APUNTES DE DERECHO

ADMINISTRATIVO I

Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Cdiz

Mara Zambonino Pulito

Catedrtica de Derecho Administrativo

SUMARIO
2I. LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO. ............................... 8
TEMA 1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO............................................... 8
1. Las notas que caracterizan a la Administracin pblica. ........................................ 9
1.1. La Administracin Pblica es una persona jurdica .......................................... 10
1.2. La Administracin es una organizacin ....................................................... 13
1.3. La Administracin tiene como fin el servicio a los intereses generales................ 14
1.4. La Administracin est sujeta al Derecho...................................................... 17
1.5. La Administracin ocupa una posicin de subordinacin en el conjunto de poderes
del Estado ..................................................................................................... 19
2. Caracteres del Derecho Administrativo ............................................................. 21
2.1. El Derecho administrativo como ordenamiento jurdico pblico, comn y normal
................................................................................................................... 21
2.2. El Derecho administrativo es el Derecho propio de las Administraciones pblicas
que regula su organizacin y actividad ............................................................. 23
TEMA 2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (REMISIN)................................................... 27
II. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ........................................................ 28
TEMA 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.............................................. 28
1. Clases y notas que caracterizan al sistema de fuentes del Derecho Administrativo. .... 28
2. Principios articuladores. .................................................................................. 29
1.2.1. La jerarqua normativa. .......................................................................... 29
1.2.2. El principio de competencia normativa....................................................... 29
3. La Constitucin Espaola de 1978. ................................................................... 30
4. La Ley y las disposiciones del Gobierno con rango de ley. ...................................... 30
1.4.1. La Ley ................................................................................................. 30
1.4.2. Disposiciones del Gobierno con rango de Ley.............................................. 31
1.4.2.1. Decreto-Ley ................................................................................... 31
1.4.2.2. Decretos legislativos ........................................................................ 32
TEMA 4. EL REGLAMENTO ....................................................................................... 33
1. Concepto. Distincin entre ley y reglamento y entre reglamento y acto
administrativo. .................................................................................................. 33
2. Clases de reglamento ..................................................................................... 35
2.1. En funcin de la Administracin que los dicta ................................................ 35
2.2. En funcin de su relacin con la Ley. ........................................................... 35
3. Lmites de la potestad reglamentaria.................................................................. 36
3.1. Competencia ........................................................................................... 36
3.2. Jerarqua normativa.................................................................................. 37
3.3. Procedimiento de elaboracin ..................................................................... 37
3.4. Publicidad ............................................................................................... 38
3.5. La irretroactividad de los reglamentos.......................................................... 38
4. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. ................................... 38
5. La invalidez de los reglamentos. Medios de reaccin. ............................................ 38
6. Relaciones entre reglamento y Ley................................................................... 39
7. Circulares, instrucciones y rdenes de servicio. ................................................. 40
TEMA 5: OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ....................................... 40
1. Los principios generales y otras fuentes del Derecho Administrativo. ....................... 40
2. El Derecho comunitario y los Tratados Internacionales .......................................... 41
1.7.1. El Derecho comunitario........................................................................... 41
1.7.2. Los Tratados Internacionales.................................................................. 42
III. LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA .................................................................... 43
TEMA6. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. ............................ 43
1. Los principios constitucionales: eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y
coordinacin. ..................................................................................................... 44
2. Otros principios que informan la organizacin administrativa.................................. 45
TEMA7. EL RGANO ADMINISTRATIVO. ................................................................... 46
1. El rgano administrativo .................................................................................. 46
2. Los rganos colegiados. ................................................................................... 46
3. Abstencin y recusacin................................................................................... 46
4. La alteracin del sistema de atribucin de competencias. ...................................... 47
TEMA8. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO................................................................ 48
1. rganos centrales........................................................................................... 48
2. rganos perifricos ......................................................................................... 50

3. La Administracin consultiva ............................................................................ 50

3.1. Consejo de Estado ................................................................................... 51
3.2. Otros rganos consultivos ......................................................................... 52
TEMA 9. LA ADMINISTRACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.............................. 52
TEMA10. LA ADMINISTRACIN LOCAL. .................................................................... 52
1. La autonoma local en la Constitucin................................................................. 53
2. Rgimen jurdico de las entidades locales ........................................................... 53
3. El municipio .................................................................................................. 55
3.1. Territorio. ............................................................................................... 55
3.2. Poblacin ................................................................................................ 55
3.3. Competencias.......................................................................................... 55
3.4. Organizacin. .......................................................................................... 56
4. La provincia ................................................................................................... 57
5. Otras entidades locales. .................................................................................. 58
5.1. Entidades de mbito territorial inferior al municipal ....................................... 58
5.2. Comarcas ............................................................................................... 58
5.3. reas Metropolitanas ................................................................................ 59
5.4. Mancomunidades ..................................................................................... 59
6. Relaciones entre las Administraciones locales con el Estado y las Comunidades
Autnomas........................................................................................................ 60
TEMA11. LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES Y LAS CORPORACIONES DE DERECHO
PBLICO. ............................................................................................................. 61
1. Entidades instrumentales ................................................................................. 61
1.1. Concepto y naturaleza .............................................................................. 61
1.2. La relacin de instrumentalidad.................................................................. 62
1.3. Tipologa................................................................................................. 63
2. Las Corporaciones de Derecho pblico .............................................................. 64
IV. LA RELACION JURIDICO-ADMINISTRATIVA ............................................................. 66
TEMA 12. LA RELACION JURIDICA ........................................................................... 66
TEMA 13. EL ADMINISTRADO. ................................................................................ 66
V. EL ACTO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .................................................... 66
INTRODUCCIN........................................................................................................ 66
TEMA 14. LA ACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIN Y LA NECESIDAD DEL
PROCEDIMIENTO. REGULACIN. ............................................................................. 66
1. El acto administrativo y el procedimiento. Significado......................................... 66
2. La regulacin del acto administrativo y del procedimiento administrativo comn en la
LPAC. ............................................................................................................... 67
1.1. Antecedentes.......................................................................................... 68
1.2. La necesidad de una ley estatal para regular el acto y el procedimiento
administrativo. .............................................................................................. 68
1.3. Contenidos de la LPAC ............................................................................. 69
1.3.1. Sistematizacin de la LPAC. ................................................................. 69
1.3.2. Contenido de la LPAC sistematizado desde la perspectiva de las instituciones
administrativas que regula. .......................................................................... 71
1.4. Reforma ................................................................................................. 71
1.5. mbito subjetivo de aplicacin de la LPAC .................................................... 72
1.5.1. Concepto de Administraciones pblicas................................................ 72
a) La Administracin General del Estado.................................................... 72
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas............................. 72
c) Las Entidades que integran la Administracin Local. ................................ 72
d) Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas
o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas anteriormente
mencionadas. ........................................................................................ 73
Entidades instrumentales en la Administracin del Estado........................ 73
Entidades instrumentales adscritas a las Administraciones autonmicas....... 73
Entidades instrumentales adscritas a la Administracin de la Junta de
Andaluca........................................................................................... 74
Entidades instrumentales adscritas a las entidades locales ....................... 74
e) El caso de las Corporaciones de derecho pblico ....................................... 75
1.5.2. Aplicacin del procedimiento administrativo comn a las distintas categoras de
Administraciones pblicas............................................................................. 75
PRIMERA PARTE. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. .............................................. 76
TEMA 15. BASES CONSTITUCIONALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. .......... 76

1. Exigencia por la Constitucin del procedimiento administrativo regulado por Ley, con
previsin, en su caso, del trmite de audiencia...................................................... 76
2. Reparto de competencias para la regulacin del procedimiento administrativo ....... 77
TEMA 16. PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES............................................................... 78
1. La importancia de los principios generales en el Derecho Administrativo. .............. 78
2. Principios procedimentales derivados del principio de eficacia. ............................. 78
2.1. Principios antiformalista, de celeridad y economa procedimental .................. 79
2.2. Principio de imparcialidad ......................................................................... 79
2.3. Principio de oficialidad.............................................................................. 79
3. Principios derivados del principio de garanta de los derechos de los administrativos
....................................................................................................................... 80
3.1. Principio in dubio pro actione .................................................................... 80
3.2. Principio de subsanabilidad de los actos de los interesados ........................... 80
3.3. Principio de contradiccin ......................................................................... 80
Principio de recurribilidad universal de los actos administrativos .......................... 81
3.4. Principios de publicidad y transparencia ..................................................... 81
3.5. Principio de gratuidad .............................................................................. 82
TEMA 17. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. .................... 83
1. La legitimacin como cualificacin para ser parte en un procedimiento administrativo.
....................................................................................................................... 83
2. Concepto de interesado. ................................................................................. 83
3. Capacidad de obrar ........................................................................................ 84
4. Representacin.............................................................................................. 84
5. Pluralidad de interesados y advertencia de nuevos interesados............................ 85
6. Derechos del interesado: el art. 35 LPAC .......................................................... 85
6.1. Alcance del art. 35 LPAC .......................................................................... 85
6.2. Los derechos recogidos en el art. 35 LPAC .................................................... 86
7. Los deberes de colaboracin y comparecencia de los ciudadanos. ........................ 87
8. Principios de intervencin de la Administracin .................................................. 87
TEMA 18. ASPECTOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO. ........................................... 88
1. La lengua de los procedimientos. ..................................................................... 88
2. Derecho de acceso a archivos y registros. ......................................................... 88
2.1. mbito subjetivo ..................................................................................... 88
2.2 mbito objetivo........................................................................................ 89
2.3. Ejercicio del derecho de acceso ................................................................. 90
3. Registros. ..................................................................................................... 90
3.1. Tipos de registros: registro general y registros auxiliares. ............................ 90
3.2. Anotacin de los asientos y garantas del sistema........................................ 91
3.3. Copia acreditativa ................................................................................... 91
3.4. Publicidad de la apertura de los registros. .................................................. 92
3.5. Lugar de presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ................... 92
3.6. Registros electrnicos .............................................................................. 92
4. Trminos y plazos .......................................................................................... 93
4.1. Concepto e importancia............................................................................ 93
4.2. Cmputo. ............................................................................................... 93
4.3. Obligatoriedad ........................................................................................ 94
4.4. Ampliacin y reduccin de plazos. ............................................................. 94
TEMA 19. LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO...................................................... 94
1. Reglas para la ordenacin del procedimiento ..................................................... 95
2. Fase de iniciacin........................................................................................... 95
2.1. Iniciacin de oficio................................................................................... 96
2.2. Iniciacin a instancia del interesado........................................................... 96
2.2.1. Formalizacin de la solicitud............................................................... 96
a) Contenido (art. 70 LPAC)..................................................................... 96
b) Subsanacin y mejora voluntaria (art. 71 LPAC)..................................... 97
c) Lugar de presentacin ......................................................................... 97
d) Constancia de la presentacin .............................................................. 97
e) Solicitud por medios electrnicos .......................................................... 97
2.2.2. Modelos normalizados ....................................................................... 98
2.3. La declaracin responsable y la comunicacin previa ................................... 98
2.4. Acumulacin de procedimientos ................................................................ 99
2.5. Efectos de la iniciacin del procedimiento: la obligacin de resolver..............100
2.4.1. Alcance de la obligacin de resolver ...................................................100
2.4.2. Plazo para el cumplimiento de la obligacin de resolver ........................100

a) Plazo mximo. ..................................................................................100

b) Plazo residual....................................................................................101
c) Cmputo. .........................................................................................101
d) Garantas .........................................................................................101
e) Suspensin de plazos. ........................................................................101
f) Plazo para resolver en los procedimientos masivos .................................102
g) Responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones pblicas de
los titulares de los rganos de instruccin y resolucin. ..............................102
2.6. Consecuencias del incumplimiento de la obligacin de resolver: el silencio
administrativo y la caducidad. ........................................................................103
2.5.1. Consecuencias en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado: el
silencio administrativo. ..............................................................................103
a) El sentido del silencio: el silencio positivo como regla general y sus
excepciones. .........................................................................................103
b) Naturaleza jurdica del silencio administrativo .......................................105
c) Las resoluciones tardas......................................................................105
d) Efectos de los actos producidos por silencio administrativo. ....................106
2.5.2. Consecuencias en los procedimientos iniciados de oficio: el silencio
administrativo o la caducidad. ....................................................................106
2.7. Medidas provisionales .............................................................................107
3. Fase de instruccin. ......................................................................................107
3.1. Aspectos generales sobre los actos de trmite. ..........................................107
3.2. Alegaciones. ..........................................................................................108
3.3. Informes y dictmenes............................................................................108
3.3.1. Significado e importancia. .................................................................108
3.3.2. Clasificacin ....................................................................................109
3.3.3. Peticin ..........................................................................................109
3.3.4. Evacuacin: plazos y efectos del incumplimiento..................................109
3.4. Prueba. .................................................................................................110
3.5. Audiencia. .............................................................................................110
3.6. Informacin pblica. ...............................................................................111
4. Finalizacin del procedimiento ........................................................................112
4.1. Resolucin.............................................................................................112
4.1.1. Contenido. ......................................................................................112
4.1.2. Congruencia ....................................................................................112
4.1.3. Motivacin ......................................................................................112
4.1.4. Prohibicin de abstenerse de resolver.................................................113
4.2. Finalizacin por causas sobrevenidas ........................................................113
4.3. Desistimiento y renuncia .........................................................................113
4.4. Caducidad .............................................................................................114
4.4.1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado......................114
4.4.2. En los procedimientos iniciados de oficio.............................................114
4.5. Terminacin convencional .......................................................................114
SEGUNDA PARTE. EL ACTO ADMINISTRATIVO. ............................................................116
TEMA 20. CONCEPTO Y CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO......................................116
1. Concepto y diferencia de figuras afines. ...........................................................116
2. Clases de actos administrativos ......................................................................117
2.1. En base al sujeto....................................................................................117
2.2. Por su contenido ....................................................................................117
2.3. Por su impugnabilidad.............................................................................117
2.3.1. Actos de trmite. .............................................................................118
2.3.2. Actos definitivos. .............................................................................118
a) Actos que agotan la va administrativa o que causan estado. .....................118
b) Actos que no agotan la va administrativa...............................................118
c) Relacin de actos que agotan la va administrativa. ..................................118
a) Con carcter general. ....................................................................118
b) Actos que ponen fin a la va administrativa en la Administracin del
Estado..............................................................................................119
c) Actos que ponen fin a la va administrativa en la Administracin de las
Comunidades Autnomas....................................................................119
d) Actos que ponen fin a la va administrativa en la Administracin local.120
2.3.3. Actos firmes. ...................................................................................120
2.4. Por sus destinatarios. .............................................................................120
TEMA 21. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. .........................................121

1.
2.
3.
4.
5.

El sujeto ......................................................................................................121
El contenido .................................................................................................122
El presupuesto de hecho ................................................................................122
El fin del acto administrativo. La desviacin de poder. .......................................122
La forma......................................................................................................124
5.1. Las formalidades: el procedimiento ............................................................124
5.2. La declaracin.........................................................................................124
5.3. Motivacin .............................................................................................124
TEMA 22. VALIDEZ E INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO. .................................125
1. La presuncin de validez del acto administrativo...............................................125
2. Grados de invalidez: nulidad y anulabilidad ......................................................125
2.1. Causas de nulidad ..................................................................................126
a) Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional. ..........................................................................................126
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia
o del territorio. .........................................................................................126
c) Los que tengan contenido imposible.........................................................126
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia
de sta. ...................................................................................................126
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin
de la voluntad de los rganos colegiados......................................................127
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisicin....................................................................................127
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango
legal. .......................................................................................................128
2.2. Causas de anulabilidad............................................................................128
3. Irregularidades no invalidantes.......................................................................128
4. El principio de conservacin del acto administrativo ..........................................129
TEMA 23. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.....................................................130
1. Concepto .....................................................................................................130
2. La notificacin ..............................................................................................130
3. La publicacin ..............................................................................................132
4. La suspensin de la eficacia del acto administrativo. .........................................132
4.1. En va administrativa. .............................................................................133
4.2. En va jurisdiccional ................................................................................134
TEMA 24. EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. .................................................134
1. Ejecutividad .................................................................................................134
2. Ejecutoriedad del acto administrativo: la ejecucin forzosa ................................135
2.1. Principios y requisitos .............................................................................135
2.2. Medios de ejecucin forzosa ....................................................................135
2.2.1. Apremio sobre el patrimonio (art. 97 LPAC)...........................................135
2.2.2. Ejecucin subsidiaria (art. 98 LPAC). ....................................................136
2.2.3. Multa coercitiva (art. 99 LPAC). ...........................................................136
2.2.4 Compulsin sobre las personas (art. 100 LPAC) ......................................136
2.3. La va de hecho......................................................................................136
TEMA 25. LA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO................................................137
1. Recursos......................................................................................................138
1.1. Concepto y clases de recursos administrativos ...........................................138
1.2. Elementos comunes de los recursos administrativos. ..................................139
1.2.1. Elemento objetivo. ...........................................................................139
1.2.2. Elemento subjetivo ..........................................................................139
a) Administracin y rgano competente para resolver. ...............................139
b) El recurrente.....................................................................................140
1.2.3. Elemento formal: aspectos comunes del procedimiento de tramitacin de
los recursos..............................................................................................141
a) Iniciacin del procedimiento................................................................141
b) Instruccin .......................................................................................141
c) Finalizacin .......................................................................................142
1.3. Recursos ordinarios: la alzada y la reposicin ............................................143
1.3.1. El recurso de alzada .........................................................................143
1.3.2. El recurso potestativo de reposicin ...................................................143
1.4. El recurso extraordinario de revisin .........................................................144

2. Las posibilidades de revocacin del acto administrativo. ....................................145

2.1. La revocacin por motivos de legalidad: la revisin de oficio de actos nulos. ..145
2.2. La declaracin de lesividad de actos anulables ...........................................146
2.3. Por motivos de oportunidad: Revocacin de actos desfavorables ..................146
2.4. Rectificacin de errores materiales ...........................................................147
VI. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA .............................................................................147
TEMA 26: LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. ................................147

I. LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

TEMA 1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Para proporcionar un concepto de Derecho Administrativo, debe partirse de la
definicin de su supuesto, la Administracin pblica, cuyo origen se sita, de
acuerdo con la doctrina mayoritaria, en un momento histrico concreto, el de la
Revolucin francesa y el advenimiento del Estado de Derecho1, porque ser a partir
de que se formule el principio de separacin de poderes cuando la Administracin
se somete plenamente al Derecho. El principio de separacin de poderes y el
principio de legalidad constituyen, pues, los presupuestos jurdico-polticos para que
surja la Administracin tal y como la entendemos en la actualidad. Principios que en
nuestro pas se expresaron por primera vez en las Cortes Generales y
Extraordinarias reunidas en la Real Isla de Len, a travs del Decreto I, de 24 de
septiembre de 18102.
En todo caso, definir a la Administracin y, en consecuencia, el Derecho
Administrativo, es una tarea que se ha demostrado de difcil realizacin, pero cuya
utilidad no es en absoluto desdeable pues la necesidad de delimitar lo
administrativo de lo que no lo es tiene una relevancia prctica indiscutible a efectos
de la determinacin de la jurisdiccin competente3. En la bsqueda del criterio
1

VILLAR PALASI, J. L. y VILLAR EZCURRA, J. L. Principios de Derecho administrativo. Madrid,

1982, p. 11.
2

Un momento histrico que, por las razones mencionadas, a los administrativistas no poda
pasar desapercibido. Con un fino sentido de la relevancia del bicentenario de la constitucin
de dichas Cortes, el Consejo Directivo de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho
Administrativo acept la invitacin del Ayuntamiento de San Fernando para celebrar el V
Congreso de dicha Asociacin, que tuvo lugar los das 5 y 6 de febrero de 2010 en la referida
localidad y que tuve el privilegio de coordinar. Los contenidos cientficos del Congreso se
estructuraron, con acierto, en torno a tres ponencias referidas a momentos de suma
relevancia en nuestra disciplina, haciendo un recorrido desde el antiguo rgimen a la
Administracin contempornea (SANTAMARA PASTOR, A., Del antiguo rgimen a la
Administracin contempornea) hasta el momento actual, marcado, como es sabido, entre
otros hitos, por la conocida Directiva de servicios (los Profs. TORNOS MS, J., y RIVERO
ORTEGA, R., impartieron sendas ponencias en torno al tema central sobre La libertad de
comercio). En este recorrido, un detenimiento especial mereci la labor de los Grandes
Maestros del Derecho Administrativo desarrollada en los aos cincuenta. A tal efecto, y tras
la ponencia La aportacin doctrinal de los Grandes Maestros del Derecho Administrativo
contemporneo, se rindi un sencillo y entraable homenaje a los Profs. BALLB, CLAVERO
ARVALO, GARCA DE ENTERRA, GARRIDO FALLA, GONZLEZ PREZ, LPEZ ROD y
VILLAR PALAS. Las ponencias, comunicaciones as como las semblanzas de los Maestros
Homenajeados, elaboradas por relevantes representantes de la doctrina de la disciplina se
recogen en las Actas del V Congreso de la AEPDA,: ZAMBONINO PULITO, M. (Coord.),
Nacimiento y desarrollo de la Administracin moderna. La libertad de comercio. Pasado y
presente. Los grandes Maestros del Derecho Administrativo contemporneo. V Congreso de
la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho Administrativo, Instituto Andaluza de
Administracin Pblica, Sevilla, 2011.
3

Esta problemtica alcanzar en nuestro Derecho una importancia que debe ser sealada,
siendo la delimitacin de la jurisdiccin competente una labor que se ha llevado a cabo por el
legislador sobre bases doctrinales. En determinadas materias la problemtica ha sido, y en
relacin a algunas de ellas sigue siendo, caracterstica (contratos, responsabilidad, deslinde o
recuperacin de oficio de los bienes de la Administracin). Pueden verse al respecto, NIETO
GARCIA, A., Estudios Histricos sobre Administracin y Derecho administrativo, Madrid,

distintivo del Derecho Administrativo que permita diferenciarlo del resto de

disciplinas jurdicas, los esfuerzos de la doctrina administrativista se comenzaron a
realizar desde fechas tempranas. Y si bien es verdad que muchos de esos esfuerzos
daran como resultado que criterios definidores se demostraran inservibles al no
lograr el objetivo ltimo perseguido4, la aportacin, en su conjunto, ha sido de
indudable valor, pues ha permitido desentraar y profundizar en importantes
aspectos de nuestra disciplina, teniendo como resultado una rica elaboracin
dogmtica de la misma.
Esta labor doctrinal, es la que nos permite expresar los conceptos de
Administracin pblica y de Derecho Administrativo que se sustentan y que
desarrollaremos en las pginas que siguen.
As, en primer trmino, la Administracin pblica puede definirse como una
organizacin del Estado, incardinada en el Poder ejecutivo, dotada de personalidad
jurdica propia, a la que constitucionalmente se encomienda el servicio a los
intereses generales en trminos de objetividad y eficacia y con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho, y que se encuentra en una posicin de subordinacin o
dependencia respecto de los restantes poderes que integran la estructura del
Estado. Por su parte, el Derecho Administrativo sera el ordenamiento jurdico
pblico, comn y normal, propio de las Administraciones Pblicas, que regula su
organizacin y su actividad, y que se constituye, hoy tambin, como un Derecho de
aplicacin a otros poderes del Estado, dada su especial idoneidad para la regulacin
de la relacin jurdica entre el Poder pblico y los ciudadanos.

1. Las notas que caracterizan a la Administracin pblica.

La Administracin aparece como una institucin juridizada tras el acuamiento, por
los revolucionarios franceses de principios como la soberana nacional, los derechos
ciudadanos y la divisin de poderes y el principio de legalidad, con los que se
reacciona frente al absolutismo regio. Ello unido a un proceso de racionalizacin,
intensificacin y ampliacin de la actividad estatal generar un nuevo tipo de
Administracin en la que se pueden identificar gran parte de las notas que
caracterizan a la Administracin pblica actual5 y que desarrollaremos a
continuacin.
1986 y MARTIN RETORTILLO, L., Unidad de jurisdiccin para la Administracin pblica,
Revista de Administracin Pblica, nm. 49. Por el contrario en Francia, la construccin del
Derecho Administrativo tiene una base fundamentalmente jurisprudencial.
4
El carcter contingente de criterios inicialmente empleados tuvo como resultado el que
devinieran improductivos. En este sentido son ilustrativas las palabras de JEAN RIVERO, autor
que explicara como los administrativistas franceses, en la labor de bsqueda de aquel criterio
definitorio, apenas creen haber encontrado el terreno slido de una certeza, apenas han
comenzado a edificar sobre ese terreno el edificio coherente con el que suean, el suelo se
revela inestable, inservible para soportar tan gran arquitectura (Existet-il un critre du Droit
administratif?, Revue de Droit public et de la Science Politique en France et a l'etranger,
1953, p. 250). Tal es el caso de la primera gran sistematizacin en torno a la distincin entre
actos de autoridad y de gestin de LAFFERRIERE; la gran construccin del Conseil d'Etat
sobre el servicio pblico, elevada despus a dogma doctrinal por DUGUIT, JEZE, BONNARD,
etc.; la tesis de la puissance publique de HAURIOU, resucitada posteriormente por VEDEL.
5
Esta afirmacin, con ser en esencia cierta, precisa de alguna matizacin por cuanto con
anterioridad al perodo mencionado existe tambin sometimiento del Poder al Derecho, e
igualmente Administracin (CARRO, J. L. Polica y dominio eminente como tcnicas de intervencin en el Estado preconstitucional, REDA, nm. 29, 1981, pp. 290 ss.). En este
sentido, la organizacin administrativa existe desde tiempo inmemorial (VILLAR PALASI, J. L.
y VILLAR EZCURRA, J. L., Principios de Derecho administrativo, op. cit., p. 48.), en cuanto el
poder se organiza para la satisfaccin de las necesidades pblicas (Sobre los distintos

Dos son, a grandes lneas, los criterios a travs de los cuales se ha intentado la
bsqueda del concepto de Administracin: el criterio subjetivo, que pone el acento
en el sujeto Administracin, y el criterio objetivo, segn el cual, lo importante para
llegar a dicha definicin es esencialmente la actividad por la Administracin
desempeada, su objeto. No faltarn, finalmente, los que, sumando ambas
perspectivas, desemboquen en tesis abiertamente eclcticas o sintticas, con las
que se intenta superar las carencias y defectos que cada una de las citadas tiene en
solitario. Desde una perspectiva histrica, la trayectoria de las tesis expuestas ha
sido, en todos los pases en general circular, como ha puesto de manifiesto
ENTRENA CUESTA, por cuanto se comenzar por considerar a la Administracin
desde sus dimensiones subjetivas, definindose como una organizacin que se
identifica con el poder ejecutivo, para pasar, despus, a caracterizarla por sus
funciones; el crculo se cerrar al volverse al punto de partida, rechazndose las
posturas objetivas6 y centrando la atencin, nuevamente, en el sujeto, desde un
doble punto de vista, organicista y estatutario7, si bien no faltarn autores que
cuestionen, nuevamente, el criterio subjetivo, al considerar que el mismo no llega a
dar respuesta a determinados fenmenos que hoy se producen en el Derecho
Pblico. Al hilo de la exposicin de las diversas notas que caracterizan a la
Administracin, haremos las debidas referencias a las principales aportaciones
realizadas desde las anteriores perspectivas.

1.1. La Administracin Pblica es una persona jurdica

Que la Administracin es una persona jurdica es una afirmacin que se impone
desde el dato positivo. La importancia de esta afirmacin, no obstante, no deriva
nicamente del reconocimiento expreso que al efecto realiza el ordenamiento
jurdico; la nota de la personalidad jurdica presenta la virtualidad, adems, de
permitir la comprensin de la realidad administrativa.
Desde la primera perspectiva, la Constitucin Espaola, si bien omite referencia
alguna a la personalidad jurdica del Estado o de las Comunidades Autnomas,
modelos administrativos segn la organizacin poltica, puede verse el estudio ofrecido por
CLAVERO ARVALO, M., Las formas polticas y la Administracin del Estado, Revista de
Estudios Americanos, Sevilla, 1952). Es sin embargo durante el Antiguo Rgimen cuando se
afirma el sometimiento de los actos del poder al Derecho as como la existencia de cierta
separacin de funciones (GALLEGO ANABITARTE, A. Administracin y jueces: gubernativo y
contencioso, Madrid, 1971; NIETO, A., Estudios Histricos..., op. cit.), constituyendo pues la
ciencia de la polica el punto de arranque de todo ensayo de comprensin del concepto de
Derecho administrativo (PAREJO ALFONSO, L., El concepto de Derecho administrativo, Edit.
Jurdica Venezolana, Caracas, 1984, p. 41), y desde el que se comprenden las prerrogativas
del poder pblico, tales como el privilegio de la ejecutoriedad, el solve et repete, etc.
(CHINCHILLA MARN, C., Reflexiones en torno a la polmica sobre el origen del Derecho
administrativo, en Nuevas perspectivas del Derecho administrativo. Tres Estudios, Civitas,
Madrid, 1992, pp. 56 ss.).
6
ENTRENA CUESTA, R., El concepto de Administracin pblica en la Doctrina y en el
Derecho positivo espaoles, RAP, nm. 32, 1960.
7

En el panorama doctrinal espaol emergern con fuerza la tesis organicista formulada por
F. GARRIDO FALLA, y, especialmente por el nmero de sus seguidores, la subjetiva o
estatutaria desarrollada por E. GARCA DE ENTERRIA. Esta posicin viene encabezada, en los
aos cincuenta y sesenta en el continente europeo por autores como J. RIVERO o G. VEDEL.
En este sentido pueden citarse las obras emblemticas de ambos autores, ambas con el
mismo ttulo, Droit Administratif; la del primero (Paris, 1985, 11 ed.); la del segundo,
editada en 1958, ha sido traducida al castellano a partir de la 6 ed. francesa (Madrid,
Aguilar, 1980).

10

atribuye expresamente personalidad jurdica a los Municipios -art. 140- y Provincias

-art. 141.1-, as como a las agrupaciones de municipios limtrofes que los Estatutos
puedan establecer -art. 152.3-, es decir, a aparatos organizativos con
responsabilidades y poderes meramente administrativos8. Por lo que a la
Administracin del Estado respecta, el art. 2.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, atribuye a
dicha Administracin personalidad jurdica nica. Adems, respecto a la
Administracin de las Comunidades Autnomas, la prctica totalidad de las leyes
autonmicas de gobierno y administracin atribuyen expresamente personalidad
jurdica a su respectiva Administracin y, en algunos casos, hasta los propios
Estatutos. Y con carcter general, el art. 3.4 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, declara que
Cada una de las
Administraciones Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad
jurdica nica. Ciertamente este precepto aislado no atribuye personalidad jurdica
a cada Administracin Pblica, pues no podra hacerlo y su finalidad es otra9. Ahora
bien, este precepto debe ser relacionado con el artculo anterior. En el art. 2 LPAC,
destinado a precisar qu es Administracin Pblica a los efectos de la Ley -pero
que es en realidad a los efectos de aplicacin del ncleo bsico del Derecho
administrativo: el rgimen jurdico de los actos administrativos y el sistema de
responsabilidad-, la Ley considera Administraciones Pblicas, junto a las
Administraciones territoriales -dotadas de personalidad jurdica propia por su
respectivo ordenamiento, tal como se ha visto-, a las Entidades de Derecho Pblico
con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Pblicas. Y en idntico sentido, el art. 42 de la Ley 6/1997, de 14
de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado, otorga a los Organismos pblicos personalidad jurdica pblica
diferenciada. De este modo, dejando de lado por ahora la referencia a la
dependencia o vinculacin a una Administracin Pblica territorial, lo cierto es que
la Ley exige, desde su carcter de norma bsica del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas, la personalidad jurdica propia o diferenciada para
que una organizacin pueda ser considerada Administracin Pblica.
Esta consideracin de la Administracin pblica como persona jurdica es el
factor que mejor explica -como ha sealado GARCA DE ENTERRA- el conjunto de
relaciones jurdico-administrativas en la que participa la Administracin, un sujeto
de derecho del que emanan declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular
de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc..... A travs del elemento de la
personificacin el sujeto Administracin adquiere, en suma, carta de naturaleza en
el mundo del Derecho. Sobre su base se reconducen a la unidad el conjunto de
rganos que en cada momento la integran, al tiempo que se explica el carcter
jurdico de sus relaciones, haciendo posible su pleno sometimiento al control de los

Con anterioridad a la Constitucin, se atribuye personalidad jurdica a la Administracin del

Estado (art. 1 LRJAE); a los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales (art. 6 LRL), y a los
organismos autnomos (art. 2 LEEA).
9

Como seala COSCULLUELA MONTANER, L., La posicin ordinamental de la Ley

30/1992, y los principios y efectos de la misma, en Comentario sistemtico a la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn,
Carperi, Madrid, 1993, p. 46, habr que atender a la legislacin de cada tipo de entidades
para determinar cundo son tales Administraciones Pblicas en base a la precisa atribucin
de la personalidad jurdica. Y, como dice PAREJO ALFONSO, La nueva Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, VV AA,
Tecnos, 1993, p. 38, la finalidad de este precepto es que las Administraciones territoriales
funcionen como un nico centro de imputacin de derechos y obligaciones.

11

Tribunales10. En base a ello, la Administracin pblica se encontrar totalmente

organizada, y sus funcionarios van a ser simples agentes de esa organizacin. La
Administracin no representa a la comunidad, sino que constituye una organizacin
puesta a su servicio. Esta organizacin servicial de la comunidad que es la
Administracin pblica va a aparecer con personalidad jurdica propia, y para el
Derecho administrativo, al que va a estar sometida, ser, ante todo, un sujeto de
relaciones jurdicas11. La posicin estatutaria que se acaba de sintetizar se ha
constituido en la ms importante tesis en torno a la Administracin pblica de
cuantas se han desarrollado en las ltimas dcadas, no ya slo por su
extraordinaria influencia en nuestro panorama doctrinal12, sino por haber hallado
concrecin expresa en el ordenamiento jurdico-positivo, como se ha expuesto13.

10
La teora personalista o estatutaria fue formulada por GARCA DE ENTERRIA quien apunt,
por vez primera sus ideas al concluir su trabajo Observaciones sobre el fundamento de la
inderogabilidad singular de los Reglamentos, RAP nm. 27, p. 85; pero las desarroll
definitivamente en el trabajo Verso un concetto di diritto amministrativo come diritto
statutario, y que posteriormente ha pasado al Curso de Derecho administrativo, elaborado
en colaboracin con T.R. FERNANDEZ RODRIGUEZ. Posteriormente este autor ha reiterado
su posicin en El concepto de personalidad jurdica en el Derecho pblico, RAP nm. 129,
1992, p. 195 ss. En este sentido, mantiene que La Administracin no es para el Derecho
un simple complejo orgnico ms o menos ocasional. La conexin estructural entre la
realidad constituida por la Administracin y el ordenamiento jurdico no se efecta por la
consideracin orgnica de la Administracin, sino por la consideracin de la Administracin
como una persona jurdica.
11

Vid. E. GARCIA DE ENTERRIA-T.R. FERNANDEZ RODRIGUEZ. Curso... Op.cit., p. 26

ss.
12
GARRIDO FALLA -Tratado de Derecho administrativo, 10 ed., Tecnos, 1987, pie pp.
48 y 49- entiende que la postura de GARCIA DE ENTERRIA tiene un defecto fundamental:
olvida que la personalidad jurdica no es un prius con respecto al Derecho, sino un producto
de ste. Definir el Derecho administrativo como el Derecho propio de las personas
administrativas entraa, consiguientemente una peticin de principio, pues las personas
jurdicas administrativas slo existen cabalmente por obra y gracia del Derecho
administrativo. Lo que la realidad ofrece son organizaciones, entidades (de base territorial,
asociativa o fundacional) y, en definitiva, ncleos de intereses; despus viene el derecho y
las ordena o no como personas jurdicas. Hasta tal punto la personalidad es una elaboracin
tcnica del Derecho, que incluso es pensable un sistema jurdico que prescindiese de ese
'postulado'". CLAVERO AREVALO, por su parte, discrep de la calificacin del Derecho
administrativo del Estado como Derecho estatutario, por entender que el Derecho estatutario
supone la singularidad del sujeto al que se aplica (Personalidad jurdica, Derecho general y
Derecho singular en las Administraciones autnomas, Documentacin Administrativa, nm.
58, 1962, pp. 13 ss).
13
Interesa destacar cmo otros importantes autores han hallado respaldo a la tesis
estatutaria planteada por el prof. GARCIA DE ENTERRIA en otros importantes preceptos del
Texto Constitucional. As, L. PAREJO ALFONSO considera que En la alusin global a la
Administracin pblica en el artculo 103.1. est implcita su consideracin como persona
jurdica (complejo reconducido a la unidad de las diferentes personas jurdico-pblicas)
sometida por entero al Derecho y responsable de sus actos (art. 106), diversa del gobierno
poltico (direccin de la poltica interior y exterior, art. 97), aunque en su rgano superior
concurra un desdoblamiento funcional. Ms concluyente an, en el sentido de confirmacin de
la tesis estatutaria -contina explicando este autor- es el hecho de que el artculo 103 deba
considerarse expresivo de una verdadera garanta institucional, es decir, de una proteccin
constitucional reforzada del objeto normado, cabalmente de la Administracin pblica en su
conjunto...Quiere decirse, pues, que la garanta institucional se refiere a la Administracin
como fenmeno, como institucin que ha adquirido carta de naturaleza...Ms an, se trata de
una institucin cuya asuncin y garanta constitucionales comportan la personificacin de la
misma...(El concepto... op. cit., pp. 145-146).

12

1.2. La Administracin es una organizacin

El sustrato fsico de aquel sujeto de Derecho se compone por una serie de
rganos de muy distinta naturaleza y funciones. As puede afirmarse, sin riesgo de
incurrir en contradiccin con la nota anterior, que la Administracin es, tambin,
una organizacin14. Se trata, a mi modo de ver, de datos que se complementan
permitiendo delimitar los contornos de la Administracin. De esta manera, la
Administracin es una organizacin a la que el Derecho personifica para conseguir
dotar de efectos a la actividad que desarrolla ese conjunto de rganos15.
14

La organizacin es, precisamente, el ncleo del Derecho, siguiendo las aportaciones de

SANTI ROMANO, sin el que no se comprende su propia sustantividad. Vid., en este sentido,
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, S., La doctrina del ordenamiento jurdico de Santi Romano y
algunas de sus aplicaciones en el campo del Derecho administrativo, R.A.P. nm. 39, 1962,
p. 39 ss.), prlogo del autor al trabajo de S. ROMANO, El ordenamiento jurdico (trad. de L. y
S. Martn-Retortillo). Madrid, IEP, 1962. Las aportaciones de ROMANO en este terreno se
encuentran recogidas, fundamentalmente, en este autntico clsico, as como en algunas de
las voces recogidas en sus Frammenti di un Dizionario Giuridico (Miln, Giuffr, 1983).
Tambin insistira en esa vertiente organizativa de la Administracin pblica GIANNINI, M.S.,
en las pginas que dedica a la teora de la organizacin administrativa en su Tratado,
traducido por ORTEGA, L. (Derecho administrativo. Madrid, MAP, 1991, Vol. I, p. 95 ss.). En
el panorama espaol, ya los primeros tratamientos cientficos del Derecho administrativo,
desde comienzos del siglo XIX, estudiaban a la Administracin como una organizacin, como
uno de los tres poderes clsicos del Estado, en toda la variedad de sus actividades. La
Administracin va a aparecer identificada por los precursores de nuestra ciencia, de este
modo, en el marco jurdico-poltico de la separacin de poderes, con el Poder ejecutivo. Por
lo que se refiere a la doctrina espaola, OLIVAN, A., sostendr que es la Administracin el
brazo que ejecuta, y sus funciones comprenden el cumplimiento de las leyes en cuanto al
Gobierno compete (Vid. De la Administracin pblica con relacin a Espaa. Madrid, I.E.P.,
1954, p. 34). En parecidos trminos se expresar COLMEIRO, M., n Derecho administrativo
espaol, Madrid, 1850, p. 4. POSADA HERRERA, J., por su parte, definir a la Administracin
como ...el nmero y distribucin de los agentes que tiene el gobierno a su disposicin para
poder ejecutar las leyes (Lecciones de Administracin. Madrid, INAP, 1978, p. 36). Las tesis
orgnicas resurgirn con posterioridad, de la mano de GARRIDO FALLA, autor que distingue,
dentro del Poder Ejecutivo al Gobierno y la Administracin. El primero es "el escaln supremo
de la organizacin jerrquica del Poder Ejecutivo", la segunda se define, desde una perspectiva subjetiva, como el complejo orgnico integrado en el Poder Ejecutivo excluido el
Gobierno. Como ha sealado PAREJO ALFONSO, L, El concepto... Op. cit., p. 136, en el
continente europeo destaca EISENMANN, Ch., como uno de sus ms destacados
representantes. Destaca el dato de la organizacin MORELL OCAA, L., cuando seala que
"...la genrica expresin constitucional Administracin pblica se refiere, pues, a una
organizacin compleja, compuesta por una pluralidad de segmentos organizativos u
organizaciones singulares, a las que el Derecho positivo reconoce el rango de sujeto de
derecho. Esto es, en cuanto institucin constitucional, la Administracin desemboca en una
amplia gama de entes administrativos, todos ellos engarzados entre si por una trama de
relaciones jurdicas que tienen como efecto fundamental la insercin de cada uno en el
conjunto u organizacin administrativa del Estado, tal y como ste queda configurado en la
Constitucin..." (El 'criterium' de la funcin pblica y el Derecho administrativo
contemporneos R.E.D.A. nm. 29, 1981, p. 273). En el dato organizativo pone tambin
especial atencin BAENA DEL ALCZAR, M., al definir a la Administracin pblica como "...el
sistema de articulacin de que se sirve el poder poltico para utilizar las diversas capacidades
humanas, empleando un conjunto de recursos humanos, materiales y tcnicos" (vid.,
Organizacin administrativa, Madrid, Tecnos, 1984).
15

As tempranamente emplear ambas notas para definir a la Administracin SANTAMARA

DE PAREDES: La palabra Administracin no slo significa la accin de administrar, sino que
tambin se usa para designar la personalidad que administra y polticamente hablando el
organismo del Estado encargado de administrar. Este organismo es el Poder ejecutivo lo que
hace que puedan emplearse como sinnimos los nombres 'Poder ejecutivo y Poder
administrativo. Debe sealarse que, junto al planteamiento subjetivo indicado, en este autor
se observa tambin una perspectiva complementaria de carcter funcional: Cumple al Poder

13

As puede inferirse de la caracterizacin de la Administracin por el Derecho

vigente, en el que se encuentran implcitas ambas notas. En especial, por el art.
103.1 CE, y a partir de ah, por un amplio conjunto de disposiciones tanto estatales
como autonmicas, entre las que destaca, por su importancia, el art. 3 de la Ley
30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn, y en el mbito puramente estatal, el art.
2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado.

1.3. La Administracin tiene como fin el servicio a los intereses generales

Definir a la Administracin por lo que es, si se quiere obtener un significado

completo de la misma, requiere un esfuerzo adicional, de modo que se defina a la
Administracin, tambin, por lo que hace. Lo anterior, sin embargo, no significa que
pueda darse un concepto de Administracin estrictamente ceido a su funcin. De
hecho, como se adelant, los intentos en este sentido han fracasado, pues el
carcter contingente de lo administrativo hace imposible, como se ha demostrado
tras importantes esfuerzos doctrinales en esta lnea, la elaboracin de un concepto
de Administracin pblica basado, exclusivamente, en un criterio objetivo.
Es as como, al rechazarse una primera visin subjetiva de la Administracin
pblica, comenzara a abrirse paso en el panorama doctrinal la concepcin de la
Administracin como una de las funciones del Estado16, que se afanara en la
bsqueda del elemento comn que permitiera aglutinar las diversas funciones que
ejecutivo o administrativo realizar hechos, dirigiendo y practicando los fines permanentes y
tuteladores del Estado en todos los rdenes de la vida social (fsica, intelectual, moral y
econmica), y adquiriendo, conservando y aplicando los medios necesarios para
conseguirlo. Vid. Curso de Derecho administrativo segn principios generales y la legislacin
actual de Espaa. Madrid, 1885, pp. 22-23.
16

Posicin que, por lo dems, vena apoyada por tesis de la personalidad jurdica del Estado
sostenida por la doctrina germana de mediados del siglo XIX -ALBRECHT, GERBER, LABAND,
JELLINEK- que permita, entre otros aspectos, calificar la relacin Estado-ciudadano como
una relacin jurdica que envolva derechos y deberes recprocos. Esta concepcin plante,
en una segunda fase, el problema de la calificacin de las distintas organizaciones y centros
de poder integrantes del Estado, cuestin que la doctrina inmediata, capitaneada por GIERKE
y PREUSS, resolvi mediante el concepto de rgano. Los "poderes" en que se residenciaban
las funciones del Estado vendran a ser puros rganos de ste. Es decir, mediante la
conceptuacin de la personalidad jurdica del Estado, el Estado sera el titular de la
soberana, y monarca y parlamento seran meros rganos del Estado. Vid. L. LOPEZ GUERRA,
Sobre la personalidad jurdica del Estado, RDPo. nm. 6, 1980, pp. 22 y 23, as como J.A.
SANTAMARIA PASTOR, Sobre la personalidad jurdica de las Cortes Generales. Una
aproximacin a los problemas de las organizaciones estatales no administrativas, RDPo.
nm. 9, 1981, p. 9. Como en su da puso de manifiesto GARCA DE ENTERRIA, al reducir
esta dogmtica al Estado a una persona jurdica, los distintos poderes del Estado son ahora
concebidos como simple rganos de esta personalidad jurdica unitaria. De este modo, la
independencia de estos rganos pasa a constituir un simple arbitrio prctico, desprovisto de
un fundamento terico. As, la ciencia del Derecho Pblico abandona la perspectiva formal de
los poderes como expresin del contenido del Estado para abrazar la doctrina objetiva de las
funciones del Estado mismo. En este sentido, la administracin pasa a considerarse una de
las funciones del Estado (Vid., GARCIA DE ENTERRIA, E., Verso un concetto di diritto
amministrativo come dirito statutario, Rivista trimestrale di Diritto Pubblico, 1960, pp. 319 y
320).

14

desarrolla la Administracin y que permitiera identificar la funcin administrativa en

el conjunto de la actividad estatal. No obstante, los autores discreparn
ampliamente en la concreta definicin de esa actividad administrativa, surgiendo
distintas tesis explicativas, tales como aquella que toma como decisiva para el
examen de la cuestin la actividad de gestin de los servicios pblicos, postulada
por la llamada escuela francesa del servicio pblico, representada por autores de la
talla de L. DUGUIT, G. JEZE, R. BONNARD o L. ROLLAND 17; la teora de la
prerrogativa o de la exhorbitancia de M. HAURIOU18; la actividad para la
consecucin de los fines del Estado, tesis mantenida por la doctrina clsica
italiana19; la, tambin italiana, de los intereses pblicos o colectivos, mantenida por
autores tan significados como S. ROMANO o G. ZANOBINI20; o, por ltimo, el
criterio de la daseinvorsorge desarrollada en la Alemania de postguerra por E.
FORSTHOFF, mediante la que se intenta explicar la Administracin pblica y el
Derecho administrativo en base a las profundas transformaciones acaecidas en el
continente europeo en la segunda mitad de este siglo21. En nuestro pas, a partir de
la obra de POSADA22, la doctrina caracterizar objetivamente a la Administracin de
forma unnime, encuadrndose en la tesis objetivas autores como ROYO
VILLANOVA, GASCON Y MARIN, GARCA OVIEDO, ALVAREZ GENDIN, etc. Sin
embargo, todos estos intentos doctrinales generaran explicaciones meramente
parciales que no ofrecan explicar la totalidad del fenmeno administrativo23.
Y si bien las tesis objetivas no logran dar una explicacin coherente que por s sola
permita resolver el concepto de Administracin pblica, s aportan un elemento
complementario sin el que es difcil identificar la realidad administrativa. De ah que
la conceptuacin subjetiva de la Administracin Pblica deba ser completada por el
contenido de un precepto que, al ms alto nivel normativo, establece los rasgos
conceptuales de la Administracin, el art. 103.1 CE, a cuyo tenor La
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de
acuerdo
con
los
principios
de
eficacia,
jerarqua,
descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ,
contenido trasladado tambin a otros textos legales24 y que debe ser ledo, en todo
17

Leon DUGUIT. L., Etudes de Droit Public (Pars, 1901-1902, 2 vols.); JEZE, G.,
Principes gneraux du Droit administratif (Pars, 1925-1936); BONNARD, R., Prcis de Droit
administratif, Pars, 1926; ROLLAND, L., Prcis de Droit administratif, Pars, 1926.
18

Prcis de Droit Administratif et de Droit Public Gnral, 1903.

