implica la extraccin excesiva de
sus nutrientes, la falta de oportuna reposicin natural y el deterioro y
agotamiento de sus propiedades fsicas y qumicas que, a la larga, conducen
a la desertizacin. Sobre el significado de las expresiones erosin,
degradacin, decapitacin, anegamiento y otras causas que originan la
disminucin o la prdida de la capacidad de los suelos, nos remitimos a
los conceptos contenidos en el captulo anterior: 5. Deterioro del suelo,
cuya lectura recomendamos.
La ley 22.428 sancionada por iniciativa y gestin del Consejo Federal
Agropecuario, con el acuerdo unnime de las provincias, encara en
forma unificada los dos aspectos del problema, la conservacin y la
recuperacin,
y se asienta sobre las siguientes bases:
a) El otorgamiento de subsidios a cargo del Estado nacional, a favor
de los productores agropecuarios para sufragar parte de los gastos e
inversiones
que fuera necesario realizar en cumplimiento de los programas
de conservacin y recuperacin de los suelos.
b) La constitucin de consorcios voluntarios de productores, encargados
de administrar esos planes y programas, bajo la auditora de las
autoridades de aplicacin provinciales.
c) La necesidad de promover la educacin y difusin para formar
conciencia en la poblacin y en los productores de la gravedad del problema
de la degradacin de los suelos en el pas, aspecto ste contemplado
en el artculo 5, inciso d) de la ley.
Debe sealarse que la normativa legal se refiere, como dijimos,
especficamente
a los suelos rurales. La ley habla de los "inmuebles rurales",
limitando de este modo sus metas especficas. Su objeto es la
conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los mismos.
Los sujetos actores son los productores "agrarios", es decir, tiene en
DEL SUELO
Una de las prcticas que han conducido al deterioro del suelo agrcola
son los sistemas tradicionales utilizados para la labranza. Los mtodos
convencionales, empleados hasta hace veinte aos, que son los
responsables en gran parte de la degradacin y el agotamiento de los suelos,
estn siendo reemplazados ltimamente por la denominada siembra
directa o labranza cero, y tambin, en otros casos, por la labranza superficial
o reducida o mnima. Se atribuye al arado, al tractor y a los
mtodos tradicionales de labranza, o sea, a la tcnica usual de "voltear"
el suelo con el arado o tractor, el deterioro que las tierras agrcolas
han experimentado en el mundo. En los casos de labranza cero, o
siembra directa, o de labranza reducida, el suelo no se rotura o slo se
lo hace en escala mnima necesaria para la implantacin de la semilla, a
una profundidad generalmente de pocos centmetros, mediante mquinas
especiales, dejando los residuos agrcolas de la cosecha anterior como
nutrientes naturales del suelo y para mantener la humedad. En
resumen, el mecanismo de siembra directa, que ha revolucionado la actividad
agrcola, sigue el proceso natural de la vegetacin y de los bosques,
donde los suelos no se roturan, permitiendo en el caso de los
cultivos conservar su humedad y la fertilizacin natural con los rastrojos
de cosechas anteriores.
Este tipo de labranza que viene incrementndose en el curso de los ltimos
aos, pues de una superficie de 5.000 hectreas, que registraba hace
unos diez aos en el pas, alcanza actualmente a ms de 5.000.000,
representa un costo inferior a la labranza usual, provoca una menor
erosin del suelo, se obtienen mayores rendimientos por hectrea cultivada
y hasta permite habilitar antiguas pasturas para destinos agrcolas,
acompandolas con el aporte de herbicidas y fertilizantes. Para
fomentar el empleo, este tipo de labranza conservacionista se ha propuesto
la reduccin del impuesto inmobiliario o lnea de crdito especial
para quienes lo utilicen.
Las topadoras y maquinaria de las empresas petroleras tambin han
sido responsables de la desertizacin de algunas reas semridas afectadas
por el trazado de picadas y lneas ssmicas en las campaas exploratorias. Hoy,
se las obliga a utilizar mquinas que pueden moverse por
encima de la vegetacin existente, con lo cual se preserva sta como
sostn del suelo.
Otras de las prcticas que afectan al suelo porque lo contaminan e
impiden su uso con fines rurales, son los derrames de petrleo y las piletas
donde se depositan las aguas de formacin y de purga de la actividad