ADPF347

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acrdo
Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 210
09/09/2015
PLENRIO
MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL 347 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
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INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
: MIN. MARCO AURLIO

: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL
: DANIEL ANTONIO DE MORAES SARMENTO E
OUTRO(A/S)
: UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: DISTRITO FEDERAL
: PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
: ESTADO DO ACRE
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ACRE
: ESTADO DE ALAGOAS
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS
: ESTADO DO AMAZONAS
: PROCURADOR-GERAL
DO
ESTADO
DO
AMAZONAS
: ESTADO DO AMAP
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAP
: ESTADO DA BAHIA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
: ESTADO DO CEAR
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEAR
: ESTADO DO ESPRITO SANTO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPRITO
SANTO
: ESTADO DE GOIS
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIS
: ESTADO DO MARANHO
: PROCURADOR-GERAL
DO
ESTADO
DO
MARANHO
: ESTADO DE MINAS GERAIS
: ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
: ESTADO DE MATO GROSSO
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 9937785.

Ementa e Acrdo
ADPF 347 MC / DF
PROC.(A/S)(ES)
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INTDO.(A/S)
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO

GROSSO
: ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
GROSSO DO SUL
: ESTADO DO PAR
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PAR
: ESTADO DA PARABA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARABA
: ESTADO DE PERNAMBUCO
: PROCURADOR-GERAL
DO
ESTADO
DE
PERNAMBUCO
: ESTADO DO PIAU
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAU
: ESTADO DO PARAN
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARAN
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
: ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO NORTE
: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
GRANDE DO SUL
: ESTADO DE RONDNIA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RONDNIA
: ESTADO DE RORAIMA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RORAIMA
: ESTADO DE SANTA CATARINA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
: ESTADO DE SERGIPE
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE
: ESTADO DE SO PAULO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SO PAULO
: ESTADO DO TOCANTINS
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Ementa e Acrdo
ADPF 347 MC / DF
PROC.(A/S)(ES)
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS
CUSTODIADO INTEGRIDADE FSICA E MORAL SISTEMA

PENITENCIRIO ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE
PRECEITO FUNDAMENTAL ADEQUAO. Cabvel a arguio de
descumprimento de preceito fundamental considerada a situao
degradante das penitencirias no Brasil.
SISTEMA PENITENCIRIO NACIONAL SUPERLOTAO
CARCERRIA CONDIES DESUMANAS DE CUSTDIA
VIOLAO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS FALHAS
ESTRUTURAIS ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL
CONFIGURAO. Presente quadro de violao massiva e persistente de
direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falncia de
polticas pblicas e cuja modificao depende de medidas abrangentes de
natureza normativa, administrativa e oramentria, deve o sistema
penitencirio nacional ser caraterizado como estado de coisas
inconstitucional.
FUNDO
PENITENCIRIO
NACIONAL
VERBAS
CONTINGENCIAMENTO. Ante a situao precria das penitencirias, o

interesse pblico direciona liberao das verbas do Fundo Penitencirio
Nacional.
AUDINCIA DE CUSTDIA OBSERVNCIA OBRIGATRIA.
Esto obrigados juzes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos
Direitos Civis e Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos
Humanos, a realizarem, em at noventa dias, audincias de custdia,
viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria
no prazo mximo de 24 horas, contado do momento da priso.
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Ementa e Acrdo
ADPF 347 MC / DF
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal em, apreciando os pedidos de medida cautelar
formulados na inicial, por maioria e nos termos do voto do Relator,
deferir a cautelar em relao alnea b, para determinar aos juzes e
tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e
Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos,
realizem, em at noventa dias, audincias de custdia, viabilizando o
comparecimento do preso perante a autoridade judiciria no prazo
mximo de 24 horas, contados do momento da priso, com a ressalva do
voto da Ministra Rosa Weber, que acompanhava o Relator, mas com a
observncia dos prazos fixados pelo Conselho Nacional de Justia CNJ,
vencidos, em menor extenso, os Ministros Teori Zavascki e Roberto
Barroso, que delegavam ao CNJ a regulamentao sobre o prazo da
realizao das audincias de custdia; em relao alnea h, por
maioria e nos termos do voto do Relator, em deferir a cautelar para
determinar Unio que libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio
Nacional para utilizao com a finalidade para a qual foi criado,
abstendo-se de realizar novos contingenciamentos, vencidos, em menor
extenso, os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Rosa Weber, que
fixavam prazo de at sessenta dias, a contar da publicao desta deciso,
para que a Unio procedesse adequao para o cumprimento do que
determinado; em indeferir as cautelares em relao s alneas a, c e
d, vencidos os Ministros Relator, Luiz Fux, Crmen Lcia e o
Presidente, que as deferiam; em indeferir em relao alnea e,
vencido, em menor extenso, o Ministro Gilmar Mendes; e, por
unanimidade, em indeferir a cautelar em relao alnea f; em relao
alnea g, por maioria e nos termos do voto do Relator, o Tribunal
julgou prejudicada a cautelar, vencidos os Ministros Edson Fachin,
Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Celso de Mello, que a deferiam nos
termos de seus votos. O Tribunal, por maioria, deferiu a proposta do
Ministro Roberto Barroso, ora reajustada, de concesso de cautelar de
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Ementa e Acrdo
ADPF 347 MC / DF
ofcio para que se determine Unio e aos Estados, e especificamente ao
Estado de So Paulo, que encaminhem ao Supremo Tribunal Federal
informaes sobre a situao prisional, vencidos os Ministros Marco
Aurlio, Relator, que reajustou o voto, e os Ministros Luiz Fux, Crmen
Lcia e Presidente, em sesso presidida pelo Ministro Ricardo
Lewandowski, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas
notas taquigrficas.
Braslia, 9 de setembro de 2015.
MINISTRO MARCO AURLIO RELATOR
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Relatrio
27/08/2015
PLENRIO

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
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INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
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PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
: MIN. MARCO AURLIO

: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL
: DANIEL ANTONIO DE MORAES SARMENTO E
OUTRO(A/S)
: UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: DISTRITO FEDERAL
: PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
: ESTADO DO ACRE
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ACRE
: ESTADO DE ALAGOAS
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS
: ESTADO DO AMAZONAS
: PROCURADOR-GERAL
DO
ESTADO
DO
AMAZONAS
: ESTADO DO AMAP
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAP
: ESTADO DA BAHIA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
: ESTADO DO CEAR
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEAR
: ESTADO DO ESPRITO SANTO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPRITO
SANTO
: ESTADO DE GOIS
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIS
: ESTADO DO MARANHO
: PROCURADOR-GERAL
DO
ESTADO
DO
MARANHO
: ESTADO DE MINAS GERAIS
: ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
: ESTADO DE MATO GROSSO

Relatrio
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PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
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PROC.(A/S)(ES)
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INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
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INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)

GROSSO
: ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
GROSSO DO SUL
: ESTADO DO PAR
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PAR
: ESTADO DA PARABA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARABA
: ESTADO DE PERNAMBUCO
: PROCURADOR-GERAL
DO
ESTADO
DE
PERNAMBUCO
: ESTADO DO PIAU
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAU
: ESTADO DO PARAN
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARAN
: ESTADO DO RIO DE JANEIRO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
: ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
GRANDE DO NORTE
: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
GRANDE DO SUL
: ESTADO DE RONDNIA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RONDNIA
: ESTADO DE RORAIMA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RORAIMA
: ESTADO DE SANTA CATARINA
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
: ESTADO DE SERGIPE
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE
: ESTADO DE SO PAULO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SO PAULO
: ESTADO DO TOCANTINS
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Relatrio
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PROC.(A/S)(ES)
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS
RE LAT RI O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O Partido Socialismo e
Liberdade PSOL busca, por meio de arguio de descumprimento de
preceito fundamental, com pedido de medida liminar, seja reconhecida a
figura do estado de coisas inconstitucional relativamente ao sistema
penitencirio brasileiro e a adoo de providncias estruturais em face de
leses a preceitos fundamentais dos presos, que alega decorrerem de
aes e omisses dos Poderes Pblicos da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal.
Afirma alicerada a inicial em representao formalizada pela
Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro Clnica UERJ Direitos.
Aponta a adequao da via eleita ante o preenchimento dos
requisitos prprios: violao de preceitos fundamentais decorrentes de
atos do Poder Pblico e inexistncia de outro meio eficaz de sanar a
lesividade.
Assevera que a superlotao e as condies degradantes do sistema
prisional configuram cenrio ftico incompatvel com a Constituio
Federal, presente a ofensa de diversos preceitos fundamentais
consideradas a dignidade da pessoa humana, a vedao de tortura e de
tratamento desumano, o direito de acesso Justia e os direitos sociais
sade, educao, trabalho e segurana dos presos.
Sustenta que o quadro resulta de uma multiplicidade de atos
comissivos e omissivos dos Poderes Pblicos da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal, includos os de natureza normativa, administrativa e
judicial. Consoante assevera, os rgos administrativos olvidam preceitos
constitucionais e legais ao no criarem o nmero de vagas prisionais
suficiente ao tamanho da populao carcerria, de modo a viabilizar
condies adequadas ao encarceramento, segurana fsica dos presos,
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
sade, alimentao, educao, ao trabalho, assistncia social, ao
acesso jurisdio. A Unio estaria contingenciando recursos do Fundo
Penitencirio FUNPEN, deixando de repass-los aos Estados, apesar de
encontrarem-se disponveis e serem necessrios melhoria do quadro. O
Poder Judicirio, conforme aduz, no observa os artigos 9.3 do Pacto dos
Humanos, nos quais previsto o direito audincia de custdia. Alega
que o procedimento poderia reduzir a superlotao prisional. Sustenta a
sistemtica ausncia de imposio, sem a devida motivao, de medidas
cautelares alternativas priso, assim como a definio e execuo da
pena sem serem consideradas as condies degradantes das
penitencirias brasileiras. O Poder Legislativo estaria, influenciado pela
mdia e pela opinio pblica, estabelecendo polticas criminais insensveis
ao cenrio carcerrio, contribuindo para a superlotao dos presdios e
para a falta de segurana na sociedade. Faz referncia produo de
legislao simblica, expresso de populismo penal.
No tocante ao requisito da subsidiariedade, entende estar
preenchido, ante a circunstncia de inexistir outro instrumento, no
mbito do controle abstrato de normas, mediante o qual se possa sanar as
leses a preceitos fundamentais veiculadas. Assim, estariam presentes
todos os pressupostos prprios ao cabimento da arguio.
Em relao ao mrito, discorre sobre o quadro ftico do sistema
penitencirio do Brasil. Argumenta serem as prises verdadeiros
infernos dantescos. Destaca as seguintes situaes: celas superlotadas,
imundas e insalubres, proliferao de doenas infectocontagiosas, comida
intragvel, temperaturas extremas, falta de gua potvel e de produtos
higinicos bsicos, homicdios frequentes, espancamentos, tortura e
violncia sexual contra os presos, praticadas tanto por outros detentos
quanto por agentes do Estado, ausncia de assistncia judiciria
adequada, bem como de acesso educao, sade e ao trabalho.
Enfatiza estarem as instituies prisionais dominadas por faces
criminosas. Salienta ser comum encontrar, em mutires carcerrios,
presos que j cumpriram a pena e poderiam estar soltos h anos.
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
Ressalta que essas mazelas comprometem a segurana da sociedade,
considerada a mistura, ocorrida nos presdios, entre presos com graus
diferentes de periculosidade, o que afasta a possibilidade de
ressocializao, contribuindo para que as taxas de reincidncia cheguem a
70%. Consoante articula, os estabelecimentos prisionais convertem-se em
escolas do crime. Alude colocao da Comisso Interamericana de
Direitos Humanos segundo a qual, quando os crceres no recebem a
ateno e os recursos necessrios, a sua funo se distorce e, em vez de
proporcionarem proteo, se convertem em escolas da delinquncia e
comportamento antissocial, que propiciam a reincidncia em vez da
reabilitao.
Conforme ressalta, as autoridades pblicas e a sociedade tm
conhecimento da situao. Assevera que a Cmara dos Deputados,
mediante a CPI do Sistema Carcerrio, e o Conselho Nacional de
Justia CNJ, a partir de mutires carcerrios, j produziram relatrios a
revelarem o quadro dramtico e inconstitucional do sistema prisional
brasileiro. Relembra a declarao do Ministro de Estado da Justia, Jos
Eduardo Cardozo, de que as prises brasileiras so verdadeiras
masmorras medievais e de que prefere morrer a ficar em uma delas.
Evocando o julgamento do Recurso Extraordinrio n 580.252/MS,
menciona trechos do voto do ministro Teori Zavascki nos quais
consignado que em nossas prises as condies de vida so intolerveis
e, na prtica, os presos no tm direitos. O ministro Lus Roberto
Barroso teria assentado que mandar uma pessoa para o sistema
submet-la a uma pena mais grave do que a que lhe foi efetivamente
imposta, em razo da violncia fsica, sexual e do alto grau de
insalubridade das carceragens, notadamente devido ao grave problema
da superlotao.
Cita intervenes da Corte Interamericana de Direitos Humanos e a
condenao do Brasil a tomar medidas que erradiquem situaes de
risco e a proteo vida e integridade pessoal, psquica e moral de
pessoas privadas de liberdade em vrias penitencirias do pas.
Explicita estar se agravando o drama descrito, em virtude do
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Relatrio
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crescimento significativo da populao carcerria, que, de cerca de 90.000
presos, em 1990, chegou, em maio de 2014, a 563.000, sem contar os mais
de 147.000 em regime de priso domiciliar. Argumenta que, hoje, o
nmero deve ultrapassar 600.000, possuindo o Brasil a quarta maior
populao carcerria do mundo, atrs apenas dos Estados Unidos, da
China e da Rssia. Se somadas as prises domiciliares, o Brasil passaria a
Rssia. Em 25 anos, verificou-se majorao de mais de 650%. O dficit
seria de, pelo menos, 206.307 vagas, o qual aumentaria para 730 mil
vagas, se fossem cumpridos todos os mandados de priso expedidos.
Destaca que outro fato a contribuir para a superlotao o uso
abusivo da priso provisria. Segundo relatrios do Conselho Nacional
de Justia CNJ, 41% dos presos brasileiros esto nessa condio. Alega a
banalizao da adoo da medida constritiva antes do trnsito em julgado
da sentena condenatria, evidenciando-se uma cultura do
encarceramento. Aponta, mais, inexistir separao, nos presdios, entre
os presos provisrios e os definitivos.
Ressalta o sofrimento das mulheres encarceradas ante a ausncia de
estabelecimento prprio e adequado, no havendo berrios, locais
destinados gestante e parturiente ou creches para abrigar crianas
maiores de seis meses e menores de sete anos. Afirma a falta de cuidados
com a sade das gestantes presas no sendo assegurado
acompanhamento mdico, no pr-natal e no ps-parto, ou ao recmnascido , bem como a carncia de ginecologistas e de fornecimento
regular de absorventes ntimos e de outros materiais de higiene.
Enfatiza comporem as minorias sexuais outro grupo a sofrer com o
encarceramento inadequado. Consoante reala, esses indivduos ficam
expostos, constantemente, a abusos sexuais, inclusive a servido,
contraindo doenas sexualmente transmissveis.
Sustenta que o cenrio implica a violao de diversos preceitos
fundamentais da Constituio de 1988: o princpio da dignidade da
pessoa humana (artigo 1, inciso III), a proibio da tortura, do
tratamento desumano ou degradante (artigo 5, inciso III) e das sanes
cruis (artigo 5, inciso XLVII, alnea e), assim como o dispositivo que
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Relatrio
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impe o cumprimento da pena em estabelecimentos distintos, de acordo
com a natureza do delito, a idade e sexo do apenado (artigo 5, inciso
XLVIII), o que assegura aos presos o respeito integridade fsica e moral
(artigo 5, inciso XLIX) e o que prev a presuno de no culpabilidade
(artigo 5, inciso LVII), os direitos fundamentais sade, educao,
alimentao apropriada e acesso Justia. Articula com a inobservncia
de tratados internacionais sobre direitos humanos ratificados pelo pas
Pacto dos Direitos Civis e Polticos, a Conveno contra a Tortura e outros
Tratamentos e Penas Cruis, Desumanos e Degradantes e a Conveno
Interamericana de Direitos Humanos.
Assevera que a situao retratada decorre de falhas estruturais em
polticas pblicas, de modo que a soluo do problema depende da
adoo de providncias por parte dos diferentes rgos legislativos,
administrativos e judiciais da Unio, dos Estados e do Distrito Federal.
Menciona que o quadro configura o que a Corte Constitucional da
Colmbia denominou de estado de coisas inconstitucional, sendo, ante
a gravidade, indispensvel a interveno do Supremo, no exerccio do
papel contramajoritrio prprio das cortes constitucionais, em proteo
da dignidade de grupos vulnerveis.
Conforme esclarece, a tcnica da declarao do estado de coisas
inconstitucional permite ao juiz constitucional impor aos Poderes
Pblicos a tomada de aes urgentes e necessrias ao afastamento das
violaes massivas de direitos fundamentais, assim como supervisionar a
efetiva implementao. Considerado o grau de interveno judicial no
campo das polticas pblicas, argumenta que a prtica pode ser levada a
efeito em casos excepcionais, quando presente transgresso grave e
sistemtica a direitos humanos e constatada a imprescindibilidade da
atuao do Tribunal em razo de bloqueios institucionais nos outros
Poderes. Afirma que essas condies esto presentes e so notrias no
sistema prisional brasileiro, a legitimar a atividade do Supremo por meio
desta arguio.
Alega que medidas judiciais no implicam ofensa ao princpio
democrtico, nem pressupem o conhecimento especializado em polticas
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
pblicas. Diz no ofender a democracia a atuao judicial voltada
proteo de direitos fundamentais, principalmente quando envolvidas
minorias impopulares, como so os presos. Sustenta que os poderes
polticos no possuem qualquer motivao para resolver o problema ante
a antipatia da opinio pblica relativamente populao carcerria.
Enfatiza, mais uma vez, a falncia total das polticas pblicas existentes
para a questo prisional. Esclarece no estar formulando pedidos cujo
deferimento implicar determinaes judiciais rgidas e solues ditadas
pelo prprio Tribunal, e sim a interveno judicial por meio de ordens
flexveis que, baseadas no dilogo e na cooperao entre os diversos
Poderes estatais, atribuam ao Governo e ao legislador a possibilidade de
formulao de planos de ao para a superao do estado de coisas
inconstitucional. Aponta caber ao Supremo, ou quem lhe faa as vezes, o
monitoramento da fase de implementao, devidamente auxiliado por
entidades dotadas do indispensvel conhecimento, inclusive com a
participao deliberativa da sociedade civil. Dessa forma, o Tribunal
interviria sem abrir mo do potencial institucional dos outros poderes.
Salienta que o argumento de escassez de recursos no pode
prevalecer, por tratar-se da satisfao do mnimo existencial dos presos, o
que afasta a limitao pela reserva do possvel, assim como a posio de
garante do Estado em relao aos presos. No mais, alega que, a mdio e
longo prazos, a soluo pretendida poder gerar a reduo de gastos
pblicos, considerado o custo mdio mensal de cada preso, que
ultrapassa dois mil reais.
No tocante ao Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN, criado, pela
Lei Complementar n 79/1994, e regulamentado mediante o Decreto n
1.093/1994, para fazer frente ao financiamento de medidas e programas
voltados modernizao e humanizao do sistema prisional brasileiro,
anota a ausncia de destinao dos valores aos fins prprios. Destaca
haver saldo de R$ 2,2 bilhes ante o contingenciamento oramentrio pela
Unio. Menciona pesquisa na qual identificado o uso, em 2013, de menos
de 20% dos recursos do referido Fundo. Afirma o excesso de rigidez e de
burocracia da Unio para liberao de recursos aos demais entes
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
federativos. Alega que, evidenciado o estado de coisas inconstitucional,
o contingenciamento de recursos do FUNPEN revela-se afrontoso
dignidade humana de centenas de milhares de pessoas.
Conclui que, presente cenrio de forte violao de direitos
fundamentais dos presos e falncia do conjunto de polticas pblicas
voltado melhoria do sistema carcerrio, o Supremo deve impor aos
poderes pblicos, em sntese, as seguintes medidas: elaborao e
implementao de planos de ao sob monitoramento judicial; realizao
das audincias de custdia; fundamentao das decises que no
aplicarem medidas cautelares diversas da priso, a fim de reduzir o
nmero de prises provisrias; considerao do estado de coisas
inconstitucional quando da aplicao e execuo da pena.
Sob o ngulo do risco, aponta estar caracterizada a necessidade de
adoo urgente de providncias a equacionar o problema relatado,
inclusive em prol da segurana de toda a sociedade. Postula o
deferimento de liminar para que seja determinado:
a) aos juzes e tribunais que lancem, em casos de determinao ou
manuteno de priso provisria, a motivao expressa pela qual no
aplicam medidas cautelares alternativas privao de liberdade,
estabelecidas no artigo 319 do Cdigo de Processo Penal;
b) aos juzes e tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos
Humanos, realizem, em at noventa dias, audincias de custdia,
no prazo mximo de 24 horas, contados do momento da priso;
c) aos juzes e tribunais que considerem, fundamentadamente, o
quadro dramtico do sistema penitencirio brasileiro no momento de
implemento de cautelares penais, na aplicao da pena e durante o
processo de execuo penal;
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
d) aos juzes que estabeleam, quando possvel, penas alternativas
priso, ante a circunstncia de a recluso ser sistematicamente
cumprida em condies muito mais severas do que as admitidas pelo
arcabouo normativo;
e) ao juiz da execuo penal que venha a abrandar os requisitos
temporais para a fruio de benefcios e direitos dos presos, como a
progresso de regime, o livramento condicional e a suspenso
condicional da pena, quando reveladas as condies de cumprimento da
pena mais severas do que as previstas na ordem jurdica em razo do
quadro do sistema carcerrio, preservando-se, assim, a proporcionalidade
da sano;
f) ao juiz da execuo penal que abata, da pena, o tempo de priso,
se constatado que as condies de efetivo cumprimento foram
significativamente mais severas do que as previstas na ordem jurdica, de
forma a compensar o ilcito estatal;
g) ao Conselho Nacional de Justia que coordene mutiro
carcerrio a fim de revisar todos os processos de execuo penal, em
curso no pas, que envolvam a aplicao de pena privativa de liberdade,
visando a adequ-los s medidas pleiteadas nas alneas e e f;
h) Unio que libere as verbas do Fundo Penitencirio Nacional,
abstendo-se de realizar novos contingenciamentos.
No mrito, alm da confirmao das medidas cautelares, pede que:
a) haja a declarao do estado de coisas inconstitucional do
sistema penitencirio brasileiro;
b) seja determinado ao Governo Federal a elaborao e o
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
encaminhamento ao Supremo, no prazo mximo de trs meses, de um
plano nacional visando superao, dentro de trs anos, do quadro
dramtico do sistema penitencirio brasileiro;
c) o aludido plano contenha propostas e metas voltadas,
especialmente, (I) reduo da superlotao dos presdios; (II) conteno
e reverso do processo de hiperencarceramento existente no pas; (III)
diminuio do nmero de presos provisrios; (IV) adequao das
instalaes e alojamentos dos estabelecimentos prisionais aos parmetros
normativos vigentes, no tocante a aspectos como espao mnimo, lotao
mxima, salubridade e condies de higiene, conforto e segurana; (V)
efetiva separao dos detentos de acordo com critrios como gnero,
idade, situao processual e natureza do delito; (VI) garantia de
assistncia material, de segurana, de alimentao adequada, de acesso
justia, educao, assistncia mdica integral e ao trabalho digno e
remunerado para os presos; (VII) contratao e capacitao de pessoal
para as instituies prisionais; (VIII) eliminao de tortura, maus-tratos e
aplicao de penalidades sem o devido processo legal nos
estabelecimentos prisionais; (IX) adoo de providncias visando a
propiciar o tratamento adequado para grupos vulnerveis nas prises,
como mulheres e populao LGBT;
d) o plano preveja os recursos necessrios implementao das
propostas e o cronograma para a efetivao das medidas;
e) o plano seja submetido anlise do Conselho Nacional de Justia,
da Procuradoria Geral da Repblica, da Defensoria-Geral da Unio, do
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico e de outros rgos e instituies que
desejem se manifestar, vindo a ser ouvida a sociedade civil, por meio da
realizao de uma ou mais audincias pblicas;
f) o Tribunal delibere sobre o plano, para homolog-lo ou impor
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
providncias alternativas ou complementares, podendo valer-se do
auxlio do Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema
Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas do
Conselho Nacional de Justia;
g) uma vez homologado o plano, seja determinado aos Governos dos
estados e do Distrito Federal que formulem e apresentem ao Supremo,
em trs meses, planos prprios em harmonia com o nacional, contendo
metas e propostas especficas para a superao do estado de coisas
inconstitucional na respectiva unidade federativa, no prazo mximo de
dois anos. Os planos estaduais e distrital devero abordar os mesmos
aspectos do nacional e conter previso dos recursos necessrios e
cronograma;
h) sejam submetidos os planos estaduais e distrital anlise do
Conselho Nacional de Justia, da Procuradoria Geral da Repblica, do
Ministrio Pblico da respectiva unidade federativa, da Defensoria-Geral
da Unio, da Defensoria Pblica do ente federativo, do Conselho
Seccional da OAB da unidade federativa, de outros rgos e instituies
que desejem se manifestar e da sociedade civil, por meio de audincias
pblicas a ocorrerem nas capitais dos respectivos entes federativos,
podendo ser delegada a realizao das diligncias a juzes auxiliares, ou
mesmo a magistrados da localidade, nos termos do artigo 22, inciso II, do
Regimento Interno do Supremo;
i) o Tribunal delibere sobre cada plano estadual e distrital, para
homolog-los ou impor providncias alternativas ou complementares,
podendo valer-se do auxlio do Departamento de Monitoramento e
Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas
Socioeducativas do Conselho Nacional de Justia;
j) o Supremo monitore a implementao dos planos nacional,
estaduais e distrital, com o auxlio do Departamento de Monitoramento e
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Relatrio
ADPF 347 MC / DF
Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas
Socioeducativas do Conselho Nacional de Justia, em processo pblico e
transparente, aberto participao colaborativa da sociedade civil.
A requerente cumpriu o disposto no artigo 3, pargrafo nico, da
Lei n 9.882, de 1999. O processo encontra-se concluso para apreciao do
pedido de medida acauteladora.
o relatrio.
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Voto - MIN. MARCO AURLIO
27/08/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) O pedido

voltado a obter do Supremo o reconhecimento de o sistema prisional
brasileiro caracterizar-se como o denominado estado de coisas
inconstitucional ante a ocorrncia de violao massiva de direitos
fundamentais dos presos, resultante de aes e omisses dos Poderes
Pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, considerado o
quadro de superlotao carcerria e das condies degradantes das
prises do pas. O requerente pede que o Tribunal determine a esses
Poderes a adoo de providncias, de contedo e natureza diversos, para
afastar leses de preceitos fundamentais.
O tema das condies inconstitucionais dos presdios brasileiros est
na ordem do dia do Tribunal.
No Recurso Extraordinrio n 580.252/MS, da relatoria do ministro
Teori Zavascki, o Supremo decidir se o Estado deve indenizar, por meio
de reparao pecuniria, presos que sofrem danos morais por cumprirem
pena em presdios com condies degradantes. O relator votou pela
responsabilidade estatal, sendo acompanhado pelo ministro Gilmar
Mendes. Em voto-vista, o ministro Lus Roberto Barroso tambm
assentou o dever de indenizar, apontando, contudo, o cabimento da
remio de dias de pena, em vez de pagamento em pecnia. O exame foi
interrompido por pedido de vista da ministra Rosa Weber.
O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil formalizou
ao direta de inconstitucionalidade, de n 5.170/DF, versando o mesmo
tema. O pedido de emprestar interpretao conforme Constituio aos
artigos 43, 186 e 927 do Cdigo Civil, a fim de ser declarada a