19

ORLANDO, F., Principios de Derecho administrativo, traduccin de A. Rodriguez

Bereijo sobre la segunda edicin italiana de 1892 (Madrid, INAP, 1978); CAMMEO, F., del
Corso di Diritto Amministrativo, Miln, 1914.
20
Son referentes ineludibles, ROMANO, S. El ordenamiento jurdico. Madrid, IEP, 1962
(traduccin de los Profs. L. y S. Martn-Retortillo Baquer) y ZANOBINI, G., Corso di Diritto
Amministrativo, Miln, Giuffr, 1936-1938, 6 vols.
21

FORSTHOFF, E., Tratado de Derecho administrativo, Munich-Berlin, 1950.

22

Tratado de Derecho administrativo, 1927.

Tampoco lo hara el intento de delimitar la realidad administrativa por la va de exclusin,
como se hizo posteriormente desde las denominadas tesis objetivas negativas o residuales,
de acuerdo con las cuales la funcin administrativa sera aquello que quedara de la actividad
estatal una vez detrada las potestades legislativa y judicial. O. MAYER, A. MERKL o F.
FLEINER fueron destacados representantes de esta tesis.
24
Con carcter general, art. 3.1 LPAC; en el mbito de la Administracin del Estado, arts. 2
y 3 LOFAGE; en relacin a la Administracin local, art. 6 LBRL; en el mbito autonmico,
finalmente, ha de estarse a las leyes de gobierno y Administracin de la respectiva
Comunidad Autnoma, v.gr., art. 3 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la
Junta de Andaluca.
23

15

caso, desde los fundamentos del Estado social de Derecho, cuyos ejes
vertebradotes van a dotarlo de contenido, permitiendo definir el marco en el que la
Constitucin disea aquellos rasgos definidores de la Administracin: su
sometimiento al orden jurdico el principio de legalidad es, al tiempo, un
presupuesto de la propia Administracin- y su contenido social, que permite
individualizar a la Administracin frente a otras organizaciones administrativas
anteriores, ya que se configura como una Administracin prestadora de servicios e
interventora en el orden social a fin de hacer posible la justicia material,.
El servicio al inters general se asienta, as, en un doble fundamento. De un lado en
la consecucin de la libertad, la justicia y la igualdad. De otra parte y desde una
perspectiva ms concreta, en la procura de las condiciones para hacer efectivos los
derechos y libertades de los ciudadanos. Y si bien es cierto que estos objetivos no
son exclusivos de la Administracin pues todos los poderes del Estado encuentran
en ellos, y por tanto en el servicio al inters general, su fundamento ltimo, es
posible identificar una especial vinculacin de la Administracin con el inters
general, vinculacin caracterizada por dos notas fundamentales: su carcter
relacional y su inmediatez. Ello porque la satisfaccin del inters pblico es,
precisamente, la que hace que la Administracin haya de intervenir en el trfico
jurdico general desarrollando, para tal fin, una actividad de relacin con terceros,
en una imparable vocacin por la accin25, que viene llamada a tener un reflejo
inmediato en el orden social, pues es a la Administracin a la que se encomienda la
satisfaccin o ejecucin material de las necesidades colectivas26.
25

MARTN-RETORTILLO BAQUER, L., Nota preliminar a la edicin espaola de la obra de P.

WEIL, Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1986, quien aade: En resumen, y dicho de
manera muy somera -sigue diciendo este autor- que actuacin y eficacia son dos claves
inexcusables a la hora de disear la administracin pblica que es preciso erigir, dando por
sentado que se tiene muy presente que la Administracin no es una organizacin cualquiera,
sino una organizacin a la que se le encarga el servicio de los intereses generales.
26
En el Derecho centroeuropeo destacara esta idea F. FLEINER, quien defini a la
Administracin como el poder activo del Estado y sostuvo que ...el elemento vital de la
Administracin es la actividad, la intervencin activa, la obtencin inmediata de
determinados resultados materiales...la Administracin no emplea el Derecho con el
exclusivo objeto de servirle y de proporcionar eficacia a sus normas, sino para alcanzar, bajo
su amparo, un determinado rendimiento material que est fuera del mbito de realizacin
del Derecho (Institutionen des deutschen Verwaltungrechts. Tbingen, 1928, 8 ed). En
nuestra doctrina puede verse ALVAREZ GENDN, S.: Se entiende por funcin administrativa
la actividad de los rganos del Poder ejecutivo del Estado y de las Administraciones locales y
de los agentes de gestin con el fin de satisfacer necesidades pblicas, y que originan,
extinguen o modifican situaciones jurdicas concretas, objetivas, bien subjetivas, bien
individualizadas (Manual de Derecho administrativo, Madrid, 1941, p. 20). Posteriormente,,
J.A. LOPEZ PELLICER, en lnea similar, sealaba que ...la funcin pblica administrativa se
caracteriza, como es bien sabido, por ser una actividad de gestin subordinada y concreta de
fines de inters pblico y de los medios necesarios y adecuados para ellos, que en el Estado
de Derecho ha de efectuarse con sujecin al ordenamiento jurdico (Lecciones de Derecho
administrativo, Murcia, PPU Ediciones, 1989, tomo II, p. 15). En este sentido, cabe subrayar
cmo L. DE LA MORENA ha puesto de manifiesto que la funcionalizacin del inters general
se traduce en la existencia de dos secuencias lgicas. Un primer momento legislativo
normativo en el que los intereses se declaran, pero no se ejecutan, seguido, sin solucin de
continuidad, de un segundo momento operativo, en el que tales intereses se ejecutan, pero
no se declaran; el primer momento es actuado por el Parlamento y el Gobierno; el segundo,
por las Administraciones pblicas y por los agentes administrativos controlados por ellas
(Derecho administrativo e inters pblico. Correlaciones bsicas, RAP nms. 100-102,
1983, vol. I, p. 852). Estas notas, en fin, distinguirn la funcin administrativa de las que
desarrollan los restantes Poderes del Estado, diferencindola de la actividad que desarrolla el
Poder Judicial, que sirve a la garanta jurisdiccional de los derechos e intereses de los
ciudadanos, as como de la funcin tpica del Poder Legislativo, que hace del establecimiento
de un orden jurdico bsico su propio objeto.

16

El precepto constitucional que nos ocupa determina, adems, una especfica

manera de cumplir con esta funcin, pues, de una parte, la Administracin sirve al
inters general con objetividad y actuando conforme a determinados principios eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho-.
En todo caso, aunque en su mayor parte los principios enunciados son tambin
referibles a la Administracin anterior a la Constitucin, su reconocimiento en el
Texto Fundamental, se hace desde una dimensin distinta, recibiendo pues un
nuevo significado en el marco del Estado social y democrtico de Derecho. En
algunos de ellos, adems, reside, probablemente, la clave de un adecuado
funcionamiento del aparato administrativo de nuestros das y es por ello que
tambin han sido objeto de atencin tanto por la doctrina como por la
Jurisprudencia y, muy en especial, por nuestro ms Alto Tribunal, pues constituyen,
en definitiva, exigencias del Estado de Derecho27.

1.4. La Administracin est sujeta al Derecho

En sus orgenes el principio de legalidad supondra que toda actuacin del
Ejecutivo tuviera como presupuesto una ley previa, que determinara los lmites de
dicha actuacin. La Ley se concibe, segn el dogma rousseauniano, como la
expresin de la voluntad general, invirtindose, en este punto, la concepcin
absolutista del orden jurdico, que, se vertebraba a partir de la voluntad del
monarca. El principio sera objeto de diversas interpretaciones, entendindose, en
un primer momento como vinculacin positiva a la ley, doctrina histricamente
acuada en la primera poca revolucionaria. A principios del siglo XIX, en los
sistemas inspirados en el principio monrquico, segn el cual la soberana reside en
el monarca se entendera como vinculacin negativa a la ley, formulacin que en
nuestro pas estuvo presente hasta la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa de 1956.
Ante esta doctrina deficiente, se reacciona, desde el kelsenismo por MERKL,
volviendo a la doctrina contraria, la doctrina de la positive Bindung, de la
vinculacin positiva de la Administracin, pero extendiendo esta vinculacin al resto
del ordenamiento jurdico, y no slo a la Ley; la vinculacin, lo es pues, respecto a
todo el ordenamiento, incluidos la costumbre, los principios generales del derecho,
27

La Ley 4/1999, de modificacin de la Ley 30/1992, en desarrollo del art. 103.1 CE,
introduce otros principios que caracterizan a las Administraciones pblicas. Se introducen dos
principios de actuacin, derivados del de seguridad jurdica, en el art. 3: el principio de
buena fe, que vena siendo aplicado, como la Exposicin de Motivos seala, por la
jurisprudencia contencioso-administrativa, y el de confianza legtima de los ciudadanos en
que la actuacin de la Administracin no puede ser alterada arbitrariamente, por ser un
principio tambin recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa y adems bien
conocido en el Derecho procedimental administrativo europeo. Se aaden, adems, en los
apartados 2 y 5 del art. 3, como principios que informan las relaciones interadministrativas
los de cooperacin y colaboracin, y como criterios que informan su actuacin los de
eficiencia y servicio a los ciudadanos. En las relaciones de las Administraciones pblicas con
los
ciudadanos estas deben actuar, adems, de conformidad
con los principios de
transparencia y de participacin. Se incluye igualmente, en el mbito de las relaciones
interadministrativas, el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la
colaboracin y la cooperacin entre las diferentes Administraciones Pblicas, recogiendo los
pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Posteriormente, este deber genrico se
articula a travs de una frmula orgnica, las Conferencias Sectoriales, que al tiempo son
objeto de alguna precisin respecto al rgimen contemplado en la Ley 30/1992.

17

los tratados y convenios internacionales, y otras normas con rango inferior a la Ley.
Segn esta visin, no existe ningn espacio de actuacin de la Administracin libre
del sometimiento al Derecho, constituyendo el desajuste, la disconformidad, una
infraccin del ordenamiento jurdico; no pueden, en definitiva, existir poderes
jurdicos que no sean desarrollo de una atribucin normativa precedente, incluso la
discrecionalidad slo puede entenderse previamente atribuida por el ordenamiento
jurdico28.
Esta es la doctrina adoptada por nuestra Constitucin29, en cuyo art. 9.1 se
dispone que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y
al ordenamiento jurdico, y en el art. 103.1 que la Administracin Pblica acta ...
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, expresin que como seala GARCA
DE ENTERRA supone la necesidad de la conformidad total a las normas, y no una
mera libertad bsica de accin con el slo lmite externo de las mismas30. Tambin
nuestro ordenamiento jurdico expresa tales ideas (arts. 53 y 63 LPAC, y 70.2 Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa)31. El principio de legalidad va a dar cobertura a la accin de la
Administracin a travs de un mecanismo tcnico concreto, el de la atribucin de
potestades32, mecanismo que como ha expresado MORILLO-VELARDE se configura
como la manifestacin ms destacada de la perfeccin tcnica del Derecho pblico
y, concretamente, del Derecho administrativo y a travs del cual el Derecho
administrativo se articula tcnicamente como una constelacin de potestades

28

Son ya clsicas las palabras de BALLBE: si quiere tenerse la certeza de que se

trata de una vlida accin administrativa, ha de ser examinada desde el punto de vista de su
relacin con el orden jurdico; y slo en la medida en que pueda ser referida a un precepto
jurdico, o partiendo del principio jurdico que pueda derivar de l, puede tenerse como tal
accin administrativa vlida... Para contrastar la validez de un acto no hay, por tanto, que
preguntarse por la existencia de algn precepto que lo prohba, bajo el supuesto de que ante
su falta de entenderse lcito; por el contrario, hay que inquirir si algn precepto jurdico lo
admite como acto administrativo para concluir su invalidez en ausencia de tal disposicin.
29

Como precedentes en el constitucionalismo europeo, deben citarse la Constitucin

austraca de 1920 y la Ley Fundamental de Bonn.
30
GARCA DE ENTERRA Y FERNNDEZ RODRIGUEZ, Curso de Derecho
administrativo, I, 6 ed., Civitas, Madrid, 1993. L. MORELL OCAA , en esta lnea, afirmara
que Lo trascendente no es la rama del Derecho positivo a la que se someten (Derecho
administrativo u otros Derechos), sino la plenitud de este sometimiento, ya que entre los entes
administrativos y la legalidad queda trabada una vinculacin enteramente peculiar por su
profundidad y consecuencias, de modo que viene a ser totalmente diferente de la que afecta a
los dems sujetos de derecho...Ciertamente, todos los sujetos han de acatar la legalidad, pero
en el caso de las Administraciones pblicas el sometimiento al Derecho tiene unos caracteres y
unas consecuencias absolutamente diferentes. En efecto, la regla general consiste en que la
autonoma del sujeto se constituye en el motor de su propia vida jurdica, de modo que las
reglas de Derecho vienen a ser el cauce por el que discurre el impulso individual y el lmite que
el mismo encuentra. Sin embargo, en el caso de las Administraciones pblicas la situacin es
muy diferente: la legalidad es el fundamento mismo de la actividad administrativa, de modo
que un ente administrativo no puede actuar como tal, sino en los casos y en la medida y
sentido previstos por las reglas de derecho ("El 'criterium'..., op. cit., pp. 271 y 276).
31
Anteriormente el art. 83 de la Ley jurisdiccional de 1956. Sobre el sentido del
principio de legalidad, vid., BAENA DEL ALCZAR, M., Libro Homenaje al Profesor Jos Luis
Villar Palas, Madrid, 1989.
32

Potestad entendida en el sentido acuado por SANTI ROMANO, y que en la

doctrina administrativista ha sido objeto de interesantes estudios, tales como los realizados
por DE LA CUETARA MARTINEZ, J. M., Las potestades administrativas, op. cit., o SUE
LLINAS, E., Sobre el concepto de potestad, Libro Homenaje al Profesor Jos Luis Villar
Palas, Madrid, 1989.

18

administrativas, poderes jurdicos limitados, vinculados a funciones especficas, que

han de ser otorgados necesariamente por el ordenamiento jurdico 33.

1.5. La Administracin ocupa una posicin de subordinacin en el conjunto

de poderes del Estado
Como consecuencia del sometimiento general a la Ley y al Derecho, se
manifiesta otro rasgo distintivo de la Administracin: su posicin de subordinacin
dentro del conjunto general de los Poderes del Estado.
Esta nota puede predicarse de la Administracin de nuestros das como
consecuencia de otro de los presupuestos jurdico-polticos que determinaron el
surgimiento de la Administracin actual, el principio de separacin de poderes que,
como es sabido, sera formulado por MONTESQUIEU L'esprit des lois (1748), en
Francia, y LOCKE en Inglaterra y mediante el que se pretendera asegurar el
mximo grado de libertad a los ciudadanos, objetivo que se vera cumplido si cada
funcin estatal se constituyera en competencia nica y exclusiva de unos rganos
ideados expresamente para ejercerlas. Se comienza a hablar as de un Poder
Legislativo, Judicial y Ejecutivo, asignndose a cada uno de estos poderes una de
las tres funciones del Estado que deba ejercer separadamente, sin intromisiones de
los otros dos.
En nuestro sistema, el principio se recogera por primera vez en el Decreto I de 24
septiembre de 1810, de las Cortes Generales y Extraordinarias constituidas en la
Real Isla de Len, en los siguientes trminos:
No conviniendo queden reunidos el Poder legislativo, el executivo y el judiciario,
declaran las Cortes generales y extraordinarias que se reservan el ejercicio del
Poder legislativo en toda su extensin.
Las Cortes generales y extraordinarias declaran que las personas en quienes
delegaren el Poder executivo, en ausencia de nuestro legtimo Rey el Seor D.
Fernando VII, quedan responsables la Nacion por el tiempo de su administracin,
con arreglo sus leyes.
Las Cortes generales y extraordinarias habilitan a los individuos que componian el
Consejo de Regencia, para que baxo esta misma denominacin, interinamente y
hasta que las Cortes elijan el gobierno que mas convenga, ejerzan el Poder
executivo.
.
Las Crtes generales y extraordinarias confirman por ahora todos los tribunales y
justicias establecidas en el reyno, para que continen administrando justicia segn
las leyes.
Situndonos en el contexto actual, el principio de separacin de poderes,
reconocido de forma implcita en la Constitucin de 197834, debe ser comprendido
33
MORILLO-VELARDE PREZ, J.I., Proyecto docente y de investigacin, 1994, p. 22.
En este sentido se afirma que es a travs de la potestad como el Estado puede ser dominado
por el Derecho (DE LA CUETARA MARTINEZ, J. M., Las potestades administrativas, Madrid,
1986, p.13), convirtindose en instrumento de servicio (MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN,
A., El poder administrativo, RAP nm. 33, 1982, p. 252).
34
El art. 1.2 se refiere a los poderes del Estado que emanan del pueblo espaol,
rechazndose as la tesis de la unidad de poder y coordinacin de funciones que serva de
base a la Ley Orgnica del Estado de 10 de enero de 1967, bajo la inspiracin franquista. Por

19

en sus justos trminos puesto que el juego de los poderes del Estado no se reduce
a los tres tradicionales, por una parte, y en cualquier caso, no tiene el sentido
cantonalista con el que en su da se concibi. En efecto, en primer trmino, la
Constitucin configura un Estado complejo, compuesto de mltiples instituciones
con su propio peso especfico que pueden calificarse de autnticos poderes: la
Corona o el Tribunal Constitucional y las Comunidades Autnomas y entes locales.
Por otra parte, la separacin de poderes ya no significa la segregacin absoluta de
todas las actividades de la organizacin que se asienta cada poder del Estado. La
separacin se refiere exclusivamente al ejercicio de su funcin privativa y, an
sta, se encuentra hoy ms o menos mediatizada, como se sealar. Desde este
punto de vista el carcter social del Estado impone relaciones entre los distintos
poderes constitucionales y, asimismo, frmulas de colaboracin y cooperacin35.
As, y por lo que hace a las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo,
deben sealarse como frmulas tpicas de colaboracin, las figuras del Decreto-ley,
del Decreto legislativo y la potestad reglamentaria36.
Y desde esa misma perspectiva y por lo que respecta a la concreta posicin que
ocupa la Administracin en el conjunto de los poderes del Estado, el poder en el
que se inserta, el ejecutivo, se encuentra, por definicin, en una situacin de
subordinacin respecto del Parlamento, que se presenta como el poder bsico por
excelencia dentro del constitucionalismo moderno37. Pero incluso dentro del propio
ejecutivo, y a la vista del desdoblamiento que en su seno se produce entre el
Gobierno y la Administracin, sta queda subordinada tambin inequvocamente a
ese otro rgano de carcter poltico38. Del principio de legalidad, en fin, deriva otra
cualidad fundamental de la Administracin moderna39: su sometimiento al control
su parte el apartado tercero del mismo precepto, al definir la forma del Estado espaol como
Monarqua parlamentaria, est aludiendo a una frmula poltica en la que la separacin de
poderes es un valor entendido. Finalmente, se corrobora este reconocimiento de la separacin de poderes cuando se atiende a la regulacin de cada uno de ellos en su correspondiente sede, aunque slo se utilice el trmino Poder para referirlo al Judicial en el Ttulo VI.
35
PAREJO ALFONSO, L., El concepto de Derecho administrativo, op. cit. En efecto, el Poder
Legislativo es controlado por el Tribunal Constitucional en cuanto garante e intrprete del
orden constitucional. Y con carcter general, el recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional va a suponer una mediatizacin del ejercicio de las funciones privativas de
otros rganos constitucionales,

36

Esta colaboracin tiene su origen en el reconocimiento de la potestad reglamentaria que

tuvo lugar a travs del Decreto CXXXIX, de 26 de enero de 1812, que aprueba el Nuevo
Reglamento de la Regencia del Reino, en el que se atribuye la potestad reglamentaria a la
Regencia en cuanto rgano de ejecucin de la Constitucin y de las Leyes aprobadas por las
Cortes, potestad confirmada por la Constitucin, que la atribuye al Rey para la ejecucin de
las Leyes. La funcin normativa del Poder Ejecutivo tiene sus orgenes en las anteriores
atribuciones, y evolucionar, potencindose, hasta culminar en las modernas frmulas de
colaboracin mencionadas.

37

El Consejo de Regencia, para usar de la habilitacion declarada anteriormente, reconocer

la soberana nacional de las Cortes, y jurar obediencia las leyes y decretos que de ellas
emanaren; cuyo fin pasar, inmediatamente que se le haga constar este decreto, a la sala
de sesion de las Cortes, que le esperan para este acto, y se hallan en sesion permanente
(Decreto I de 24 septiembre de 1810, de las Cortes Generales y Extraordinarias constituidas
en la Real Isla de Len).

38

De este modo ha quedado plasmado en el propio Texto constitucional en su artculo 97 ("El

Gobierno dirige...la Administracin civil y militar") y en el art. 1 de la reciente Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno.

39

En la Constitucin de Cdiz se instaur un sistema judicialista de corte britnico, en base

al que la Administracin se encuentra sometida a los Tribunales en los asuntos contenciosos.

20

de los Tribunales, mxima garanta del mencionado principio40. Y es que, de

acuerdo con el art. 106.1 CE, la Administracin desarrolla su funcin privativa
servir con objetividad los intereses generales- bajo dicho control: los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa,
as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.
De todo lo anterior, podemos concluir el carcter de ente instrumental y
subordinado que marca a la Administracin.

2. Caracteres del Derecho Administrativo

2.1. El Derecho administrativo como ordenamiento jurdico pblico, comn

y normal
Es de comn aceptacin la caracterizacin del Derecho Administrativo ste
como un Derecho pblico, comn y normal, tal y como lo definiera en un trabajo
clsico M.F. CLAVERO ARVALO41.
a) El carcter pblico de las normas de Derecho administrativo nunca ha
sido puesto en tela de juicio, si bien, la delimitacin de los mbitos propios del
Derecho pblico y privado no es ni mucho menos pacfica42. No es esta la ocasin
Vid. SANTAMARA PASTOR, J.A., Sobre la gnesis del Derecho administrativo Espaol...., op.
cit. Sobre todo ello pueden verse los interesantes trabajos de MARTIN-RETORTILLO, L.,
Unidad de jurisdiccin para la Administracin pblica, RAP, nm. 49; NIETO GARCIA, A.
Los orgenes del contencioso-administrativo en Espaa, RAP, nm. 50; GARRIDO FALLA, F.,
La evolucin del recurso contencioso-administrativo en Espaa, RAP nm. 55; PARADA
VAZQUEZ, J. R., Privilegio de decisin ejecutoria y proceso contencioso, RAP nm. 55;
FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R., La doctrina de los vicios de orden pblico en el contencioso
administrativo: orgenes y evolucin, RAP nm. 56; NIETO GARCIA, A., Sobre la tesis de
PARADA en relacin con los orgenes del contencioso-administrativo, RAP nm. 57; PARADA
VAZQUEZ, J. R., Rplica a NIETO sobre el privilegio de decisin ejecutoria y el sistema
contencioso-administrativo, RAP nm. 59. No comparte la tesis del espritu judicialista de
las Cortes gaditanas GALLEGO ANABITARTE, A., El Derecho de aguas en Espaa, Madrid,
1986, p. 256. El sistema fue sin embargo evolucionando con signo distinto, llegndose a
configurar un rgimen de jurisdiccin contencioso-administrativa al estilo francs radicado en
el Consejo Real y los Consejos Provinciales. El retorno, lento y penoso, al patrn primitivo,
tendr lugar con importantes modulaciones respecto a ste, pues la Administracin se
somete a
una jurisdiccin especializada, la contencioso-administrativa, si bien este
sometimiento no lo es en idntica posicin a la que sustentan los administrados.
40

Bien es cierto que los Tribunales se encuentran tambin bajo el imperio del Derecho, pero
ocupan ante l -como hemos visto- una posicin bien diferente. Sobre la posicin de los
tribunales de cara al control de la Administracin pblica, vid., el trabajo, ya clsico, de S.
MUOZ MACHADO, La reserva de jurisdiccin, Madrid, La Ley, 1989. Asimismo pueden verse
SANCHEZ MORON, El control de las Administraciones pblicas y sus problemas y L. PAREJO
ALFONSO, Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias.
Un estudio del alcance y la intensidad del control judicial, a la luz de la discrecionalidad,
Madrid, Tecnos, 1993.
41

Nos referimos a sus Consecuencias de la concepcin del Derecho administrativo

como ordenamiento comn y normal, R.G.L.J., 1952, p. 544 ss. (Hoy recogido en sus Estudios
de Derecho administrativo. Madrid, Civitas, 1992, pp. 27-46).
42

Como ha manifestado GARRIDO FALLA al exponer las principales teoras que intentan
matizar la distincin, estamos ante una de las cuestiones ms manoseadas de la literatura de
todos los tiempos42.

21

para detenernos en esta cuestin, pero s debe afirmarse que, sea cual sea el
criterio que se sostenga para distinguir el Derecho Pblico del Derecho privado, el
Derecho administrativo ser siempre pblico43, llegndose a afirmar incluso que es
el verdadero Derecho Pblico, de cuya concepcin tradicional hay que excluir
aquellas ramas del Derecho que estn por encima del Derecho pblico y del
privado, como ocurre en primer lugar con el Derecho `legislativo, es decir aquella
parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el
Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios, todo lo
cual constituye el contenido fundamental del Derecho constitucional...44.
b) Ms polmica, en cambio, ha sido la caracterizacin del Derecho
administrativo como Derecho comn y normal, frente al carcter de ordenamiento
especial y excepcional que la doctrina de otro tiempo le haba venido atribuyendo45.
El profesor M. F. CLAVERO AREVALO, fue, junto al desaparecido M. BALLBE, de los
primeros autores que se esforzaron en demostrar esta afirmacin, exponiendo un
criterio que ahora est generalmente admitido en nuestra doctrina46. Segn esta
posicin, el Derecho Administrativo se caracteriza por ser el ius commune de la
Administracin pblica, al tener vocacin de regular la totalidad de las relaciones de
los entes a que se refiere47. De tal caracterizacin, en palabras de CLAVERO, se
deduce una consecuencia fundamental: En todos aquellos casos en los que la
legislacin positiva no regule expresamente un acto o relacin en el que intervenga
la Administracin pblica ha de sobreentenderse regido por el Derecho
administrativo mediante la aplicacin de los principios generales que ste
contiene48.
Insisti, asimismo, el profesor CLAVERO AREVALO en el carcter normal del
Derecho administrativo, frente a su posible consideracin como ordenamiento
excepcional, en cuanto ordenamiento que regula una realidad permanente y
constante, aun con caracteres contingentes, que se da en todo tipo de sociedad
desarrollada, mientras que el Derecho excepcional tendra por objeto una realidad
transitoria, puntual en el tiempo: decimos que el Derecho administrativo es un
43

GARCIA DE ENTERRA y FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso de Derecho

administrativo I, op. cit., p. 39.
44
PARADA VZQUEZ, R., Derecho administrativo, op. cit., p. 14.
45
La doctrina tradicional consideraba el Derecho administrativo como un Derecho
excepcional y especial en relacin con el Derecho Comn Privado, lo que en definitiva supona
entender que aquel se encuentra en posicin de subordinacin respecto de este, algo que no
parece admisible al situarse ambos en un mismo plano, sin que uno prevalezca sobre el otro.
46

El Derecho administrativo no es un Derecho especial, excepcional ni anormal:

respecto de la funcin administrativa, que es su objeto, es tan comn, ordinario y normal cual
pueda serlo el Derecho civil respecto de las personas individuales... (M. BALLBE, voz
Derecho Administrativo, Enciclopedia Jurdica Seix, Tomo I, 1950, p. 79).
47

Frente al Derecho comn, el Derecho especial sera aquel que contiene normas que
regulan slo una institucin o una serie de relaciones determinadas, y tienen por este motivo
como fin una regulacin parcial.
48
La Jurisprudencia viene igualmente admitiendo de forma pacfica esta nota definitoria
del Derecho Administrativo. Puede verse, en este sentido, la STS de 10 de junio de 1984:
Decir rgimen jurdico administrativo equivale a referirse a un ordenamiento que, en el mbito
que le es propio, es tampoco comn como el Derecho Civil en el suyo, pues el que este ltimo
le haya precedido histricamente, y en muchos siglos, solo le proporciona la ventaja de
adelanto en el descubrimiento de tcnicas, y en la elaboracin de un aparte general, que ha
sido aprovechada, y lo sigue siendo, por otras disciplinas jurdicas, pero sin menoscabo de sus
respectivas autonomas; es ms, en el mundo actual el Derecho administrativo es tan
autnomo como lo es el propio Derecho Civil, y si ste influye en aqul, por su precedencia en
el tiempo, aqul a su vez influye en ste, llevando a su seno las nuevas corrientes
intervencionales y socializantes...

22

derecho normal en el sentido tcnico, pues su objeto, la funcin administrativa del

Estado de los entes pblicos, ni es una anormalidad transitoria ni mucho menos una
supervivencia caduca de otros tiempos. La
Administracin y la funcin
administrativa son realidades permanentes y constantes que se han dado en todo
tiempo y lugar, y que son consustanciales a la propia idea de organizacin
poltica49.
Afirmar, en fin, que el Derecho administrativo es un Derecho comn y
normal significa, en sntesis, mantener que se trata de un ordenamiento jurdico
que se rige por principios propios y especficos, por unas tcnicas peculiares, por un
mtodo y un rgimen independizado respecto de los que son inherentes a otras
ramas del Derecho. De tal naturaleza se infiere, en suma, la posibilidad de realizar
una interpretacin extensiva de sus normas, una aplicacin analgica de sus
preceptos, y una autointegracin con base en sus propios principios informadores.

2.2. El Derecho administrativo es el Derecho propio

Administraciones pblicas que regula su organizacin y actividad

de

las

Los contenidos del Derecho Administrativo abarcan la regulacin de la organizacin

de la Administracin pblica y de su actividad. En relacin a la primera materia,
desde esta rama del ordenamiento se configura a la Administracin como persona
jurdica, se ordena la estructura de la misma, as como el funcionamiento de sus
unidades, las relaciones entre las distintas entidades y rganos que la componen y
el rgimen del personal a su servicio50.
Por lo que hace a la actividad que desarrolla la Administracin, desde el Derecho
Administrativo se regula el rgimen de la misma cuando se produce en el ejercicio
de potestades pblicas. En este orden, el Derecho Administrativo regula la actividad
de la Administracin, desde una doble perspectiva, formal y material, ordenando
una intensa actividad que la Administracin despliega en muy diversos sectores,
dada la existencia de intereses jurdico-pblicos merecedores de proteccin. En
todo caso, somete dicha actividad a una serie de garantas de legalidad, aunque
tambin de carcter patrimonial. En el primer grupo se incluyen instrumentos
previstos por el ordenamiento jurdico para asegurar que la actividad administrativa
se ajusta al mismo y evitar o reparar, en su caso, las posibles desviaciones, que
pueden ser de carcter preventivo (procedimiento administrativo) o corrector
(recursos o revisin). Como garantas de carcter patrimonial deben citarse la
responsabilidad patrimonial de la Administracin y el instituto expropiatorio, siendo
esta ltima de carcter preventivo, mientras que la responsabilidad surge, como
mecanismo corrector, una vez producido el dao o lesin.
En conclusin, los contenidos del Derecho Administrativo pueden identificarse con
las funciones tpicas atribuidas a la Administracin, con el giro o trfico
administrativo, en la conocida expresin del Prof. GARCA DE ENTERRA que ha
hecho suya la Jurisprudencia y el propio ordenamiento jurdico51. El Derecho
Administrativo es, en este sentido, el Derecho propio y caracterstico de las
Administraciones pblicas.

49
CLAVERO ARVALO, Consecuencias de la concepcin..., op. cit., p. 28.
SANTAMARA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, Vol. I., Iustel,
Madrid, 2009, p. 45.

50

51
El art. 19 LCSP utiliza la acepcin para dotar de carcter administrativo a los contratos
que, sin entrar en alguna de las categoras de los contratos administrativos tpicos, tengan
naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o trfico especfico de la
Administracin contratante.

23

Este carcter no se desdice por el hecho de que su actividad pueda tambin

someterse al Derecho privado. Sabido es que el Derecho privado ha regulado
algunos aspectos de la actividad de la Administracin, mas esta circunstancia se
produce en mbitos que no pueden ser identificados con el mbito propio y
exclusivo de lo administrativo, tpicamente en materia de organizacin y en el
mbito patrimonial, de modo que se utilizan frmulas organizativas y
procedimientos de actuacin propios del Derecho privado. La sujecin de la
actividad de la Administracin al Derecho privado no constituye en puridad una
tcnica de privatizacin, carcter predicable, sin embargo, de la utilizacin de
personas jurdico-privadas, aunque comparten con las medidas privatizadoras el
pretendido objetivo de una mayor eficacia de la actividad pblica. En ambos casos,
no obstante, es posible mantener la existencia de un ncleo irreductible de Derecho
pblico.
En lo que hace al mbito de la organizacin, en primer lugar, dicho ncleo vendra
constituido por una decisin previa a la constitucin de la entidad que, en todo
caso, tiene carcter pblico52. Tambin podra aportarse aqu el lmite que se
impone en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aprobado mediante la Ley
7/2007, de 12 de abril, a las funciones que puede desarrollar el personal al servicio
de la Administracin en rgimen de contratacin laboral, al limitar el ejercicio de
potestades pblicas a los funcionarios de carrera53. Un lmite adicional a la
aplicacin del Derecho privado a la actividad de una entidad instrumental ha
pretendido verse en el previsin contenida en el art. 2.2 LPAC54, en cuya virtud, las
Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones pblicas tienen la consideracin
de Administracin pblica y sujetan su actividad a la propia LPAC cuando ejerzan
potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que
dispongan sus normas de creacin. No parece que, sin una previa concrecin de las
entidades a que se refiere y de la definicin de lo que sea potestad administrativa,
pueda mantenerse tal carcter delimitador55. Y ello a pesar de los intentos
52

En este sentido GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ RODRQUEZ, T., Curso de

Derecho Administrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 2009, p. 57, quien pone como ejemplo el
requisito contemplado en el art. 61 LOFAGE para la constitucin de una sociedad estatal, en
cuya virtud es necesario el acto pblico previo dictado como consecuencia de un
procedimiento administrativo.

53

Art. 19.2 EBEP: En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin
directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pblicas o en la salvaguardia de los
intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas corresponden
exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la Ley de desarrollo de
cada Administracin Pblica se establezca.
54
GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R., Curso de Derecho
administrativo, op. cit., p. 391. LOPEZ RAMON, F., Reflexiones sobre el mbito de aplicacin
de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas, RAP nm. 130, 1993, p. 113
ss.
55

Incluso despus del cambio que supuso que durante la tramitacin parlamentaria se
abandonase el texto original, que haba suscitado un claro rechazo doctrinal y que rezaba:
Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia dependientes de
cualquiera de las Administraciones pblicas sujetarn su actuacin a la presente Ley, en la
medida en que su norma de creacin no disponga otra cosa. Son expresivas las siguientes
palabras: Los autores de la LRJPA no han tenido ms que una vaga intuicin del complejo
mundo a que se remitan con esa frmula tan poco precisa de entes de derecho pblico con
personalidad jurdica propia dependientes de las Administraciones pblicas (GONZALEZ
PEREZ, J. y GONZALEZ NAVARRO, F., Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
Derecho administrativo Comn, Madrid, 1993, p. 114). Y en trminos muy parecidos se
pronuncia COSCULLUELA MONTANER, L. La posicin ordinamental de la Ley 30/1992, y los
principios y efectos de la misma, op. cit., p. 41: Slo se impone la aplicacin de la ley en el

24

tipificadores que han tenido lugar a travs del propio ordenamiento jurdico, entre
otros, y en el mbito estatal, el que representa la LOFAGE, pues, como se ha
demostrado desde su aprobacin, se ha continuado con la produccin de leyes que
han establecido regmenes singulares a las entidades instrumentales que han
creado. En relacin, en fin, a la actividad que puede sujetarse al Derecho privado y
en el mbito especfico de la celebracin de contratos privados por parte de las
Administraciones pblicas, debe tenerse presente la denominada doctrina de los
actos separables, en cuya virtud, en la fase de preparacin y adjudicacin del
contrato privado y en defecto de normas especficas, las Administraciones pblicas
han de estar el rgimen previsto en la legislacin de contratos del sector pblico,
rgimen que tambin habr de ser observado en materia de modificacin del
contrato56. Es ya tradicional la puesta en cuestin de la intensidad que alcanza la
utilizacin del Derecho privado por las Administraciones pblicas. A esta
problemtica nos referiremos con posterioridad, pues la huida del Derecho
Administrativo puesta de manifiesto por el profesor CLAVERO ARVALO en un
clebre trabajo ya en los aos cincuenta57, sigue estando de plena actualidad desde
la perspectiva de un anlisis del estado de la disciplina en el momento presente,
razn por la cual constituir una de las lneas de investigacin que trataremos en la
parte correspondiente de este proyecto.
Tampoco constituye un obstculo para afirmar que el Derecho Administrativo es el
Derecho propio y caracterstico de las Administraciones pblicas el hecho de que
este se aplique a relaciones jurdicas entre particulares58. Se trata de supuestos
muy variados en los que los particulares ejercen potestades administrativas, en
virtud de un contrato, de una autorizacin, incluso de una frmula de
personificacin59, en los que se da un fenmeno de colaboracin o delegacin que

ejercicio de potestades administrativas, dejando a sus normas de creacin la determinacin

del Derecho aplicable en el resto de su actividad. El concepto de potestades administrativas
constituye un criterio de no fcil precisin a estos efectos de establecer un diverso
ordenamiento aplicable. En sentido riguroso toda la actividad de las Administraciones Pblicas sometida al Derecho pblico, est sujeta al principio de legalidad, que se articula a
travs de potestades, por lo que deducir de stas el ordenamiento a aplicar es, en cierto
modo, una previsin redundante.
56

En este sentido dispone el art. 20.2 LCSP:

Los contratos privados se regirn, en cuanto a su preparacin y adjudicacin, en defecto de
normas especficas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo, aplicndose
supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas
de derecho privado, segn corresponda por razn del sujeto o entidad contratante. En
cuanto a sus efectos y extincin, estos contratos se regirn por el Derecho privado.
No obstante, sern de aplicacin a estos contratos las normas contenidas en el Ttulo V del
Libro I, sobre modificacin de los contratos.
57

Personalidad jurdica, Derecho general y Derecho singular en las Administraciones

Pblicas, Madrid, 1962.
58
Autores como MODERNE F. Decadencia del punto de vista orgnico en la definicin del
acto administrativo en Derecho francs: los actos administrativos de origen privado, REDA
nm. 5, 1975; BOQUERA OLIVER, J.M. El Derecho administrativo, Madrid, 1979, p. 81; o
RIVERO YSERN, E., El Derecho administrativo y las relaciones entre particulares, Sevilla,
1969, entre otros, resaltaron esta circunstancia. A raz del polmico arrt Monpeurt, la
jurisprudencia del Consejo de Estado francs admiti que entidades como los comits de
organizacin, que no tenan el carcter de establecimientos pblicos, estaban encargados de
participar en la ejecucin de un servicio pblico y que las decisiones que adoptaran en el
rea de sus atribuciones, ya por va reglamentaria, ya por la de disposiciones singulares,
constituan actividad cuyo conocimiento corresponda al Consejo de Estado es competente
para conocer.
59
En este sentido SANTAMARA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo General
I, Iustel, Madrid, 2009, p. 38, refirindose a las genricamente conocidas como
Corporaciones de Derecho Pblico.

25

tiene como efecto la separacin del ejercicio de la potestad y de su titularidad que,

en todo caso, sigue correspondiendo a la Administracin, por lo que esta
permanece presente, de ah la aplicacin del Derecho que le es caracterstico60.
Finalmente, la competencia para conocer de los recursos frente a la actividad
materialmente administrativa desarrollada por organizaciones pblicas no
encuadradas en la Administracin en el ejercicio de algunas de sus competencias,
se encomienda al orden contencioso-administrativo61, en concreto, de los actos
dictados en materia de personal y de los actos de administracin. En esta lnea
debe citarse el actual art. 1.3 LJ. Pero tal atribucin es, tambin, meramente
instrumental, al considerarse que en estos supuestos los sujetos afectados por
estas actividades complementarias o auxiliares de estos rganos constitucionales
no deben quedar, en un Estado de Derecho, desprovistos de la garanta de
proteccin judicial de los eventuales derechos e intereses legtimos que puedan
verse lesionados por aqullas, razn por la cual la Leyes han debido admitir la
fiscalizacin jurisdiccional de dichos actos, y esta fiscalizacin ha sido residenciada
precisamente en los rganos del orden contencioso-administrativo.
Esta circunstancia hara de nuevo que parte de la doctrina se cuestionara la validez
de las tesis subjetivas, ante las dificultades que pareca representar para mantener
que el Derecho Administrativo era el ordenamiento jurdico que regula la
organizacin de la Administracin y las relaciones jurdicas entre esta y los
administrados62. Sin embargo, las respuestas esgrimidas desde la postura
subjetivista parecen suficientes para solventar esta cuestin. As, de acuerdo con
ESCRIBANO COLLADO, cada Poder pblico cuenta con su ordenamiento propio y
con vocacin de autosuficiencia, producindose nicamente una previsin de
supletoriedad en favor del Derecho Administrativo63. El propio GARRIDO FALLA,
60
FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R. Derecho administrativo, sindicatos y
autoadministracin, Madrid, 1972, pp. 123 ss.; GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ
RODRIGUEZ, T. R. Curso de Derecho administrativo, Madrid, ltima edicin.
61

El fenmeno tiene, como sealara en su da GARCA-TREVIJANO FOS, antecedentes

preconstitucionales. Se refera el citado autor en su Tratado de Derecho administrativo,
tomo I, 3 ed., Edersa, Madrid, 1974, pp. 136 y 137, a las funciones tpicamente
administrativas desarrolladas sin procedimiento legislativo de las Cortes y del Poder Judicial,
reclamando la necesidad de una definicin amplia que comprendiese tanto el aspecto
subjetivo de la Administracin como el estudio de la funcin administrativa desarrollada por
otros Poderes. Ser con posterioridad a la Constitucin de 1978 cuando se intensifiquen los
supuestos en los que se atribuye al orden contencioso-administrativo el conocimiento de las
cuestiones que se susciten frente
a actos y disposiciones procedentes de rganos
constitucionales -y estatutarios- que no pueden encuadrarse en la Administracin en cuanto
entidad personificada.

62

GARRIDO FALLA, F. Reflexiones sobre una reconstruccin de los lmites formales del
Derecho administrativo espaol, Apndice a la octava edicin de su Tratado de Derecho
administrativo, Madrid, 1982, Vol. I. En la misma lnea GUAITA MARTOREL, A., Los actos
administrativos del Tribunal Constitucional, REDA nm. 29, 1981 y Las 'otras'
Administraciones del Estado, Actualidad Administrativa 1987-1, pp. 289 ss. y MARTNEZ
LPEZ-MUIZ, El concepto de Administracin Pblica..., op. cit. Desde una perspectiva
menos radical, autores como COSCULLUELA, que mantienen una concepcin inicialmente
subjetiva de la Administracin Pblica no han tenido reparo para ampliar su definicin del
Derecho administrativo. Concepta esta rama del ordenamiento el citado autor como el
Derecho comn y general de las Administraciones Pblicas y de los dems poderes pblicos
en su actividad relacional con los ciudadanos y su personal (COSCULLUELA MONTANER, L.,
Manual de Derecho administrativo)..
63

Crisis de los conceptos de Administracin Pblica y de Derecho administrativo,

REDA nm. 37, 1983.

26

puso de manifiesto que la cuestin, lejos de afectar al concepto mismo de

Administracin Pblica, se refiere nicamente al alcance de la jurisdiccin
contencioso-administrativa64. Ms explcitamente ENTRENA CUESTA ha considerado
que para el propio legislador est claro que una cosa es la Administracin Pblica y
otra esos poderes pblicos cuyos actos, en ocasiones, son revisados por la
jurisdiccin contencioso-administrativa. As, concluye que lo nico que ha
acontecido es que el legislador ha ampliado los lmites de esta jurisdiccin, pero sin
que ello afecte al concepto de Administracin Pblica, ni, por ende, del Derecho
administrativo65. Finalmente, GARCA DE ENTERRIA y FERNNDEZ RODRGUEZ
niegan que las actividades materialmente administrativas que realizan las
organizaciones instrumentales de sostenimiento y apoyo de los rganos
constitucionales constituyan actos propiamente administrativos, por cuanto no son
imputables a la organizacin personificada que es la Administracin General del
Estado, sino a rganos que se han configurado con una ms o menos perfecta
separacin de la misma. Ello no obstante, en cuanto tales actos afectan a terceros,
no pueden quedar al margen de la proteccin jurisdiccional que el art. 24 de la
Constitucin garantiza hoy a todo ciudadano, y esta proteccin -si bien podra
haberse elevado a la jurisdiccin civil como residual- se ha residenciado en la
jurisdiccin contencioso-administrativa, por similitud de posicin y sin otra
trascendencia66.

TEMA 2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (REMISIN).

64
65
66

Tratado de Derecho administrativo, 10 ed., op. cit., p. 27.

ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho administrativo, op. cit.
Curso de Derecho administrativo, op. cit., p. 34.

27

II. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. Clases y notas que caracterizan al sistema de fuentes del Derecho
Administrativo.
Mediante el concepto de fuentes del Derecho se hace referencia al origen de las
disposiciones de un ordenamiento jurdico concreto.
En funcin del criterio que se emplee, puede establecerse la siguiente clasificacin
de las fuentes del Derecho:

Escritas y no escritas: Son fuentes escritas la Constitucin, la Ley y el

Reglamento (los reglamentos, o disposiciones de carcter general, son las
normas que hace la Administracin). Como fuentes no escritas pueden citarse la
costumbre y los principios generales del Derecho (aunque algunos de estos
ltimos pueden haberse recogido, a su vez, en una norma escrita, v.gr., el
principio de interdiccin de la arbitrariedad de los Poderes pblicos se recoge en
el art. 9.2 CE).

Directas e indirectas: las primeras son de aplicacin inmediata, las segundas se

aplican en defecto de las directas (es el caso, por ejemplo, de los principios
generales del Derecho, que se aplican, en el caso del Derecho Administrativo, en
defecto de ley o reglamento).

Primarias y secundarias: Las fuentes primarias son las que componen el

ordenamiento general del Estado: Constitucin, ley estatal, reglamentos de la
Administracin del Estado. Las fuentes secundarias vienen constituidas por los
ordenamientos singulares de cada uno de los restantes entes territoriales con
potestad normativa propia: Comunidades Autnomas (leyes y reglamentos
autonmicos) y entidades locales (Provincias y Municipios: reglamentos locales).
Las relaciones entre estos ordenamientos se rigen por el principio de
competencia, que posteriormente examinaremos.

En relacin a las fuentes del Derecho Administrativo deben destacarse dos notas que
lo caracterizan:

La Administracin no slo es destinataria de las normas que componen el

ordenamiento jurdico administrativo (de acuerdo con el principio de legalidad,
la Administracin est sujeta al Derecho arts. 9 y 103 CE-), sino que tambin
crea Derecho: el Gobierno elabora proyectos de ley, puede dictar normas con
rango de ley (Decretos-leyes y decretos legislativos), la Administracin pblica
elabora los reglamentos, normas de rango inferior a la ley, pero que en la
prctica son las ms abundantes.

La costumbre tiene, en el Derecho Administrativo, un mnimo valor,

aplicndose los principios generales del Derecho con bastante ms frecuencia,
a consecuencia de la caracterizacin del Derecho Administrativo como
ordenamiento jurdico comn y normal que puede autointegrarse a travs de
sus propias normas y principios.

En esta leccin estudiaremos el sistema de normas que integran el Derecho

Administrativo, sistematizndolas en atencin a su origen. El sistema normativo est
compuesto por muy diversos tipos de normas y de muy diversa procedencia. Resulta

28

por tanto necesario conocer los principios por los que se rigen las relaciones entre
estas normas, de modo que en todo momento el operador jurdico pueda tener la
certeza de qu norma es aplicable al caso concreto.

