cional sobre el papel de lo pblico y

de lo privado. Y es la combinacin
del libre funcionamiento de los
mercados con una actuacin estatal
eficiente lo que ms nos acerca a la
consecucin de esta meta. Veamos
cmo se desarrolla este discurso a lo
largo de los cinco captulos en que
la obra se divide, a travs de los cuales se explica la actuacin econmica del Estado en sus mltiples facetas y su integracin con la del sector
privado.

EMILIO ALBI: Pblico y privado. Un

acuerdo necesario.
Editorial Ariel, S. A. Barcelona, 2000.
La combinacin entre lo pblico
y lo privado en una economa, o el
equilibrio entre crecimiento econmico y solidaridad social son cuestiones ampliamente debatidas en
los pases de nuestro entorno. El libro de Emilio Albi constituye no slo una aportacin interesante a este
debate inconcluso, desde el prisma
de la Economa Pblica, sino un esfuerzo por acercar al pblico no especializado unos planteamientos
que, si bien nacen en el seno de una
disciplina cientfica, no pueden dejar indiferente a ningn ciudadano
por alejado que se encuentre de sta en su quehacer profesional. Como el propio autor nos dice en la
Presentacin de la obra, en ella se
plantean argumentos econmicos,
y tambin morales y polticos, para
el debate social sobre los fines del
Estado, pero al mismo tiempo se
pretende sacar de su gueto a la Economa y dar a conocer parte de lo
que la Economa Pblica tiene que
decir sobre el Estado.

El captulo 1, que constituye el

punto de partida de la exposicin
posterior, se dedica a la interpretacin econmica del Estado. Caracterstica bsica de esta interpretacin que es una interpretacin
contractual es la obligatoriedad de
ser miembro de la organizacin, pero la organizacin lo es de personas
libres e iguales, que delegan diversas materias en la actuacin estatal.
Estas personas tienen que convenir
qu funciones y qu asuntos sociales ha de organizar el Estado y cules no. La expresin del consentimiento de los ciudadanos es lo que
se denomina consenso social, que
en la obra se estudia en su vertiente
econmica. Es la sociedad la que
democrticamente tiene que definir
el papel econmico del Estado, expresando sus preferencias entre
distintas alternativas, y la Economa
Pblica ser la llamada a ofrecer criterios a partir de conceptos econmicos para optar racionalmente
entre dichas alternativas. Tales criterios no son nicos ni excluyentes
respecto de otros posibles, pero

Antes de dar cuenta del contenido concreto del trabajo adelantemos que, frente al dilema Estado o
mercado, propiedad pblica o privatizaciones, el punto de partida de
Albi no va a ser la adscripcin a priori a una de las alternativas sacrificando la contraria. A partir del objetivo general de obtener el mayor
aumento de bienestar social, lo que
se nos plantea es una discusin ra241

242
constituyen una aportacin necesaria al debate para racionalizar la
eleccin colectiva. La sociedad es
plural y los ciudadanos tienen intereses divergentes, lo que plantea dificultades para conseguir acuerdos
estables. Por ello se hace necesario
atender a las materias donde las
preferencias son comunes o su negociacin, con informacin anloga, es factible, es decir, donde las
preferencias individuales interseccionan.
La regla bsica de eleccin colectiva en la democracia es la votacin mayoritaria, con la que, en
principio, slo se tiene en cuenta el
orden de las preferencias (enfoque
ordinal). Albi se detiene en este punto en la aportacin de K. Arrow,
y bien vale la pena seguirle hasta la
conclusin final: la democracia, aun
siendo el mejor sistema de eleccin
social posible, no es perfecta y presenta dificultades. La votacin es un
mecanismo de decisin que puede
ser manipulable o llevar a resultados singulares. Y luego est la otra
vertiente: la intensidad de las preferencias, que no se consideran en la
regla de la votacin, lo cual aboca
a resultados no eficientes. Dicha
intensidad, sin embargo, cabe medirla a travs de la negociacin (intercambio de votos) o de una alternativa muy diferente: las Funciones
de Bienestar Social (FBS).
Concluye el captulo repasando
los conceptos econmicos fundamentales que constituyen el fundamento de un planteamiento econmico del Estado y, tras la pregunta de qu sistema econmico es
ms eficiente, subraya que los mercados son tiles, pero son imperfectos y generan una distribucin de