ADPF 347 MC / DF
responsabilidade civil do Estado pelos danos morais causados aos
detentos submetidos a condies sub-humanas, insalubres, degradantes
ou de superlotao carcerria. A relatora a ministra Rosa Weber.
No Recurso Extraordinrio n 641.320/RS, relator ministro Gilmar
Mendes, o Tribunal reconheceu a repercusso geral da matria relativa ao
direito de o condenado, estando em regime semiaberto, poder cumprir a
pena em regime aberto ou priso domiciliar, quando ausente acomodao
adequada no sistema prisional. Para subsidiar o julgamento, o relator
designou audincia pblica. Conforme notcia do stio do Supremo, Sua
Excelncia declarou ter assistido a relatos que deram conta dos problemas
graves do sistema carcerrio brasileiro, vindo a concluir s haver trs
formas de alcanar solues para a falncia do sistema prisional:
comprometimento federativo, alocao de recursos financeiros e
integrao institucional.
Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 5.356/MS, relator
ministro Luiz Edson Fachin, impugna-se lei estadual por meio da qual foi
estabelecida a obrigao de instalar bloqueadores de sinais de
radiocomunicao nos estabelecimentos prisionais.
Tem-se o Recurso Extraordinrio n 592.581/RS, da relatoria do
ministro Ricardo Lewandowski, no qual o Tribunal assentou, sob o
ngulo da repercusso geral, a possibilidade de o Poder Judicirio obrigar
a Unio e os estados a realizarem obras em presdios para garantir a
integridade fsica dos presos, independentemente de dotao
oramentria, constatada violao da dignidade da pessoa humana e
inobservncia do mnimo existencial dos presos.
Esta arguio envolve a problemtica do dever de o Poder Pblico
realizar melhorias em presdios ou construir novos com a finalidade de
reduzir o dficit de vagas prisionais. Vai alm: versa a interpretao e a
aplicao das leis penais e processuais de modo a minimizar a crise
carcerria, implantar a forma eficiente de utilizao dos recursos
oramentrios que compem o Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN
e o dever de elaborao, pela Unio, estados e Distrito Federal, de planos
de ao voltados a racionalizar o sistema prisional e acabar com a
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ADPF 347 MC / DF
violao de direitos fundamentais dos presos sujeitos s condies de
superlotao carcerria, acomodaes insalubres e falta de acesso a
direitos bsicos, como sade, educao, alimentao saudvel, trabalho,
assistncia jurdica, indispensveis a uma vida minimamente digna e
segura.
Por isso, entendo de relevncia maior a apreciao do pedido de
implemento de medida cautelar. No se tem tema campeo de
audincia, de agrado da opinio pblica. Ao contrrio, trata-se de pauta
impopular, envolvendo direitos de um grupo de pessoas no
simplesmente estigmatizado, e sim cuja dignidade humana tida por
muitos como perdida, ante o cometimento de crimes. Em que pese a
ateno que este Tribunal deve ter em favor das reivindicaes sociais
majoritrias, no se pode esquecer da misso de defesa de minorias, do
papel contramajoritrio em reconhecer direitos daqueles que a sociedade
repudia e os poderes polticos olvidam, ou fazem questo de ignorar.
PRELIMINAR
O autor sustenta a adequao da via eleita, porque estariam
preenchidos os requisitos de violao de preceitos fundamentais, de
impugnao de atos do Poder Pblico e de inexistncia de outro meio
eficaz de sanar a lesividade. Tenho-os como satisfeitos.
Os direitos apontados como ofendidos consubstanciam preceitos
fundamentais: dignidade da pessoa humana, vedao de tortura e de
tratamento desumano, assistncia judiciria e os direitos sociais sade,
educao, trabalho e segurana dos presos.
H relao de causa e efeito entre atos comissivos e omissivos dos
Poderes Pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, atacados
nesta ao, e o quadro de transgresso de direitos relatado. O
afastamento do estado de inconstitucionalidades, conforme se pretende
nesta ao, s possvel mediante mudana significativa do
comportamento do Poder Pblico, considerados atos de natureza
normativa, administrativa e judicial.
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ADPF 347 MC / DF
Quanto ao disposto no artigo 4, 1, da Lei n 9.882/99 a regra de
que no ser admitida arguio de descumprimento de preceito
fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a
lesividade , entendo estar atendido, porquanto inexiste, no mbito do
controle abstrato de normas, instrumento diverso mediante o qual
possam ser impugnados de forma abrangente, linear, os atos relacionados
s leses a preceitos fundamentais articuladas.
Assento a adequao do instrumento.
MRITO
A situao vexaminosa do sistema penitencirio brasileiro
O autor aponta violaes sistemticas de direitos fundamentais dos
presos decorrentes do quadro revelado no sistema carcerrio brasileiro. O
Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, comparou as prises
brasileiras s masmorras medievais. A analogia no poderia ser melhor.
Dados da Comisso Parlamentar de Inqurito da Cmara dos
Deputados (2007-2009), do Conselho Nacional de Justia CNJ e da
Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro Clnica UERJ Direitos, cuja
representao ao autor deu origem a este processo, confirmam o cenrio
descrito pelo requerente.
Segundo as investigaes realizadas, a populao carcerria, maioria
de pobres e negros, alcanava, em maio de 2014, 711.463 presos, includos
147.397 em regime domiciliar, para 357.219 vagas disponveis. Sem levar
em conta o nmero de presos em domiclio, o dficit de 206.307,
subindo para 354.244, se computado. A deficincia de vagas poderia ser
muito pior se no fossem os 373.991 mandados de priso sem
cumprimento. Considerando o nmero total, at mesmo com as prises
domiciliares, o Brasil possui a terceira maior populao carcerria do
mundo, depois dos Estados Unidos e da China. Tendo presentes apenas
os presos em presdios e delegacias, o Brasil fica em quarto lugar, aps a
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ADPF 347 MC / DF
Rssia.
A maior parte desses detentos est sujeita s seguintes condies:
superlotao dos presdios, torturas, homicdios, violncia sexual, celas
imundas e insalubres, proliferao de doenas infectocontagiosas, comida
imprestvel, falta de gua potvel, de produtos higinicos bsicos, de
acesso assistncia judiciria, educao, sade e ao trabalho, bem
como amplo domnio dos crceres por organizaes criminosas,
insuficincia do controle quanto ao cumprimento das penas,
discriminao social, racial, de gnero e de orientao sexual.
Com o dficit prisional ultrapassando a casa das 206 mil vagas, salta
aos olhos o problema da superlotao, que pode ser a origem de todos os
males. No Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito da
Cmara dos Deputados, formalizado em 2009, concluiu-se que a
superlotao talvez a me de todos os demais problemas do sistema
carcerrio. Celas superlotadas ocasionam insalubridade, doenas, motins,
rebelies, mortes, degradao da pessoa humana. A CPI encontrou
homens amontoados como lixo humano em celas cheias, se revezando
para dormir, ou dormindo em cima do vaso sanitrio.
Consta, na representao da Clnica UERJ Direitos, que, nos
presdios e delegacias, por todo o pas, as celas so abarrotadas de presos,
que convivem espremidos, dormem sem camas ou colches, em redes
suspensas no teto, dentro das paredes, em p, em banheiros,
corredores, ptios, barracos ou contineres. Muitas vezes, precisam se
revezar para dormir.
Os presdios e delegacias no oferecem, alm de espao, condies
salubres mnimas. Segundo relatrios do Conselho Nacional de Justia
CNJ, os presdios no possuem instalaes adequadas existncia
humana. Estruturas hidrulicas, sanitrias e eltricas precrias e celas
imundas, sem iluminao e ventilao representam perigo constante e
risco sade, ante a exposio a agentes causadores de infeces
diversas. As reas de banho e sol dividem o espao com esgotos abertos,
nos quais escorrem urina e fezes. Os presos no tm acesso a gua, para
banho e hidratao, ou a alimentao de mnima qualidade, que, muitas
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ADPF 347 MC / DF
vezes, chega a eles azeda ou estragada. Em alguns casos, comem com as
mos ou em sacos plsticos. Tambm no recebem material de higiene
bsica, como papel higinico, escova de dentes ou, para as mulheres,
absorvente ntimo. A Clnica UERJ Direitos informa que, em cadeia
pblica feminina em So Paulo, as detentas utilizam miolos de po para a
conteno do fluxo menstrual.
Alm da falta de acesso a trabalho, educao ou qualquer outra
forma de ocupao do tempo, os presos convivem com as barbries
promovidas entre si. So constantes os massacres, homicdios, violncias
sexuais, decapitao, estripao e esquartejamento. Sofrem com a tortura
policial, espancamentos, estrangulamentos, choques eltricos, tiros com
bala de borracha.
Quanto aos grupos vulnerveis, h relatos de travestis sendo
forados prostituio. Esses casos revelam a ausncia de critrio de
diviso de presos por celas, o que alcana tambm os relativos a idade,
gravidade do delito e natureza temporria ou definitiva da penalidade.
O sistema como um todo surge com nmero insuficiente de agentes
penitencirios, que ainda so mal remunerados, no recebem treinamento
adequado, nem contam com equipamentos necessrios ao desempenho
das prprias atribuies.
O quadro no exclusivo desse ou daquele presdio. A situao
mostra-se similar em todas as unidades da Federao, devendo ser
reconhecida a inequvoca falncia do sistema prisional brasileiro.
A violao de diversos direitos fundamentais e o aumento da
criminalidade
Diante de tais relatos, a concluso deve ser nica: no sistema
prisional brasileiro, ocorre violao generalizada de direitos
fundamentais dos presos no tocante dignidade, higidez fsica e
integridade psquica. A superlotao carcerria e a precariedade das
instalaes das delegacias e presdios, mais do que inobservncia, pelo
Estado, da ordem jurdica correspondente, configuram tratamento
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ADPF 347 MC / DF
degradante, ultrajante e indigno a pessoas que se encontram sob custdia.
As penas privativas de liberdade aplicadas em nossos presdios
convertem-se em penas cruis e desumanas. Os presos tornam-se lixo
digno do pior tratamento possvel, sendo-lhes negado todo e qualquer
direito existncia minimamente segura e salubre. Da o acerto do
Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, na comparao com as
masmorras medievais.
Nesse contexto, diversos dispositivos, contendo normas nucleares do
programa objetivo de direitos fundamentais da Constituio Federal, so
ofendidos: o princpio da dignidade da pessoa humana (artigo 1, inciso
III); a proibio de tortura e tratamento desumano ou degradante de seres
humanos (artigo 5, inciso III); a vedao da aplicao de penas cruis
(artigo 5, inciso XLVII, alnea e); o dever estatal de viabilizar o
cumprimento da pena em estabelecimentos distintos, de acordo com a
natureza do delito, a idade e sexo do apenado (artigo 5, inciso XLVIII); a
segurana dos presos integridade fsica e moral (artigo 5, inciso XLIX);
e os direitos sade, educao, alimentao, trabalho, previdncia e
assistncia social (artigo 6) e assistncia judiciria (artigo 5, inciso
LXXIV).
Outras normas so afrontadas, igualmente reconhecedoras dos
direitos dos presos: o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, a
Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruis,
Desumanos e Degradantes e a Conveno Americana de Direitos
Humanos.
Tambm a legislao interna transgredida: a Lei n 7.210, de 1984, a
chamada Lei de Execuo Penal, na qual so assegurados diversos
desses direitos, inclusive o alusivo a cela individual salubre e com rea
mnima de seis metros quadrados, e a Lei Complementar n 79/94, por
meio da qual foi criado o Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN, cujos
recursos esto sendo contingenciados pela Unio, impedindo a
formulao de novas polticas pblicas ou a melhoria das existentes e
contribuindo para o agravamento do quadro.
Importa destacar que a forte violao dos direitos fundamentais dos
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ADPF 347 MC / DF
presos repercute alm das respectivas situaes subjetivas, produzindo
mais violncia contra a prpria sociedade. Segundo as palavras da
professora Ana Paula de Barcellos, o tratamento desumano conferido
aos presos no um problema apenas dos presos: a sociedade livre recebe
os reflexos dessa poltica sob a forma de mais violncia (BARCELLOS,
Ana Paula de. Violncia urbana, condies das prises e dignidade
humana. Revista de Direito Administrativo n 254, 2010 [Biblioteca Digital
Frum de Direito Pblico]).
Os crceres brasileiros no servem ressocializao dos presos.
incontestvel que implicam o aumento da criminalidade, transformando
pequenos delinquentes em monstros do crime. A prova da ineficincia
do sistema como poltica de segurana pblica est nas altas taxas de
reincidncia. E o que pior: o reincidente passa a cometer crimes ainda
mais graves. Segundo dados do Conselho Nacional de Justia CNJ, essa
taxa fica em torno de 70% e alcana, na maioria, presos provisrios que
passaram, ante o contato com outros mais perigosos, a integrar alguma
das faces criminosas.
A situao , em sntese, assustadora: dentro dos presdios, violaes
sistemticas de direitos humanos; fora deles, aumento da criminalidade e
da insegurana social.
A responsabilidade do Poder Pblico
A responsabilidade pelo estgio ao qual chegamos, como aduziu o
requerente, no pode ser atribuda a um nico e exclusivo Poder, mas aos
trs Legislativo, Executivo e Judicirio , e no s os da Unio, como
tambm os dos estados e do Distrito Federal. H, na realidade, problemas
tanto de formulao e implementao de polticas pblicas, quanto de
interpretao e aplicao da lei penal. Falta coordenao institucional. O
quadro inconstitucional de violao generalizada e contnua dos direitos
fundamentais dos presos diariamente agravado em razo de aes e
omisses, falhas estruturais, de todos os poderes pblicos da Unio, dos
estados e do Distrito Federal, sobressaindo a sistemtica inrcia e
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ADPF 347 MC / DF
incapacidade das autoridades pblicas em super-lo.
Apesar de muitos dos direitos violados serem assegurados na Lei n
7.210/84 Lei de Execuo Penal e na Lei Complementar n 79/94 Lei
do Fundo Penitencirio Nacional , assiste-se omisso reiterada e
persistente das autoridades pblicas no cumprimento das obrigaes
estabelecidas em favor dos presos. Verifica-se situao de fracasso das
polticas legislativas, administrativas e oramentrias. H defeito
generalizado e estrutural de polticas pblicas e nada feito pelos
Poderes Executivo e Legislativo para transformar o quadro.
A inrcia configura-se no apenas quando ausente a legislao, mas
tambm se inexistente qualquer tentativa de modificao da situao,
uma vez identificada a insuficincia da proteo conferida pela execuo
das normas vigentes. Esse o cenrio legislativo dos direitos dos presos
as leis, versando-os, simplesmente no pegaram, no se concretizaram
em proteo efetiva daqueles que deveriam ser beneficiados, e nada se
tenta para alterar isso. possvel citar, por exemplo, o fato de, mesmo
instalada a mencionada Comisso Parlamentar de Inqurito na Cmara
dos Deputados, constatadas as inconstitucionalidades decorrentes de
sistema carcerrio e notificadas diversas autoridades a respeito, no
foram envidados esforos e propostas para modific-lo.
A ausncia de medidas legislativas, administrativas e oramentrias
eficazes representa falha estrutural a gerar tanto a violao sistemtica
dos direitos, quanto a perpetuao e o agravamento da situao. A
inrcia, como dito, no de uma nica autoridade pblica do
Legislativo ou do Executivo de uma particular unidade federativa , e sim
do funcionamento deficiente do Estado como um todo. Os poderes,
rgos e entidades federais e estaduais, em conjunto, vm se mantendo
incapazes e manifestando verdadeira falta de vontade em buscar superar
ou reduzir o quadro objetivo de inconstitucionalidade. Faltam
sensibilidade legislativa e motivao poltica do Executivo.
possvel apontar a responsabilidade do Judicirio no que 41%
desses presos, aproximadamente, esto sob custdia provisria. Pesquisas
demonstram que, julgados, a maioria alcana a absolvio ou a
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ADPF 347 MC / DF
condenao a penas alternativas, surgindo, assim, o equvoco da chamada
cultura do encarceramento.
Verifica-se a manuteno de elevado nmero de presos para alm do
tempo de pena fixado, evidenciada a inadequada assistncia judiciria.
No por menos que os mutires carcerrios do Conselho Nacional de
Justia CNJ tiveram como resultado a libertao, desde 2008, de dezenas
de milhares de presos que j haviam cumprido pena. Os reclusos, muitas
vezes, no possuem sequer informaes sobre os processos criminais.
certo que o Judicirio e a Defensoria Pblica contam com nmero
insuficiente de Varas de Execues Penais, implicando o encarceramento
acima do que determinado judicialmente. A violao aos direitos
fundamentais processuais dos presos agrava ainda mais o problema da
superlotao carcerria.
A responsabilidade do Poder Pblico sistmica, revelado amplo
espectro de deficincia nas aes estatais. Tem-se a denominada falha
estatal estrutural. As leis existentes, porque no observadas, deixam de
conduzir proteo aos direitos fundamentais dos presos. Executivo e
Legislativo, titulares do condomnio legislativo sobre as matrias
relacionadas, no se comunicam. As polticas pblicas em vigor mostramse incapazes de reverter o quadro de inconstitucionalidades. O Judicirio,
ao implementar nmero excessivo de prises provisrias, coloca em
prtica a cultura do encarceramento, que, repita-se, agravou a
superlotao carcerria e no diminuiu a insegurana social nas cidades e
zonas rurais.
Em sntese, assiste-se ao mau funcionamento estrutural e histrico
do Estado Unio, estados e Distrito Federal, considerados os trs
Poderes como fator da violao de direitos fundamentais dos presos e
da prpria insegurana da sociedade. Ante tal quadro, a soluo, ou
conjunto de solues, para ganhar efetividade, deve possuir alcance
orgnico de mesma extenso, ou seja, deve envolver a atuao
coordenada e mutuamente complementar do Legislativo, do Executivo e
do Judicirio, dos diferentes nveis federativos, e no apenas de um nico
rgo ou entidade.
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ADPF 347 MC / DF
Trata-se do que a doutrina vem designando de litgio estrutural,
no qual so necessrias outras polticas pblicas ou correo daquelas
que no alcanam os objetivos desejados, alocao de recursos
oramentrios, ajustes nos arranjos institucionais e nas prprias
instituies, novas interpretaes e aplicaes das leis penais, enfim, um
amplo conjunto de mudanas estruturais, envolvida uma pluralidade de
autoridades pblicas.
A vontade poltica de um nico rgo ou poder no servir para
resolver o quadro de inconstitucionalidades. A eliminao ou a reduo
dos problemas dependem da coordenao de medidas de diferentes
naturezas e oriundas da Unio, dos estados e do Distrito Federal:
intervenes legislativas, executivas, oramentrias e interpretativas
(Judicirio). A soluo requer aes orquestradas, a passagem do concerto
(com C) institucional para o conserto (com S) do quadro inconstitucional.
Importante identificar qual papel pode o Supremo desempenhar
para viabilizar esse novo arranjo.
O possvel papel do Supremo
O requerente diz estar configurado o denominado, pela Corte
Constitucional da Colmbia, de estado de coisas inconstitucional.
Segundo as decises desse Tribunal, h trs pressupostos principais:
situao de violao generalizada de direitos fundamentais; inrcia ou
incapacidade reiterada e persistente das autoridades pblicas em
modificar a situao; a superao das transgresses exigir a atuao no
apenas de um rgo, e sim de uma pluralidade de autoridades (Corte
Constitucional da Colmbia, Sentencia n SU-559, de 6 de novembro de
1997; Sentencia T-068, de 5 de maro de 1998; Sentencia SU 250, de 26 de
maio de 1998; Sentencia T-590, de 20 de outubro de 1998; Sentencia T 525,
de 23 de julho de 1999; Sentencia T-153, de 28 de abril de 1998; Sentencia T
025, de 22 de janeiro de 2004).
A formulao da tese do requerente me fez lembrar passagem do
voto do ministro Aliomar Baleeiro, proferido, em 23 de agosto de 1967,
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como relator, no Recurso Extraordinrio n 62.731, originrio do antigo
Estado da Guanabara, envolvida a constitucionalidade da disciplina da
purgao da mora em contratos de locao comercial por meio de
decreto-lei (o de n 322, de 7 de abril de 1967). O Presidente da Repblica
havia formalizado o ato com base na faculdade, versada no artigo 58,
inciso I, da Carta de 1967, de disciplinar assuntos de segurana
nacional por esse instrumento. Ante a dificuldade em definir todos os
casos que poderiam ser alcanados pelo conceito de segurana nacional, o
ministro Aliomar Baleeiro disse: por excluso, podemos dizer o que
segurana nacional[...]: bola de futebol no segurana nacional, batom
de moa no segurana nacional, cigarro de maconha no segurana
nacional. Locao tambm no seria segurana nacional. Sua Excelncia
assentou uma zona de certeza negativa do conceito para concluir pela
inconstitucionalidade do uso do decreto-lei a versar locao, no que foi
acompanhado pela maioria.
O raciocnio lgico do ministro Aliomar Baleeiro vale para este
processo, apenas sendo preciso considerar o sentido inverso. Ante os
pressupostos formulados pela Corte Constitucional da Colmbia para
apontar a configurao do estado de coisas inconstitucional, no seria
possvel indicar, com segurana, entre os muitos problemas de direitos
enfrentados no Brasil, como saneamento bsico, sade pblica, violncia
urbana, todos que se encaixariam nesse conceito. Todavia, as dificuldades
em se definir o alcance maior do termo no impedem, tendo em conta o
quadro relatado, seja consignada uma zona de certeza positiva: o sistema
carcerrio brasileiro enquadra-se na denominao de estado de coisas
inconstitucional.
Independentemente de rtulos, importa esclarecer quais
implicaes, presentes os limites de atuao do Supremo, surgem a partir
do reconhecimento de se encontrarem satisfeitos os pressupostos
prprios desse estado de coisas. Qual papel o Supremo est legitimado a
desempenhar ante o estgio elevadssimo de inconstitucionalidades?
Com relao aos problemas causados pela chamada cultura do
encarceramento, do nmero de prises provisrias decorrente de
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possveis excessos na forma de interpretar-se e aplicar-se a legislao
penal e processual, cabe ao Tribunal exercer funo tpica de racionalizar
a concretizao da ordem jurdico-penal de modo a minimizar o quadro,
em vez de agrav-lo, como vem ocorrendo.
H dificuldades, no entanto, quanto necessidade de o Supremo
exercer funo atpica, excepcional, que a de interferir em polticas
pblicas e escolhas oramentrias. Controvrsias tericas no so aptas a
afastar o convencimento no sentido de que o reconhecimento de estarem
atendidos os pressupostos do estado de coisas inconstitucional resulta na
possibilidade de o Tribunal tomar parte, na adequada medida, em
decises primariamente polticas sem que se possa cogitar de afronta ao
princpio democrtico e da separao de poderes.
A forte violao de direitos fundamentais, alcanando a transgresso
dignidade da pessoa humana e ao prprio mnimo existencial justifica a
atuao mais assertiva do Tribunal. Trata-se de entendimento pacificado,
como revelado no julgamento do aludido Recurso Extraordinrio n
592.581/RS, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, no qual
assentada a viabilidade de o Poder Judicirio obrigar a Unio e estados a
realizarem obras em presdios para garantir a integridade fsica dos
presos, independentemente de dotao oramentria. Inequivocamente, a
realizao efetiva desse direito elemento de legitimidade do Poder
Pblico em geral.
H mais: apenas o Supremo revela-se capaz, ante a situao descrita,
de superar os bloqueios polticos e institucionais que vm impedindo o
avano de solues, o que significa cumprir ao Tribunal o papel de retirar
os demais Poderes da inrcia, catalisar os debates e novas polticas
pblicas, coordenar as aes e monitorar os resultados. Isso o que se
aguarda deste Tribunal e no se pode exigir que se abstenha de intervir,
em nome do princpio democrtico, quando os canais polticos se
apresentem obstrudos, sob pena de chegar-se a um somatrio de inrcias
injustificadas. Bloqueios da espcie traduzem-se em barreiras
efetividade da prpria Constituio e dos Tratados Internacionais sobre
Direitos Humanos.
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ADPF 347 MC / DF
Repita-se: a interveno judicial mostra-se legtima presente padro
elevado de omisso estatal frente a situao de violao generalizada de
direitos fundamentais. Verificada a paralisia dos poderes polticos,
argumentos idealizados do princpio democrtico fazem pouco sentido
prtico.
No caso dos presos, os bloqueios ou desacordos polticos encontram
razes tanto na sub-representao parlamentar como na impopularidade
desses indivduos. A primeira decorre do fato de os condenados
criminalmente ficarem impedidos de votar e serem votados. Tm os
direitos polticos suspensos enquanto perdurarem os efeitos da sentena
condenatria transitada em julgado (artigo 15, inciso III, da Constituio
Federal). Ento, no gozam de representao poltica direta.
A segunda ainda mais problemtica, configurando os presos
minoria socialmente desprezada. Conforme apontou Ana Paula de
Barcellos, os cidados livres acreditam, recusando a dimenso ontolgica
da dignidade humana, que o criminoso perde o direito vida digna ou
mesmo a condio humana, no sendo titular de quaisquer direitos
fundamentais (BARCELLOS, Ana Paula de. Violncia urbana, condies
das prises e dignidade humana. Revista de Direito Administrativo n 254,
2010 [Biblioteca Digital Frum de Direito Pblico]). Com tais conceitos
disseminados, a opinio pblica no aceita seja dada prioridade, no
tocante aos gastos pblicos, melhoria das instalaes prisionais. Muitos
at acreditam que as condies desumanas das prises consubstanciam
retribuio aos crimes praticados pelos detentos.
Em sntese, a impopularidade dos presos faz com que os polticos,
salvo rarssimas excees, no reivindiquem recursos pblicos a serem
aplicados em um sistema carcerrio voltado ao oferecimento de condies
de existncia digna. A opinio pblica est no corao da estrutura
democrtico-parlamentar. Ignor-la pode significar no s o fracasso das
polticas que defendem, mas tambm das tentativas de reeleio a cargos
no Legislativo e no Executivo. Essa preocupao tanto maior quanto
mais envolvida matria a atrair a ateno especial do pblico. Questes
criminais so capazes de gerar paixes em um patamar que outros temas
14

ADPF 347 MC / DF
e reas do Direito no conseguem. A sociedade no tolera mais a
criminalidade e a insegurana pblica, e isso implica ser contrria
preocupao com a tutela das condies dignas do encarceramento.
Essa rejeio tem como consequncia direta bloqueios polticos, que
permanecero se no houver interveno judicial. Pode-se prever a
ausncia de probabilidade de os poderes polticos, por si ss, tomarem a
iniciativa de enfrentar tema de to pouco prestgio popular. Em casos
assim, bloqueios costumam ser insuperveis.
Comparem com a sade pblica: h defeitos estruturais srios nesse
campo, mas tem-se vontade poltica em resolv-los. No existe um
candidato que no paute a campanha eleitoral, entre outros temas, na
melhoria do sistema. Todos querem ser autores de propostas que elevem
a qualidade dos servios. Deputados lutam pela liberao de recursos
financeiros em favor da populao das respectivas bases e territrios
eleitorais. A sade pblica sofre com dficits de eficincia, impugnados
judicialmente por meio de um sem-nmero de aes individuais, mas no
corre o risco de piora significativa em razo da ignorncia poltica ou do
desprezo social. O tema possui apelo democrtico, ao contrrio do
sistema prisional.
difcil imaginar candidatos que tenham como bandeira de
campanha a defesa da dignidade dos presos. A rejeio popular faz com
que a matria relativa melhoria do sistema prisional enfrente o que os
cientistas polticos chamam de ponto cego legislativo (legislative
blindspot): o debate parlamentar no a alcana. Legisladores e governantes
temem os custos polticos decorrentes da escolha por esse caminho,
acarretando a incapacidade da democracia parlamentar e dos governos
popularmente eleitos de resolver graves problemas de direitos
fundamentais. A histria possui vrios exemplos de agentes polticos
haverem acionado cortes constitucionais, visando encontrar solues a
casos moralmente controvertidos e impopulares e, assim, evitar choques
com a opinio pbica. Os poderes majoritrios apostam no perfil
contramajoritrio das cortes constitucionais ou supremas: condenadas
judicialmente a atuar, autoridades pblicas se escudam no Estado de
15

ADPF 347 MC / DF
Direito e no consectrio dever de observar ordens judiciais para
implementar aquilo que teriam feito voluntariamente se no temessem
custos polticos.
No se quer dizer com isso que o Tribunal no deva ateno
opinio pblica. Mesmo o Judicirio no pode prescindir da confiana
popular acerca da legitimidade das decises que produz. Juzes e
Tribunais no podem permitir que o pblico perca a f na instituio
Judicirio e no sistema de justia penal. A credibilidade moral da justia
criminal relevante como fator de respeito difuso s leis e s instituies
e de preveno a iniciativas de justia com as prprias mos. Consoante
ressaltei na apreciao do 26 Agravo Regimental na Ao Penal n 470,
da relatoria do ministro Joaquim Barbosa com acrdo, redigido pelo
ministro Lus Roberto Barroso, publicado no Dirio da Justia de 17 de
fevereiro de 2014 , sempre salutar a harmonia entre os
pronunciamentos do Tribunal e os anseios legtimos no os ilegtimos
da sociedade na busca de rumos. O Direito afirmei poca , acima
de tudo, bom senso e est ao alcance do prprio leigo, de forma que os
Ministros devem ter presente a percepo da sociedade em relao ao
Supremo.
Todavia, essa ateno no pode implicar desprezo aos mais
relevantes princpios e regras da Carta Federal. A opinio pblica no
possui diploma de bacharel em Direito. Como destaquei no julgamento
no qual o Supremo assentou a aplicao da anualidade eleitoral Lei da
Ficha-Limpa a Lei Complementar n 135, de 2010 , apesar de ser
muito bom quando h coincidncia entre o convencimento do juiz e o
anseio popular, o magistrado no pode se deixar impressionar se a
necessria observncia da Constituio pressupor rumo diverso do
desejado pela opinio pblica. A cadeira vitalcia de Ministro do
Supremo assegura a atuao segundo a cincia e a conscincia
possudas, com insulamento poltico e social suficiente para diferenciar
anseios sociais legtimos da influncia opressiva da opinio pblica
contra princpios e direitos fundamentais da ordem constitucional
(Recurso Extraordinrio n 633.703/DF, relator ministro Gilmar Mendes,
16