2. Principios articuladores.

1.2.1. La jerarqua normativa.

Consistente en otorgar a unas normas un valor superior al de otras segn el rango del
rgano del que emanan. En virtud de este principio, las normas de nivel inferior han
de respetar el contenido de las de nivel superior.
El principio se recoge en el art. 9.3 CE y en el art. 51 LPAC. Este ltimo determina que
las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la CE ni las leyes, as como los
preceptos de otra disposicin de rango superior. De ah que podamos establecer, a
modo de introduccin y sin perjuicio del detalle que se sealar, la siguiente jerarqua
de normas:
1. Constitucin
2. Normas con rango de ley (leyes, decretos legislativos y decretos-ley)
3. Reglamentos o disposiciones administrativas de carcter general (normas que
emanan de la Administracin pblica).
El contenido material del principio se explica desde un doble punto vista:
a) Desde una perspectiva positiva, el principio supone que a cada norma se le
atribuye cierto grado de capacidad frente a las restantes. A las normas superiores se
les otorga, en virtud del principio, una fuerza activa, de modo que slo las normas
superiores pueden modificar o derogar a las normas inferiores. De otro lado, y desde
el punto de vista de su fuera pasiva, el principio tiene como consecuencia que una
norma slo puede ser modificada por otra superior, no por una inferior.
b) Desde la perspectiva negativa, el principio de jerarqua tiene como efecto la nulidad
de la norma inferior que contradiga los preceptos de la superior.
Este principio se complementa con otro en cuya virtud la norma posterior deroga a la
anterior, siempre que sea de igual rango. Debe sealarse que el principio de jerarqua
normativa opera dentro de un mismo sistema (del Estado) o subsistema
(autonmico), pero no entre sistema o subsistemas entre s, pues no existe relacin
de jerarqua entre un reglamento del Estado y una ley o reglamento autonmico, por
ejemplo. En estos supuestos, el principio que rige las relaciones entre las normas es el
de competencia.

1.2.2. El principio de competencia normativa.

Como complemento del principio de jerarqua, el principio de competencia opera a

consecuencia de la existencia, dentro del sistema normativo general del Estado, de
distintos subsistemas, que corresponden a entes distintos.

29

En virtud de este principio, las normas de un subsistema slo pueden ser modificadas
ni derogadas, por las que integren el mismo sistema. El principio opera en base a un
previo reparto de materias entre los distintos sistemas y subsistemas.
Su incumplimiento, es decir, la vulneracin del mbito competencial de un subsistema
por otro, determina la nulidad de las normas de ste, por falta de competencia.

3. La Constitucin Espaola de 1978.

Dentro del sistema normativo del Estado, ocupa lugar preeminente la Constitucin de
6 de diciembre de 1978, norma jurdica de mayor rango del mismo y a la que, en
virtud del principio de jerarqua normativa, han de ajustarse las normas de nivel
inferior. Sus preceptos, que van a cumplir la funcin de consagrar los valores
superiores y la organizacin bsica del Estado, en su mayora son de aplicacin
directa, esto es, no requieren una norma de desarrollo; esto es as salvo en el caso de
los principios rectores de la poltica social y econmica los cuales tienen mero carcter
programtico, como de forma expresa establece el art. 53 CE (el reconocimiento,
respeto y proteccin de los principios reconocidos en el Captulo Tercero, informar la
legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos),
necesitando, por tanto, para su aplicacin de reconocimiento expreso en una norma.

4. La Ley y las disposiciones del Gobierno con rango de ley.

1.4.1. La Ley
La Ley es la norma jerrquicamente inferior a la Constitucin y superior al resto del
ordenamiento jurdico, que aprueba el Parlamento a travs del procedimiento
previsto en los arts. 88 ss. CE y que no es susceptible de otro control que el de
constitucionalidad por el Tribunal Constitucional. Este control puede llevarse a cabo
mediante dos vas: el recurso de insconstitucionalidad, regulado en el art. 161.1 a)
CE], y la cuestin de insconstitucionalidad, regulada en el art. 163 CE.

Los tipos de leyes son los que a continuacin se resean:

Leyes ordinarias, aprobadas por el procedimiento ordinario y mayora simple.

Pueden ser estatales y autonmicas (las que se dictan por los Parlamentos
autonmicos, subordinadas a la CE y a los EEAA).

Leyes orgnicas, reguladas en el art. 81 CE que las define como las relativas
al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las
que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las
dems previstas en la CE. Por la importancia de estas materias, se aprueban
por un procedimiento reforzado: mayora absoluta del Congreso, en una
votacin final sobre el conjunto del proyecto.

30

En nuestro sistema se mantiene un concepto formal de Ley, de modo que la Ley es

tal por la forma, esto es, por estar aprobada por el Parlamento mediante un
procedimiento determinado y no por su contenido. Ello es consecuencia de que en
nuestro ordenamiento no hay lmites en relacin a las materias que pueda regular la
Ley: la Ley puede regular cualquier materia (aunque requiera, como sabemos en
determinados supuestos rango de Ley Orgnica). La cuestin es que el legislador no
encuentra lmites a los contenidos de la Ley.
Pero desde la perspectiva contraria, existen materias que estn reservadas a la Ley,
de modo que slo pueden regularse mediante Ley. El principio de reserva de ley
puede materializarse mediante dos mecanismos distintos:

La Constitucin ha reservado la regulacin de determinadas materias a la Ley

ordinaria (al margen de la reserva, ya sealada, que se realiza en favor de la
Ley Orgnica). Es el caso, v.gr., del procedimiento a travs del cual deban
producirse los actos administrativos, que debe regularse por ley en virtud del
art. 105 CE.

Porque la propia Ley regule una materia que no haya sido reservada por la
Constitucin a la Ley. En estos casos, al ser regulada por una Ley, se produce
una congelacin de rango pues, el principio de jerarqua normativa, impide que
la regulacin de esa materia se modifique por una norma inferior a la Ley. Fue
el caso, v.gr., de la pesca martima en aguas exteriores: esta materia se
regulaba mediante diversos reglamentos hasta que se dict la Ley 2/2001, de
26 de marzo, de Pesca Martima del Estado, congelndose el rango de la
misma, de modo que desde entonces sus contenidos no pueden modificarse si
no es por otra Ley. Pero cabe tambin que la Ley deslegalice la materia y
autorice a la Administracin a regularla mediante reglamentos (en estos casos
el lmite vendra constituido por las materias que estn afectadas por una
reserva de Ley realizada por la Constitucin obviamente).

1.4.2. Disposiciones del Gobierno con rango de Ley.

Como se ha expuesto, la Ley la aprueba el Parlamento. Sin embargo, en
determinadas circunstancias y siempre que se den los requisitos previstos por la
Constitucin el Gobierno puede aprobar disposiciones que alcancen rango de Ley (se
sitan por tanto, en la misma posicin jerrquica que las Leyes). Es el caso de los
Decretos-leyes y de los Decretos legislativos.

1.4.2.1. Decreto-Ley
Son disposiciones que dicta el Gobierno, y que han de cumplir los siguientes requisitos
contemplados en el art. 86 CE:

que se dicten nicamente en casos de extraordinaria y urgente necesidad;

que no afecten al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los

derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al
rgimen de las Comunidades Autnomas, ni al Derecho electoral general;

han de tener un carcter provisional, puesto que han de ser posteriormente

convalidados por el Congreso, en caso contrario perdern, de forma automtica,
su vigencia.

31

Los Decretos-leyes, hasta hace fechas relativamente recientes, se limitaban al mbito

estatal, de modo que slo el Gobierno de la Nacin poda dictarlos. Sin embargo, en
las Comunidades Autnomas que han reformado ltimamente sus Estatutos de
Autonoma han previsto tambin esta figura.
Un Decreto-Ley que fue muy polmico en su momento, fue el Real Decreto-Ley
2/1983, de 23 de Febrero, de Expropiacin, por razones de Utilidad pblica e
Inters social, de los Bancos y Otras sociedades que componen el Grupo RUMASA
S.A.. El Decreto-Ley fue recurrido ante el Tribunal Constitucional por Diputados de
Alianza Popular. En el seno del Tribunal Constitucional se produjo un serio debate
sobre la autntica existencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad
que justificaran el empleo de este tipo de norma, en lugar de una ley ordinaria (en
todo caso la utilidad pblica o el inters social de las expropiaciones debe justificarse
de conformidad con lo establecido en normas con rango de ley, por imperativo del art.
33 CE). De hecho, los magistrados estuvieron divididos, decidindose la
constitucionalidad de la expropiacin por el voto de calidad del Presidente. La
Sentencia, entre otros muchos aspectos, analiza el que ahora nos ocupa, y a la misma
se acompaan los votos particulares de los magistrados que votaron en contra,
exponiendo, en relacin a esta cuestin, las posturas contrarias.
Otro ejemplo ms reciente, tambin muy discutido, es el Real Decreto-Ley 8/2010, de
20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reduccin del
dficit pblico, mediante el cual, como es sabido, entre otras determinaciones se
reducen las retribuciones de los funcionarios y se congelan las pensiones de jubilacin.

1.4.2.2. Decretos legislativos

Regulados en los arts. 82 a 85 CE, pueden ser definidos como normas con rango de
ley aprobadas por el Gobierno previa habilitacin parlamentaria. Ntese que, a
diferencia de lo que ocurra con el Decreto-ley, la intervencin del Parlamento es, en
el caso de los Decretos legislativos previa a la aprobacin del mismo.
Pueden ser, a su vez, de dos tipos:
1. Textos articulados, habilitados por una ley de bases. La ley de delegacin es un
texto en el que una materia determinada se regula slo a nivel de grandes principios y
directrices, la regulacin concreta, con el grado de detalle necesario para hacer
operativas estas grandes lneas, tiene lugar mediante la aprobacin por el Gobierno de
un texto articulado. El contenido de este texto deber respetar estrictamente los
principios y directrices introducidos en la ley de bases.
A modo de ejemplo puede citarse la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre
Trfico, circulacin de vehculos a motor y seguridad vial, que autoriz al Gobierno
para que aprobara un Texto articulado en la materia, en cuya virtud se dict el Real
Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto
Articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad
Vial.

2. Textos refundidos, habilitados por ley ordinaria. Con el objeto de hacer ms

manejables, y, lo que es ms importante, despejar dudas acerca de ciertas materias
cuya regulacin es diversa, se confa al Gobierno la tarea de integrar las distintas
disposiciones en relacin con la materia en cuestin en un nuevo y nico texto. Es una
operacin menos creativa e innovadora que la anterior.

32

Es esta la tcnica a la que responde, v.gr., el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20

de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, que se dict
por el Gobierno como consecuencia de la delegacin que se contena en la
disposicin final segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, para refundir
el texto de esta ltima y los preceptos que an quedaban vigentes del Real Decreto
Legislativo 1/1002, de 26 de junio, por el que se aprob el Texto Refundido de la
Ley sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana.
Actualmente, todas las Comunidades Autnomas disponen de potestad para dictar
Decretos legislativos.

TEMA 4. EL REGLAMENTO

1. Concepto. Distincin entre ley y reglamento y entre reglamento y acto

administrativo.
Por Reglamento o disposicin administrativa de carcter general, como
tradicionalmente se le ha denominado (esta denominacin permanece en nuestro
ordenamiento), se entiende aquella norma escrita dictada por la Administracin67. La
significacin de este tipo de norma lo es tanto desde un punto de vista cuantitativo (la
mayora de las normas integrantes del ordenamiento jurdico administrativo son
reglamentos) como por las consecuencias que tiene, al situar a la Administracin
Pblica en un plano privilegiado con respecto al resto de los ciudadanos desde el
momento en que no slo va a ser un sujeto destinatario del Derecho, sino que
tambin lo crea.
Desde este punto de vista es conveniente dejar sentada una idea clave para
entender la accin jurdica de la Administracin, y es que esta se despliega a travs
de dos tipos de potestades muy diferentes entre s: la potestad reglamentaria y las
potestades ejecutivas. A travs de la primera, la Administracin desarrolla la
funcin normativa. Mediante el ejercicio de las potestades ejecutivas, la
Administracin desarrolla la funcin ejecutiva que alcanza a amplios sectores de
actividad, siendo por ello muy variada la accin de la Administracin en este plano,
por lo que entre las potestades ejecutivas encontramos una variedad heterognea
de potestades con muy diversos contenidos.
De lo que se acaba de exponer pueden deducirse las diferencias entre Reglamento
y Ley. Esta ltima, que tiene su origen en el Poder Legislativo, siendo la expresin
ms tpica de su actuacin, se dicta en el ejercicio de la potestad legislativa que
podra albergar actos con contenido muy diverso normativos o actos singulares-.
Por otra parte, el principio de separacin de poderes que segn nos consta ya, tiene
como consecuencia la posicin de subordinacin del Poder Ejecutivo respecto a
otros poderes constitucionales, entre ellos respecto al Poder Legislativo, tiene un
67

Es un trmino que, sin embargo, se utiliza para aludir a otro tipo de normas distintas a las
que nos ocupan en este lugar. As, deben citarse los Reglamentos comunitarios - normas de la
Unin Europea directamente aplicables en todos los Estados miembros, fuentes directas de
Derecho que producen efectos inmediatos y confieren a los particulares derechos que las
jurisdicciones nacionales tienen la obligacin de proteger- o los Reglamentos que regulan la
organizacin y el funcionamiento de determinados rganos constitucionales y estatutarios
(Reglamentos de las Cmaras legislativas, del Consejo General del Poder Judicial, del
Tribunal Constitucional, del Defensor del Pueblo Espaol y figuras anlogas en el mbito de
las Comunidades Autnomas.

33

importante efecto en la materia que ahora nos concierne. Es as que la norma

emanada de la Administracin, el reglamento, va estar subordinada a la norma
emanada del Legislativo. De ah que el art. 97 CE determine que el Gobierno ejerce
la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes. Las Leyes,
por su parte, atribuyen la potestad reglamentaria a los diversos rganos de las
Administraciones pblicas que la ejercern, como todas las potestades que tienen
atribuidas, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103 CE). De todo ello
deriva una de las notas caractersticas del reglamento: su carcter subordinado a la
Ley.
En base a lo anterior pueden sintetizarse las diferencias entre reglamento y Ley
como sigue: origen diverso (Gobierno o Administracin y rganos legislativos,
respectivamente, de ah que pueda afirmarse tambin que mientras que la Ley es
norma de la totalidad, el reglamento es expresin de la mayora); amplitud del
mbito de accin e intensidad de la fuerza innovativa (el reglamento se limita a lo
que le permita la Constitucin y la Ley, mientras que la Ley no tiene otro lmite que
la Constitucin y el bloque de la constitucionalidad); posicin secundaria o
subordinada del reglamento respecto de la Ley; sistemas de control (el reglamento
es susceptible de control jurisdiccional, mientras que la Ley slo puede ser objeto
de control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional).
Segn se dijo ms atrs, el reglamento es expresin de la potestad
normativa, potestad esta ltima que distinguamos de la ejecutiva, expresin de la
cual son los denominados actos administrativos, cuyo rgimen se estudiar con
detenimiento en otro lugar, pero cuyas diferencias con el reglamento deben
resaltarse en este lugar. Precisamente porque traen causa en potestades de muy
diversa naturaleza, podemos afirmar con claridad la diferencia de concepto entre
una y otra figura: mediante el reglamento se crea Derecho y mediante el acto
administrativo se aplica el Derecho. Es as que el reglamento, siendo fuente del
Derecho, se incorpora al ordenamiento jurdico con vocacin de permanencia y no
se consume con su cumplimiento, sino que por el contrario, mientras est en vigor,
es susceptible de una pluralidad de aplicaciones. El acto administrativo, sin
embargo, se agota en su aplicacin. Esta tesis, en cuya virtud se mantiene que el
reglamento es un acto ordinamental y el acto administrativo un acto ordenado, y
cuyo principal impulsor fue el Prof. GARCA DE ENTERRA, permite superar la
tradicional confusin entre el reglamento y un tipo de acto administrativo concreto,
el acto administrativo general, que afecta a una pluralidad de destinatarios y no a
un sujeto especfico y, con ello, la equvoca consideracin de la nota de la
singularidad como propia del acto administrativo frente a la de la generalidad, se
deca, propia del reglamento.
Siendo figuras sustancialmente distintas, es tambin diverso el rgimen jurdico del
reglamento y del acto administrativo. As, deben sealarse, entre otras, las
siguientes diferencias de rgimen jurdico entre una y otra figura: la potestad
reglamentaria se encuentra atribuida exclusivamente a ciertos rganos; el
procedimiento de elaboracin de reglamentos y actos administrativos es diverso; la
adquisicin de eficacia se produce, en la mayor parte de las ocasiones, mediante
instrumentos distintos (la publicacin en todo caso para los reglamentos y la
notificacin, como regla general, para los actos administrativos que, en
determinados supuestos, sin embargo, habrn de ser tambin publicados); existen
mecanismos diversos para la retirada de la vida jurdica de una u otra figura
(derogacin, en el caso del reglamento y revocacin en el caso del acto
administrativo); el Reglamento invlido es nulo de pleno derecho, mientras que los
actos administrativos pueden ser nulos o anulables; finalmente, son tambin
distintos los sistemas de impugnacin de una y otra figura.

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2. Clases de reglamento

2.1. En funcin de la Administracin que los dicta

A continuacin esbozamos una sistematizacin de los Reglamentos en funcin de la
Administracin y los rganos que los dictan:

Reglamentos estatales
 Del Gobierno: reciben la denominacin del Reales Decretos
 Del Presidente del Gobierno: reciben la denominacin del Reales
Decretos
 De los Ministros: reciben la denominacin de rdenes ministeriales
 De otros rganos: su denominacin es muy diversa (Instrucciones,
rdenes, resoluciones).
Reglamentos autonmicos. Cada Comunidad Autnoma en sus leyes de
gobierno y Administracin sistematiza los reglamentos en funcin del rgano
del que provengan, dotndoles de su denominacin propia. En el caso de la
Comunidad Autnoma de Andaluca, el art. 46 de la Ley 6/2006, de 24 de
octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca, establece
los siguientes:
 Decretos de la Presidencia
 Decretos del Consejo de Gobierno
 rdenes de las personas titulares de las Vicepresidencias y de las
Consejeras.
Reglamentos locales. De acuerdo con la LBRL, la tipologa de Reglamentos
locales que, en todo caso se aprueban por el Pleno de la Corporacin, es la
siguiente:
 Reglamentos orgnicos, en los que se regula la organizacin propia de la
entidad (arts. 20 y 22 LBRL)
 Presupuesto (art. 112 LBRL).
 Ordenanzas, esto es, el resto de normas de naturaleza reglamentaria
(art. 22 LBRL).
Reglamentos de entidades instrumentales. La diversidad de entidades que
pueden adscribirse a las Administraciones pblicas pueden tambin dictar
reglamentos organizativos tanto de sus estructuras como de la actividad que
prestan. Dada la diversidad de entidades instrumentales, la tipologa y
denominacin de sus reglamentos es muy heterognea.

2.2. En funcin de su relacin con la Ley.

De acuerdo con este criterio, pueden distinguirse los siguientes tipos de reglamentos.
a) Reglamentos ejecutivos. Se trata de reglamentos ligados directamente a una
Ley o a una parte de la misma-, y cuya funcin es complementarla y
desarrollarla. Son los reglamentos ms abundantes, siendo esta funcin una
caracterstica tpica del reglamento, pues en muchos supuestos, la Ley deja
contenidos necesitados de desarrollo para que el reglamento los regule. Desde
esta perspectiva, el reglamento es definido como el complemento
indispensable de la Ley, mediante el que esta se completa, aplica y ejecuta.
Como tendremos ocasin de sealar, en el procedimiento de aprobacin de los
reglamentos ejecutivos, es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u
rgano consultivo equivalente autonmico.

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b) Reglamentos independientes. Los reglamentos no vinculados a una Ley son

una figura muy discutida que, en todo caso, slo sera posible en relacin a
materias que no hayan sido reservadas a la Ley por la Constitucin o que
hayan sido objeto de regulacin mediante norma con rango de Ley. Existe, sin
embargo, consenso doctrinal, en admitir los reglamentos independientes en el
mbito organizativo de la Administracin.
c) Reglamentos autnomos. Seran la consecuencia de la existencia de una
reserva reglamentaria, de modo que existiesen materias que la Ley no pudiera
regular por estar reservadas al reglamento. En sentido estricto no existen en
nuestro ordenamiento.
d) Reglamentos de necesidad. Son reglamentos que excepcionan las Leyes
durante un perodo concreto, por concurrir circunstancias excepcionales o de
emergencia. Se trata pues de figuras excepcionales y cuya vigencia se limita a
la situacin de anormalidad que los justifica.

3. Lmites de la potestad reglamentaria.

La potestad reglamentaria, esto es, la potestad, o poder jurdico atribuido por la ley
de dictar reglamentos, opera sometida a unos lmites que vienen impuestos por el
ordenamiento jurdico. El ajuste a estos lmites hacen al reglamento vlido, legal; el
desajuste provoca la invalidez, la ilegalidad del reglamento.

3.1. Competencia
La potestad reglamentaria slo corresponde a ciertos rganos, a aquellos que el
ordenamiento especficamente se la atribuye. Esta atribucin tiene lugar, en algunos
casos, a travs de la propia Constitucin de forma expresa (al Gobierno, art. 97 CE), o
implcita (rganos superiores de Gobierno de las Comunidades Autnomas y de los
entes locales, arts. 137 CE en relacin con los Estatutos de Autonoma, para las
primeras, y con los arts. 22 y 32 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local, en adelante LBRL, para los segundos). Estamos, en estos
supuestos, ante la denominada potestad reglamentaria originaria.
La atribucin puede tener lugar tambin en favor de rganos inferiores mediante una
ley, en cuyo caso, estaramos ante supuestos de potestad reglamentaria derivada. Ha
de estarse a las normas institucionales bsicas de las respectivas Administraciones
pblicas para

Para el Estado, ha de estarse a los arts. 4 de la Ley 50/1997, de 27 de

noviembre, del Gobierno (LG) y 12 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE), que la atribuyen a los Ministros en relacin a la materias propias de
sus Departamentos y en los trminos previstos en la legislacin especfica. Se
determina tambin de la posibilidad de que la ley o el reglamento habilite a
otros rganos para dictar reglamentos.

Para las Comunidades Autnomas, ha de estarse a los Estatutos de Autonoma

y a sus respectivas Leyes de Gobierno y Administracin.

En el caso de la Comunidad Autnoma de Andaluca, el art. 44 de la Ley 6/2006, de

24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca, atribuye la
potestad reglamentaria derivada a las personas titulares de las Consejeras tienen
potestad reglamentaria en lo relativo a la organizacin y materias internas de las
mismas. Fuera de estos supuestos, slo podrn dictar reglamentos cuando sean

36

especficamente habilitadas para ello por una Ley o por un reglamento del Consejo de
Gobierno.

3.2. Jerarqua normativa

En base al principio de jerarqua normativa, enunciado en el art. 9.3 CE, las normas
tienen distinto valor segn el rango del rgano del que provengan. El principio, que va
a determinar la posicin del reglamento en el sistema normativo, se enuncia para
stos en el art. 51 LPAC: las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la
Constitucin ni las leyes. El principio de jerarqua normativa se aplica tambin a los
reglamentos entre s, resultando ordenados jerrquicamente en funcin del rango del
rgano que los dicte. Dispone en este sentido tambin el art. 51 LPAC, que las
disposiciones administrativas no podrn vulnerar los preceptos de otra disposicin de
rango superior.

3.3. Procedimiento de elaboracin

Los reglamentos han de ser elaborados conforme al procedimiento legalmente
previsto. Su regulacin se encuentra recogida en la LG, para la Administracin del
Estado, y en las diversas leyes de Gobierno y Administracin de las Comunidades
Autnomas.
En el mbito de la Administracin estatal, el art. 24 LG establece un procedimiento
que se inicia mediante la elaboracin proyecto por el centro directivo que corresponda
(acompaado por un informe sobre necesidad y oportunidad y memoria econmica).
La instruccin del procedimiento tiene lugar mediante el sometimiento del proyecto a
los siguientes trmites:

informes, dictmenes o aprobaciones que sean preceptivos;

audiencia pblica a los interesados por un plazo no inferior a 15 das (se trata
ste de un trmite obligatorio; que no puede omitirse salvo graves razones
inters pblico que deben justificarse, con la nica excepcin de que mediante
el trmite de consultas se haya garantizado ya la participacin de los
interesados).
Informacin pblica: se trata de un trmite que no es de obligatoria realizacin
en todo caso, pues se habr de celebrar cuando el texto de la disposicin lo
aconseje.
Informe preceptivo de la Secretara General Tcnica del Ministerio que
corresponda y de la Secretara General Tcnica del Ministerio con funciones en
materia de relaciones entre Estado y Comunidades Autnomas cuando afecte a
las competencias entre dichas entidades
Dictamen del Consejo de Estado. Es un trmite preceptivo (aunque el
dictamen no es vinculante) en el procedimiento de elaboracin de reglamentos
ejecutivos de leyes.

El procedimiento finaliza mediante la firma del rgano unipersonal o la aprobacin en

vlida sesin del rgano colegiado, segn est atribuida la potestad a uno u otro tipo
de rganos. La validez y eficacia del reglamento requiere, adems, de la publicacin
del texto ntegro en el Boletn Oficial del Estado.
En el caso de la Comunidad Autnoma de Andaluca, el art. 45 de la Ley 6/2006, de
24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca, regula el
procedimiento de elaboracin de los reglamentos contemplando unos trmites muy
similares a los que se han expuesto en relacin a los reglamentos estatales.

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En lo que respecta a las entidades locales, ha de estarse a lo previsto en el art. 49

LBRL, que determina el procedimiento al que ha de ajustarse la aprobacin de las
ordenanzas locales (denominacin que se atribuye a los reglamentos que se dictan en
este mbito):

Aprobacin inicial por el Pleno.

Informacin pblica y audiencia a los interesados por el plazo mnimo de
treinta das para la presentacin de reclamaciones y sugerencias.
Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del
plazo. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o
sugerencia, se entender definitivamente adoptado el acuerdo hasta
entonces provisional.
Aprobacin definitiva por el Pleno

3.4. Publicidad
Los reglamentos, elaborados conforme al procedimiento previsto, para alcanzar
eficacia necesitan del requisito de la publicacin. Este requisito, exigido por el art. 52
LPAC, consiste en la insercin de su contenido ntegro en el Diario Oficial que
corresponda, por razn de la Administracin pblica que lo haya dictado.

3.5. La irretroactividad de los reglamentos

El reglamento, como cualquier norma jurdica, puede producir efectos con carcter
retroactivo, a tenor de lo dispuesto en el art. 2.3 del Cdigo Civil. Esta, que es la regla
general, encuentra sin embargo, una excepcin en el art. 9.3 CE, precepto que
prohbe la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de los derechos individuales.

4. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.

Este principio se encuentra recogido en el art. 52.2 LPAC, a cuyo tenor "las
resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido
en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan igual o superior rango
a stas". Quiere esto decir que las decisiones administrativas (los actos
administrativos) no pueden contradecir un Reglamento aunque tengan igual o
superior rango (v. gr., un acto administrativo que proceda del Gobierno no puede
contradecir un reglamento de un Ministro).
La justificacin a este principio podemos encontrarla en otros dos principios
consagrados en la Constitucin: por una parte, el principio de igualdad recogido en el
art. 14 implica que no se pueda derogar una norma para un caso concreto; por otra,
el principio de legalidad enunciado en el art. 9.3 va a suponer que la Administracin
est sometida al ordenamiento jurdico, tambin por tanto, a sus propios reglamentos,
aunque los dicte un rgano superior al que dict el acto singular.

5. La invalidez de los reglamentos. Medios de reaccin.

Como se ha apuntado con anterioridad, un reglamento es invlido cuando se excede
de los lmites establecidos por el ordenamiento para el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Para cerrar el sistema se articulan una serie de mecanismos para
reaccionar frente a los reglamentos ilegales.

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Con carcter previo interesa exponer el grado de invalidez que alcanza un reglamento
ilegal, puesto que el ordenamiento jurdico-administrativo, configura dos grados
distintos de invalidez: la nulidad relativa, simple, o anulabilidad, y la nulidad absoluta,
radical o de pleno derecho, y cuya principal diferencia estriba en el dato de su
prescripcin: la nulidad absoluta, por producirse por causas ms graves, puede
pedirse siempre, mientras que la anulabilidad se encuentra sometida a plazo. En el
caso de los reglamentos, si existiera ilegalidad, la invalidez siempre sera absoluta
(art. 62.2 LPAC).
Los medios de impugnacin previstos por el ordenamiento jurdico-administrativo son
el recurso administrativo indirecto y el recurso contencioso-administrativo.
Recurso administrativo: El acto administrativo ilegal puede impugnarse ante la
Administracin mediante el recurso administrativo. Los reglamentos ilegales, sin
embargo, no pueden impugnarse directamente en va administrativa, (art. 107.3
LPAC). Sin embargo, el mismo precepto, abre la posibilidad de un recurso indirecto en
va administrativa: "los recursos contra un acto administrativo que se funden
nicamente en la ilegalidad de alguna disposicin administrativa de carcter general
podrn interponerse directamente ante el rgano que dict dicha disposicin". Por
tanto, el reglamento ilegal puede recurrirse ante la propia Administracin a travs de
la impugnacin de un acto de aplicacin, para lo cual, tampoco hay plazo, puesto que
podr hacerse cada vez que se dicte una acto aplicativo de dicho reglamento.
Recurso contencioso-administrativo: La jurisdiccin competente para enjuiciar un
reglamento ilegal es la jurisdiccin contencioso-administrativa, a travs del recurso
contencioso-administrativo que, con un plazo de dos meses, puede interponerse tanto
contra el reglamento en s (recurso directo) como contra sus actos de aplicacin
(recurso indirecto).

6. Relaciones entre reglamento y Ley.

Ms all de los efectos ya conocidos derivados de los principios de jerarqua
normativa y de reserva de Ley, que determinan aquella posicin de subordinacin
del reglamento con respecto a la Ley, estas dos fuentes del Derecho habitualmente
colaboran en diversas formas, pudindose sealar las siguientes tipologas de
relaciones que habitualmente tienen lugar entre la Ley y el reglamento:

Relacin de ejecucin. Es la que se produce entre la Ley y el reglamento

ejecutivo, que se adhiere a la Ley que complementa.
Remisin no recepticia. Se da en los supuestos en los que la Ley encomienda
al reglamento la regulacin, total o parcial, de una materia. Este tipo de
remisin, obviamente, podr darse siempre que la materia que se confe al
reglamento no est reservada a la Ley.
Remisin recepticia. Este tipo de remisin tiene lugar en los casos en los que
la Ley habilita al Gobierno para que regule una materia son los casos de los
Decretos legislativos-, en los que la norma aprobada por el Gobierno
adquiere rango de Ley.
Deslegalizacin. En estos supuestos la Ley habilita a la Administracin a
regular mediante reglamento materias reservadas a la Ley. La materia, por
tanto, se deslegaliza. Claro es que constituir un lmite a los supuestos de
deslegalizacin el hecho de que la reserva de Ley de la materia en cuestin
haya tenido lugar a travs de la Constitucin.

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7. Circulares, instrucciones y rdenes de servicio.

Por circulares, instrucciones u rdenes de servicio se entienden las disposiciones de

carcter general que se dictan en el mbito interno de la organizacin administrativa y
mediante las que los rganos superiores, en desarrollo del principio de jerarqua
orgnica, dirigen la actividad de los inferiores y del personal al servicio de la
Administracin. A ellas se refiere el art. 21.1 LPAC, a cuyo tenor, los rganos
administrativos podrn dirigir las actividades de sus rganos jerrquicamente
dependientes mediante instrucciones y rdenes de servicio.
Al no afectar a la esfera externa de la Administracin, las disposiciones que nos
ocupan no tienen la condicin de fuente del Derecho, por lo que no pueden ser
considerados reglamentos. Su carcter interno ha justificado tradicionalmente, por lo
dems, la innecesariedad de que se publiquen as como la inadmisin, por parte de los
Tribunales, de impugnaciones autnomas frente a este tipo de normas.
Sin embargo, el hecho es que estas disposiciones pueden afectar a terceros, razn por
la cual se ha producido un giro en el tratamiento que a las mismas se ha dado por
parte del ordenamiento y de la Jurisprudencia. Desde esta ltima perspectiva, debe
sealarse que el Tribunal Constitucional ha rectificado la doctrina precedente, en el
sentido de mantener la impugnabilidad de este tipo de disposiciones. Por lo que hace
al ordenamiento jurdico, el art. 21.1, ya citado, partiendo de la posibilidad de que
existan terceros afectados, prev que puedan ser publicadas: Cuando una disposicin
especfica as lo establezca o se estime conveniente por razn de los destinatarios o
de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y rdenes de servicio se
publicarn en el peridico oficial que corresponda.

TEMA 5: OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Los principios generales y otras fuentes del Derecho Administrativo.
Los principios generales del Derecho son los valores bsicos de un ordenamiento
jurdico que expresan las convicciones tico-jurdicas de la comunidad. Esta fuente del
Derecho que, segn el art. 6 del Cdigo Civil se aplicar en defecto de Ley y
costumbre, tiene, en Derecho Administrativo una importancia crucial. Ello por ser ste
un ordenamiento relativamente reciente (dos siglos), y que ha crecido rpida y
desmesuradamente, y por lo tanto, lleno de imperfecciones que hacen necesaria su
integracin. Se aplican en los supuestos en los que las normas directas no dan
solucin a un supuesto concreto. En estos casos de laguna normativa, en defecto de
ley o reglamento, se aplican los principios generales del Derecho.
Se trata de una tcnica importante para controlar la discrecionalidad de la
Administracin, llegndose a convertir en autnticas normas jurdicas invocables.
Algunos se han recogido en la propia Constitucin: interdiccin de la arbitrariedad de
los Poderes Pblicos (art. 9); objetividad de la actuacin administrativa (art. 103);
principio de audiencia, que se recoge de forma negativa (prohibicin de indefensin,
art. 24); responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas (art. 106);
igualdad, mrito y capacidad para el acceso a la funcin pblica (arts. 14, 23.2 y
103); irretroactividad (art. 9).
Otra fuente del derecho, la costumbre, o el uso reiterado y uniforme sobre el que
existe conviccin de su obligatoriedad que de acuerdo con el art. 1 del Cdigo Civil, es
fuente del Derecho, en Derecho Administrativo tiene, sin embargo, una importancia y

40

una significacin muy limitadas, dado el carcter eminentemente positivista de esta

rama del Derecho, que est formada principalmente por normas escritas. S
encontramos un espacio para la costumbre en determinados mbitos, como pueden
ser el local (en especial en el de las entidades locales menores) y en materia de caza
y de aguas.

Por otra parte, la Jurisprudencia, esto es, la doctrina que, de modo reiterado,
establezca el Tribunal Supremo (art. 1.6 del Cdigo Civil, al que habra de aadirse la
doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea, y la de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades
Autnomas), no tiene valor de fuente del Derecho, pero lo complementa al interpretar
y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

2. El Derecho comunitario y los Tratados Internacionales

1.7.1. El Derecho comunitario

El ordenamiento jurdico de la Unin Europea ocupa un lugar de primaca en relacin a
los ordenamientos jurdicos de cada uno de los Estados miembros, siendo de eficacia
y aplicacin directa en cada Estado.
En la cspide deben situarse los Tratados de la Unin. Adems, est integrado por
Reglamentos y Directivas. Los primeros son normas de aplicacin directa y suelen
contener una aplicacin muy detallada. Su integracin en el Derecho interno de cada
Estado miembro se produce de modo inmediato a su publicacin en el Diario Oficial de
las Comunidades Europeas y entrada en vigor, desplazando al Derecho interno en
caso de contradiccin (ya sea Derecho estatal o autonmico). Por su parte, las
Directivas son normas que obligan a los Estados miembros en cuanto a sus objetivos
y a los resultados, de modo que cada Estado miembro habr de incorporarlas, en el
plazo que al respecto establezca la propia Directiva, a su propio ordenamiento
jurdico, a travs de una norma interna en la que se determinen la forma y los
mecanismos a travs de los cuales llegar a los resultados pretendidos por la Directiva.
La trasposicin de las Directivas, en nuestro sistema, corresponder al Estado o a las
Comunidades Autnomas en virtud de la materia a la que afecte y de acuerdo con el
reparto constitucional y estatuarios de competencias.
Podemos citar, a modo de ejemplo, Reglamentos dictados al amparo de las
competencias de la Unin Europea en materia de medio ambiente (como el
Reglamento (CE) n o 1005/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
septiembre de 2009, sobre las sustancias que agotan la capa de ozono) o de pesca
martima (v.gr., Reglamento (CE) n o 1005/2008 del Consejo, de 29 de septiembre
de 2008 , por el que se establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar
y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada).
Podemos citar, como ejemplo, la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior
(conocida como la Directiva de servicios), cuya trasposicin al Derecho espaol
tuvo lugar a travs de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a
las actividades de servicio y su ejercicio.

41

1.7.2. Los Tratados Internacionales

Son acuerdos de los sujetos del Derecho Internacional (Estado, otras Organizaciones
internacionales de Estados: ONU, y organismos de stas dependientes: UNESCO)
conciertan entre s para producir normas que regulen las relaciones que les afecten.
Los Tratados Internacionales suscritos por Espaa forman parte del ordenamiento
espaol y se insertan en el mismo de la siguiente forma: son de aplicacin preferente
a las leyes, debiendo ser la CE revisada para la vlida celebracin de un tratado que la
contravenga. El nico supuesto hasta ahora producido de revisin de la CE es la del
art. 13 CE, que, por exigencias del Tratado de Maastrich, reconoce el derecho de
sufragio pasivo a los extranjeros en las elecciones municipales.

42

III. LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

En esta parte de la asignatura expondremos la organizacin de las Administraciones

pblicas. Partiendo de la exposicin de los principios que informan dicha
organizacin, pasaremos a describir la teora del elemento base de la organizacin
administrativa: el rgano administrativo.
Una vez analizados estos elementos comunes, estaremos en posicin de describir la
organizacin de cada una de las Administraciones pblicas. Para este ltimo
objetivo, debe tenerse clara la diferenciacin entre Administraciones territoriales e
institucionales.
Las primeras son los entes bsicos que se organizan para el cumplimiento de una
pluralidad de fines propios de una colectividad asentada en un determinado
territorio
(Administracin
del
Estado,
Administraciones
autonmicas,
Administraciones locales). La Administracin institucional o instrumental, sera el
conjunto de entidades que, dependiendo a su vez de los entes territoriales, se
crean para una gestin descentralizada de aquellos y para el cumplimiento de fines
concretos, distintos de los particulares que la integran, donde el territorio no es el
elemento determinante. Son pues, entes instrumentales de una Administracin
territorial. Junto a ello describiremos a la denominada Administracin corporativa, o
corporaciones de Derecho pblico a la que se asignan determinadas funciones
pblicas, an siendo entidades de base privada.

TEMA6. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA.

La Administracin sirve con objetividad los intereses generales y acta de

acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin con sostenimiento pleno a la Ley y al
Derecho (art. 103 CE).

En el precepto constitucional que hemos transcrito se enuncian algunos de los

principios esenciales que deben informar el rgimen de la organizacin de las
Administraciones pblicas. La enumeracin es, sin embargo, incompleta, pues
podran aadirse algunos otros (competencia, objetividad, transparencia, lealtad,
confianza mutua, etc.) que igualmente han de presidir la organizacin
administrativa. Son, de cualquier forma, principios bsicos, con consecuencias
prcticas importantes a la hora de disear y estructurar una Administracin, como
la que ha de servir a un Estado compuesto.
El hecho de que algunos de estos principios se hayan expresado en nuestra Norma
Fundamental, tiene una lectura muy positiva, ya que, se enuncia, al mximo nivel
normativo, un modelo concreto de organizacin administrativa que se impone al
legislador y que es aplicable a todas las Administraciones pblicas, garantizando la
existencia de un denominador comn que sirva de base a toda la diversidad de
Administraciones pblicas (as lo declar el Tribunal Constitucional, en la STC
85/1983, de 25 de octubre).

43

1. Los principios constitucionales: eficacia, jerarqua, descentralizacin,

desconcentracin y coordinacin.
Dispone el art. 103.1 CE que "La Administracin Pblica sirve con objetividad los
intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimiento pleno a la Ley y
al Derecho".

El principio de eficacia. La categorizacin como principio por la Constitucin

del deber de ser eficaz, comporta que la Administracin, en su actuacin, no
slo ha de ajustarse al principio de legalidad, sino que adems, deber poner
todos los medios (materiales y humanos) para llevar a cabo el fin que la
Norma Fundamental le asigna: la consecucin del inters general.

El principio de jerarqua. Con el trmino jerarqua se hace referencia a la

subordinacin existente entre los distintos rganos administrativos, pero
tambin a la que se da entre el personal al servicio de la Administracin. La
relacin de jerarqua va a suponer que el rgano superior ostenta sobre el
inferior una serie de potestades (de direccin, de vigilancia e inspeccin, y
disciplinaria), debiendo ste cumplir, en correspondencia, una serie de deberes
para con aquel (respeto, obediencia y acatamiento).

Desconcentracin: La desconcentracin tiene lugar en los supuestos en los

que las competencias resolutorias estn preferentemente atribuidas a los
rganos inferiores de una organizacin, con el objetivo de descongestionar y
aliviar las tareas de los superiores. Va a tener lugar siempre entre rganos de
un mismo ente pblico, pudindose dar en cualquier Administracin, territorial
o institucional, siempre que exista una ordenacin jerrquica que la permita.

El principio de descentralizacin. La descentralizacin es una tcnica en

cuya virtud las funciones pblicas se distribuyen entre varias Administraciones
pblicas, jurdicamente independientes y tiene como consecuencia la
disminucin de la vigilancia o tutela de la Administracin de mbito territorial
superior sobre la Administracin de mbito territorial inferior. En la
configuracin del Estado compuesto, la descentralizacin de funciones
tpicamente estatales ha operado en favor de los nuevos entes regionales que
se constituyeron, intensificndose, al propio tiempo, la descentralizacin de
funciones en favor de las entidades locales. Se trata de un proceso no
acabado: como es sabido, en la actualidad asistimos a un proceso de reformas
estatutarias que profundizan en la descentralizacin autonmica (esta, por
disponer las Comunidades Autnomas de potestad legislativa, no es slo
administrativa, es tambin poltica). Por otra parte, y en lo que a las entidades
locales concierne, en relacin a las cuales la descentralizacin no es poltica,
sigue demandndose la segunda descentralizacin (esto es, el aumento de
las competencias locales) que, sin embargo, no acaba de materializarse.
De la anterior definicin puede extraerse la diferencia de esta tcnica con la de
desconcentracin: esta ltima no supone la creacin de entidades distintas,
sino la simple atribucin de competencias a los rganos inferiores de la misma
entidad. La descentralizacin conlleva una importante ventaja, pues acerca los
niveles de decisin a los administrados. En todo caso, ambas se vinculan a una
finalidad democratizadora, dado que se aproximan los centros de decisin a los
ciudadanos, facilitndose su participacin.
Una variable de la descentralizacin propiamente dicha, es la denominada
descentralizacin funcional, mediante la que se crean entidades auxiliares
(o instrumentales) distintas de una Administracin territorial que pasan a

44

prestar los servicios que antes prestaba el ente territorial. La Administracin

territorial mantiene funciones de tutela en relacin a la actividad de la entidad
instrumental.

Coordinacin: Una acertada y tradicional definicin de esta tcnica la

encontramos en la STC de 28 de abril de 1983, a cuyo tenor, la coordinacin
se concepta como la fijacin de medios y de sistemas de relacin que
hagan posible la informacin recproca, la homogeneidad tcnica de
determinados aspectos y la accin conjunta de las autoridades estatales y
comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo
que se logre la integracin de actos parciales en la globalidad del sistema.
La coordinacin administrativa se manifiesta en dos planos:

Dentro de cada organizacin administrativa: supone la existencia de un
superior comn que dirige y orienta la actuacin hacia un objetivo
comn, de modo que integre dicha actuacin.
Como principio de relacin entre Administraciones Pblicas distintas,
dirigido a conjuntar diversas actividades en la consecucin de un mismo
fin. Lmite: la alteracin del sistema de competencias.

Para su cumplimiento, existen tcnicas de lo ms variadas, que pueden

sistematizarse como sigue:


Tcnicas orgnicas: mediante las que se atribuye a determinados

rganos de facultades de coordinacin; creacin de rganos especficos
para coordinar (v.gr., Delegado del Gobierno en las Comunidades
Autnomas).
Funcionales: planificacin econmica; informes y audiencias de otros
rganos en la tramitacin de procedimientos; autorizacin a posteriori
del rgano u Administracin que coordina.

2. Otros principios que informan la organizacin administrativa.

A los principios sealados, es obligado aadir uno de los ms caracterstico de la
organizacin administrativa, el principio de competencia, que se desprende de otros
preceptos constitucionales, como los relativos al reparto de competencias entre las
Administraciones Pblicas y que, al propio tiempo, es el presupuesto de otros
principios constitucionales ya analizados, como los de coordinacin, desconcentracin,
o descentralizacin). A travs de este principio, se trata de conseguir una actuacin
eficaz mediante de una distribucin de las funciones y potestades que corresponden a
las Administraciones Pblicas y a los rganos administrativos.
Junto a ello, deben citarse, otros principios expresados en el art. 3 LPAC, que por su
inters, reproducimos textualmente (el subrayado es nuestro, para destacar las
menciones a los principios que interesan):
1. Las Administraciones pblicas sirven con objetividad los intereses
generales y actan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno
a la Constitucin, a la Ley y al Derecho.
Igualmente, debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y
de confianza legtima.
2. Las Administraciones pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio
de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios de
eficiencia y servicio a los ciudadanos.
3. Bajo la direccin del Gobierno de la Nacin, de los rganos de gobierno de
las Comunidades Autnomas y de los correspondientes de las Entidades que

45

integran la Administracin Local, la actuacin de la Administracin pblica

respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes
y el resto del ordenamiento jurdico.
4. Cada una de las Administraciones pblicas acta para el cumplimiento de
sus fines con personalidad jurdica nica.

TEMA7. EL RGANO ADMINISTRATIVO.

1. El rgano administrativo
Cada una de las Administraciones pblicas se estructura en una pluralidad de rganos
administrativos. Un rgano administrativo puede definirse como la unidad que resulta
de la conjuncin de los elementos personales, materiales y funcionales que lo
integran, esto es, como la unidad administrativa que, integrada por una o varias
personas fsicas, desempea determinadas funciones o atribuciones y dotada de una
serie de elementos materiales. En relacin al elemento subjetivo, y en aplicacin de la
denominada teora orgnica, ha de aclararse que las actuaciones que realice el
empleado pblico para desempear las funciones que al rgano corresponden se
consideran atribuidas a ste, de manera que no es dicho empleado el que acta sino
el rgano administrativo.

2. Los rganos colegiados.

La tipologa de rganos administrativos es muy variada, pero posiblemente la
clasificacin ms importante, y en la que nos vamos a centrar, sea la que distingue
entre rganos unipersonales o individuales y rganos colectivos o colegiados. Los
rganos unipersonales pueden definirse como aquellos cuya titularidad corresponde a
una nica persona fsica (v. gr., Ministerio); la titularidad de los rganos colegiados
corresponde, por el contrario, a un conjunto de personas fsicas (Consejo de
Ministros).
Este carcter colectivo del rgano colegiado, hace necesario que su
organizacin y funcionamiento hayan de ajustarse a unas mnimas reglas, cuya
regulacin se contiene en los arts. 22 ss. LPAC. De acuerdo con la disposicin
adicional primera de la LPAC, sin embargo, este rgimen que se contiene en los arts.
22 ss. no es aplicable, al Pleno y a las Comisiones de Gobierno de las entidades
locales, a los rganos colegiados del Gobierno de la Nacin ni a los rganos de
gobierno de las Comunidades Autnomas.
En relacin a su composicin, los rganos colegiados cuentan necesariamente con un
presidente, un nmero indeterminado de miembros, y un secretario. En cuanto a su
funcionamiento, son esenciales las reglas relativas a su vlida constitucin (que
requiere la presencia del Presidente, del Secretario y de la mitad al menos de sus
miembros, salvo en segunda convocatoria, supuesto en el cual el nmeros de
miembros asistentes puede ser menor), convocatoria que incluya el orden del da (no
podr debatirse ningn asunto no incluido salvo que la mayora declare su urgencia),
adopcin de acuerdos (que exige la mayora de votos), certificacin de acuerdos
(expedida por el Secretario a solicitud del titular de un inters legtimo), y acta de
cada sesin (que se levantar por el Secretario debiendo aprobarse en la sesin
posterior).

3. Abstencin y recusacin

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Los integrantes de los rganos administrativos han de abstenerse de intervenir en el

procedimiento cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias (art. 28 LPAC):

tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro cuya resolucin

influyera en ste, ostentar cargo en sociedad interesada o tener algn litigio
pendiente con aquellos que pudieran resultar interesados en el expediente;

tener relaciones de parentesco o profesionales con los interesados o sus

representantes, mandatarios o asesores;

haber intervenido como testigo o perito en el procedimiento;

tener relacin de servicio con persona fsica o jurdica interesada directamente

en el asunto o haberle prestado servicios profesionales en los dos ltimos
aos.

La recusacin, por su parte, tiene lugar por idnticos motivos cuando el interesado lo
solicite y efectivamente concurra la causa alegada (art. 29 LPAC).

