國防危機管理

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序　言
這本書是我從博士論文之後，將軍事危機的理論，運用到企業管理的
領域；然後，再從企業管理的領域，回到國防危機的領域，所產生的跨領
域綜合心得。同時，這本書也是我多年在企管教學領域，所融會後，嘗試
對國防危機領域的增補。所以格外重視歷史經驗的歸納法則，邏輯推理的
理性分析，以及科學等相關證據。
這種重視行為科學的研究態度，也就凸顯了本書的缺失！因為衡諸
數千年來的人類歷史，每當朝代或政權變動，所釀成的巨變或危機，祈求
神明幫助或問卜等，均是極為平常與符合人性之事。但在科學社群的典範
中，似乎對此格格不入，而且有「迷信」的嫌疑！所以在本書內文中，對
此隻字未提，不過在歷史上，上帝的力量，則是不可忽視的！
一、君士坦丁大帝：當戴克理皇帝退休，羅馬陷入內戰後，大規模
會戰危機的前夕，君士坦丁（Constantine the Great, 274-337 A.D.）看見了
一個燃燒的十字架，上面寫著：「在這記號裡得勝」。君士坦丁因此連夜
趕製十字架，並以此作為軍隊的標幟，結果大敗對手馬克森狄於穆勒威橋
（Mulvian），並攻下君士坦丁堡、建立東羅馬帝國。自此羅馬帝國，不
再迫害基督徒。
二、國父　孫中山先生：根據《國父全集》（第五集）指出，1896
年，孫中山先生在英國倫敦突然被兩名華人挾持，並幽禁於清使館內，日
夜有三四人嚴密看守，與外界完全隔絕，此事外界又無人知曉。清使館正
秘密僱船，準備乘夜將孫先生解回中國受刑，要他活供革命內幕，其後必
然斬首。由於他是一位虔誠的基督徒，面對此危機爆發之際，根據〈國父
倫敦蒙難記〉指出：「身在牢中，自分必死，無再生之望……弟此時惟有
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ii　國防危機管理
痛心懺悔，懇切祈禱而已。一連六七日，日夜不絕祈禱，愈祈愈切，至第
七日，心中忽然安慰，全無憂色，不期然而然，自云此祈禱有應，蒙神施
恩矣。」最後終被救出，因而能推翻滿清，創建中華民國（中共稱其為
「革命先行者」）。
三、先總統　蔣公（中正先生）：蔣公遺囑：「自余束髮以來，即追
隨　總理革命，無時不以　耶穌基督與總理信徒自居」。蔣公是信　上帝
的，而且特別喜歡「慈光歌」。有一次超級颱風正要侵襲台灣，而且以當
時台灣的建築物，幾乎難以招架。但是他跪下來禱告，奇蹟發生，颱風果
然轉向。
四、美國總統布希（第四十三任）：2001年爆發911恐怖攻擊事件，
當時造成數千人喪生或失蹤，財產的損失，以數百億美元計！所帶給世人
心靈的創傷，猶如珍珠港事件，是美國有史以來的大災難！危機爆發後，
美國總統布希透過電視，對全美人民演講，呼籲全美民眾一起向神禱告，
並引用聖經詩篇23篇：「我雖然行過死蔭的幽谷，也不怕遭害，因為你與
我同在。」並帶領全國禱告。在全國文告中，則要全美國人在9月14至16
日，到教會去參加祈禱會，危機也因而安然度過，沒有繼續擴大！當時並
無任何的媒體，針對布希總統在國家危難時，呼求上帝，設定全國祈禱
日（9月14日）提出任何的異議。以美國軍事與科技如此發達的國家，是
如此多宗教的國度，但是在美國總統的眼中，全能的上帝，才是國家真正
的拯救！
以金融海嘯為例，在危機爆發之初，有誰能保證哪一種處理方案，絕
對的有效？以我們所考量的變數，總有「少」一件的擔憂（沒把握），也
就是還有考量未盡的變數。所謂「人（專業）定勝天」，這樣的思維，只
能說是盡其在我，但卻不一定成功。
聖經有言：「敬畏耶和華是，智慧的開端」。存謙卑敬畏的心，並
不影響專業的發揮！我是一位基督徒，也是長期研究危機處理（國防、企
業、財務）等領域，個人也曾遭遇許多危機的風暴。在每一次的風暴中，
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序　言　iii
當我向這位全能的　上帝呼求時，祂總是以慈愛的雙手，引導我走出風
暴，經歷平安！
本書的內文，完全不涉及這類超自然能力的探討，但並不代表這種
能力不存在，更不是說在危機爆發（無論個人或國家）時，不能向創造宇
宙天地萬物的主宰呼求！儘管如此，本書為尊重學術社群，當前的科學典
範，在本文中，全然不涉及任何形而上的相關看法，所以特在序文中，表
達本書遺憾之處！
朱延智
筆於彰化埤頭
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目
錄
第一篇　概念篇
第一章　國防危機管理名詞釋義 3
第一節　國防意義 3
第二節　國防危機定義 6
第三節　管　理 9
第二章　國防危機種類 11
第一節　國防危機外在來源 11
第二節　國防危機內在來源 14
第二篇　程序篇
第三章　國防危機預防程序 23
第四章　國防危機處理 35
第一節　危機處理理性程序 35
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第二節　群體決策途徑 41
第五章　國防危機溝通 49
第一節　國防危機溝通應有的準備 49
第二節　國防危機溝通案例 54
第三篇　理論篇
第六章　危機生命週期 65
第七章　軍事痛苦指數 71
第八章　國防危機擴散理論 89
第九章　其他危機管理研究途徑 99
第一節　其他危機管理研究途徑 99
第二節　其他危機管理理論 120
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第四篇　實務篇
第十章　1967年以色列六日戰爭危機 129
第一節　國防危機醞釀期 129
第二節　國防危機擴散期 143
第三節　國防危機爆發期 150
第四節　以色列軍事危機處理 151
第五節　國防危機結果與後遺症期 167
第十一章　波灣戰爭──伊拉克的危機處理 173
第一節　國防危機醞釀期有何徵兆變化？ 173
第二節　國防危機爆發後，對伊拉克有那些傷害？ 188
第三節　伊拉克危機擴散嚴重嗎？ 190
第四節　伊拉克危機處理，難道沒有任何值得借鏡之處？ 195
第五節　國防危機結果與後遺症期 210
第十二章　台海危機──中華民國危機處理 215
第一節　台海危機醞釀期，有何徵兆變化？ 215
第二節　台海危機會擴散嗎？背後的動力何在？對社會
有何嚴重性的傷害？　　　　　　　　　　　　　　　　 236
第三節　台海危機爆發時，軍事威脅程度有多高？ 249
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第四節　台海危機處理的關鍵在哪裡？ 254
第十三章　國防危機處理模式比較 275
第一節　國防危機醞釀期的比較研究 275
第二節　國防危機爆發期的比較研究 282
第三節　國防危機擴散期的比較研究 284
第四節　國防危機處理期的比較研究 288
第五節　國防危機後遺症期的比較研究 298
第五篇　模擬與應變篇
第十四章　國防危機個案思考 301
第一節　戰爭危機──模擬應變思考 301
第二節　國防洩密危機──模擬應變思考 302
第三節　軍事衝突危機──模擬應變思考 305
第四節　疫情升高危機──模擬應變思考 306
第五節　國軍形象危機──模擬應變思考 308
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PART 1
概念篇
第一章　國防危機管理名詞釋義
第二章　國防危機種類
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第一章　國防危機管理名詞釋義
第一節　國防意義
國防（National Defense）是國家防禦的簡稱，根據古字「國」中的
「」，也就是「戈」，則是現在的口，指人民；在戈下的口，意謂
以武力保護人民。透過古代象形的造字法，顯示古代老祖宗對於「國」
的基本精神，就是要保護老百姓。
現代國防的前身，早在酋邦大小的社群形成時，即已初具。領導八年
抗日勝利、成功保衛台灣數十年的先總統蔣公，在《國防研究要旨》一書
中指出，「國防的涵義，意指保衛其國家──領土、人民、主權──所採
取的一種戰爭準備」。事實上，從歷史的演變來看，戰爭的威脅是，促
成人類社群合併為國家的主要原因。從組織性防衛的演變過程觀察，國防
基本上指的是，國家武力的建立、指揮、組織、訓練、使用與後勤；其主
要目的為準備及從事戰爭，以保護或持續國家的生存、發展與壯大。基於
這種精神，有許多國內外學者將國防，直接等同於國家安全。
為了保護人民、主權，建軍備戰及武器系統的研究發展，必然直屬於
國防的範疇。經濟實力、科技發展、民心士氣、國民素質、社會治安等，
看似與直接國防無關，實則相互滲透、密切相連。因為經濟不好，國防經
費自然不足或須刪減，如此則削弱國防實力。前國防部部長俞大維曾指
出，教育的問題中有關「視力不良」的統計，顯示現在小學生近視的比率