ADPF 347 MC / DF
apreciado em 23 de maro de 2011).
Isso significa que se atua, no Supremo, por meio de cdigos distintos
perante a opinio pblica, comparados aos dos Poderes Legislativo e
Executivo. Deve-se rejeitar o populismo judicial, ainda mais consideradas
as esferas de liberdade e dignidade dos indivduos, sempre envolvidas
nos processos penais. Juzes e Tribunais devem buscar credibilidade
popular, mas mediante os motivos juridicamente adequados das decises.
No sistema carcerrio brasileiro, conforme j consignado, so violados
diversos preceitos constitucionais: o da dignidade da pessoa humana e
vrios direitos sociais no patamar do mnimo existencial. Promove-se,
indiretamente, o aumento da criminalidade. Tanto do ponto de vista
liberal da dignidade inerente a todos os seres humanos, quanto sob o
ngulo utilitarista da maximizao do bem-estar dos membros da
sociedade, a atitude certa a de buscar solues para a tragdia diria
dos crceres brasileiros, pouco importando a opinio majoritariamente
contrria.
Em sntese, a soluo das graves violaes de direitos fundamentais
dos presos, decorrentes da falncia do sistema prisional, presentes
polticas pblicas ineficientes e de resultados indesejados, no consegue
avanar nas arenas polticas ante a condio dos presos, de grupo social
minoritrio, impopular e marginalizado. Nesse cenrio de bloqueios
polticos insuperveis, fracasso de representao, pontos cegos
legislativos e temores de custos polticos, a interveno do Supremo, na
medida correta e suficiente, no pode sofrer qualquer objeo de natureza
democrtica.
No tocante ao possvel bice atinente separao de Poderes,
alegao das capacidades institucionais superiores do Legislativo e do
Executivo comparadas s do Judicirio, h de se atentar para as falhas
estruturais ante o vazio de polticas pblicas eficientes. impertinente
levar em conta, no caso examinado, essas formulaes tericas, uma vez
que a prpria atuao estatal deficiente o fator apontado como a gerar e
agravar a transgresso sistmica e sistemtica de direitos fundamentais. A
interveno judicial reclamada ante a incapacidade demonstrada pelas
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ADPF 347 MC / DF
instituies legislativas e administrativas, o que torna o argumento
comparativo sem sentido emprico. Da por que a interveno judicial
equilibrada, inclusive quando h envolvimento de escolhas
oramentrias, no pode ser indicada como fator de afronta s
capacidades institucionais dos outros Poderes, se o exerccio vem se
revelando desastroso.
Nada do que foi afirmado autoriza, todavia, o Supremo a substituirse ao Legislativo e ao Executivo na consecuo de tarefas prprias. O
Tribunal deve superar bloqueios polticos e institucionais sem afastar
esses Poderes dos processos de formulao e implementao das solues
necessrias. Deve agir em dilogo com os outros Poderes e com a
sociedade. Cabe ao Supremo catalisar aes e polticas pblicas,
coordenar a atuao dos rgos do Estado na adoo dessas medidas e
monitorar a eficincia das solues.
No lhe incumbe, no entanto, definir o contedo prprio dessas
polticas, os detalhes dos meios a serem empregados. Em vez de
desprezar as capacidades institucionais dos outros Poderes, deve
coorden-las, a fim de afastar o estado de inrcia e deficincia estatal
permanente. No se trata de substituio aos demais Poderes, e sim de
oferecimento de incentivos, parmetros e objetivos indispensveis
atuao de cada qual, deixando-lhes o estabelecimento das mincias. H
de se alcanar o equilbrio entre respostas efetivas s violaes de direitos
e as limitaes institucionais reveladas na Carta da Repblica.
Ao Supremo cumpre interferir nas escolhas oramentrias e nos
ciclos de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas,
mas sem detalh-las. Deve formular ordens flexveis, com margem de
criao legislativa e de execuo a serem esquematizadas e avanadas
pelos outros Poderes, cabendo-lhe reter jurisdio para monitorar a
observncia da deciso e o sucesso dos meios escolhidos. Ao atuar assim,
reservar aos Poderes Executivo e Legislativo o campo democrtico e
tcnico de escolhas sobre a forma mais adequada para a superao do
estado de inconstitucionalidades, vindo apenas a colocar a mquina
estatal em movimento e cuidar da harmonia dessas aes. Como destaca
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ADPF 347 MC / DF
a doutrina colombiana, o Tribunal no chega a ser um elaborador de
polticas pblicas, e sim um coordenador institucional, produzindo um
efeito desbloqueador (GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana
Rodrguez. Cortes y Cambio Social. Cmo la Corte Constitucional transform el
desplazamiento forzado en Colombia. Bogot: Dejusticia, 2010, p. 39).
Esse , enfim, o papel que deve desempenhar o Tribunal em favor da
superao do quadro de inconstitucionalidades do sistema prisional:
retirar as autoridades pblicas do estado de letargia, provocar a
formulao de novas polticas pblicas, aumentar a deliberao poltica e
social sobre a matria e monitorar o sucesso da implementao das
providncias escolhidas, assegurando, assim, a efetividade prtica das
solues propostas. Ordens flexveis sob monitoramento previnem a
supremacia judicial e, ao mesmo tempo, promovem a integrao
institucional cogitada pelo ministro Gilmar Mendes, formuladas que so
no marco de um constitucionalismo cooperativo.
Das medidas cautelares pleiteadas
A fundamentao desenvolvida alcana todo o conjunto de pedidos
formulados pelo requerente. Entretanto, a apreciao, neste momento,
deve-se limitar aos oito pedidos de natureza cautelar: sete versando a
interpretao e aplicao da legislao penal e processual penal e um
tratando de medida oramentria da Unio.
Os dois primeiros dirigem-se reduo do nmero de prises
provisrias e, consequentemente, do dficit de vagas do sistema prisional.
O requerente pede seja determinado a juzes e tribunais, em casos de
formalizao ou manuteno de priso provisria, que lancem a
motivao expressa pela qual no aplicam medidas cautelares
alternativas privao de liberdade, estabelecidas no artigo 319 do
Cdigo de Processo Penal. Consubstancia reivindicao antiga para
modificao do artigo 310 do aludido Cdigo. Como se sabe, a priso
provisria, que deveria ser excepcional, virou a regra, ficando os
indivduos meses ou anos detidos, provisoriamente, sem exame
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ADPF 347 MC / DF
adequado das razes da priso. Banaliza-se o instituto, olvida-se o
princpio constitucional da no culpabilidade (artigo 5, inciso LVII) e
contribui-se para o problema da superlotao carcerria. Tenho como
adequado o pedido.
O segundo pleito concerne audincia de custdia, instrumento ao
qual o ministro Ricardo Lewandowski, como Presidente do Conselho
Nacional de Justia CNJ, vem dando ateno especial, buscando tornlo realidade concreta, no Judicirio, em diferentes unidades federativas e
combatendo a cultura do encarceramento. A imposio da realizao de
audincias de custdia h de ser estendida a todo o Poder Judicirio do
pas. A medida est prevista nos artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e
Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, j
internalizados no Brasil, o que lhes confere hierarquia legal. A
providncia conduzir, de incio, reduo da superlotao carcerria,
alm de implicar diminuio considervel dos gastos com a custdia
cautelar o custo mdio mensal individual seria, aproximadamente, de
R$ 2.000,00. A pretenso tambm merece acolhimento.
Ante o quadro dramtico do sistema prisional, devem ser deferidos
os pleitos voltados observncia do estado de inconstitucionalidades
apontado, quando da concesso de cautelares penais, da aplicao da
pena, durante o processo de execuo penal e ao tempo da escolha de
penas alternativas priso definitiva.
O requerente formula dois ltimos pedidos da espcie, envolvendo o
tempo de priso: o abrandamento dos requisitos temporais para a fruio
de benefcios e direitos dos presos, uma vez constatadas as condies
desumanas do sistema carcerrio, e o abatimento do tempo de priso pelo
mesmo motivo. Tenho-os como insubsistentes.
Em relao aos benefcios e direitos dos presos, h disciplina legal
que no pode ser flexibilizada em abstrato. A contagem de tempo para a
fruio desses direitos h de ser feita caso a caso, observando-se os
parmetros legais. Quanto ao pedido de compensao do tempo de
custdia definitiva, falta previso legal para tanto.
Indeferidos esses pleitos, o mesmo deve ser feito, por prejuzo,
20

ADPF 347 MC / DF
relativamente ao que envolve a atuao do Conselho Nacional de Justia
visando o implemento das medidas.
O ltimo pedido diz respeito a escolha oramentria da Unio e
volta-se imediata liberao das verbas do Fundo Penitencirio Nacional
FUNPEN e proibio de a Unio realizar novos contingenciamentos.
O Fundo foi criado pela Lei Complementar n 79, de 1994, sendo
destinado, segundo a cabea do artigo 1, a proporcionar recursos e
meios para financiar e apoiar as atividades e programas de modernizao
e aprimoramento do Sistema Penitencirio Brasileiro. A gesto desses
recursos cabe ao Departamento Penitencirio Nacional DEPEN.
Narra-se que esses valores tm sido, desde a criao do Fundo,
muito mal aplicados. Relatrios do prprio Departamento do conta de
que a maior parte contingenciada ou, simplesmente, no utilizada. Para
o ano de 2013, por exemplo, a dotao foi de R$ 384,2 milhes, tendo sido
empenhados R$ 333,4 milhes. Todavia, apenas R$ 73,6 milhes foram
usados: R$ 40,7 milhes do oramento do ano e R$ 32,8 milhes de restos
a pagar. Isso significa que mais de 80% dos valores deixaram de ser
utilizados. De acordo com a organizao Contas Abertas, o saldo contbil
do Fundo, no ano de 2013, chegou a R$ 1,8 bilho. Segundo o requerente,
ao fim de 2014, o saldo j era de R$ 2,2 bilhes.
A situao levou a senadora Ana Amlia, do Rio Grande do Sul, a
apresentar projeto de lei complementar PLC n 25, de 2014 voltado a
proibir o contingenciamento, versado de forma genrica na Lei de
Responsabilidade Fiscal, dos recursos do mencionado Fundo. Em um dos
raros exemplos de preocupao de um agente poltico com o ocaso do
sistema penitencirio brasileiro outro a prpria formalizao desta
arguio por partido poltico , a parlamentar justifica a proposta na
necessidade de serem criados meios de garantir a segurana da
populao, ao mesmo tempo em que se possibilite a reinsero social
daqueles que um dia cometeram um erro.
No obstante a iniciativa, o que revela tentativa interna de
ultrapassar os bloqueios polticos existentes no Congresso, a situao
dramtica no pode esperar o fim da deliberao legislativa. Protocolado
21

ADPF 347 MC / DF
em 6 de fevereiro de 2014, o projeto, sem parecer, encontra-se na
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado, aguardando a
designao de novo relator. A existncia de propostas legislativas no
significa deliberao e deciso poltica sobre o tema.
A violao da dignidade da pessoa humana e do mnimo existencial
autoriza a judicializao do oramento, sobretudo se considerado o fato
de que recursos legalmente previstos para o combate a esse quadro vm
sendo contingenciados, anualmente, em valores muito superiores aos
efetivamente realizados, apenas para alcanar metas fiscais. Essa prtica
explica parte do fracasso das polticas pblicas existentes. Como assevera
o professor Eduardo Bastos de Mendona, polticas pblicas so
definidas concretamente na lei oramentria, em funo das
possibilidades financeiras do Estado, de forma que a reteno de
verbas tende a produzir, na melhor das hipteses, programas menos
abrangentes. Segundo o autor, a medida mostra-se ainda mais
problemtica tendo em conta que os cortes tm atingido programas
relacionados a reas em que, para alm de qualquer dvida, a atuao do
Estado tem sido insatisfatria ou insuficiente, como o caso do sistema
penitencirio nacional (MENDONA, Eduardo Bastos Furtado de. A
Constitucionalizao das Finanas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar,
2010, p. 97-98).
Os valores no utilizados deixam de custear no somente reformas
dos presdios ou a construo de novos, mas tambm projetos de
ressocializao que, inclusive, poderiam reduzir o tempo no crcere. No
mais, de todo duvidosa a possibilidade de limitar despesas dessa
natureza ante o disposto no 2 do artigo 9 da Lei Complementar n 101,
de 2000:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico
promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e
22

ADPF 347 MC / DF
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei
de diretrizes oramentrias.
[..]
2. No sero objeto de limitao as despesas que
constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive
aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
A cabea do dispositivo trata da situao em que o Governo deixa de

executar, parcialmente, o oramento, vindo a contingenciar os valores
ordenados a despesas, ao passo que, no 2, consta exceo consideradas
obrigaes decorrentes de comandos legais e constitucionais. Tratando o
Funpen de recursos com destinao legal especfica, inafastvel a
circunstncia de no poderem ser utilizados para satisfazer exigncias de
contingenciamento: atendimento de passivos contingentes e outros riscos
e eventos fiscais imprevistos (artigo 5, inciso III, alnea b, da Lei
Complementar n 101, de 2000).
Ante o exposto, defiro, parcialmente, a medida liminar requerida,
determinando:
a) aos juzes e tribunais que lancem, em casos de determinao ou
manuteno de priso provisria, a motivao expressa pela qual no
aplicam medidas cautelares alternativas privao de liberdade,
estabelecidas no artigo 319 do Cdigo de Processo Penal;
b) aos juzes e tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos
no prazo mximo de 24 horas, contados do momento da priso;
c) aos juzes e tribunais que considerem, fundamentadamente, o
quadro dramtico do sistema penitencirio brasileiro no momento de
23

ADPF 347 MC / DF
concesso de cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo
de execuo penal;
d) aos juzes que estabeleam, quando possvel, penas alternativas
priso, ante a circunstncia de a recluso ser sistematicamente
cumprida em condies muito mais severas do que as admitidas pelo
arcabouo normativo;
e) Unio que libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio
Nacional para utilizao com a finalidade para a qual foi criado,
abstendo-se de realizar novos contingenciamentos.
como voto.
24

Extrato de Ata - 27/08/2015
PLENRIO
EXTRATO DE ATA
FUNDAMENTAL 347
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURLIO
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL
ADV.(A/S) : DANIEL ANTONIO DE MORAES SARMENTO E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : UNIO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : DISTRITO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
INTDO.(A/S) : ESTADO DO ACRE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ACRE
INTDO.(A/S) : ESTADO DE ALAGOAS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS
INTDO.(A/S) : ESTADO DO AMAZONAS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAZONAS
INTDO.(A/S) : ESTADO DO AMAP
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAP
INTDO.(A/S) : ESTADO DA BAHIA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
INTDO.(A/S) : ESTADO DO CEAR
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEAR
INTDO.(A/S) : ESTADO DO ESPRITO SANTO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPRITO SANTO
INTDO.(A/S) : ESTADO DE GOIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIS
INTDO.(A/S) : ESTADO DO MARANHO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHO
INTDO.(A/S) : ESTADO DE MINAS GERAIS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS
INTDO.(A/S) : ESTADO DE MATO GROSSO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO
INTDO.(A/S) : ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
INTDO.(A/S) : ESTADO DO PAR
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PAR
INTDO.(A/S) : ESTADO DA PARABA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARABA
INTDO.(A/S) : ESTADO DE PERNAMBUCO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO
INTDO.(A/S) : ESTADO DO PIAU
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAU
INTDO.(A/S) : ESTADO DO PARAN
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARAN
INTDO.(A/S) : ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 9390532

INTDO.(A/S) : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO
INTDO.(A/S) : ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
INTDO.(A/S) : ESTADO DE RONDNIA
INTDO.(A/S) : ESTADO DE RORAIMA
INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA
INTDO.(A/S) : ESTADO DE SERGIPE
INTDO.(A/S) : ESTADO DE SO PAULO
INTDO.(A/S) : ESTADO DO TOCANTINS
DO RIO GRANDE DO NORTE

DO RIO GRANDE DO SUL
DE RONDNIA
DE RORAIMA
DE SANTA CATARINA
DE SERGIPE
DE SO PAULO
DO TOCANTINS
Deciso: O julgamento foi suspenso aps o voto do Ministro

Marco Aurlio (Relator), que deferia parcialmente a medida liminar
requerida para determinar: a) aos juzes e tribunais que lancem,
em casos de determinao ou manuteno de priso provisria, a
alternativas privao de liberdade, estabelecidas no artigo 319
do Cdigo de Processo Penal; b) aos juzes e tribunais que,
observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Polticos
e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, realizem,
em at noventa dias, audincias de custdia, viabilizando o
mximo de 24 horas, contados do momento da priso; c) aos juzes e
tribunais que considerem, fundamentadamente, o quadro dramtico
do sistema penitencirio brasileiro no momento de concesso de
cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo de
execuo penal; d) aos juzes que estabeleam, quando possvel,
penas alternativas priso, ante a circunstncia de a recluso
ser sistematicamente cumprida em condies muito mais severas do
que as admitidas pelo arcabouo normativo; e e) Unio que
libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio Nacional para
utilizao com a finalidade para a qual foi criado, abstendo-se de
realizar
novos
contingenciamentos.
Falaram,
pelo
requerente
Partido Socialismo e Liberdade PSOL, o Dr. Daniel Antonio de
Moraes Sarmento, OAB/RJ 73.032; pela Unio, o Ministro Lus Incio
Lucena Adams, Advogado-Geral da Unio; pelo Estado de So Paulo, o
Dr. Thiago Luiz Santos Sombra, OAB/DF 28.393, e pelo Ministrio
Pblico Federal, a Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho, ViceProcuradora-Geral da Repblica. Presidncia do Ministro Ricardo
Lewandowski. Plenrio, 27.08.2015.
Presidncia do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes

sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio,

Gilmar Mendes, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber,
Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin.
Vice-Procuradora-Geral da Repblica, Dra. Ela Wiecko Volkmer
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenrio

Antecipao ao Voto
03/09/2015
PLENRIO

ANTECIPAO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente,
ilustres Pares, eminente representante do Ministrio Pblico Federal,
Doutor Eugnio Arago, eminentes Advogados, permito-me,
inicialmente, realar o brioso voto com que, com a sua lucidez habitual, o
eminente Relator Ministro Marco Aurlio j trouxe a matria para esse
exame, expondo, no relato, na fundamentao e nas concluses, a
essncia do tema. Permito-me, ainda, adiantar que vou subscrever parte
substancial das premissas do voto de Sua Excelncia, o Relator, e pedir
vnia para divergir apenas no que diz respeito s concluses.
Eu estou apresentando, Senhor Presidente, um voto de cerca de duas
dezenas de pginas que vou juntar ao feito e tomo a liberdade, neste
momento, de apenas sumariar a apreciao que fao das preliminares,
especialmente suscitadas do cabimento da ADPF, e depois o exame dos
oito pedidos, tais como foram formulados. E adianto desde logo que,
desses oito pedidos, em sede cautelar, eu estou aqui, pedindo vnia para
divergir do eminente Relator, deferindo trs, e cinco, reputando-os
imbricados ao mrito.
Portanto, para comear o exame, tomo a liberdade de assentar o
seguinte.
(L voto).

Voto - MIN. EDSON FACHIN
03/09/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de Arguio de

Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Partido
Socialismo e Liberdade- PSOL, mediante representao da Clnica de
Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ, instruda com
Parecer do Professor Titular de Direito Penal da UERJ Juarez Tavares,
para que seja reconhecido o estado de coisas inconstitucional do
sistema penitencirio brasileiro e, por conseguinte, sejam determinadas
providncias para sanar leses a preceitos fundamentais da Constituio.
Por ora, a anlise se circunscreve ao pedido de medida cautelar, em
que se requer ao Supremo Tribunal Federal que:
a) determine a todos os juzes e tribunais que, em caso de decretao
de priso provisria, motivem expressamente as razes que
impossibilitam a aplicao das medidas cautelares alternativas privao
de liberdade, previstas no art. 319 do Cdigo de Processo Penal;
b) reconhea a aplicabilidade imediata dos arts. 9.3 do Pacto dos
Humanos, determinando a todos os juzes e tribunais que passem a
realizar audincias de custdia, no prazo mximo de 90 dias, de modo a
viabilizar o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria em
at 24 horas contadas do momento da priso;
c) determine aos juzes e tribunais brasileiros que passem a
considerar fundamentadamente o dramtico quadro ftico do sistema
penitencirio brasileiro no momento de concesso de cautelares penais,
na aplicao da pena e durante o processo de execuo penal;
d) reconhea que como a pena sistematicamente cumprida em
condies muito mais severas do que as admitidas pela ordem jurdica, a

ADPF 347 MC / DF
preservao, na medida do possvel, da proporcionalidade e humanidade
da sano impe que os juzes brasileiros apliquem, sempre que for
vivel, penas alternativas priso;
e) afirme que o juzo da execuo penal tem o poder- dever de
abrandar os requisitos temporais para a fruio de benefcios e direitos do
preso, como a progresso de regime, o livramento condicional e a
suspenso condicional da pena, quando se evidenciar que as condies de
efetivo cumprimento da pena so significativamente mais severas do que
as previstas na ordem jurdica e impostas pela sentena condenatria,
visando assim a preservar, na medida do possvel, a proporcionalidade e
humanidade da sano;
f) reconhea que o juzo da execuo penal tem o poder-dever de
abater tempo de priso da pena a ser cumprida, quando se evidenciar que
as condies do efetivo cumprimento da pena foram significativamente
mais severas do que as previstas na ordem jurdica e impostas pela
sentena condenatria, de forma a preservar, na medida do possvel, a
proporcionalidade e humanidade da sano;
g) determine ao Conselho Nacional de Justia que coordene um ou
mais mutires carcerrios, de modo a viabilizar a pronta reviso de todos
os processos de execuo penal em curso no pas que envolvam a
aplicao de pena privativa de liberdade, visando a adequ-los s
medidas e e f acima;
h) imponha o imediato descontingenciamento das verbas existentes
no Fundo Penitencirio Nacional- FUNPEN, e vede Unio Federal a
realizao de novos contingenciamentos, at que se reconhea a
superao do estado de coisas inconstitucional do sistema prisional
brasileiro.
a sntese dos pedidos na cautelar, como bem relatado e exposto no
brioso voto lanado por Sua Excelncia o Eminente Relator.
Vive-se no pice do poder judicirio no Brasil momento de alta
voltagem, para utilizar expresso cunhada por Jos Rodrigo Rodriguez.
Imensa legitimidade desfruta hoje a Constituio e seus preceitos. A
riqueza do paradoxo bateu s portas do Supremo Tribunal Federal:
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ADPF 347 MC / DF
felizmente os pedidos ao Supremo praticamente no tem limites; e
infelizmente os pedidos ao Supremo praticamente no tem limites.
Isso se d no presente debate que atesta uma dupla carncia: de um
lado, da gesto pblica em concretizar as promessas de 1988, sem aliar ao
poder o seu respectivo dever, seus instrumentos reais e efetivos para
concretizar realmente o Pas como sociedade livre, justa e digna; de outro
lado, da arena do Parlamento, que cedeu a uma cultura democrtica de
boas promessas legislativas.
Restou, assim, novo perfil ao Judicirio; da a esperana de que haja
juzes em Braslia, como se disse da tribuna.
O problema, porm, est nesse figurino de constituinte permanente
que se quer atribuir ao Supremo. A poltica sem partidos, o Estado sem
efetividade, entre outros fatores, conduz a um Judicirio que no deveria
ser aclamado como a ponte de salvao nica entre o inferno e o cu,
como se deflui do uso de trecho da Divina Comdia na petio inicial.
Quem pede o que quer pedir no pode mesmo se demitir da
responsabilidade com aquilo que almeja do juiz.
Ser que mesmo esse o caso presente, aquele que intenta dar ao
Supremo funo constituinte permanente de sentidos?
Conclu que no e que, por isso, deve ser conhecida a ADPF.
A ADPF 347 trata dos direitos mais fundamentais da pessoa
humana. No me refiro apenas dignidade da pessoa humana (art. 1, III,
CRFB/88), mas ao direito fundamental integridade fsica e moral dos
encarcerados (art. 5, XLIX, CRFB). um direito fundamental
expressamente previsto que contem, assim, uma faceta objetiva (integra a
base do ordenamento jurdico e um vetor de eficcia irradiante a ser
seguido pelo Poder Pblico e pelos particulares) e outra subjetiva
(correspondente exigncia de uma prestao positiva ou negativa por
parte do Estado ou dos particulares).
A guarda da Constituio pelo STF pode e deve ser provocada por
aqueles assim legitimados pela Constituio (art. 103, CRFB). A
legitimao de partido poltico (art. 103, VIII) existe para possibilitar que
os representantes do povo acessem e provoquem o STF a exercer a guarda
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ADPF 347 MC / DF
da Constituio. Essa legitimao de partido poltico importante porque
permite que tanto a representao majoritria (maiorias) quanto
representao minoritria (minorias) tenham acesso ao STF. Ou seja,
possibilita que as maiorias provoquem o STF, mas tambm propicia que
as minorias se faam presentes e audveis.
As questes atinentes ao sistema penitencirio nacional h muito
no encontram espao frtil ou adequado de tratamento pelos poderes
Executivo e Legislativo. Os direitos dos encarcerados no encontram
qualquer espao na criao e implementao de polticas pblicas
(Executivo) e tampouco em qualquer atuao legislativa (Legislativo).
Nesses casos em que a poltica democrtica majoritria no realiza
por inteiro o seu papel de efetivao de direitos, sobretudo direito
fundamentais, ainda que se reconhea ser este o espao adequado para as
conquistas dos direitos declarados no texto, no caberia justamente aos
representantes da minoria (partido poltico com baixa representatividade
numrica, como o o Partido Poltico autor) provocar a atuao do Poder
Judicirio como ltima trincheira de guarda desses direitos mais bsicos
sobrevivncia digna? O que h na presente ADPF 347, em verdade, no
trata de usar o Poder Judicirio e o STF como espao constituinte
permanente, mas sim como um Poder que atua contramajoriatamente
para a guarda da Constituio e a proteo de direitos fundamentais que
vem sendo sistematicamente violados pelos Poderes que lhes deveriam
dar concretude.
Pondero que este caso demonstra justamente que a separao entre
os Poderes e a poltica democrtica muitas vezes so invocados como
escusas para impedir a atuao, em especial diante da inrcia intencional
e sistemtica dos demais Poderes, de quem deve guardar a Constituio.
No creio que a ADPF 347 esteja sendo utilizada para fazer do STF um
espao de debate constituinte permanente ou para tencionar um uso
indevido de sua competncia. Ao contrrio, quando os direitos de
minorias excludas so sistematicamente violados, o Poder Judicirio o
ltimo guardio desses direitos e o Supremo Tribunal Federal deve deles
fazer a sua morada.
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ADPF 347 MC / DF
Dos pressupostos da Arguio de Descumprimento de Preceito

Fundamental
Em relao ao que se poderia definir como preceito fundamental,
uma observao deve ser feita. O conceito ainda apresenta fluidez na
definio do seu contedo, no obstante algumas diretrizes tenham sido
traadas, conforme se verifica do trecho do voto da lavra do min. Gilmar
Mendes, que se transcreve:
Parmetro de controle muito difcil indicar, a priori, os
preceitos fundamentais da Constituio passveis de leso to grave
que justifique o processo e o julgamento da argio de
descumprimento. No h dvida de que alguns desses preceitos esto
enunciados, de forma explcita, no texto constitucional. Assim,
ningum poder negar a qualidade de preceitos fundamentais
da ordem constitucional aos direitos e garantias individuais
(art. 5, dentre outros). Da mesma forma, no se poder deixar de
atribuir essa qualificao aos demais princpios protegidos
pela clusula ptrea do art. 60, 4, da Constituio, quais
sejam, a forma federativa de Estado, a separao de Poderes e o
voto direto, secreto, universal e peridico. Por outro lado, a
prpria Constituio explicita os chamados princpios sensveis,
cuja violao pode dar ensejo decretao de interveno federal nos
Estados-Membros (art. 34, VII). fcil ver que a amplitude conferida
s clusulas ptreas e a idia de unidade da Constituio (Einheit der
Verfassung) acabam por colocar parte significativa da Constituio
sob a proteo dessas garantias. (...) O efetivo contedo das 'garantias
de eternidade' somente ser obtido mediante esforo hermenutico.
Apenas essa atividade poder revelar os princpios constitucionais
que, ainda que no contemplados expressamente nas clusulas ptreas,
guardam estreita vinculao com os princpios por elas protegidos e
esto, por isso, cobertos pela garantia de imutabilidade que delas
dimana. Os princpios merecedores de proteo, tal como enunciados
normalmente nas chamadas clusulas ptreas, parecem despidos de
contedo especfico. Essa orientao, consagrada por esta Corte para
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ADPF 347 MC / DF
os chamados princpios sensveis, h de se aplicar concretizao das
clusulas ptreas e, tambm, dos chamados preceitos fundamentais.
(...) o estudo da ordem constitucional no seu contexto normativo e
nas suas relaes de interdependncia que permite identificar as
disposies essenciais para a preservao dos princpios basilares dos
preceitos fundamentais em um determinado sistema. (...) Destarte, um
juzo mais ou menos seguro sobre a leso de preceito fundamental
consistente nos princpios da diviso de Poderes, da forma federativa
do Estado ou dos direitos e garantias individuais exige,
preliminarmente, a identificao do contedo dessas categorias na
ordem constitucional e, especialmente, das suas relaes de
interdependncia. Nessa linha de entendimento, a leso a preceito
fundamental no se configurar apenas quando se verificar possvel
afronta a um princpio fundamental, tal como assente na ordem
constitucional, mas tambm a disposies que confiram densidade
normativa ou significado especfico a esse princpio. Tendo em vista as
interconexes e interdependncias dos princpios e regras, talvez no
seja recomendvel proceder-se a uma distino entre essas duas
categorias, fixando-se um conceito extensivo de preceito fundamental,
abrangente das normas bsicas contidas no texto constitucional.
(ADPF 33, rel. min. Gilmar Mendes, DJ 06.08.2004)
Disso se extrai que o pano de fundo do que se impugna nesta ao

por descumprimento de preceito fundamental a situao dos
estabelecimentos penais brasileiros e, por conseguinte, a violao dos
direitos de integridade fsica e moral do preso (art. 5, XLIX), do devido
processo legal (art. 5, LIV), da ampla defesa e contraditrio (art. 5, LV) e,
por fim, o princpio da humanidade das penas (art. 5, XLVII), ou seja, a
violao de direitos fundamentais. E, nesta, perspectiva, como pondera o
Ministro Lus Roberto Barroso em obra doutrinria:
Embora conserve a fluidez prpria dos conceitos
indeterminados, existe um conjunto de normas que inegavelmente
devem ser abrigadas no domnio dos preceitos fundamentais. Nessa
classe estaro os fundamentos e objetivos da Repblica, assim como as
decises polticas estruturantes, todos agrupados sob a designao
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ADPF 347 MC / DF
geral de princpios fundamentais, objeto do Ttulo I da Constituio
(arts. 1 a 4). Tambm os direitos fundamentais se incluem nessa
categoria, o que abrangeria, genericamente, os individuais, coletivos,
polticos e sociais (arts. 5 e s.)
(...)
Para evitar essa malversao do mecanismo, parece possvel
enunciar alguns parmetros para que se reconhea a possibilidade de
sua utilizao. Assim, a questo constitucional discutida: (a) deve
interferir com a necessidade de fixao do contedo e do alcance do
preceito fundamental; (b) no pode depender de definio prvia de
fatos controvertidos; e (c) deve ser insuscetvel de resoluo a partir de
interpretao do sistema infraconstitucional.[1][1]
Considerando a relevncia dos direitos fundamentais no arcabouo