4. La alteracin del sistema de atribucin de competencias.

La competencia atribuida a un rgano administrativo por el ordenamiento jurdico es
irrenunciable. Existen, no obstante, una serie de mecanismos previstos en los arts. 12
ss. LPAC, mediante los cuales se puede alterar el sistema de atribucin de
competencias configurado por el ordenamiento.
a) La delegacin de competencias: Consiste en la transferencia de una competencia
de un rgano a otro de la misma Administracin, aun cuando no sean
jerrquicamente dependientes, o de las entidades de derecho pblico vinculadas o
dependientes de aqullas. La titularidad, sin embargo, permanece en el rgano
delegante, por lo que ste podr revocarla libremente en cualquier momento. La
delegacin de competencias debe publicarse en el Diario Oficial que corresponda.
b) La avocacin: Tiene lugar cuando el rgano superior recaba para s la competencia
para resolver un asunto concreto que ordinariamente corresponde decidir a un rgano
dependiente.
Junto a los anteriores, la LPAC regula otros mecanismos que, sin suponer una
alteracin real de la competencia, que la ejercita quien la tiene atribuida, afectan de
una forma tangencial al ejercicio normal de la misma por el rgano titular:
a) La encomienda de gestin: Se produce en los supuestos en los que un rgano o
entidad confa a otro u otra la realizacin de actividades de carcter material, tcnico
de servicios de su competencia.
b) La delegacin de firma: Consiste en la delegacin del titular de un rgano
administrativo de la firma de sus resoluciones y actos administrativos al titular de un
rgano administrativo que de l dependan.
c) Suplencia: Tiene lugar en los supuestos en los que los titulares de los rganos
administrativos son suplidos temporalmente en caso de vacante, ausencia o
enfermedad por quien designe el rgano competente para el nombramiento de
aqullos.

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TEMA8. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO.

La Administracin del Estado, que depende directamente del Gobierno de la
Nacin, comprende todo el aparato burocrtico mediante el que acta el Estado,
entendido ste como sujeto de Derecho Internacional que representa una unidad
poltica desde un punto de vista externo, y como mxima instancia de poder desde el
punto de vista interno. Este carcter de mxima instancia de poder que concurre en
la Administracin que nos ocupa, determina el que a la misma se le encomiende la
gestin de los intereses ms trascendentales para la comunidad, propios de todo el
Estado. Para cumplir con tal tarea, la Administracin estatal deber ejercitar las
competencias que constitucionalmente tiene atribuidas.
La Administracin del Estado se estructura en dos tipos de rganos. Estn, por
una parte, los rganos centrales, esto es, aquellos con competencia en todo el
territorio nacional. Junto a ellos, los rganos perifricos ostentan competencia en una
parte del territorio (regional, provincial, infraprovincial).
La regulacin bsica de la organizacin de la Administracin estatal se establece en la
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE), la Ley 50/1997, de 28 de noviembre, del Gobierno
(LG), el Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, sobre Delegaciones del Gobierno y
el Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados de Gobierno y Directores
Insulares de la Administracin General del Estado. Esta legislacin se complementa,
por lo dems, con diversas disposiciones que la desarrollan.

1. rganos centrales
1) El Gobierno, o Consejo de Ministros, es el mximo rgano de la
Administracin del Estado, cuya accin dirige el Presidente del Gobierno, quien
propone al Rey para su nombramiento a los dems miembros: Vicepresidentes, en su
caso, Ministros y dems miembros que establezca la ley. Como principales funciones
tiene encomendadas por el art. 97 CE dirigir la poltica interior y exterior, la
Administracin civil y militar y la defensa del Estado.
2) Comisiones Delegadas del Gobierno: Son Comits de Ministros,
presididas por el Presidente del Gobierno (aunque lo normal es que ste delegue en
otro miembro del Gobierno) de mbito sectorial, constituidas para desconcentrar y
agilizar el funcionamiento del Gobierno y coordinar la accin de aqullos en reas
determinadas.
3) Ministerios: Dirigidos por los Ministros, pueden conceptuarse como
unidades especializadas en grandes reas de accin poltica y gestin administrativa.
Dentro de cada Ministerio encontramos, a su vez, una compleja estructura
administrativa, siendo los rganos que al frente de la misma de dos tipos: superiores
y directivos. Los primeros son nombrados por el Presidente del Gobierno o por el
Consejo de Ministros, segn el caso; los segundos han de ser nombrados, atendiendo
a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios para los que
se exija titulacin superior.
a) rganos superiores:
- Los Ministros: Al frente del Ministerio, son los ms importantes rganos
individuales de la Administracin central, y se les atribuye una competencia especial,
por materias.
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- Secretarios de Estado: Son rganos centrales de la Administracin estatal,

dotados de competencia especial y ms reducida que la de los Ministros ya que no se
proyecta sobre toda la esfera de atribuciones del Departamento al que estn
adscritos, sino tan slo sobre aquellas unidades sobre las que se les adscriban.
b) rganos directivos
- Subsecretarios: Jefe superior del Departamento despus del ministro, salvo
en los casos en los que exista un secretario de Estado. Son altos cargos que dirigen
reas determinadas.
- Secretarios Generales: rgano de carcter excepcional que ostenta, dentro
del Ministerio competencias sobre un sector d actividad administrativa determinado.
- Directores Generales: Titulares de los rganos directivos encargados de la
gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio. Las
Direcciones Generales constituyen las unidades base de divisin de los Departamentos
ministeriales, a partir de las cuales se descompone la organizacin administrativa de
cada Ministerio en Subdirecciones, Servicios, Secciones y Negociados. Subordinados a
los Directores Generales se encuentran los Subdirectores Generales.
- Secretario General Tcnico: Tienen el mismo rango que los Directores
Generales, diferencindose de stos por la naturaleza auxiliar de sus funciones,
principalmente de asesoramiento y estudio.
En el siguiente diagrama se expone la anterior organizacin.

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2. rganos perifricos
1) Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas: Esta figura
surge con la instauracin del Estado autonmico y cumplen las siguientes funciones:
representan al Gobierno de la Nacin en el territorio de la Comunidad Autnoma,
ejercen la direccin y supervisin de los servicios de la Administracin del Estado y
sus organismos pblicos en el territorio, coordinan los rganos de la Administracin
del Estado con los de las Comunidades Autnomas. Junto a estas funciones, se les
asignan otras de proteccin de la seguridad pblica, tales como la de proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a travs de
los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado.
cuya jefatura asumen. Segn qu tipo de funcin de las descritas ejerciten dependen
del Ministerio para las Administraciones Pblicas o del Ministerio del Interior.
2) Subdelegados del Gobierno en la Provincia: Subordinados a los
Delegados del Gobierno, representan de forma permanente al Gobierno de la Nacin
en la provincia. Adems de la mencionada funcin de representacin del Gobierno,
dirigen y coordinan los rganos perifricos de la Administracin del Estado con sede
en la provincia y protegen la seguridad pblica (dirigen los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado en la provincia).
3) Servicios perifricos: son unidades de gestin y ejecucin de la poltica
del Gobierno y de sus programas de actuacin en el sector correspondiente que
agrupan todos los servicios perifricos de uno o varios Departamentos. Con carcter
preferente, todos los servicios territoriales debern quedar integrados en la
estructura de las Delegaciones del Gobierno, quedando adscritos a las Delegaciones o
a las Subdelegaciones, segn su mbito territorial. Sin embargo y en aras de una
mayor eficacia en la actuacin, cuando por las singularidades de sus funciones o por
el volumen de su gestin resulte aconsejable, determinados servicios territoriales
podrn adscribirse directamente a los rganos centrales correspondientes, segn el
sector de actividad en el que operen. Los primeros se denominan por la Ley
servicios integrados, los segundos, servicios no integrados y su organizacin
concreta habr de establecerse mediante Real Decreto a propuesta conjunta del
Ministro correspondiente y del Ministro de Administraciones
Pblicas cuando
contemple unidades con nivel de Subdireccin General o equivalentes, o por Orden
conjunta cuando afecte a rganos inferiores.

3. La Administracin consultiva
Los rganos que llevan a cabo funciones decisorias se ven necesitados de la
asistencia de otra serie de rganos, con funciones esencialmente de asesoramiento,
necesidad que, por otra parte, no es algo sentido exclusivamente en nuestros das.
En este sentido ha hecho necesario disponer de equipos de confianza, prximos a los
rganos decisorios o activos, algunos de los cuales han sido ya citados y cuyo
ejemplo paradigmtico son la estudiada Secretara General Tcnica y los Gabinetes.
Junto a ellos, existen otra serie de rganos integrados por miembros ajenos e
independientes de los rganos activos, y que sirven igualmente para informar y
asesorar a stos, de entre los cuales interesa destacar, por su sealada funcin, el
Consejo de Estado.

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3.1. Consejo de Estado

El Consejo de Estado es creado por la Constitucin de Cdiz, con esta
denominacin reaparece, con el nombre de Consejo Real, en virtud de la ley de 6 de
julio de 1845, recuperando su denominacin por Real Decreto de 14 de julio de 1858.
Hasta entonces ostentar funciones consultivas y contenciosas, perdiendo stas
ltimas en 1868, aunque esta prdida slo durar hasta 1875, ao en que, en virtud
de un Decreto de 20 de enero, se le vuelven a asignar funciones jurisdiccionales. Es,
finalmente en 1904 cuando pierde estas funciones que pasan al Tribunal Supremo.
En la actualidad, el Consejo de Estado es definido por el art. 107 CE como el supremo
rgano consultivo del Gobierno, y su regulacin se contiene en la Ley Orgnica
3/1980, de 22 de abril.
Se trata de un rgano integrado por los siguiente miembros: a) Presidente,
que se nombra por el Gobierno mediante Real Decreto entre juristas de reconocido
prestigio y experiencia en asuntos de Estado; b) Consejeros, que, en nmero de
veintinueve, pueden ser permanentes (nombrados por Real Decreto entre
funcionarios), natos (determinados cargos ostentan automticamente tal condicin v. gr., Director de la Real Academia Espaola; Fiscal General del Estado; Jefe de
Estado Mayor de la Defensa; Director General del Servicio Jurdico del Estado;
Director del Centro de Estudios Constitucionales-) o electivos (nombrados por Real
Decreto entre personas que hayan ostentado determinados altos cargos); c)
Secretario General, que habr de ser un letrado nombrado por el Gobierno; d)
Cuerpo de Letrados, cuya funcin es preparar los dictmenes del Consejo.
Por lo que respecta a su estructura, el Consejo de Estado est integrado por:
el Pleno, formado por el Presidente, los Consejeros y el Secretario; la Comisin
Permanente, integrada, a su vez, por los consejeros permanentes, el Presidente y el
Secretario General; Secciones, que son rganos de preparacin de los dictmenes
que corresponden a los otros dos y que se forman por un Consejero Permanente, un
Letrado Mayor y los letrados necesarios.
El Consejo de Estado ha de emitir, en determinados supuestos Dictamen
preceptivo (reglamentos ejecutivos, anteproyectos de leyes orgnicas de
transferencia o delegacin de competencias del Estado a las Comunidades
Autnomas; recursos de revisin; revisin de oficio de reglamentos y actos
administrativos en los supuestos previstos por las leyes; nulidad, interpretacin y
resolucin de los contratos y concesiones administrativas; reclamaciones de
responsabilidad patrimonial de la Administracin; concesin de crditos
extraordinarios y suplementos de crditos; concesin de monopolios; etc.). Junto a
estos supuestos, el Dictamen habr de solicitarse al Consejo de Estado siempre que
as lo establezca una ley.
El Consejo de Estado se incardina dentro de la que hemos denominado
Administracin consultiva estatal. No obstante ser esto as, tambin habr de ser
consultado, en los casos en los que la ley lo exige, por las Comunidades Autnomas,
funcionando, en este punto, como si de su propia Administracin consultiva se
tratara. Ahora bien, toda vez que las Comunidades Autnomas pueden disponer,
igualmente, de supremos rganos consultivos de su propia Administracin cuando as
lo establezca el correspondiente Estatuto y tenga lugar su creacin, la STC 204/1992,
de 26 de noviembre, permite afirmar que, en caso de que dichos rganos consultivos
se hayan creado, cumplirn la suprema funcin consultiva en el mbito autonmico,
tal es el caso de la mayora de las Comunidades Autnomas (en Andaluca se cre
mediante la Ley 8/1993, de 19 de octubre).

51

3.2. Otros rganos consultivos

Junto al Consejo de Estado, funcionan en la Administracin estatal otra serie
de rganos de naturaleza consultiva, entre los que cabe destacar a los siguientes: a)
Consejos departamentales, esto es, rganos consultivos en relacin a las
competencias de un Ministerio o de un sector del mismo; b) Asesoras Jurdicas,
integradas en una Direccin General del Ministerio de Justicia denominada Servicio
Jurdico del Estado, del que depende el Cuerpo de Abogados del Estado. En cada
Ministerio se establece una Asesora Jurdica integrada por miembros del referido
Cuerpo.

TEMA 9. LA ADMINISTRACIN DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

La organizacin de las Administraciones autonmicas sigue un esquema similar al que
ya conocemos de la Administracin estatal. En virtud del principio de autonoma
constitucionalmente garantizada (art. 137 CE), cada Comunidad Autnoma disea su
propia organizacin, y a este respecto ha de estarse al Estatuto de Autonoma as
como a la ley institucional autonmica en la que se determine esta organizacin.
Con carcter general, pueden esbozarse una serie de aspectos comunes. En este
sentido, como representante supremo de la Comunidad Autnoma, el Presidente de la
misma dirige el Consejo de Gobierno autonmico (o denominacin equivalente),
Consejo del que formarn parte los Consejeros (o denominacin equivalente),
existiendo tambin la posibilidad de que se constituyan Comisiones Delegadas. Los
Consejeros se hallan al frente de las Consejeras (o denominacin equivalente), y
stas a su vez, estn integradas por rganos jerrquicamente ordenados, siendo el
esquema ms comn es el que las estructura en Viceconsejeras, Direcciones
Generales, Secretara General Tcnica, servicios, secciones y negociados.
Adems de la Administracin central, las Comunidades Autnomas cuentan con un
importante aparato de Administracin perifrica, que, como regla general, reproduce
el esquema departamentalizado en el nivel perifrico, establecindose Delegaciones
provinciales o territoriales de una o varias Consejeras.
En el caso de Andaluca, la organizacin de la Comunidad Autnoma, que sigue
bsicamente la lnea descrita, contiene su regulacin bsica en las Leyes 6/2006, de
24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca y 9/2007, de 22
de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca.

TEMA10. LA ADMINISTRACIN LOCAL.

En el concepto de Administracin local encajan un suerte de entidades
territoriales, de mbito territorial de actuacin inferior al regional, y que vienen
determinadas por el art. 142 CE: municipios, provincias e islas en los archipilagos
balear y canario. A estas entidades locales territoriales se suman otras que pueden
ser de mbito inferior al municipal (caseros, pedanas, parroquias), e incluso
agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (Comarcas, reas
Metropolitanas, Mancomunidades). El conjunto de todas ellas componen la
Administracin local.

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1. La autonoma local en la Constitucin

La Constitucin ha dotado de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses nicamente a las entidades locales territoriales (art. 137 CE), esto es, a los
municipios, provincias e islas en los archipilagos balear y canario, autonoma que
queda, en todo caso, constitucionalmente garantizada, lo que supone dos importantes
consecuencias: a) todo el territorio nacional ha de organizarse en municipios y
provincias; b) el legislador ordinario (estatal o autonmico) no puede vulnerar dicha
autonoma.
El contenido de la autonoma local es mltiple, pues conlleva el reconocimiento de: a)
un mbito competencial propio; b) la potestad reglamentaria; c) la potestad de
autoorganizarse; d) la autosuficiencia financiera de las entidades locales territoriales.
En relacin al primero de los contenidos mencionados, debe tenerse presente que no
existe una reserva constitucional o estatutaria de competencias reconocidas a las
entidades locales. La autonoma local, en este plano, se materializa en la obligacin
que se impone al Estado y a las Comunidades Autnomas de respetar el derecho de
la entidad local a participar, a travs de sus rganos propios, en el gobierno y
administracin de cuantos asuntos le ataan, gradundose esa participacin en
funcin de la relacin entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o
materias. En este sentido, el art. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local (en adelante LBRL) dispone lo siguiente:
1. Para la efectividad de la autonoma local constitucionalmente
garantizada a las entidades locales, la legislacin del Estado y de las
Comunidades Autnomas, reguladoras de los distintos sectores de accin
pblica, segn la distribucin constitucional de competencias, deber asegurar
a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos
asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las
competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la actividad
pblica de que se trate y a la capacidad de gestin de la entidad local, de
conformidad con los principios de descentralizacin y de mxima proximidad
de la gestin administrativa a los ciudadanos.
2. Las leyes bsicas del Estado previstas constitucionalmente debern
determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso,
deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen.

2. Rgimen jurdico de las entidades locales

El rgimen jurdico aplicable a las entidades locales es ciertamente complejo. Esta
complejidad deriva del reparto constitucional y estatutario de competencias en la
materia. En este punto, debe partirse de la competencia estatal establecida en el art.
149.1.18 CE, que al respecto atribuye al Estado la competencia exclusiva en relacin a
las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados
un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las
Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de
todas las Administraciones pblicas.
En cuanto que Administraciones pblicas, a las entidades locales le es aplicable pues,
la legislacin estatal que, en algunas materias es bsica (rgimen jurdico, rgimen

53

estatutario de sus funcionarios procedimiento comn, contratos) y en otras plena

(expropiacin forzosa y responsabilidad).
Pero al propio tiempo, las Comunidades Autnomas han asumidos competencias de
desarrollo legislativo y ejecucin de las materias sobre las que el Estado ostenta
competencia en relacin a la legislacin bsica. De ah que a las entidades locales les
sea tambin de aplicacin la legislacin autonmica de desarrollo de la legislacin
estatal en las materias sealas.

Como consecuencia de este rgimen competencial, el rgimen jurdico aplicable a la

Administracin local viene determinado por la siguiente normativa:

Normativa estatal:
-

Normativa autonmica (Andaluca):

-

Ley 7/1985, 2 abril, Bases del Rgimen Local

Real Decreto legislativo 781/1986, 18 abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido Disposiciones Vigentes en materia Rgimen Local
Ley 39/1988, 28 diciembre, Haciendas Locales
Reglamento Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales
(Real Decreto 1690/1986, 11 julio)
Reglamento Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico (Real
Decreto 2568/1986, 28 noviembre)
Reglamento Bienes Entidades Locales (Real Decreto 1372/1986, 13 junio)
Reglamento Servicios Corporaciones Locales (Decreto 17 de junio de 1955)

Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca.

Ley 2/2008, de 10 de diciembre, que regula el acceso de los municipios
andaluces al rgimen de organizacin de los municipios de gran poblacin.

El ordenamiento local. Recordemos que las Corporaciones locales, en virtud

de la autonoma constitucionalmente atribuida cuentan con potestad
reglamentaria, lo que supone que puedan crear un ordenamiento jurdico
propio a cuyos contenidos habr de estarse para ultimar el rgimen jurdico
aplicable a estas entidades.

Pero debe tenerse presente que, en cuanto Administraciones pblicas, a las

entidades locales les es aplicable la legislacin general que afecta a estas, en
particular, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (que afecta
su rgimen, a las relaciones con otras Administraciones pblicas, al rgimen de
sus rganos, a su actividad, a la responsabilidad patrimonial y a la potestad
sancionadora). Y por lo que respecta a la actividad que desarrollan, les ser
aplicable la que regule cada sector concreto de esta actividad, ya sea estatal o
autonmica, de acuerdo con el reparto constitucional de competencias. As, por
ejemplo, en materia de contratacin, al corresponder al estado la competencia
sobre la legislacin bsica y a las Comunidades Autnomas la de desarrollo y
ejecucin de la legislacin estatal, a las entidades locales les es de aplicacin la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico y la normativa de
desarrollo de esta legislacin; en materia de empleo pblico, que sigue idntico
esquema de distribucin competencial, a las entidades locales es aplicable la
legislacin bsica constituida, entre otras, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

54

Volviendo a la legislacin de rgimen local, debe sealarse que la LBRL ha sido

objeto de dos reformas significativas. La primera, que tuvo lugar a travs de la
Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificacin de la LBRL y otras medidas para el
desarrollo del Gobierno Local, que profundiz en la autonoma local,
introduciendo un fortalecimiento de la figura del Alcalde, al que se le atribuyen
ms competencias en la gestin presupuestaria, la oferta de empleo, la imposicin
de sanciones, la contratacin y la adquisicin de bienes y derechos y a cambio se
pretenden reforzar las facultades de control del Pleno; contempla la posibilidad de
que las entidades locales accedan al Tribunal Constitucional en defensa de su
autonoma (a travs del conflicto en defensa de la autonoma local). Se modificara
tambin la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General, simplificndose la
regulacin de la mocin de censura.
La ltima reforma, operada a travs de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
medidas para la modernizacin del gobierno local, vuelve a reforzar las
competencias del Alcalde, introduce retoques en la organizacin municipal bsica y
establece el rgimen de los municipios de gran poblacin.

3. El municipio
El municipio se configura en el art. 1 LBRL como la "entidad local bsica de
organizacin territorial del Estado, que tiene personalidad jurdica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines". El municipio est constituido por los elementos
que a continuacin se exponen.

3.1. Territorio.
Es aquel en el que el municipio ejerce sus competencias, denominado tcnicamente
"trmino municipal", que ha de pertenecer a una sola provincia y venir formado por
territorios continuos.

3.2. Poblacin
Viene constituida por la poblacin de derecho, formada por el conjunto de personas
que habitualmente residen en el trmino municipal y que como tales han de
inscribirse en el Padrn municipal de habitantes; y la poblacin de hecho, o
transentes, que adems de la poblacin de derecho, engloba a todas aquellas
personas que slo ocasionalmente se encuentren en el trmino municipal.

3.3. Competencias
El municipio ostenta una serie de competencias que se pueden sistematizar como
sigue:
Competencias genricas, para promover toda clase de actividades y prestar
cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de
la comunidad vecinal.
Competencias de intervencin y participacin en todas aquellas materias en la
medida que afecte al crculo de sus intereses, y que debern concretar la legislacin
estatal o autonmica (seguridad, ordenacin del trfico de vehculos, medio ambiente,
mataderos, proteccin de los usuarios y consumidores, etc.).

55

Competencias propias, constituidas por una serie de servicios que, segn el nmero
de habitantes, habrn de prestar obligatoriamente, por s o asociados, los municipios
(esta obligacin se corresponde con el derecho subjetivo del vecino a exigirlos),
aunque cabe la posibilidad de dispensa, otorgada por la Comunidad Autnoma, en los
supuestos de imposible o difcil establecimiento o prestacin. Estos servicios son los
siguientes:

En todos los municipios: alumbrado pblico, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y
acceso a los ncleos de poblacin, pavimentacin de las vas pblicas y
control de alimentos y bebidas.

En los municipios con poblacin superior a los 5.000 habitantes, adems,
parque pblico, biblioteca pblica, mercado y tratamiento de residuos.

En los municipios con poblacin superior a los 20.000 habitantes, adems,
proteccin civil, prestacin de servicios sociales, prevencin y extincin de
incendios, instalaciones deportivas de uso pblico y matadero.

En los municipios con poblacin superior a los 50.000 habitantes, adems,
transporte colectivo urbano de pasajeros y proteccin del medio ambiente.

Competencias delegadas por el Estado o la Comunidad Autnoma con el

consentimiento del propio municipio salvo que la delegacin venga impuesta por una
ley.

3.4. Organizacin.
El gobierno y la administracin municipal corresponden al Ayuntamiento. La
organizacin municipal se estructura en todos los municipios en torno al Alcalde, los
Tenientes de Alcalde y Pleno (formado por los Concejales y presidido por el Alcalde).
En los municipios con poblacin de derecho superior a los 5.000 habitantes ha de
existir, adems, una Junta de Gobierno Local, rgano de asistencia integrado por el
Alcalde y varios concejales no superior a un tercio del nmero legal que integra el
Pleno (tambin es posible que se creen, a travs del Reglamento de Organizacin y
Funcionamiento) en municipios con una poblacin menor). El resto de rganos
complementarios a los anteriores se establecen y regulan por cada municipio. Existen,
no obstante, dos regmenes especiales:

Municipios de Gran Poblacin. Este rgimen es aplicable, con carcter

automtico, a los municipios con una poblacin superior a 250.000
habitantes y a las capitales de provincia cuya poblacin supere los 175.000
habitantes. Tambin pueden constituirse como tales, por acuerdo de la
Asamblea Legislativa autonmica y a iniciativa del municipio afectado, las
capitales de provincia, las capitales autonmicas o los municipios en los que
se encuentren las sedes de instituciones autonmicas as como aquellos con
una poblacin superior a 75.000 habitantes que presenten circunstancias
histricas, econmicas, sociales o culturales especiales que lo justifiquen. Los
rganos necesarios de los Municipios de Gran Poblacin son el Pleno,
(formado por el Alcalde y los Concejales, el Secretario General y las
Comisiones) y la Junta de Gobierno Local, cuyo nmero no puede exceder
de un tercio del nmero legal de miembros del Pleno, adems del Alcalde.
El Pleno de la Corporacin puede crear distritos, definidos como divisiones
territoriales propias, dotadas de rganos de gestin desconcentrada, para
impulsar y desarrollar la participacin ciudadana en la gestin de los
asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y
gestin del municipio, que han de estar presididos por un Concejal. Este
rgimen se desarrolla en la Ley 2/2008, de 10 de diciembre, que regula el

56

acceso de los municipios andaluces al rgimen de organizacin de los

municipios de gran poblacin.

Rgimen de Concejo Abierto. El art. 29 LBRL regula el rgimen del

Concejo Abierto, en el que el gobierno y la administracin municipal se
encomienda al Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte
todos los electores. Su funcionamiento se ajustar a los usos, costumbres y
tradiciones locales, y en su defecto a lo establecido en la LBRL y las leyes
autonmicas sobre rgimen local. En rgimen de Concejo Abierto funcionan
los municipios con poblacin menor a 100 habitantes, aquellos que
tradicionalmente cuenten con ste rgimen, y aquellos otros en los que su
localizacin geogrfica, la mejor gestin de los intereses municipales u otras
circunstancias lo hagan aconsejable. En este ltimo caso se requiere, para la
constitucin del rgimen de Concejo Abierto, la peticin de la mayora de los
vecinos, decisin favorable de la mayora de dos tercios de los miembros del
Ayuntamiento y aprobacin por la Comunidad Autnoma.

4. La provincia
Definida por el art. 141 CE como una entidad local con personalidad jurdica
propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado, la provincia se compone de los siguientes
elementos:

Territorio y poblacin, constituidos por la suma del territorio y la poblacin

de los municipios que la integran.

Competencias. Como competencia genrica se atribuye a la provincia la de

asegurar el cumplimiento de los servicios municipales y la de participar en la
coordinacin de la Administracin local con la de la Comunidad Autnoma y la
del Estado. Para el cumplimiento de estos fines genricos, a la provincia se
atribuyen las siguientes competencias propias:
o
o

o
o

la coordinacin de los servicios municipales entre s para la garanta de

su prestacin integral y adecuada;
la asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los
municipios, especialmente a los de menor capacidad econmica y de
gestin;
la prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal y, en su
caso, supracomarcal;
la cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la
planificacin en el territorio provincial, de acuerdo con las
competencias de las dems Administraciones Pblicas en este mbito;
en general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de
la provincia.

Organizacin. El rgano de gobierno y administracin de la provincia es la

Diputacin. Como rganos necesarios, por ello existentes en todas las
Diputaciones, se establecen: el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de
Gobierno y el Pleno. Asimismo, en todas las Diputaciones deben existir
rganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos
que han de ser sometidos a la decisin del Pleno, as como el seguimiento
de la gestin del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que

57

ostenten delegaciones, en los que tendrn derecho a participar todos los

grupos polticos integrantes de la corporacin en dichos rganos, mediante
la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporcin al
nmero de Diputados que tengan en el Pleno. Como rganos
complementarios, han de citarse, en primer lugar, los que la legislacin
autonmica cree, y, en segundo lugar, reflejo de su potestad de
autoorganizacin, los que establezcan y regulen las propias Diputaciones.

5. Otras entidades locales.

Junto a las entidades locales territoriales, el art. 3 LBRL enumera a otras
entidades locales, de existencia potestativa.

5.1. Entidades de mbito territorial inferior al municipal

Nos referimos en este punto a una serie de entidades, a las que
tradicionalmente se han denominado entidades locales menores -conocidas como
pedanas, parroquias, aldeas, barrios, etc.-, que son, bsicamente, asentamientos de
poblacin que se encuentran dentro del trmino municipal pero que fsicamente se
hallan separados del ncleo principal y que cuentan con una mnima organizacin al
objeto de administrar de forma descentralizada tal ncleo de poblacin y en algunos
supuestos con una rancia tradicin en el rgimen local espaol, hasta el punto de
que, aun de forma indirecta, a ellas hace alusin el art. 141 CE.
Su regulacin ha de buscarse en la legislacin de rgimen local autonmica,
toda vez que la LBRL a ella se remite, no obstante imponer unas reglas que en todo
caso habrn de respetarse y que a continuacin sistematizamos (art. 45):
a) La iniciativa para constitucin de la entidad local menor corresponde
indistintamente a la poblacin interesada o al Ayuntamiento correspondiente,
debiendo ste ser odo en todo caso.
b) Su organizacin puede serlo en rgimen de Concejo Abierto -rgimen cuyas
notas fundamentales ha sido expuesto con anteriridad- o configurarse una
organizacin diversa, establecida en la normativa autonmica, a falta de la cual, la
LBRL, que en este punto no tiene carcter bsico (STC 214/89, de 21 de diciembre),
deber contar con un rgano unipersonal ejecutivo de eleccin directa (Alcalde
Pedneo) y un rgano colegiado de control (Junta o Asamblea Vecinal).
c) Sus acuerdos sobre disposiciones de bienes, operaciones de crditos y
expropiacin forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento.

5.2. Comarcas
De todos es conocida la importancia que en determinadas zonas de la
geografa espaola tiene esta figura a la que la Constitucin no alude de forma
expresa pero da cobertura en el tenor del art. 141 al prever la posibilidad de creacin
de agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia, y a la que explcitamente
alude el art. 3 LBRL. El reconocimiento de la comarca como una realidad poltica,
econmica y social tiene lugar tambin a nivel estatutario, si bien no de forma
uniforme.

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La LBRL configura a la comarca como una agrupacin de municipios creada para la

gestin de intereses comunes o la prestacin de servicios comarcales, lo que al
propio tiempo no puede suponer la prdida por los municipios de la competencia para
prestar los servicios enumerados en el art. 26 LBRL, ni privar a los mismos de toda
intervencin en cada una de las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. La
normativa bsica estatal, deja a la autonmica de desarrollo la determinacin del
mbito territorial de las comarcas, su organizacin y funcionamiento -si bien
establece su necesario carcter representativo de los Ayuntamientos que agrupen-,
as como sus competencias y recursos econmicos.

5.3. reas Metropolitanas

Definidas en el art. 43 LBRL como entidades locales integradas por los
Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin
existan vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesaria la planificacin
conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras, su creacin,
modificacin y supresin han de tener lugar mediante ley autonmica previa
audiencia de la Administracin del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones
afectados. Como se ha puesto de relieve por la doctrina (CLAVERO ARVALO,
BARRERO RODRGUEZ), el particular procedimiento previsto para la creacin de
estas entidades, en el que no se prev la conformidad de los Ayuntamientos
afectados y que finaliza mediante una ley de unos parlamentos que no son
soberanos, debe entenderse dentro de un conjunto de principios bsicos entre los
que destaca el principio de autonoma local constitucionalmente garantizado.
Sus rganos de gobierno y administracin ha de determinarlos la legislacin
autonmica -con la garanta de que estn representados todos los municipios
integrados en el rea-, as como su rgimen econmico y de funcionamiento -que en
cualquier caso debe garantizar la participacin de todos los municipios en la toma de
decisiones y una justa distribucin de las cargas entres ellos- y los servicios y obras
de prestacin o realizacin metropolitana y el procedimiento para su ejecucin.

5.4. Mancomunidades
Las Mancomunidades son entidades a las que la LBRL atribuye personalidad y
capacidad jurdicas para el cumplimiento de sus fines especficos y que se rigen por
sus Estatutos propios y cuya principal diferencia con las reas Metropolitanas radica
en su carcter asociativo, al conceptuarse como asociaciones de municipios para la
ejecucin en comn de obras y servicios determinados de su competencia.
Su rgimen jurdico viene determinado en sus normas de creacin, los
Estatutos, cuyo contenido mnimo se especifica en el art. 44 LBRL: objeto y
competencia, rganos de gobierno -que en todo caso sern representativos de los
Ayuntamientos mancomunados- y recursos, plazo de duracin de la entidad, as
como cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. Los Estatutos
se configuran as como la normativa de base de estas entidades, razn por la cual,
tras remitirse en cuanto a su procedimiento de aprobacin a la legislacin
autonmica, la LBRL establece unas reglas mnimas, aplicables tambin a los
supuestos de modificacin o supresin: a) la elaboracin corresponder a los
Concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad
constituidos en Asamblea; b) las Diputaciones interesadas emitirn informe sobre el
proyecto de Estatutos; c) la aprobacin corresponde a los Plenos de todos los
Ayuntamientos.

59

6. Relaciones entre las Administraciones locales con el Estado y las

Comunidades Autnomas
Tcnicas de coordinacin. Son las siguientes: deber de las entidades locales de
remitir a las Administraciones estatal y autonmica copia de sus actos y acuerdos
(art. 56.1 LBRL); facultad de las Administraciones estatal y autonmica para recabar
y obtener informacin sobre la actividad municipal (art. 56.2 LBRL); deber de la
Administracin del Estado y la de las Comunidades Autnomas de facilitar el acceso
de los representantes legales de las entidades locales a los instrumentos de
planificacin, programacin y gestin de obras y servicios que le afecten
directamente (art. 56.3 LBRL); posibilidad de que la ley estatal o autonmica
atribuyan al Gobierno de la Nacin o al Consejo de Gobierno la facultad de coordinar
la actividad de la Administracin local, en especial de las Diputaciones provinciales.
Esta coordinacin deber realizarse mediante la definicin concreta y en relacin a
una materia, servicio o competencia determinados, de los intereses generales o
comunitarios, a travs de planes sectoriales (art. 59 LBRL).

Tcnicas de cooperacin. La cooperacin interadministrativa puede ser de tipo

tcnico, econmico o administrativo y tiene voluntario. Son tcnicas de cooperacin
previstas en la LBRL: los consorcios o convenios administrativos suscritos por las
Administraciones implicadas, debiendo darse comunicacin de estos acuerdos habr
de darse comunicacin a las restantes Administraciones no intervinientes que
pudieran resultar interesadas (art. 57 LBRL); la aprobacin por las Diputaciones de
un Plan provincial de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal en
cuya elaboracin debern participar los municipios de la provincia y que ser
coordinado por la Comunidad Autnoma con los diversos planes provinciales.
Tcnicas de colaboracin. Las tcnicas articuladas por el art. 58 LBRL en
desarrollo del principio de colaboracin interadministrativa se sintetizan en la
posibilidad de creacin de rganos de carcter deliberante o consultivo, y de mbito
nacional, autonmico o provincial, en cuya estructura se integran representantes de
las Administraciones implicadas.
Tcnicas de control. El control por el Estado o las Comunidades Autnomas de la
actividad de los entes locales, salvo casos excepcionales cuya constitucionalidad ha
sido puesta en tela de juicio, nicamente puede ser realizado por motivos de
legalidad ante la jurisdiccin contencioso-administrativa en los siguientes supuestos:
por infraccin del ordenamiento jurdico; por menoscabo de las competencias del
Estado o de las Comunidades autnomas, interferencia en su ejercicio o exceso en su
mbito competencial; grave atentado al inters general de Espaa -en este ltimo
caso es posible su suspensin previa a la impugnacin ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Existen, adems, otros dos supuestos en los que excepcionalmente el control de la
actividad de los entes locales se va a ejercitar por el Estado o la Comunidad
Autnoma sin necesidad de acudir la jurisdiccin contencioso-administrativa. Son la
sustitucin y la disolucin. La primera tiene lugar en los casos en los que una entidad
local incumpliera las obligaciones impuestas por la Ley afectando tal incumplimiento
al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la Comunidad
Autnoma, en cuyo caso, tras un requerimiento previo y si ste se incumple, habr
de procederse a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la
obligacin a costa y en sustitucin de la entidad local. La disolucin se limita a los
supuestos en los que los rganos de las Corporaciones locales llevaran a cabo una

60

gestin gravemente daosa para los intereses generales que supongan el

incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, y consiste en la posibilidad de
que el Consejo de Ministros a iniciativa propia, con conocimiento del Consejo de
Gobierno autonmico o a solicitud de este y previo acuerdo favorable del Senado,
proceda, mediante Real Decreto, a la disolucin de dichos rganos.
Un supuesto de disolucin de un Ayuntamiento, fue el que tuvo lugar en el ao 2006,
de disolucin del Ayuntamiento de Marbella, adoptada mediante Real Decreto
421/2006, de 7 de abril.

TEMA11. LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES Y LAS CORPORACIONES DE

DERECHO PBLICO.

1. Entidades instrumentales

1.1. Concepto y naturaleza

Ya nos es conocido que los entes territoriales -Administracin del Estado, de
las Comunidades Autnomas y local- pueden crear entidades y dotarlas de
personalidad jurdica independiente con el fin de que gestionen las funciones a
aquellos atribuidas, tales como la realizacin de una actividad concreta o la gestin
de un servicio determinado. El conjunto de entes institucionales creados por las
Administraciones territoriales se conoce tradicionalmente como Administracin
institucional. Dentro de esta categora podemos encontrar, sin embargo, una
considerable variedad de entes que difieren en cuanto a sus formas de
personificacin y rgimen jurdico, siendo su nota definitoria comn la
instrumentalidad, esto es, el servicio de los mismos a los fines y objetivos que
especficamente se le asignan, de ah la tambin comn denominacin para
identificarlos de entes instrumentales.
En la actualidad sectores cualificados de la actividad administrativa se
encomiendan a estas entidades, tales como la seguridad social, los aeropuertos, los
puertos, la gestin del suelo, la gestin tributaria, etc. Su importancia es tambin de
ndole econmica por cuanto muchas de estas entidades, en la medida en que son
consumidoras de los correspondientes presupuestos generales, van a representar
una parte nada desdeable del gasto pblico.
Son diversas las razones que han contribuido a que se multiplique y disperse
el entramado de entidades
institucionales que rodean a cada una de las
Administraciones Pblicas. Desde un punto de vista tcnico-jurdico, la explicacin
que se nos ofrece es irreprochable, puesto que mediante la utilizacin de esta tcnica
se trata de dar cumplimiento a uno de los principios que rigen la organizacin
administrativa, el de descentralizacin, en su vertiente de descentralizacin funcional,
principio del que se dio cumplida cuenta en una leccin anterior, y que ha de
recordarse supone el traspaso de la gestin de servicios y actividades a entidades
auxiliares por parte de las Administraciones territoriales con el objeto de conseguir
una mayor eficacia en tal gestin.
El fenmeno, sin embargo, trae causa en razones ms profundas, muchas
veces solapadas por el disfraz de la descentralizacin y que responden a la
posibilidad de que estas entidades se creen bajo frmulas jurdico-privadas y/o
utilicen, en su trfico normal, un rgimen, aunque jurdico-administrativo, propio y
diferenciado del establecido para el resto de la organizaciones administrativas, un

61

rgimen por ello denominado estatutario (CLAVERO ARVALO), incluso un rgimen

de Derecho privado. Nos referimos, concretamente, al afn, so pretexto de una
supuesta mayor agilidad y eficacia en la gestin de los servicios pblicos, de crear
entidades instrumentales utilizando el Derecho privado, bien para someter su
actividad al mismo, bien empleando frmulas privadas de personificacin, enmarcado
en la comnmente denominada tendencia de huida del Derecho administrativo cuyos
efectos y alcance han sido expuestos ya en otro lugar. Baste recordar en este sentido
que se mantiene por la mejor doctrina administrativista la necesidad de una
regulacin, de un Derecho general, de los entes instrumentales, que fije los criterios
para optar por una u otra forma, pblica o privada, as como las garantas de los
ciudadanos, en el entendimiento de que el Derecho Administrativo se aplicar cuando
el ente en cuestin realice una funcin tpica, una actividad propiamente
administrativa, esto es, cuando se trate de los servicios pblicos en sentido amplio el giro o trfico administrativo, entendido como aquella actividad que los particulares
no pueden realizar en cuanto tales-. Por otra parte, el Derecho Administrativo
regular especialmente el rgimen de relaciones de estas entidades con la
Administracin territorial que las crea, la Administracin matriz, relaciones a las que
nos referiremos con posterioridad.
Unida a la razn que acabamos de exponer, encontramos un tercer motivo
que ha supuesto un crecimiento considerable de este tipo de entidades, y es el
consistente en que en muchos de los supuestos, precisamente en aquellos en los que
el Derecho privado es el aplicable a la concreta entidad, se eluden los controles
parlamentarios sobre el presupuesto y el gasto; en estos casos, como tendremos
ocasin de comprobar, no existe un rgimen econmico-financiero desde luego
exento de control, mas se observa un relajamiento de las tcnicas que con tal objeto
se prevn para las entidades sujetas al Derecho pblico.
Todas estas razones han contribuido a que las Administraciones territoriales
se rodeen por constelaciones de personificaciones de naturaleza fundacional, muy
especialmente en los ltimos tiempos. El fenmeno no es, sin embargo, nuevo.
Naturalmente la descentralizacin funcional tiene sus orgenes, que podemos situar
en el siglo XVIII, en entidades creadas por la Administracin del Estado, a la que
posteriormente seguirn las Corporaciones locales, y a raz de la instauracin del
Estado Autonmico, las Comunidades Autnomas.

1.2. La relacin de instrumentalidad

Si existe un rasgo definitorio, una nota comn, que pueda aplicarse a todo el
elenco de entidades que componen la Administracin institucional, es su carcter
instrumental, por cuanto se trata de entidades que sirven a la Administracin matriz
en el cumplimiento de sus fines, estando pues su propia existencia, as como su
organizacin y rgimen, en funcin de los intereses del ente matriz. Este carcter
relativiza, sin llegar a su negacin, el dato de la personalidad atribuida a los entes
institucionales, pues por las razones indicadas no llegan a ser del todo
independientes de la Administracin que las crea. Ntese que es a la Administracin
matriz a la que corresponde la competencia, la funcin, para cuya gestin se crea la
entidad. Por otra parte, el carcter irrenunciable de las competencias administrativas
(art. 12.1 LPAC) obliga a que aquella Administracin no pueda desentenderse de la
actividad de la entidad instrumental, de forma que se constituye en la responsable
ltima de dicha actividad en los aspectos polticos, jurdicos y organizativos. As visto,
se afirma que el dato de la personalidad jurdica despliega todos sus efectos en las
relaciones ad extra, esto es, en las relaciones de la entidad con terceros, mas en las
relaciones ad intra, es decir, en las relaciones de la entidad con la Administracin
matriz, se ve relativizado -como dijera el legislador de 1958 an en los casos en los

62

que dichas entidades gozan de personalidad distinta del Estado no se trata de

personas independientes del mismo (Exposicin de Motivos LEEA)-. Se habla por
esta razn de una relacin de instrumentalidad que se manifiesta a diversos niveles.
Desde un punto de vista poltico, la Administracin matriz ostenta la direccin
y control del ente instrumental, ahora bien, como veremos este poder vara en
intensidad segn de qu tipo de entidad se trate, pudiendo consistir tanto en la
integracin de las autoridades administrativas como miembros de los rganos
directivos de la entidad, como en la imposicin de directivas de actuacin a la
entidad. Desde un punto de vista jurdico, la relacin de instrumentalidad se ha
manifestado, tradicionalmente, en la posibilidad prevista por el ordenamiento de
interposicin de recursos administrativos contra los actos de las entidades ante un
rgano de la Administracin matriz. La reduccin de las posibilidades de recursos
ante la Administracin matriz que ha supuesto la nueva regulacin introducida por la
LOFAGE -y que estudiaremos en su lugar- relativiza, por ello, uno de los pilares sobre
los que se asienta la relacin de instrumentalidad, a nuestro modo de ver,
debilitndola. Por otra parte, la personalidad jurdica conlleva la legitimacin procesal
activa y pasiva en las relaciones con terceros, legitimacin que sin embargo, en la
relaciones ad extra no va a resultar suficiente, dada su naturaleza instrumental, para
justificar un enfrentamiento procesal del Organismo Autnomo con la Administracin
matriz (SSTS 27 y 29 septiembre 1960), con la nica excepcin de las Universidades,
a las que por su especial configuracin constitucional, a la que posteriormente
aludiremos, el Tribunal Supremo ha reconocido la posibilidad de impugnar rdenes
del Ministerio de Educacin y Ciencia (SSTS 15 febrero 1982 y 10 febrero 1983).
Desde un punto de vista organizativo, podemos destacar varias peculiaridades
propias del carcter instrumental de la relacin que une al ente institucional con la
Administracin matriz: es sta la que nombra a los titulares o miembros de los
rganos de gobierno de la entidad, con grado de intervencionismo variable segn los
supuestos; la extincin de la entidad, por otra parte, supone la sucesin en todos sus
derechos y obligaciones de la Administracin matriz, revirtiendo a sta la
organizacin y el patrimonio de aqulla. Finalmente, desde un punto de vista
econmico-financiero, el control es ejercido por la Administracin matriz, a travs de
dos tcnicas, que conllevan al propio tiempo diferente intensidad en el control: el
control presupuestario o la aprobacin previa de sus programas de actuacin e
inversiones.

1.3. Tipologa
La Administracin institucional o instrumental comprende todas aquellas entidades
que para el desempeo de funciones de su competencia se adscriben a una
Administracin territorial, la Administracin matriz, para lo cual, dichas entidades
tienen reconocida personalidad jurdica propia e independiente y plena capacidad
jurdica. Todas estas entidades pueden tipificarse utilizando dos criterios: su forma de
constitucin -pblica o privada- y el Derecho aplicable a su actividad -pblico o
privado-, de modo que obtendramos las siguientes combinaciones:

entidades institucionales constituidas bajo frmula jurdico pblica, entre las

cuales pueden encontrarse, a su vez, los siguientes tipos:
- entidades pblicas que se rigen por el Derecho administrativo,
- entidades pblicas que sujetan su actividad al Derecho privado;

entidades constituidas bajo frmula privada que sujetan su actividad al

Derecho privado;

residualmente, -el adverbio no es sinnimo de excepcionalmente-, entidades

que se rijan por su normativa especfica.

63

En el mbito de la Administracin del Estado, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de

Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado las
denomina a las primeras Organismos Pblicos, concepto que comprende a todas las
Entidades de Derecho Pblico dependientes o vinculadas a la Administracin General
del Estado, distinguindose dentro de esta categora dos modelos bsicos, segn el
rgimen jurdico -pblico o privado- de su actividad: Organismos Autnomos y
Entidades Pblicas Empresariales. A ellas deben aadirse las Agencias Estatales, que
se rigen por su normativa especfica y supletoriamente por la Ley 6/1997.
Por lo que respecta a las Comunidades Autnomas, sin nimo de hacer una
exposicin en detalle de la diversa regulacin recada en torno a estas entidades en
las distintas leyes de desarrollo institucional y que es bsicamente coincidente, la
tipologa de entidades instrumentales no dista mucho de la que anteriormente se ha
expuesto en relacin al mbito estatal, y parte, tambin, de los criterios distintivos
que tienen como base la forma de constitucin de la entidad, pblica o privada, y el
Derecho aplicable a su actividad. Se distingue, en este sentido entre Organismos
Autnomos y Empresas pblicas. Estas ltimas comprenden, a su vez, a los
Entidades de Derecho Pblico y a las Sociedades mercantiles. En Andaluca ha de
estarse a la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de
Andaluca.
En el mbito local, el art. 85 LBRL alude, entre las entidades instrumentales con
forma jurdico-pblica, a los organismos autnomos y a las entidades pblicas
empresariales, y como entidades con forma jurdico privada, a las sociedades
mercantiles cuyo capital social pertenezca ntegramente a la entidad local o a un
ente pblico de la misma.