高樹藩編，正中形音義綜合大字典（增訂本），（台北：正中書局，2003年11月），「族」
字、「國」字詞條。

先總統蔣公除有抗日勝利，使台灣不必再受日本人的奴役（原住民抗日的「霧社事件」，
客家人的「北埔事件」，閩南人的「吧哖事件」）之外，在保台方面，也有民國38年大敗
共軍的金門古寧頭之役、民國47年823炮戰一役，除陸軍砲兵外，空軍F-86戰鬥機大敗中共
米格15的飛機，命中比為8：1，在風雨飄搖中，保住台灣不被赤化！蔣緯國，《國防體制概
論》，中華文化復興委員會，台北，民國70年3月，頁7。羅德里克•麥克法夸爾、費正清主
編，劍橋中華人民共和國史1966-1982，（上海：上海人民出版社，1992年10月），頁947。
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4　國防危機管理
嚴重（根據教育部93學年度的調查結果，小六視力不良率高達五成二），
這與國防無關嗎？錯了！俞前部長認為這意謂再過七年，這批小六生到了
當兵的十九歲，若全數入伍服役，則至少有五成二的人，需要作視力矯
正，否則無法拿槍瞄準，這難道與國防沒有關係嗎？
「東協加一」自2010年起實施零關稅，如果2009年底前，中華民國石
化、塑膠、紡纖、機械等重點外銷產品，則無法與大陸完成綜合性經濟協
議（CECA）談判，完成重點產品免關稅協商，屆時中華民國產值高達4兆
元的石化產業，自然受到衝擊，這將威脅到國家經濟，衝擊到國家財政，
最終也將使國防預算受到拖累，能不列入國防危機？
換言之，凡是足以直接或間接影響國防者，皆屬國防。由此顯示國防
的涵蓋面甚廣，諸如國民精神的發揚、國家經濟的建設、國民智識與能力
的培養、國家工商科技之增進等，皆屬之。所以現代的國防，可以說是為
了保衛國家、領土、人民、主權，所採取的一種準備。此種準備，側重於
應付危害最大的戰爭威脅，以軍事準備為重心，但亦包含了政治、經濟、
心理、文化、教育、科技等各個層面的防護。
現代國家包含了人民（people）、土地（territory）、政府（gove-
rnment）、主權（sovereignty）等四項要素，對此四項要素的保護，即是
國家的責任和權力。若有任何外來的軍事威脅，對於這四項要素的侵害，
即屬國防的防禦範圍。
一、領土：所指涉的主要是保持領土完整，使國家免於外來的軍事入
侵。
二、主權：主權是指在一定範圍的領域內，對內行使至高無上、不可
侵犯的排他政治權威，對外則是獨立、不受干涉的統治權。國家主權的喪
失，往往意味著這個國家的解體或滅亡。
三、政府：政府是指具有制定，及執行法令權力的政治組織。這個組
織存在的基本目的，就是增進人民福祉，以及保護人民免去威脅。如果這
個組織受到外來的威脅，即屬國防的範疇。
四、人民：孟子強調「民為貴，社稷次之，君為輕」，換言之，人民
才是國家的核心，國家的主人翁，是國防存在的最大價值。如果沒有了人
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第一章　國防危機管理名詞釋義理　5
民，國防又有何存在的意義！
綜合以上四項要素，國防在積極上，應確保生存空間、維護主權完
整、保障全民福祉。在消極上，則應保障人民的生存條件，不受外來武力
的干涉與控制，以維護經濟成長的環境，保障社會的安定。由國防的領域
得知，國防絕非國防部的專利，國防部僅為國家整體戰力的統合運用機
關，故如何強化國防部，與各部會之合作與互動，建立全民國防的觀念，
使各界的力量，在戰時，能夠在國防部的統合之下，作最及時、最有效率
整體運用，是國家安全的核心議題！
環顧全球，無論是瑞士、紐西蘭，都須有國防！以面積268,680平方
公里的紐西蘭為例，它位於南太平洋，在地緣戰略上扼控南太平洋海、空
交通要衝，在國防安全上也無直接外來的軍事威脅，但仍有堅強的國防。
這是因為國防能保障人民、領土、主權不受侵犯，同時又能提供安定社會
民心的力量，這種力量能使人民安居樂業，進而繁榮社會，增進國民的福
祉。同時國防又具有以下三種功能：
一、談判後盾：沒有堅強的國防，在談判桌上，就沒有最後的籌碼，
甚至可能在敵人武力的要脅下，無迴旋的空間。歷史上這類被併吞的血淚
例子，不勝枚舉！
二、確保和平：國防能嚇阻敵人的冒進，達不戰而屈人之兵，以中立
國瑞士為例，該國依賴堅實的國防，維持了五百年的和平。
三、「非傳統安全」挑戰：在這個波譎雲詭的時代，威脅來自於多方
面，無論是傳染病變、恐怖攻擊、海盜劫船、火山爆發、大地震等，更加
凸顯「戰爭以外的軍事行動」能力，需要的迫切性。
四、促進經濟發展：中共對台一波波的採購潮，對台正期望大舉投
資，使我國在全球各國中，所受到金融海嘯的沖擊，降到最低！如果中華
民國沒有了國軍保護，解放軍隨時可以登岸。您認為中共還須要如此費力
的，進行對台經濟統戰嗎？顯見國軍除了軍事上的功能外，對國家的經濟
發展，也扮演了促進及穩定的角色。
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第二節　國防危機定義
重要學者對於國防危機爆發，有其標準型的定義，現將學者對其所下
的定義，列舉如後：
一、倫敦國際戰略研究所（IISS）的第一任所長布克安（Alastair
Buchan）說：「危機通常暗示一種故意的挑戰和反應，雙方都希望能改變
歷史的方向以有利於他們。」
二、布里哲（Michael Brecher）認為，危機是一種含有下述三種特點
的狀況：
（一）威脅到決策單位的基本價值。
（二）反應的時間有限。
（三）爆發戰爭高度可能的認知。
三、史奈德（Glenn H. Snyder）與狄辛（Paul Diesing）認為：「國際
危機是國家之間的互動所出現的三種特質。」
（一）高度顯著的嚴重利益衝突。
（二）雖尚未發生實際戰爭，但相信戰爭有極高度發生機率的認知。
（三）具高度情緒性的意涵。同時從1905年至1906年摩洛哥危機，
以及柏林危機等個案，提出決策時間短，不是危機的必要因素。
四、哈柏及安綴勒（Gerald W.Hopple & Stephen J. Andriole）則以為：
「危機是戰爭與和平的轉折點，它存在有重大武裝衝突的可能」。
五、陶意志（Karl W. Deutsch）認為國際危機應有四種特性：
（一）危機包括一個重要的轉捩點在內，以致事件發展可能有不同結
果。
（二）必須做某種決定。

詹中原，〈英美國際危機管理體系〉，在裘兆琳編《美國外交與危機處理》，（台北：中央
研究院，1993），頁3。

Michael Brecher, op.cit.,1996, p.127.