normativo do Estado Democrtico de Direito brasileiro, fica atendido o
primeiro pressuposto da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental.
Do pressuposto da subsidiariedade
Entende-se atendido tambm o pressuposto da subsidiariedade, haja
vista que no se impugna a constitucionalidade de lei ou ato normativo a
atrair a propositura da ao direta de inconstitucionalidade ou
declaratria de constitucionalidade. Tampouco, subjaz discusso acerca
da omisso do dever de legislar ou de providncia de ndole
administrativa a provocar a jurisdio constitucional. Em verdade,
aponta-se uma situao em que as normas existentes e as providncias
administrativas no se mostram adequadas e suficientes proteo dos
direitos fundamentais dos presos, sejam os condenados definitivamente,
sejam os provisrios.
Diante de tal moldura e da relevncia da controvrsia veiculada nos
autos, admite-se a Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental na espcie.
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ADPF 347 MC / DF
Da Medida Cautelar - do estado de coisas inconstitucional e da
situao dos estabelecimentos prisionais no Brasil
Sem aprofundamento sobre o tema por ora, o que ser feito na
anlise do mrito desta Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental, destacam-se apenas os pressupostos de configurao do
estado de coisas inconstitucional:
A descrio dessas sentenas revela haver trs pressupostos
principais do ECI. O primeiro pressuposto o da constatao de um
quadro no simplesmente de proteo deficiente, e sim de
violao massiva e generalizada de direitos fundamentais que
afeta a um nmero amplo de pessoas. Para alm de verificar a
transgresso ao direito individual do demandante ou dos demandantes
em um determinado processo, a investigao da Corte identifica
quadro de violao sistemtica, grave e contnua de direitos
fundamentais que alcana um nmero elevado e indeterminado
de pessoas. Nesse estgio de coisas, a restrio em atuar em favor
exclusivamente dos demandantes implicaria omisso da prpria Corte,
que deve se conectar com a dimenso objetiva dos direitos
fundamentais.
O segundo pressuposto o da omisso reiterada e
persistente das autoridades pblicas no cumprimento de suas
obrigaes de defesa e promoo dos direitos fundamentais. A
ausncia de ou falta de coordenao entre medidas legislativas,
administrativas e oramentrias representaria uma falha estrutural
que gera tanto a violao sistemtica dos direitos, quanto a
perpetuao e agravamento da situao. No seria a inrcia de uma
nica autoridade pblica, e sim o funcionamento deficiente do Estado
como um todo que resulta na violao desses direitos. Alm do mais,
os poderes, rgos e entidades em conjunto se manteriam omissos em
buscar superar ou reduzir o quadro objetivo de inconstitucionalidade.
O terceiro pressuposto tem a ver com as medidas necessrias
para a superao do quadro de inconstitucionalidades. Haver o ECI
quando a superao de violaes de direitos exigir a expedio
de remdios e ordens dirigidas no apenas a um rgo, e sim a
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ADPF 347 MC / DF
uma pluralidade destes. O mesmo fator estrutural que se faz
presente na origem e manuteno das violaes, existe quanto busca
por solues. Como disse Libardo Jos Arida, ao mal funcionamento
estrutural e histrico do Estado conecta-se a adoo de remdios de
igual ou similar alcance [13]. Para a soluo, so necessrias novas
polticas pblicas ou correo das polticas defeituosas, alocao de
recursos, coordenao e ajustes nos arranjos institucionais, enfim,
mudanas estruturais.[2][2]
Recentemente, ao julgar o RE 592.581 submetido sistemtica da

repercusso geral, este Supremo Tribunal Federal reconheceu a situao
precria de estabelecimento penal no Estado do Rio Grande do Sul e a
ofensa ao direito fundamental de proteo integridade fsica e moral do
preso. Nesta senda, determinou-se a execuo de obras de reformas
gerais a fim de garantir o contedo normativo veiculado pelo dispositivo
em
comento
amplamente
regulamentado
pela
legislao
infraconstitucional, conforme deixei consignado em meu voto em que
acompanhei o ministro relator.
A realidade prisional no Brasil mostra nmeros alarmantes,
conforme ltimo relatrio divulgado do Infopen[3][3], que transcrevo:
Brasil- 2014
Populao prisional
607.731
Sistema penitencirio
579.423
Secretrias de Segurana/Carceragens
27.950
de delegacias
Sistema Penitencirio Federal
358
Vagas
376.669
Dficit de vagas
231.062
Taxa de ocupao
161%
Taxa de aprisionamento
299,7
Segundo a pesquisa:
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ADPF 347 MC / DF
Ao analisar o grfico, a informao que se destaca a proporo
de pessoas negras presas: dois em cada trs presos so negros. Ao
passo que a porcentagem de pessoas negras no sistema prisional de
67%, na populao brasileira em geral, a proporo
significativamente menor (51%)40. Essa tendncia observada tanto
na populao prisional masculina quanto na feminina.
(...)
De acordo com as informaes levantadas, existem 1.575 pessoas
privadas de liberdade com deficincia. Esse valor corresponde a 0,8%
do total da populao das unidades que tiveram condies de informar
esse dado. Em mais da metade dos casos (54%), a natureza da
deficincia intelectual. Segundo dados do IBGE, cerca de 24% da
populao brasileira tem pelo menos uma das deficincias
investigadas.
(...)
O grau de escolaridade da populao prisional brasileira
extremamente baixo.
Como evidencia a figura 42, aproximadamente oito em cada dez
pessoas presas estudaram, no mximo, at o ensino fundamental,
enquanto a mdia nacional de pessoas que no frequentaram o ensino
fundamental ou o tm incompleto de 50%. Ao passo que na
populao brasileira cerca de 32%45 da populao completou o ensino
mdio, apenas 8% da populao prisional o concluiu. Entre as
mulheres presas, esta proporo um pouco maior (14%).
Tais dados revelam uma realidade assombrosa de um Estado que

pretende efetivar direitos fundamentais. Os estabelecimentos prisionais
funcionam como instituies segregacionistas de grupos em situao de
vulnerabilidade social. Encontram-se separados da sociedade os negros,
as pessoas com deficincia, os analfabetos. E no h mostras de que essa
segregao objetive - um dia - reintegr-los sociedade, mas sim, mantlos indefinidamente apartados, a partir da contribuio que a
precariedade dos estabelecimentos oferece reincidncia.
O ilustre Professor Juarez Tavares enumera valiosos dados em seu
Parecer juntado aos autos:
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ADPF 347 MC / DF
61. O primeiro est relacionado taxa de reincidncia em

processos concernentes a adolescentes submetidos a medidas
socioeducativas de internao. Dados apresentados em 2012 pelo
Conselho Nacional de Justia indicaram um elevado valor de 56% nos
processos analisados.
62. O segundo, relativo dosimetria das penas, indica que a
reincidncia a circunstncia agravante mais frequente, incidente em
97,37% dos casos.
63. Por fim, o terceiro conjunto de dados, concernente
especificamente ao municpio do Rio de Janeiro, apresenta uma
elevada taxa de internos anteriormente condenados, qual seja, 39,13%
entre os detentos do regime semiaberto e 48,67% entre os sentenciados
em cumprimento de pena no regime fechado.
64. Fazendo, pois, uma anlise congruente dos dados
apresentados, pode-se conjecturar que o sistema carcerrio,
alm de no apresentar as condies mnimas para a
concretizao do projeto de reinsero previsto nas normas
nacionais e internacional, ineficaz quanto a tal objetivo
manifesto e, frise-se, apresenta uma atuao deformadora e
estigmatizante sobre o condenado. (eDOC 07. p. 33-34):
Embora incidam diversos princpios na aplicao e execuo da

pena, a situao dos estabelecimentos penais no Brasil poderia ser
analisada sob o vis nico do princpio da humanidade. Ao discorrer
sobre esse princpio, Cezar Roberto Bitencourt assim o expe:
A proscrio de penas cruis e infamantes, a proibio de
tortura e maus-tratos nos interrogatrios policiais e a obrigao
imposta ao Estado de dotar sua infra-estrutura carcerria de meios e
recursos que impeam a degradao e a dessocializao dos
condenados
so corolrios do princpio de humanidade. Este
princpio determina a inconstitucionalidade de qualquer pena ou
consequncia do delito que crie uma deficincia fsica (morte,
amputao, castrao ou esterilizao, interveno neurolgica etc.),
como tambm qualquer consequncia jurdica inapagvel do delito
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ADPF 347 MC / DF
(Zaffaroni)[4][4].
Quando o Estado atrai para si a persecuo penal e, por conseguinte,

a aplicao da pena visando ressocializao do condenado, atrai,
conjuntamente, a responsabilidade de efetivamente resguardar a
plenitude da dignidade daquele condenado sob sua tutela. A pena no
pode se revelar como gravame a extirpar a condio humana daquele que
a cumpre. Deve funcionar sim como fator de reinsero do transgressor
da ordem jurdica, para que reassuma seu papel de cidado integrado
sociedade que lhe cerca.
A pergunta a ser feita se o ordenamento jurdico ptrio permite
esta recolocao do condenado na sociedade e sua consequente
ressocializao ou se funciona eminentemente como fator de
marginalizao, tendo em vista que a situao de precariedade dos
estabelecimentos penais fomenta a escola do crime[5][5]. Seguindo os
ensinamentos do Professor Juarez Tavares no elucidativo Parecer anexado
inicial da presente Arguio:
Dessa forma, extraem-se acerca da variante negativa da
preveno especial, duas concluses: em relao ao ambiente
intramuros, a pena de priso tem sua eficcia neutralizadora
relativizada, uma vez que a reiterada ocorrncia de delitos violentos
demonstra o dficit emprico de eficcia do projeto preventivo especial,
isto para no mencionar a notria e ramificada estrutura de corrupo
e as mais distintas formas de negociaes ilegais que existem em
qualquer cadeia; quanto ao ambiente extramuros, sem desconsiderar o
acerto da lio de Juarez Cirino dos Santos, convm observar que os
efeitos do confinamento no podem ser tomados em conta apenas no
que toca estrita conduta do indivduo encarcerado. O
encarceramento produz outros efeitos no mbito social, os quais podem
corresponder prtica de outros delitos por parte do prprio
encarcerado e de pessoas a ele vinculadas, ainda que fora do
estabelecimento prisional.
(...)
Ademais, as tarefas de preveno de delito mediante pura e
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ADPF 347 MC / DF
simples segregao no podem descurar-se da proteo dos direitos
fundamentais do encarcerado, que no pode ser tratado como uma
coisa inservvel nas prateleiras bolorentas dos almoxarifados ou de um
arquivo morto.
(...)
J no que se refere s teorias da preveno especial positiva, foco
principal da discusso, impe-se concluir tendo em vista os dados
apresentados anteriormente que o sistema prisional brasileiro
no apresenta as condies mnimas para a realizao do
projeto tcnico-corretivo de ressocializao, reeducao ou
reinsero social do sentenciado. (eDOC 7. p. 28-29)
Avista-se um estado em que os direitos fundamentais dos presos,

definitivos ou provisrios, padecem de proteo efetiva por parte do
Estado[6][6][7][6][7]. Nesta toada, ao discorrer sobre o estado de coisas
inconstitucional, Carlos Alexandre de Azevedo Campos afirma:
Trata-se de graves deficincias e violaes de direitos que se
fazem presentes em todas as unidades da Federao brasileira e podem
ser imputadas responsabilidade dos trs poderes: Legislativo,
Executivo e Judicirio. Significa dizer: so problemas tanto de
formulao e implementao de polticas pblicas quanto de aplicao
da lei penal.
(...)
Por certo que, no se trata de inrcia de uma nica autoridade
pblica, nem de uma nica unidade federativa, e sim do
funcionamento deficiente do Estado como um todo que tem resultado
na violao desses direitos. Os poderes, rgos e entidades federais e
estaduais, em conjunto vem se mantendo incapazes e manifestado
falta de vontade poltica em buscar superar ou reduzir o quadro
objetivo de inconstitucionalidade. Falta sensibilidade legislativa
quanto ao tema da criminalizao das drogas, razo maior das prises.
O prprio Judicirio tem contribudo com o excesso de prises
provisrias, mostrando falta de critrios adequados para tanto. Falta
estrutura de apoio judicirio aos presos. Trata-se, em suma, de mau
funcionamento estrutural e histrico do Estado como fator do primeiro
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ADPF 347 MC / DF
pressuposto, o da violao massiva de direitos. [8]
Outras recomendaes j foram recebidas da Organizao dos

Estados Americanos (OEA) para adoo de solues efetivas para a crise
dos presdios nacionais[9][9].
Dos pedidos cautelares
Passo a analisar os pedidos cautelares veiculados na pea inicial.
No tocante ao pedido veiculado na alnea b audincia de custdia verifica-se que, com o objetivo de assegurar garantias fundamentais
previstas na Constituio da Repblica e nos pactos de Direitos
Humanos, o Presidente desta Corte e do Conselho Nacional de Justia,
Min. Ricardo Lewandowski, assinou trs acordos de cooperao tcnica
com o ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, e o presidente do
Instituto de Defesa do Direito de Defesa (IDDD), Augusto de Arruda
Botelho, para facilitar a implantao do projeto Audincia de Custdia
em todo o pas e para viabilizar a aplicao de medidas alternativas
cautelares, como o uso de tornozeleiras eletrnicas.[10][10]
No termo de cooperao tcnica[11][11], a clusula primeira
estabelece que:
CLUSULA PRIMEIRA- A cooperao entre os partcipes
buscada neste instrumento volta-se conjugao de esforos, visando
efetiva implantao do Projeto Audincia de Custdia, de modo a
fomentar e viabilizar a operacionalizao da apresentao pessoal de
autuado (as) presos (as) em flagrante delito autoridade judiciria, no
prazo mximo de 24 (vinte e quatro) horas aps sua priso, contando
com o apoio do efetivo funcionamento de Centrais Integradas de
Alternativas Penais, Centrais de Monitorao Eletrnica e servios
correlatos com enfoque restaurativo e social, aptos, em suma a oferecer
opes concretas
e factveis ao encarceramento provisrio de
pessoas.
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ADPF 347 MC / DF
Compulsando o stio eletrnico do Conselho Nacional de Justia,
possvel visualizar no Mapa da Implantao da Audincia de Custdia no
Brasil[12][12] nmero expressivo de Estados com a audincia
implementada, dos quais cito So Paulo, Minas Gerais, Esprito Santo,
Paran, Rio Grande do Sul, Gois, Mato Grosso, Tocantins, Maranho,
Pernambuco, Paraba, Amazonas. Paralelamente, outros estados
aguardam implantao da audincia, tais como: Santa Catarina, Rio de
Janeiro, Mato Grosso do Sul, Distrito Federal, Bahia, Piau, Cear, Par,
Amap, Roraima, Acre, Rondnia. Por fim, Sergipe, Alagoas e Rio Grande
do Norte so Estados com interesse em implantar a audincia de
custdia.
Embora louvvel e pertinente a ao do Conselho Nacional de
Justia, o Pacto de So Jos da Costa Rica possui status supralegal,
conforme entendimento firmado por esta Corte, e, nos termos do art. 5,
1, da Constituio Federal, suas normas tm aplicao imediata e,
portanto, no pode ter sua implementao diferida ao fim da assinatura
dos respectivos convnios de cooperao tcnica. Inexistem motivos para
prorrogar a aplicabilidade da norma convencionada internacionalmente,
sejam por razes de ordem tcnica ou financeira, ou ainda de necessidade
de adequao. A cultura jurdica precisa dar efetividade aos
compromissos firmados pela Repblica Federativa do Brasil e s normas
positivadas democraticamente debatidas no mbito do Poder Legislativo
e sancionadas pelo Poder Executivo. Diante disso, acolho por inteiro o
pedido contido na letra b do pedido cautelar.
Mesma sorte no acompanha os pedidos contidos nas alneas a,
c, d, e, f. No obstante o Judicirio deva assumir seu papel de
guardio dos direitos fundamentais e afirmar com clareza a situao
degradante dos estabelecimentos prisionais e, assim, ao confront-los, isto
, ao confrontar seu papel de guardio e a situao violadora, optar
sempre pelo primeiro, esses pedidos se imbricam com o mrito da
questo e dependem das medidas anteriormente e posteriormente
requeridas. So, portanto, pedidos que devem ser analisados quando da
cognio exauriente e em relao com os demais pedidos realizados.
15

ADPF 347 MC / DF
Em relao ao pedido contido na alnea g, o Conselho Nacional de
Justia realiza desde agosto de 2008 o Mutiro Carcerrio, como
programa do Poder Judicirio para o sistema carcerrio nacional. O texto
seguinte extrado da pgina eletrnica do rgo na internet explica o
programa:
Com o objetivo de garantir e promover os direitos
fundamentais na rea prisional, o Conselho Nacional de Justia (CNJ)
realiza, desde agosto de 2008, o Mutiro Carcerrio.
Em sntese, a linha de atuao nos Mutires baseada em dois
eixos: a garantia do devido processo legal com a reviso das prises de
presos definitivos e provisrios; e a inspeo nos estabelecimentos
prisionais do Estado.
A iniciativa rene juzes que percorrem os estados para analisar
a situao processual das pessoas que cumprem pena, alm de
inspecionar unidades carcerrias, com o objetivo de evitar
irregularidades e garantir o cumprimento da Lei de Execues Penais.
Desde que o programa teve incio, e aps visitar todos os estados
brasileiros, cerca de 400 mil processos de presos j foram analisados e
mais de 80 mil benefcios concedidos, como progresso de pena,
liberdade provisria, direito a trabalho externo, entre outros.
Pelo menos 45 mil presos foram libertados como resultado do
programa, pois j haviam cumprido a pena decretada pela Justia. No
final de 2009, o Mutiro Carcerrio do CNJ foi umas das seis prticas
premiadas pelo Instituto Innovare, por atender ao conceito de justia
rpida e eficaz disseminado pela entidade.
O programa conduzido pelo Departamento de Monitoramento
e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de
Medidas Socioeducativas (DMF).
Institudo pela Lei n. 12.106, de dezembro de 2009, o rgo tem
a misso de verificar as condies de encarceramento, as aes de
reinsero social dos presos, o andamento dos processos criminais, a
execuo penal e o atendimento aos adolescentes em conflito com a lei.
Com base no diagnstico encontrado, o DMF recomenda a tomada de
providncias pelas instituies do sistema de Justia, dos nveis
federal, estadual e distrital.
16

ADPF 347 MC / DF
Ressocializao - O DMF tambm desenvolve o Programa
Comear de Novo, que administra, em nvel nacional, oportunidades
de estudo, capacitao profissional e trabalho para detentos, egressos
do sistema carcerrio, cumpridores de penas alternativas e
adolescentes em conflito com a lei.
Ainda nesse sentido, o Conselho firmou uma parceria com a
Caixa Econmica Federal, que possibilita que presidirios com conta
no Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) inativa h mais
de trs anos ou portadores de doena grave, autorizem um parente a
retirar o dinheiro nas agncias do banco. A medida deve beneficiar 27
mil presidirios.
O Conselho concede ainda o Selo Comear de Novo a empresas,
rgos e instituies que possuem aes de destaque na rea de
ressocializao de detentos. Paralelamente a esses projetos, o DMF
realiza o Projeto Eficincia, que aprimora as rotinas de trabalho das
Varas de Execuo Penal.[13][13]
Pelos semelhantes fundamentos explicitados em relao alnea b

anteriormente analisada, merece amparo o pedido contido na alnea g,
ressalvando-se o afastamento da adequao s medidas e e f, que
sero analisadas quando da anlise do mrito desta arguio.
J em relao ao pedido contido na alnea h, verifica-se que o
Fundo Penitencirio Nacional- FUNPEN, criado pela Lei Complementar
79, de 07 de janeiro de 1994, regulamentada pelo Decreto 1.093, de 03 de
maro de 1994, tem por finalidade proporcionar recursos e meios para
financiar e apoiar as atividades e programas de modernizao e
aprimoramento do Sistema Penitencirio Brasileiro. Seus recursos
encontram-se previstos no disposto no art. 2, da Lei Complementar 79,
bem como art. 45, 3 e art. 49, ambos do Cdigo Penal, ao passo que a
aplicao deve observar o disposto no art. 3, da Lei Complementar 79, e
art. 2, do Decreto 1.093/94, mediante convnio, acordos ou ajustes, nos
termos do disposto no art. 3, 1, da Lei Complementar 79, e art. 6, do
Decreto 1.093. Observa-se uma tentativa de racionalizar o uso dos
recursos em detrimento da efetivao dos direitos fundamentais.
Um ponto, todavia, merece esclarecimento. que, ao estabelecer o
17

ADPF 347 MC / DF
repasse de recursos mediante instrumentos de cooperao, o art. 3, 1,
da Lei Complementar n 79, deixa a iniciativa dos projetos a qualquer
ente federado, isto , tanto os Estados quanto a Unio podem propor
projetos para utilizao dos recursos do Fundo, tendo em vista a
competncia concorrente para legislar sobre direito penitencirio (art. 24,
I, da Constituio Federal). Disto decorre que o interesse na matria
repartido entre a Unio e os Estados. Nesta perspectiva, interessante
que alguns projetos sejam previstos e executados nacionalmente, como, a
ttulo ilustrativo, de implementao da monitorao eletrnica. A atuao
nacional na hiptese poderia diminuir o valor da licitao no tocante
aquisio da tecnologia ou das prprias tornozeleiras. Contudo, a
realidade diversa:
Destaca-se como principal instrumento financeiro o Funpen
(Fundo Penitencirio Nacional), criado pela Lei Complementar 79, de
7 de janeiro de 1994[5], fundo de natureza contbil que integra o
oramento fiscal da Unio, e principal fonte de recursos para as aes
governamentais de grande parte dos entes federados, por meio de
transferncias voluntrias, via convnios e, no caso de obras pblica,
por contratos de repasse[6]. Faz dos fundos e transferncias
intergovernamentais voluntrias os instrumentos por excelncia que
permitem operacionalizar o financiamento desta poltica pblica de
forma mais eficiente em nosso federalismo cooperativo.
Chama a ateno saber que boa parte do oramento deste fundo
no executada. Ante a atual situao de precariedade do nosso
sistema prisional, no h como se admitir que, havendo recursos
disponveis, no sejam utilizados, o que se constata pelo frequente
contingenciamento das dotaes oramentrias do Funpen, que j vem
de longa data[7]. Pe por terra eventuais argumentaes pela
aplicao da teoria da reserva do possvel como justificativa para o no
atendimento das necessidades do setor, no somente em razo da
evidente prioridade ante as situaes de flagrante violao do princpio
da dignidade humana, como tambm pela impossibilidade de se alegar
falta de recursos que esto contemplados no oramento pblico.[14]
18

ADPF 347 MC / DF
A situao dos estabelecimentos prisionais no outra seno a bem
descrita pela petio inicial. Em tudo a descrio se coaduna com a
realidade. A conjuntura do sistema prisional brasileiro demonstra o
descaso anos a fio com a efetividade das normas alhures enumeradas
que, se observadas, teriam o condo de afastar o quadro catico que
assola os diversos estabelecimentos prisionais pas afora. A questo,
ento, no de eficcia normativa da legislao nacional, mas sim de
efetividade. imperativo que se reconhea a ineficincia do Estado em
garantir a dignidade dos presos para que efetivamente se proteja a
dignidade dos presos.
Tal ineficincia legitima a concesso da cautelar. O papel do
Judicirio, ao conced-la, presentes seus requisitos fumus boni iuris e
periculum in mora- nas hipteses alhures discorridas, possui antes de tudo
um carter simblico, pedaggico e de reconhecimento da inadequada
proteo dos direitos fundamentais. Destarte, a deciso a ser tomada,
neste momento processual, deve reafirmar o compromisso do Brasil com
a tutela de tais direitos e servir como mote de ampliao das medidas
protetivas e de cessao da situao violadora.
Creio que, dessa forma, o Supremo Tribunal Federal est, em
cognio sumria, reconhecendo a impossibilidade de que se mantenha
o atual estado de coisas inconstitucional do sistema carcerrio;
reconhecendo a importncia da proteo internacional dos direitos
humanos; dando indicaes ao Poder competente para que tome
medidas, desde logo, aptas a dar incio a um processo de mudana da
atual situao de violao massiva de direitos fundamentais dos
encarcerados e deixando para analisar mais detidamente o caso e os
demais pedidos requeridos quando da devida anlise do mrito.
Diante do exposto, concedo, nos seguintes termos, a cautelar para:
1 reconhecer a aplicabilidade imediata dos arts. 9.3 do Pacto dos
19

ADPF 347 MC / DF
at 24 horas contadas do momento da priso (alnea b);
2 determinar ao Conselho Nacional de Justia que coordene
mutires carcerrios, de modo a viabilizar a pronta reviso de todos os
processos de execuo penal em curso no pas que envolvam a aplicao
de pena privativa, afastando a necessidade de adequao aos pedidos
contidos nas alneas e e f, que sero analisados por ocasio do mrito
(alnea g);
3 determinar o descontigenciamento das verbas existentes no
FUNPEN, devendo a Unio providenciar a devida adequao para o
cumprimento desta deciso em at 60 dias, a contar da publicao do
acrdo (alnea h).
4 Deixo de conceder a medida cautelar em relao aos pedidos
contidos nas alneas a, c, d, e, f, que sero oportunamente analisadas no
momento da anlise do mrito.
como voto.
[1][1] BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade

concentrado no Direito Brasileiro. 4. Ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 279.
[2][2] CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Estado de Coisas
Inconstitucional.
http://jota.info/jotamundo-estado-de-coisasinconstitucionalhttp://jota.info/jotamundo-estado-de-coisasinconstitucional. Acesso em 17.08.2015
[3][3]
http://www.justica.gov.br/noticias/mj-divulgara-novorelatorio-do-infopen-nesta-terca-feira/relatorio-depen-versaoweb.pdfhttp://www.justica.gov.br/noticias/mj-divulgara-novo-relatoriodo-infopen-nesta-terca-feira/relatorio-depen-versao-web.pdf. Acesso em
24.08.2015
[4][4] Cdigo Penal. So Paulo: Saraiva, 2002. p.4-5.
[5][5]
http://www.ebc.com.br/noticias/politica/2015/06/presidiosbrasileiros-sao-verdadeiras-escolas-do-crime-diz-ministro-
20

ADPF 347 MC / DF
dahttp://www.ebc.com.br/noticias/politica/2015/06/presidios-brasileirossao-verdadeiras-escolas-do-crime-diz-ministro-da. Acesso em 24.08.2015.
[6][6]
http://www.cartacapital.com.br/revista/838/se-cadeiaresolvesse-4312.htmlhttp://www.cartacapital.com.br/revista/838/secadeia-resolvesse-4312.html. Acesso em 24.08.2015.
[7][7]http://sindepol.com.br/site/noticias/um-detento-morre-a-cada[7]http://sindepol.com.br/site/noticias/um-detento-morre-a-cada-doisdias-em-presidiosbrasileiros.html[7]http://sindepol.com.br/site/noticias/um-detento-morrea-cada-dois-dias-em-presidios-brasileiros.html. Acesso em 24.08.2015
[8][8] Da inconstitucionalidade por Omisso do Estado de Coisas
Inconstitucional. Tese apresentada, como requisito parcial para obteno
do ttulo de Doutor, ao Programa de Ps-graduo em Direito, da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. rea de concentrao:
Cidadania, Estado e Globalizao (Direito Pblico). Rio de Janeiro, 2015.
p. 220-228.
[9][9]
http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-1219/comissao-da-oea-pede-fim-da-superlotacao-nos-presidios-domaranhaohttp://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-1219/comissao-da-oea-pede-fim-da-superlotacao-nos-presidios-domaranhao. Acesso em 24.08.2015
[10][10] Notcias STF. Ministro Lewandowski assina acordo para
incentivar
aplicao
de
medidas
alternativas
cautelares.
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?
idConteudo=289056http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.as
p?idConteudo=289056. Acesso em 17.08.2015.
[11][11]
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/termoAudCust
odia.pdfhttp://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/termo
AudCustodia.pdf. Acesso em 17.08.2015
[12][12] Mapa da Implantao da Audincia de Custdia no Brasil.
Conselho
Nacional
de
Justia.
http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/destaques/arquivo/2015/08/5d2c0b47
21

ADPF 347 MC / DF
0e4888d07bfdaf2c86261e20.pdfhttp://www.cnj.jus.br/files/conteudo/desta
ques/arquivo/2015/08/5d2c0b470e4888d07bfdaf2c86261e20.pdf. Acesso em
17.08.2015.
[13][13]
(http://www.cnj.jus.br/sistema-carcerario-e-execucaopenal/pj-mutirao-carcerariohttp://www.cnj.jus.br/sistema-carcerario-eexecucao-penal/pj-mutirao-carcerario. Acesso em 17.08.2015)
[14][14] CONTI, Jos Maurcio. Soluo para a crise carcerria tem
significativo
reflexo
oramentrio.
Disponvel
em
http://www.conjur.com.br/2015-ago-25/contas-vista-solucao-situacaocarceraria-significativos-reflexosorcamentarioshttp://www.conjur.com.br/2015-ago-25/contas-vistasolucao-situacao-carceraria-significativos-reflexos-orcamentarios. Acesso
em 25.08.2015.
22

Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
03/09/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - A minha
viso sobre este assunto, Presidente, decorrente das minhas prprias
pesquisas e observaes, decorrente de um belssimo artigo da
Professora Ana Paula de Barcellos sobre o tema, intitulado 25 anos da
Constituio de 88 e Dignidade Humana: algo mudou para os presos? indaga ela. Em terceiro lugar, do excelente voto, notvel voto do eminente
Ministro Marco Aurlio sobre esta matria, que enfrentou abertamente
todas as complexidades que esto aqui envolvidas.
Eu no vou, Presidente, repetir nem as violaes rotineiras, nem as
estatsticas assombrosas do sistema penitencirio brasileiro, que j so de
conhecimento geral e, em parte, esto no voto do Ministro Marco Aurlio.
Eu gostaria, em um voto breve e oral, de fazer brevssimas reflexes,
um pouco em dilogo com a sociedade que, como o Ministro Marco
Aurlio observou no seu voto, no tem este tema como um dos seus
campees de audincia. Portanto, a primeira observao que eu faria em
dilogo com a sociedade, porque acho que - isso importante e esse
ponto foi perpassado no voto do Ministro Marco Aurlio -, ao enfrentar
este problema do sistema penitencirio, ns no estamos cuidando
apenas da defesa de uma minoria, o que j seria um bom papel a ser
desempenhado por este Tribunal. Mas a observao de todo pertinente de
que a deficincia do sistema penitencirio reverte consequncias
gravssimas e dramticas para a prpria sociedade brasileira, pela
incapacidade do sistema de tratar essas pessoas com o mnimo de
humanidade, o que faz com que os ndices de reincidncia no Brasil sejam
dos mais altos do mundo, simplesmente porque o sistema no capaz de
ressocializar, de humanizar e de dar um mnimo de preparo para essas
pessoas quando elas saem do sistema.