Revista Espaola de Control Externo

renta y riqueza que no son necesariamente aceptados por los criterios
de justicia vigentes. Pero la actuacin del Estado tambin est llena
de imperfecciones. La conclusin,
por tanto, es sencilla: tenemos que
optar entre sistemas imperfectos.
En muchas ocasiones el mercado
ser preferible, en otras lo ser el
Estado. Con esta conclusin queda
formulada la cuestin a la que se va
a dar respuesta en los siguientes captulos: la de la adecuada combinacin entre el mercado y la intervencin pblica.
Se dedica el captulo 2 a una
cuestin interesante y de plena actualidad: las polticas pblicas y su
gestin.
La gestin pblica, justificada
por los fallos del mercado, tiene sus
propios fallos, es imperfecta, encontrndose en el deber de eliminar o
al menos suavizar los costes de transaccin burocrticos a los que se
enfrenta. Y para ello lo primero es
conocerlos. Y nada mejor a este respecto que partir de las profundas
reformas de la gestin pblica que
se han aplicado ya, en los ltimos
aos, en los pases de la OCDE. El
punto de partida de estas reformas
es la consideracin del ciudadano
como cliente y el objetivo reducir
los costes de transaccin con una
gestin ms descentralizada que lleva a transformar el modelo tradicional burocrtico en los siguientes
aspectos:
1 Reformas organizativas. Contar con una estructura organizativa
adecuada constituye el primer paso
para que los dems elementos se
desarrollen. La reforma debe afectar tanto al Gobierno como a la Administracin de manera que se pue-

Publicaciones
da lograr tanto una definicin como una gestin eficiente de las polticas pblicas.
2 Reformas presupuestarias.
Albi repasa aqu las mejoras que
puede producir una presupuestacin y gestin por objetivos sin
desconocer las dificultades y limitaciones no solo tericas, sino las que
da a da se generan en su aplicacin.
3 El uso de los mecanismos
cuasi competitivos y de mercado
(MCM) y las privatizaciones. Propugna el autor la utilizacin de los
MCM (provisin pblica de bienes y
servicios con produccin privada en
un marco de competencia; concesiones de infraestructuras; combinacin de la produccin por unidades administrativas y empresas
privadas; fomento de la competencia pblica, creando mercados internos en la Administracin) y de las
privatizaciones, sin olvidar que en
stas no todo son beneficios. En este ltimo punto nos parece especialmente merecedora de atencin la
siguiente advertencia: El principal
objetivo del proceso privatizador
reciente, sin embargo, no ha sido
promover la eficiencia econmica,
sino obtener ingresos con los que
reducir el fuerte endeudamiento
pblico existente. Pero este intento
es ftil si no aumenta la eficiencia de
la empresa con la privatizacin.
Aun cuando existen otras ventajas,
el objetivo econmico de las privatizaciones es esencialmente aumentar la eficiencia al pasar una empresa pblica a propiedad privada y
exponerla, sin protecciones, al rigor
del mercado.
4 Mecanismos de motivacin
del funcionario. Los funcionarios

243
son agentes que hay que motivar
como a cualquier empleado de otra
organizacin, si bien hay que tener
presentes las caractersticas propias
del empleo pblico. Para Albi los
administradores han de contar con
una carrera profesional y unas misiones atractivas y tener un nivel de
iniciativa mnimo para que su situacin y resultados logren los objetivos previstos
5 Un nuevo modelo de fiscalizacin y control. La rendicin de
cuentas y el control correspondiente deben superar los esquemas tradicionales y abrirse hacia el control
de la eficiencia y la calidad de la intervencin pblica. Una vez ms en
la descripcin del modelo nos encontramos junto al intelectual a la
persona conocedora de nuestra realidad, y por ello nos advierte que la
institucionalizacin de este control
no se improvisa. Resulta necesario
ir adquiriendo experiencia en la
aplicacin de las tcnicas de evaluacin y en la fijacin de criterios de
eficiencia.
Ciertamente, como concluye
Albi, con la combinacin de estos
elementos no se va a alcanzar la
perfeccin, pero la experiencia internacional demuestra que las mejoras de la gestin de polticas pblicas generan valor social y ayudan
a suavizar los fallos de los sectores
productivos
En el captulo 3 se plantea la
gran pregunta: para qu la intervencin econmica? Y la respuesta,
ya adelantada, se encuentra en la
necesidad de poner remedio a los
defectos y fallos del mercado para el
crecimiento y, en definitiva, para
mejorar el bienestar social. Albi, con
su claridad habitual, nos expone

244
cules sean tales fallos: competencia
imperfecta, externalidades que no
se recogen en el sistema de precios,
provisin de bienes y servicios pblicos, recursos de libre acceso, distribucin asimtrica de informacin. Pero el problema no se reduce
a mejorar la eficiencia y productividad, es necesario que ese crecimiento est bien distribuido y sirva
para proteger a los ciudadanos del
infortunio. Y si del mercado puede
esperarse una justicia retributiva, lo
que no cabe esperar es justicia distributiva. De ah surge un aspecto
clsico de la intervencin pblica:
equilibrar eficiencia y equidad distributiva. En los Estados europeos
ms de la mitad del gasto pblico es
gasto social, es decir, gasto redistributivo, que es la esencia del Estado
del Bienestar (EB). Pero la financiacin del gasto social y el gasto social
en s mismo originan desestmulos
econmicos, a los que hay que aadir los problemas generados por fenmenos externos (mayor gasto social a menor crecimiento y menores
ingresos tributarios) y los riesgos de
manipulacin que tienden a aumentarlo. De otra parte, los objetivos del gasto social compiten con
otras funciones del Estado, lo que
genera problemas y tensiones. Todo ello ha dado lugar en los ltimos
a la aplicacin de distintas medidas,
bien directas, reduciendo el nivel
de proteccin, bien indirectas, endureciendo las condiciones para
poder disfrutar del mismo, bien introduciendo mecanismos de mercado en la gestin. Las dificultades
polticas para la reforma del EB
son, pese a todo, importantes. De
hecho, lo conseguido ms que reducir el gasto ha sido dificultar su
crecimiento. Una suavizacin de las