Glenn H.Snyder & Paul Diesing , op.cit., pp.5-9.

Gerald W.Hopple & Stephen J. Andriole, “International Crisis Analysis: Problem , Progress ,
Prospects”, National Security Crisis Forecasting and Management , (London: Westview Press, Inc.,
1984 ), p.3.
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（三）至少有一方面的主要價值受到威脅。
（四）必須在時間壓力之下做決定者為限。
六、布瑞哲及威肯費得（Michael Brecher & Jonathan Wilkenfeld）危機
的定義，包括有五種特殊的變遷：
（一）不預期威脅的情境。
（二）認知到軍事敵意。
（三）固定的決策反應時間。
（四）內部環境變遷當作誘因。
（五）被威脅目標從高優先目標到基本價值。
七、費朗（James D. Fearon）認為危機是政治的消耗鬥爭（political
attrition contest），它具有兩種特質：
（一）國家可以在任何一刻，選擇攻擊、撤退或升高危機。
（二）在危機升高過程中，領導者會遭受來自國內觀眾（audience）
關切危機處理成功與否的壓力。
八、宋宏煦學者強調危機主要特色：
（一）一般政冶事件的分裂與衝突。
（二）沒有緩衝期的衝突事件。
（三）可預見暴力即將發生。
（四）為國際體系與次級體系的政治現象。10
九、柯三吉教授認為危機特性有三：
（一）對決策單位的重要政策目標構成高度威脅。
（二）決策單位無充足時間可以選擇因應對策。
（三）危機事件常是未曾意料而倉促爆發。11

Karl W. Deutsch , “Crisis Decision-Making—The Information Approach”, Managing International
Crisis , (Beverly Hills:Sage Publications , Inc. 1982 ) pp.15-16.

Michael Brecher & Jonathan Wilkenfeld , op.cit., p.383.

James D.Fearon, op.cit., p.577.
10
宋宏煦，《武嚇與危機》，（台北：幼獅文化事業公司，1996），頁16。
11
柯三吉，〈政府各部門應強化危機管理的能力〉，（政治大學危機管理研討會論文，
1999），頁10。
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綜合以上危機處理領域各學者所言，這些危機爆發的定義，通常都包
括以下六種特質：
一、資訊不足。
二、威脅國家基本價值或高度優先目標：人民生存、領土完整、主權
獨立、大部分人口的生命財產等。
三、強烈的心理震撼。
四、必須在時間壓力之下做決定。
五、爆發戰爭高度可能的轉捩點。
六、處理良窳嚴重影響後續發展。
綜合上述所言，這六種危機爆發的本質內涵，所涉及到最主要的，除
了國家主要價值遭受威脅外，再進一步探討的就是，危機有朝戰爭方向發
展的高度可能，也就是國家主要價值將遭受更大的威脅。換言之，只要把
國家主要價值遭受威脅的這一變項抽離掉，儘管其他變項仍在，但是它就
不能稱之為危機爆發。這就說明國家主要價值（人民、領土、政府、主
權）遭受威脅，是核心變項、是本質變項、是必要變項，更是研究危機的
關鍵點。
許多學者大都是將危機爆發，界定為危機，事實上，危機與危機爆發
是有程度的區別。從危機因子的出現，就已經進入危機的階段，這個階段
到危機的爆發，是不斷地升高。過程中是會有徵兆的，而且不同時期隨著
危機程度的不同，徵兆也是會有變化的。當危機升高的動態過程中，外在
武力威脅壓力程度，是會逐漸升高，甚至達到危機爆發點。這是從量變的
醞釀階段與過程，再發展到質變的爆發階段。所以本書將國防危機，界定
為：「威脅國防目標與國防力量之危機因子」。
國防危機定義中，所謂的國防目標，涉及領域頗為廣泛，其中最主要
有五項：（一）國家生存不受威脅；（二）國家領土完整，不受任何侵
犯；（三）政治獨立和主權完整，維持政府運作和國家預算；（四）維持
經濟制度及發展的正常；（五）確保國家傳統生活方式，不受外力干涉與
控制。
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第三節　管理
預防國防危機、處理國防危機，和國防危機溝通等，都有賴管理的實
踐。管理可以使資源充分有效的運用，同時也可以在預定時間內，有助於
目標的達成。國內幾位學者將管理界定為，以下幾個主要面向。
一、林永順：管理：「充分利用既有資源，以收組織或企業的目
標」12。
二、邱毅：管理：「是指透過他人有效完成活動的過程，其間包含協
調組織的資源，並用以實現組織目標的工作型態」13。
三、江琇英：管理：「可視為一種程序，藉由此程序，組織可運用資
源，以達成既定的目標。此程序涵蓋規劃、組織、領導、控制」14。
四、陳耀茂：管理：「管理是一種程序，包括計畫、推動、控制三要
素組成的一連串行動。計畫就是確定具體的工作目標，據以擬定各種行動
方案，在評估最有利的方案，做為日後行動的根據；推動就是透過組織運
作，主管領導及單位間的協調，使目標付諸實現；控制就是以事前計畫為
標準，對目標執行過程加以衡量，利用資訊分析其差異原因，考核執行結
果，以便採取有效措施」15。
總和以上學者的研究來說，管理就是「透過規劃、組織、用人、領導
與控制等手段，運用並動員資源，以達成組織既定的目標」。
總結前述國防、危機、管理等三大名詞釋意，本書界定「國防危機管
理」的內涵，可歸納為：「透過規劃、組織、用人、領導與控制等手段，
以解決威脅國防目標與國防力量的過程」。
12
林永順，《e時代管理學》（三版），（台北：全力顧問有限公司）。
13
邱毅，《現代管理學》，（台北：偉碩文化公司，2000年3月），頁5。
14
江琇英，《企業管理島論》，（台北：新文京有限公司，2005年1月），頁2。
15
陳耀茂，《現代管理方法》，（台北：五南圖書出版股份有限公司，2002），頁3-4。
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防管理功能矩陣表
規劃組織用人領導控制
預防危機
處理危機
溝通危機
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第二章　國防危機種類
現代的戰爭，已經是國防體系與國防體系的對抗，《孫子兵法•始
計》篇有云：「夫未戰而廟算者勝，得算多也；未戰而廟算不勝者，得算
少也；多算勝，少算不勝，而況於無算乎？吾以此觀之，勝負見矣。」這
裡所謂的「計」，指的是計畫、估計，「始計」是指國家安全的綜合形勢
估計，這又牽涉到整個國家的經濟情況、軍事科技、國際結盟，以及民心
士氣等變數。凡是考量的愈廣泛，計畫的愈周詳，敵情蒐集的愈深入，那
麼在預防戰爭、國土防衛、反恐制變等方面的勝算就愈大！
國防危機大多來自於內部腐化，與外部的軍事威脅，內部威脅諸如叛
變、意識型態衝突、族群武力對抗、經濟失序等；外部則以外敵侵略為最
大威脅，它是危害國家安全的最大來源，譬如，騷擾、破壞、間諜活動、
刺探軍機、顛覆、軍事侵略等，具有敵意的軍事行動。以下就這兩大部
分，進行說明！
第一節　國防危機外在來源
國家因地緣關係的差異，歷史發展的不同，其外在的國防危機，自然
也會有所不同。以下將國家發展過程中，所可能遇到的主要國防危機，臚
列於下。
一、潛在軍事威脅
每個國家都有其假想敵，只是對象、實力、衝突的型態等方面，有所
差異！以美國來說，潛在軍事威脅除了冷戰時期的俄國、中共，還有伊
朗、阿富汗以及恐怖主義等。以日本來說，有北韓；以印度來說，有巴基
斯坦及恐怖主義等。以中共來說，則有美國、日本，以及內部分離主義。
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對中華民國來說，中共的軍事威脅，即具有明顯性與針對性。目前解放軍
的彈道飛彈、中子彈、電磁脈衝彈，空射、陸射、海射等巡弋飛彈，以及
可攜帶核、生、化武器的M族飛彈，高解析度偵察衛星等，對中華民國而
言，仍是極重的軍事威脅。
二、恐怖主義
《韋氏大詞典》（Webster’s Third New Internationa1 Dictionary）將恐
怖主義，定義為：「一、系統的使用恐怖行為做為強迫的手段；二、一種
威脅或者暴力的氣氛。」《簡明不列顛百科全書》對恐怖主義的詮釋是：
「恐怖主義是對各國政府、公眾或個人，使用令人莫測的暴力、訛詐或威
脅，以達到某種特定目的之政治手段。各種政治組織、民族團體、宗教狂
熱者、革命者和追求社會正義者，以及軍隊和秘密警察都可以利用恐怖主
義」。依此定義，恐怖主義具有三個特徵：(1)恐怖主義是達到某種特定目
的的政治手段，這種手段主要是使用令人莫測的暴力、訛詐或威脅；(2)
恐怖主義的打擊目標是各國政府、公眾或個人；(3)恐怖主義的主體是各
種政治組織、民族團體、宗教狂熱者、革命者等。自911事件發生後，世
人對恐怖主義，給予高度的重視！由於小團體或個人，所擁有的科技能力
愈來愈強，再加上經濟與科技系統的脆弱性，恐怖主義已構成全球共同的
威脅。即使不是像美國，直接遭受恐怖主義的傷害及威脅，但在全球化已
發達的情形下，各國經貿及人員往來的密切，任何一地遇到恐怖份子的攻
擊，均會或多或少地影響他國的安全與利益。
三、致命傳染病
在各種傳染病當中，尤其是具人員傷亡的瘟疫，對於國防戰力的破
壞力最大。瘟疫等病毒的直徑，約100奈米（1000億分之1公尺，0.000004