ADPF 347 MC / DF
Outra razo pela qual o sistema penitencirio deletrio para a
sociedade que os indivduos muitas vezes agravam os seus crimes e as
suas condutas para escaparem do sistema - como observou a professora
Ana Paula de Barcellos. O sujeito sai para um furto, mas ele se torna, por
exemplo, um homicida, porque o desespero de no ingressar no sistema
faz com que ele muitas vezes se torne um criminoso mais perigoso. Ento,
essa a primeira observao que eu faria para esse dilogo com a
sociedade. No estamos apenas cuidando de direitos fundamentais de
uma minoria; estamos cuidando de um fenmeno que retroalimentador
da criminalidade e da violncia que hoje em dia, em grau elevado,
apavora a sociedade brasileira.
Uma segunda observao, Presidente - ainda em dilogo com a
sociedade -, que um sistema penal mais duro e eficiente, sobretudo mais
eficiente, envolve o dispndio de recursos. Tornar o sistema penal mais
eficiente e, por exemplo, cumprir os mais de 200 mil mandados de priso
que esto na rua, significa ter que botar mais dinheiro no sistema. A
sociedade brasileira precisa levar isso em conta.
Quando se fez, e se est fazendo, no Brasil hoje, o debate sobre a
reduo da maioridade penal - que um debate importante, e o
Congresso o lugar prprio de faz-lo -, preciso considerar quanto de
recursos pblicos teremos que investir no sistema para reduzirmos a
maioridade penal; quanto teremos que investir no sistema para
prendermos os jovens separadamente dos grandes bandidos das faces ou pretendemos tambm cometer o crime de botar os meninos de 16 anos
com os facnoras que muitas vezes l esto? Portanto, qualquer
movimento relativo ao sistema penal e penitencirio envolve um debate
pblico de qualidade e uma reflexo sobre a necessidade de se investirem
recursos.
E, por fim, Presidente, uma outra observao (tambm em dilogo
com a sociedade): a sociedade brasileira, com justa razo, atormentada
por duas linhas de criminalidade: a criminalidade que importa violncia e
a criminalidade que ela associa corrupo - corrupo lato sensu, desde
corrupo ativa, passiva at fraudes em licitaes. Pois,
2

ADPF 347 MC / DF
interessantemente, a clientela preferencial do sistema penitencirio no
uma nem outra. A maior parte das pessoas que est presa no Brasil no
est presa nem por crime violento, nem por criminalidade de colarinho
branco. Mais da metade da populao carcerria brasileira de pessoas
presas por drogas ou presas por furto. E o ndice de pessoas presas por
colarinho branco - at constrangedor dizer - abaixo de 1%, nessas
estatsticas globais. Estou fazendo esse argumento um pouco pra
demonstrar que prendemos muito - para usar um lugar-comum -, mas
prendemos mal. Para no ficar apenas na retrica da frase, estou
procurando demonstrar que no prendemos aqueles que a sociedade
brasileira considera os seus grandes viles. O ndice de apurao de
homicdios no Brasil - esta, sim, uma criminalidade violenta e grave - de
menos de 10%. uma nfima quantidade de pessoas que efetivamente
condenada por crimes violentos.
Desse modo, essas modificaes que foram deflagradas pela
excepcional petio da Clnica de Direitos Fundamentais da UERJ,
endossada pelo PSOL e endossada pelo Ministro Marco Aurlio, tem esse
papel de um dilogo com a sociedade para ela participar deste debate
coletivo sobre como interferir de maneira legtima nesse sistema.
As pessoas olham o sistema penitencirio e frequentemente fecham
os olhos na crena de que jamais passaro por aquilo. Essa a pior forma
de insensibilidade nessa vida, que ocorre quando a gente tem certeza de
que no vai passar por aquela situao. E, assim, a gente perde a empatia,
perde a humanidade na capacidade de se colocar no lugar do outro.
E uma ltima observao que eu faria que, nessa matria, o dilogo
institucional no precisa, em grande escala, ser com o Legislativo, porque
ns no temos problemas de aprovao de Convenes Internacionais
nessa matria, todas esto internalizadas, nem temos grandes problemas
de legislao - a legislao brasileira bastante razovel nessa matria,
inclusive a Lei de Execuo Penal.
Portanto, ns aqui temos outros problemas. H um problema
filosfico apontado pela Professora Ana Paula de Barcellos, e destacado
no voto do Ministro Marco Aurlio, que essa viso equivocada de que
3

ADPF 347 MC / DF
as pessoas perdem a sua dignidade pelo que elas fazem; as pessoas tm
dignidade pelo que elas so, pela sua condio humana. E, assim, esse
desprezo de tratar essas pessoas como se fossem lixo humano uma
forma de negar a elas dignidade.
Desse modo, as pessoas foram condenadas a serem presas. E, em
certos casos, devem permanecer presas. Mas no foram condenadas a
sofrerem violncia fsicas, a sofrerem violncias sexuais, a no terem
sabonete, pasta de dente, escova de dente, papel higinico, nem lugar
para fazer as suas necessidades bsicas, como se encontra relatado no
voto louvvel, sob todos os aspectos, do eminente Ministro Marco
Aurlio.
Eu passo a enfrentar, Presidente, brevemente, a questo suscitada da
tribuna, e aqui devo realar trs sustentaes magnficas: a do Professor
Daniel Sarmento, a do Advogado-Geral da Unio e a do Doutor Thiago
Sombra, cada um, do seu ponto de observao, trazendo elementos
relevantes em defesas consistente das suas diferentes posies.
Eu enfrento brevemente a questo do cabimento desta Ao, porque
considero que esta matria j foi adequadamente tratada. Na Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental, como ns sabemos, pela
legislao, exige-se, em primeiro lugar, que haja preceitos fundamentais
violados, e aqui ningum hesitaria em reconhecer que h a violao da
dignidade humana, da integridade fsica e moral dos presos - para citar
apenas dois desses preceitos.
Em segundo lugar, e h um conceito importante veiculado na inicial,
encampado pelo Ministro Marco Aurlio - que eu mesmo j havia
sustentado quando discutimos aqui a questo dos precatrios, depois
quando discutimos aqui a questo da indenizao dos presos -, que o
estado de coisas inconstitucional. Trata-se de um conceito importado da
Corte Constitucional colombiana, em uma situao muito parecida com a
brasileira. Portanto, no h aqui, como de praxe, na ADPF, a indicao de
um ato especfico do Poder Pblico. Existe um conjunto de aes e
omisses notrias que fazem com que se tenha esse estado de
generalizada inconstitucionalidade por falha estrutural do sistema. Desse
4

ADPF 347 MC / DF
modo, tambm no excitaria em reconhecer como presente esse segundo
elemento, que um ato do Poder Pblico, na verdade, aqui um conjunto
de aes e de inaes.
Por fim, para enfrentar uma argumento suscitado da tribuna, a
questo da subsidiariedade da arguio de preceito fundamental, e o
Supremo tradicionalmente tem interpretado como sendo a
impossibilidade de se ajuizarem outras aes constitucionais. Portanto,
caber ADPF, pelo fato de que no cabe ao direta de
inconstitucionalidade, no cabe ao declaratria de constitucionalidade e
nem cabe ao de inconstitucionalidade por omisso. Assim, por
excluso, acho que cabe, sim, esta Ao e no teria nenhuma dvida em
acompanhar tanto o eminente Relator, como agora o Ministro Luiz Edson
Fachin nesse particular.
Enfrento, Presidente, brevemente tambm, um outro tpico que me
parece de destacada relevncia aqui, que o de determinar se h ou no
legitimidade do Poder Judicirio para atuar nessa matria. No
necessrio maior aprofundamento, porque notrio o fato de que os
presos so uma minoria invisvel, uma minoria no representada
politicamente, uma minoria incapaz de vocalizar, em qualquer foro
relevante, as suas demandas, as suas necessidades. Como consequncia,
so pessoas que tm seus direitos fundamentais mais elementares
vulnerados. Portanto, a essncia da legitimao da atuao da jurisdio
constitucional no mundo precisamente a proteo dos direitos
fundamentais, sobretudo, os direitos fundamentais da minoria. Por fim, a
justificar a atuao do Judicirio, o preso est preso por uma deciso do
Estado, ele est sob um relao especial de sujeio para com o Estado.
Portanto, o Estado tem deveres mnimos de proteo em relao a esse
indivduo.
Portanto, Presidente, no tenho nenhuma hesitao em sustentar
aqui no apenas o cabimento da ADPF, como tambm a legitimidade da
atuao do Poder Judicirio nessa matria. Como disse, vou juntar um
voto escrito. As premissas do meu convencimento esto expostas de
maneira mais do que satisfatrias para mim no voto do Ministro Marco
5

ADPF 347 MC / DF
Aurlio. Assim, no vou me alongar na discusso sobre as premissas
tericas que, a meu ver, legitimam esse tipo de atuao.
Passo a enfrentar a questo das medidas cautelares solicitadas,
requeridas pelo autor da ao. E aqui, Presidente, vou me mover com
algum grau de cautela, sem trocadilho, nessas cautelares, reservando
algumas questes para uma reflexo um pouco maior, e vou chegar a um
conjunto de decises cautelares muito prximas das que foram
enunciadas pelo Ministro Luiz Edson Fachin.
A primeira medida cautelar, Presidente, requerida, a da letra "a", a
que pede ao Tribunal que cautelarmente imponha o dever de os juzes e
Tribunais motivarem por que no aplicaram as medidas cautelares
alternativas priso. Eu estou de pleno acordo com esse pedido, mas ele
j decorre necessariamente da legislao. o que decorre, a meu ver, do
art. 93, IX, da Constituio, do art. 315 do Cdigo de Processo Penal e do
art. 282, 6, tambm do Cdigo de Processo Penal. Desse modo, o
pedido cautelar me motiva a explicitar e reiterar que os juzes tem esse
dever de motivao. Mas no me anima a conceder uma medida cautelar
para determinar aos juzes que cumpram a Constituio e as Leis, sob
pena - aqui no propriamente uma jurisprudncia defensiva, mas um
argumento lgico - de caber eventualmente reclamao de toda e
qualquer deciso que aplique pena de priso, pelo fundamento de que a
motivao no foi satisfatria. Acho que esse um risco que o Tribunal
no precisa correr, porque j decorre da Lei esta necessidade de
motivao. No acho, porm, irrelevante que o pedido tenha sido feito
para dar oportunidade ao Tribunal de reiterar a existncia desse dever,
mas penso que o Tribunal no precisa dar uma cautelar em ao abstrata
para determinar que os juzes cumpram a Constituio e a Lei. Portanto,
sem prejuzo de reavaliar a matria ao final dos debates, ou quando
julgarmos o mrito, eu no estou deferindo o pedido cautelar da letra "a".
O pedido cautelar da letra "b" o de realizao de audincias de
custdia. Como ns j discutimos aqui previamente, e como o Ministro
Marco Aurlio faz constar do seu voto, j direito interno no Brasil, por
fora de Decreto que internalizou o Pacto de Direitos Civis e Polticos das
6

ADPF 347 MC / DF
Naes Unidas e a Conveno Americana de Direitos Humanos - o Pacto
de So Jos da Costa Rica -, a realizao desta chamada audincia de
custdia ou audincia de apresentao, o arraignment, como lembrava o
Ministro Celso de Mello recentemente. Penso, ainda, que o prazo de vinte
quatro horas que se pede na cautelar pode ser extrado do art. 306, 1,
do Cdigo de Processo Penal. Portanto, Presidente, eu estou deferindo a
medida cautelar requerida na letra "b".
A medida cautelar referida na letra "c" pede que se determine aos
juzes que considerem o dramtico quadro ftico do sistema penitencirio
brasileiro, no momento da concesso de cautelares penais, no momento
da aplicao da pena, e durante o processo de execuo penal. Tambm
aqui, Presidente, eu interpreto este pedido cautelar da letra "c" como uma
boa e necessria recomendao aos rgos do Poder Judicirio. preciso
levar em conta que o sistema est sobrecarregado, que o Sistema no
ressocializa, que o sistema embrutece. Porm, acho que j decorre do
sistema jurdico esse dever dos juzes, e tambm no veria razo para
verter essa determinao em uma ordem cautelar. certo que, muitas
vezes, os juzes no levam isso em conta, pois estou aqui reafirmando que
devem levar isso em conta, mas no sob a forma de medida cautelar
vinculante, ensejadora de reclamaes.
Em relao letra "d", os juzes devem aplicar, sempre que vivel,
penas alternativas priso. Penso que h uma certa semelhana com a
letra "a" e, pelas mesmas razes, eu no estou deferindo essa cautelar.
Reitero, todavia, que estou de acordo com a proposio que nela se
contm de que, muitas vezes, o condenado cumpre pena em condies
mais gravosas do que seria tolervel.
Para reparar isso, numa ao de reparao de dano, da Relatoria do
eminente Ministro Teori Zavascki, eu propus que o modelo de
indenizao fosse um modelo que se materializasse em diminuio da
pena, em remio de pena, em vez do pagamento de valores pecunirios.
A Ministra Rosa Weber pediu vista para estudar mais adequadamente
essa complexa questo. Desse modo, em relao letra "d" e tambm s
letras "e" e "f", penso que o eventual abatimento de tempo s poderia se
7

ADPF 347 MC / DF
dar a ttulo de remio de pena, como observou o Ministro Marco
Aurlio. Quer dizer, o Juiz no pode, como regra geral, fugir das regras
de progresso de regime e de fixao de pena que constam da legislao.
Porm, eu repito, havendo pedido de reparao que, a meu ver, deve ser
feito perante o Juzo da execuo penal, acho, sim, que, a ttulo de
reparao, o juiz pode eventualmente reduzir a pena.
Estou concedendo, Presidente, a medida liminar da letra "g". Na
verdade, eu a estou estendendo ligeiramente, porque acho que os
mutires carcerrios devem ser conduzidos pelo Conselho Nacional de
Justia e tambm pelos Tribunais de Justia dos Estados - talvez antes, e
acima mesmo, do Conselho Nacional de Justia. De modo que eu apoio a
ideia dos mutires carcerrios, tanto os conduzidos pelo Conselho
Nacional de Justia, e, de ofcio, estou acrescentando que tambm os
Tribunais de Justia estaduais devem ter este cuidado e este zelo.
Presidente, em relao letra "h", que pede o descontingenciamento
das verbas existentes no Fundo Penitencirio Nacional, tambm estou
determinando cautelarmente que no se faa mais esse
contingenciamento. E aqui, pedindo vnia ao Ministro Marco Aurlio,
tambm vou aderir a esse espao de sessenta dias proposto pelo Ministro
Luiz Edson Fachin, porque todas as questes que envolvam oramento
nesse momento de crise fiscal, penso que haja a necessidade mnima de
organizao no mbito do Poder Executivo. Eu sei que h uma prtica
inconstitucional, muito embora o Advogado-Geral da Unio tenha dito,
em alto e bom som da tribuna por duas vezes, que 92% da verba do
Fundo Penitencirio tenha sido efetivamente executado. Tomara que esta
seja uma liminar incua, porque o dinheiro j esteja sendo gasto.
Portanto, Presidente, estou dando a cautelar, penso que
coincidentemente como o eminente Ministro Luiz Edson Fachin, em
relao audincia de custdia, em relao aos mutires carcerrios,
acrescentando que tambm os Tribunais de Justia devem realiz-los, e
estou concedendo a cautelar relativamente ao descontingenciamento,
outorgando sessenta dias ao Poder Pblico para se organizar.
Por fim, h, Presidente, uma ltima questo que eu trago para
8

ADPF 347 MC / DF
reflexo, que um pedido, mas esse no um pedido cautelar. Existe um
pedido definitivo feito na inicial no sentido de determinar ao Governo
que elabore e encaminhe ao Supremo Tribunal Federal, no prazo mximo
de trs meses, um plano nacional visando superao do estado de coisas
inconstitucional do sistema penitencirio brasileiro, dentro de uma janela
de tempo de trs anos. Eu considero esse pedido particularmente
importante, porque ns estamos julgando aqui apenas as medidas
cautelares.
Ministro Marco Aurlio, eu gostaria de fazer essa sugesto em
interlocuo com Vossa Excelncia, que o Relator. H um pedido
definitivo que um pedido de apresentao de um plano, pelo Governo
Federal, no prazo mximo de trs meses. Eu penso que, at para ns
julgarmos o mrito desta Ao, quando chegar a hora, ns precisamos de
informaes vindas do Governo Federal: um diagnstico adequado do
sistema; um diagnstico - que pode ser at que exista, mas no est nos
autos - que diga respeito ao nmero de vagas faltantes; que diga respeito
aos custos; que diga respeito a sabermos quanto disso obrigao ou
possibilidade da Unio Federal; quanto disso caber aos Estados, j que,
em ltima anlise, enfrentar esse problema adequadamente exigir que os
Estados tambm apresentem planos de enfrentamento e superao do
problema. Portanto, eu estou dando de ofcio uma liminar. Ministro
Marco Aurlio, eu gostaria de fazer essa interlocuo com Vossa
Excelncia, que o Relator. H um pedido, que o pedido de
apresentao de um plano. Esse um pedido definitivo, mas, se ns
julgarmos isso, vamos imaginar, daqui a seis meses ou daqui a um ano,
quando Vossa Excelncia possa trazer e o Presidente possa pautar, ns
teremos perdido um ano.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Estou
convencido, adiro.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Ns
teremos perdido um ano na coleta desses dados.
9

ADPF 347 MC / DF
Portanto, eu gostaria de dar uma medida liminar de ofcio, uma
cautelar de ofcio, para determinar ao Governo Federal que encaminhe - e
a eu acho que trs meses um prazo muito curto; eu acho que um prazo
de um ano, talvez 18 meses, mas eu imaginaria um ano - ao Relator um
diagnstico da situao em termos quantitativos e em termos pecunirios,
para que tenhamos elementos adequados para, quando chegar a hora,
podermos julgar o pedido definitivo.
De modo que, alm das trs cautelares que eu estou deferindo,
Presidente, eu estou acrescentando esta quarta, de ofcio, para determinar
ao Governo Federal que encaminhe ao Supremo Tribunal Federal, no
prazo de um ano, um diagnstico da situao do Sistema Penitencirio e
as propostas de soluo que cogita para a soluo desses problemas, em
harmonia com os Estados-membros da Federao.
Eu gostaria de reiterar que as medidas cautelares que eu no estou
conferindo, sobretudo, as medidas cautelares "a", "d" e "e", no significam
propriamente uma negativa do fundamento que elas trazem em si, mas
uma concordncia com os pedidos, mas na firme convico que eles j
decorrem do sistema jurdico, e, portanto, j impem ao sistema jurdico
esse dever de motivao da no aplicao das penas alternativas em lugar
da pena de priso e o dever que o juiz tem de levar em conta o estado
drstico do sistema na fixao das penas.
Portanto, Presidente, eu estou, em essncia, acompanhando as
concesses de cautelar do Ministro Luiz Edson Fachin, sem divergir
propriamente das que foram concedidas pelo Ministro Marco Aurlio em
relao aos outros itens, mas na crena de que j decorrem do sistema e
pela suposio de que a concesso de medida cautelar produziria uma
enxurrada de reclamaes. Alm disso, estou propondo uma cautelar de
ofcio para que o Governo Federal, no prazo de um ano, aps a
publicao do acrdo, apresente ao Tribunal e, notadamente, ao Relator,
um diagnstico e um plano de ao nessa matria.
Agradecendo a ateno de todos, Presidente, como voto.
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
03/09/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente,
essa mais uma das vrias aes que, nos ltimos tempos, tm chegado
deliberao do Supremo Tribunal Federal, envolvendo esse gravssimo
problema que todos ns reconhecemos existente do Sistema Penitencirio
brasileiro, pintado com cores vivas no voto do Ministro Marco Aurlio.
Embora se saiba que h excees elogiveis, o quadro dramtico e catico
no pode ser desconhecido.
Por outro lado, falta de um outro instrumento adequado a chamar
na interveno do Supremo Tribunal Federal naquilo que o Supremo
Tribunal Federal puder contribuir para a soluo desse problema, pareceme adequado - tambm foi justificado largamente pelo voto do Ministro
Marco Aurlio - o cabimento da ADPF nessas circunstncias.
importante salientar que aqui estamos em julgamento da liminar
apenas cuja concesso supe alguns requisitos. Claro que esses requisitos
devem ser adequados tambm s circunstncias do caso, que apresenta
peculiaridades enormes. De qualquer modo, um dos requisitos a
relevncia do direito. E a mim parece que o reconhecimento do estado de
coisas inconstitucional no Sistema Penitencirio Brasileiro revela a
presena desse requisito.
De qualquer modo, no exame das medidas liminares, preciso que a
posio do Supremo Tribunal Federal seja responsvel no sentido de que
a medida eventualmente deferida possa ser efetivamente cumprida. Por
outro lado, preciso tambm considerar que o seu cumprimento pode ser
exigido por via de reclamaes. muito importante que a medida liminar
no fique, assim como a prpria deciso definitiva num caso como este,
apenas no plano simblico, ou no plano retrico, ou no plano acadmico.
Se o Supremo Tribunal Federal vai se dispor a contribuir, ele tem que

ADPF 347 MC / DF
contribuir eficazmente e responsavelmente. De modo que esse aspecto me
parece importante no exame dessas medidas cautelares.
Concordo com o Ministro Barroso e com o Ministro Fachin que h
alguns pedidos de medida cautelar que realmente no parecem
adequados.
Todas as determinaes a juzes e tribunais, por exemplo, de como
devem interpretar a lei, ou de como devem aplicar a lei, so
determinaes que, a rigor, decorrem do prprio sistema normativo. Por
exemplo, o poder de fundamentar as decises decorre da Constituio, e
a Constituio, obviamente, tem a mesma fora vinculante e
determinativa que uma deciso do Supremo Tribunal Federal. Eu diria
que a Constituio tem uma fora muito maior do que uma deciso do
Supremo. Alis, a liminar numa circunstncia dessa, alm de no
contribuir em nada no plano da efetividade, encontraria tambm o
empecilho da subsidiariedade, uma vez que a eventual deciso imotivada
comporta recurso e, talvez, com uma eficincia e uma imediatidade muito
maior do que uma reclamao perante o Supremo Tribunal Federal.
Por outro lado, no penso que o caos carcerrio decorra
propriamente da falta de motivao das decises judiciais. Penso que no
h essa relao entre o estado de coisas inconstitucional e essa espcie de
deficincia nas decises judiciais.
De modo que, por essas razes - primeiro, porque se trata de
medidas que j compem o sistema normativo; segundo, porque se trata
de uma medida que tem mecanismos prprios de correo, que so os
recursos ordinrios -, eu indeferiria as determinaes das letras "a", "c",
"d", "e" e "f".
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Vossa Excelncia pode repetir, por gentileza? Vossa
Excelncia est afastando?
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - So as mesmas que
foram indeferidas pelo Ministro Fachin e acho que pelo Ministro Barroso
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ADPF 347 MC / DF
tambm.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ento, Vossa Excelncia est acompanhando o voto dos
Ministros Fachin e Barroso, na mesma extenso?
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Relativamente a
essas, sim.
Agora, se Vossa Excelncia me permite, eu vou examinar as outras.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Nas minhas anotaes, Vossa Excelncia e o Ministro
Fachin deferiam a cautelar na letra "b", na letra "g" e na letra "h", nas
cautelares; relativamente a letra "c", que seria uma deciso de mrito,
Vossa Excelncia, de ofcio, com a anuncia tambm do Ministro Marco
Aurlio, deferiu tambm aquele estudo a ser feito pelo Ministrio da
Justia com prazo de um ano.
Ento, Ministro, eu me perdi um pouquinho, peo escusa a Vossa
Excelncia.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu gostaria de me
pronunciar sobre as outras. Por enquanto, eu indeferi essas que foram
referidas.
Quanto da letra "b", Senhor Presidente, quanto s audincias de
custdia, a questo aparentemente no est em fixar esse prazo de
noventa dias, porque, quanto obrigao de realizar essas audincias de
custdia, parece-me que o Tribunal j reconheceu a sua obrigao. De
modo que, sob certo aspecto, essa determinao tambm significaria
determinar que o juiz cumpra o que j obrigado a cumprir.
A questo aqui est em saber se os tribunais e se os rgos judiciais
do Pas esto em condies de atender a essa medida. Ns temos que
evitar por uma questo de responsabilidade do Supremo, determinar
alguma coisa que no possa ser cumprida na prtica. Ns vamos acabar
3

ADPF 347 MC / DF
trazendo para o Supremo uma srie de reclamaes por falta de audincia
de custdia, que fatalmente pode acontecer se uma determinao assim
no for cumprida.
Quanto a isso - Vossa Excelncia o Presidente do CNJ e poderia
esclarecer -, no sei se no seria o caso, e aqui eu coloco considerao
dos Colegas, se, antes de haver um pronunciamento definitivo sobre este
prazo, no seria o caso de ouvir o CNJ formalmente, porque o art. 5 da
Lei que regulamenta a ADPF, quando fala da liminar, diz:
"Art. 5 O Supremo Tribunal Federal, por deciso da
maioria absoluta de seus membros, poder deferir pedido de
medida liminar na argio de descumprimento de preceito
fundamental.
1 Em caso de extrema urgncia ou perigo de leso
grave, ou ainda, em perodo de recesso, poder o relator
conceder a liminar, ad referendum do Tribunal Pleno.
2 O relator poder ouvir os rgos ou autoridades
responsveis pelo ato questionado, bem como o AdvogadoGeral da Unio ou o Procurador-Geral da Repblica, no prazo
comum de cinco dias."
Eu penso que talvez fosse o caso de ouvirmos o Conselho Nacional

de Justia para que, nesse prazo, manifestasse-se sobre a...
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Vossa Excelncia me permite uma sugesto?
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Pois no.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu, inclusive aqui acompanhando com muito interesse
o Doutor Luis Lanfredi, que o coordenador do DMF, rgo responsvel
pela fiscalizao dos presdios, e que tambm manifestou uma certa
preocupao quanto ao prazo de noventa dias. Realmente, esse prazo
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ADPF 347 MC / DF
um pouco exguo, tendo em conta a extenso continental do Brasil, o
nmero de juzes criminais que ns temos, o fato de que no interior as
varas em geral - o Ministro Fux sabe disso muito bem - so cumulativas,
ou seja, no so apenas restritas a varas criminais. O juiz faz de tudo,
corregedor dos cartrios, dos presdios menores etc., alm de decidir as
questes mais vastas possveis, familiares, comerciais etc. Se, em vez de
noventa dias, ns dissssemos aqui: "que se realize segundo o cronograma
estabelecido pelo CNJ". Porque ns pretendemos baixar uma resoluo
brevemente normatizando isso. O que estamos fazendo hoje? Ns
estamos estabelecendo - e j temos implantados experimentalmente em
dezesseis Estados, mediante convnios ou termos de cooperao com o
Poder Executivo, que uma parte importante nesse processo, porque ele
precisa fornecer as viaturas, as escoltas. Estamos implantando
primeiramente nas capitais, onde existem varas especializadas, varas de
execuo penal etc. Ento, o importante dar esse primeiro passo e fincar
uma bandeira no que diz respeito a essa tese. Assim, j que Vossa
Excelncia aventou essa questo, se se deixasse isso para o CNJ, que tem
todo o interesse, segundo, enfim, realize em prazo a ser regulamentado
pelo CNJ ou estabelecer um prazo mximo, talvez prazo de um ano...
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - por isso que me
ocorreu de ouvir o CNJ, justamente para que se produza aqui uma
deciso responsvel neste sentido de que ela seja factvel.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - O CNJ se pronunciar desde logo que no tem dados
concretos, porque cada Estado tem a sua prpria realidade. O Amap, por
exemplo. Ns iremos agora sexta-feira para Roraima, onde as distncias
so fenomenais entre uma comarca e outra. Quer dizer, dificilmente ns
teremos um diagnstico to pronto assim, como exigiria uma deciso de
natureza cautelar.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Ministro
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ADPF 347 MC / DF
Teori, aproveitando a sugesto do Presidente, eu gosto da ideia de
delegar ao CNJ. Talvez pudssemos fixar um prazo mximo de um ano.
Parece razovel?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu acredito que sim. Um ano. O nosso Juiz,
Coordenador do DMF, que j circulou este Pas vrias vezes, exatamente
implantando e ajudando a implantar e buscando conhecer as realidades
locais, aponta com a cabea que esse prazo seria razovel, o prazo
mximo de um ano. O CNJ regulamentaria isso.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Prazo mximo de um ano?
CNJ? Eu imaginei, aqui, apresentao do preso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - No, quer dizer que o prazo regulamentaria num prazo
que no ultrapassasse um ano para implantao em todo Pas das...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Porque isso daria a ideia de
que o preso pode esperar um ano j custodiado, at que seja apresentado.
A tambm torna o comando dessa ao completamente ...
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - que ns nos deparamos com aquela questo, enfim,
daquele brocardo latino ad impossibilia nemo tenetur, ainda que ns
estabeleamos o prazo de 90 dias, na prtica, no h possibilidade.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Presidente,
acho que o Ministro Teori levantou um ponto que eu considero muito
importante. Quer dizer, se o Supremo vai se meter nesse assunto - e esta
a posio do Ministro Marco Aurlio; portanto, ns estamos avanando -,
eu acho que a gente no deve correr o risco de dar ordens que no vo ser
cumpridas, eu acho que ns temos que ter essa cautela.
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ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) O que o