2. Las Corporaciones de Derecho pblico

Se trata de Entidades autnomas que representan los intereses de ciertos sectores
sociales ante los Poderes Pblicos y desempean funciones pblicas de ordenacin de
dicho sector. De esta definicin el doble carcter de estas entidades. Son, por una
lado, de base privada, al constituirse con el fin de representar y defender los intereses
de un determinado colectivo. Pero al mismo tiempo su dimensin pblica viene
determinada por el ejercicio de funciones pblicas administrativas, de que se haya
mantenido su naturaleza de Administraciones Pblicas y que, en este mbito de su
actividad, se les aplique el Derecho administrativo. En este concepto entraran las
Cmaras Oficiales, los Colegios profesionales, las Federaciones Deportivas, etc.
Las entidades que nos ocupan encuentran sus antecedentes en los gremios
artesanales y comerciales de la Edad Media. En nuestro pas estas organizaciones
subsisten, aunque muy debilitadas, a la concepcin individualista revolucionaria de la
participacin social en los asuntos pblicos inspirada en el principio de igualdad, en
base a la cual se procedera en el siglo XVIII a su eliminacin, siendo destacable en
este punto la Constitucin de Cdiz. Con posterioridad es difcil establecer las lneas
evolutivas de estas entidades. En los perodos autoritarios se refuerza, imponindose
de forma forzosa, estatalizndose, como alternativa a la prohibicin de un
sindicalismo libre y plural, mientras que en los sistemas liberales se asiste a su
debilitamiento. Su resurgimiento tiene lugar a lo largo del siglo XIX, perodo en el
que nacen los Colegios de Corredores de Comercio (creados por el Cdigo de
Comercio de 1829), de Abogados (Real Decreto de 5 de mayo de 1838), a los que
siguen los de Notarios, Procuradores, Mdicos y otras profesiones liberales. La
definitiva generalizacin de este fenmeno tendr lugar a principios del siglo XX, al
amparo del derecho de asociacin reconocido en la Ley de 1877, atribuyndoseles

64

carcter de asociaciones, carcter que se modificara, para las organizaciones

representativas de intereses econmicos, en 1898, reconocindose en la Ley de este
ao a las Cmaras de Comercio su naturaleza de establecimientos pblicos,
reconocimiento que paulatinamente se har extensivo a otras asociaciones. Durante
el perodo franquista, segn la tnica que se ha expuesto, se potenciar la creacin
de este tipo de corporaciones. Las modernas democracias, sin embargo, no han
vuelto a los principios revolucionarios contrarios a la existencia de corporaciones, si
bien en la actualidad se reducen a los Colegios Profesionales, Cmaras Oficiales,
Cofradas de Pescadores y otras organizaciones anlogas.
No es pacfica, sin embargo, la calificacin de este tipo de entidades como
Administracin pblica. El Tribunal Constitucional as las ha considerado en su
Sentencia recada en torno al Proyecto de Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso
Autonmico -STC 76/1983, de 5 de agosto-, al afirmar que, aunque orientadas
primordialmente a la consecucin de fines privados, propios de los miembros que las
integran, tales Corporaciones participan de la naturaleza de las Administraciones
Pblicas (en idntico sentido se pronuncian las STC 89/1989, de 11 de mayo). Desde
la doctrina, sin embargo, se han apuntado concepciones diferentes. Sin obviar las
que consideran acertada la posicin del Alto Tribunal, son dignas de tener en cuenta
aquellas posiciones desde las que se advierte que el desempeo de funciones
pblicas no convierte a las Corporaciones en Administraciones Pblicas y que ponen
el acento en el dato de la representatividad (SANTAMARA PASTOR), en el
entendimiento de que se tratara de supuestos cualificados de participacin privada
en el ejercicio de funciones o potestades pblicas.
En cualquier caso, la relacin que guardan estas entidades con la
Administracin Pblica se diferencia sustancialmente de la relacin de
instrumentalidad que se produce entre la Administracin matriz y las entidades
institucionales ms arriba estudiadas, debiendo considerarse la relacin que nos
ocupa ms exactamente de tutela, si bien para su concrecin habr de atenderse a la
normativa reguladora de cada entidad, normativa que como regla establece la
facultad de la Administracin de aprobar ciertos actos de la entidad, los poderes de
sta para sustituir en las crisis de gobierno a los miembros de los rganos
corporativos, as como la existencia de recursos ordinarios previos al contencioso han de excluirse de este supuesto los actos de los Colegios Profesionales, no
susceptibles de recurso administrativo ante la Administracin, lo que ha llevado a
afirmar el mayor grado de autonoma de estos respecto de las Corporaciones
representativas de intereses econmicos-. En cualquier caso, las Corporaciones de
Derecho pblico cuentan con legitimacin para impugnar actos o disposiciones del
Estado o de las Comunidades Autnomas, y se rigen por el principio de
incomunicabilidad patrimonial financiera (se nutren fundamentalmente de ingresos
de sus propios miembros, de exaccin obligatoria y naturaleza tributaria) y de
responsabilidad patrimonial entre el Estado o la Comunidad Autnoma y la
Corporacin, cuyas deudas y responsabilidades no pueden nunca afectar a aquellos
Entes territoriales.

65

IV. LA RELACION JURIDICO-ADMINISTRATIVA

TEMA 12. LA RELACION JURIDICA

TEMA 13. EL ADMINISTRADO.

V. EL ACTO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIN.

TEMA 14. LA ACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIN

NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO. REGULACIN.

LA

1. El acto administrativo y el procedimiento. Significado.

La Administracin pblica, en cuanto poder pblico, est sujeta al principio de
legalidad, lo que implica su sometimiento pleno al Derecho. As se establece, con
carcter general para todos los poderes pblicos, en el art. 9.1 CE, a cuyo tenor,
los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del
ordenamiento jurdico. El art. 103 CE reitera el principio de legalidad, en este caso,
especficamente dirigido a la Administracin pblica: la Administracin Pblica sirve
con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La actuacin que desarrolla la Administracin pblica est, pues, sujeta al principio
de legalidad y existen mecanismos dirigidos a garantizar el ajuste a la legalidad, al
ordenamiento jurdico, de la actuacin administrativa. En el caso de la actividad
formal, esto es, la que tiene lugar mediante la produccin de resoluciones
administrativas, dichos mecanismos se conciben tanto a nivel preventivo antes de
que se dicte la resolucin-, como corrector una vez producida la resolucin que
eventualmente no se ajuste a la legalidad-. A su vez, la actividad formal de la
Administracin puede materializarse a travs de los denominados actos
administrativos, o resoluciones administrativas de carcter particular, y de los
reglamentos, o resoluciones administrativas de carcter general. La distincin entre
acto administrativo y reglamento es compleja. Por lo que aqu interesa baste decir
que los reglamentos son normas jurdicas y por tanto parte del Derecho, del
ordenamiento jurdico, y los actos administrativos no participan de tal carcter: son
meras aplicaciones del Derecho, que se agotan cuando se ejecutan. Son los
mecanismos de garanta de la legalidad del acto administrativo los que nos
interesan aqu.
Pues bien, los mecanismos correctores, o de revisin del acto administrativo, son
esencialmente los recursos y la revisin de oficio. Los recursos, a su vez, pueden

66

ser administrativos (se plantean y resuelven por la propia Administracin) o

contencioso-administrativos (se plantean y resuelven ante los rganos que integran
la jurisdiccin contencioso administrativa). Por su parte, el mecanismo preventivo
por excelencia diseado por el ordenamiento jurdico para garantizar el ajuste a la
legalidad de la resolucin o acto administrativo es, justamente, el procedimiento
administrativo.
Con el establecimiento de un procedimiento administrativo se trata de disear un
iter, un itinerario conformado por una serie de trmites, que la Administracin debe
seguir y al que se debe ajustar para dictar una resolucin, de modo que se
respeten una serie de pautas a las que la Administracin debe acogerse en todo
caso.
El procedimiento administrativo puede conceptuarse, pues, como el conjunto de
trmites que dan lugar al acto administrativo. En otras palabras, es el modo de
produccin de los actos administrativos. Desde la perspectiva del acto, este se concibe
como el resultado del procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo, en consecuencia, es, debe ser, sinnimo de garanta.
Lo que se busca, en definitiva, es que la Administracin no pueda actuar de
cualquier manera en cada supuesto particular, estableciendo cauces que canalicen
su actuacin en todo caso. Y este objetivo interesa tanto desde el punto de vista
del inters general como desde los intereses particulares de los afectados por el
procedimiento. En el primer caso porque, como consecuencia de lo dispuesto en el
art. 103.1 CE, ya reproducido, el procedimiento administrativo es el modo a travs
del cual se ha concebido que se asegure, con la actuacin administrativa, el servicio
a los intereses generales con la debida objetividad; es el modo, en fin, de asegurar
el acierto, la eficacia, de la resolucin. Desde la perspectiva de los particulares
afectados por el procedimiento, de los interesados en el mismo, el procedimiento
administrativo es el mecanismo preventivo concebido para garantizar sus derechos
e intereses en la adopcin de la decisin final (tendremos ocasin de exponer como
muchos de los trmites previstos en el procedimiento administrativo estn
buscando, precisamente, la preservacin de aquellos derechos e intereses, muy en
especial a travs de la participacin de los ciudadanos en los procedimientos,
expresin esta del principio democrtico que impregna el Estado social y
democrtico de Derecho). Ambos intereses deben intentar compatibilizarse; sin
embargo, en caso de conflicto, prevalecer el inters general frente al del particular
interesado.

2. La regulacin del acto administrativo y del procedimiento administrativo

comn en la LPAC.
El procedimiento administrativo comn se regula en la la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (en adelante LPAC), en concreto, en el Ttulo
VI, denominado De las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos. Por su parte, al acto administrativo se dedican los Captulos II, III
y IV del Ttulo V LPAC. Sin embargo, para entender ntegramente lo que implican el
acto y el procedimiento administrativo, ha de estarse a otros preceptos de la propia
LPAC, dado que ambas figuras forman parte de la esencia del rgimen de las
Administraciones pblicas.

67

1.1. Antecedentes
La LPAC vino a sustituir, por evidentes razones temporales y de adecuacin a la
nueva realidad constitucional, a la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de
17 de julio de 1958, que no fue, sin embargo, la primera Ley que regulara el
procedimiento administrativo en nuestro Derecho. La primera regulacin del
procedimiento en nuestro sistema normativo por lo dems tambin pionera a nivel
de Derecho comparado- fue la Ley Azcrate de 19 de octubre de 1889, a travs de
la cual se establecieron unas bases a las que deban adecuarse los diversos
reglamentos que se dictaran por los distintos Ministerios. La consecuencia de este
sistema fue la existencia de numerosos procedimientos (los Departamentos
ministeriales modificaron en muchos aspectos las bases introducidas por la Ley),
por lo que se hizo necesario una regulacin que integrara las reglas del
procedimiento. Tal fue el objetivo que vena a cumplir la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 (aunque mantuvo diversos procedimientos especiales) que,
adems, introdujo aspectos relativos al rgimen de las Administraciones pblicas y
del acto administrativo.

1.2. La necesidad de una ley estatal para regular el acto y el procedimiento

administrativo.
La LPAC es una ley estatal que viene a garantizar un sistema comn, en lo que
especficamente afecta al acto y al procedimiento administrativo, para todas las
Administraciones pblicas en cumplimiento del mandato constitucional en cuya
virtud es, justamente al Estado, a quien corresponde el establecimiento de tal
garanta.
Como es sabido, la instauracin del Estado autonmico que llev a cabo la
Constitucin de 1978 conlleva, entre otras consecuencias, el necesario reparto del
poder entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Tal reparto de poder, que se
expresa mediante la distribucin de competencias que se atribuyen a una y otra
instancia, tiene lugar a travs de la Constitucin y los Estatutos de Autonoma. Se
trata de una cuestin de gran complejidad que, no obstante, podemos resumir a los
efectos que aqu interesan sealando que en el art. 149.1 CE se establecen las
competencias exclusivas del Estado y que son los respectivos Estatutos, en el
marco de la Constitucin, los que asumen las competencias que corresponden a
cada Comunidad Autnoma.
La competencia en relacin al acto y al procedimiento administrativo debe buscarse
en la regla 18 del art. 149.1 CE. Esta regla aclara las competencias relativas la
rgimen administrativo, en concreto, atribuye al Estado la competencia exclusiva
en las siguientes materias:
las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los
administrados un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo
comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia
de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa;
legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.
Ms all de las referencias a otras materias, el acto administrativo forma parte
esencial del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas, hacindose expresa
mencin, por otra parte, al procedimiento administrativo comn. Ntese que en
cuanto al rgimen jurdico de las Administraciones pblicas, lo que al Estado se
68

atribuye es la funcin de regular las bases. Ello significa, que al Estado corresponde
el establecimiento de un comn denominador normativo, que debe permitir
asegurar la unidad fundamental del ordenamiento y que est dirigido a asegurar los
intereses generales y a dotar de estabilidad la regulacin general de esta materia,
por afectar un aspecto estructural del Estado. A partir de este marco unitario, cada
Comunidad Autnoma puede introducir las peculiaridades que estime ms
convenientes (a travs de la legislacin de desarrollo de las bases). Las bases, por
una parte, deben determinar los criterios fundamentales que han de servir para
asegurar la unidad normativa indispensable del rgimen jurdico de las
Administraciones pblicas y, por otra, constituyen un lmite que el legislador
autonmico no puede rebasar (por todas, SSTC 1/1982, de 28 de enero; 25/1983, de 7
de abril; 49/1988, de 22 de marzo; 172/1996, de 31 de octubre; 103/1997, de 20 de mayo).

1.3. Contenidos de la LPAC

La LPAC no se limita a regular el acto y el procedimiento administrativo: su
objetivo es ms ambicioso, como puede deducirse de lectura de su Exposicin de
Motivos, y viene a dar respuesta al llamamiento contenido en el art. 149.1.18 CE,
que ya nos es conocido.

1.3.1. Sistematizacin de la LPAC.

As, consta de 146 artculos, que se sistematizan en un Ttulo Preliminar y diez
Ttulos que se ordenan como sigue:

Ttulo Preliminar (Del mbito de aplicacin y principios generales). En este

Ttulo, adems de dejarse sentado el objeto de la Ley, se establece su
mbito de aplicacin subjetivo (a qu Administraciones pblicas se aplica)
as como los principios que deben informar la actuacin administrativa).

Ttulo I (De las Administraciones pblicas y sus relaciones). Se regulan en

este Ttulo el rgimen de las relaciones entre las distintas Administraciones
pblicas y algunos de los mecanismos para materializarlas (sistemas de
cooperacin, como las conferencias sectoriales; convenios de colaboracin;
planificacin y programacin, etc.).

Ttulo II (De los rganos de las Administraciones pblicas). En los tres

Captulos que se integran en este Ttulo, se regula el rgimen general de
creacin de los rganos administrativos y el principio de competencia,
establecindose las diversas tcnicas que alteran la atribucin competencial
o que, sin alterarlo, suponen traspaso de funciones entre rganos
administrativos (Captulo I); el rgimen especfico de los rganos colegiados
de gran importancia en tanto que garantiza unas pautas comunes de
actuacin a estos rganos tpicos de la Administracin pblica- (Captulo II):
y el rgimen de la abstencin y la recusacin, como mecanismos para
garantizar la objetividad de la actuacin administrativa (Captulo III).

Ttulo III (De los interesados). En este Ttulo se determina el concepto de

interesado y la capacidad de obrar exigible en Derecho administrativo, as
como el rgimen de la representacin.

69

Ttulo IV (De la actividad de las Administraciones pblicas). Compuesto por

dos Captulos, este Ttulo, a pesar de su ambiciosa denominacin, se limita a
regular las normas generales de la actividad administrativa en el primero de
sus Captulos (en el que, por lo dems, se incorporan importantes
determinaciones, relativas a los derechos de los ciudadanos, la lengua de los
procedimientos, el derecho de acceso a archivos y registros y el rgimen de
estos, la obligacin de resolver y el rgimen del silencio administrativo, etc.)
y el rgimen de los trminos y plazos (Captulo II).

Ttulo V (De las disposiciones y los actos administrativos). A las que

denomina disposiciones administrativas (esto es, a los reglamentos), la
LPAC dedica el Captulo I de este Ttulo. Respecto de los actos
administrativos se regulan sus requisitos, el rgimen de eficacia y el de
invalidez en los Captulos II, III y IV, respectivamente. La ejecucin del
acto, sin embargo, no se regula en este Ttulo, establecindose su rgimen
en sede de procedimiento, como veremos.

Ttulo VI (De las disposiciones generales sobre los procedimientos

administrativos). Como se acaba de apuntar, en este Ttulo, en principio
dedicado al procedimiento administrativo comn, se incluye tambin un
ltimo Captulo ms propio del rgimen de los actos, en el que se regula la
ejecucin del acto administrativo (Captulo V). Los Captulos I, III y IV, por
su parte, regulan las distintas fases del procedimiento administrativo
comn: iniciacin, incluyendo el rgimen de las solicitudes (Captulo I);
instruccin, en el que se regulan los distintos trmites que se celebran en
esta fase (alegaciones, prueba, informes, informacin pblica, audiencia
(Captulo III, que se complementa con las reglas generales que se
determinan en el Captulo II para la ordenacin del procedimiento);
finalizacin, incluyendo las diversas formas de terminacin del
procedimiento: resolucin, desistimiento o renuncia, caducidad e
introduciendo, por primera ven en nuestro ordenamiento, la terminacin
convencional.

Ttulo VII (De la revisin de los actos en va administrativa). Adems de la

revisin de oficio (regulada en el Captulo I), se contiene en este Ttulo el
rgimen de los recursos administrativos, establecindose una reglas
generales, a las que se aade el rgimen especfico de los distintos recursos
(alzada, reposicin y extraordinario de revisin).

Ttulo VIII (De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles
y laborales). En este Ttulo se introducen por la LPAC los mecanismos para
revisar, en va administrativa, la actividad de la Administracin que no se
sujeta al Derecho Administrativo, sino que por el contrario, se dicta en
aplicacin del Derecho privado, establecindose el rgimen de las
reclamaciones previas a la va jurisdiccional que corresponda (civil o
laboral).

Ttulo IX (De la potestad sancionadora). En los Captulos I y II de este

Ttulo se regulan, respectivamente, los principios de la potestad
sancionadora y del procedimiento sancionador.

Ttulo X (De la responsabilidad de las Administraciones pblicas y de sus

autoridades y dems personal a su servicio). En este Ttulo se regula, de
manera pormenorizada, el sistema de responsabilidad de la Administracin y
de sus autoridades y personal (incluyendo el procedimiento de
responsabilidad), recogindose los resultados de una intensa labor
jurisprudencial en esta materia.

70

1.3.2. Contenido de la LPAC sistematizado desde la perspectiva de las

instituciones administrativas que regula.
Debemos adelantar en este momento que el anlisis que en las siguientes pginas se
contiene no se cie en exclusiva a los Ttulo V y VI LPAC, puesto que la regulacin del
acto y del procedimiento administrativo comn debe buscarse, adems, en otros
Ttulos de la Ley (la sistemtica que sigui el legislador de 1992, como puede
apreciarse es, cuanto menos, discutible). Cuestiones tales como las relativas a los
interesados en el procedimiento, o a los trminos y plazos, v.gr., sern de necesario
tratamiento en este curso, por lo que habr de acudirse a los preceptos
correspondientes para su exposicin. Por lo dems, gran parte del articulado que se
dedica al procedimiento es mera transcripcin literal de la Ley de 1958 (lo que fue
calificado por la doctrina como una de las escasas virtudes de la LPAC), por lo que
puede afirmarse que, en cuanto a estructura, se sigui la lnea emprendida por la Ley
que le preceda.
Ms all de las posibles crticas que pudieran hacerse a la sistemtica empleada por el
legislador y a los efectos de aclarar los contenidos de LPAC que en el presente curso
nos interesan, podramos sistematizar dichos contenidos (con las correspondientes
referencias al lugar de la LPAC en el que se regulan):
1. Objeto, mbito de aplicacin y principios generales: Ttulo Preliminar.
2. Relaciones entre Administraciones pblicas: Ttulo I
3. rganos de las Administraciones pblicas: Ttulo II
4. Reglamentos administrativos: Captulo I del Ttulo V.
5. Acto y procedimiento administrativos:

Acto administrativo:
o Captulos II a IV del Ttulo V: regula los requisitos, la eficacia y la
nulidad y anulabilidad del acto administrativo.
o Captulo V del Ttulo VI: regula la ejecucin del acto
o Ttulo VII: regula la revisin del acto

Procedimiento administrativo:
o Ttulo IV: regula las normas generales de los procedimientos y el
rgimen de trminos y plazos.
o Captulos I a IV del Ttulo VI: regula la estructura del procedimiento
administrativo comn.

6. Reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales: Ttulo VIII.

7. Potestad sancionadora: Ttulo IX.
8. Rgimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas:
Ttulo X.

1.4. Reforma
La LPAC, en su redaccin de 1992, fue muy criticada, pues introduca muchos
aspectos francamente mejorables (no slo desde el punto de vista de la tcnica

71

legislativa, sino de fondo). Poco resisti, siendo objeto de una importante reforma
en 1999 (ntese la diferencia de vigencia entre la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 y de la versin de la LPAC de 1992). Esta reforma, sin
embargo, no vino a dar respuesta a todas las demandas doctrinales y, an siendo
de gran envergadura, no alcanz la profundidad deseable, limitndose a modificar,
a grandes rasgos, los siguientes aspectos de la LPAC: el silencio administrativo, el
sistema de revisin de actos, la responsabilidad patrimonial y la suspensin del
acto administrativo. Tambin se incluiran modificaciones relativas a la tramitacin
de los procedimientos administrativos.

1.5. mbito subjetivo de aplicacin de la LPAC

La LPAC es aplicable a todas las Administraciones pblicas, de acuerdo con lo
establecido en el art. 1. El art. 2 LPAC, por su parte, aclara lo que debe entenderse
por Administracin pblica a los efectos de la LPAC: la Administracin General del
Estado; las Administraciones de las Comunidades Autnomas, las Entidades que
integran la Administracin Local y las Entidades de Derecho Pblico con
personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Pblicas (estas ltimas entidades, sin embargo, no sujetan
toda su actividad a la LPAC, como expondremos en su momento).

1.5.1. Concepto de Administraciones pblicas

a) La Administracin General del Estado.

Se trata del conjunto de rganos y estructuras que conforman, a nivel central y
perifrico, la organizacin de la Administracin del Estado, diseada mediante un
sistema departamental y que se regula en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (en adelante
LOFAGE), Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, sobre Delegaciones del
Gobierno; Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG); Real
Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados de Gobierno y Directores
Insulares de la Administracin General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
Cada Comunidad Autnoma cuenta tambin con una estructura que igualmente se
disea a nivel central y perifrico- y que se determina en su respectiva legislacin
sobre gobierno y Administracin. En lo que hace a la Comunidad Autnoma
andaluza, esta organizacin debe buscarse en las Leyes 6/2006, de 24 de octubre,
del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca y 9/2007, de 22 de octubre,
de la Administracin de la Junta de Andaluca.

c) Las Entidades que integran la Administracin Local.

Son entidades locales territoriales, las relacionadas en el art. 3.1 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (en adelante LBRL), esto
es, el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipilagos balear y canario. Pero
tambin gozan de la condicin de entidades locales, de acuerdo con el segundo
apartado del mismo precepto citado, las entidades de mbito territorial inferior al

72

municipal tradicionalmente conocidas como entidades menores-, las reas

Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.

d) Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia

vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas
anteriormente mencionadas.

Estas Entidades sujetan su actividad a la LPAC cuando ejerzan potestades

administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus
normas de creacin. En esta categora se hace referencia a las numerosas
entidades instrumentales que se adscriben a las Administraciones territoriales que
como es bien sabido, proliferan en el mbito de cada una de aquellas- siempre que
su forma sea jurdico-pblica (el art. 2 LPAC hace referencia a las entidades de
Derecho pblico). Se excluyen, pues, las entidades instrumentales con forma
jurdico-privada (sociedades, fundaciones). La terminologa utilizada por la
legislacin para tipificar las entidades instrumentales es diversa.

Entidades instrumentales en la Administracin del Estado

En el mbito de la Administracin del Estado, la LOFAGE las denomina Organismos
Pblicos, concepto que comprende a todas las Entidades de Derecho Pblico
dependientes o vinculadas a la Administracin General del Estado, distinguindose
dentro de esta categora dos modelos bsicos, segn el rgimen jurdico -pblico o
privado- de su actividad: Organismos Autnomos y Entidades Pblicas Empresariales.
A ellas deben aadirse las Agencias Estatales, que se rigen por su normativa
especfica y supletoriamente por la LOFAGE. Estas entidades se regulan en la Ley
28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios
pblicos. Su art. 2 las califica como entidades de Derecho pblico.

Entidades instrumentales adscritas a las Administraciones autonmicas

Por lo que respecta a las Comunidades Autnomas, sin nimo de hacer una
exposicin en detalle de la diversa regulacin recada en torno a estas entidades en
las distintas leyes de desarrollo institucional y que es bsicamente coincidente, la
tipologa de entidades instrumentales no dista mucho de la que anteriormente se ha
expuesto en relacin al mbito estatal, y parte, tambin, de los criterios distintivos
que tienen como base la forma de constitucin de la entidad, pblica o privada, y el
Derecho aplicable a su actividad. Se distingue, en este sentido entre Organismos
Autnomos y Empresas pblicas. Estas ltimas comprenden, a su vez, a los
Entidades de Derecho Pblico y a las Sociedades mercantiles, supuesto este ltimo,
que por tratarse de una entidad con forma jurdico-privada, excede del mbito
subjetivo de aplicacin de la LPAC.

73

Entidades instrumentales adscritas a la Administracin de la Junta de

Andaluca
Tipificadas en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de
Andaluca, la clasificacin de las entidades instrumentales que se adscriben a la
Administracin andaluza es la siguiente:
1. Agencias (entidades instrumentales de Derecho pblico):

a) Agencias administrativas: entidades pblicas que se rigen por el

Derecho Administrativo, a las que se atribuyen la realizacin de
actividades de promocin, prestacionales, de gestin de servicios pblicos y
otras actividades administrativas.
b) Agencias pblicas empresariales: entidades pblicas a las que se atribuye
la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la
produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin
que se rigen por el Derecho privado, salvo en las cuestiones
relacionadas con la formacin de la voluntad de sus rganos y con el
ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas. En
estos supuestos es de aplicacin, en todo caso, el Derecho Administrativo
c) Agencias de rgimen especial: entidades pblicas que requieren un
rgimen jurdico especfico y que se rigen por el Derecho privado,
salvo en las cuestiones relacionadas con la formacin de la voluntad
de sus rganos y con el ejercicio de las potestades administrativas
que tengan atribuidas.

2. Entidades instrumentales privadas:

a) Sociedades mercantiles del sector pblico andaluz.

b) Fundaciones del sector pblico andaluz.

Entidades instrumentales adscritas a las entidades locales

Para la sistematizacin de las entidades instrumentales en el mbito local ha de
tomarse como base lo establecido en el art. 85 LBRL. Su distincin tiene
fundamento, nuevamente, en la combinacin de los criterios del carcter, pblico o
privado de la entidad y del Derecho aplicable a su actividad:
1. Entidades de Derecho pblico:
a) Organismos autnomos: su actividad se rige por el Derecho
Administrativo.
b) Entidades pblicas empresariales: su actividad se rige por el Derecho
privado, salvo cuando ejerciten las potestades pblicas que se le hayan
atribuido.
2. Entidades de Derecho privado:
a) Sociedades mercantiles.
b) Fundaciones que constituya la entidad local.

74

e) El caso de las Corporaciones de derecho pblico

No se menciona en la LPAC a las Corporaciones de Derecho pblico, esto es, a
ciertas entidades autnomas que representan los intereses de sectores sociales
ante los Poderes Pblicos y que al propio tiempo desempean funciones pblicas
de ordenacin de dicho sector (en este concepto entraran las Cmaras Oficiales,
los Colegios profesionales, las Federaciones Deportivas, etc.).
Estas Corporaciones presentan pues, un doble carcter pues, por una lado, tienen
naturaleza de base privada, al constituirse con el fin de representar y defender los
intereses de un determinado colectivo; pero al mismo tiempo su dimensin pblica
viene determinada por el ejercicio de funciones pblicas administrativas (en este
mbito de actuacin se les aplica el Derecho Administrativo). De ah que se les
haya llegado a calificar como Administraciones Pblicas, recibiendo la genrica
denominacin de Administracin corporativa.

1.5.2. Aplicacin del procedimiento administrativo comn a las distintas

categoras de Administraciones pblicas.
Expuesta, en sntesis, la tipologa de Administraciones pblicas, es el momento de
determinar a cules de todas ellas les es aplicable la LPAC y, por ende, las
determinaciones relativas al procedimiento administrativo comn.
De lo establecido en el art. 2 LPAC, podemos concluir que el procedimiento
administrativo comn regulado en la LPAC es de aplicacin a:

La Administracin del Estado

Las Administraciones de las Comunidades Autnomas
Las entidades locales
Las entidades instrumentales de Derecho pblico que se sujetan al Derecho
administrativo
Las entidades instrumentales de Derecho pblico que se sujetan en su
actividad habitual al Derecho privado, cuando ejerzan potestades
administrativas (en cuyo caso no se sujetan al Derecho privado, sino al
Derecho administrativo).
Las Corporaciones de Derecho pblico cuando ejerzan potestades
administrativas.

75

PRIMERA PARTE. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

TEMA
15.
BASES
ADMINISTRATIVO.

CONSTITUCIONALES

DEL

PROCEDIMIENTO

Antes de introducirnos en la regulacin concreta que del procedimiento

administrativo comn lleva a cabo la LPAC es ineludible la cita de la Constitucin,
nuestra Norma Fundamental y cspide del ordenamiento jurdico a la que el resto
de normas que lo integran deben sujetarse. Los preceptos constitucionales que se
refieren al procedimiento administrativo son los arts. 105 y 149.1.23 CE, cuyos
contenidos se examinan a continuacin.

1. Exigencia por la Constitucin del procedimiento administrativo regulado

por Ley, con previsin, en su caso, del trmite de audiencia.
La propia Constitucin parte de la necesidad de que los actos administrativos se
dicten mediante un procedimiento. As se infiere de lo establecido en el apartado c)
del art. 105 CE:
La Ley regular:
c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

Los actos administrativos deben producirse a travs de un procedimiento, pues.

Pero no esta la nica imposicin que se contiene en el precepto reproducido. Junto
a ello, se determina:
1. Que ser la Ley (no cualquier norma jurdica, excluyendo por tanto al
reglamento de esta funcin) la que haya de regular el procedimiento de
elaboracin de los actos administrativos. Se reserva pues la regulacin del
procedimiento administrativo a la norma de mayor rango, despus de la
Constitucin, en nuestro ordenamiento: la Ley. Esta restriccin pone sin duda
de relieve la importancia que el Constituyente ha querido dar al procedimiento
administrativo, limitando pues al Parlamento la posibilidad de regularlo y
excluyendo de este modo a la Administracin (que es quien elabora y aprueba
los reglamentos) de esta funcin (lo que no impide, por otra parte, que el
reglamento pueda desarrollar normativamente lo que la Ley regule).
2. Uno de los trmites del procedimiento es la audiencia del interesado en la
consecucin de aquel objetivo ms atrs expuesto de participacin ciudadana-,
cuya garanta igualmente se encomienda a la Ley cuando proceda. Este inciso
implica que no en todo caso es exigible la audiencia. Ser la Ley la que
establezca los supuestos en los que la audiencia debe quedar garantizada y
aquellos otros en los que el trmite, de indudable importancia, pueda salvarse.
Habr de estarse pues, a lo que al respecto establece la LPAC. Puede
adelantarse no obstante, pues as ha de inferirse de una lectura integrada de la
Constitucin, que el trmite podr eludirse nicamente en aquellos supuestos
en los que no se menoscaben los derechos e intereses de los afectados que

76

deban garantizarse en cualquier caso (uno de esos derechos es el de defensa,

derecho fundamental que garantiza el art. 24 CE).

2. Reparto de
administrativo

competencias

para

la

regulacin

del

procedimiento

Recordemos que la distribucin de competencias en materia de procedimiento

administrativo comn parte de lo establecido en la regla 18 del art. 149.1 CE, que
atribuye al Estado la competencia exclusiva en relacin al
procedimiento
administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
pblicas.
La atribucin expresada comporta las siguientes consecuencias:

La funcin atribuida al Estado es la de legislar en relacin al procedimiento

administrativo comn. Es por tanto la legislacin estatal (no la autonmica) la
que est llamada a regular dicho procedimiento.
El procedimiento en cuestin es el procedimiento administrativo comn, por el
que hemos de entender, en los trminos empleados por el propio Tribunal
Constitucional, "los principios o normas que definen la estructura general del iter
procedimental que ha de referirse para la realizacin de la actividad jurdica de la
Administracin" (Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre). Se trata pues, de
un conjunto de principios y normas que garanticen la produccin, de forma
homognea, de la actividad de todas las Administraciones pblicas, al menos en
los aspectos generales, de modo que se asegure el cumplimiento del principio de
igualdad de los ciudadanos ante la Administracin y en ltima instancia (STC
23/1993, de 21 de enero). Esta funcin es la que viene a cumplir la regulacin
que se contiene en el Ttulo VI LPAC.
El procedimiento administrativo comn, aquel conjunto de normas y principios
generales, se habr de desarrollar para cada mbito material concreto. Este
desarrollo corresponder al Estado o a las Comunidades Autnomas en funcin
del reparto de competencias sobre cada materia, actividad o servicio, que
podrn as dictar la legislacin que regule cada procedimiento concreto y que, en
cualquier caso, habr de respetar y ajustarse a las pautas generales, al
procedimiento administrativo comn, previsto en la LPAC.

77

TEMA 16. PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES.

1. La importancia de los principios generales en el Derecho Administrativo.

El Derecho Administrativo se integra por una serie de fuentes. Las fuentes ms
conocidas son las escritas y de directa aplicacin, esto es, la Constitucin, las
normas con rango de ley y los reglamentos. Existen, sin embargo, otras fuentes del
Derecho, en general, que tambin tienen gran importancia, fundamentalmente
porque vienen a cubrir aquellos espacios no cubiertos por las fuentes escritas
(denominados laguna de ley y que, debido a que la realidad va siempre por
delante del Derecho, son muy frecuentes, ms en el mbito administrativo en el
que la actividad de la Administracin llega a cada resquicio de la actividad de los
ciudadanos) y de directa aplicacin. Me refiero a la costumbre y los principios
generales del Derecho. En Derecho Administrativo la costumbre no tiene, como en
otras disciplinas (v.gr. Derecho mercantil) gran importancia, restringindose a
determinados sectores (entidades locales menores, caza, aguas). En cambio, los
principios generales del Derecho s cobran una especial fuerza en el mbito del
Derecho Administrativo, fundamentalmente porque es un Derecho relativamente
reciente y en el que las normas escritas se han ido nutriendo de esos principios que
son, bsicamente, la materializacin de la racionalidad.
Debe aclararse que no se trata de principios ticos o de Derecho natural, sino de
tcnicas jurdicas concretas que se aplican a los casos a los que las fuentes escritas
de directa aplicacin no llegan (supuestos de actividad discrecional de la
Administracin, casos de laguna de ley). Muchos, incluso, han sido positivizados, de
modo que se encuentran recogidos en las propias fuentes escritas. La Constitucin,
por ejemplo, recoge muchos de ellos: interdiccin de la arbitrariedad de los Poderes
Pblicos (art. 9 CE); objetividad de la actuacin administrativa (art. 103 CE);
principio de audiencia, que se recoge de forma negativa: prohibicin de indefensin
(art. 24); responsabilidad patrimonial de las AP (art. 106 CE); igualdad, mrito y
capacidad para el acceso a la funcin pblica (arts. 14, 23.2 y 103 CE);
irretroactividad (art. 9 CE); etc.
En el mbito del procedimiento administrativo, existen una serie de principios
generales que sirven, de esto modo, para orientar la interpretacin de las normas
procedimentales. Las clasificaciones existentes son numerosas. Nos ceimos a
exponer aquellos que, en nuestra opinin, merecen por su importancia un especial
detenimiento.

2. Principios procedimentales derivados del principio de eficacia.

El principio de eficacia de la actuacin administrativa ha sido un principio tradicional
en nuestro Derecho Administrativo. Actualmente su importancia est consagrada
por su inclusin en el art. 103 CE, precepto que, por otra parte, tambin sujeta la
actuacin administrativa al principio de legalidad, por lo que ambos principios
deben compatibilizarse (eficacia y legalidad no estn, no pueden estar, reidas,
antes al contrario, su convivencia es un mandato constitucional).
Del principio de eficacia derivan, a su vez, otra serie de principios tradicionales que
informan el procedimiento administrativo.

78

2.1. Principios antiformalista, de celeridad y economa procedimental

En virtud del principio de eficacia, recogido tambin en el art. 3 LPAC, el
procedimiento administrativo debe mirarse desde una ptica antiformalista, de
modo que se entienda que la eficacia prevalece frente a los puros formalismos
procedimentales. Este principio tiene importantes consecuencias en lo que hace al
procedimiento y al acto administrativo, por cuanto implica que las formalidades
procedimentales tienen una naturaleza esencialmente instrumental, subordinada a
los principios y valores que garanticen los derechos y la eficacia en el cumplimiento
de los intereses generales. Se trata pues, de poner la forma al servicio de otros
valores superiores, de modo que sirva como instrumento para su cumplimiento.
Consecuencia del principio de eficacia son tambin los de celeridad (recogido
expresamente en el art. 74 LPAC) y economa procedimental. Tambin debe
hacerse mencin al principio de eficiencia contemplado en el art. 3 LPAC.
Conjuntamente, estos principios se materializan en determinadas reglas como, por
ejemplo, la existencia de procedimientos sumarios; la posibilidad de acumular
expedientes y trmites; la conservacin del acto (que a su vez tiene diversas
manifestaciones recogidas en los arts. 63 a 67 LPAC: la nulidad absoluta, en caso
de invalidez, es una excepcin, siendo la regla general la anulabilidad; la existencia
de irregularidades no invalidantes; la posibilidad de convalidar, subsanando los
vicios que correspondan, los actos anulables; etc.)

2.2. Principio de imparcialidad

La imparcialidad de la Administracin es un principio que debe vincularse,
necesariamente, al objetivo genrico que se persigue con su actividad: la
consecucin del inters general. Se trata pues de una imparcialidad, de una
objetividad, vinculada directamente al inters general: la Administracin Pblica
sirve con objetividad los intereses generales (art. 103 CE), del que es inescindible.
Se explican as el rgimen de la abstencin y la recusacin diseado en los arts. 28
y 29 LPAC, el derecho de los ciudadanos a identificar a las autoridades y al personal
al servicio de las Administraciones pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten
los procedimientos (art. 35.b LPAC) o la separacin formal de las funciones de
instruccin y resolucin del procedimiento sancionador contemplada en los arts.
134 ss. LPAC.

2.3. Principio de oficialidad.

Este principio se contempla, de manera expresa, en el art. 74 LPAC en cuya virtud, el
procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus
trmites. Ello supone que la carga de promover la celebracin de los trmites del
procedimiento corresponde a la Administracin, no a los interesados, recayendo
sobre los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las
Administraciones Pblicas que tuviesen a su cargo la resolucin o el despacho de
los asuntos la responsabilidad de la tramitacin puntual del procedimiento (art. 41
LPAC). Ello sin perjuicio de la participacin activa de los interesados en el
procedimiento, cuestin de la que nos ocuparemos al hilo del anlisis del principio
de contradiccin.

79

Son consecuencias de este principio, a ttulo de ejemplo, la obligacin de resolver

en plazo (art. 42 LPAC), la obligacin de realizacin de oficio de los actos de
instruccin (art. 78.1 LPAC) y el deber de la Administracin de abrir el perodo de
prueba en los supuestos previstos en el art. 80.2 LPAC.

3. Principios derivados del principio de garanta de los derechos de los

administrativos

3.1. Principio in dubio pro actione

De acuerdo con este principio, en caso de duda, sta debe resolverse atendiendo a
la interpretacin ms favorable al derecho de accin, al derecho del interesado.
Este principio inspira algunas de las determinaciones que, respecto al
procedimiento, se contienen en la LPAC (y que previamente fueron ya comnmente
admitidas por la Jurisprudencia), como es el caso de la previsin establecida en el
art. 110.2 LPAC, en cuya virtud, el error en la calificacin de un recurso no obsta a
su tramitacin o de la obligacin que tiene la Administracin de advertir, con un
plazo de tres meses, de la eventual produccin de la caducidad del procedimiento.

3.2. Principio de subsanabilidad de los actos de los interesados

Muy relacionado con el principio anterior, en tanto dirigido a salvar la accin (la
pretensin del interesado), el principio de subsanabilidad de los actos de ste
conlleva la obligacin del rgano administrativo, en caso de errores no sustanciales
en los documentos, escritos, etc., que presente el interesado, de otorgarle un plazo
para que corrija esos errores y el procedimiento pueda continuar. Como veremos
con posterioridad, este principio se expresa en los arts. 71 y 76 LPAC.

3.3. Principio de contradiccin

En base a este principio, tambin tradicional en nuestro Derecho Administrativo, el
procedimiento administrativo tiene un carcter contradictorio, pues durante la
tramitacin del mismo se pueden hacer valer todos los intereses en juego por parte
de sus titulares, siempre con carcter previo a la decisin final. El principio es
consecuencia directa, por una parte, del art. 24 CE en el que se garantizan los
derechos de defensa que deben entenderse referidos tambin al mbito del
procedimiento administrativo. Igualmente debe tenerse presente el derecho a la
participacin en los asuntos pblicos consagrado en el art. 23 CE y que se recoge,
igualmente, en el art. 3.5 LPAC (En sus relaciones con los ciudadanos las
Administraciones pblicas actan de conformidad con los principios de
transparencia y de participacin).
Las expresiones de este principio son numerosas a lo largo de todo el articulado de
la LPAC: de ah que la Administracin venga obligada a comunicar a todos los
interesados en el procedimiento, aunque no lo hayan iniciado, su tramitacin (art.
34 LPAC); que cualquier interesado pueda comparecer motu propio (art. 31.1.c
LPAC); la posibilidad de realizar alegaciones en cualquier fase del procedimiento
anterior al trmite de audiencia (art. 79 LPAC), de proponer pruebas (art. 81 LPAC)
y de examinar el expediente (art. 35 LPAC).

80

De ah tambin la previsin constitucional del trmite de audiencia (art. 105 CE),

que en la LPAC se encuentra regulado en el art. 84 LPAC. En fin, con carcter
general, el principio se recoge en el art. 85 LPAC, en el que, adems, se establecen
determinadas medidas para su cumplimiento, encaminadas, en esencia, a facilitar
la contradiccin:

Artculo 85. Actuacin de los interesados.

1. Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados
habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea
compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o
profesionales.
2. Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando
lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
3. En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias
para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad
de los interesados en el procedimiento.

Principio de recurribilidad universal de los actos administrativos

Derivado igualmente de los derechos consagrados en el art. 24 CE, el principio de
recurribilidad de los actos administrativos (de la resolucin definitiva del
procedimiento) se materializa en la posibilidad garantizada por el ordenamiento
jurdico de impugnar los actos administrativos y los de trmite (en este caso si
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad
de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a
derechos e intereses legtimos) tanto en va administrativa (recursos de alzada o
reposicin) como contencioso-administrativa.

3.4. Principios de publicidad y transparencia

La transparencia es otro de los principios que deben informar la actuacin de la
Administracin. De acuerdo con el art. 3.5 LPAC, en sus relaciones con los
ciudadanos las Administraciones pblicas actan de conformidad con los principios
de transparencia y de participacin.
En el seno del procedimiento administrativo, este principio supone la garanta del
acceso al expediente, en todo momento, en favor del interesado en el mismo, o, en
los trminos del art. 35.a) LPAC, el derecho a conocer, en cualquier momento, el
estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de
interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. Son tambin
expresiones de este principio el trmite de informacin pblica previsto en el art.
86 LPAC que tiene como finalidad el que cualquier persona fsica o jurdica pueda
examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde o el
establecimiento de sistemas adecuados de comunicacin de las decisiones
administrativas (la publicacin sustituye a la notificacin, ex art. 59.6 LPAC, en los
casos en los que la decisin tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada
de personas o cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o
de concurrencia competitiva de cualquier tipo.

81

Terminado el procedimiento administrativo, el principio de transparencia informa el

reconocimiento del derecho de los ciudadanos (no ya de los interesados en el
procedimiento) a acceder a los archivos y expedientes administrativos, de acuerdo
con los requisitos y lmites establecidos en el art. 37 LPAC.

3.5. Principio de gratuidad

Debido a la innecesariedad de comparecer ante la Administracin mediante
representante o asistencia letrada, se mantiene que el procedimiento administrativo
es gratuito, por no generar, en principio, gastos para el interesado. Dos
excepciones, sin embargo, han de ser sealadas:
a) la prestacin de servicios o la realizacin de actividades en rgimen de Derecho
pblico que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a un sujeto
determinado generan las correspondientes tasas (art. 2.2 Ley 58/2003, de 17
de diciembre, General Tributaria);
b) los gastos que genere la prctica de la prueba solicitada por el interesado y que
no deba soportar la Administracin, corresponden a aquel (art. 81.3 LPAC).

82

TEMA 17. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. La legitimacin como cualificacin para ser parte en un procedimiento

administrativo.
La legitimacin es un concepto tcnico-jurdico que se configura como requisito
para promover o participar en un procedimiento administrativo y consiste en una
especial relacin del sujeto con el objeto del procedimiento. Existiendo esta
relacin, al sujeto se le considera interesado y ostenta, por tanto, legitimacin
suficiente para ser parte en el procedimiento.
Existen, no obstante, determinados mbitos en los que no se exige ese vnculo
especial y en los que cualquier ciudadano puede promover o participar en el
procedimiento administrativo (urbanismo, costas, patrimonio histrico y, en cierta
medida, medio ambiente).

2. Concepto de interesado.
Es, por tanto, esencial, el concepto de interesado. Al respecto, el art. 31.1 LPAC,
establece que se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
A) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
B) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
C) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.

En definitiva, son interesados en el procedimiento los titulares de derechos, en

cualquier caso, y los titulares de intereses legtimos si lo inician o se personan en el
mismo. A estos efectos, el inters legtimo se define como toda clase de inters
moral o material que pueda resultar beneficiado con la estimacin de la pretensin
ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple inters a la legalidad (STS 9
octubre 1984).
El inters legtimo, por lo dems, puede ser individual o colectivo. La LPAC, sin
embargo, no ha reconocido directamente la titularidad de intereses legtimos
colectivos de las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
econmicos y sociales, sino que por el contrario se remite a una norma con rango
de Ley que ser la que en cada caso y en el mbito material concreto de que se
trate, habr de reconocer la legitimacin de dichas asociaciones y organizaciones.
En este sentido, el art. 31.2 LPAC determina que las asociaciones y organizaciones
representativas de intereses econmicos y sociales, sern titulares de intereses
legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca. Habr de estarse, por
tanto, a la legislacin sectorial que sea aplicable en cada caso para determinar si
una asociacin u organizacin est legitimada para intervenir en un procedimiento
concreto.

83

3. Capacidad de obrar
Pero para intervenir en relaciones jurdico-administrativas y actuar vlidamente
ante la Administracin, el ciudadano ha de tener capacidad de obrar. La capacidad
de obrar puede definirse como la aptitud de un sujeto para hacer valer sus
derechos e intereses, celebrar actos jurdicos, contraer y cumplir obligaciones y
ejercitar acciones; en otras palabras, es la aptitud de participar activa y
directamente en la vida jurdica de manera individual y personal.
Ante las Administraciones pblicas tienen capacidad de obrar para el ejercicio y
defensa de sus derechos e intereses no slo las personas que la ostentan con
arreglo a las normas civiles. En Derecho Administrativo, de acuerdo con el art. 30
LPAC, la capacidad de obrar es ms amplia, extendindose a los menores de edad
cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo, sin la
asistencia que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta, sin
embargo, el supuesto de los menores incapacitados, si dicha incapacitacin afecta
al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
Esta es la situacin genrica. Ahora bien, sobre esta situacin de partida, las
normas sectoriales amplan o restringen la capacidad en atencin a circunstancias
especficas. Las circunstancias modificativas de la capacidad de obrar en Derecho
Administrativo son muy variadas, pudiendo sistematizarse como sigue:

nacionalidad (derecho de voto, acceso a la funcin pblica), la vecindad

administrativa (derechos polticos, aprovechamiento de bienes comunales,
tarjetas especiales de aparcamientos), el domicilio (para ser titular de derechos
o deberes en relacin con una Entidad pblica con jurisdiccin sobre el territorio
en que aquel radique);
circunstancias personales: edad (funcin pblica, carnet de conducir),
enfermedad (funcin pblica);
circunstancias jurdicas: antecedentes penales de condena (contratacin
administrativa), pago de impuestos y cuotas de la S.S. (contratacin
administrativa), buena conducta (determinadas autorizaciones o licencias).