Thomas Homer-Dixon,“The Rise of Complex Terrorism”,Foreign Policy, January, p53-56。王高
成，「恐怖主義對當前國際關係的影響」，何秉松，「現代恐怖主義之意義與反恐怖主義的
國際實踐」，國政研究報告，國家政策研究基金會，August 2, 2002。
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第二章　國防危機種類　13
吋），幾乎是細菌的千分之一，再加上人類對該新病毒沒有免疫力，一旦
形成大規模流行，對國軍戰備集結、經濟的破壞、後備動員能力的削弱。
在20世紀就曾發生三次大規模的流感，如下所述：(1)1918-1919年西班牙
流感（A型H1N1）：有史以來死亡人數最高的流感疫情，當時病毒型態
並未被診斷出，在全美有50萬人死亡，全球死亡人數更高達5千萬人。很
多人感染後數日就死亡，或之後死於併發症。A型流感病毒在1977年再度
活躍，一直延續循環到今天。但與目前出現在墨西哥的新流感病毒並不完
全相同。(2)1957-1958年亞洲流感（A型H2N2）：全美約7萬人死亡，1957
年2月底最早在中國被發現，同年6月傳到美國。(3)1968-1969年香港流感
（A型H3N2）：約造成全美3萬4千多人死亡，1968年初在香港被發現，同
年稍後就傳染到美國，A型流感病毒（H3N2）迄今仍持續存在。
四、盟邦立場變化
小國或弱國對於盟邦的依賴度較高，因此容易受制於人！國家利益是
各國對外的行動指南，當國際局勢變遷，盟邦立場有變，對小國或弱國的
衝擊就特別大！今天答應的援助，明天就有可能反悔。當然原先的拒絕協
助，對一國來說可能是危機，但也有可能因局勢的變化，順利的使危機化
為轉機。最著名的例子是，1950年1月5日，美國總統杜魯門才發表聲明，
強調美國不以任何方式干預中國內戰，不予在台灣的中華民國政府軍事援
助。接著，國務卿艾奇遜也公開表明，美國在東亞的防衛半徑，不包括南
韓與台灣在內，外界都認為美國已經放棄中華民國，台灣不久將被共軍攻
陷。1月27日先總統蔣公，寫下當時的心境；「近時國際環境險惡已極，
國家前途更覺渺茫，四方道路皆已斷絕，美、俄、英各國政府皆以倒蔣扶
共、滅亡中華民國為其不二政策也。」緊接著1950年5月間，舟山和海南
島相繼陷落，在台的美國外交官員，預言國民黨政權將很快垮台，並流亡
到馬尼拉或漢城。5月22日，美國駐台北總領事館發出一封公開信，敦促
美國僑民盡快離開台灣！此時傳說美方將關閉領事館，中華民國的處境，

林宜靜、魏忻忻，「認識病毒」H1N1可怕的迷你敵人」，元氣周報，2009年5月3日。
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真是岌岌可危！
後來因韓戰（1950年6月25日清晨）爆發，美國東亞戰略才有了新的
轉變，也讓撤退到台灣不久的軍民同胞，獲得喘息整補的機會！
五、戰略設計錯誤
國防戰略是國家建軍備戰的大方向，如果戰略錯誤，等於是方向
錯誤、目標錯誤，其嚴重性不是戰術、戰鬥，甚至也不是野戰戰略可
以彌補的！譬如，美國自介入越戰開始，始終採取有限戰略（Limited
Strategy），以盡力阻止越戰的擴大。因此，美國的地面部隊，始終未進
入北越，結果當然無法「正本清源」。同時，詹森總統也拒絕美軍，直接
插手寮國與高棉的事務，結果北越成為越戰越共補給，與增援軍隊的有力
來源，美國在1962年，未能制止北越沿著寮國東西國界，建立胡志明小
徑，對於爾後戰爭的發展，具有極大的影響。而胡志明小徑所經過的寮國
與高棉，則成為運送補給與人員，進入南越的通道。越共的軍隊，卻隨時
都可以撤入這兩個國家的山區基地，進行避難與整補。結果南越亡國，美
國損失慘重，這些都是戰略設計上的錯誤，而有以致之！
第二節　國防危機內在來源
禍起於內，其嚴重結果有時並不亞於外來危機。但是其發展幾乎都是
醞釀、逐漸的變化，而非即刻有重大立即明顯的傷害，這可以用「蝴蝶效
應」來說明。「蝴蝶效應」本來是個物理學上的名詞，指在一個動力系
統中，初始條件下，儘管出現微小的變化，但結果卻可能帶動整個系統，
長期的、巨大的連鎖反應。蝴蝶效應運用在國防危機中，則顯示危機剛開