Tribunal no tem feito quanto ao Poder Legislativo, no que assina prazo
para o Congresso legislar!
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Portanto,
eu apoiaria essa ideia.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu vejo que, recentemente, nos casos dos precatrios,
este Plenrio decidiu outorgar ao CNJ que regulamentasse aspectos que
ns no podamos regulamentar aqui desde logo, porque no
conhecamos a realidade de todo o Pas. E ns estamos j em vias de
cumprir essa determinao do CNJ. Temos uma comisso, ouvimos todos
os Estados, incorporamos agora a representante da Procuradoria das
Fazendas Pblicas tambm, que eram as partes interessadas. J temos
algo a oferecer para este Plenrio em poucos dias.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - A ideia do
Ministro Fux, ento, quer dizer, no menor prazo possvel, observado o
prazo mximo de um ano.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Quando ns votamos a
audincia de custdia, aqui, que legitimamos aquela audincia pela
Conveno do Pacto de So Jos da Costa Rica, a apresentao se dar 24
horas depois da priso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
(PRESIDENTE) - Isso continua, claro!
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Muito bem. A, o CNJ j

estava trabalhando sobre essa audincia de custdia imediata.
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ADPF 347 MC / DF
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Exatamente.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu acho que no bojo desse

documento daria para se fazer esse trabalho tambm em relao aos j
custodiados, os nmeros, no ?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Em outubro, ns teremos j feito, implantado isso em
todo o Pas at outubro. Ento, esse o nosso cronograma: at o final de
outubro, os 27 Estados, os 26 Estados e o Distrito Federal tero
implantado um projeto-piloto de audincia de custdia.
Ento, a partir das vrias experincias, porque cada Tribunal baixa
uma resoluo, ns pretendemos pegar os aspectos positivos de cada
resoluo dos entes federados e fazermos uma resoluo nacional.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Presidente, at Vossa
Excelncia citou o fato de ns termos aqui a experincia do interior, na
magistratura do interior. Acho que o problema se d nas grandes capitais,
porque, nas comarcas do interior, o nmero de presos bem menor,
possvel ao juiz fazer essa apresentao nesse prazo de 90 dias com muita
facilidade - nas comarcas do interior, mas na capital .....
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Bem, essa ordem, ento, ela seria dirigida, na verdade,
ao Tribunais de Justia. E se no forem cumpridas? Essa ordem da
implantao em 90 dias das audincias de custdia, e tambm a Justia
Federal.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Mas a ns
estamos seguindo a proposta de o CNJ regulamentar para ele fixar o
prazo de cumprimento pelos Tribunais de Justia.
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ADPF 347 MC / DF
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois , eu acho, com todo o respeito, que talvez essa
seria a melhor soluo, e seria adequado - evidentemente porque o
Supremo Tribunal Federal um rgo superior ao CNJ - que o Supremo
Tribunal Federal fixasse um prazo mximo para que isso ocorresse.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: em ordem a
permitir que o CNJ atue, em virtude dessa delegao, como verdadeira
longa manus desta Corte Suprema.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Isso mesmo.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Fica melhor, porque

ns estaramos dando uma ordem ao CNJ e no correramos o risco de
termos aqui uma enxurrada de reclamaes, caso no se faa audincia de
custdia em determinado lugar.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Sim, at nulidade da priso. Porque, se ns
determinarmos aqui 90 dias, que uma ordem judicial do Supremo
Tribunal Federal, e algum preso em flagrante, e no se faz audincia de
custdia nesse prazo, pode at gerar nulidade do auto de priso em
flagrante.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI A mim parece que
essa conscincia ns temos que ter.
Sem falar que ns no vamos dar conta de examinar todos os casos
de audincia de custdia, que no sero feitos.
importante ter essa viso, uma viso de responsabilidade daquilo
que o Tribunal est determinando. E tambm que no fique s no plano
retrico. Temos que encontrar a exata medida dessa determinao.
Eu diria a mesma coisa, Senhor Presidente, em relao questo dos
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ADPF 347 MC / DF
mutires carcerrios. Est-se pedindo uma ordem ao Conselho Nacional
de Justia para que promova mutires carcerrios; coordene um ou mais
mutires a fim de promover a pronta reviso de todos os processos de
execuo em curso no Pas.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - No, todos,
eu no dei, no; foi s no limite de realizar mutires carcerrios.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - , mas eu estou
lendo o que est sendo pedido.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Realizar
mutires carcerrios, o CNJ e os Tribunais.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - E que determine ao
Conselho Nacional que coordene um ou mais mutires carcerrios, de
modo a viabilizar a pronta reviso de todos os processos de execuo em
curso no Pas que envolvam a aplicao de pena privativa de liberdade.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Isso j foi feito na
gesto do Ministro Gilmar Mendes, como Presidente do Conselho
Nacional de Justia, sem necessidade, inclusive, de ordem do Supremo.
Eu no vejo dificuldade nisso. Naquele perodo, juntaram-se, o CNJ, os
juzes, a Defensoria Pblica, o Ministrio Pblico, porque se no forem
feitos esses esforos concentrados, no sair nada. Aqui vivel, porque
j foi feito. Essa no uma realidade nova.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - No estou dizendo
que seja vivel
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - E os mutires carcerrios, historicamente
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ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu no estou
dizendo que no seja vivel, nem que no seja necessrio.
Eu comecei o meu voto dizendo que talvez fosse o caso de ouvirmos
o CNJ.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Sim, porque Vossa
Excelncia disse como se no fosse possvel - desculpe-me, talvez a minha
compreenso tenha sido equivocada. J foi possvel em 2010.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ministra Crmen, eu
salientei aqui que o pedido para que seja imediatamente ... todos os
casos.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Estou dizendo,
porque na dcada de 80
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Ministro Teori, Vossa
Excelncia me permite?
O pedido foi deduzido, o mutiro carcerrio, para a adequao das
penas aos pedidos deduzidos em alneas anteriores, que foram
indeferidas, e, por essa razo, que o eminente Relator votou no sentido
de que estava prejudicado, porque o pedido era consequncia ... O
eminente Ministro Luis Edson e o Ministro Lus Roberto que deferiram
em parte, apenas para implementao dos mutires.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Porque h
muitas pessoas, Ministra Rosa, que esto presas, quando j deveriam
estar soltas. Portanto, a minha ideia de mutiro carcerrio no mudar o
critrio de aplicao de pena, liberar quem est indevidamente mantido
no crcere.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - E o mutiro no realizado
em abstrato, o mutiro realizado para influir no processo, claro! Mas o
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ADPF 347 MC / DF
mutiro pega o nome do custeado, pega o processo dele; o mutiro
documentado.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mais do que isso,
Ministro, na dcada de 80, o ento Desembargador Jos Fernandes Filho
fez mutires, nem existia a Constituio da Repblica de 1988. Notou-se
que havia uma desordem. No caso, estou tomando o exemplo de Minas,
mas que devia ser um retrato do Brasil inteiro. E isso foi feito a partir da
deciso do Desembargador Fernandes Filho, ento Presidente do
Tribunal de Justia de Minas.
Estou chamando ateno para isso, Ministro,
entendendo
perfeitamente e concordando at com Vossa Excelncia quanto s
preocupaes muito nobres, e muitssimo razoveis, para dizer que
possvel. No h coisa, fora a morte, que o ser humano queira e que ele
no faa; se quiser fazer, faz, sem se esquecer que somos dezoito mil
juzes no Pas.
Estou dizendo isso por conta do esforo que ns fizemos juntos com
os juzes agora, durante este ano, para cuidar da questo da violncia
domstica; fazia-se em mdia 17 jris; numa semana, ns conseguimos
realizar 218 com um pedido; sem nada, sem um documento, sem nada.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Ministra
Crmen, e peridico uma clusula aberta. Quer dizer, se, em cinco
anos no tiver feito nenhum, violou. Mas, se vai ser de ano em ano, de
dois em dois anos, de seis em seis meses, quem vai avaliar o Tribunal.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - O que no possvel
continuar neste estado de coisas inconstitucional.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Pois, ento,
mas a ordem para que faa periodicamente, mas ns no estamos
ditando qual a periodicidade.
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ADPF 347 MC / DF
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu s aparteei. Pedi
um aparte, que o Ministro Teori gentilmente me concedeu.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Permita-me uma rpida interveno?
Historicamente - uma pena o Ministro Gilmar Mendes no estar
aqui -, os mutires surgiram a partir do CNJ, porque os Estados no
tinham condies de faz-lo adequadamente. H Estados em que h
poucos juzes da execuo. Ento, o trabalho se acumula, e o CNJ
entendeu de convocar juzes da execuo penal de todos os Estados e
fazer um esforo concentrado num determinado Estado, para resolver a
questo onde o problema se apresentasse mais agudo.
Ento, o mutiro isto: o mutiro trazer juzes de vrios Estados,
especializados na execuo penal, para ajudar num determinado Estado
que esteja em mora no que tange, enfim, o exame dos processos de
progresso de pena e outros benefcios de natureza prisional.
Ns precisamos saber se essa ordem, para quem ela dirigida, se ela
dirigida ao CNJ - e aqui eu queria informar que os mutires so
permanentes, os mutires no acabaram, eles esto sendo acelerados - ou
se essa ordem dirigida aos Tribunais de Justia dos Estados. Se for aos
Tribunais de Justia dos Estados, de repente, ela incua, porque os
mutires surgiram, exatamente, em funo da incapacidade de os
Tribunais realizarem eficientemente essa tarefa.
no h nenhuma dificuldade em deferir o pedido como est aqui, porque
o pedido diz assim: coordene um ou mais mutires carcerrios.
Todavia, penso que do ponto de vista prtico, seria mais interessante
ouvir o CNJ - essa era a minha ideia inicial - para que ele apresente um
plano concreto de realizao disso, porque determinar simplesmente que
ele "coordene um ou mais mutires, de modo a viabilizar a pronta reviso
de todos os processos" uma determinao absolutamente inexequvel na
prtica, suponho eu, nessa extenso que est sendo pedida.
13

ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Eu gostaria
de explicitar o meu voto para dizer que no para rever todos os
processos. para fazer o mutiro carcerrio para rever situaes de
inadequao, podemos pensar uma frmula, mas rever tudo, eu estou de
acordo que no vivel. Quer dizer, um mutiro para constatar as
situaes de irregularidade ou alguma coisa nessa linha.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Quem sabe o
Tribunal defere uma liminar para que, em cinco dias, o CNJ apresente
uma proposta, um plano, e ns determinamos a realizao do mutiro, j
que isso demanda certamente mobilizao de juzes, de recursos. Ao que
consta, os mutires anteriores demandaram uma movimentao geral de
juzes pelo Brasil inteiro. Isso uma providncia que no realizvel de
pronto.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas no mutiro, no h uma
visita aos presdios. Mutiro, ele antecedido da relao dos presos
daquele estabelecimento, a situao prisional deles, e, a, ento, se vai l
conferir e faz-se o mutiro carcerrio exatamente para liberar quem j est
preso h mais tempo do que o devido. No uma visita ao presdio.
uma coisa burocratizada. bem burocratizado o mutiro.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Mas, com
isso, Vossa Excelncia quer significar que d ou no d a sua posio?
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - No sei, acho que
seria importante ouvir o CNJ.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - D para fazer.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Se Vossa Excelncia,
como Presidente do CNJ, entende que uma determinao do Supremo
para que coordene um ou mais mutires para rever eventuais excessos na
14

ADPF 347 MC / DF
execuo da pena.....
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - O que eu posso afirmar a Vossa Excelncia que os
mutires no pararam. E agora ns estamos inclusive lanando um novo
programa que se chama cidadania nos presdios, que seria o segundo
passo depois das audincias de custdia, que implica no s na
acelerao dos mutires carcerrios, com a colaborao dos Tribunais de
Justia, mas tambm o acompanhamento do preso quando ele passa do
semiaberto para o aberto e, depois para o aberto, ele liberado. Ento,
ns mobilizamos a sociedade civil, pretendemos faz-lo para que
encontremos emprego e, enfim, para reinseri-lo na sociedade. Esse plano
j est praticamente definido, seria a segunda fase.
Se o Supremo Tribunal Federal houver por bem em determinar a
apresentao de um plano em alguns meses ou, enfim, ns estamos
prontos a faz-lo.
Agora, realmente o Ministro Fux lembrou bem. Os mutires
implicam a mobilizao no s de pessoas, mas de recursos, voos,
dirias, enfim, a permanncia de magistrados em Estados diferentes de
sua origem, de sua residncia. uma mobilizao, quase que uma
operao de guerra. Mas ns achamos que isso prioritrio.
E eu at louvo a preocupao do Relator, eu o acompanharia, talvez
com uma ou outra observao nas concluses que fez.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Algum falou que o
Relator considerou prejudicado esse pedido?
Ministro Marco Aurlio, Vossa Excelncia...
A SENHORA MINISTRA ROSA
prejudicado, sim, Ministro Marco Aurlio.
WEBER
Considerou
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - No est sendo

deferido, esse pedido?
15

ADPF 347 MC / DF
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - O Ministro-Relator, no;
s pelos Ministro Luiz Edson e Ministro Lus Roberto, em parte.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Exatamente, era essa a
observao que eu queria fazer.
Na verdade, como, no pedido, a parte final busca adequar os
mutires s letras "e" e "f", e essas letras, pelo que retive, o MinistroRelator no as defere de pronto, ele tambm no deferiu a medida da
letra "g". Eu sugeri suprimir a parte final e deferir o restante. Foi
exatamente isso que a Ministra Rosa est agora a observar.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) A
premissa, segundo a inicial, dos mutires seria, justamente, a
possibilidade de se alterar a legislao quanto outorga de benefcios, os
perodos necessrios para essa outorga. Ento, me limitei ao pedido.
Como indeferi a pretenso de ter-se a diminuio dos prazos fixados
em lei porque no posso atuar como legislador, mesmo diante da
situao degradante das penitencirias , por consequncia lgica,
cheguei ao prejuzo do pedido alusivo aos mutires.
do meu ponto de vista, penso que os mutires so uma providncia
importantssima; a histria j mostrou isso; talvez tenha sido a
providncia mais importante do CNJ como contribuio para soluo do
sistema carcerrio brasileiro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Ministro
Teori, fao justia ao subscritor da inicial. No formalizou pedido de
determinao de mutires em geral, de forma linear, porque esses
mutires j vm sendo implementados pelo Conselho Nacional de
Justia.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
16

ADPF 347 MC / DF
(PRESIDENTE) - Permanentemente. E os mutires, eu acho realmente, o
Ministro Teori tem razo, eles contribuem no s..., evidentemente tm o
efeito prtico de acelerar os benefcios prisionais, mas eles
descomprimem a tenso que existe nos presdios. Quando o presidirio, o
detento sente que o processo dele vai andar, evidentemente, ele tem uma
expectativa de que poder progredir mais rapidamente, at deixar o
presdio num prazo mais curto. uma medida muito importante.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Se a medida j existe,
no h por que determinar novamente. Ento, realmente me parece que o
pedido estaria prejudicado se a medida j est sendo implementada.
Parece que o Ministro Barroso e o Ministro Fachin determinariam a
continuao dessas medidas.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ns estamos prevendo dois mutires mais at o final
do ano. Temos aqui a informao: organizados em todos os Estados, dois,
at o final do ano. E agora, inclusive, at o nosso Luis Lanfredi est me
lembrando, ns vamos ter mutires eletrnicos para economizar a ida dos
juzes de outros Estados para um determinado ente federativo, porque,
como o Ministro Fux bem lembrou, isso no implica necessariamente a
ida do magistrado penitenciria. um processo, na verdade. Ento,
digitalizados esses processos, como estamos pretendendo digitalizar e
estamos fazendo de fato, esses mutires podem ser feitos de Braslia ou
de qualquer ponto no Pas. um procedimento que est sendo adotado
em carter permanente pelo CNJ. Enfim, se o Supremo determinar
qualquer medida nesse sentido, acelerao, ns faremos.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Observo, Senhor
Presidente, que a Lei n 12.106/2009 criou, no mbito do CNJ, o
Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e
do Sistema de Execuo de Medidas Scioeducativas (DMF).
17

ADPF 347 MC / DF
Esse diploma legislativo, ao definir as atribuies do DMF, deu-lhe
competncia para acompanhar e propor solues pertinentes s
irregularidades e deficincias verificadas no sistema penitencirio
(art. 1, III).
V-se, desse modo, que os encargos ora delegados por este Tribunal
ao CNJ podero ser desempenhados por rgo, o DMF, que j se acha
posicionado na prpria estrutura administrativa do Conselho Nacional de
Justia.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Mas, pelo que estou
concluindo desse ilustrativo debate, o pedido da letra "g" parece
desnecessrio. Primeiro, porque j est sendo atendido; segundo, porque
j est obtendo resultados concretos; e terceiro, porque j existe at uma
determinao legal, como agora colocou o Ministro Celso.
Ento, quanto determinao de mutires carcerrios, no se
atenderia aqui o requisito da necessidade neste momento, portanto, no
haveria razo para deferir esse pedido.
Finalmente, a questo do descontingenciamento, que, alis, a nica
providncia cautelar pedida que no envolve o prprio Poder Judicirio.
Todas as outras medidas cautelares pedidas e as que esto deferidas
envolvem providncias ao prprio Poder Judicirio. De modo que
significa que, de alguma forma o Poder Judicirio tambm tem um campo
grande de atuao, de contribuio para amenizar essa grave situao do
sistema penitencirio brasileiro.
A questo
do
descontingenciamento:
o
que
significa
descontingenciar? fazer o contrrio de contingenciar. O conceito de
contingenciamento est no art. 9, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
diz:
"Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero,
18

ADPF 347 MC / DF
por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subseqentes, limitao de empenho e movimentao
financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias."
Ou seja, o que tem aqui uma previso oramentria de um

determinado valor, que, no havendo a arrecadao compatvel, tem que
ser contingenciado, por fora da lei. O que est sendo pedido que no
haja esse contingenciamento em relao verba do FUNPEN. Quer dizer,
se no houver dinheiro para cobrir oramento, que no se corte verba
desse fundo.
Essa me parece uma medida razovel, nas circunstncias, embora,
como ficou dito da tribuna, aparentemente, o problema no esteja
propriamente no contingenciamento, mas na falta de projetos. No
adianta liberar os recursos oramentariamente, se no h como aplic-lo
por falta de projetos. Mas eu concordo que se trata de uma medida
adequada nas circunstncias.
Convm registar que esse e todos os demais pedidos de cautelar,
Senhor Presidente, tm escassa compatibilidade com aquilo que est
deduzido como pedido definitivo nesta ao. O cerne do pedido
definitivo o seguinte:
"c) Determinar ao Governo Federal que elabore e
encaminhe ao Supremo, no prazo de 3 meses, um plano
nacional ("Plano Nacional") visando superao do estado de
coisas inconstitucional do sistema penitencirio brasileiro,
dentro de um prazo de 3 anos."
Ou seja, o pedido principal: primeiro, que se determine que se

realize em trs meses um plano apto a, em trs anos, acabar com os
problemas do sistema penitencirio.
Segundo:
"d) Submeter o Plano Nacional anlise do Conselho
19

ADPF 347 MC / DF
Nacional de Justia, da Procuradoria Geral da Repblica, da
Defensoria Geral da Unio, do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, e de outros rgos e instituies que queiram se
manifestar sobre o mesmo, alm de ouvir a sociedade civil, por
meio da realizao de uma ou mais audincias pblicas."
Terceiro:
"e) Deliberar sobre o Plano Nacional, para homolog-lo ou
impor medidas alternativas ou complementares, que o STF
reputar necessrias para a superao do estado de coisas
inconstitucional."
Depois:
"f) Aps a deliberao sobre o Plano Nacional, determinar
ao governo de cada Estado e do Distrito Federal que formule e
apresente ao STF, no prazo de 3 meses, um plano estadual ou
distrital, que se harmonize com o Plano Nacional homologado
(...)"
Depois:
"g) Submeter os planos estaduais e distrital anlise do
Conselho Nacional de Justia, da Procuradoria Geral da
Repblica, do Ministrio Pblico da respectiva unidade
federativa, da Defensoria Geral da Unio, da Defensoria Pblica
do ente federativo em questo, do Conselho Seccional da OAB
da unidade federativa, e de outros rgos e instituies que
queiram se manifestar."
Depois:
"h) Deliberar sobre cada plano estadual e distrital, para
20

ADPF 347 MC / DF
homolog-los ou impor outras medidas alternativas ou
complementares que o STF reputar necessrias (...)"
Finalmente:
"i) Monitorar a implementao do Plano Nacional e dos
planos estaduais e distrital, com o auxlio do Departamento de
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do
Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas do Conselho
Nacional de Justia, em processo pblico e transparente, aberto
participao colaborativa da sociedade civil, at que se
considere sanado o estado de coisas inconstitucional do sistema
prisional brasileiro"
Esse o pedido principal. Se formos examinar com cuidado, h uma

quase integral falta de relao ou de compatibilidade entre o que foi
pedido em liminar e o que est sendo pedido como definitivo.
Eu falo isso, porque, em relao ao descontingenciamento de
recursos, seria muito mais lgico que se tratasse de proviso de recursos
depois de haver aprovao do plano que constitui o pedido definitivo.
Mas, enfim, estou concordando em descontingenciar para, se houver
algum projeto j aprovado, que no seja por falta desse
descontingenciamento que sua execuo deixe de ser implementada.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Vossa Excelncia me permite um rapidssimo aparte?
Vossa Excelncia enunciou seu voto, dizendo que esta medida
cautelar, esta ADPF se insere num conjunto de decises que o Supremo
est tomando para resolver o sistema carcerrio. O descontingenciamento
muito importante, porque acabamos de decidir que o Ministrio,
mediante aes civis pblicas, pode, evidentemente desde que o
Judicirio assim o determine, obrigar o Estado a fazer reformas.
21

ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: de destacar o
julgamento plenrio, por esta Corte, do RE 592.581/RS, no qual Vossa
Excelncia, como Relator, proferiu notabilssimo voto.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Muito obrigado.
Na medida em que ns liberamos essa verba, vamos viabilizar
exatamente aquele deciso anterior, porque o Ministrio Pblico, sabendo
que tem verbas disponveis, que no esto contingenciadas, pode pedir ao
juiz que se faa determinadas obras de carter emergencial.
Essa um medida, data venia, talvez das mais importantes, e o
Ministro-Relator Marco Aurlio teve muito sensibilidade em deferir esta
cautelar, porque esse o ponto nodal; ou seja, a falta de recursos impede
que o sistema avance em melhorias que todos desejamos.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Esse meu voto,
Senhor Presidente. Eu defiro a letra "b", realizao de audincia e
custdia num prazo o mais breve possvel, segundo os critrios do CNJ, e
a letra "h", julgando prejudicado a letra "g" e indeferindo os demais.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Em suma, Vossa Excelncia est deferindo a letra "b",
embora no fixe o prazo, o prazo o mais breve possvel, e tambm o
descontingenciamento.
22

PLENRIO
EXTRATO DE ATA
MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 347

INTDO.(A/S) : UNIO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL


DE RONDNIA
DE RORAIMA
DE SANTA CATARINA
DE SERGIPE
DE SO PAULO
DO TOCANTINS
Deciso: O julgamento foi suspenso aps o voto do Ministro Marco

Aurlio (Relator), que deferia parcialmente a medida liminar requerida
para determinar: a) aos juzes e tribunais que lancem, em casos de
determinao ou manuteno de priso provisria, a motivao expressa
pela qual no aplicam medidas cautelares alternativas privao de
liberdade, estabelecidas no artigo 319 do Cdigo de Processo Penal; b)
aos juzes e tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos
viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria no
prazo mximo de 24 horas, contados do momento da priso; c) aos juzes e
tribunais que considerem, fundamentadamente, o quadro dramtico do
sistema penitencirio brasileiro no momento de concesso de cautelares
penais, na aplicao da pena e durante o processo de execuo penal; d)
aos juzes que estabeleam, quando possvel, penas alternativas
priso, ante a circunstncia de a recluso ser sistematicamente cumprida
em condies muito mais severas do que as admitidas pelo arcabouo
normativo; e e) Unio que libere o saldo acumulado do Fundo
Penitencirio Nacional para utilizao com a finalidade para a qual foi
criado, abstendo-se de realizar novos contingenciamentos. Falaram, pelo
requerente Partido Socialismo e Liberdade PSOL, o Dr. Daniel Antonio de
Moraes Sarmento, OAB/RJ 73.032; pela Unio, o Ministro Lus Incio Lucena
Adams, Advogado-Geral da Unio; pelo Estado de So Paulo, o Dr. Thiago
Luiz Santos Sombra, OAB/DF 28.393, e pelo Ministrio Pblico Federal, a
Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho, Vice-Procuradora-Geral da Repblica.
Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 27.08.2015.
Deciso: O julgamento foi suspenso aps o voto do Ministro Edson
Fachin, que concedia a cautelar em relao alnea b da inicial; que,
em relao alnea g da inicial, concedia em parte a cautelar para
determinar ao Conselho Nacional de Justia que coordene mutires
carcerrios, de modo a viabilizar a pronta reviso de todos os processos
de execuo penal em curso no pas que envolvam a aplicao de pena
privativa, mas afastando a necessidade de adequao dos pedidos contidos
nas alneas e e f; que, em relao alnea h da inicial, concedia
em parte a cautelar para acolher a determinao do descontingenciamento
das verbas existentes no Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN, devendo a
Unio providenciar a devida adequao para o cumprimento desta deciso,
fixando o prazo de at 60 (sessenta) dias a contar da publicao desta
deciso, deixando de conceder a cautelar em relao aos pedidos contidos
nas alneas a, c, d, e e f da inicial, que prope sejam

analisadas por ocasio do julgamento do mrito; aps o voto do Ministro

Roberto Barroso, que, em relao alnea b da inicial, concedia em
parte a cautelar, determinando que o prazo para a realizao das
audincias de custdia seja regulamentado pelo Conselho Nacional de
Justia; que, em relao alnea h, concedia a cautelar nos termos do
voto do Ministro Edson Fachin; que, em relao alnea g da inicial,
concedia a cautelar e, de ofcio, estendia a conduo dos mutires
carcerrios aos Tribunais de Justia estaduais; que indeferia a cautelar
quantos aos demais pedidos; e que concedia cautelar de ofcio para
determinar ao Governo Federal que encaminhe ao Supremo Tribunal Federal,
no prazo de 1 (um) ano, diagnstico da situao do sistema penitencirio
e propostas de soluo dos problemas, em harmonia com os estados membros
da Federao, no que foi acompanhado pelo Relator; e aps o voto do
Ministro Teori Zavascki, que concedia em parte a cautelar quanto alnea
b da inicial, determinando que o prazo para a realizao das audincias
de custdia seja regulamentado pelo Conselho Nacional de Justia; que
concedia a cautelar quanto alnea h; que julgava prejudicada a
cautelar quanto alnea g, acompanhando o Relator, e indeferia a
cautelar quanto s demais alneas. Ausente o Ministro Dias Toffoli,
participando, na qualidade de Presidente do Tribunal Superior Eleitoral,
da Conferncia Global sobre Dinheiro e Poltica, promovida pelo Tribunal
Eleitoral do Mxico e pelo Instituto Internacional para a Democracia e a
Assistncia Eleitoral (IDEA Internacional). Presidncia do Ministro
Ricardo Lewandowski. Plenrio, 03.09.2015.
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Crmen Lcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto
Barroso e Edson Fachin.
Vice-Procurador-Geral
Arago.
Eleitoral,
Dr.
Eugnio
Jos
Guilherme
de


Antecipao ao Voto
09/09/2015
PLENRIO

ANTECIPAO AO VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,
Senhores Ministros, como j amplamente relatado e debatido nas sesses
anteriores, e apenas para rememorar, lembro que se trata de uma
arguio de descumprimento de preceito fundamental, sob a relatoria do
eminente Ministro Marco Aurlio, arguio essa submetida a este
Plenrio para exame das medidas acauteladoras buscadas.
A ao objetiva o reconhecimento de que o sistema prisional
brasileiro configura o que se convencionou chamar de "estado de coisas
inconstitucional",
expresso
tambm
encampada
pela
Corte
Constitucional Colombiana. E esse estado de coisas inconstitucional
resultaria da violao massiva de direitos fundamentais dos detentos, que
se diz provocada por aes e omisses dos poderes pblicos, na rbita
federal/estadual, e objetivando ainda a ao a adoo de providncias de
ordem diversa, providncias essas distribudas em oito pedidos
cautelares. E esses pedidos, em sede cautelar, que esto sendo objeto de
exame no momento e de mais dez pedidos para serem apreciados afinal.
Assim como o Relator e os Ministros que me antecederam e pelas
razes j explicitadas por todos, eu conheo da ao. Entendo presente o
requisito pertinente subsidiariedade, nos moldes do art. 4, 1, da Lei
n 9.882/99.
Eu acompanho, Senhor Presidente, o judicioso voto do eminente
Relator, a quem parabenizo, em todas as premissas ensejadoras do
reconhecimento, ainda que em juzo de delibao do estado de coisas
inconstitucional. Eu subscrevo, na ntegra, os fundamentos de Sua
Excelncia com relao s premissas ensejadoras do reconhecimento do
estado de coisas inconstitucional. H oito pedidos, e no vou acompanhar
o eminente Relator em todos eles. Por isso, vou me permitir examinar os
que defiro, os que indefiro e o que julgo prejudicado.