4. Representacin

La representacin, o posibilidad para actuar en nombre de otro, es una institucin

sin excesivas restricciones en el Derecho Administrativo.
A estos efectos, el art .32 LPAC determina la posibilidad de que los interesados con
capacidad de obrar acten por medio de representante, con el que se entendern
las actuaciones administrativas salvo que el interesado realice manifestacin
expresa en contra-.
No se exigen, con carcter general, especiales requisitos para actuar en nombre de
otro. Tan slo se establece la lgica exigencia de que el representante ostente
capacidad de obrar.
Por otra parte, la representacin no debe acreditarse en todo caso. La acreditacin,
mediante cualquier medio vlido en derecho que deje constancia fidedigna o a
travs de declaracin en comparecencia personal del interesado, es exigible para
formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos
en nombre de otra persona. Para los actos y gestiones de mero trmite, sin

84

embargo, la representacin se presume, por lo que no es exigible acreditacin

alguna.

Se contemplan, finalmente, aquellos supuestos en los que la acreditacin falte o

sea insuficiente. La solucin, inspirada en los principios ya conocidos de eficacia,
antiformalismo e indubio pro accione, consiste en tener por realizado el trmite o
acto de que se trate siempre que se aporte aqulla o se subsane el defecto dentro
del plazo de diez das que deber conceder al efecto el rgano administrativo, o de
un plazo superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran.

5. Pluralidad de interesados y advertencia de nuevos interesados.

Los arts. 33 y 34 LPAC complementan las reglas que se acaban de exponer,

estableciendo determinaciones en torno a los supuestos en los que existan varios
interesados y aquellos otros en los que se advierta la existencia de interesados que
inicialmente no intervinieran en el procedimiento.

Pluralidad de interesados. En los casos en los que en una solicitud, escrito o

comunicacin figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se han
de efectuar con el representante o el interesado que expresamente hayan
sealado, y, en su defecto, con el que figure en primer trmino.

Advertencia de nuevos interesados.

Si durante la instruccin de un
procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la
existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legtimos y
directos cuya identificacin resulte del expediente y que puedan resultar
afectados por la resolucin que se dicte, se comunicar a dichas personas la
tramitacin del procedimiento.

6. Derechos del interesado: el art. 35 LPAC

6.1. Alcance del art. 35 LPAC

Una de las aportaciones que ha pretendido realizar la LPAC es la de introducir el
catlogo de derechos de los ciudadanos ante las Administraciones pblicas. Pero en
realidad, dicho catlogo, recogido en el art. 35 LPAC (que se titula Derechos de los
ciudadanos), no contempla, en la mayor parte de los casos, derechos que sean
reconducibles a los ciudadanos en general, sino que estn ms exactamente
referidos a los interesados en el procedimiento. Y es que el concepto de ciudadano
es ms amplio que el de interesado en el procedimiento que ya conocemos, de
modo que, mientras todos tenemos la condicin de ciudadanos (concepto que debe
extenderse a los ciudadanos de la Unin Europea tras el Tratado de Maastrich), los
interesados en el procedimiento son los que renen los requisitos contemplados en el
art. 31 LPAC que ya nos son conocidos.

85

Es a los interesados, como podremos observar, a los que se refieren la mayor parte
de los derechos recogidos en el art. 35 LPAC que, adems, en muchos casos no se
extienden como de la lectura del tenor del precepto pudiera concluirse en una primera
aproximacin, a cualquier relacin con la Administracin pblica, sino que se
restringen al mbito del procedimiento administrativo.
Por otra parte, el art. 35 LPAC no recoge una relacin exhaustiva de derechos. De un
lado, porque como el propio precepto establece, los ciudadanos podrn ejercer
cualesquiera otros derechos que les reconozcan la Constitucin o las leyes (art. 35.k
LPAC). Adems, y por lo que hace a los interesados en el procedimiento, en la propia
LPAC se contemplan otros derechos no recogidos en el art. 35 LPAC, como el derecho
a la tramitacin diligente del procedimiento (art. 41.1 LPAC) o a ser asistido de asesor
en la prctica de prueba (art. 85.2 LPAC).

6.2. Los derechos recogidos en el art. 35 LPAC

De acuerdo con lo anterior, el art. 35 LPAC establece lo siguiente:
Artculo 35. Derechos de los ciudadanos.
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen
los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola
junto con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los
originales deban obrar en el procedimiento.
d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma,
de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento
Jurdico.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en
cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al
procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la
Administracin actuante.
g) A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o
tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en
los trminos previstos en la Constitucin y en sta u otras Leyes.
i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios,
que habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de
sus obligaciones.
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del
personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente.
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las Leyes.

86

7. Los deberes de colaboracin y comparecencia de los ciudadanos.

En los arts. 38 y 40 LPAC se establecen determinaciones relativas a los deberes de
colaboracin y comparecencia de los ciudadanos ante las Administraciones pblicas
que se refieren, en su mayor parte, a los ciudadanos con carcter general, si bien
se encuentran disposiciones especialmente dirigidas a los interesados en el
procedimiento.
En este sentido el deber de colaboracin en su expresin de facilitar a la
Administracin informes, inspecciones y otros actos de investigacin, slo es
exigible a los ciudadanos en los casos previstos por la Ley. Ahora bien, la propia
Ley hace de obligado cumplimiento el deber de los interesados en un procedimiento
que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan
comparecido en l, de proporcionrselos a la Administracin actuante.
Por otra parte, la comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas pblicas slo
es obligatoria cuando as est previsto en una norma con rango de ley. En los casos
en los que proceda, la correspondiente citacin debe hacer constar expresamente el
lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, as como los efectos de no
atenderla. Las Administraciones Pblicas, a solicitud del interesado, le entregarn
certificacin haciendo constar la comparecencia.

8. Principios de intervencin de la Administracin

La actividad formal de la Administracin da forma y cobertura a las diversas formas
de actividad material, a travs de las cuales se da cumplimiento a los objetivos y
fines de la accin pblica. Desde este punto de vista, la actividad formal que en
estas Lecciones nos ocupan, puede ir dirigida a diversos fines y objetivos, entre los
cuales, debe citarse el control de la adecuacin de la actividad de los particulares a
los intereses generales y su adecuacin al ordenamiento jurdico. Esta forma de
actividad material viene siendo denominada actividad de control, limitacin, polica
o intervencin y se traduce en abundantes actos administrativos dirigidos a
efectuar aquel control. Las tcnicas para desarrollar esta actividad de intervencin
son muy diversas, destacando entre ellas la autorizacin, los mandatos, las
rdenes, las inspecciones. Pues bien, la materializacin formal de estas tcnicas
tiene lugar, en la mayora de los supuestos mencionados, a travs de actos
administrativos (la autorizacin administrativa es un tipo de acto administrativo,
igual que lo son los mandatos y las rdenes). Como consecuencia del principio
comunitario introducido por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior (ms
conocida como Directiva de servicios) en cuya virtud deben reducirse los controles
y trabas administrativos para el reconocimiento y ejercicio de derechos y
actividades, nuestro ordenamiento ha adoptado diversos mecanismos que reducen
el mbito de la tcnica autorizaciones, sustituyndola en gran nmero de
supuestos, por las denominadas declaraciones responsables y las comunicaciones
previas, cuyo rgimen estudiaremos con posterioridad.
Se establecen, adems, determinadas limitaciones aplicables al empleo de tcnicas
de control e intervencin por parte de la Administracin, cuyo rgimen se contiene
en el art. 39 bis LPAC, introducido por el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de
diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En este sentido, el art. 39
bis dispone que las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas
competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales
87

o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una

actividad, deben elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la
proteccin del inters pblico as como justificar su adecuacin para lograr los fines
que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato
discriminatorias, deber que se complementa con el de velar por el cumplimiento de
los requisitos aplicables segn la legislacin correspondiente, para lo cual podrn
comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos,
actividades, estimaciones y dems circunstancias que se produzcan.

TEMA 18. ASPECTOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO.

1. La lengua de los procedimientos.

La cuestin de la lengua de los procedimientos ha sido especialmente conflictiva en
determinadas Comunidades Autnomas con lengua cooficial, habindose producido
una abundante Jurisprudencia, representada fundamentalmente por las SSTC 82 y
83/1986, de 6 de noviembre, cuya doctrina se recoge en el art. 36 LPAC, en el que se
regula la lengua de los procedimientos. El rgimen contemplado en dicho precepto
(que desarrolla los contenidos del derecho reconocido en el art. 35.d LPAC), es el que
se sintetiza a continuacin.
a) En los procedimientos tramitados por la Administracin del Estado, la lengua es
el castellano, salvo que los interesados se dirijan a rganos estatales perifricos,
situados en el territorio de una Comunidad Autnoma que tenga lengua cooficial, en
cuyo caso el procedimiento se tramita en la lengua elegida por el interesado. Ahora
bien, si concurren varios interesados en el procedimiento y existe discrepancia en
cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitar en castellano, si bien los
documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirn en la lengua
elegida por los mismos.
b) En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades
Autnomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustar a lo previsto
en la legislacin autonmica correspondiente. En caso de utilizacin, en base a
dicha legislacin, de la lengua cooficial, la Administracin pblica instructora deber
traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que
deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autnoma y los
documentos dirigidos a los interesados que as lo soliciten expresamente. Si
debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autnoma donde sea
cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no es precisa su traduccin.

2. Derecho de acceso a archivos y registros.

En desarrollo del derecho reconocido en el art. 35.h) LPAC, que a su vez trae causa
en el art. 105.2 CE que manda al legislador regular el acceso de los ciudadanos a
los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas, el
art. 37 LPAC regula de modo exhaustivo el ejercicio de este derecho.

2.1. mbito subjetivo

El mbito subjetivo del derecho de acceso se extiende a todos los ciudadanos, no
limitndose pues a los interesados en el procedimiento.

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Algunas restricciones en cuanto al sujeto que puede ejercitar el derecho se

establecen para el caso de que el acceso pudiera afectar al derecho a la intimidad
de las personas. De este modo, si los documentos contienen datos referentes a la
intimidad de las personas, el acceso se reserva a stas (que, por otra parte, si los
datos son incompletos o inexactos pueden exigir que sean rectificados o
completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del
tiempo, conforme a los plazos mximos que determinen los diferentes
procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno).
No obstante, si el dato que se incluye en los documentos es exclusivamente de
carcter nominativo y no se incluyen otros pertenecientes a la intimidad de las
personas, el acceso, tambin limitado en principio a los titulares, se extiende a los
terceros que acrediten un inters legtimo y directo en el caso de que los datos
puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos,
(extensin que, sin embargo, no es de aplicacin en relacin a los procedimientos
de carcter sancionador o disciplinario).

2.2 mbito objetivo

El mbito objetivo del derecho de acceso se limita a los expedientes ya finalizados a
la fecha en que se solicite el acceso, en concreto, a los registros y documentos que,
formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera
que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte
material en que figuren.
Debe tenerse presente, no obstante, que el derecho de acceso se modula en
funcin de las materias a las que afecte el expediente. La LPAC establece, en este
sentido, una serie de materias excluidas y se remite, por otra parte, a la legislacin
especfica en otros supuestos.
El derecho de acceso no puede ser ejercido respecto a los siguientes expedientes
(art. 37.5 LPAC):
A) Los que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del
Estado o de las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus
competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo.
B) Los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad
del Estado.
C) Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera
ponerse en peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o
las necesidades de las investigaciones que se estn realizando.
D) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o
industrial.
E) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica
monetaria.
Se rigen por sus disposiciones especficas (art. 37.6 LPAC):
A) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias
clasificadas.
B) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios
personales de los pacientes.
C) Los archivos regulados por la legislacin del rgimen electoral.

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D) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadsticos dentro del

mbito de la funcin estadstica pblica.
E) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los
registros de carcter pblico cuyo uso est regulado por una Ley.
F) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las
Administraciones Pblicas por parte de las personas que ostenten la
condicin de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una
Asamblea legislativa de Comunidad Autnoma o de una Corporacin Local.
G) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Histricos.

2.3. Ejercicio del derecho de acceso

La forma de ejercicio del derecho de acceso ha sido objeto tambin de atencin por
el art. 37.3 LPAC, precepto que, al objeto de que no se vea afectada la eficacia del
funcionamiento de los servicios pblicos, que el derecho ser ejercido formulndose
peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa,
salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica
sobre una materia o conjunto de materias. El derecho de acceso lleva implcito, por
otra parte, el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea
autorizado por la Administracin, previo pago, en su caso, de las exacciones que se
hallen legalmente establecidas.
El acceso directo a los expedientes, sin embargo, puede ser autorizado cuando los
solicitantes sean investigadores que acrediten un inters histrico, cientfico o
cultural relevante, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las
personas.
El derecho de acceso, por lo dems, puede denegarse en los casos en los que
prevalezcan razones de inters pblico, por intereses de terceros ms dignos de
proteccin o cuando as lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el rgano
competente dictar resolucin motivada.
Para finalizar, debemos incidir en la ntima relacin de este derecho con el derecho
a la intimidad personal. Esta conexin hace que, en el ejercicio de este derecho
deban tenerse muy presentes la regulacin de la proteccin de datos de carcter
personal, contenida en la Ley Orgnica 15/1999, de 13 diciembre, Regula la
Proteccin de Datos de Carcter Personal y en el Real Decreto 1720/2007, de 21
diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgnica
15/1999.

3. Registros.
Los Registros administrativos constituyen el instrumento mediante el que se deja
constancia de los escritos y comunicaciones que reciba la Administracin (registro
de entrada) y de los que sta dirige a otros rganos o a particulares (registro de
salida).

3.1. Tipos de registros: registro general y registros auxiliares.

Es un deber de la Administracin el que los rganos administrativos lleven un
registro general en el que se har el asiento de toda entrada o salida de escritos
en el caso de la salida, cuando sean oficiales-.

90

Pero al tiempo, la LPAC permite (con carcter potestativo, pues), la creacin en las
unidades administrativas de otros registros (auxiliares) con el fin de facilitar la
presentacin de escritos y comunicaciones. Los registros auxiliares deben
comunicar toda anotacin que efecten al registro general. Y es requisito para que
un registro se considere auxiliar y por tanto garantice la entrada y la salida de
escritos- que se integre informticamente en el registro general.

3.2. Anotacin de los asientos y garantas del sistema

El trmite de registro consiste en la anotacin de los asientos de entrada o salida.
Esta anotacin debe hacerse respetando el orden temporal de recepcin o salida de
los escritos y comunicaciones e indicar la fecha del da de la recepcin o salida.
Una vez concluido el trmite de registro, los escritos y comunicaciones deben ser
cursados sin dilacin a sus destinatarios y a las unidades administrativas
correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.
Tanto los registros generales como los auxiliares deben instalarse en soporte
informtico. El sistema ha de garantizar la constancia, en cada asiento que se
practique, de un nmero, epgrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada,
fecha y hora de su presentacin, identificacin del interesado, rgano
administrativo remitente, si procede, y persona u rgano administrativo al que se
enva, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicacin que se
registra. Igualmente deber garantizar la integracin informtica en el registro
general de las anotaciones efectuadas en los restantes registros del rgano
administrativo.

3.3. Copia acreditativa

En desarrollo del art. 35.c) LPAC, precepto en el que, como se recordar, se
reconoce el derecho de los ciudadanos a obtener copia sellada de los documentos
que presenten, aportndola junto con los originales, as como a la devolucin de
stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento, el art. 37.5
LPAC disea la forma de ejercicio de este derecho.
Los ciudadanos pueden acompaar una copia de los documentos que presenten
junto con sus solicitudes, escritos y comunicaciones. Dicha copia, previo cotejo con
el original por cualquiera de los registros administrativos, ser remitida al rgano
destinatario devolvindose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar
en el procedimiento, se entregar al ciudadano la copia del mismo, una vez sellada
por los registros mencionados y previa comprobacin de su identidad con el
original.

91

3.4. Publicidad de la apertura de los registros.

Para garantizar el derecho de los ciudadanos a la presentacin de documentos, el
art. 37.7 LPAC prev la obligacin de cada Administracin pblica de establecer los
das y el horario en que deban permanecer abiertos sus registros.

A tal efecto, las Administraciones pblicas debern hacer pblica y mantener

actualizada una relacin de las oficinas de registro propias o concertadas, sus
sistemas de acceso y comunicacin, as como los horarios de funcionamiento (art.
37.8 LPAC).

3.5. Lugar de presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones

Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos
de las Administraciones pblicas pueden presentarse en los lugares que al efecto se
relacionan en el art. 37.4 LPAC precepto que relaciona, junto a los registros
administrativos, otros posibles lugares de recepcin de escritos:
a) En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la
Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las
Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las entidades que integran la
Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno
convenio.
c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Mediante convenios de colaboracin suscritos entre las Administraciones pblicas se
establecern sistemas de intercomunicacin y coordinacin de registros que
garanticen su compatibilidad informtica, as como la transmisin telemtica de los
asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que
se presenten en cualquiera de los registros.

3.6. Registros electrnicos

Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario, los ciudadanos
pueden elegir en todo momento la manera de comunicarse con las
Administraciones pblicas, sea o no por medios electrnicos. Esta posibilidad,
introducida de forma expresa en nuestro ordenamiento por el art. 27 de la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios
Pblicos, se complementa con la obligacin de las Administraciones pblicas de
crear sistemas de registros electrnicos que garanticen la constancia de la
recepcin de las solicitudes, escritos y comunicaciones (art. 24 Ley 11/2007).

92

4. Trminos y plazos

4.1. Concepto e importancia

Regulados en los arts. 47 ss. LPAC, se trata de conceptos esenciales en el
procedimiento, por cuanto en Derecho Administrativo los plazos son preclusivos,
impidiendo, el exceso, el acceso al trmite o a la va de revisin que proceda, v.gr.
Trmino y plazo son conceptos distintos. El trmino hace referencia a un momento
determinado en el tiempo en el que la norma exige realizar una actuacin. El plazo
consiste en el espacio de tiempo, ms o menos amplio, que la norma establece para
realizar la actuacin.

4.2. Cmputo.

Plazo fijado por das:

o Siempre que la Ley o la normativa comunitaria europea no indique otra cosa,
se entiende que en los plazos expresados por das, estos son das hbiles,
habiendo de estarse al calendario festivo de cada Administracin.
o Cuando los plazos se refieran a das naturales, habr de hacerse mencin de
esta circunstancia en la correspondiente notificacin.

Plazo fijado por meses o aos:

o Se computan de fecha a fecha (lo que supone que finaliza un da antes del
equivalente al da inicial: por ejemplo, el plazo de un mes que se iniciara el
15 de enero, expirara el 14 de febrero, pues en otro caso, el plazo sera de
un mes y un da).
o Si no hay equivalente en el mes final, el ltimo da hbil del mes.

Da inicial: el siguiente a la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o,

en su caso, el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o la
desestimacin por silencio administrativo.

Da final: si el ltimo da del plazo es inhbil, el plazo finalizar el primer da hbil

siguiente.

Reglas comunes
o Cuando un da fuese hbil en el municipio o Comunidad Autnoma en que
residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a
la inversa, se considerar inhbil en todo caso.
o La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de
plazos no determina por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo
de las Administraciones pblicas, la organizacin del tiempo de trabajo ni
el acceso de los ciudadanos a los registros.
o La Administracin General del Estado y las Administraciones de las
Comunidades Autnomas, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn,
en su respectivo mbito, el calendario de das inhbiles a efectos de
cmputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades
Autnomas comprender los das inhbiles de las Entidades que integran
la Administracin Local correspondiente a su mbito territorial, a las que
ser de aplicacin. Dicho calendario debe publicarse antes del comienzo de
cada ao en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusin
que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

93

4.3. Obligatoriedad
Los plazos obligan tanto a la Administracin como a los administrados. Las
consecuencias de su incumplimiento, sin embargo, son diversas segn el caso.
Por lo que se refiere al interesado, la principal consecuencia es la prdida del
derecho al trmite, tal y como al efecto establece el art. 76 LPAC, que determina
que, al interesado que no cumpla el trmite que le corresponda realizar en un plazo
de diez das o que no subsane, en ese mismo plazo, los defectos de su actuacin,
se le puede entender decado en su derecho al trmite correspondiente (esta
resolucin ha de dictarse en los trminos establecidos en el art. 42 LPAC, esto es,
habr de ser expresa y notificarse). Aade el art. 76 LPAC que sin embargo la
actuacin del interesado se admitir y producir efectos legales si se produce antes
o dentro del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el
plazo.
En cuanto a la Administracin y en lo que afecta a la decisin final, en principio el
incumplimiento de plazos no tiene por qu generar la invalidez de la misma. En
este sentido, de acuerdo con los principios que ya nos son conocidos y que derivan
del de eficacia, el art. 63.3 LPAC determina que la realizacin de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad
del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo. Cuestin distinta
es la responsabilidad de las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad se
est tramitando el procedimiento que, como sabemos, se establece en el art. 41
LPAC.

4.4. Ampliacin y reduccin de plazos.

Finalmente, y en relacin a los plazos, resta aadir que pueden ser tanto ampliados
como reducidos a la mitad, de oficio o a instancia del interesado (arts. 49 y 50 LPAC,
respectivamente). La ampliacin puede tener lugar siempre que las circunstancias lo
aconsejen y no se perjudiquen derechos de terceros y la reduccin cuando lo
aconsejen razones de inters pblico. La reduccin de los plazos a la mitad de los
trmites establecidos en el procedimiento ordinario en ningn caso podr afectar a los
trmites relativos a la presentacin de solicitudes y recursos. Su aplicacin implica la
adopcin de la denominada tramitacin de urgencia.

TEMA 19. LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO.

En las pginas que siguen se analizar la estructura del procedimiento o, en los
trminos utilizados por la LPAC las disposiciones generales sobre los
procedimientos administrativos que se regulan en su Ttulo VI. En dicho Ttulo el
procedimiento se ordena en tres fases: iniciacin, instruccin y finalizacin,
sistematizadas en los respectivos Captulos que integran el Ttulo VI, al que hemos
de aadir el Captulo correspondiente a la ordenacin del procedimiento, que ms
que una concreta fase del mismo, contiene una serie de reglas que han de presidir
toda la tramitacin, razn por la cual, expondremos su contenido en primer lugar.

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1. Reglas para la ordenacin del procedimiento

Las reglas que se establecen en el Captulo II del Ttulo VI de la LPAC (Ordenacin
del procedimiento) contienen distintas expresiones de algunos de los principios
procedimentales analizados ms atrs. Por una parte, como se ha apuntado,
afectan a toda la tramitacin del procedimiento. Por otra, deben ser
complementadas con todos los dems principios procedimentales que se
examinaron y que, en muchos casos, se recogen en otros preceptos de la propia
LPAC, pues el Captulo que ahora nos ocupa se refiere, en esencia, a los principios
de celeridad y oficialidad.
Como expresin de dichos principios, se determina la obligacin de impulsar de
oficio el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, en todos sus trmites (art.
74.1 LPAC); la obligacin de acordar en un solo acto todos los trmites que, por su
naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo (art. 75.1 LPAC) y la de consignar, en la comunicacin que solicite los
trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, el plazo legal establecido al
efecto. Estas reglas se complementan con el contenido del art. 78 LPAC (en sede de
instruccin del procedimiento), de acuerdo con el cual los actos de instruccin
necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el
rgano que tramite el procedimiento.
En cumplimiento del principio de subsanabilidad de los actos de los interesados, ya
hemos hecho referencia a la regla general contenida en el art. 76 LPAC, de acuerdo
con la cual debe otorgarse un plazo de diez das al interesado para subsanar los
defectos de sus actuaciones y la consecuencia, en cumplimiento en esta ocasin de
los principios de celeridad y oficialidad, de considerarse decado en su derecho al
trmite.
Aade el Captulo que nos ocupa otras dos reglas, una relativa al orden en el
despacho de los expedientes y otra en torno a las cuestiones incidentales.
Por lo que respecta al orden en el despacho de los expedientes, el art. 74.2 LPAC
establece que habr de guardarse el orden riguroso de incoacin en asuntos de
homognea naturaleza. Surgir la responsabilidad disciplinaria en caso de
incumplimiento, pudiendo incluso dar lugar a la remocin del puesto de trabajo.
Esta regla general tiene, sin embargo, su excepcin, pues el titular de la unidad
administrativa puede dar orden motivada, dejando constancia de la misma, para
alterar el orden en el despacho.

De plantearse durante la tramitacin del procedimiento cuestiones incidentales, su

sustanciacin no suspende dicha tramitacin, aunque se refieran a la nulidad de
actuaciones.

2. Fase de iniciacin.
La iniciacin del procedimiento puede tener lugar de oficio (por la propia
Administracin) o a instancia del interesado, tal y como establece el art. 68 LPAC.

95

2.1. Iniciacin de oficio

La iniciacin de oficio se produce mediante el acuerdo del rgano competente. Este
acuerdo se dicta por propia iniciativa de dicho rgano, pero puede traer causa
tambin en una orden superior, en una peticin razonada de otros rganos o en
una denuncia.
La determinacin del momento inicial del procedimiento es importante,
fundamentalmente, a efectos de plazos. En este punto es esencial dejar sentado
que, en el caso de que el procedimiento se inicie como consecuencia de orden
superior, peticin de otro rgano o denuncia, el procedimiento no se inicia
formalmente con estas actuaciones, sino que ser necesaria la adopcin del
acuerdo de iniciacin por el rgano competente. De este modo tampoco los rganos
o personas que ordenen, pidan o denuncien inician el procedimiento. Desde la
perspectiva concreta de las denuncias, pues, el denunciante no adquiere per se la
condicin de interesado (salvo, claro est, que sea titular de un derecho subjetivo o
inters legtimo y directo).
Con carcter previo al acuerdo de iniciacin pueden realizarse actuaciones para
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no, de iniciar el
procedimiento. Es el trmite de informacin previa al que se refiere el art. 69.2
LPAC y que, por tanto, no implica, necesariamente, la iniciacin del procedimiento.

2.2. Iniciacin a instancia del interesado

Los procedimientos iniciados a instancia de parte traen causa en la solicitud que
presenta la persona interesada. La presentacin de la solicitud ha de tener lugar
conforme a una serie de requisitos formales que examinaremos a continuacin.

2.2.1. Formalizacin de la solicitud

a) Contenido (art. 70 LPAC)
Las solicitudes que se formulen por parte de las personas interesadas deben
contener lo siguiente (art. 70 LPAC):
A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se
seale a efectos de notificaciones.
B) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
C) Lugar y fecha.
D) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
E) Organo, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

En el supuesto de que las pretensiones correspondientes a una pluralidad de

personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar,
pueden formularse en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos especficos dispongan otra cosa.

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b) Subsanacin y mejora voluntaria (art. 71 LPAC)

El hecho de que la solicitud no rena los requisitos exigidos no justifica la negativa
a admitirla o la resistencia a impulsar el procedimiento. En estos casos, por el
contrario y segn lo establecido en el art. 71.1 LPAC, ha de requerirse al interesado
para que un plazo de diez das subsane la falta o acompae los documentos
preceptivos, indicndosele que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su
peticin, previa resolucin (esta resolucin debe ser expresa y notificarse, de
acuerdo con lo establecido en el art. 42 LPAC), reiterndose as, para este supuesto
concreto lo que con carcter general se establece en el art. 76 LPAC, ya analizado
cuando nos referamos a la obligatoriedad de trminos y plazos.
El plazo de subsanacin puede ampliarse hasta cinco das a peticin del interesado
o a iniciativa del rgano, si la aportacin de los documentos requeridos presenta
dificultades especiales (esta posibilidad, sin embargo, se excepta en los
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva).
Distinta de la subsanacin es la mejora voluntaria de la solicitud que puede ser
presentada tanto por el interesado como recabada por el rgano administrativo
competente (en cuyo caso, de acuerdo con lo establecido en el art. 71.3 LPAC, debe
levantarse acta sucinta que se incorpora al expediente).

c) Lugar de presentacin
Las solicitudes pueden presentarse en cualquier de los lugares en los que al efecto
establece el art. 38.4 LPAC:
a. En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
b. En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la
Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las
Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las entidades que integran la
Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno
convenio.
c. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se
establezca.
d. En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero.
e. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
d) Constancia de la presentacin
El interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de
presentacin de la solicitud, admitindose como recibo la copia en la que figure la
fecha de presentacin anotada por la oficina (art. 70.3 LPAC que se corresponde
con el derecho contemplado en el art. 35.C LPAC, ya expuesto).

e) Solicitud por medios electrnicos

Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario, los ciudadanos
pueden elegir en todo momento la manera de comunicarse con las
Administraciones pblicas, sea o no por medios electrnicos. Esta posibilidad,

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introducida de forma expresa en nuestro ordenamiento por el art. 27 de la Ley

11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios
Pblicos, y que se complementa con la obligacin de las Administraciones pblicas
de crear sistemas de registros electrnicos que garanticen la constancia de la
recepcin de las solicitudes, escritos y comunicaciones (art. 24 Ley 11/2007).
Ello implica, obviamente, la modulacin de algunos de los requisitos de forma que
hemos descrito con anterioridad, de modo que las solicitudes se habrn de
formalizar de acuerdo con las prescripciones que al respecto se establecen en la
citada Ley y que, en concreto, pasan por la sustitucin de la firma tradicional por la
firma digital y la limitacin de los lugares de presentacin de la solicitud
anteriormente relacionados a las que se presenten por medios no electrnicos.
Los dems requisitos exigidos por el art. 70 LPAC son, obviamente, exigibles
(aunque tambin es aplicable, naturalmente, el rgimen de subsanacin que ya nos
es conocido).

2.2.2. Modelos normalizados

En procedimientos masivos (por ejemplo, solicitud de admisin en un centro
educativo), y con el objeto de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el
art. 70.4 LPAC obliga a la Administracin a establecer modelos normalizados, en el
que se indiquen todos los requisitos que deben reunir las solicitudes. Si los
interesados no utilizan estos modelos oficiales, debern incluir los elementos
necesarios para complementarlo.
En la idea de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el art. 70.4 LPAC
establece el deber de las Administraciones pblicas de disponer, en las
dependencias administrativas, de modelos y sistemas normalizados de solicitudes
cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una
serie de procedimientos. Ello no obsta, como el propio precepto determina, a que
los solicitantes puedan acompaar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y
tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.

2.3. La declaracin responsable y la comunicacin previa

El art. 71 bis LPAC, introducido por el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre,
de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio, contiene una regulacin genrica de las
tcnicas de control administrativo del ejercicio de derechos y actividades que con
carcter ms concreto se regulan en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el
libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio as como en las diversas
leyes sectoriales que regulan cada mbito especfico relacionado con tales derechos
y actividades y que, a su vez, han sido modificadas por otros preceptos de la citada
la Ley 25/2009. Se trata, en definitiva, de la transposicin a nuestro Derecho de la
Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre,
relativa a los servicios en el mercado interior (ms conocida como Directiva de
servicios). En sntesis, el sistema, en la idea de suprimir trabas y controles
administrativos, sujeta el ejercicio de determinados derechos y actividades, hasta el
momento sujetos a autorizacin administrativa, a la obligacin de presentar ante la
Administracin pblica competente una declaracin responsable o una
comunicacin previa.

98

A tales efectos, el art. 71 bis LPAC proporciona las definiciones de ambas figuras,
conceptuando la declaracin responsable como el documento suscrito por un
interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que: a) cumple con los
requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de
un derecho o facultad o para su ejercicio (requisitos que deben estar recogidos de
manera expresa, clara y precisa en la declaracin responsable); b) dispone de la
documentacin que as lo acredita; c) se compromete a mantener su cumplimiento
durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Por su
parte, la comunicacin previa se define como el documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente sus
datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o
el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art. 70.1 LPAC (la
comunicacin, no obstante, puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio
de la actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea expresamente).
Como consecuencia de la presentacin de alguno de estos documentos, con
carcter general y sin perjuicio de los efectos que al respecto determine la
legislacin correspondiente, el interesado puede entender reconocido o ejercitar su
derecho o iniciar una actividad desde el da en que tenga lugar dicha presentacin y
queda sujeto a las potestades de comprobacin, control e inspeccin que tenga
atribuida la Administracin correspondiente.
El incumplimiento del deber de presentar la declaracin responsable o la
comunicacin previa o la existencia de algn defecto en los datos que deben
contener (entendindose por estos la inexactitud, falsedad u omisin, de carcter
esencial, en cualquier dato, manifestacin o documento que se acompae o
incorpore) tiene como consecuencias la imposibilidad de continuar con el ejercicio
del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de
tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o
administrativas a que hubiera lugar; la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado; el
surgimiento de la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la
actividad correspondiente. En todo caso, la concurrencia de las anteriores
circunstancias, as como la determinacin de sus concretos efectos, requiere de una
resolucin de una Administracin pblica que las declare.
Para facilitar el cumplimiento de las tcnicas examinadas, el art. 71 bis LPAC
establece una serie de mecanismos que obligan a las Administraciones pblicas,
como el deber de estas de tener permanentemente publicados y actualizados
modelos de declaracin responsable y de comunicacin previa que se han de
facilitar de forma clara e inequvoca, pudindose presentar a distancia y por va
electrnica, en todo caso.

2.4. Acumulacin de procedimientos

El principio de eficacia y el de economa procedimental justifican la posibilidad
prevista en el art. 73 LPAC de disponer, por parte del rgano administrativo que
inicie o tramite un procedimiento, la acumulacin de procedimientos cuando,
cualquiera que haya sido su forma de iniciacin (de oficio o a instancia del
interesado), guarden identidad sustancial o ntima conexin. El acuerdo de
acumulacin no es susceptible de recurso alguno (aunque nada impide que en un
eventual recurso contra la decisin final se alegue una irregularidad en este
trmite).

99

2.5. Efectos de la iniciacin del procedimiento: la obligacin de resolver

Presentada la solicitud o adoptado el acuerdo de iniciacin del procedimiento
(segn que se inicie, respectivamente, a instancia del interesado o de oficio), surge
la obligacin de resolver por parte de la Administracin, cuyo rgimen se encuentra
regulado, en detalle, en el art. 42 LPAC. Esta obligacin, as como las
consecuencias de su incumplimiento, es de suma importancia, por lo que le
dedicaremos una especial atencin.

2.4.1. Alcance de la obligacin de resolver

La obligacin de resolver consiste en dictar resolucin expresa y notificarla,
cualquiera que sea la forma en que se haya iniciado el procedimiento.
Esta obligacin permanece en los casos en los que el procedimiento termina de una
manera anormal. El modo de terminacin normal del procedimiento es, como
veremos con posterioridad, la resolucin que le pone fin, resolviendo todas las
cuestiones que deriven del expediente. Existen supuestos en los que sin embargo
no se resuelve agotando el procedimiento, porque acontezcan determinadas
circunstancias. En estos casos (prescripcin, caducidad, renuncia del derecho,
desistimiento de la solicitud, desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento), la Administracin tambin viene obligada a dictar resolucin
expresa y a notificarla, declarando en la misma la circunstancia que concurra en
cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.
Existen supuestos, no obstante, exceptuados de esta obligacin genrica. Son
aquellos en los que se produce la denominada terminacin convencional, en los que
el procedimiento final por pacto o convenio entre la Administracin y el interesado
(de los que tambin nos ocuparemos ms adelante), as como los relativos al
ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la
Administracin, cada vez ms frecuentes en los distintos sectores materiales del
actuar administrativo, (se trata de actividades que no requieren, para su ejercicio,
de autorizacin o concesin administrativas, sino que basta para su realizacin la
debida comunicacin previa a la Administracin, de modo que si esta no se opone,
la actividad puede desarrollarse por el particular).

2.4.2. Plazo para el cumplimiento de la obligacin de resolver

Obviamente, la imposicin de la obligacin de resolver va acompaada del
establecimiento de un plazo para ello. Ahora bien, este plazo no se determina en la
LPAC que, en este punto se remite a lo que establezca la norma reguladora del
procedimiento de que se trate. Lo que s hace la LPAC es establecer un plazo
mximo y un plazo residual, el cmputo de los mismos, garantas para asegurar el
conocimiento de los plazos para resolver en cualquier caso, y la posibilidad de
suspensin y ampliacin de los mismos.

a) Plazo mximo.
La LPAC fija el lmite a las normas que regulen los procedimientos, estableciendo un
plazo mximo de seis meses. Este plazo, sin embargo, podr ser mayor si lo
establece una norma con rango de Ley o la normativa comunitaria europea.

100

b) Plazo residual.
Consciente de la posibilidad de que la normativa reguladora del procedimiento
correspondiente no establezca plazo alguno, la LPAC ha establecido, para cuando
las normas no lo prevean, el plazo mximo de tres meses.

c) Cmputo.
Los plazos se cuentan como sigue:
a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciacin.
b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud
haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su
tramitacin (como puede verse no se cuentan desde el momento de
presentacin de la solicitud).
d) Garantas
Para garantizar tanto el general conocimiento como el particular por parte del
interesado de los plazos en los que la Administracin tiene que resolver, el art. 42
LPAC ha previsto las siguientes medidas:
a) Las Administraciones pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos
mximos de duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el
silencio administrativo.
b) En todo caso, las Administraciones pblicas deben informar a los interesados del
plazo mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los
procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio
administrativo (esto es, el incumplimiento de la obligacin de resolver en los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuyo rgimen veremos con
posterioridad), incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin del
acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que se les debe dirigir al efecto
dentro de los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el registro del
rgano competente para su tramitacin. En este ltimo caso, la comunicacin
indicar adems la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el rgano
competente (de modo que se garantiza, tambin, el conocimiento por parte del
interesado del momento en el que comienza la obligacin de resolver).
e) Suspensin de plazos.
La introduccin de mecanismos que aseguren una puntual resolucin de los
procedimientos se ha realizado tomando tambin en consideracin la posible
concurrencia de circunstancias que impidan, razonablemente, la finalizacin del
procedimiento en los plazos expuestos. En este sentido, la LPAC posibilita que, ante
tales circunstancias, el procedimiento se interrumpa.
Los supuestos en los que el transcurso del plazo mximo legal para resolver un
procedimiento y notificar la resolucin puede ser suspendido se determinan en el
art. 42.5 LPAC, que tambin establece los perodos concretos de suspensin en
cada caso:

101

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de

deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del
plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto respecto a la subsanacin
y mejora de la solicitud en el ya analizado art. 71 LPAC.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano
de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que
habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a
la Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolucin a un rgano de la misma o distinta Administracin,
por el tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los
interesados, y la recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada
a los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de
tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la
incorporacin de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o
convenio en los trminos previstos en el art. 88 LPAC (este precepto es el que
regula la denominada terminacin convencional, a la que posteriormente nos
referiremos), desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin
efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatar mediante
declaracin formulada por la Administracin o los interesados.

f) Plazo para resolver en los procedimientos masivos

En el art. 42.6 LPAC se contempla el supuesto de los procedimientos en los que
fuera elevado el nmero de solicitudes presentadas o de personas afectadas en el
procedimiento. En principio, la LPAC no justifica la suspensin o ampliacin de
plazos en estos casos, sino que por el contrario faculta al rgano competente para
resolver (a propuesta del rgano instructor) o a su superior jerrquico para habilitar
los medios personales y materiales necesarios para cumplir con el despacho
adecuado y en plazo.
Slo en el caso de que se agoten todos los medios a disposicin posibles y con
carcter excepcional, admite el precepto que se acuerde la ampliacin del plazo de
resolucin, no pudiendo ser el plazo de ampliacin superior al establecido para la
tramitacin del procedimiento. Contra el acuerdo de ampliacin no cabe recurso
(aunque nada impide que en un eventual recurso contra la decisin final se alegue
una irregularidad en este trmite).

g) Responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones

pblicas de los titulares de los rganos de instruccin y resolucin.
Como complemento al establecimiento de la obligacin de resolver, el art. 46.7
LPAC determina la responsabilidad, en el mbito de sus competencias, del personal
al servicio de las Administraciones pblicas que tenga a su cargo el despacho de los
asuntos y de los titulares de los rganos administrativos competentes para instruir
y resolver, del cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin expresa en

102

plazo, dando lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria,

sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.

2.6. Consecuencias del incumplimiento de la obligacin de resolver: el

silencio administrativo y la caducidad.
El establecimiento de una genrica obligacin de resolver (y la regulacin, en
detalle, de su rgimen) no implica que la Administracin resuelva en todos los
casos. Las consecuencias para el administrativo, desde el punto de vista de la
seguridad jurdica y de los derechos de defensa no son balades. Puede considerar
el solicitante de una autorizacin, v.gr., que se ha estimado o desestimado su
solicitud si transcurrido un tiempo X no se le ha contestado? En caso de
considerarla desestimada, podra recurrir? a partir de qu momento?
El legislador, ya en 1958, fue consciente de este problema, afanndose en dar
respuesta y soluciones concretas, que proporcionaran certeza a los administrados,
ante la callada, el silencio, de la Administracin. La regulacin de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 se modific, radicalmente, con la LPAC de
1992. Muchos fueron, sin embargo, los fallos de esta, corregidos, en parte,
mediante la reforma de 1999, que introduce el rgimen que se expone a
continuacin y que parte de diferenciar las situaciones, segn que el procedimiento
se haya iniciado a instancia del interesado o de oficio, divergiendo las soluciones en
cada caso.

2.5.1. Consecuencias en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado: el silencio administrativo.
Cuando el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado, transcurrido el
plazo para resolver sin que se haya notificado la resolucin, se produce el silencio
administrativo, lo que implica que el interesado podr entender su solicitud
estimada, como regla general. La produccin del silencio, no obstante, no exime de
la obligacin de resolver en los trminos que posteriormente veremos.
En este sentido, dispone el art. 43.1 LPAC lo siguiente: En los procedimientos
iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la
Administracin debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artculo, el
vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al
interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla
estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una
norma con rango de Ley por razones imperiosas de inters general o una norma de
Derecho comunitario establezcan lo contrario. A continuacin, el segundo prrafo
del precepto introduce una serie de excepciones a esta regla general.

a) El sentido del silencio: el silencio positivo como regla general y sus

excepciones.
La gran novedad de la LPAC, en la que abund la reforma de 1999, es el
establecimiento del silencio positivo como regla general. La Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 parta de la regla justamente contraria, que intentara
corregir la LPAC de 1992, pero que sin embargo, al dejar la posibilidad de que el
reglamento modulara esta regla general, abri un portillo al establecimiento
reglamentario de excepciones que no se hicieron esperar (con lo cual, en la

103

prctica, el resultado era que el negativo era el sentido ms habitual que haba de
darse al silencio administrativo).
El art. 43.1 LPAC, establece, en este sentido, la regla general del silencio
positivo: los interesados podrn entender estimadas por silencio administrativo
sus solicitudes en todos los casos.
Esta regla general se excepta en los siguientes casos (en los que, por tanto, el
silencio es negativo):

Si lo establece una norma con rango de Ley por razones imperiosas de inters
general o una norma de Derecho comunitario. No cabe pues la excepcin
mediante una norma interna con rango inferior a la Ley, esto es, mediante un
reglamento, y en caso de que sea una norma con rango de Ley la que la
introduzca, debe justificarse, adems, en razones imperiosas de inters general
(esta ltima exigencia se introduce mediante la modificacin que del art. 43
LPAC lleva a cabo el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de
modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio).
En relacin a los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin, a que se
refiere el art. 29 de la Constitucin. Este precepto se desarrolla por la Ley
Orgnica 4/2001, de 12 de noviembre, en la que se regula el derecho de todas
las personas a realizar peticiones que podrn versar sobre cualquier asunto o
materia, sea personal o colectivo, en el mbito de competencias del
destinatario, que podr ser cualquier institucin pblica, administracin, o
autoridad, as como ante los rganos de direccin y administracin de los
organismos y entidades vinculados o dependientes de las Administraciones
pblicas.
En relacin a los procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia
que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio
pblico o al servicio pblico. El dominio pblico puede definirse como el
conjunto de bienes que, por estar destinados al uso o servicio pblico son de
titularidad de una Administracin pblica (ejemplos de bienes de dominio
pblico seran el la zona martimo-terrestre, las playas, las carreteras, los
parques, las aguas continentales, etc.). Por servicio pblico debe entenderse el
conjunto de prestaciones que los ciudadanos reciben de las Administraciones
pblicas, por ser de necesaria satisfaccin para la calidad de vida (v.gr.,
servicios de abastecimiento de aguas, transporte pblico, educacin, sanidad,
etc.).
En relacin a los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. De
acuerdo con ello, cuando la Administracin no resuelve un recurso, en el plazo
que corresponda habr de entenderlo desestimado.
El silencio negativo en va de recurso, encuentra, al tiempo, una excepcin (en
cuyo caso, por tanto, el silencio es positivo) en el caso de que el recurso lo sea
de alzada y se haya interpuesto, a su vez, porque previamente la
Administracin no hubiera resuelto y se hubiera producido el silencio negativo
(frente al cual, como decimos, se interpone recurso de alzada). En estos casos,
el silencio es positivo, debiendo entenderse el recurso estimado.
As lo expresa el ltimo inciso del art. 43.1, segundo prrafo LPAC: No obstante,
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo
competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.

104

El legislador, como puede verse, sanciona a la Administracin, impidiendo que

esta, ante una misma pretensin, al cabo, incumpla, por dos veces (en va de
peticin y en va de recurso), con su obligacin de resolver. Esta idea, que
puede compartirse por su efecto de incentivar a la Administracin a resolver,
tiene, sin embargo, ciertos riesgos, puesto que pueden existir casos en los que,
por silencio, se adquieran facultades o derechos sin que se renan los requisitos
legales para ello (pinsese, v.gr., en el menor de edad que solicita un permiso
de conduccin y recurre frente al silencio que se produce tras la solicitud y que,
en va de recurso, tampoco obtiene respuesta de la Administracin).
Estos supuestos, sin embargo, encuentran respuesta desde una perspectiva
distinta, pues se sancionan con la nulidad de pleno derecho (art. 62.2 LPAC),
como posteriormente veremos. No obstante debe advertirse que la nulidad debe
declararse (mediante la oportuna va de revisin o recurso), de modo que, de
no activarse ninguna de estas vas, podemos encontrarnos en presencia de
facultades o derechos adquiridas por silencio que adolecen, nada ms y nada
menos, de nulidad radical.

b) Naturaleza jurdica del silencio administrativo

El silencio administrativo positivo se equipara, a todos los efectos, a un acto
administrativo, a una resolucin finalizadora del procedimiento. El silencio negativo,
sin embargo, no tiene la consideracin de acto administrativo, producindose sus
efectos con el nico alcance de permitir al interesado el acceso a la justicia
(interponiendo el recurso administrativo o contenciosos-administrativo que resulte
procedente).
Esta distincin, recogida expresamente en el art. 43.2 LPAC, no tiene importancia
nicamente a efectos dogmticos. Por el contrario, despliega unos efectos prcticos
de calado. Pinsese que si el silencio positivo se equipara al acto administrativo, a
la decisin final, no es posible entonces que haya otra decisin expresa posterior en
sentido contrario (es decir, desestimando lo que se ha estimado por silencio). Por
otra parte, si el silencio negativo no equivale a un acto administrativo, con
posterioridad a la produccin del silencio podra dictarse la resolucin expresa con
sentido distinto (y por tanto estimando y reconociendo las pretensiones que se
plantearon en la solicitud). Estas determinaciones, como puede imaginarse,
favorecen a los derechos e intereses de los administrativos.

c) Las resoluciones tardas

Desde la perspectiva sealada debe leerse la regulacin de las resoluciones tardas
que se contiene en el art. 43.3 LPAC, precepto que, tras reiterar la obligacin de
dictar resolucin expresa establecida en el art. 42 LPAC, establece un rgimen
distinto segn que la resolucin se produzca en los casos de silencio positivo o
negativo:
a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa
posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria
del mismo.
b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin
expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin
sin vinculacin alguna al sentido del silencio.

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De este modo, las resoluciones posteriores a la produccin del silencio slo podrn
cambiar el sentido de este si ha sido negativo, en una clara apuesta del legislador
por permitir nicamente un margen de decisin en relacin a las resoluciones
tardas que puedan favorecer al interesado.

d) Efectos de los actos producidos por silencio administrativo.

El silencio administrativo, y sus efectos, se pueden hacer valer tanto ante la
Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los
efectos se producen desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse
y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su
existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho.

Una de las frmulas previstas para su acreditacin por el art. 43.4 LPAC es el
denominado certificado acreditativo del silencio, que puede solicitarse del rgano
competente para resolver, debiendo emitirlo ste en un plazo mximo de quince
das. El certificado acreditativo del silencio no es pues, una frmula obligatoria, tal y
como fue concebido por la LPAC de 1992, afortunadamente modificada en este
punto en 1999, por las distorsiones que introduca y lo absurdo de pretender de un
rgano que en primera instancia no resolvi un certificado que acreditase el
incumplimiento de aquella obligacin de resolver (dando por otro lado a la
Administracin una nueva oportunidad para dictar la resolucin antes de emitir el
certificado).

2.5.2. Consecuencias en los procedimientos iniciados de oficio: el silencio

administrativo o la caducidad.