資料來源請參考：http://www.cyut.edu.tw/~ycfann/war/uietnam_6.doc。

「蝴蝶」效應理論，出自於一篇美國氣象學家愛德華•羅倫茲（Edward Lorenz）的論文題目
( Predictability: Does the ﬂap of Butterﬂy's Wings in Brazil Set off a Tornado in Texas)《預報：一
隻在巴西拍動翅膀的蝴蝶，會不會在德州引起龍捲風？》
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始醞釀之際，都是由微小的人、事、物，不經意組合而成！只要在剛開
始，有一點點的小錯誤，國防安全有一點小破口，在未來就可能釀成重大
的國防危機！如果這個理論是可以接受的，那麼起源於內部細小的國防危
機因子，如果不事先防範，也可能在未來，發展成難以挽回的國家大災
難！
國防危機內在來源較為顯著者，有以下五方面：
一、間諜（洩密）危機
2009年中共解密《紅岩檔案》，其中主要是敘述在國民黨政軍等機關
重地，冒死截取情報的驚險內幕，有七成的內容為首次公布。如國民政府
國防部第三廳（作戰）中將廳長郭汝槐，和國防部參謀次長劉斐，均為共
產黨員。徐蚌會戰時，擔任徐州城防司令的張克俠，亦為中共特工，這些
都是造成國軍兵敗如山倒的關鍵！其中最驚爆的內幕，係潛伏在先總統蔣
公身邊，達十五年的美女速記員沈安娜（迄今健在）。由於她的滲透，造
成抗戰時期，延安窯洞裡的毛澤東，能準確掌握先總統蔣公，在政治和軍
事上的意圖和部署。
2009年爆發在軍中二十多年，出身陸軍官校的張姓退役校級軍官，坦
承將許多重要機密資料，轉交給中國統戰單位在台吸收的成員！洩出的軍
事資料高達數萬筆，內容琳瑯滿目，包括國軍近年來，多次舉行的漢光演
習等軍事活動的檔案，以及作戰計畫等大批機密，已流向中國統戰單位。
這些軍事檔案，舉凡教育訓練、漢光演習、作戰計畫、通訊密碼、三軍聯
合演習，及部隊移防、人員、車輛或武器編制等，應有盡有，其中許多筆
資料蓋有「機密」二字。其中，有許多的軍機資料，根本不是張員待過的
單位所有。由於作戰計畫等相關軍機，一旦兩岸有變，部隊防守、部署、
移動的區域和路線，在不可能經常更換的情形下，對國防將產生重大傷
害！

綜合報導，「再爆軍機外洩　涉案退役校官滯中」，自由時報，2009年3月30日。

亓樂義，「《紅岩》解密　沈安娜臥底蔣介石旁15年」，2009年4月28日。
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二、喪失軍人武德
最早提出「武德」概念的是楚莊王，他說：「武有七德」，即「禁
暴、戢兵、保大、定功、安民、和眾、豐財」。所謂武德，就是從武、用
武、尚武的德性，其中包含政治觀念、道德觀念、價值觀念和行為品質
等。「武」與「德」二字聯用，始見於《國語•晉語九》：「有孝德以出
在公族，有恭德以升在位，有武德以羞為正卿……」。《尉繚子•兵教》
中說：「此之謂兵教，所以開封疆，守社稷，除患害，成武德也。」此
處「武德」指的是軍人的歷史使命，即責任、義務和軍人的價值。一部中
國古代史揭示，那些被歷史謳歌、被人民敬仰的民族英雄，如岳飛、文天
祥、戚繼光、鄭成功等，大多是「精忠報國」、「扶眾安民」的典範。
就軍人武德的層面來說，任何一個士官兵，因為道德瑕疵，所做出的
偏差行為，在媒體及網際網路的擴散效應下，其所造成的負面衝擊，長久
積累，必然會產生戰略性的影響。更嚴重的是，媒體報導檢調正在調查的
買官案，如果賄賂傳聞屬實，那麼對於「馬革裹尸」、「鞠躬盡瘁，死而
後已」的忠烈氣節，「捐軀赴國難，視死如歸」的價值擔當，都將是一種
踐踏，其結果勢將對國軍形象，以及國防建軍備戰的實力，造成重大的危
機！
三、硬體設備危機
根據「環境影響評估法」指出，國防工程涵蓋兩大類，一是秘密性國
防工程，這是指軍事設施或國防工程，依其位置、用途、構造及特性等，
非予以全部或部分保密，對國防將有嚴重影響者。這些軍事設施或國防工
程，包括各級司令部、軍事基地、要塞、軍用機場、兵工廠、軍械庫、彈
藥庫、油庫、軍港水域與其附屬設施、防空、海防、邊防、雷達通訊監
視、軍事實驗、觀測氣象及其他禁行地區之有關設施或工程。另一大類是
緊急性國防工程，這是指軍事設施或國防工程基於戰備需要，非迅速進行
對國防將有嚴重影響者。我國後備司令部後勤處採購組長鍾永祥上校，以
及軍備局工程營產中心副組長王宗德上校，因為違法收受賄賂，乃將國家
重要機密的阿帕契攻擊直升機機營建案等，27個標案重要資料，洩漏給廠
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商。雖然這兩人已在2009年5月4日，受到國防部高等軍事法院，依違背職
務收受賄賂等罪嫌，分別判處有期徒刑12年及8年的徒刑。但是其對國防
的傷害，特別是機密的外洩，不知中共是否已掌握，其後續的衝擊危機，
尚未正式顯現！
四、預算危機
根據《時代》雜誌在〈中國海軍：對美威脅有多大？〉一文中指出，
美國受到金融海嘯重創，2009年4月6日美國防長蓋茲（Robert Gates）即開
始削減軍事預算，內容包括停產F22戰機、將11艘現役航母減為10艘等。
國防預算是確保國防安全的必要支出，其編列主要是依據敵情威脅分析、
與鄰國結盟關係、所處地理環境、國家資源、國內經濟、政治環境與社會
狀況等主、客觀環境為考量因素訂定。儘管有客觀迫切的需要，但可能因
國家經濟與財政的枯竭，而無法按危機的情勢，進行相關的建軍備戰！以
我國來說，中國大陸隨著其經濟的成長，以及匯率的升高，其所能貢獻於
國防經費的預算，自然水漲船高。兩國的國防軍力是相對的，以我國來
說，在國防經費上的不足，兩者彼消此長的結果，就屬於我國的國防危
機。
五、組織結構
在危機處理之際，一元化的迅速全權領導，是最有效的！反之，若是
涉及多個單位時，各自的本位主義與利益，溝通的困難度，就會自然的被
突現出來，結果將導致計畫的失敗。以反攻大陸的國光計畫為例，民國54
年6月17日先總統蔣公在陸軍官校，召集國軍基層以上幹部，以官校歷史
檢討會為名義，進行精神動員講話。當時已選擇最適合登陸戰，發起的當
天，同時所有的幹部，都已預留遺囑！該年8月6日，海軍劍門、章江軍艦
執行海嘯一號任務，運送特戰人員，偵測大陸沿海我方實施國光計畫所需