Antecipao ao Voto
ADPF 347 MC / DF
De qualquer maneira, apenas para enfatizar, com relao a esse
estado de coisas inconstitucional, permito-me o registro de que a
metfora, lembrada da tribuna e tambm invocada pelo Ministro Fachin,
Inferno de Dante me parece absolutamente adequada quando se trata do
sistema prisional brasileiro, ainda que - e digo isso em funo de uma
observao muito pertinente do Ministro Teori - haja excees. Mas o
Inferno de Dante tambm tem seus nove crculos, e o primeiro o Limbo,
ocupado na imagem de Dante sequer por pecadores. Ento, h excees
sim, mas essas excees no nos permitem no reconhecer o estado
catico e dramtico das prises brasileiras e proclamar, repito, ainda que
em sede de juzo delibao, o estado de coisas inconstitucional.
************
2

Voto - MIN. ROSA WEBER
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
A Senhora Ministra Rosa Weber: Senhor Presidente, trata-se, como
relatado, de arguio de descumprimento de preceito fundamental, com
vista ao reconhecimento de que o sistema prisional brasileiro configura o
chamado "estado de coisas inconstitucional", na expresso cunhada pela
pela Corte Constitucional Colombiana, ora submetida a este Plenrio
para apreciao das medidas acauteladoras buscadas, distribudas em
oito pedidos assim deduzidos:
a) determine a todos os juzes e tribunais que, em caso de decretao
de priso provisria, motivem expressamente as razes que
impossibilitam a aplicao das medidas cautelares alternativas privao
de liberdade, previstas no art. 319 do Cdigo de Processo Penal;
b) reconhea a aplicabilidade imediata dos arts. 9.3 do Pacto dos
at 24 horas contadas do momento da priso;
c) determine aos juzes e tribunais brasileiros que passem a
considerar fundamentadamente o dramtico quadro ftico do sistema
penitencirio brasileiro no momento de concesso de cautelares penais,
na aplicao da pena e durante o processo de execuo penal;
d) reconhea que como a pena sistematicamente cumprida em
condies muito mais severas do que as admitidas pela ordem jurdica, a
preservao, na medida do possvel, da proporcionalidade e humanidade
da sano impe que os juzes brasileiros apliquem, sempre que for
vivel, penas alternativas priso;

ADPF 347 MC / DF
e) afirme que o juzo da execuo penal tem o poder - dever de
abrandar os requisitos temporais para a fruio de benefcios e direitos do
preso, como a progresso de regime, o livramento condicional e a
suspenso condicional da pena, quando se evidenciar que as condies de
efetivo cumprimento da pena so significativamente mais severas do que
as previstas na ordem jurdica e impostas pela sentena condenatria,
visando assim a preservar, na medida do possvel, a proporcionalidade e
humanidade da sano;
f) reconhea que o juzo da execuo penal tem o poder-dever de
abater tempo de priso da pena a ser cumprida, quando se evidenciar que
as condies do efetivo cumprimento da pena foram significativamente e
mais severas do que as previstas na ordem jurdica e impostas pela
sentena condenatria, de forma a preservar, na medida do possvel, a
proporcionalidade e humanidade da sano;
g) determine ao Conselho Nacional de Justia que coordene um ou
mais mutires carcerrios, de modo a viabilizar a pronta reviso de todos
os processos de execuo penal em curso no pas que envolvam a
aplicao de pena privativa de liberdade, visando a adequ-los s
medidas e e f acima;
h) imponha o imediato descontingenciamento das verbas existentes
no Fundo Penitencirio Nacional- FUNPEN, e vede Unio Federal a
realizao de novos contingenciamentos, at que se reconhea a
superao do estado de coisas inconstitucional do sistema prisional
brasileiro.
Observo de incio que, excludo o do item e, acima, todos os
demais pedidos focam direta ou indiretamente o Judicirio.
Indefiro o postulado no item a, uma vez que a exigncia que
veicula j decorre, explcita ou implicitamente, do ordenamento jurdico.
Enquanto o artigo 93, IX, da Constituio impe sejam as decises
judiciais fundamentadas, pena de nulidade, o art. 282, 6, do CPP,
includo pela Lei 12. 403, de 2011, prescreve que a priso preventiva ser
determinada quando no for cabvel a sua substituio por outra medida
cautelar (art. 319 do CPP). As razes que impossibilitam a aplicao das
2

ADPF 347 MC / DF
medidas cautelares alternativas privao de liberdade objeto do art. 319
do Cdigo de Processo Penal ho de constar expressamente, pois, do
decreto de priso provisria por fora do arcabouo legal vigente, a
tornar incuo o deferimento.
Acompanho o relator quando defere o pleito de b para
determinar aos juzes e tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto
dos Direitos Civis e Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de
Direitos Humanos, realizem, em at noventa dias, audincias de custdia,
no prazo mximo de 24 horas, contados do momento da priso, com a
ressalva do entendimento de que mais adequada seria a observncia dos
prazos fixados pelo Conselho Nacional de Justia CNJ, consideradas as
dimenses continentais do pas e as peculiaridades de cada regio.
Indefiro os pedidos dos itens c, d, e e f. Incuo se me afigura o que
neles pretendido, presentes os termos da legislao em vigor, em que a
privao de liberdade como pena definitiva exceo (quando no
substituda por penas restritivas de direito) e s cabe a priso preventiva
quando no substituvel por outra medida cautelar (art. 282, 6, do CPP,
antes transcrito). Ademais, em juzo de delibao no me parecem
adequadas exortaes nem a imposio de regime de execuo penal no
previsto em lei.
Tenho por prejudicado o pedido do item g. O mutiro carcerrio
j uma realidade, a partir de programa promovido pelo CNJ,
funcionando a contento.
O pedido do item h merece acolhida. O descontingenciamento
das verbas existentes no FUNPEN se impe. Acompanho o Relator para
efeito de determinar Unio que libere o saldo acumulado do Fundo
Penitencirio Nacional para utilizao com a finalidade para a qual foi
criado, com comando ainda de que se abstenha de realizar novos
contingenciamentos. Razovel, contudo, a fixao do prazo de at
sessenta dias, a contar da publicao da presente deciso, para que a
Unio proceda s adequaes necessrias ao cumprimento da medida, tal
como proposto pelo Ministro Edson Fachin, a quem acompanho no
3

ADPF 347 MC / DF
aspecto.
Endosso, por fim, a proposta do Ministro Roberto Barroso, com o
reajuste final, de concesso de cautelar de ofcio para que se determine
Unio e aos Estados, e especificamente ao Estado de So Paulo, que
encaminhem ao Supremo Tribunal Federal informaes sobre a situao
prisional.
o voto, na explicitao que ainda se impunha, com renovado
pedido de vnia a todos que entendem de forma diversa.
4

Esclarecimento
09/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Perdo, Ministra, s
porque estou seguindo. Vossa Excelncia considera prejudicados o "d" e
"h"?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - No, no, eu defiro o
"h". Eu defiro o "b" e defiro o "h". O "h" o contingenciamento.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - o
contingenciamento...
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Eu fiquei com alguma
dvida com relao ao item "b", porque acho que, na verdade, as
audincias de apresentao, graas, inclusive, a todas essas medidas
adotadas e s iniciativas, pelo prprio Supremo Tribunal Federal, por
meio da atuao de Vossa Excelncia, inclusive, Senhor Presidente, e pelo
CNJ, j esto regradas. Mas, depois do debate que fizemos e entendemos
razovel, eu resolvi deferir o item "b".
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - "b" e "h"?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - "b" e "h".
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ok, obrigada.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - O "g" o prejudicado e
os demais so os indeferidos, Ministra Crmen.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Obrigada.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - "b" e "h". Com sessenta dias, no ?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Sim.
**********

Observao
09/09/2015
PLENRIO

OBSERVAO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Interessante, Ministra Rosa Weber, apenas uma
observao que no diz respeito ao voto de Vossa Excelncia diretamente.
Com relao ao item d, existe, na doutrina e na criminologia
moderna, hoje, uma noo de que os juzes, ao determinarem a priso,
devem observar o que se chamou de numerus clausus. Ou seja, eles no
podem determinar a priso quando no h mais espao nas prises. Eles
tm que observar estritamente o espao fsico das prises, porque seno,
se o juiz determinar a priso para uma penitenciria, uma cadeia pblica,
para uma cela onde cabem vinte pessoas e j existem cem pessoas,
evidentemente que este mandado ser cumprido em uma situao muito
mais gravosa do que a prpria sentena determina. Mas um conceito
que est sendo maturado pela doutrina que se debrua sobre essas
questes importantes.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - E da, Senhor
Presidente, se me permite, a extrema importncia desta arguio e de
todas essas outras aes que tm sido propostas perante essa Corte - o
Ministro Marco Aurlio, em seu voto, relacionou-as -, que mostram
justamente esses escaninhos, esse caos do nosso sistema prisional, porque
muitas vezes o juiz, quando ele decreta a priso, na verdade, ele no est
lidando l exatamente com a priso para saber qual a populao
carcerria, se naquele momento tem alguma vaga, no tem... Ento esse
um tema que merece uma reflexo conjunta e um debate.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Porque, se Vossa Excelncia me permite, h um certo
autismo do juiz criminal, porque ele manda prender independentemente
do espao fsico existente para o cumprimento da pena privativa de

Observao
ADPF 347 MC / DF
liberdade. Isso uma completa dissociao entre a atividade jurisdicional
e a atividade administrativa. Inclusive, um dia desses, o eminente decano
estava dizendo que h uma disposio da Lei de Execuo Penal que
obriga que o juiz v mensalmente, salvo melhor juzo, ao presdio, enfim,
sob a sua jurisdio, para que verifique as condies fsicas nas quais os
presos se encontram. Mas isso no acontece na realidade.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A Lei de Execuo
Penal, ao definir as atribuies do Juiz da Execuo, outorgou-lhe
competncia para inspecionar, mensalmente, os estabelecimentos penais,
tomando e ordenando providncias para o adequado funcionamento do
sistema penitencirio e promovendo, quando for o caso, a apurao de
responsabilidade (art. 66, VII).
Esse mesmo diploma legislativo, por sua vez, conferiu poder ao
magistrado para, at mesmo, interditar, no todo ou em parte, estabelecimento
penal que estiver funcionando em condies inadequadas(grifei) ou, ento,
quando referido estabelecimento penitencirio infringir dispositivos da
prpria Lei de Execuo Penal (art. 66, VIII).
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, tambm
tenho notado que alguns juzes tm determinado transferncia, ao invs
de adotar outra pena, que no corresponderia quela para a qual foi
condenado, e que deveria estar sendo cumprida. Na falta de condies
naquele estabelecimento, ele pode determinar a transferncia, por
exemplo, para o presdio mais prximo, mantendo as outras condies, o
mais prximo possvel da famlia etc. Isso tem sido feito, por exemplo, em
algumas localidades, o que uma alternativa sem precisar alterar o
regime e o quantum da pena.
2

Voto - MIN. LUIZ FUX
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, egrgio
Tribunal Pleno, ilustre representante do Ministrio Pblico, senhores
advogados e estudantes presentes.
Senhor Presidente, hodiernamente, o que se tem verificado em vrias
cortes constitucionais exatamente esse ativismo judicial-dialgico que
visa a implementar esses direitos fundamentais previstos na Carta dos
respectivos pases. Ento, aqui, cita-se como exemplo a corte colombiana,
que efetivamente uma corte que tem dado nfase a essa implementao
de polticas pblicas. Entendo que cabe, sim, ao Judicirio, num estado de
inrcia e de passividade em que os direitos fundamentais no esto sendo
cumpridos, interferir. E me recordo, por exemplo, que na ndia, na frica
do Sul, na Colmbia, enfim, em todos esses pases, as cortes supremas,
elas, digamos assim, determinam a prtica de uma poltica pblica e
acompanham e coordenam essas prticas. Mas, aqui, j h um passo
adiante. Aqui o que se alega que j h uma previso constitucional e
uma previso legal, e que essas previses constitucionais, em primeiro
lugar, eclipsadas em direitos fundamentais, elas esto sendo
descumpridas.
Eu verifiquei - e peo vnia por essa minha tica - que aqui muitos
votaram no sentido de que, como h uma lei obrigando o juiz a motivar a
deciso, ento a ao de descumprimento de preceito fundamental, nesse
particular, tem que ser indeferida. Mas o que essa ao de
descumprimento de preceito fundamental afirma? Que h um preceito na
Constituio que no cumprido e por isso precisa de uma deciso na
ao de descumprimento de preceito fundamental. E, a fortiori, se a lei
obriga o juiz a motivar, e ele no motiva, h um estado de coisa
inconstitucional, porque, tambm na Constituio, est determinado que
os juzes motivem as prises, motivem as prises preventivas, apliquem

ADPF 347 MC / DF
as medidas cautelares.
De sorte que, no que eu pude colher, que no do direito
estrangeiro, mas de um nico autor brasileiro que eu conheo, que se
dedicou ao tema - at um colega da nossa congregao -, Carlos
Alexandre Azevedo, que j foi examinado, inclusive, pelo Professor e
Ministro Lus Roberto Barroso. Ele afirma: "Quando declara o Estado de
Coisas Inconstitucional, a corte afirma existir quadro insuportvel de violao
massiva de direitos fundamentais, (...). Ante a gravidade excepcional do quadro,
a corte se afirma legitimada a interferir na formulao e implementao de
polticas pblicas e em alocaes de recursos oramentrios e a coordenar as
medidas
concretas
necessrias
para
superao
do
estado
de
inconstitucionalidades".
Portanto, veja Vossa Excelncia: ns deparamos diuturnamente, nas
Turmas, com prises sem fundamentao, prises mal decretadas e todas
essas perplexidades que foram narradas na ao de descumprimento de
preceito fundamental. Ento, o fato de haver uma lei que obriga o juiz a
motivar, que o obriga a proceder dessa maneira, no esvazia a ao de
descumprimento de preceito fundamental; pelo contrrio, ns estamos
reconhecendo esse "estado de coisas inconstitucional", exatamente porque
os juzes no motivam, eles no fundamentam as suas prises.
Por outro lado, no meu modo de ver, a jurisdio constitucional no
se esgota s nas ponderaes de valores e, s vezes, at na tcnica de
subsuno de um caso lei. Eu entendo que a Suprema Corte, que a
ltima palavra do Judicirio - quer queira ou quer no, est previsto na
Constituio - tem que ter um efeito pedaggico. Assim, por exemplo, nas
Turmas, ns j chegamos a discutir sobre a necessidade de ns
municiarmos a Justia de um conhecimento tcnico para que ela possa
fundamentar suas decises, para que ela possa aplicar as medidas
alternativas, para que possa haver essa viglia constante em relao ao
sistema penitencirio.
Ns julgamos aqui no tem duas semanas - e foi, inclusive, de minha
relatoria - sobre aquela audincia de custdia. Isso vai resolver uma srie
de problemas e vai evitar aquelas prises precipitadas, as prises
2

ADPF 347 MC / DF
arbitrrias que, de alguma maneira, interferem na populao carcerria.
Mas o fato de existir a norma obrigando o juiz a fazer alguma coisa, e se
ele no faz - por isso o estado de coisas inconstitucional -, nos impe
que, alm de ponderao e subsuno, a jurisdio constitucional tambm
tenha um efeito pedaggico. E no h efeito pedaggico melhor do que,
num acrdo do Supremo Tribunal Federal, constar textualmente aquilo
que os juzes devem fazer e no esto fazendo. Logo, o efeito pedaggico
dessa ao de descumprimento de preceito fundamental, no meu modo
de ver, extremamente didtico para ns colocarmos as coisas no seu
devido lugar.
Por isso, eu j adianto que vou acompanhar integralmente o
eminente Relator. Vrios argumentos aqui j foram expostos e eu no
serei repetitivo, mas eu gostaria talvez de espantar algo que paira como
um fantasma na deciso desta ao de descumprimento fundamental, que
o problema da utilizao epidmica de uma reclamao se esses ditames
no forem obedecidos. Ento, eu fiz um paralelo com o que ocorreu na
Reclamao n 10.793, da relatoria da Ministra Ellen Gracie, do Tribunal
Pleno de 2011, em cujo julgado est dito basicamente o seguinte: A
reclamao no sucedneo do recurso cabvel, mutatis mutandis, uma nova
fisionomia da Smula n 267. Mandado de segurana no substitutivo de
recurso, reclamao no substitutivo de recurso.
Ento, observe Vossa Excelncia: se ns, em uma ao de preceito
fundamental, determinarmos que os juzes motivem, que apliquem penas
alternativas, que cumpram o Pacto de So Jos da Costa Rica, fazendo a
apresentao dos presos, e, se eles no fizerem, estaro cometendo um
vcio de ilegalidade da deciso. O erro in procedendo. Como se corrige
o error in procedendo? No com a reclamao. Corrige-se o erro atravs
do recurso. Ento, o que far o Tribunal? Cassar aquela deciso do juiz
para poder determinar a ele que profira uma deciso fundamentada
ainda que, utilizando seu poder geral de cautela, possa manter o preso
encarcerado em razo do periculum in mora para toda a coletividade.
Ento, eu verifiquei que h uma preocupao muito grande no no
atendimento de preceitos que esto previstos na lei, mas a ao de
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ADPF 347 MC / DF
descumprimento de preceito fundamental, que est na Constituio, e
qui preceitos que esto na lei. O fato de a lei dizer, de o Cdigo de
Processo Penal impor uma obrigao e de o juiz no cumprir refora o
estado de coisas inconstitucional. De sorte que eu entendo que a proposta
do Ministro Marco Aurlio vai alm da funo da jurisdio
constitucional, que de julgar casos concretos mediante a tcnica de
subsuno ou de aplicar um direito fundamental, ou de eleger um valor
moral, uma razo pblica, na tcnica de ponderao.
Agora, aqui h um plus. A jurisdio constitucional, alm de exercer
a sua exclusiva funo e a sua obrigao, vai poder proferir uma deciso
de carter geral e de cunho pedaggico, vai impor ao juiz, porque eles
vo ler este acrdo, eles vo tomar conhecimento que o Supremo
Tribunal Federal reconhece que h um estado de coisas inconstitucional,
porque eles no motivam as suas decises, no aplicam a lei das medidas
cautelares e com isso abarrotam os presdios. De sorte que, no meu modo
de ver, esta deciso servir como exemplo para toda a magistratura,
suprimindo inclusive a necessidade de se fazer encontros para explicar
aos colegas, que so dedicados, mas que neste particular as coisas no
esto andando bem. No haver necessidade de encontros para explicar
isso, porque o acrdo do Supremo vai sair amanh nos jornais, avisando
os juzes que o Supremo Tribunal Federal est preocupado, mais do que
preocupado, e determinou que agora se proceda desta forma. Muito bem.
E se eles no procederem desta forma, no meu modo de ver, Senhor
Presidente, a hiptese de error in procedendo, passvel de correo pelo
tribunal superior por via de recurso.
Ento, alm de acompanhar integralmente o voto do Ministro Marco
Aurlio, que diz que os juzes e tribunais que lancem, em caso de
determinao ou manuteno de priso provisria, tm que motivar
expressamente por que o fazem. Eles tm que adotar medidas cautelares
e dizer por que no aplicam as medidas cautelares, tendo em vista que a
no aplicao abarrota os presdios. Os juzes e tribunais tm que
obedecer questo da audincia de custdia. J decidimos isso aqui, o
que j foi um passo maravilhoso do Supremo Tribunal Federal. O
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ADPF 347 MC / DF
Supremo Tribunal Federal, nessa onda que aduz ativista - s que ns no
agimos ex officio, somos provocados e isso aqui um exemplo disso -,
tem ido muito alm do que j foi. O Supremo Tribunal Federal agora
ocupa um papel de destaque at mesmo na garantia da governabilidade
sob vrios aspectos, porque, em vrias ocasies, essas polticas pblicas
no so enfrentadas. E enfrent-las politicamente pode gerar um preo
social muito grande para aqueles a quem compete decidir sobre essas
matrias. Ento, empurra-se para o Poder Judicirio - cujos juzes no so
eleitos, so indicados, mas so concursados, e o prprio Poder Judicirio
de primeiro grau -, porque ali evidentemente no h compromisso com
um eleitorado e ele resolve as questes. o que tem acontecido hoje com
o Supremo Tribunal Federal. Esse ativismo, essa suposta judicializao de
questes que, segundo alguns, no nos dizem respeito, nos diz respeito
na medida em que a Constituio Federal nos obriga a prover to logo
provocado. Se ns tivssemos nos Estados Unidos, talvez a Suprema
Corte de l pudesse se pronunciar ou no - "no julgo, acho que a
sociedade no est preparada". L, h a denominada reserva do possvel,
Professor Cass Sunstein, enfim... Mas, aqui, no. Aqui, ns estamos diante
de uma ao que vai permitir ao Poder Judicirio estabelecer regras de
como devem agir os juzes, pedagogicamente, com eficcia erga omnes e
sem prejuzo de ns no nos assustarmos com o cabimento de
reclamao, porque, eu repito, e at sugiro que se expea um
entendimento sumular no sentido de que a reclamao no meio
substitutivo de recurso. Porque, a partir do momento em que houver
transgresso a essas regras de proceder pelos juzes, eles estaro
cometendo uma ilegalidade passvel de soluo, atravs do recurso
cabvel.
De sorte que a ideia que eu procurei, exatamente, conciliar com esta,
que exsurgiu da Reclamao n 10.793, foi exatamente que no cabe
reclamao como substitutivo do recurso cabvel por descumprimento de
deciso na ao de descumprimento de preceito fundamental. S a
redao, ns temos total condio de elaborar ao tempo certo, at agora,
depois de ouvir os demais colegas. Mas esse enunciado
5

ADPF 347 MC / DF
importantssimo, porque ns no podemos ficar podados de agirmos
nesse mbito, de pelo menos dar concretitude ao que o nosso Poder
Judicirio... Aqui no violao da clusula de Separao de Poderes, ns
estamos avisando aos membros do Poder Judicirio. uma deciso da
Suprema Corte, que est hierarquicamente abaixo, e eles devem respeitar
a jurisprudncia e as decises do Supremo Tribunal Federal.
De sorte que no vai abarrotar de reclamao como na ADI, porque
isso no ADI, isso aqui uma ao de descumprimento de preceito
fundamental na qual, de forma sui generis, ns estamos estabelecendo
regras in procedendo para os juzes, que, se no as cumprirem, se
submetero s cassaes inerentes aos recursos quando se veicula o vcio
da ilegalidade.
Ento, com essas consideraes, Senhor Presidente, eu vou procurar
redigir essa proposio e vou acompanhar integralmente o voto do
Ministro Marco Aurlio com relao a todos os itens que ele aqui
chancelou. E eu no me recordo se Vossa Excelncia fez uma adequao
final diante de uma observao do Ministro Barroso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - que, na ltima sesso, houve uma sugesto do
Ministro Barroso, salvo melhor juzo, no sentido de que se concedesse
uma liminar, de ofcio, para determinar ao Governo Federal que
encaminhe ao STF, no prazo de um ano, o diagnstico da situao do
sistema penitencirio e plano de ao para soluo dos problemas, em
harmonia com os Estados-membros da federao.
ontem, recebi o diretor do DEPEN, que disse, eminente Ministro-Relator,
que est coligindo os dados, inclusive dos projetos existentes, para
encaminhar ao Relator. Portanto, independentemente da liminar, Ministro
Marco Aurlio, o diretor do DEPEN, Doutor Renato De Vitto - um
defensor pblico de So Paulo extremamente operoso -, disse que h
projetos e que ele encaminharia ao relator para que ns todos
pudssemos ter essas informaes de diagnsticos e propostas que j
existem. Portanto, a cautelar...
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ADPF 347 MC / DF
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Acho que nem
precisaria, talvez, Ministro, se Vossa Excelncia me permite, dar um prazo
to longo, porque eles tm isso.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Acho que
poderamos abreviar o prazo.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Talvez pudesse ser
no prazo mais rpido possvel, e eles talvez atualizem, porque j existe
isto.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Isso.
Interessante, Ministra Crmen, ele est cumprindo um pouco a cautelar
de ofcio. Ento, eu fiquei feliz de saber.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - , o doutor Renato
Campos Pinto de Vitto, que Vossa Excelncia...
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Ele disse
que j havia providncias, e que ele gostaria de trazer.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,
permite-me? Foi puro esquecimento: eu acompanho essa proposta de
cautelar de ofcio do Ministro Barroso, que foi encampada, inclusive, pelo
eminente Relator, e no explicitei no meu voto. Eu acompanho.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ento, eu estou
acompanhando integralmente o Ministro Marco Aurlio, que encampou,
no seu voto, a proposta do Ministro Lus Roberto Barroso.
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Voto - MIN. CRMEN LCIA
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Senhor Presidente,
poderia apenas dizer que acompanho tambm, integralmente, o voto
preciosssimo - e aqui no , absolutamente, como em geral no , de
nenhum de ns, um elogio retrico ao voto do Ministro Marco Aurlio. E
fao a incluso, a, do detalhamento que foi feito por Sua Excelncia, neste
tema, que um tema to sensvel, um nervo exposto, que ns temos nessa
rea de cumprimento do Direito e da punio de quem deva ser,
eventualmente, punido; portanto, de dar cumprimento a decises
judiciais.
Conheo, como fez o Ministro Marco Aurlio e todos os que o
seguiram, desta arguio de descumprimento de preceito fundamental,
considerando que h um estado de coisas inconstitucionais nesta rea, e
no de hoje.
Apenas pediria licena para fazer uma ou duas referncias realando
o que foi dito, em parte, no voto do Ministro Marco Aurlio, mas tambm
o que foi suscitado pelo Ministro Barroso, da necessidade de haver o que
Vossa Excelncia chamou, Ministro Barroso, de um dilogo com a
sociedade a respeito deste tema.
Ns temos no Brasil, hoje, em dados de dezembro de 2013,
Presidente, 1.424 (mil quatrocentos e vinte e quatro) unidades prisionais.
E destas, apenas 4 (quatro) so federais, ou seja, estados respondem pelos
presos que deveriam ser de responsabilidade da Unio. E, nessas prises
federais, como disse, so 4 (quatro), h apenas, em nmero de pessoas
nesse sistema, 358 (trezentos e cinquenta e oito) presos, porque so os
presos que esto em regime muito especial pela periculosidade, pela

ADPF 347 MC / DF
necessidade de afastamento. Ento ns temos, em nmeros de dezembro
de 2014, no sistema penitencirio estadual, 579.423 (quinhentos e setenta
e nove mil, quatrocentos e vinte e trs) presos, e, em secretarias de
segurana, carceragens em delegacias, 27.950 (vinte e sete mil novecentos
e cinquenta) mais os 358 (trezentos e cinquenta e oito) do sistema
penitencirio federal. H um total que d, em termos de vagas, 376.669
(trezentos e setenta e seis mil, seiscentos e sessenta e nove), com um
dficit de 231.062 (duzentos e trinta e uma mil e sessenta e duas) vagas.
S esses nmeros seriam capazes de mostrar o estado de coisas
inconstitucional, porque essas pessoas esto encarceradas.
Por outro lado, fiz um estudo do que significa o
descontingenciamento, e certo que, na minha compreenso e
acompanhando o que disse o Ministro Marco Aurlio, precisa, sim, ser
determinado. Mas tambm tenho de afirmar que - e o Ministro Barroso
tambm deve ter tido essa experincia como Procurador de Estado -,
muitas vezes, se fazem convnios dos estados com a Unio que s
oneram o estado. Porque uma coisa construir paredes, outra coisa
administrar, ter o carcereiro, ter o assessor que fica por conta do
Estado, e isso tem, realmente, agravado o problema, porque os Estados
ficam com todo o nus correspondente aos servidores, s rebelies, falta
de alternativas que a Unio tem. Portanto, parece-me que todo esse
quadro realmente muito grave.
Outro dado que chama a ateno, Presidente, nesta arguio, que
se suscitou, entre os preceitos constitucionais que teriam sido
descumpridos, o da dignidade da pessoa humana em face do que dispe
o artigo 5, em relao a todo ser humano, mais ainda em relao ao
preso. Curiosamente o que talvez ns devssemos estar discutindo alm
disso, como cidados, no como juzes, a referncia constitucional muito
pouco estudada por ns, no Direito Constitucional, que o da existncia
digna, que est expressa no artigo 170 da Constituio, que embora se
refira ordem econmica, refere-se expressamente no apenas a
2

ADPF 347 MC / DF
dignidade, mas o existir. Qualquer que seja a condio daquele que existe
h de ser com dignidade.
E como o princpio da dignidade da pessoa humana est estampado
no artigo 1, fala-se pouco na existncia digna. Entretanto, quando a gente
faz visita penitenciria, o que h uma ausncia do existir digno e no
uma experincia digna que nem os presos, nessa altura, de alguma forma,
esperam.
Por outro lado, tambm me chama a ateno a circunstncia de que
tudo que se pediu nesta arguio, e que, como antecipei, estou
concordando nos cinco itens que o Ministro Marco Aurlio acedeu e
deferiu, diz respeito ao Estado. E a luta que ns temos nos trabalhos
sociais feitos com isso que o artigo 144 da Constituio, e o Ministro
Barroso fez referncia exatamente ao que o Ministro Gilmar tambm tem
feito muito, que isso diz respeito a ns como juzes, porque mandamos
cumprir, e a ns como cidados, porque se trata de uma questo que se
refere segurana pblica. E o artigo 144 da Constituio brasileira
afirma que a segurana pblica dever do Estado e de toda a sociedade.
Todavia, quando se tenta mudar o modelo, sem nenhum embarao
ou embargo da obrigao principal do Estado quanto a essa matria, h
uma enorme m vontade da sociedade com relao ao tema. E digo isso
porque uma das poucas experincias diferentes que ns temos, das
APACs, criadas h 30 anos e que tem sido extremamente difcil ser
implantada porque as comunidades no as querem.
Essa experincia comeou em Minas, com atuao muito forte da
Igreja, do Dom Serafim Fernandes, trs dcadas anos para se constituir, e
ns no conseguimos implantar em outras comunidades, porque as
pessoas nas cidades no querem l. E, a, feito, no vou dizer da
ressocializao, porque h poucos dias um preso me disse que - e de uma
forma muito corajosa e muito verdadeira - essa histria de ressocializao
3