Tampoco exime a la Administracin de su obligacin de resolver los procedimientos

iniciados de oficio el vencimiento del plazo mximo sin que se haya dictado y
notificado resolucin expresa. Ahora bien, vencido el plazo, los efectos del
incumplimiento del mismo previstos en el art. 44 LPAC son los siguientes:
1. Si del procedimiento pudieran derivarse efectos favorables para los
interesados (esto es, el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de
derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas), estos habrn de
entender sus pretensiones desestimadas por silencio.
2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad, es decir, la finalizacin
del procedimiento mediante el archivo de las actuaciones. Sin embargo, si la
paralizacin del procedimiento lo es por causa imputable al interesado, no se
produce la caducidad y por lo tanto el procedimiento no termina, sino que se
interrumpe el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

106

2.7. Medidas provisionales

Las medidas provisionales que el rgano competente para resolver estimase
oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin, pueden adoptarse por este una
vez iniciado el procedimiento y siempre que existan elementos de juicio suficientes
para ello.
Pero incluso antes de la iniciacin del procedimiento pueden solicitarse o adoptarse
de oficio, en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de
Ley y siempre que se trate de casos de urgencia o de proteger, provisionalmente,
intereses implicados.
El acuerdo de iniciacin del procedimiento, que debe efectuarse dentro de los
quince das siguientes a la adopcin de las medidas, deber confirmar, modificar o
levantar las medidas y es susceptible de ser impugnado mediante el recurso que
proceda. Si en el plazo indicado no se produce el acuerdo o el mismo no contiene
un pronunciamiento expreso sobre las medidas, estas quedan sin efecto.
Como lmite, el art. 72.3 LPAC impide la adopcin de medidas provisionales que
puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que
impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
Por otra parte, durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de
parte, pueden modificarse o levantarse las medidas provisionales en aquellos casos en
que lo requieran circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta
en el momento de su adopcin.
Las medidas provisionales, en fin, se extinguen, en cualquier caso, con la eficacia de
la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento.

3. Fase de instruccin.

3.1. Aspectos generales sobre los actos de trmite.

De acuerdo con lo establecido en el art. 78 LPAC, los actos de instruccin pueden
definirse como las actuaciones necesarias para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin.
La Administracin est, por tanto, habilitada para celebrar todos aquellos actos de
trmite dirigidos a asegurar la eficacia y el acierto de la resolucin final.
La instruccin del procedimiento, como nos es conocido, debe impulsarse de
acuerdo con el principio de oficialidad, lo que no obsta para que el interesado pueda
proponer todas las actuaciones que requieran su intervencin o constituyan
trmites legal o reglamentariamente establecidos.
En el art. 78.2 LPAC se hace referencia a la incorporacin de sondeos y encuestas
de opinin a la instruccin de un procedimiento, algo que viene siendo habitual en
la tramitacin de determinados procedimientos administrativos. En este sentido, el
precepto exige que se cumplan dos requisitos para que la incorporacin de tales
tcnicas de informacin sea ajustada a Derecho: que renan las garantas
legalmente establecidas y que se identifique tcnicamente el procedimiento seguido
para la obtencin de los resultados.

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Los actos de instruccin a travs de los cuales la Administracin debe buscar los
elementos de juicio suficientes para lograr el acierto de la decisin que se regulan
en la LPAC son las alegaciones, los informes y dictmenes, la prctica de la prueba,
la audiencia y la informacin pblica. Ahora bien, en un procedimiento no tienen
por qu celebrarse cada uno de estos trmites. Por el contrario, las particularidades
propias de cada procedimiento aconsejarn qu actos de instruccin han de
tramitarse para la consecucin de aquel objetivo de acierto de la resolucin. De
este modo, v.gr., si no se discuten los hechos, no ser necesaria la prctica de la
prueba, e incluso puede que no se produzcan alegaciones por parte del interesado.

3.2. Alegaciones.
Regulado en el art. 79 LPAC, que viene as a fortalecer el derecho ya reconocido en
el art. 35.e) LPAC el trmite de alegaciones puede tener lugar en cualquier
momento del procedimiento, y consiste en la posibilidad que se da a los interesados
de alegar lo que estimen oportuno, presentar documentos o cualquier otro
elemento de juicio.
Las irregularidades en la tramitacin son, obviamente, uno de los posibles
contenidos de las alegaciones. As lo reconoce de manera expresa el art. 79.2 LPAC,
determinando que los interesados podrn alegar los defectos de tramitacin y, en
especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente
sealados o la omisin de trmites. Estas alegaciones permitiran, de ser tomadas
en consideracin, que dichos defectos puedan ser subsanados antes de la
resolucin definitiva sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que pudieran
dar lugar si hubiera razones para ello-.
Las alegaciones, por lo dems, han de ser tenidas en cuenta por la Administracin a
la hora de resolver. A estos efectos, el art. 79.1 LPAC obliga al rgano instructor a
tenerlas en cuenta (aunque lgicamente podr separarse del criterio mantenido por
el interesado, no las podr obviar) al redactar la propuesta de resolucin.
Igualmente, el art. 89.1 LPAC, al regular el contenido de la resolucin finalizadora
del procedimiento, dispone que sta deber decidir todas las cuestiones planteadas
por los interesados, concepto en el que entran, sin duda, las alegaciones que se
hubieran aportado.

3.3. Informes y dictmenes

3.3.1. Significado e importancia.

Este trmite, regulado en los arts. 82 y 83 LPAC, es de esencial importancia en la
consecucin del acierto de la decisin final. Pinsese que en la mayora de los
procedimientos que se tramitan en el seno de la Administracin pueden verse
implicados distintos rganos y Administraciones puesto que la actividad
administrativa se organiza de acuerdo a un reparto competencial que se articula en
base a materias que, lejos de ser compartimentos estancos, se entrecruzan y
presentan de manera indisociable en la realidad. La opinin de rganos distintos al
que instruye o resuelve pero que ostenta competencias ntimamente relacionadas
puede resultar esencial en la resolucin final.

108

En otros supuestos los informes o dictmenes se solicitan de rganos especialmente

diseados para el asesoramiento tcnico (rganos consultivos), cuyo criterio,
igualmente, puede revertir en el acierto de la resolucin.

3.3.2. Clasificacin
En funcin de la obligatoriedad de su solicitud, los informes pueden ser
preceptivos o facultativos. Los primeros seran aquellos cuya solicitud viene
impuesta por el ordenamiento jurdico y que por tanto el rgano que instruye el
expediente tiene obligacin de solicitar. Los segundos se solicitan porque se
juzguen necesarios para resolver, sin que los exija una disposicin legal.
Por otra parte, los informes se clasifican en vinculantes y no vinculantes, segn
su fuerza de obligar. De este modo, los informes vinculantes implican que el rgano
competente para resolver no pueda apartarse del criterio expresado en el informe
(se trata, en puridad, de supuestos de competencias concurrentes o compartidas
entre el rgano que resuelve y el que informa) mientras que si el informe no es
vinculante, no ha de seguirse necesariamente el criterio que contiene en la
resolucin final. En este ltimo supuesto, sin embargo, la resolucin habr de ser
motivada (art. 54.1.c LPAC), lo que pone de manifiesto el valor del informe y la
necesidad de que se justifique la separacin del criterio que se contiene en el
mismo.
Salvo disposicin expresa en contrario, los informes se entienden facultativos y no
vinculantes (art. 83.1 LPAC).

3.3.3. Peticin
La solicitud del informe habr de expresar el precepto que lo exija, si es preceptivo,
o fundamentar la conveniencia de reclamarlo, si es facultativo. Debe concretarse,
adems, el extremo o extremos acerca de los que solicita el informe o dictamen
(art. 82 LPAC).

3.3.4. Evacuacin: plazos y efectos del incumplimiento.

El art. 83.2 LPAC establece, como plazo genrico para evacuar los informes, el de
diez das. Este plazo, sin embargo, es residual respecto del que se establezca en la
normativa reguladora de cada procedimiento, por lo que a esta habr de estarse
para conocer el plazo concreto. La LPAC consciente de que las particularidades del
procedimiento pueden recomendar plazos distintos, tambin permite adoptar un
plazo mayor o menor, cuando el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento lo permita o exija.
En todo caso, la no emisin de un informe no debe paralizar el procedimiento. As lo
ha entendido el legislador que faculta al rgano instructor para proseguir las
actuaciones si no se emite el informe en el plazo sealado, cualquiera que sea su
naturaleza, salvo en el caso de que el informe fuera preceptivo y determinante para
la resolucin del procedimiento, supuesto en el que se podr interrumpir el plazo de
los trmites sucesivos.
Tambin se ha pensado en los supuestos, frecuentes, en los que los informes han
de emitirse por una Administracin pblica distinta a la que tramita el
procedimiento. En estos casos, si el informe no se emite en plazo, se podrn seguir

109

las actuaciones y si finalmente se evacua fuera de plazo-, podr no ser tenido en

cuenta al adoptarse la resolucin final.

3.4. Prueba.
La prueba debe practicarse sobre hechos cuyo esclarecimiento sea relevante para la
decisin de un procedimiento (art. 80.1 LPAC). De ah que pueda mantenerse que
slo sern objeto de prueba los hechos sobre los que hay controversia pues, de
existir conformidad sobre ellos entre las partes, el trmite sera innecesario.
La apertura del trmite de prueba se debe acordar de oficio por el rgano instructor
por un perodo no superior a treinta das ni inferior a diez depender de la
complejidad de las pruebas a realizar- cuando la Administracin no tenga por
ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo
exija.
Las pruebas pueden ser solicitadas tambin por los interesados, en cuyo caso, el
instructor del procedimiento slo podr rechazarlas cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, debiendo hacerlo mediante resolucin motivada. En
este punto la motivacin resulta de especial inters, por cuanto una prueba
solicitada e indebidamente denegada podra generar indefensin y, por tanto, la
invalidez de la resolucin final, como veremos en su momento.
La prctica de la prueba debe notificarse a los interesados con antelacin suficiente
y consignando el lugar, fecha y hora en que tendr lugar, con la advertencia, en su
caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan
Respecto a los medios de prueba, el art. 81 LPAC permite la utilizacin, de forma
excesivamente genrica, de cualquiera que sea admisible en Derecho. De ah que
haya de acudirse, de manera supletoria, a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil, por lo que podrn utilizarse la interpelacin de las partes, la
prueba documental (documentos pblicos y privado), pericial y testifical, as como
la inspeccin o reconocimiento por parte de la Administracin. Ahora bien, debe
matizarse, por una parte, que los descritos no son los nicos posibles, pues no
deben considerarse como medios tasados, de acuerdo con la Jurisprudencia, y, por
otro lado, que la prctica de la prueba debe en todo caso adaptarse a las
peculiaridades del procedimiento administrativo de que se trate.
Finalmente, si la prueba ha sido solicitada por el interesado y su realizacin genera
gastos que no deba soportar la Administracin, sta puede exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La
liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la
realidad y cuanta de los mismos (art. 81.3).

3.5. Audiencia.
El trmite de audiencia consiste en poner el expediente, una vez instruido, a
disposicin de los interesados en el procedimiento para que stos puedan presentar
las alegaciones y documentos que estimen pertinentes. Se trata, pues, de dar una
ltima oportunidad a los interesados, antes de resolver, para que expresen cuanto
convenga a sus derechos e intereses.

110

El concepto expuesto de este trmite esencial, impregna su rgimen, regulado en

los arts. 84 y 85 LPAC que vienen as a desarrollar lo establecido en el art. 105 CE.
El momento de celebracin del trmite, de acuerdo con lo anterior, debe ser el
inmediatamente anterior a la redaccin de la propuesta de resolucin. Resulta pues
el ltimo trmite, en orden temporal, de la instruccin del procedimiento.
El plazo que se ha de otorgar a los interesados para que aleguen lo que estimen
conveniente no debe ser inferior a diez das ni superior a quince.
Los principios de eficacia y celeridad, salvados, por otra parte, los derechos de
defensa (que son los que en ltima instancia justifican el trmite) permiten:
a) recortar el plazo, en los supuestos en los que los interesados manifiesten su
decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o
justificaciones, tenindose en este caso por realizado el trmite;
b) prescindir del trmite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado.
Para finalizar, debe insistirse en la importancia de este trmite que viene llamado a
garantizar los derechos de defensa consagrados en el art. 24 CE. De ah que, si
bien su omisin, en los casos en los que su celebracin es exigible, en principio, tal
y como se examinar con mayor detenimiento en el lugar correspondiente, slo
constituira un vicio de forma determinante de anulabilidad (art. 63 LPAC), en los
casos extremos en que dicha omisin llegara a producir indefensin puede ser
determinante de nulidad de pleno derecho por vulnerar un derecho fundamental
(art. 62.1.a LPAC).

3.6. Informacin pblica.

Se trata de un trmite concebido en el art. 86 LPAC con carcter facultativo: el
rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de
ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica. Debe sealarse,
sin embargo, que la legislacin sectorial lo exige en muchos supuestos en general,
en aquellos mediante los que se adoptan decisiones que afectan a la generalidad de
los ciudadanos, v.gr., evaluaciones de impacto ambiental, planes de urbanismo y
de ordenacin del territorio, etc.-.
El trmite consiste en la puesta a disposicin del expediente o parte del mismo
mediante publicacin en el diario oficial que corresponda, para que cualquier
persona fsica o jurdica pueda examinarlo.
La participacin en este trmite no se limita, pues, a los interesados. Tampoco
otorga la condicin de interesado a la persona que comparezca, aunque s que se
adquiere el derecho de obtener de la Administracin una respuesta razonada, que
podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales. Por otra parte, la incomparecencia en este trmite no
impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin
definitiva del procedimiento.

111

4. Finalizacin del procedimiento

4.1. Resolucin
La resolucin que pone fin al procedimiento da lugar al acto administrativo que
declara la decisin de la Administracin fruto de la instruccin de aquel. Varias son
las cuestiones que se contemplan en el art. 89 LPAC.

4.1.1. Contenido.
La resolucin debe contener la decisin, el texto ntegro del acto, debiendo
expresar los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o
judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. A
estos contenidos establecidos por el art. 89.3 LPAC debe aadirse la indicacin de si
el acto es o no definitivo en va administrativa exigido por el art. 58.2 LPAC en sede
de notificaciones.
Asimismo, deber expresar si se adopta por delegacin (art. 13.4 LPAC) o si existe
delegacin de firma (art. 16.3 LPAC).
4.1.2. Congruencia
La congruencia implica que la resolucin, en los procedimientos iniciados a instancia
del interesado, ha de guardar exacta correspondencia con sus peticiones sobre las
que necesariamente ha de pronunciarse.
Ello no impide que se contengan pronunciamientos sobre otras cuestiones
derivadas del procedimiento, pero s imposibilita que la Administracin pueda
agravar la situacin de partida del interesado (es la denominada prohibicin de la
reformateo in peius).
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas. En este
caso debe darse a los interesados, previamente, un plazo no superior a quince das,
para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso,
los medios de prueba.
El art. 89.2 LPAC consagra el principio de congruencia como sigue: En los
procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente
con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su
situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de
oficio un nuevo procedimiento, si procede.

4.1.3. Motivacin
La resolucin debe ir acompaada de motivacin (esto es, de una sucinta referencia
de hechos y fundamentos de derecho) en los casos previstos en el art. 54 LPAC:
a)

Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

112

b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la
va judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta,
as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los 72 y 136
LPAC.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los
que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
Por otra parte, la motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos
selectivos y de concurrencia competitiva se realizar de conformidad con lo que
dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso,
quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolucin que se
adopte.
Sirven de motivacin, los informes o dictmenes que se acepten por la resolucin
cuando se acompaen a la misma (art. 89.5 LPAC).

4.1.4. Prohibicin de abstenerse de resolver

El art. 89.5 LPAC, en concordancia con la obligacin de resolver impuesta por el ya
examinado art. 42 LPAC, prohbe a la Administracin abstenerse de resolver so
pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso. S habilita a la Administracin, el mismo precepto, a resolver la inadmisin de
las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de
peticin previsto por el art. 29 CE.

4.2. Finalizacin por causas sobrevenidas

El procedimiento tambin puede finalizar por imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. En estos casos, previstos en el art. 87.2 LPAC, ha de
dictarse igualmente resolucin administrativa, que no resolver en esta ocasin
sobre el fondo del asunto, sino que declarar la finalizacin por las causas que
concurran. En todo caso esta resolucin debe ser motivada.

4.3. Desistimiento y renuncia

El art. 90 LPAC regula el ejercicio del desistimiento de la solicitud y de la renuncia a
sus derechos por parte del interesado. Ambas figuras implican una retirada del
procedimiento, aunque la renuncia a derechos es ms amplia pues supone el
abandono del derecho, que no podr ejercitarse ms. El desistimiento, en cambio,
se refiere exclusivamente al procedimiento de que se trate.
Por otra parte, la posibilidad del desistimiento se establece sin lmites, mientras que
la renuncia est supeditada a que no est prohibida por el ordenamiento jurdico
(con carcter general, el Cdigo Civil dispone que la renuncia a los derechos slo
113

ser vlida cuando no contrare el inters o el orden pblico ni perjudique a

terceros).
En cualquier caso, desistimiento o renuncia slo afectan a los interesados que los
ejerciten. No producen efectos para otros interesados que hubiesen formulado el
escrito de iniciacin o se hubiesen personado en el procedimiento, respecto de los
cuales el procedimiento continuar tramitndose.

4.4. Caducidad

4.4.1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

El art. 92 LPAC regula los supuestos de caducidad en los procedimientos iniciados a
instancia del interesado y la prev para los casos en los que el expediente se
paralice por causa imputable a ste. La caducidad no se produce, sin embargo, de
modo automtico, sino que la Administracin debe advertir al interesado de que
transcurridos tres meses se producir la caducidad.
Si transcurrido este plazo el interesado no realiza las actuaciones necesarias para
reanudar la tramitacin, se declara la caducidad mediante resolucin de la
Administracin en la ordenar el archivo de las actuaciones, dando por finalizado el
procedimiento. Esta resolucin, que debe notificarse al interesado, es susceptible
de los recursos que procedan.
Los trmites que se paralicen por la inactividad del interesado han de ser, no
obstante, esenciales. En este sentido, el art. 92.2 LPAC prohbe acordar la
caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de
trmites, siempre que no sean indispensables para dictar resolucin. En estos casos
lo que procede es la prdida del derecho al trmite puntual, en los trminos del ya
estudiado art. 76 LPAC.
Por otra parte, el inters general justificara la improcedencia de la declaracin de
caducidad, de modo que el procedimiento contina a pesar de la inactividad del
interesado, siempre que la cuestin suscitada afecte al inters general o fuera
conveniente sustanciarla para su definicin o esclarecimiento.

4.4.2. En los procedimientos iniciados de oficio.

Como ya se expuso, la caducidad es la consecuencia del incumplimiento de la
obligacin de resolver en los procedimientos iniciados de oficio en los que la
Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (art. 44 LPAC).
Recurdese que si la paralizacin del procedimiento lo es por causa imputable al
interesado, sin embargo, no se produce la caducidad y por lo tanto el procedimiento
contina, interrumpindose el cmputo del plazo para resolver y notificar la
resolucin.

4.5. Terminacin convencional

Con la novedosa regulacin que introdujera la LPAC en 1992 respecto a la
terminacin convencional del procedimiento se intenta dar cobertura a los

114

supuestos, muy frecuentes, de acuerdos extraprocedimentales entre la

Administracin y los interesados. A tales efectos, el art. 88 LPAC habilita a las
Administraciones pblicas a celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas tanto de derecho pblico como privado. Tales actos podrn tener
naturaleza de finalizadores del procedimiento, pero tambin se prev la posibilidad
de que se inserten en la tramitacin del mismo y con carcter previo, vinculante o
no, a la resolucin que les ponga fin.
El alcance, efectos y rgimen jurdico de tales acuerdos no se determinan en la
LPAC que, en este punto, se remite a la legislacin especfica que los regule,
limitndose a establecer ciertos requisitos sustantivos y formales.
Respecto a los primeros, se exige que tengan por objeto satisfacer el inters
pblico y, desde un punto de vista negativo, que no sean contrarios al
ordenamiento jurdico ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin.
Respecto a los aspectos formales, los instrumentos mencionados deben contener,
como mnimo, la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal,
funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Adems, debern publicarse o no
segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

115

SEGUNDA PARTE. EL ACTO ADMINISTRATIVO.

Al acto administrativo, expresado a travs de la resolucin que pone fin al

procedimiento, dedica especial atencin la LPAC dada su importancia. Tngase
presente que es esta la forma en que se manifiesta la mayor parte de la actividad
formal de la Administracin y que, por ello, es una de las figuras o instituciones
principales de esta disciplina (pinsese que el objeto ltimo del Derecho
Administrativo es la plena juridificacin del poder, de la Administracin pblica).
Su rgimen se expondr sistematizndolo a partir de los diversos aspectos que lo
conforman. Partiremos para ello por explicar el concepto y exponer las
clasificaciones ms relevantes del acto administrativo. Seguidamente se analizarn
los elementos que deben conformar el acto administrativo, tomando en
consideracin las consecuencias de que alguno de los elementos no concurra o que
concurra de forma irregular. Y es que la validez (y la invalidez) del acto, que ser el
siguiente aspecto que abordaremos, han de verse desde la concurrencia de dichos
vicios.
Hasta aqu habremos estudiado los aspectos estticos del acto administrativo:
estaremos en presencia de un acto administrativo dictado con todos sus elementos
y, por tanto vlido. Sin embargo el acto administrativo se dicta para que se cumpla
y produzca efectos. Esos efectos requieren de una actuacin adicional: que el acto
se comunique vlidamente a los afectados por el mismo. Es as como alcanza
eficacia y como despliega su fuerza de obligar. Pero por otra parte, no basta que el
acto sea eficaz para garantizar su cumplimiento. El acto, adems, debe ejecutarse:
su contenido debe cumplirse. Este cumplimiento puede tener lugar, incluso, con
carcter forzoso: pinsese que el obligado a su cumplimiento puede, pura y
simplemente, no atender al requerimiento. Eficacia y ejecucin del acto
administrativo sern, pues, los aspectos dinmicos que estudiaremos en ltimo
lugar. En ltimo lugar dedicaremos especial atencin, en fin, al rgimen de la
revisin del acto administrativo.

TEMA 20. CONCEPTO Y CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO.

1. Concepto y diferencia de figuras afines.

El acto administrativo puede definirse como la declaracin de la Administracin
mediante la que expresa su voluntad, su deseo, conocimiento o juicio en el ejercicio
de una potestad administrativa y en aplicacin del ordenamiento jurdico. Dos notas
deben aadirse para distinguirlo de otras declaraciones de la Administracin que no
son, propiamente, acto administrativo. En primer lugar el acto es aplicacin del
ordenamiento jurdico, del Derecho, agotndose pues en dicha aplicacin (se
distingue as del Reglamento, o norma escrita emanada de la Administracin, pues
este se incorpora al ordenamiento jurdico, del que forma parte y es susceptible de
un nmero indefinido de aplicaciones mientras est en vigor). En segundo trmino,
el acto administrativo es una declaracin unilateral de la Administracin pblica que
no requiere de la concurrencia de la voluntad de un tercero, nota que lo diferencia
de los contratos administrativos, en los que (y esta es su esencia), concurren dos
voluntades (la de la Administracin y la del contratista).

116

Finalmente, conviene diferenciar al acto administrativo de las denominadas

operaciones materiales, que son actividades que tambin se desarrollan por la
Administracin pero a travs de las cuales no expresa su voluntad, tratndose de
meras actuaciones fcticas, de carcter tcnico y que se dirigen a asegurar el
acierto de la resolucin o la eficacia de la misma. De ah que toda actuacin
material tenga que estar amparada en un acto administrativo o directamente en el
ordenamiento jurdico, de modo que una actuacin material sin la cobertura
suficiente (sin una norma o un acto administrativo que la justifiquen) constituye
una va de hecho que no est amparada por el Derecho.

2. Clases de actos administrativos

Los actos administrativos son susceptibles de mltiples clasificaciones, en funcin
del criterio que se utilice. Nos ceiremos aqu a exponer, brevemente, las
clasificaciones de mayor relevancia desde un punto de vista prctico.

2.1. En base al sujeto

El sujeto que dicta el acto administrativo es siempre una Administracin pblica.
Siendo diversa la tipologa de Administraciones pblicas, los actos se pueden
clasificar en funcin de qu Administracin pblica provenga, pudindose hablar as
de actos de la Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas, de las
entidades que integran la Administracin local o de las entidades de Derecho
pblico dependientes de otra Administracin pblica territorial cuando ejerzan
potestades administrativas.

2.2. Por su contenido

Por su contenido los actos se clasifican en favorables (aquellos que amplan la
esfera jurdica del administrado) y desfavorables, porque no amplen su esfera
jurdica (actos negativos) o la restrinjan (actos de gravamen).
La principal diferencia entre uno y otro tipo de acto radica, desde el punto de vista
de su rgimen jurdico, en que mientras que los actos favorables son irrevocables,
los actos desfavorables pueden ser revocados en cualquier momento, y por razones
de oportunidad, de acuerdo con el rgimen establecido en el art. 105 LPAC (que en
su momento analizaremos con el detenimiento que corresponde) que en cualquier
caso los somete a ciertos lmites, tales como que tal revocacin no constituya
dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico (lo que obviamente impedira
la revocacin, v.gr., de una sancin o de una liquidacin tributaria).

2.3. Por su impugnabilidad.

Esta clasificacin de los actos administrativos resulta de especial inters,
sistematizndolos en funcin de que se puedan impugnar o no, en va
administrativa (mediante el recurso administrativo pertinente, de alzada o
reposicin) y/o jurisdiccional (recurso contencioso-administrativo).

117

2.3.1. Actos de trmite.

Son aquellos que sirven para impulsar el procedimiento, pero que no resuelven el
fondo del asunto. Contra ellos no cabe recurso alguno, salvo que decidan directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensin, en cuyo caso siguen el mismo rgimen de
recursos previsto para los actos definitivos y que se expone a continuacin.

2.3.2. Actos definitivos.

Son aquellos que ponen fin al procedimiento, resolviendo el fondo del asunto. Contra
ellos cabe recurso tanto administrativo como contencioso-administrativo, pudiendo
clasificarse, a su vez, como sigue:

a) Actos que agotan la va administrativa o que causan estado.

Son actos que se pueden impugnar directamente ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa, pero son tambin susceptibles de impugnacin en va administrativa
mediante el recurso potestativo de reposicin. Queda pues a la decisin del particular
el utilizar el recurso administrativo de reposicin o acticar directamente el recurso
contencioso-administrativo. La interposicin del recurso de reposicin interrumpe los
plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo, quedando as expedita la
va jurisdiccional, a expensa del resultado que se obtenga en el recurso de reposicin.

b) Actos que no agotan la va administrativa.

Estos actos deben recurrirse en va administrativa, mediante el recurso de alzada,
para poder impugnarse en va jurisdiccional. El recurso de alzada es, por tanto, una
exigencia para poder interponer el recurso contencioso-administrativo. De ah que
deba mantenerse que los actos definitivos que no agoten la va administrativa slo
son impugnables en va contencioso-administrativa previa interposicin del recurso
de alzada.

c) Relacin de actos que agotan la va administrativa.

En esta distincin, por tanto, resulta de especial relevancia conocer qu actos agotan
la va administrativa. En este sentido, debe estarse a una relacin general que
proporciona el art. 109 LPAC. Junto a ello, en cada Administracin pblica, sus normas
institucionales bsicas determinan la relacin de actos que agotan la va
administrativa.

a) Con carcter general.

De acuerdo con el art. 109 LPAC, agotan la va administrativa:
Las resoluciones de los recursos de alzada (de este modo se impide una
sucesin indefinida de alzadas: resuelto un recurso de alzada, al agotar la va
administrativa, el nico recurso que cabe es el contencioso-administrativo).
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el
artculo 107.2 LPAC (precepto que posibilita que la ley sectorial sustituya el

a)

118

recurso de alzado o el reposicin por procedimientos alternativos de

impugnacin cuyo rgimen estudiaremos con posterioridad).
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior
jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario (como veremos ms
adelante, el recurso de alzada se resuelve por el rgano jerrquicamente
superior al que dict el acto recurrido, de ah se explica esta determinacin: se
agota la va administrativa y, por tanto, no cabe recurso de alzada, si el rgano
que dicta el acto no tiene superior jerrquico que pudiera resolver dicho
recurso).
d) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin
legal o reglamentaria as lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadores del procedimiento (se refiere el precepto en este punto a los
acuerdos por los que tiene lugar la terminacin convencional del procedimiento,
a los que ya nos hemos referido).

b) Actos que ponen fin a la va administrativa en la Administracin del

Estado
Ha de estarse a lo dispuesto en disposicin adicional decimoquinta de la LOFAGE,
de acuerdo con la cual, ponen fin a la va administrativa, salvo lo que pueda
establecer una Ley especial, los actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno.
2. En particular, en la Administracin General del Estado:
o Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el
ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los rganos de los
que son titulares.
o Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general
o superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
3. En los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del Estado:
los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por
Ley se establezca otra cosa.

c) Actos que ponen fin a la va administrativa en la Administracin de las

Comunidades Autnomas
Ha de estarse a las respectivas Leyes institucionales de Gobierno y Administracin
de cada Comunidad Autnoma para conocer qu actos de su Administracin propia
agotan la va administrativa. En lo que hace a la Comunidad Autnoma de
Andaluca, el art. 112 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la
Junta de Andaluca determina que en el mbito de la Administracin de la Junta de
Andaluca, ponen fin a la va administrativa las resoluciones, actos o acuerdos de
los siguientes rganos y autoridades:
Los de la persona titular de la Presidencia de la Junta de Andaluca, as
como los del Consejo de Gobierno y sus Comisiones Delegadas.
Los de las personas titulares de las Consejeras, salvo que una ley prevea
especficamente un recurso ante el Consejo de Gobierno.
Los de las autoridades de rango inferior al de la persona titular de la
Consejera que resuelvan por delegacin de esta o de otro rgano cuyas
resoluciones agoten la va administrativa.

119

Los de los rganos con nivel de Direccin General o superior cuando se

dicten en materia de personal.
Los de los dems rganos y autoridades cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca.

Junto a ello, y por lo que respecta a las Agencias dependientes de la Administracin

de la Junta de Andaluca, el art. 64.1 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la
Administracin de la Junta de Andaluca, se remite a los respectivos Estatutos para
la determinacin de los actos que agoten la va administrativa dictados por los
rganos de las agencias en el ejercicio de potestades administrativa.

d) Actos que ponen fin a la va administrativa en la Administracin local

De acuerdo con lo establecido en el art. 52.2 LPBR, ponen fin a la va administrativa

las resoluciones de los siguientes rganos y autoridades de las Entidades locales:
a. Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los
casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior de
la Administracin del Estado o de la comunidad autnoma, o cuando proceda
recurso ante stas en los supuestos del art. 27.2 LBRL (este precepto se
refiere a la posibilidad de recurrir, ante el Estado o la Comunidad Autnoma
que corresponda, los actos de los Municipios dictados en el ejercicio de
competencias delegadas por aquellos).
b. Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por
delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones
pongan fin a la va administrativa.
c. Las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una
disposicin legal.

2.3.3. Actos firmes.

Son aquellos contra los que no caben ni los recursos administrativos ordinarios
(alzada o reposicin) ni el recurso contencioso-administrativo, ya sea porque se hayan
interpuesto, ya porque se hayan agotado los plazos para interponerlos.
La nica va para recurrirlos sera la representada por el recurso extraordinario de
revisin, regulado en los arts. 118 y 119 LPAC y que examinaremos posteriormente,
siempre que se dieran las causas tasadas que justifican su interposicin.

2.4. Por sus destinatarios.

Segn la determinacin o indeterminacin de destinatarios, los actos
administrativos se clasifican en actos singulares y actos generales. Los primeros
afectan a destinatarios identificados y concretos; los segundos se dirigen a una
pluralidad indeterminada de personas (v.gr., convocatorias de oposiciones y
concursos, convocatorias de becas, etc.). De ah que para que estos ltimos
adquieran eficacia no resulte suficiente la notificacin personal (que es lo que con

120

carcter general procede para que los actos singulares sean eficaces), sino que
dicha notificacin deba sustituirse, de ordinario, por la publicacin.

TEMA 21. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Nos corresponde en esta parte del curso examinar los elementos del acto
administrativo. Dicho examen se har, respecto de cada uno de dichos elementos,
desde una doble perspectiva: definicin del elemento en cuestin y consecuencias,
en trminos de legalidad, de un posible vicio en el acto por razn del elemento en
cuestin.
En este punto hemos de adelantar, sin perjuicio de que se estudie con mayor
detenimiento en el lugar que corresponde, que la ilegalidad del acto administrativo
puede revestir dos grados: la nulidad absoluta o de pleno derecho y la anulabilidad (o
nulidad relativa). La primera, ms grave, se produce por causas tasadas las que el
ordenamiento jurdico ha considerado como ms reprochables, relacionadas en el art.
62.1 LPAC-, mientras que la anulabilidad se deja para cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico (art. 63.1 LPAC).

1. El sujeto
El sujeto que dicta el acto administrativo es siempre una Administracin Pblica. En
este sentido, el art. 53.1 LPAC: Los actos administrativos que dicten las
Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn
por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido.
Ahora bien, la Administracin acta a travs de rganos, rganos que habrn de ser
competentes para dictarlos, segn lo establecido, igualmente, en el precepto
transcrito. El acto administrativo dictado por rgano incompetente es invlido, y el
grado de invalidez (nulidad o anulabilidad) se hace depender del tipo de
incompetencia de que se trate. As, la incompetencia por razn de la jerarqua
determina la anulabilidad del acto, mientras que tanto la incompetencia por razn del
territorio como la incompetencia por razn de la materia van a hacer al acto nulo de
pleno derecho (art. 62.1.b LPAC).
En relacin al rgano cabra tambin plantearse las consecuencias que en torno al
acto administrativo pudieran tener eventuales irregularidades en el nombramiento
de su titular. En este supuesto, existe consenso doctrinal en admitir la validez de
los actos administrativos dictados por funcionarios con nombramiento nulo o
anulable, en el entendimiento de que los defectos de la situacin del funcionario, en
virtud de los principios de buena fe de los administrados y de continuidad de los
servicios pblicos, no deben comunicarse a sus actos, todo ello con independencia
de la solucin que jurdicamente corresponda a la irregularidad del nombramiento.
Cuestin distinta sera el caso de nombramiento inexistente el denominado
supuesto del funcionario de hecho o persona que acta como funcionario sin un
nombramiento-, en cuyo caso las actuaciones realizadas por esa persona no
tendran validez alguna como actos administrativos.

121

2. El contenido
El contenido del acto es aquello que con la manifestacin que el acto administrativo
es, se quiere, desea, conoce o enjuicia por la Administracin. Son tres los requisitos
exigidos por el art. 53.2 LPAC respecto al contenido del acto (el contenido de los actos
se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado
a los fines de aqullos): el contenido ha de ser determinado, ajustarse al
ordenamiento jurdico y proporcional al fin que se pretenda del acto administrativo.
La vulneracin de alguno de estos requisitos implicara un vicio en el acto por razn
del contenido, cuyas consecuencias generaran la anulabilidad. Ahora bien, hay
supuestos en los que el vicio en el contenido puede acarrear la nulidad absoluta; se
trata de supuestos contemplados en el art. 62.1 LPAC que afectan a este elemento del
acto: actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades
susceptibles de amparo constitucional (v.gr., supuestos en los que se transgreda el
principio de proporcionalidad imponiendo sanciones desmedidas en relacin a la
infraccin cometida); actos de contenido imposible; actos constitutivos de infraccin
penal; actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisicin.

3. El presupuesto de hecho
El presupuesto de hecho es el conjunto de circunstancias que tienen que preexistir
para que exista el acto administrativo. Puede definirse como el antecedente fctico
inmediato que determina la oportunidad y el sentido del acto administrativo y su
propia existencia.
Tanto si no existe como si se aprecia errneamente el presupuesto de hecho, el vicio
en los actos por razn del mismo da lugar a la anulabilidad, ya que no se incluyen
entre las causas de nulidad absoluta enumeradas en el art. 62 LPAC.

4. El fin del acto administrativo. La desviacin de poder.

Como hemos puesto de manifiesto con anterioridad, la actividad de la
Administracin tiene un fin constitucionalmente asignado: la consecucin del inters
general (art. 103 CE). Este es pues, el fin genrico que ha de perseguir cualquier
acto administrativo. Junto a ello, hay un fin especfico, asignado por el
ordenamiento jurdico, que justifica que el acto administrativo sea dictado en cada
caso.
A este fin deber ajustarse el que pretenda la Administracin mediante la
resolucin concreta. En caso de desajuste o falta de adecuacin entre el fin que
marca el ordenamiento jurdico y el fin que se pretende por el titular del rgano al
dictar la resolucin, se producira un vicio en el acto por razn de este elemento
que ahora nos ocupa. Este vicio, denominado desviacin de poder, se define en
trminos similares en el art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa: se entiende por desviacin de poder el
ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurdico.

122

La consecuencia de la desviacin de poder, desde la perspectiva de la validez del

acto administrativo, es la anulabilidad. As lo expresa el art. 63.1 LPAC: son
anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.
La desviacin de poder es una construccin jurisprudencial que ha servido como
tcnica de control de los actos discrecionales de la Administracin. A travs de este
tipo de actos, la Administracin ejercita las denominadas potestades discrecionales
que se diferencian de las potestades regladas en las siguientes notas:

La potestad es reglada cuando la ley fija de forma total sus condiciones de

ejercicio, verificndose su empleo en un proceso prcticamente automtico.
Se ejercitan mediante la constatacin del supuesto de hecho definido en la
norma, y a aplicarle, si se da, lo que la norma, de forma agotadora, ha
dispuesto. No queda resquicio a juicio subjetivo.

La potestad es discrecional cuando la ley fija sus condiciones de ejercicio de

forma parcial, fijando slo algunas de ellas, y remitiendo la determinacin de
las restantes a la apreciacin del rgano titular de la potestad. Se ejercitan
mediante un estimacin subjetiva de la Administracin pblica. admite
varias soluciones vlidas.

Pues bien, la existencia de un margen de apreciacin para la Administracin no

implica que cualquier decisin sea ajustada al ordenamiento jurdico. Ese margen
de decisin, ese mbito discrecional, ha de ajustarse, a su vez, a una serie de
lmites: los elementos reglados que tiene toda potestad discrecional: la existencia
misma de la potestad (que venga atribuida por una norma), el supuesto fctico que
la legitima, su extensin (no puede ser absoluta, como sabemos), la competencia
para actuarla (que se referir a un ente, en concreto a un rgano y no a cualquiera)
y el fin (porque todo poder se concede por la Ley como instrumento para la
obtencin de una finalidad concreta). Su ajuste a la legalidad se comprueba a
travs del de sus elementos reglados, que son susceptibles de control jurisdiccional.
Centrndonos en el vicio del acto por razn del elemento que nos ocupa, el fin, uno
de los mayores problemas que presenta la desviacin de poder es su prueba.
Tradicionalmente la Jurisprudencia haba exigido la prueba plena y absoluta, lo que
haca prcticamente imposible de probar los supuestos de desviacin de poder,
pues se trataba de probar, en ltima instancia, una motivacin interna del titular
del rgano decisorio. La Jurisprudencia ms reciente, sin embargo, ha dulcificado
estas exigencias, considerando suficiente que se acrediten los hechos que permitan
al Tribunal formar su conviccin.
La desviacin de poder puede revestir dos modalidades, en funcin de la finalidad
perseguida por el titular del rgano que dicta el acto. En el supuesto de que la
finalidad sea personal, estaramos en presencia de una desviacin de poder
privada. Pero la finalidad puede ser tambin pblica, en cuyo caso la desviacin de
poder tendra tal naturaleza. Por ms reprochable desde una perspectiva moral o
tica que nos pudiera parecer la primera respecto de la segunda, desde un punto
de vista estrictamente jurdico, las consecuencias de la existencia de uno u otro tipo
de desviacin de poder son las mismas: como hemos visto con anterioridad, la
anulabilidad.

123

5. La forma.
Ya vimos que en el Derecho Administrativo el principio antiformalista implica poner
la forma al servicio de otros valores (principio de eficacia en la consecucin del
inters general, garanta de los derechos de los ciudadanos, etc.). En consecuencia,
los posibles defectos del elemento formal del acto administrativo no tienen por qu
generar un vicio invalidante en cualquier caso (serian irregularidades no
invalidantes, de las que nos ocuparemos con posterioridad, en sede de invalidez),
y, de producirse la invalidez, la regla general es la de la anulabilidad.
Dentro de la forma, habra que hacer alusin a varios aspectos de la misma:

5.1. Las formalidades: el procedimiento

El procedimiento administrativo es el conjunto de formalidades que han de seguirse al
elaborar la voluntad administrativa. A su anlisis ya hemos dedicado merecida
atencin, por lo que resulta suficiente en estos momentos dejar subrayadas las
consecuencias, desde la perspectiva de la validez del acto, de un vicio por
incumplimiento del procedimiento.
En este sentido, si se prescinde total y absolutamente del mismo, el acto es nulo de
pleno derecho. Por otra parte, el defecto de forma slo determina la anulabilidad
cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o
de lugar a la indefensin de los interesados (63.2 LPAC). Las meras irregularidades no
son determinantes de invalidez, por tanto.

5.2. La declaracin.
Por regla general, y como garanta mnima, la declaracin ser escrita, a menos que,
como dispone el art. 55 LPAC, su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada
de expresin y constancia (v. gr., oral o mmica).
En los casos en los que la forma de la declaracin sea verbal, cuando la constancia
escrita sea necesaria se efectuar y firmar por el rgano inferior o funcionario que
la reciba oralmente, expresando en la comunicacin que efecte a otros rganos la
autoridad de la que procede. En este supuesto, si se tratase de resoluciones, el
titular de la competencia deber autorizar una relacin de las que haya dictado de
forma verbal, con expresin de su contenido.
Finalmente, cuando se trate de actos administrativos de idntico contenido, tales
como nombramientos, concesiones o licencias la LPAC (art. 52. 3 LPAC) prev su
refundicin en uno solo acordado por el rgano competente especificndose las
personas y las circunstancias que puedan individualizarlos en cada caso.

5.3. Motivacin
Se trata de un aspecto formal que ya nos es conocido y que guarda directa relacin
con la garanta de los derechos de los administrados. De ah que, cuando la
motivacin deba acompaar a la resolucin, un posible vicio en este elemento, por
irregularidad o inexistencia de motivacin, podra tener diversas consecuencias. En
principio, la regla general es la anulabilidad. Sin embargo, si la ausencia de
motivacin pudiera comportar indefensin y vulneracin de los derechos de defensa
consagrados en el art. 24 CE, podra considerarse la nulidad absoluta del acto

124

administrativo. En otros supuestos, en fin, podra tratarse de una irregularidad no

invalidante.

TEMA 22. VALIDEZ E INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

1. La presuncin de validez del acto administrativo

La ntima vinculacin de la actividad formal de la Administracin al inters general
tiene, entre otras consecuencias, que dicha actividad se presuma vlida. Para
destruir esta presuncin, sobre el interesado recae la carga de activar la va del
recurso que proceda y, hasta tanto este nos resuelva, dicha presuncin se
mantiene, destruyndose slo si se produce la declaracin de invalidez en va
administrativa o jurisdiccional-.
Este principio, enunciado en el art. 57.1 LPAC (los actos de las Administraciones
pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn vlidos y producirn
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa)
est ligado a una de las notas ms caractersticas de las Administraciones pblicas:
la autotutela administrativa, en cuya virtud la Administracin puede ejecutar sus
actos, incluso con carcter forzoso, una vez que son eficaces. Y la autotutela no
est supeditada a la validez, sino que se liga, pura y simplemente, a aquella
presuncin, de modo que el acto dictado es ejecutivo y ejecutorio cuando es eficaz,
sin perjuicio de que se interponga recurso contra el mismo.
Quiere ello decir que, salvo en los casos en los que se dicte la suspensin de la
eficacia, el acto administrativo puede ejecutarse aunque se haya impugnado. Ello
porque se presume vlido. Es esta la idea que recoge el art. 111.1 LPAC, en cuya
virtud, la interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una
disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.

2. Grados de invalidez: nulidad y anulabilidad

La invalidez comprende dos grados: la nulidad (o nulidad absoluta o de pleno de
derecho) y la anulabilidad (o nulidad relativa o simple). Dada la presuncin de
legitimidad de que goza el acto administrativo, la regla general es la anulabilidad,
dejndose la nulidad, para casos excepcionales, concibindose con carcter restrictivo.
Las diferencias entre nulidad y anulabilidad se pueden sintetizar del siguiente modo:
a) La nulidad se produce por vicios ms graves.
b) Las causas de nulidad vienen establecidas expresamente, y de forma taxativa en
la ley (art. 62.1 LPAC), mientras que la anulabilidad se produce cuando el acto
incurre en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de
poder (art. 63 LPAC).
c) El acto nulo no permite subsanacin, el acto anulable s (art. 67.1 LPAC).
d) El acto nulo puede ser invalidado en cualquier momento a travs del mecanismo
de la revisin de oficio regulado en el art. 102 LPAC, para el que no se prev plazo
alguno. Este mecanismo no est previsto para los actos anulables que, ms all de
la declaracin de invalidez derivada de un recurso, slo son susceptibles de la
declaracin de lesividad (y posterior impugnacin ante la jurisdiccin contencioso-

125

administrativa por la propia Administracin) en el plazo de cuatro aos

establecidos al efecto en el art. 103 LPAC.
Tradicionalmente se han mantenido otras diferencias entre una y otra figura que, sin
embargo, no son tan ntidas y requieren de ciertas matizaciones. As, se ha sostenido
que la declaracin de nulidad produce efectos retroactivos (ex tunc), debindose tener
por invlido el acto desde el momento en que se dict, mientras que la anulabilidad
produce efectos slo desde el momento que se declara (ex nunc). Sin embargo debe
sealarse que el principio de buena fe obliga a mantener los efectos de ciertos actos
favorables, sin que quepa retrotraer la eficacia de la declaracin de nulidad al
momento en que fueron dictados (v.gr., el nombramiento nulo de un funcionario no
implica que venga obligado a devolver los retribuciones percibidas durante el perodo
que ha prestado servicios en la Administracin).

2.1. Causas de nulidad

En el art. 62.1 LPAC se enumeran las causas que, de concurrir, hacen al acto nulo
de pleno derecho. Sin embargo estas causas pueden ampliarse (y as se hace, en
efecto) por normas que tengan rango de Ley. Las enumeradas en el art. 62.1 LPAC
son las siguientes:

a) Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional.
Se trata de una causa de nulidad que implica que con el acto administrativo se
hayan lesionado los derechos y libertades a que se refiere el art. 53 CE al
establecer los derechos para cuya defensa se prev el recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional: principio de igualdad (art. 14 CE); derechos fundamentales
y libertades pblicas (arts. 15 a 29 CE) y objecin de conciencia (art. 30 CE).

b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la

materia o del territorio.
Con dudoso acierto, en la medida en que pudieran existir supuestos de
incompetencia por razn de la jerarqua merecedores, por su gravedad, del grado
ms intenso de invalidez, la LPAC ha limitado los supuestos de nulidad absoluta en
caso de incompetencia a la que tiene lugar por razn de la materia o del territorio,
siempre que sea manifiesta (ostensible y claramente reconocible). La
incompetencia por razn de la jerarqua, al no haberse incluido en el precepto, no
determina pues, la nulidad de pleno derecho sino la nulidad relativa.

c) Los que tengan contenido imposible.

La imposibilidad a que alude el precepto debe entenderse como una imposibilidad
material, fsica, de ejecutar el acto. No es por tanto una imposibilidad jurdica, pues
en este caso entraran en juego las otras causas de nulidad o anulabilidad, segn la
gravedad de la infraccin del ordenamiento jurdico.

d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como

consecuencia de sta.

126

La concurrencia de esta causa requiere la previa existencia de la infraccin penal

mediante la correspondiente declaracin por la jurisdiccin competente (la
jurisdiccin penal).