Revista Espaola de Control Externo

expresadas dificultades se conseguira situando el debate en su contexto apropiado, que es el del conjunto ms amplio de las funciones
de un Estado moderno. La reduccin no es un fin en s misma. De lo
que se trata es de hacer un trueque
de proteccin social por mayor crecimiento y empleo que mejoren el
nivel de bienestar social.
El siguiente paso ser plantear
cmo financiar esa intervencin y
con qu costes (captulo 4). Se puede prestar un servicio pblico sin
cobrar directamente a los usuarios,
pero siempre tendr un coste. Ello
nos introduce de lleno en el estudio
de la financiacin pblica. El anlisis de las distintas alternativas de financiacin, en especial de los impuestos, lleva al autor a exponer
cuestiones de la teora de la imposicin que, si bien pueden considerarse clsicas en las obras de Hacienda Pblica, es de agradecer la
claridad y rigor con se plantean y,
desde luego, son reflexiones que no
podan faltar en una obra de esta
naturaleza. Nos referimos a cuestiones tales como la repercusin y traslacin de la carga tributaria, la progresividad impositiva, la justicia en
la imposicin, el fraude fiscal y sus
consecuencias sobre la equidad, los
costes de eficiencia del sistema fiscal
y los efectos econmicos de los impuestos sobre el crecimiento. El captulo aborda a continuacin un tema de candente actualidad en
nuestro pas, que es cmo repartir
territorialmente los impuestos del
Estado. Apoyndose en la idea de
corresponsabilidad fiscal se afirma
tajantemente que cualquier control
del gasto es imposible e ineficiente
sin el coste poltico, frente al electo-

Publicaciones
rado, de financiarlo. Por ltimo, se
formulan unas consideraciones sobre las reformas fiscales recientes,
sealando, de una parte, como uno
de sus objetivos ms importantes
no logrado la consecucin de una
mayor neutralidad fiscal, de modo
que las decisiones econmicas se
vean menos distorsionadas por los
impuestos, y de otra, la necesidad
de coordinar internacionalmente la
fiscalidad de las rentas del capital
como alternativa a la situacin de
competencia fiscal existente.
El captulo 5 y ltimo de la obra
constituye un corolario de los anlisis efectuados a lo largo la misma y,
al propio tiempo, una prospectiva
sobre las grandes lneas de la actuacin pblica al inicio del siglo XXI.
El debate se centra en una seleccin
de temas que, a juicio del autor, formarn parte fundamental de la
agenda poltica mundial en los prximos aos:
Defensa de la competencia y
regulacin de sectores econmicos.
Grado de eficiencia de la actuacin estatal en las economas actuales.

245
su volumen, sin cuestionar la permanencia del Estado del Bienestar.
Coordinacin internacional,
particularmente entre los pases de
UE, de polticas anticclicas para
combatir el desempleo.
Reformas en el sistema financiero internacional.
Mejora y fortalecimiento de la
Unin Europea.
Se trata de un elenco de temas
respecto de los que en esta resea
nos hemos de conformar con su
enunciado, pero que, sin duda,
brindarn al lector que se adentre
en sus pginas una visin realista y
certera sobre un futuro que hemos
de construir entre todos y que, a
partir de juicios responsables y certeros, como los que aqu se exponen, se construir con mayor garanta de acierto.
JOS PASCUAL GARCA
CARLOS CUBILLO RODRGUEZ: La
jurisdiccin del Tribunal de
Cuentas.
Editorial Comares, Granada, 1999.

Polticas medioambientales.
Medidas de contencin del
gasto sanitario.
Atencin a los factores que inciden negativamente en el logro de
una autntica igualdad de oportunidades en el gasto educativo.
Bsqueda de soluciones y alternativas para superar las dificultades financieras de las pensiones pblicas.
Reforma del gasto social, frenando su crecimiento o reduciendo

Como es sabido, son escasos los

libros jurdicos que se han ocupado
de la funcin jurisdiccional que el
Tribunal de Cuentas tiene constitucionalmente encomendada. Por
ello, debemos resaltar desde el
principio la satisfaccin que produce el que esa reducida bibliografa
jurdica pueda verse incrementada.
La importancia de la apuntada funcin jurisdiccional lo requiere y, al
mismo tiempo, los profesionales del
Derecho que, de una u otra forma,
tienen que asomarse a esta especia-