中廣新聞網，「洩漏招標資料兩上校遭判重刑」，2009年5月4日；鄭曉蘭，「軍機外洩案　
矛頭指向三菱」，大紀元，2006年3月3日。
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情報，竟遭中共魚雷艇伏擊沉沒，殉難官兵近200人！失敗原因竟然是，
海空軍的溝通協調出了問題！原來在54年8月6日烏坵海戰爆發前，海軍中
將徐學海親自將海軍作戰計畫，交給空軍擎天作業室，該作業室竟然忘記
轉交空軍作戰司令部，等海軍申請空援時，才發現空軍完全狀況外，最後
等到戰機飛到汕頭海域時，才發現章江、劍門兩艦已經不見了！後來在
該年11月14日，一艘海軍永字號軍艦，又在烏坵被共軍擊沉。接連的慘
敗，讓先總統意識到制海優勢的不足，因此，反攻復國的「國光計畫」，
逐年縮減！為什麼產生這樣的結果呢？原因很多，變數間盤根錯節極為複
雜，但是組織結構的溝通問題，則難辭其咎！
這類的問題，在目前來說，較為明顯的有兩類：(1)國防二法造成軍
政、軍備、軍令體系過於獨立，因而使得軍政、軍備與軍令間者的協調、
溝通與合作，變得比以往複雜！譬如，負責用兵的軍令系統，必須充分了
解負責建軍的軍政系統，全盤的規劃構想後，才能據以制定軍事戰略與教
令準則；負責軍備採購的軍備系統，亦必須深入體認軍令系統，用兵的方
略，與實際需求後，方能制定足以配合的採購政策；同樣的道理，職司建
軍大計的軍政系統，在進行建軍規劃時，更要充分地掌握軍令與軍備系
統，主、客觀的條件與限制，方能制定出符合實際狀況。換言之，在結構
上，等於製造單位間的衝突與心結，特別在誰指導誰、誰應配合誰的議題
上，更加被凸顯。徐蚌會戰不是就這樣輸掉了嗎？
(2)我國憲法第137條規定：「中華民國之國防，以保衛國家安全，維
護世界和平為目的。國防之組織，以法律定之。」1997年12月31日行政
院政策決定，應依「國防部組織法」的規定，國防部部本部的文職人員任
用，不得少於編制員額的三分之一。國防部引進文職人員，乃係期望國防
政策的制定，除了軍事專業的考量外，亦能有受過不同領域專業訓練，並
擁有獨立思維模式的人才共同參與。這樣才能使得國防政策的制定過程，
不會出現「集體迷思」的現象。然而，這套體系在經過實踐後，國防部文
職人員離職率頗高，且以任職一年以下，並經他機關商調者更多！為什麼

高凌雲，「國光計畫揭密　反攻大陸塵封50年曝光」，聯合晚報，2006年3月26日。
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出現這些現象？是領導的長官，不會領導嗎？還是國防專業以及國防事
務，需要長期的培養？事實上，文人（有的學貿易、有的學教育）要在國
防部任職，處理重要公務，擬定攸關國防大政方針的政策，這不是短期講
習，就可以勝任的！連軍隊基層都沒有領導過，就要負責軍國大計，這樣
會不會出問題？《孫子兵法》所云：「不知三軍之事，而同三軍之政，則
軍士惑矣！不知三軍之權，而同三軍之任，則軍士疑矣！」
國防軍事的業務，常涉兵兇戰危、瞬息萬變的特性，對於文職人員的
壓力，可謂過大。同時也很難要求這些人員，擔負如此重要，且又繁雜的
軍事工作！這不是指才能不夠，而是國防專業如同醫生一樣，需要長期培
養與訓練。否則，找一些剛入營的碩、博士阿兵哥，直接進入國防部擬定
國防政策，其結果不是一樣嗎？最後，也很容易造成國防軍事，非專業的
情形發生。
以蔣總統經國先生的規劃為例，從國中畢業之後，透過聯考挑選菁
英，進入中正國防幹部預備學校（三年），取得高中學歷後，然後再進入
國防大學各軍事學院進修。取得大學學歷之後，在部隊歷練兩年，即可考
國內外相關研究所進修，以及國防大學的陸院、海院、空院、政戰研究
表2.1　國防決策層次劃分表
層次種類範例
國家安全目標、國防架構、戰爭指導、戰、守、
國國防大政方針
競、合等
防
國防政策國防相關之政治、軍事、經濟、社會、科技等政策
國防軍事目標的選擇、軍事戰略的選擇、兵力結構
戰略性決策
建的選擇、戰力指標的評選、軍事威脅的評估……
軍武器裝備的評選、國防資源的分配、研發投資的最
資源分配決策
佳化選擇……
後勤補保相關決策、運輸路線的選擇、補保政策選
例行作業性決策
備擇、人事派任……
戰作戰行動方案的選擇、火力分配、作戰序列選擇與
戰場決策
最佳組合、情報蒐集要項選擇……
資料來源：陳勁甫教授，「國家安全與國防事務研討會論文一：從美國QDR談我國防決策
機制」，95年6月8日。
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班。合格結訓後，分發部隊再歷練，其中優秀者，才有機會進入國防部服
務，因此，這些人的軍事素養沒有問題，也才能在國防危機的緊張壓力
下，擔任並遂行各項任務！
除了上述這些起源於內的危機之外，最高的國防戰略指導，會不會有
錯？現代軍人在兩岸經濟如此密切交流，大陸觀光客一波波的出現在眼
前，為誰而戰、為何而戰的根本，是否出現動搖？愛國情操與革命精神是
否有變？指、管、通、資、情、監偵系統，以及各式火砲武器的效能，在
戰爭爆發的關鍵時刻，（魚叉飛彈）能不能準確及時命中目標的專業能
力，有沒有問題？國人會不會誤以為，危機不會產生，或認為國際組織力
量將會介入調停，而把自我的生存與安全，建立在盟邦或敵人身上等，造
成錯誤致命的認知！
國防很難進行檢驗，以往都是透過戰爭的考驗，但是「不及格者」的
下場，就是國破家亡，局勢往往很難挽回！因此，負責國防安全等相關機
構，可以做一份「國防戰力的體檢表」，類似美國「四年期的國防總檢」
（Quadrennial Defense Review, QDR），針對國防十二大議題，進行國防
安全總檢驗！目前我國已有的「四年期國防總檢討」，僅是針對國防核心
挑戰、國防戰略指導、未來國防轉型的規劃，及聯合作戰發展方向的「報
告」，並不是透過嚴格的評鑑制度，從基層戰力執行單位開始，整體的檢
討相關制度與實踐層面的缺失！而且四年大戰略的環境，變遷過鉅，時間
過長。建議應先建立「總檢驗」的項目，然後每兩年就應該檢驗一次，以
期掌握先機，及早發現國防危機因子，進而有效且迅速的處理！
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PART 2
程序篇
第三章　國防危機預防程序
第四章　國防危機處理
第五章　國防危機溝通
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防危機管理是一門跨領域的學問，需要整合不同領域的知識，例
國如，危機預防必然涉及大環境變化的了解，而大環境的變化，就必
然需要整合政治學、經濟學、社會學、國家安全、建軍備戰等學門。又
如，危機溝通可能涉及到傳播理論、溝通理論、公共關係、心理學及社會
心理學等，因此在這樣的背景架構下，整合各家所長，顯然是建構危機管
理系統的必要之途。
對於目前我國而言，如何針對各種可能發生的國防潛在議題，進行有
效的危機管理，應是國防部所關切的焦點。在危機預防的部分，應在危機
生命週期的醞釀階段，就開始進行處理，而不是在危機爆發之後才處理。
危機爆發的階段，此時處理重在迅速、有效，要能達到這個目標，訊息的
蒐集與研判、智庫方案的提供、組織內的指揮與溝通，都是不可或缺的重
點。在國防危機預防與危機處理的階段，都不能缺乏危機溝通，因為少了
國防危機溝通，整個組織就無法集中力量、針對目標，形成共識，甚至也
無法化解誤會。由此可知危機預防、危機處理及危機溝通，都是國防危機
管理系統中，三項不可分的子系統。
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第三章　國防危機預防程序
國防戰略環境唯一不變的，就是變！唯一確定的，就是不確定！所以
國際上沒有永遠的朋友，因此儘管科威特曾大幅借款給伊拉克，但伊拉克
還是曾發動閃擊戰，迅速併吞科威特。雖然英國與冰島曾是密不可分的盟
友，但因金融風暴所引發的衝突，英國在2009年將冰島所有的人民，列為
恐怖份子，並予以惡意對待！歷史上的例子，如德蘇互不侵犯條約簽署不
久，德國立刻以迅雷不及掩耳之勢，揮軍攻俄等相關例子，不勝枚舉！所
以千萬不要看到目前兩岸經濟與投資的熱絡，而忽視其經濟統戰背後用
心！
中華民國憲法第137條明定：「中華民國之國防，以保衛國家安全，
維護世界和平為目的。」威脅國家安全不是只有軍事，雖然軍事是國家安
全的核心，但仍有其他威脅者存在，譬如，嚴重傳染且會致死的疫情、國
際恐怖份子等。
每一個危機都是可以事先預防的，但是當危機沒有預防，而讓它爆發
之後，卻沒有一個人能保證圓滿的解決危機！而且危機的破壞力與殺傷力
極大，當爆發之後急迫性解決的壓力，可選擇的方案極少等限制下，判斷
錯誤的機率極高，相對成功機率大幅下降！尤其因現代化戰爭型態與高科
技武器發展，使軍事危機具有高度猝然性與不可預測性，因而都更加凸顯
危機預防的重要性！
最高明的戰略家，就是執行「預防勝於治療」的實踐者。在預防國防
危機的過程中，除了重視相關的配套措施之外，更要重視細節。常言道：
「魔鬼大都藏在細節裡！」細節的疏忽，常會導致整體規劃的失敗！1992
年美國老布希總統（小布希總統的父親）前往日本訪問時，為恐其在日本
遇刺，日本除了做好相關安全防衛之外，在美國總統下飛機後，每10分鐘
車程中都選擇1家醫院，而且這家醫院都擁有與老布希總統相同的血漿，
而且醫生都已掌握其以往的病歷。
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一、組建國防危機管理機制
危機管理機制愈能發揮其功能，在面對危機時，就愈有機會及時正確
的反應。危機處理小組是危機管理機制的核心、智囊團，同時也是作戰指
揮中心。它會影響到整體危機處理的成功與失敗，所以危機管理小組人員
是危機處理成功與否，第一決定要素。
（一）任務
危機管理小組任務，分為設定目標、蒐集資訊、擬定危機管理計畫、
執行危機管理計畫、有效解決危機、達成危機管理目標、處理任何不涵蓋
在危機管理計畫內的問題。
（二）組織系統
因組織的任務、型態、資源與可能遭遇危機的差異，危機處理的編
組，自然也會有所不同。此外，同一個危機可能涉及不同的議題，也可能
擴散到不同領域，所以要成功的處理危機，應該要有不同領域的專家納編
在內。在危機管理小組指揮範圍內，應下轄三個特殊任務中心，一是資
訊情報中心、二是謠言控制中心、三是網路溝通中心，這三個中心的核
心，就是危機管理小組。
（三）成員特質
成員特質會影響整個危機成效，危機管理小組最先決的條件，是能夠
在一起相互合作，並有效解決衝突與歧見，以解決危機。因此遴選處理危
機的「專案小組」成員時，應考量專業能力、抗壓性與對國家的認同度。
特別是在專業能力方面，應該具有不同領域的特殊專業知識，蒐集資料並
將其轉為資訊、運用、分析、綜合、評估及決策等能力。