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
En puridad, la letra e) del art. 62.1 LPAC hace referencia a dos supuestos
diferenciados.
El primero de ellos trae causa en un acto dictado prescindiendo del procedimiento
legalmente establecido, acogiendo los supuestos en los que el acto se dicta sin
procedimiento alguno o siguiendo uno distinto al establecido por el ordenamiento
jurdico. Sin embargo, la importancia de algunos trmites, ha llevado
tradicionalmente a la Jurisprudencia a equiparar su omisin a la del procedimiento
mismo, declarando as la nulidad de pleno derecho del acto que se hubiera dictado
siguiendo un procedimiento al que faltara un trmite esencial. Es as como, con
carcter previo a la Constitucin, poda declararse nulo de pleno derecho un acto
dictado omitindose el trmite de audiencia cuando fuera preceptivo y si haba
generado indefensin. Tras el reconocimiento constitucional del derecho
fundamental de defensa en el art. 24 CE no es necesaria tal construccin, pues en
estos casos, el acto sera nulo por concurrir la causa prevista en el art. 62.1.a)
LPAC, pues se habra vulnerado un derecho fundamental susceptible de amparo
constitucional.
El concepto de trmite esencial, no obstante, sigue utilizndose para equiparar su
omisin a la del procedimiento mismo en aquellos casos en los que se prescinde de
la informacin pblica o del informe del Consejo de Estado u rgano equivalente de
la Comunidad Autnoma cuando estos trmites son preceptivos.
En segundo trmino, el art. 62.1.e) LPAC se refiere a aquellos actos administrativos
que se dictan por rganos pluripersonales prescindiendo de las reglas esenciales
para la formacin de su voluntad.
Al respecto debe hacerse notar que, en la organizacin de cada Administracin
pblica muchas decisiones han de ser adoptadas por rganos de este tipo. La
importancia de disponer pues de unas reglas comunes que regulen su
funcionamiento es obvia. Esas reglas se contienen en los arts. 22 ss. LPAC,
preceptos en los que se establecen las normas comunes aplicables a los rganos
colegiados: organizacin (funciones del Presidente, Secretario, miembros) y
funcionamiento (constitucin, convocatoria, adopcin de acuerdos, rgimen de
actas, etc.).
La garanta del funcionamiento ajustado a Derecho de este tipo de rganos se
complementa con la mxima sancin en caso de desatencin a aquellas reglas que
deben seguirse para formar su voluntad: la nulidad de pleno derecho.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por

los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisicin.

127

Como expusimos en su lugar, esta causa de nulidad de confusa redaccin y, por

ende, de confusa aplicacin prctica-, intenta paliar los posibles efectos de la regla
general del silencio positivo de modo que, en su virtud, de adquirirse por silencio
facultades o derechos sin que se disponga de los requisitos esenciales para ello, tal
adquisicin sera nula de pleno derecho. Ello no implica, como ya se seal, que no
se pueda disfrutar de dichas facultades o derechos, puesto que para declarar la
invalidez sera necesario hacerlo mediante la resolucin del correspondiente recurso
o la revisin de oficio, en su caso. Mientras tanto, el acto, en virtud de la
presuncin de validez, sigue desplegando efectos.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de

rango legal.
A las causas de nulidad hasta aqu enumeradas deben aadirse las que en su caso
establezca una norma con rango de Ley. El art. 62.1.g) LPAC, como puede
apreciarse, permite ampliar los supuestos de nulidad absoluta; ahora bien, esta
posibilidad la reserva a las disposiciones con rango de Ley, vedndola al
reglamento.

2.2. Causas de anulabilidad

Una infraccin del ordenamiento jurdico distinta de las mencionadas con
anterioridad slo acarrea la anulabilidad del acto administrativo. Como
consecuencia de la presuncin de validez del acto, la nulidad absoluta es la
excepcin y la relativa la regla general. As se expresa en el art. 63.1 LPAC: Son
anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.

3. Irregularidades no invalidantes
La propia presuncin de validez y el principio antiformalista, con el que debe
conectarse en este punto, obligan a no poner la forma por encima de otros valores
(eficacia, garanta de derechos, etc.). La rigurosidad debe as flexibilizarse en los
supuestos en los que, de acuerdo con dichos valores, pierda su sentido. De ah que,
aunque la anulabilidad sea la regla general, no pueda afirmarse que cualquier
defecto del acto determine su invalidez. Hay defectos, por tanto, que no acarrean la
invalidez del acto administrativo. Son las denominadas irregularidades no
invalidantes que el Derecho Administrativo no sanciona y que se mencionan en los
apartados 2 y 3 del art. 63 LPAC:
a) Los defectos de forma slo determinar la anulabilidad si constituyen
requisitos indispensables para que al acto alcance su fin o su omisin genera
indefensin.
b) La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido
para ellas slo implica la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del
trmino o plazo (ello sin perjuicio de la responsabilidad de la autoridad o del personal
al servicio de las Administraciones pblicas que tramite el procedimiento, segn se vio
en su lugar).

128

4. El principio de conservacin del acto administrativo

Con este principio se hace alusin a la necesidad de mantener, en lo posible, todo
lo actuado por la Administracin. De este modo, la declaracin de invalidez o los
defectos no tienen por qu afectar a todas las actuaciones que se llevan a cabo
para dictar el acto final. Con este principio se trata, pues, de salvar las actuaciones
no afectadas de invalidez y se traduce en una serie de mecanismos regulados con
este objeto en los arts. 64 a 67 LPAC:
1) Intransmisiblidad (art. 64 LPAC):
La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicarla de las
partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de
tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

o
o

2) Conversin de actos viciados (art. 65 LPAC:

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producen los efectos de ste.

3) Conservacin de actos y trmites (art. 66 LPAC).

El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la
conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la infraccin.

4) Convalidacin (art. 67 LPAC):

o
o

La Administracin puede convalidar los actos anulables, subsanando los

vicios de que adolezcan.
El acto de convalidacin produce efectos desde su fecha, salvo los supuestos
previstos en el art. 57.3 LPAC en los que se admite la eficacia retroactiva del
acto y que se estudiaran con posterioridad.
Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, la
convalidacin puede realizarse por el rgano competente cuando sea
superior jerrquico del que dict el acto viciado.
Si el vicio consiste en la falta de alguna autorizacin, puede ser convalidado
el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

129

TEMA 23. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto
La eficacia consiste en la aptitud del acto administrativo para desplegar efectos y se
produce, segn dispone el art. 57.1 LPAC, en el momento en que se dicta el acto.
Esta regla tiene sus excepciones. De la lectura del art. 57 LPAC pueden
determinarse las siguientes:
o
o
o
o

Que en el propio acto se disponga otra cosa (sometindole, v.gr., a

trmino).
Que el contenido del acto exija que se demore su eficacia.
Que el acto est sometido a aprobacin superior.
Que se otorgue eficacia retroactiva al acto. Esta posibilidad se establece
para los supuestos en los que los actos se dicten en sustitucin de actos
anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a
que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses
legtimos de otras personas.
Que est sometido a notificacin o publicacin.

Este ltimo supuesto, como tendremos ocasin de de exponer, es, en la prctica, la

regla general, pues deben notificarse (o publicarse, en su caso) los actos
administrativos que afecten a los derechos e intereses de los interesados (art. 58.1
LPAC), lo que viene a significar que nicamente quedan exentos de notificacin una
nfima parte de los actos administrativos que se dictan en el seno de la
Administracin: aquellos que no afecten a derechos o intereses de las personas.
De este modo, lo habitual es que el acto produzca efectos desde el momento en
que se notifica o publica, esto es, desde el momento en que se comunica a sus
destinatarios. Y debe hacerse hincapi en la idea de que la eficacia es
independiente de la validez. La autotutela administrativa y la presuncin de validez
del acto, como ya vimos, justifican que el acto despliegue efectos con
independencia de su validez, de modo que slo cuando sea declarado invlido
dejar de producirlos (esta idea, no obstante, encuentra excepciones en los casos
de suspensin de la eficacia de los que nos ocuparemos con posterioridad).
Eficacia y validez del acto no son, por tanto, sinnimas. Tampoco puede
confundirse la eficacia con la ejecucin o la ejecutoriedad del acto (figuras que se
analizarn con posterioridad). La ejecucin del acto consiste en su aptitud para
crear la obligacin de cumplimiento por parte de su destinatario, siendo la eficacia
presupuesto de la ejecucin y tambin de la ejecutoriedad que consiste en la
capacidad del acto para ser ejecutado incluso con carcter forzoso.

2. La notificacin
Deben notificarse a los interesados las resoluciones y actos administrativos que
afecten a sus derechos e intereses (art. 58.1 LPAC).

130

La notificacin es la comunicacin personal del contenido del acto a sus

destinatarios. Es, por tanto, la actuacin material que realiza la Administracin para
poner en conocimiento de los interesados el acto que previamente ha dictado. El
momento en el que se realice determina el comienzo de la eficacia del acto
administrativo y, por tanto, la obligacin de su cumplimiento y los plazos para el
ejercicio de los derechos de defensa a travs de los correspondientes recursos.
Se trata, pues, de una actuacin de suma importancia, de ah que se someta a un
cuidado rgimen que a continuacin exponemos y del que destacamos los
siguientes requisitos:
a) De lugar: En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin
se practicar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud, y si esto
no es posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin. Cuando se practique en el
domicilio del interesado, de no hallarse presente ste en el momento de entregarse la
notificacin, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en
el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la
notificacin, se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y
la hora en que se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y
en una hora distinta dentro de los tres das siguientes ((art. 59.2 LPAC).
b) De tiempo: La notificacin ha de ser cursada en el plazo de diez das a partir de la
fecha en la que se dicta el acto (art. 58.2 LPAC).
c) De forma: Se pueden practicar por cualquier medio que permita tener constancia
de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, identidad y
el contenido del acto notificado, debiendo incorporarse al expediente la acreditacin
de la notificacin efectuada (art. 59.1 LPAC). La notificacin por medios electrnicos,
admitida por el art. 38 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de
los ciudadanos a los Servicios Pblicos para aquellos procedimientos en los que as
est previsto, deber cumplir los requisitos que exige la propia Ley 11/2007 para
garantizar la autenticidad de las comunicaciones.
d) De contenido: El contenido de la notificacin viene establecido en el art. 58.2
LPAC: texto ntegro del acto; indicacin de si es o no definitivo en va administrativa;
expresin de los recursos que procedan; rgano ante el que hayan de presentarse;
plazo para recurrir.

Las notificaciones defectuosas, es decir, aquellas que se realicen sin el

cumplimiento de los anteriores requisitos, surtirn efecto a partir de la fecha en que
el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin (art. 58.3
LPAC).
Si la notificacin no se hubiese podido practicar (por desconocimiento de los
interesados, o del lugar o medio de notificacin, o por intento fallido), la notificacin
se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento del ltimo
domicilio y en el Diario Oficial que corresponda, segn la Administracin que dicte el
acto. Si el ltimo domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificacin se
efectuar mediante la publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin
Consular de la Embajada correspondiente. A este tipo de notificacin se le denomina
"notificacin edictal", y ha de tener el mismo contenido que la notificacin ordinaria
que ya conocemos.

131

Distintas son las consecuencias del rechazo de la notificacin. En este sentido, el art.
59.4 LPAC establece que si el interesado o su representante rechazan la notificacin,
se har constar en el expediente, especificndose las circunstancia del intento de
notificacin, y se tendr por efectuado el trmite, siguindose el procedimiento.

3. La publicacin
Consiste en comunicar el acto administrativo mediante su insercin en el Diario Oficial
que corresponda.
El acto administrativo ha de ser publicado en determinados supuestos, en unos la
publicacin es complementaria a la notificacin y en otros la sustituye:

La publicacin es complementaria a la notificacin cuando as lo establezcan

las normas reguladoras de cada procedimiento; lo aconsejen razones de
inters pblico apreciadas por el rgano competente; cuando la Administracin
estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificacin a todos.

La publicacin sustituye a la notificacin cuando el acto tenga por destinatario

a una pluralidad indeterminada de personas, cuando se trate de actos
integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo.

La publicacin se configura con los mismos requisitos que se exigen para las
notificaciones en relacin al plazo y contenido (art. 60. 2). Ahora bien, si el rgano
competente apreciase que la publicacin lesiona derechos o intereses legtimos, se
limitar a publicar una somera indicacin del contenido del acto y del lugar donde los
interesados podrn comparecer, en el plazo en que se establezca, para conocimiento
del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento (art. 61
LPAC).

4. La suspensin de la eficacia del acto administrativo.

Como ya nos es conocido, el acto administrativo eficaz puede ejecutarse aunque
sea impugnado, puesto que la interposicin de un recurso, como regla general, no
suspende la ejecucin (art. 111.1 LPAC).
Ahora bien, existen supuestos en los que la proteccin del inters pblico o de los
derechos e intereses de los particulares recomienda paralizar los efectos del acto y
no ejecutarlo. Pinsese en que, una vez ejecutado, puede resultar imposible reparar
el dao o perjuicio que pudiera generar un acto invlido o reponer las cosas a su
estado original, de modo que la declaracin de invalidez (en va administrativa o
jurisdiccional) devendra, pura y simplemente, intil (v.gr., una orden de derribo
que posteriormente se declara nula).
La suspensin de la eficacia del acto administrativo es una figura pensada para
evitar, justamente, esas situaciones que haran irreparable los efectos perjudiciales
de un acto invlido. Puede adoptarse en va administrativa (en la tramitacin de un
recurso administrativo de la revisin de oficio) y en va jurisdiccional, por el rgano
de la jurisdiccin contencioso-administrativa que corresponda.

132

4.1. En va administrativa.
La adopcin de la medida de suspensin corresponde al rgano competente
para resolver. El trmite, no obstante, puede ser iniciado de oficio o a solicitud del
recurrente.
Son circunstancias que justifican la suspensin que la ejecucin pudiera
causar perjuicios de imposible o difcil reparacin o que la impugnacin se
fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho contempladas en
el art. 62.1 LPAC.
Si se dieran estas circunstancias, la decisin debe adoptarse previa ponderacin,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a
terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia
de la eficacia inmediata del acto recurrido.
El plazo para adoptar las medidas de suspensin es de treinta das desde que la
solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente
para decidir sobre las mismas. La resolucin expresa debe notificarse a los
interesados, o publicarse, en el supuesto de que el acto administrativo que afecte
a una pluralidad indeterminada de personas, en el peridico oficial en que aqul se
insert.
El silencio, de no producirse resolucin expresa, es positivo, debiendo pues
entenderse, transcurrido dicho plazo, suspendida la eficacia del acto (en estos
casos no es de aplicacin la obligacin de informar al interesado del plazo para
resolver as como de los efectos del silencio establecida con carcter general, como
ya nos consta, para todos los procedimientos en el art. 42.2 LPAC).
En cuanto a las medidas concretas de suspensin que pueden adoptarse, por otra
parte, la LPAC ha dejado un margen amplio, de modo que cabr adoptar todas
aquellas medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la proteccin del
inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado.
Es posible que de la suspensin, a su vez, se deriven perjuicios de cualquier
naturaleza. De preverse dichos perjuicios, la suspensin slo producir efectos si se
presta caucin o garanta suficiente para responder de ellos.
Por lo que hace a la extensin temporal de las medidas que se adopten, debe
sealarse que, con acertado juicio, la LPAC ha previsto la posibilidad de que se
prolongue la suspensin despus de agotada la va administrativa, pudindose pues
extender sus efectos a las va contencioso-administrativa. As, si el interesado
interpone recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensin del acto
objeto del proceso, se mantendr la suspensin hasta que se produzca el
correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
La suspensin de la eficacia del acto puede tambin adoptarse por el rgano
competente para resolver una vez iniciado el procedimiento de revisin de oficio
cuando la ejecucin del acto pueda causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin (art. 104 LPAC), en cuyo caso el rgimen aplicable es el que se acaba de
examinar previsto para la va de recurso.

133

4.2. En va jurisdiccional
Sin que nos adentremos en ello, por no ser el lugar en el que correspondera
hacerlo, debemos sealar que la interposicin de un recurso contenciosoadministrativo tampoco suspende la ejecucin del acto impugnado, aunque puede
solicitarse por los interesados en cualquier estado del proceso la adopcin de
cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia (art. 129 LJ).

TEMA 24. EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

1. Ejecutividad
La ejecutividad puede definirse como la aptitud del acto para ser cumplido por la
Administracin o por los interesados-. Como sabemos, para ello es necesario que el
acto sea eficaz y que su eficacia no quede sujeta a pendencia. As se expresa en el
art. 94 LPAC (el precepto, con evidente incorreccin tcnica se incluye bajo el ttulo
de ejecutoriedad, haciendo referencia, en puridad, a la ejecutividad, que es una
figura distinta, como seguidamente veremos): Los actos de las Administraciones
Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos. El
precepto, a continuacin, establece las siguientes excepciones:
o
o

o
o

Que la eficacia del acto haya sido suspendida.

Que se trate de una resolucin sancionadora, pues estas no son ejecutivas
hasta tanto no se agote la va administrativa (art. 138 LPAC), de modo que
una sancin slo podr ejecutarse cuando se haya resuelto el
correspondiente recurso de alzada o si ha sido dictada por un rgano cuyos
actos agotan la va administrativa (y contra los que, por tanto, no cabe
recurso de alzada).
Que el acto requiera de aprobacin o autorizacin superior.
Que una disposicin establezca lo contrario.

La ejecutividad, como ya se ha apuntado, debe distinguirse de la ejecutoriedad o

aptitud del acto para ser ejecutado con carcter forzoso. La ejecutoriedad entrar
en juego, como posteriormente desarrollaremos, nicamente si el contenido del
acto administrativo no se cumple por el obligado a ello. Esta cualidad diferencia los
actos administrativos de los actos privados, que necesitan del apoyo judicial para
adoptar medidas ejecutorias que afecten a terceros. Es, por tanto, un privilegio de la
Administracin, que se da en los casos en que el acto administrativo impone deberes
positivos o negativos al administrado
Dos son los principios o requisitos de la ejecutividad: la existencia de un acto previo
y la notificacin.

El acto como ttulo jurdico de la actuacin material (art. 93.1 LPAC): .Las
Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de
ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento
jurdico.

134

Necesidad de la notificacin (art. 93.2 LPAC): El rgano que ordene un acto

de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular
interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.

2. Ejecutoriedad del acto administrativo: la ejecucin forzosa

El privilegio de ejecutoriedad de la Administracin debe ponerse en directa relacin
con los derechos fundamentales constitucionalmente consagrados. Eficacia e inters
general justifican que los actos puedan ejecutarse directamente por la
Administracin. Ahora bien, debe tenerse presente que es ste el mbito de
actuacin administrativa ms restrictivo de la libertad individual. De ah que las
actuaciones dirigidas a ejecutar el acto administrativo con carcter forzoso hayan
de ser respetuosas con los derechos y libertades de los ciudadanos y encuentren un
rgimen que contiene reglas dirigidas a la observancia y garanta de los mismos. En
este punto son de aplicacin una serie de principios y requisitos que habrn de
seguirse en todo caso por la Administracin a la hora de ejecutar forzosamente sus
actos, debiendo hacerlo exclusivamente a travs de uno de los cuatro medios que
al efecto prev la LPAC. Lo contrario constituira una va de hecho, frente a la que el
ordenamiento jurdico ha articulado los correspondientes mecanismos de reaccin,
como veremos.

2.1. Principios y requisitos

Los principios y requisitos aplicables a la ejecucin forzosa del acto administrativo,
cualquiera que fuera el medio empleado para ello, pueden resumirse como sigue:

Necesidad de acto administrativo previo que sirve de ttulo jurdico

suficiente.
La ejecucin forzosa slo est justificada en caso de resistencia al
cumplimiento voluntario por parte del particular que venga obligado por el
acto administrativo.
Necesidad de notificar al interesado la resolucin que autorice la actuacin
administrativa.
Existen una serie de supuestos excluidos: que la eficacia del acto haya sido
suspendida o que la Constitucin o la ley exija la intervencin de los
Tribunales.
Deben ser tenidos en cuenta, en todo momento, los principios de
proporcionalidad y el respeto a la libertad individual. De este modo, cuando
se elija el medio de ejecucin forzosa, habr de optarse siempre por el
menos restrictivo de la libertad individual.
De ser necesaria la entrada en el domicilio del afectado las Administraciones
Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la
oportuna autorizacin judicial.

2.2. Medios de ejecucin forzosa

2.2.1. Apremio sobre el patrimonio (art. 97 LPAC).

Indicado para aquellos actos administrativos que impliquen la satisfaccin de una
cantidad de dinero. En este supuesto la Administracin proceder a trabar o embargar

135

los bienes del deudor y, en su caso, a su posterior venta forzosa para hacerse pago
con el importe que de aqulla resulte. Como requisito se establece que cualquier
obligacin pecuniaria ha de venir establecida en una norma con rango legal.

2.2.2. Ejecucin subsidiaria (art. 98 LPAC).

La ejecucin subsidiaria tendr lugar para la ejecucin de actos no personalsimos que
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Consiste en la realizacin del
acto por la Administracin pblica o a travs de tercera persona por ella determinada,
a costa del obligado que se niega a realizarlo.
El importe de los gastos, daos y perjuicios es exigible, a su vez, por el sistema de
apremio, pudiendo liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecucin, a
reserva de la liquidacin definitiva.

2.2.3. Multa coercitiva (art. 99 LPAC).

Consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la
voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya
ejecucin se trata. Como requisito se exige que la autoricen las leyes, y en cuanto a la
forma y cuanta, tambin debern determinarlas stas.
No ha de confundirse la multa coercitiva con la multa como medida sancionadora,
pues entre ellas existen claras diferencias: la multa coercitiva necesita de acto previo,
mientras que la multa como sancin constituye un acto en s; la imposicin de la
multa coercitiva es discrecional, mientras que la sancin necesariamente ha de
imponerse ante la comisin de una infraccin; la finalidad de la multa coercitiva es la
presin al obligado para que cumpla, y no el castigo del infractor, como en el caso de
la multa sancionadora; la multa coercitiva, al contrario de lo que sucede con las
sanciones, puede ser reiterada por lapsos de tiempo.

2.2.4 Compulsin sobre las personas (art. 100 LPAC)

Puede consistir en una serie de medidas de coercin directa muy variadas: impedir la
entrada en un lugar, obligar al desplazamiento fsico de una persona, inmovilizacin
para privarla momentneamente de su libertad o para someterla a determinadas
medidas sobre su cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias), incluso la agresin
fsica, cuando se trata de medidas extremas de polica, como reaccin frente a la
violencia del que se niega a acatar o acta l mismo con violencia frente a los agentes
de la Administracin.
Como requisitos para que se pueda proceder a la compulsin como medida ejecutiva
han de citarse la autorizacin expresa por la Ley; el respeto debido a la dignidad del
obligado y a los derechos reconocidos en la Constitucin.

2.3. La va de hecho.
La realizacin de actuaciones materiales realizadas por la Administracin sin el
ttulo jurdico suficiente (que junto al acto puede ser tambin una norma jurdica),
constituye lo que viene denominndose una va de hecho.

136

Frente a las vas de hecho el ordenamiento jurdico establece las siguientes vas de
defensa:

Son susceptibles de proteccin jurisdiccional a travs de la interposicin de un

interdicto (art. 101 LPAC interpretado a contrario).
Ante una va de hecho, el interesado puede formular requerimiento a la
Administracin actuante, intimando su cesacin (art. 30 LJ).
Si dicha intimacin no se formula o no se atiende dentro de los diez das
siguientes a la presentacin del requerimiento, el interesado puede deducir
directamente recurso contencioso-administrativo (art. 30 LJ).

TEMA 25. LA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Uno de los privilegios de la Administracin es poder volver sobre sus propios actos,
revisndolos. Y en nuestro sistema a la Administracin pblica se la inviste de esta
prerrogativa hasta sus mximas consecuencias, de modo que, como regla general
(salvo que se trate de un acto administrativo que agote la va administrativa), han
de agotarse las posibilidades de revisin ante la Administracin para poder acudir a
la va jurisdiccional. La revisin en va administrativa se convierte as en requisito
de acceso a la justicia insistimos, esta es la regla general que tiene sus
excepciones-.
Esta prerrogativa se atribuye a la Administracin en relacin a toda su actividad, se
someta o no, al Derecho Administrativo. El Derecho al que se someta la actividad
administrativa, no obstante, se erige en criterio determinante de la va de revisin
que se pone a disposicin del particular. De este modo, los actos administrativos
son revisables a instancia de los particulares a travs de los correspondientes
recursos administrativos (con la especialidad representada por las reclamaciones
econmico administrativas, mediante las que se revisa la actividad econmicofinanciera de la Administracin y que constituyen tambin un requisito previo para
acceder a la jurisdiccin contencioso-administrativa y que se ajustan a los
procedimientos establecidos en su legislacin especfica, ex art. 107.4 LPAC)
mientras que la actividad de la Administracin que se somete al Derecho privado
(civil, mercantil, laboral) se revisa mediante las denominadas reclamaciones previas
al ejercicio de acciones civiles y laborales (y que se encuentran reguladas en los
arts. 120 a 126 LPAC).
En los recursos y reclamaciones mencionados, la iniciativa de la revisin descansa
en los interesados. Sin embargo el inters general justifica el establecimiento de
mecanismos a travs de los cuales la propia Administracin pueda emprender las
vas de revisin, al advertir la existencia de un acto invlido o incluso por motivos
de oportunidad. En el primer caso no es irrelevante el grado de invalidez que se
aprecie en el acto, establecindose instrumentos diversos segn los casos: para
declarar la nulidad de pleno derecho se establece la revisin de oficio; sin embargo,
en los casos en los que se aprecie una causa de anulabilidad, la Administracin no
puede declarar la invalidez del acto, debiendo acudir a la va contenciosoadministrativa (autoimpugnando su acto, pues) previa declaracin de lesividad del
acto anulable. En el segundo supuesto, la revocacin permite la retirada de plano
del acto administrativo por motivos de oportunidad, limitndose esta posibilidad a
los actos desfavorables.

137

Finalmente, debe sealarse en esta introduccin y aunque los reglamentos no sean

objeto de estudio en este curso, que de los mecanismos de revisin que se
analizarn, nicamente puede extenderse a los reglamentos el de la revisin de
oficio pues estos no son susceptibles de recurso administrativo alguno (han de ser
impugnados pues directamente ante la jurisdiccin contencioso-administrativa,
salvo que se impugne un acto de aplicacin del reglamento basndose la
impugnacin de aqul en la ilegalidad de este).

1. Recursos

1.1. Concepto y clases de recursos administrativos

El recurso administrativo puede definirse como el acto por el que el sujeto
legitimado para ello solicita de la Administracin la revocacin (o retirada) o
modificacin de un acto administrativo lesivo para sus intereses.
De esta definicin puede extraerse su naturaleza de garanta jurdica a favor del
administrado, por cuanto supone una va de ejercitar sus derechos de defensa, por
otra parte ms econmica que la que supone la va jurisdiccional (en va
administrativa no son necesarias representacin ni asistencia de letrado). Redunda
en ello el hecho de que la posibilidad de interponer el recurso administrativo
siempre existe. En unos casos su interposicin es obligada para acudir a la va
jurisdiccional (recurso de alzada), en otros supuestos es potestativa (recurso de
reposicin), de modo que queda en el mbito de decisin del particular el activar
los mecanismos que procedan para ejercitar sus derechos de defensa.
Pero en la otra cara de la moneda, no podemos olvidar la naturaleza de privilegio,
de prerrogativa, de los recursos administrativos, toda vez que dan a la
Administracin la oportunidad de revisar sus propios actos, en muchas ocasiones
(cuando el acto no agota la va administrativa) como requisito para activar la va
contencioso-administrativa, recayendo pues en el interesado la carga de
interponerlo para tener acceso a la justicia administrativa.
Los recursos administrativos
extraordinario de revisin.

son

los

recursos

de

alzada

reposicin

Los motivos de impugnacin en que pueden fundamentarse los recursos

administrativos constituyen el criterio distintivo entre los recursos ordinarios
(alzada y reposicin) y los extraordinarios. Los primeros pueden fundamentarse en
cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad establecidas en los arts. 62 y 63
LPAC (en este sentido, art. 107 LPAC), mientras que el recurso extraordinario de
revisin nicamente puede basarse en algunas de las causas tasadas que al efecto
establece el art. 118 LPAC). En relacin a los fundamentos posibles de los recursos
de alzada y reposicin, cierto sector doctrinal, representado fundamentalmente por
FERNNDEZ RODRGUEZ, T.R., entiende que no hay inconveniente en alegar
motivos de oportunidad (y no slo de legalidad) a la vista de la redaccin del art.
113.3 LPAC, precepto que, al regular el contenido de la resolucin de un recurso
administrativo determina que habrn de decidirse cuantas cuestiones, tanto de
forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados. La amplitud del precepto justifica, desde esta posicin, el
planteamiento de motivos de oportunidad para la revisin del acto.
Por su parte, los recursos ordinarios (alzada y reposicin), se distinguen por su
naturaleza jerrquica, o no, en funcin del rgano que los resuelve (el superior

138

jerrquico del que dict el acto recurrido en el caso de la alzada y el mismo rgano
que dict el acto en el caso de la reposicin).
Pero junto a los recursos administrativos, el art. 107 LPAC ha previsto la posibilidad
de que se establezcan frmulas alternativas de impugnacin, con el alcance
que a continuacin se expone.

Los procedimientos alternativos que se prevn son de impugnacin,

reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o
comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas.
La posibilidad de establecimiento lo es, exclusivamente, respecto de los
recursos de alzada y reposicin (debiendo tener en este ltimo caso idntico
carcter potestativo), excluyndose pues esta posibilidad respecto al recurso
extraordinario de revisin.
Se establecern mediante ley, en supuestos o mbitos sectoriales
determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique.
En todo caso habrn de respetarse los principios, garantas y plazos que la
presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo.
La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin
Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias
reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley.

1.2. Elementos comunes de los recursos administrativos.

1.2.1. Elemento objetivo.

Los recursos de alzada y reposicin pueden interponerse contra los siguientes actos
(art. 107 LPAC):

Actos administrativos definitivos.

Actos de trmite cuando decidan el fondo del asunto, determinen la

imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensin o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legtimos (en otro caso podr alegarse por los
interesados su oposicin al acto de trmite para su consideracin en la
resolucin que ponga fin al procedimiento).

Por su parte, el recurso extraordinario de revisin est pensado para la

impugnacin de los actos firmes, cuya definicin ya nos es conocida.

1.2.2. Elemento subjetivo

El elemento subjetivo del recurso administrativo debe abordarse desde las
posiciones que se enfrentan en el procedimiento: la Administracin (en concreto el
rgano competente para resolver) y el recurrente.

a) Administracin y rgano competente para resolver.

139

La competencia para dictar resolucin vara en funcin del tipo de recurso de que se
trate.
La regla general es que el recurso se resuelva por la propia Administracin que
dicta el acto y, dentro de esta, por el rgano superior jerrquico al que dict el acto
que se recurre en el caso del recurso de alzada o por el mismo rgano que lo dict
en el caso del recurso de reposicin.
Sin embargo existen excepciones a esta regla:
Existen supuestos en los que el recurso lo resuelve una Administracin territorial
distinta a la que dict el acto. Es el supuesto de los actos dictados por las entidades
locales en ejercicio de competencias que hayan sido delegadas por la
Administracin del Estado o la de la Comunidad Autnoma, en cuyo caso resuelve
la Administracin delegante (arts. 27.2 y 37.3 LBRL).
Es tambin un supuesto especial el que prev que la resolucin de un recurso
interpuesto contra un acto de una entidad instrumental lo resuelva la
Administracin territorial a la que aquella se adscribe. A este tipo de recurso, que
tendr que venir previsto en la ley que cree y regule la entidad instrumental de que
se trate, se le denomina de alzada impropio puesto que aunque lo resuelve,
ciertamente un rgano distinto al que dict el acto, la relacin entre esos rganos,
incardinados en entidades distintas, no es propiamente de jerarqua (como ocurre
entre los rganos que resuelven y dictan el acto recurrido mediante una alzada
propiamente dicha) sino de instrumentalizad en la que se da cierto grado de
superioridad de la entidad territorial, matriz, respecto de la entidad instrumental-.
Por lo que hace al rgano competente para resolver ha de sealarse, en fin, que la
competencia para la resolucin de un recurso administrativo no es susceptible de
delegacin en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de
recurso (art. 13.2.c LPAC).

b) El recurrente.
Respecto al recurrente son de aplicacin las reglas generales relativas al interesado
en el procedimiento (legitimacin, capacidad de obrar y capacidad jurdica y
representacin) que ya nos son conocidas, por los que a lo que en su momento se
dijo nos remitimos. Esta remisin debe extenderse a los supuestos especiales en los
que a legitimacin se extiende a cualquier persona (supuestos en los que est
prevista la accin popular).
Resta sealar que en la posicin de recurrente no puede encontrarse una
Administracin pblica. Los supuestos de litigios entre Administraciones pblicas
que se sustancian ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, mediante el
correspondiente recurso contencioso-administrativo, no precisan en todo caso de
una revisin previa por parte de la Administracin demandada. S es posible, sin
embargo esa revisin que se regula en el art. 44 LJ con carcter potestativo y que
consiste en un requerimiento previo de una Administracin a otra para que esta
derogue la disposicin, anule o revoque el acto.
Este requerimiento debe dirigirse al rgano competente mediante escrito razonado
que concretar la disposicin, acto, actuacin o inactividad, y deber producirse en
el plazo de dos meses contados desde la publicacin de la norma o desde que la
Administracin requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuacin o

140

inactividad. El requerimiento se entender rechazado si, dentro del mes siguiente a

su recepcin, el requerido no lo contestar.
Este rgimen general se excepta en el caso de las entidades locales, en relacin a
las cuales ha de estarse a lo previsto en los arts. 65 a 67 LBRL, que regulan el
rgimen de los requerimientos en este caso preceptivos- que han de realizar el
Estado o las Comunidades Autnomas con carcter previo a la impugnacin en va
contencioso-administrativa los actos de aquellas entidades cuando infrinjan el
ordenamiento jurdico, menoscaben competencias estatales o autonmicas o
atenten gravemente al inters general de Espaa.

1.2.3. Elemento formal:

tramitacin de los recursos

aspectos

comunes

del

procedimiento

de

Al procedimiento de tramitacin de los recursos administrativos le son de aplicacin

las normas generales del procedimiento administrativo comn que ya nos son
conocidas, con las especialidades contenidas en los arts. 107 a 113 LPAC y que a
continuacin describimos, sistematizndolas en funcin de la fase del procedimiento
de que se trate.

a) Iniciacin del procedimiento

El procedimiento se inicia mediante el escrito de interposicin del recurso, cuyo

contenido viene determinado en el art. 110.1 LPAC en los trminos que siguen:

Nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del

mismo.
b) Acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso,
del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones
especficas.
a)

En caso de error o defecto en el escrito de interposicin son aplicables las reglas

relativas a la subsanacin de la solicitud establecidas en el art. 71 LPAC y que ya
nos son conocidas.
Por otra parte, el error en la calificacin del recurso no es obstculo para su
tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter (art. 110.2 LPAC).
La interposicin del recurso, finalmente, no supone la suspensin de la eficacia del
acto. Ahora bien la suspensin puede dictarse en los trminos establecidos en el
art. 111 LPAC y que ya se han expuesto en el lugar correspondiente.

b) Instruccin
La instruccin del procedimiento sigue las reglas generales aplicables al
procedimiento administrativo comn. La audiencia es el nico trmite que recibe un

141

tratamiento diferenciado en sede de recursos (art. 112 LPAC), establecindose las

siguientes especialidades:

Se limita a los supuestos en que hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o

documentos no recogidos en el expediente originario.
Se practica poniendo en conocimiento de los interesados la circunstancia
anterior para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince,
formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que
estimen procedentes
No se tendrn en cuenta hechos, documentos o alegaciones del recurrente si no
las aport en el trmite de alegaciones.
De existir otros interesados, se les dar, en todo caso, traslado del recurso para
que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
Respecto a las consecuencias de la omisin de este trmite, son reproducibles
aqu lo que se dijo en sede de procedimiento administrativo comn, por lo que a
lo all expuesto nos remitimos.

c) Finalizacin
El modo normal de terminacin del procedimiento de recurso es la resolucin
expresa cuyos posibles contenidos son la estimacin o desestimacin del recurso o
su inadmisin. En el primer caso, se reconocen las pretensiones del recurrente y la
resolucin declarar el acto invlido. La desestimacin, por su parte, supone la
ratificacin por la Administracin de la validez del acto. La inadmisin, en fin,
supone un rechazo del recurso por no darse los requisitos exigibles para su
tramitacin (extemporaneidad, falta de legitimacin o improcedencia porque el
acto haya agotado la va administrativa) sin que se entre en el fondo del asunto.
En caso de estimacin, esta puede debe- ser parcial si hay elementos del acto que
puedan mantenerse. Es la consecuencia prctica del principio de conservacin del
acto, que se expresa en los siguientes trminos en el art. 113.2 LPAC: Cuando
existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se
ordenar la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue
cometido salvo lo dispuesto en el artculo 67. De este modo el procedimiento la
Administracin volver sobre sus propias actuaciones hasta el trmite viciado,
subsanndolo y dictando un nuevo acto, ya sin vicios.
En caso de estimacin o desestimacin, la resolucin debe contener una decisin
que se pronuncie sobre todas las cuestiones que plantee el procedimiento, siendo
de aplicacin el principio de congruencia as como la prohibicin de la reformateo in
peius (art. 113.3 LPAC), aspectos estos que ya fueron tratados en sede de
resolucin del procedimiento comn.
La resolucin expresa, finalmente, debe estar motivada. A este respecto debe
recordarse el tenor del art. 54.1.b LPAC, en cuya virtud, deben motivarse, entre
otras, las resoluciones que resuelvan recursos administrativos.
Al procedimiento de resolucin de recursos es aplicable la clusula general,
suficientemente analizada, que obliga a la Administracin a resolver. En caso de
incumplimiento, no obstante, se produce el silencio administrativo que, en sede de
recurso tiene sentido desestimatorio una vez transcurridos los plazos en los que
cada recurso debe resolverse y que a continuacin se expondrn, salvo en los
supuestos en los que el silencio se produzca por la falta de resolucin de un recurso
de alzada que, a su vez, se hubiera interpuesto contra la desestimacin por silencio
de una solicitud, en cuyo caso el silencio es estimatorio (art. 43.2 LPAC).

142

1.3. Recursos ordinarios: la alzada y la reposicin

1.3.1. El recurso de alzada

Es el recurso administrativo ordinario por excelencia, presupuesto de la
impugnacin en va jurisdiccional y que supone el agotamiento de la va
administrativa. Se regula en los arts. 114 y 115 LPAC.
Se trata de un recurso de carcter jerrquico, cuya resolucin corresponde al
superior jerrquico del rgano que dicta el acto. Puede, no obstante, interponerse
ante el rgano competente para resolver o ante el rgano que dict el acto, en cuyo
caso, ste debe remitirlo al competente para resolver en el plazo de diez das, con
su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
Se interpone contra actos definitivos y los de trmite cualificados que no pongan fin
a la va administrativa (se analizaron ya qu actos ponen fin a la va administrativa
en el lugar correspondiente).
La no interposicin del recurso hace al acto firme.
Los plazos para interponer el recurso varan segn que se impugne un acto expreso
o no. En el primer caso el plazo de interposicin es de un mes. En caso de silencio,
el plazo para interponer la alzada es de tres meses contados a partir del da
siguiente a aquel en el que se produzcan los efectos del silencio.
El plazo para resolver el recurso de alzada y notificarlo es de tres meses. En caso
de silencio este ha de considerarse desestimatorio, salvo en los supuestos en los el
recurso de alzada se hubiera interpuesto contra la desestimacin por silencio de
una solicitud, en cuyo caso, como ya nos es conocido, el silencio tiene sentido
positivo (art. 43.2 LPAC).
Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabe ningn otro recurso
administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos que
posteriormente se expresarn.

1.3.2. El recurso potestativo de reposicin

El recurso de reposicin ha sido tradicional en nuestra legislacin administrativa
general. Se trata, recurdese, de una garanta que asegura el ejercicio de los
derechos de defensa en va administrativa en aquellos casos en los que el acto
agota la va administrativa y no es por tanto susceptible de recurrirse en alzada. Su
naturaleza garantizadora fue el motivo de las crticas, fundadas, que recibiera la
LPAC de 1992 al suprimirlo. Recuperado, afortunadamente, con la reforma de la
LPAC de 1999 (arts. 116 y 117), es un recurso ordinario de carcter potestativo (es
la diferencia con la regulacin anterior a 1992, que lo estableca como requisito a la
justicia administrativa).
El recurso de reposicin se interpone contra los actos que ponen fin a la va
administrativa. Su interposicin impide el accionamiento de la va judicial hasta
tanto no se resuelva o desestime por silencio el recurso administrativo.

143

Los plazos para interponerlo son de un mes si se impugna un acto expreso o de

tres meses en caso de silencio, contados a partir del da siguiente a aquel en el que
se produzcan los efectos del silencio.
El plazo para resolver el recurso de reposicin y notificarlo es de un mes,
transcurrido el cual, habr de entenderse desestimado.
Contra la resolucin de un recurso de reposicin no cabe interponer de nuevo otro
recurso de reposicin.

1.4. El recurso extraordinario de revisin

De carcter extraordinario, el recurso que ahora nos ocupa nicamente puede
basarse en motivos tasados, pudindose interponer contra los actos firmes en va
administrativa ante el rgano administrativo que los dict (que tambin es el
competente para resolver), cuando concurra alguna de las circunstancias
siguientes:

1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los

propios documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolucin
recurrida.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o
posterior a aquella resolucin.
4. Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin,
cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se
haya declarado as en virtud de sentencia judicial firme.
Los plazos de interposicin varan segn el motivo en que se funde el recurso,
establecindose el plazo de cuatro aos desde la fecha de notificacin de la
resolucin impugnada para el supuesto enumerado en primer lugar, y el de tres
meses contados desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia
judicial qued firme, en los restantes.
La interposicin del recurso extraordinario de revisin no impide que los interesados
puedan activar los mecanismos de revisin de oficio o de revocacin de los actos
desfavorables que se regulan en los arts. 102 y 105.2 LPAC, respectivamente y que
seguidamente se explicarn.
La tramitacin de este recurso presenta una importante peculiaridad respecto al
procedimiento administrativo comn, en concreto en relacin al trmite de informe,
por cuanto, de acuerdo en el art. 22.9 de la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril,
del Consejo de Estado, es preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado (en el caso
de que en la Comunidad Autnoma correspondiente exista rgano consultivo
equivalente corresponder a este emitir el citado dictamen).
Este trmite, sin embargo y de acuerdo con el art. 119.1 LPAC, en caso de que el
rgano competente para resolver acuerde motivadamente la inadmisin a trmite,
no resultar necesario siempre que el recurso no se funde en una de las causas
previstas en el apartado 1 del art. 118. El trmite puede ser tambin obviado en los

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casos en los que previamente se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros

recursos sustancialmente iguales.
El plazo de resolucin es de tres meses, transcurridos los cuales debe extenderse
desestimado, quedando abierta la va contencioso-administrativa.
Por lo que hace al contenido de la resolucin, el art. 119.3 LPAC obliga a la
Administracin a pronunciarse, no slo sobre la procedencia del recurso, sino
tambin, en su caso, sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto recurrido.

2. Las posibilidades de revocacin del acto administrativo.

Por revocacin del acto administrativo debe entenderse la retirada del acto por
parte de la Administracin sin que se haya interpuesto recurso por parte del
interesado. La revocacin puede tener lugar tanto por motivos de legalidad como
de oportunidad. En el primer caso, las posibilidades de revocar se cien a los
supuestos de nulidad absoluta puesto que, en caso de anulabilidad, el
ordenamiento jurdico no faculta a la Administracin para declarar la invalidez, sino
que prev la necesaria entrada en juego de los rganos jurisdiccionales del orden
contencioso-administrativo (previamente la Administracin ha de declarar el acto
lesivo). Por motivos de oportunidad, por otro lado, pueden revocarse los actos que
sean desfavorables a los interesados, siempre que se cumplan determinados
requisitos. Distinta de la revocacin es la rectificacin de errores materiales, de
hecho o aritmticos que puede llevar a cabo la Administracin en cualquier
momento. A continuacin se examinan los distintos mecanismos que incorpora la
LPAC para llevar a cabo las distintas clases de revocaciones as como la rectificacin
mencionada, respecto de las que, en todo caso, establece como condicionantes que
su ejercicio no resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes.

2.1. La revocacin por motivos de legalidad: la revisin de oficio de actos

nulos.
La revisin de oficio es la declaracin de nulidad de pleno derecho que puede
realizar la Administracin respecto de los actos que adolezcan de alguno de los
vicios enumerados en el art. 62.1 LPAC siempre que dichos actos hayan puesto fin
a la va administrativa o no hayan sido recurridos en plazo. Su regulacin se
contiene en el art. 102 LPAC.
El procedimiento puede iniciarse de oficio o a instancia del interesado (dispone as
el administrado de otra va alternativa al recurso para que se revise el acto que le
desfavorece) en cualquier momento, lo que implica que se trata de una va de
revisin que no est sujeta a plazo. De ah que afirmramos con anterioridad el
carcter imprescriptible de la nulidad absoluta.
La tramitacin del procedimiento exige el dictamen favorable del Consejo de Estado
u rgano consultivo equivalente autonmico (art. 102.1 LPAC) que puede, no
obstante, salvarse en el caso de inadmisin a trmite de solicitudes cuando estas
no se basen en alguna de las causas de nulidad del 62 LPAC o carezcan

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manifiestamente de fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran

desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
La resolucin, que habr de ser motivada (art. 54 LPAC) podr contener el
reconocimiento de responsabilidad patrimonial y, en consecuencia, declarar las
indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las
circunstancias previstas en los arts. 139.2 y 141.1 LPAC (esto es, que se den los
requisitos que exige la LPAC para que un dao sea indemnizable: que sea efectivo,
evaluable econmicamente, individualizado con relacin a una persona o grupo de
personas y antijurdico).
El plazo para dictar resolucin es de tres meses desde la iniciacin del
procedimiento, transcurridos los cuales se produce la caducidad o el silencio
desestimatorio segn que se haya iniciado de oficio o a instancia del interesado,
respectivamente.
El rgimen expuesto es tambin de aplicacin a la revisin de oficio de las
disposiciones administrativas de carcter general (reglamentos), con la nica
singularidad de que nicamente puede activarse de oficio (art. 102.2 LPAC).

2.2. La declaracin de lesividad de actos anulables

Los actos anulables, segn se ha adelantado, no son susceptibles de ser revisados
por la Administracin si no es por la va del recurso administrativo. Ahora bien, en
el supuesto de que la Administracin advierta una causa de anulabilidad en un acto
administrativo est legitimada para interponer el correspondiente recurso
contencioso-administrativo. Se exige, sin embargo, un requisito de carcter previo:
la declaracin, en va administrativa, de que el acto que se pretende impugnar ante
la jurisdiccin contencioso-administrativa es lesivo para el inters pblico. La
regulacin de la declaracin de lesividad se contiene en el art. 103 LPAC.
La posibilidad de declarar la lesividad para el inters pblico del acto administrativo
se limita a un plazo de cuatro aos desde que el acto se dict.
La iniciacin del procedimiento slo puede tener lugar de oficio, al no haberse
previsto en la LPAC la iniciacin a instancia del interesado. En cuanto a la
tramitacin del procedimiento se da especial relieve a la audiencia, disponindose
en el art. 103.2 LPAC la exigencia de audiencia previa a cuantos aparezcan como
interesados en el acto.
El plazo para dictar resolucin es de seis meses desde la iniciacin del
procedimiento, transcurrido el cual se produce la caducidad del mismo.
Por lo que respecta al rgano competente para resolver, respecto a la
Administracin del Estado y a las de las Comunidades Autnomas, la LPAC
establece con carcter muy genrico que la declaracin de lesividad se adoptar por
el rgano de cada Administracin competente en la materia. S se concreta la
competencia en la Administracin local, respecto de la cual, el art. 103.5 LPAC
atribuye la competencia al Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, al rgano
colegiado superior de la entidad.

2.3. Por motivos de oportunidad: Revocacin de actos desfavorables

La retirada por parte de la Administracin de actos de gravamen o desfavorables se
flexibiliza considerablemente en la LPAC, que la regula en el art. 105.1, habilitando

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a la Administracin para revocar este tipo de actos en cualquier momento, sin que
se exijan especiales trmites (como el Dictamen de rganos superiores
consultivos), aunque s debern cumplirse determinados requisitos para el ejercicio
de esta potestad: que la revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida
por las leyes ni sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico, a los que debern aadirse los lmites previstos para toda
revocacin en el art. 106 LPAC que ya se sealaron (que su ejercicio no resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes).

2.4. Rectificacin de errores materiales

Finalmente, debemos hacer mencin a la potestad de la Administracin atribuida

por el art. 105.2 LPAC de rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de
los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus
actos.
Se trata de una simple operacin que no supone la revocacin del acto, desde un
punto de vista jurdico. De ah que no requiera especiales formalidades ni se
someta a plazo alguno, pudiendo activarse tanto de oficio como a solicitud de
particular interesado. En cualquier caso no justifica modificaciones relativas al
fondo del acto.

VI. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

TEMA 26: LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

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