W.Timothy Coombs, pp.63-65.

W.Timothy Coombs, p.93.

W.Timothy Coombs, pp.64-69.
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第三章　國防危機預防程序　25
二、找出危機因子
危機預防首在掌握危機，那麼要如何掌握呢？最重要的是找出所有可
能發生的危機，然後針對此危機的嚴重性與頻率的變數，區分為最嚴重且
最常發生者，最嚴重且最少發生者，不嚴重但常發生者，不嚴重也少發生
者等次序。這樣預防就有了方向，而不會出現忙亂卻找不著頭緒。譬如中
共的「軍事威脅」、內部的「恐怖攻擊」及「各類型災害的支援協處」
等。危機鑑定包括的範圍極為廣泛，絕不只是外在環境，誠實客觀的評估
內部的脆弱性，也是重點之一。因此鑑定與確認危機是，危機管理的首
要階段，也是不可或缺的階段。一般來說，可用下列八種方法，完成危機
的鑑定。
（一）國防危機列舉法
危機列舉法（Crisis Enumeration Approach）乃是指有系統、全面性的
將社會可能面臨的危機列舉出來，然後進行總體性的考量與判斷。
（二）草根調查法
草根調查法（Root Investigation Method）是針對第一線接觸可能出現
威脅變化的組織基層，所做的危機調查。其戰術上的優點是，能抓住許多
細部危險的徵兆，而這可能被高層所忽略的。這些資料若能被善加利用，
必然可以解決許多潛在或甚至即將爆發的危機。
（三）報表分析
國防是整體的，所以危機的根源，可能來自任何一個部門。因此透過
各部門的報表分析（Financial Statement Analysis），不僅可以挖掘出過去
的問題，也可以對照分析出當前的危機所在。

Elena L.Gamble,“An FBI perspective on crisis communication,” Public Relations Tactics (New
York), vol8, no1, p.18.
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（四）作業流程分析
作業流程分析（Operational Process Analysis）在工業工程上的使用十
分普遍，在運用上，不論是聯勤的生產流程，軍事科技的研發，甚至到重
大軍事採購案，都可用到這些技術，以管制計畫執行的步驟，以防範意外
或延誤。
（五）實地勘驗
只有聽從下級部屬的報告，極可能產生主管認知上的誤差。為避免這
類情形發生，實地勘驗極為重要。若在危機爆發後，上兩級的主管，也能
蒞臨第一線，對於士氣的鼓舞，狀況的判斷則能更精確。若能在危機未爆
發前，到第一線了解狀況，以求先期掌握危機的各種徵兆，就有助於爭取
時間並防範未然。
（六）危機問卷調查
政府可以針對某種特殊議題，設計危機調查問卷，進行系統性的調查
（Questionnaire Survey），來發掘有關方面的危機因子，並做為規避危機
與轉嫁之用。
（七）損失分析
損失分析（Casualty-Loss Analysis）的對象，不僅是從國軍所發生的
危害出發，同樣也可從「他山之石可以攻錯」的角度出發，學習它國甚至
是敵國（以敵為師），如何防範類似事件的重演，或類似事件再次發生時
的因應之道。
（八）大環境分析法
21世紀的戰略環境，可以波譎雲詭，風起雲湧來形容。不過危機的起
源，必然在某一種特殊的環境的結構中。若沒有掌握戰略環境的變化，譬
如潛在敵國軍事科技的突破，軍費連續10年2位數的成長，航母戰鬥群的
成形，或我方愛國情操與革命精神的衰頹等，就可能會忽略「變化」中所
帶來危機。其中值得重視的是，決策者所認知的環境。因為這涉及到決策
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者的知識、訓練與其判斷能力。換句話說，即使有卓越的幕僚與解決問題
的建言，最後仍然得依賴最終決策者的擔當與判斷。
三、排定處理及資源投入優先順序
國防的資源有限，不可能將前述所有找出來的危機因子，都同時加以
處理，而是要按照優先順序來處理。這個優先順序的排列，學者雖有不同
的指標，不過Steven Fink所提出的發生機率與威脅強度等兩個變數，似乎
已有普遍接受的趨勢。所以可將排列在第一象限中，危機衝擊度高且危
機蓋率又高的危險區域，做為最優先處理，易言之，當順序排列以定之
後，這也就規範了資源的分配與運用。美國哈佛大學商學院教授唐納薩爾
（Donald N. Sull），也是《成功不墜》一書的作者，也有同樣的看法。他
指出危機領導人的兩大議題，除了必須具備局勢敏銳度，以掌握局勢變化
的方向，此外，就是要排定處理的優先順序。（如圖3.1）
危機衝擊度
10
2.注意 1.危險
50%
0% 100%
危機的概率
4.安全 3.中間
資料來源：Steven Fink, Crisis Management: Planning for the Invitable, (New York: American
Management Association, 1986), p45.
圖3.1　危機嚴重程度量表

莊素玉，「唐納薩爾談領導不確定：必須有局勢敏銳度」，天下雜誌，第285期（2003年10
月15日），頁143。美國哈佛大學商學院教授唐納薩爾接受《天下雜誌》採訪內容。
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四、建構國防智庫
國防智庫（並不等同於建制於國防部內的智庫）可提出跳脫單位的固
有意見，提出更多可能解決危機的選項。由於國防智庫的存在，有機會讓
決策者能夠統合內部意見，與外在智庫的建議，突破窠臼，找到更具效力
的解決方案。由於潛在之敵所可能採取的手段，變化極大，如「正規與
非正規」、「線性與非線性」、「對稱與非對稱」手段，並結合「猝然突
擊」的模式（譬如，犯台），事先建構智庫，找出有效方案，應是降低摸
索時間的有效之道！
五、提出國防危機處理方案
處理方案的設計，有一定的假設前提，這一個假設前提的正確與否，
攸關整體方案能否成功。當局事變遷、敵人變化，方案自然應該有所調
整。譬如，1991年的波灣戰爭之後，中共人民解放軍的國防與軍事理論、
戰略、戰備等，產生革命性的變化，我國因應的方案，應不應該有所調
整？兩岸關係目前大幅改善，危機的項目，可能又增加「不知為誰而戰、
不知會何而戰」！
方案前提的假設，必須與事實愈接近，才愈能在危機爆發時發揮功
效。以我國來說，這些國防危機的方案，可能包括「反恐行動」、「反超
限戰」、「聯合戰力保存」、「聯合防空作戰」、「聯合反封鎖作戰」、
「聯合截擊作戰」、「海空、陸海、陸空聯合作戰」、「基地安全防
衛」、「三軍聯合泊地攻擊」、「地空整體作戰」及「縱深陣地戰鬥」
等。
此外，提出方案階段不是只提一種方案，而是針對不同程度與類型危
機的「群組方案」，所以有「狀況一」的第一「群組方案」、第二「群組
方案」、第三「群組方案」……等等。

古巴飛彈危機能夠跳脫出災難性的結果，跳脫出軍方單純軍事攻擊的提案，就是因有智庫提
出更多的選項，以供決策者更廣泛的思考。Michael D.Watkins & Max H.Bazerman , p.80.
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六、方案測試與確認
在測試方案階段，有三項是應該加以特別注意的，一是方案的可行
性，二是正確性，三是即時性，這三種特性能夠彼此相容，而不是相互矛
盾衝突。在測試方案時，除了應該從嚴、從難，以考量方案的可行性與正
確性之外，同時也要在執行方案時，測試執行方案編組人員的快速反應能
力。這個階段的重點，就是要找出能解決危機的方案，淘汰錯誤的方案。
如果沒有透過測試階段找出來，而一直等到危機爆發才知道，不但為時已
晚，而且也會拖累政府。
在測試時當第一案失效或不適用，緊接著就要立刻實施第二案，並以
此類推，每一方案都是緊密關聯的「群組方案」。經過測試階段之後，就
要比較評估各「群組方案」的優缺點，選出各不同類別最佳方案及備選方
案。方案測試的結果，不僅可以證實方案的可行性，更可進一步驗證或修
正假設前提。正是《孫子兵法》所言，「夫未戰而妙算勝者，得算多也；
未戰而廟算不勝者，得算少也。多算勝，少算不勝，而況於無算乎，吾以
此觀之，勝負見矣。」
七、定期危機演練
看一個國家危機處理的能力，首先要看其是否能有效地預防危機的發
生，並能否在危機發生後，在很短的時間內，採取有效的措施，把危害降
到最低點，定期演練則有這一部分的功能。因為它可增加快速反應的能
力，以及處理的純熟度。有鑑於危機可能不斷對外發展與擴散，所以快速
反應是危機管理與處理所必須。正因為這個緣故，透過定期演練可以了解
方案及處理人員，是否具有快速反應的特質。同時也更可使各單位、各階
層，對各種突發狀況處置，能密切協調，整體配合，發揮統合力量。
八、建構國防策略聯盟
人力、資金、技術與處理危機經驗，都是危機處理所不可或缺的。但
沒有一個組織能夠保證前述各項資源，在危機不斷變化中，都是非常充分
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的。「多算勝、少算不勝，何況無算」，因此危機若是爆發，單靠組織個
別的力量，很可能無法加以解決。
為求能迅速化解危機，借助外來的力量，顯然是一項重要的管道。為
了預防潛在的災難，以及增加處理危機時，多一分的勝算把握，策略聯盟
有其不可忽略的重要性。若是在危機爆發之後，才去尋求可能「借力」的
策略聯盟，其困難度會比危機爆發前來得高。除了不願意被捲入危機當中
之外，顯然基於國家利益的考量，資源的保有而不願流失，當然也是考量
的重點。儘管在沒有軍事爭端的國際危機前提下，喚起國際人道救援的可
能性更高，不過資源是不是足夠到危機的解決呢﹖為希望有足夠資源來解
決危機，就應該事前規劃，而不是臨渴掘井，否則，即使要借力，也不知
道由誰借﹖要到哪裡借﹖即使借，屆時要拿什麼去償還或「報答」呢﹖會
不會得不償失呢﹖這些都是危機管理應該考慮的重要議題。
九、建構國防危機偵測系統
針對不同型態的國防危機型態，所設定的觀察偵測指標是不同的，
所以應有不同的偵測系統，才能有效找出國防危機因子。如若缺乏偵測
系統，就不會知道危機因子已經出現，整個系統已進入危機生命週期的
階段。當然在不知道的情況下，就不會採取行動，結果只會使危機更為惡
化。
十、建構及時通報系統
通報系統的目的，主要讓國防危機處理小組能在最短的時間，掌握最
新情況以應變。同時藉此系統可以使危機處理小組，迅速下達指導方針與
處理步驟。一旦通報系統出現問題，很可能就會錯失先機，而使危機蔓延
擴大。
十一、建構士氣鼓舞機制
從危機處理史可以看出危機領導人及危機處理人員，在處理危機時的
心理壓力是極大的。要如何化解或對抗危機這個心理壓力，士氣鼓舞機制
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國防危機管理／朱延智著. －－初版.
－－臺北市：五南, 2009.7
　面；　公分
ISBN 978-957-11-5672-9 (平裝)
1.國防　2.軍事管理　3.危機管理
599.1 98009844
1PL8
國防危機管理
作　　者 ─ 朱延智（36.1）
發行人 ─ 楊榮川
總編輯 ─ 龐君豪
主　　編 ─ 劉靜芬　林振煌
責任編輯 ─ 李奇蓁　張慧茵
封面設計 ─ P.Design視覺企劃
出版者 ─ 五南圖書出版股份有限公司
地　　址：106台北市大安區和平東路二段 3 3 9 號 4 樓
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電　　話：(07)2358-702　　傳　　真：(07)2350-236
法律顧問　元貞聯合法律事務所　張澤平律師
出版日期　2 0 0 9 年 7 月初版一刷
定　　價　新臺幣 3 5 0 元
※版權所有．欲利用本書內容，必須徵求本公司同意※
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