ADPF 347 MC / DF
para professor - eu frequento os presdios como professora -, porque
ningum fica fora de uma sociedade. Ento, ele me disse: "Se me tiram de
uma sociedade e me pem l dentro, claro que eu vou me socializar com
quem estiver l, com outro criminoso." E est certo, porque ele est
vivendo a situao. O que ns podemos cogitar de inseri-lo de novo no
modo de vida com trabalho e dignidade, que no apenas pensar que se
tira da sociedade e depois se ressocializa. Esse preso me disse: "No
senhora, eu estou aqui socializado. S mudei o grupo com quem eu
andava. Eu no vivo isolado." Ento, preciso que se repense mesmo o
modelo da sociedade, porque lamentavelmente preciso que todo
mundo acredite que Beccaria morreu. O que ele props e que ns estamos
executando at hoje, h de avanar para se atualizar avance. Queria
chamar um pouco a ateno para isso.
Tambm, Presidente, comeou-se a ter experincia - e h experincia
em Minas Gerais - da parceria pblico-privada para penitenciria. Sei que
h muitos, muitos problemas na experincia de Minas Gerais, mas visito
essa penitenciria e completamente diferente de tudo que se tem em
termos de penitenciria, pelo menos de todas que visito.
Tenho dito, Ministro Marco Aurlio, que h um dado que pouco
estudado nesse tema, a no ser pelos rgos especializados do Ministrio
da Justia. Ns temos, hoje, 8% da populao carcerria feminina, e 92%
masculina. E h uma diferena do viver na penitenciria das mulheres e
dos homens. E comea-se a ter, pela primeira vez, o centro de referncia
da mulher grvida. A mulher que foi presa grvida, por exemplo, em BH
ns temos o centro de referncia e as condies so de cumprimento da
Constituio. Quando elas voltam, elas voltam para esse estado de coisa
inconstitucional flagrantemente, e h uma desagregao psicolgica dessa
pessoa, porque, alm da separao do filho recm-nascido, ela volta para
uma penitenciria em que no se tem o cumprimento da pena no regime
estabelecido e em condies de mnimo respeito dignidade humana.
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ADPF 347 MC / DF
Ento, no sei o que vai dar ainda esse tipo de experincia, mas digo
que quem tiver a possibilidade de fazer uma visita haver de ver. Estou
reafirmando, esta PPP de Minas, inclusive, tem muitos, muitos, muitos
problemas, mas uma penitenciria que cumpre, acho, os itens
fundamentais da Constituio. No sou capaz de listar todos os
problemas administrativos, de licitao, de tudo mais que tenha
acontecido, mas pelo menos uma tentativa completamente diferente de
tudo mais que tenho visitado neste Pas.
E por isso, acho que preciso - o Ministro Marco Aurlio chegou a
lembrar - no apenas fazer mais prdios com o mesmo modelo, mas fazer
uma grande revoluo, porque morreu, faliu, esse tipo de penitenciria
que vem sendo feita.
Em 1982, Darcy Ribeiro fez um clebre discurso em que ele desafiava
o Governo, avisando que se no tivesse a construo de muitas escolas no
Brasil, ns iramos, um dia, trazer ao Supremo julgamentos para
mandarem construir penitencirias aos montes e no caberia todo
mundo. E parece que o pressgio est se cumprindo.
Ento, acho que preciso realmente que a gente repense esse modelo
e a forma de se cumprir a Constituio. E nessa arguio de
descumprimento de preceitos fundamentais, claro, ns estamos julgando
o que pedido para tentar superar de imediato uma situao de urgncia.
Isso, a meu ver, precisa ser devidamente repensado para que a gente
tenha uma grande transformao e d cumprimento lei. E h modelos
novos para se dar cumprimento lei, no faltam leis.
Tambm preciso levar em considerao que h diferenas entre as
penitencirias; algumas com situao de atrocidade - no vou nem dizer
de perversidade.A gente sai de l, ao visitar, literalmente doente, tais as
coisas que a gente v. Quer dizer, no cabe mesmo o nmero de presos
nos locais designados para constrio de liberdade, e o Ministro Marco
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ADPF 347 MC / DF
Aurlio deu exemplo: um tero fica deitado, enquanto dois teros dos
presos ficam de p para dormir, num rodzio que nem a animais se
aplica... Lembrei-me, Ministro Marco Aurlio, quando Vossa Excelncia
votava, do clebre habeas de Sobral Pinto, que pedia que se aplicasse a
Lei de Proteo aos Animais s pessoas que estavam sendo torturadas e
que no recebiam tratamento sequer igual ao dos animais. Daqui a pouco,
aparecer outro Sobral Pinto que vir aqui para pedir isso, que o que
precisamos vencer e que esse estado de coisas inconstitucional nos faz
lembrar.
Os dados de que dispe o Ministrio da Justia, hoje, so - e que
sero entregues de uma forma atualizada - extremamente graves porque
demanda um encontro da federao. Os estados tm as suas obrigaes
que tm que cumprir, e a Unio tem a sua obrigao que tem que
cumprir. E a Unio tambm no cumpre, com suas quatro penitencirias
com 358 (trezentos cinquenta e oito) presos, num contingente que, como
lembrei, supera os seiscentos mil presos. Claro, essas penitencirias como
a de Catanduvas, tem pouqussimos presos porque a guarda que precisa
ser feita, a vigilncia, no nvel de segurana que precisa ser dado, faz com
que muitos outros crimes no sejam cometidos. Mas, em outras
penitencirias, h situaes como essa, em que sabemos que grupos de
criminosos dominam os presos e fazem dos presos verdadeiros sabujos,
numa hierarquia em cdigos de honra que nada tm a ver com o Estado,
tm a ver com tribos, em situao no de tribos civilizadas, com seus
marcos civilizatrios, mas com marcos de perversidade que so
gravssimos.
Por tudo, Presidente, essa arguio de preceito fundamental cumpre
- como diz o Ministro Fux - um papel fundamentalssimo que compete ao
Supremo discutir. O Ministro Gilmar Mendes tem repetido, algumas
dezenas de vezes, que este um problema nosso, porque o Judicirio
manda prender, o Judicirio manda soltar, o Judicirio tem a obrigao de
fiscalizar, e o Judicirio o responsvel, representa o Estado que tem essa
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ADPF 347 MC / DF
pessoa sob a sua guarda. Portanto, preciso haver uma grande
transformao. No sei como isso se faz, sei apenas que no h milagre a
ser feito nessa rea - e eu no fao milagre, fao Direito.
Estou acompanhando o Ministro Marco Aurlio, Presidente, que
deferiu cinco das oito medidas, declarando prejudicada apenas uma, em
decorrncia da circunstncia de que juzes no podem levar em
considerao as condies para diminuio de penas ou regime de
cumprimento - esses dois itens so os que no aceitamos -. Portanto,
estou votando acompanhando exatamente os itens por ele deferidos, com
a encampao que fez sugesto do Ministro Barroso. Apenas acho que
no precisaria ser um ano, mas que, com a maior urgncia possvel, tenho
certeza que haver boa vontade para o encaminhamento imediato desses
dados ao Supremo Tribunal Federal.
como voto, Presidente.
......................................
7

Voto - MIN. GILMAR MENDES
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente,
tambm, gostaria de ressaltar o belssimo voto proferido pelo eminente
Relator, o ministro Marco Aurlio e registrar a bela pea trazida aqui, da
lavra do advogado Daniel Sarmento, em nome do Partido Socialismo e
Liberdade - PSol, como j amplamente destacado, traz, talvez, um desses
temas mais desafiadores da atual realidade institucional brasileira, um
daqueles temas diante do qual ns, em geral, nos capitulamos, porque
geraes e geraes sobrevm sem que o tema seja adequadamente
encaminhado.
Por outro lado, percebe-se que extremamente difcil fazer-se tratar
do tema de maneira isolada, como j foi destacado nas vrias falas. O
tema de priso, o tema do sistema repressivo, mas o tema, tambm,
de segurana pblica, o tema da funcionalidade ou desfuncionalidade
do prprio Poder Judicirio. O tema aguarda, portanto, intrincadas
relaes com as expectativas do cidado, que se v s voltas com um
quadro de grande insegurana.
Inicio, Presidente, apenas para ser dogmtico, falando sobre o
cabimento da ADPF. Ningum vai dar uma palavra para discordar de que
estamos aqui a discutir preceitos fundamentais. O texto constitucional de
88, de uma maneira muito clara, inclusive quebrando, de alguma forma, a
rotina, ou a sequncia, com seus paradigmas, enfatizou esses direitos
penais e processuais de carter civil e penal. No por acaso que o texto
constitucional tem, pelo menos a metade de suas disposies voltadas a
esse ncleo temtico, garantias processuais e garantias penais - a partir do
art. 5, inciso 35, temos um elenco e, especialmente, o direito do preso,
como j foi aqui destacado e, s vezes, se fala do direito do preso, quando

ADPF 347 MC / DF
em verdade est se falando do direito do acusado. Mas temos regras
quanto necessidade de dar tratamento digno, a distino entre preso
provisrio e preso definitivo, as condies de priso da mulher; em suma,
todos os temas esto amplamente elencados no texto constitucional.
Seguindo, portanto, essas premissas, no h dvida de que podemos
at ter polmica sobre como interpretar a clusula de preceito
fundamental, mas ningum dvida de que os direitos e garantias
fundamentais so preceitos fundamentais e, portanto, esto aqui
albergados. No h, ento, nenhuma dvida em relao a isto.
Quanto ao segundo aspecto, o objeto, que importante analisar e o
requerente traz a frmula desse estado de coisa inconstitucional. E vou
me permitir relembrar de uma evoluo que tivemos no direito ptrio,
para lembrar que, em situaes, se no assemelhadas, pelo menos
anlogas, temos encaminhado soluo com base em nosso prprio
instrumentrio.
Comeo a lembrar a evoluo, Presidente, que tivemos - e Vossa
Excelncia um dos grandes estudiosos desse tema - no mbito da
interveno federal, especialmente da representao interventiva. Veja
que, na origem, entre 34 e 46, especialmente entre 34 e 37 e, depois, em 46,
pensvamos na representao interventiva como controle de normas, de
ato normativo. Posteriormente, com o advento da Emenda Constitucional
16, que cria o chamado controle de 65, o controle abstrato de normas,
ficou um pouco ambgua essa relao e se pensava se teria havido at
uma absoro, pela ao direta, agora mais ampla, dessa chamada
representao interventiva.
Sobre 88, essa perplexidade se afunilou. Por qu? Porque a
Constituio continuou mantendo a representao interventiva, confiada
ao Procurador-Geral da Repblica, tendo como parmetro os princpios
sensveis, agora adensados at como direitos da pessoa humana, mas
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ADPF 347 MC / DF
ampliou-se, tambm a ADI, com muitos autores possveis, em relao
lei ou ato normativo estadual ou federal. Portanto, o espao para uso da
representao interventiva sofreu, aparentemente, uma restrio, ou
houve at uma absoro, uma obsolescncia - cheguei a dizer em um
momento - da representao interventiva. Eis que - e o Direito
interessante nesse aspecto - surge um caso muito curioso, hoje pouco
citado, da relatoria do ministro Nery da Silveira, a chamada Interveno
Federal 114, que ns, do mundo acadmico, conhecemos como caso de
Matup.
De que se cuidava? Esse caso, Presidente, interessante. Por qu?
Um grupo de malfeitores, aparentemente, atuava no norte de Mato
Grosso, nessa regio, nesse municpio chamado Matup, e foi
surpreendido pela Polcia. Trazido ao presdio local, nas condies
existentes, teria havido uma sublevao da populao e essas pessoas
foram trazidas a uma praa pequena, e foram submetidas a linchamento.
No havia ningum que se habilitasse ao salvamento, preservao
dessas vidas, mas algum aparece e filma aquela cena macabra. E isso
corre Brasil afora. E as pessoas ficam chocadas. E o Procurador-Geral de
ento, hoje digno advogado Aristides Alvarenga, traz ao Supremo a
Representao Interventiva 114, da relatoria de meu ilustre antecessor, o
eminente ministro Nery da Silveira. E o debate que se travou aqui, nesta
Casa, ns estamos falando, portanto, dos idos de 1991, foi exatamente
sobre o cabimento da representao interventiva. Porque, at ento,
estvamos afeioados ideia de que a representao interventiva era para
ato do poder pblico, especialmente ato normativo estadual. Era essa
concepo. Mas a questo se colocou e o Tribunal disse: "Houve uma
mudana no quadro e no podemos deixar de arrostar esse desafio." E
conheceu da ao, contra a dogmtica vigente. E, a partir desse
processamento, claro, esse assunto se encaminhou, tomando-se as
medidas adequadas: designao de promotor especial, juzes, em suma,
medidas que foram tomadas dentro dos padres civilizatrios. Esse um
caso importante para mostrar que a prpria representao interventiva j
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ADPF 347 MC / DF
foi utilizada em casos anlogos aqui, tendo como base a omisso estatal,
que resulta em atos concretos, deletrios e invasivos da dignidade da
pessoa humana.
Transcrevo uma passagem da manifestao do ministro Pertence,
antes do prprio Procurador-Geral, que dizia: Se for o caso, a
representao fundada na violao dos princpios constitucionais
sensveis, violao que tanto pode dar-se por atos formais, normativos ou
no, quanto por ao material ou omisso de autoridade estatal - esse j
era o pedido. E o ministro Pertence disse o seguinte: J no h agora o
obstculo que a literalidade das constituies de 34 e 46 representava
para que a representao interventiva, que no passado era
exclusivamente uma representao por inconstitucionalidade de ato, sirva
hoje verificao de situaes de fato. claro que isso impor
adequaes, se for o caso, do procedimento desta representao
necessidade da verificao, no da constitucionalidade de um ato formal,
mas da existncia de uma grave situao de fato - estamos falando de
1971, portanto, e essa era a doutrina no caso Matup - atentatria
efetividade dos princpios constitucionais, particularmente, aos direitos
humanos fundamentais.
Esse um caso interessante, em que se mostra que - fica evidente - o
Tribunal j se deparou com situao semelhante e entendeu que a
omisso inconstitucional, a omisso administrativo-inconstitucional
deveria ser cobrada, por exemplo, em sede de representao interventiva.
Esta a doutrina que deflui do caso Matup.
Posteriormente, tivemos outro caso pouco falado, porque, tambm,
no teve um desfecho espetacular, que o chamado impropriamente,
talvez - caso Arruda, no Distrito Federal, em que, ho de se lembrar
todos, tnhamos um quadro de corrupo no mbito do Poder Executivo
e, tambm, no mbito da Cmara Legislativa. E, por muitos dias, talvez
semanas, vivemos uma situao de impasse, como cogitar, por exemplo,
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ADPF 347 MC / DF
de impeachment do governador se a Cmara estava profundamente
envolvida naquela rede de corrupo. E, a, isso que o ProcuradorGeral, doutor Gurgel, lana mo do Pedido de Interveno Federal 1.579,
dizendo comprometidos os princpios basilares do estado de direito
democrtico. E essa ao que, posteriormente, foi at julgada
improcedente ou at prejudicada, j no tenho presente, mas, a partir
dessa ao, deflagrou-se um processo poltico que solucionou o impasse
desenhado. De novo, uma situao de um estado de fato, absolutamente
incompatvel com a situao jurdica e desejada pelo texto constitucional.
Posteriormente, Presidente, tivemos a propositura de outra ao que
guarda relao com o tema que estamos aqui a desenvolver, a Interveno
Federal 5.129 - na sequncia, desculpe-me, esta ao at antecede do
caso Arruda -, que o emblemtico por todos os ttulos, que envolve o
presdio de Rondnia de Uso Branco, que ainda no teve
desenvolvimento ou sequncia, mas que tinha como base, inclusive, as
censuras que organismos internacionais - doutora Ela certamente tem
acompanhado esse termo - tm feito em relao ao sistema prisional
brasileiro, especialmente de alguns presdios, no caso, esse presdio que
se tornou, infelizmente, internacionalmente clebre, o de Urso Branco.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Objeto de uma ao da Corte Interamericana de Justia.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Interamericana de
Justia. Veja, o procurador-geral Antnio Fernando, manejou, portanto,
uma representao interventiva com esse objetivo, pedindo a interveno
federal nesse mbito.
claro que, na evoluo que tivemos - e agora j passando ao tema
da ADPF -, importante assinalar, claro, que a ADPF ficaria com um
objeto muito restrito se estivesse afeita to-somente a atos normativos.
Por isso, dentro do quadro de subsidiariedade, nesse momento gostaria
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ADPF 347 MC / DF
de referenciar e reverenciar a memria do professor Celso Bastos, que foi
um dos grandes inspiradores do desenvolvimento desta ao da arguio
de descumprimento de preceito fundamental nos moldes que a temos na
Lei n 9.882. A ideia bsica era ter um modelo mais amplo, que fosse
abrangente do direito pr-constitucional, como resultou; do direito j
eventualmente revogado; at de atos pr-legislativos. Eventualmente, o
ministro Celso tem decises a propsito dessa temtica: em que medida,
por exemplo, seria possvel proceder-se a controle de veto por
inconstitucionalidade - vrios temas que se colocam -, de decises
judiciais. E ns tivemos um exemplo aqui, num caso sempre clebre
citado, que o da importao dos pneus usados, em que se pediu que o
Tribunal se manifestasse para suspender - tendo, portanto, como objeto
tambm - as decises judiciais que autorizavam, por liminar sobretudo, a
importao de pneus contra a orientao geral emanada do CONAMA.
Mas, nesse contexto, tem-dr ressaltado que possvel, sim, procederse ao controle de situaes decorrentes de uma omisso. verdade que o
texto constitucional, com alguma ambiguidade, tratou da omisso de
maneira, s vezes mais ampla, s vezes mais restrita, mas contemplou,
tambm, a situao da omisso de providncias administrativas, como
todos ns sabemos, como objeto da ao direta por omisso. Mas tendo
em vista a prpria estrutura dessa ao direta, claro que ela no serviria
a abranger todas as situaes que esto focadas numa ao de
complexidade como aqui est colocado. Da, poder-se dizer que, a rigor, o
tipo de comando que se pretende mais abrangente do que aquele que
poderamos obter numa eventual ao direta por omisso.
Vejam, portanto, Senhores Ministros, Senhor Presidente, que
pretendemos que a prpria ao do Poder Judicirio tenha algumas
balizas especialmente, nos pedidos de liminares, isso est claro -, que
haja normas de organizao e procedimento do sistema prisional, que
haja um monitoramento do sistema. Tudo isso no seria bastante. Claro,
no se cogitaria de uma ADI, no se cogitaria de uma ao direta por
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ADPF 347 MC / DF
omisso, ainda que haja problemas relativos a
providncias
administrativas e da, talvez, reconhecer o cabimento da ADPF, tendo em
vista esse seu objeto plstico e amplo.
Ento, Presidente, no tenho dvida quanto ao cabimento dessa
ao, ainda que eu no me animasse, desde j, a subscrever a ideia ou a
aceitao da tese do estado de coisa inconstitucional. Bastaria que ns
indicssemos a existncia de uma omisso administrativa sistemtica, tal
como j apontei em escritos, para que se aceitasse, na espcie, a ao
proposta.
Por outro lado, esta deciso que se requer ao Tribunal daquelas que
desafia as prprias tcnicas decisrias. No basta uma liminar de carter
suspensivo, temos de nos embrenhar nas tcnicas de carter mais flexvel.
E, talvez, o modelo que mais se aproxime do caso que agora estamos a
enfrentar, em termos de paradigma no Direito Constitucional, pelo menos
mais recente, talvez, seja, inegavelmente, o caso Brown v. Board of
Education, de 1954, o clebre caso que deflagra o modelo de
dessegregao racial dos Estados Unidos, em que, como se sabe, o justice
Warren vai ter um papel importantssimo nessa etapa de dessegregao.
Este, portanto, um caso, sem dvida nenhuma, paradigmtico e que
chama a ateno, inclusive, responsabilidade da Corte neste caso,
porque no se trata apenas, ministra Rosa, de expedir uma liminar que
suspenda determinados atos, ou expedir determinadas orientaes, mas
h uma exigncia de que haja acompanhamento, sob pena de o esforo
que se est a fazer aqui resultar pouco significativo. Ento,
extremamente importante que estejamos atentos a isso. E, claro, vamos ter
oportunidade de, j agora, em sede de cautelar e, depois, na prpria
deciso de mrito, proceder analise para realmente encontrar um
encaminhamento.
Lembro-me de um professor alemo, hoje muito conhecido,
mundialmente conhecido, o professor Hoffmann-Riem que, em escritos
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ADPF 347 MC / DF
antigos, dizia que, nesses modelos em que h omisso, a deciso do juiz
- especialmente estava-se referindo ao modelo da declarao de
inconstitucionalidade sem pronncia da nulidade -, a deciso do juiz
um estmulo. Mas ela precisa de uma atitude de cooperao dos demais
rgos envolvidos na superao do estado de inconstitucionalidade. E
estamos a ver que, pelas providncias delineadas e enunciadas, so
mltiplas as atividades que se requerem s diversas instituies,
especialmente, ao Poder Judicirio que, como se destacou, participa, no
que diz respeito priso, soltura das pessoas. E conversvamos h
pouco, o ministro Celso e eu, a propsito de toda a superviso e execuo
penal, que da competncia, em nosso sistema, do Judicirio. Portanto,
isso inegvel. De modo que isso vai exigir, realmente, uma deciso de
carter plstico, de carter bastante criativo.
Chamo a ateno, tambm, para casos que tm chegado ao Tribunal
relativos ao sistema prisional, lembrando do Tema n 365, da relatoria do
ministro Teori Zavascki, em que se discute a responsabilidade civil do
Estado em relao ao preso submetido a condies carcerrias
inadequadas. A ADI n 5.170, da relatoria de Vossa Excelncia, ministra
Rosa Weber, buscando dar interpretao conforme aos dispositivos
relativos responsabilidade civil do Estado para afirmar que a violao
de direitos fundamentais dos presos por ms condies carcerrias deve
ser indenizada a ttulo de danos extrapatrimoniais. No Tema n 220,
Presidente, da relatoria de Vossa Excelncia, o RE n 592.581, em que se
discutiu a possibilidade de o Judicirio determinar obras em
estabelecimentos prisionais para assegurar direitos fundamentais dos
reclusos, h pouco julgado. No Tema n 453, da minha relatoria,
representado no Recurso Extraordinrio n 641.320, no qual estamos
avaliando as consequncias da inexistncia de vagas nos estabelecimentos
destinados aos regimes semiaberto e aberto. Portanto, estamos sendo
desafiados por uma srie de aes que reclamam, desta Corte, prestao
jurisdicional complexa envolvendo essa temtica.
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ADPF 347 MC / DF
Partindo-se dos parmetros constitucionais que asseguram a
dignidade e a integridade fsica e moral dos presos art. 1, III, e art. 5,
III, XLIV, XLVII, alnea e, XLVIII, XLIX e LVII , requer-se provimento
judicial que assegure esses direitos. O que se pede na petio inicial que
o Supremo mande respeitar os direitos dos presos de forma coletiva.
Em princpio, busca-se a tutela de obrigao de fazer, respeitar
diversos direitos das pessoas privadas da liberdade. Pede-se a tutela
especfica da obrigao, mediante elaborao e implementao do Plano
Nacional e dos planos estaduais e distrital de superao do estado atual
do sistema penitencirio e liberao dos recursos do FUNPEN. Por outro
lado, pedem-se providncias que assegurem resultado prtico
equivalente, consistentes em determinaes que, alterando o
ordenamento jurdico, tornem o encarceramento mais difcil
considerao do estado precrio do sistema nos decretos de priso
preventiva, na anlise do cabimento da substituio da pena privativa de
liberdade pelo juiz da ao penal, nos benefcios e no tempo de pena pelo
juiz da execuo. Essas medidas, muito embora tambm mirem-se na
tutela especfica da obrigao, o fazem por via transversa, tornando-se
mais difcil decretar a priso e menor tempo de encarceramento, busca-se
reduzir a lotao carcerria e, em consequncia, melhorar as condies do
sistema.
O atendimento do pedido, por um lado, modifica a legislao penal
e processual, estabelecendo normas de Direito Penal e Processual no
previstas at o momento. Por outro lado, determina a adoo de polticas
pblicas significativas para atender aos ditames da Constituio. Quanto
ao cumprimento da deciso, pede-se que o Supremo Tribunal retenha a
jurisdio, fiscalizando sua execuo.
Como lembrei, a Suprema Corte norte-americana valeu-se dessa
prerrogativa em Brown v. Board of Education, de 1954, quando reiterou a
inconstitucionalidade da discriminao racial nas escolas pblicas e
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ADPF 347 MC / DF
determinou que as leis federais, estaduais e municipais fossem ajustadas
a essa orientao. Confiou-se a execuo do julgado aos tribunais de
distrito que deveriam guiar-se por princpios de equidade,
tradicionalmente caracterizados pela flexibilidade prtica na
determinao de remdios e pela facilidade de ajustar e conciliar as
necessidades pblicas e privadas. Todavia, esses tribunais deveriam
exigir das autoridades escolares um pronto e razovel incio da
execuo - esse um desafio que temos nesse caso -, competindo-lhes
verificar a necessidade de que se outorgasse prazo adicional concluso
das reformas exigidas.
Em 2011, analisando recurso proveniente de julgamento por
colegiado judicial da Califrnia nas aes coletivas movidas por Coleman,
Plata e outros contra os governadores Brown e Schwarzenegger, a
Suprema Corte confirmou deciso local. Considerou que as reiteradas
violaes a direitos assistncia mdica dos presos estavam ligadas
superpopulao carcerria. Em consequncia, determinou que o Estado
da Califrnia elaborasse, em prazo curto, plano de reduo da
superpopulao, de forma a reduzir a ocupao - e aqui realmente uma
situao limtrofe - a um mximo de 137,5% (centro e trinta e sete vrgula
cinco por cento) do nmero de vagas. Admitiu, portanto, esse excesso de
37,5% em relao s vagas existentes. Como sabemos, no Brasil, falamos
da existncia de 360 mil vagas e j estimamos em 600 ou 700 mil presos.
Portanto, estamos para alm de 200%. E, certamente, se formos tomar por
unidade, temos um quadro ainda mais gravoso.
Estas medidas, portanto, no so heterodoxas, tendo em vista nossa
tradio constitucional. Isso possvel de realizar. E ns sabemos que no
Supremo j adotamos algumas decises nesse sentido. Eu me lembro das
questes de ordem nas aes diretas 4.357 e 4.425, referentes modulao
de efeitos da declarao de inconstitucionalidade do regime de
pagamentos de precatrios previsto pela Emenda Constitucional 62/2009,
concludo em 25.3.2015. O Tribunal conferiu ao Conselho Nacional de
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Justia poderes para fazer diagnstico do sistema de pagamentos dos
precatrios pelas diversas unidades da federao. Deliberou que as
propostas do CNJ deveriam ser analisadas, em sesso jurisdicional,
prosseguindo o julgamento da questo de ordem na ao de controle
concentrado, pelo prprio STF.
No presente caso, tenho que necessrio adotar soluo semelhante.
Em suma, independentemente da adoo da doutrina do estado de coisas
inconstitucional, os fundamentos da ao so slidos. O Tribunal deve
prosseguir com a anlise de seu mrito. No que se refere ao
reconhecimento do estado de fato, que causa de pedir da presente ao
penal, furto-me a aprofundar comentrios. A situao de penria do
sistema prisional do pas to notria, o que quer se diga, ser expletivo
e, claro, vergonhoso para todos ns. E como tenho destacado, ns no
temos, no mbito do Judicirio, sequer a desculpa de dizer que isso
culpa da Administrao, porque somos administradores do sistema.
Como destacou h pouco o ministro Celso, temos grande
responsabilidade na mantena desse quadro catico.
Passo anlise das medidas postuladas.
No presente caso, partindo-se dos parmetros constitucionais
referidos, requer-se provimento judicial que, indiretamente, assegure
esses direitos. Portanto, o que se busca a tutela, em linhas gerais, de
obrigao de fazer. A edio de algumas normas de organizao e
procedimento e providncias de ndole administrativa.
E eu lembro que, ao lado das normas que disciplinam a cautelar em
sede de ADPF, nunca demais recordar, tambm, do disposto no 461 do
CPC, ministro Fux, que d ao julgador o poder de conceder a tutela
especfica da obrigao e determinar providncias que assegurem o
resultado prtico equivalente ao do adimplemento. E, claro, tem
aplicao subsidiria em casos que tais. Pede-se a tutela especfica da
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obrigao, mediante elaborao e implementao do plano nacional e de
planos estaduais e distrital e liberao dos recursos do FUNPEN. O
atendimento ao que a Constituio e a lei exigem da Administrao, em
termos de estrutura carcerria, que depende de expressivos gastos e de
tempo a sua implementao. Por isso, pedem-se providncias que
assegurem resultado prtico e equivalente, consistentes em
determinaes que,
alterando o ordenamento jurdico, tornem o
encarceramento mais difcil considerao do estado precrio do sistema
nos decretos de priso preventiva, na anlise do cabimento da
substituio da pena e assim por diante.
Em outras palavras, ao postular a realizao de audincias de
apresentao de flagrados ou a especial considerao da situao
carcerria na avaliao da necessidade das prises processuais ou
cabimento da aplicao das penas alternativas, no se est buscando
melhorar a situao de um preso em particular, mas reduzir a populao
prisional e, com isso, melhorar o respeito coletividade dos presos.
Analiso as medidas requeridas: As alneas a, c e d so
conexas, pelo que as analiso em conjunto. Determinao aos juzes e
tribunais que lancem, em casos de determinao ou manuteno de
priso provisria, a motivao expressa pela qual no aplicam medidas
cautelares alternativas privao de liberdade, estabelecidas no artigo
319 do Cdigo de Processo Penal. O relator deferiu essas medidas
endereadas diretamente a juzes e tribunais. Tenho que, na linha do que
defendido pelo ministro Edson Fachin, no h dvida de que os juzes j
devem considerar a situao prisional ao expedir ordens de priso. Como
reforo ou incentivo, a medida at poderia ser positiva. No entanto, a
exigncia de motivao escrita nas decises acerca da situao carcerria
representaria mais um captulo nas decises judiciais. Em muitos casos,
seria um captulo genrico, sem efetivo cotejo da situao com o caso
concreto. Da, adviria o aumento do nmero de reclamaes que o
Supremo Tribunal Federal receber - ou receberia - sem contar que
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prises necessrias acabariam desconstitudas por falha do magistrado
em acrescentar consideraes formais deciso.
Para reduzir a cultura do encarceramento, talvez fosse mais
recomendvel atuar no campo da formao, conscientizando os
magistrados acerca do estado de coisas e de suas consequncias. A
ENFAM, a Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de
Magistrados pode ser chamada a protagonizar essa transformao,
oferecendo treinamentos que contemplem a situao prisional e as
medidas alternativas ao encarceramento. Por ora, no proporia a medida
como ordem, mas pura sugesto ou recomendao.
Assim, acompanho a divergncia e indefiro a medida cautelar s
alneas a, c e d. Proponho a expedio de ofcio ENFAM,
recomendando a elaborao de plano de trabalho para oferecer
treinamento a juzes sobre o sistema prisional e medidas alternativas.
Na Turma, temos feito essa observao, ministro Teori e notado que,
a despeito de todo o novo aparato do artigo 319, do Cdigo de Processo
Penal, os juzes sequer prestam ateno a essa disposio e, talvez, um
pouco por conta da cultura da priso provisria que precisa de ser
modificada. E, talvez, aqui, esteja o papel relevante a ser desempenhado
pela Escola Nacional de Formao de Magistrados.
Claro que h outras reclamaes. Muitos juzes, por exemplo - e
um ponto que tocaria aqui -, apontam que no podem lanar mo, em
determinados estados, do uso da tornozeleira eletrnica, por exemplo,
que seria uma alternativa, porque delas no dispem, o sistema no est
disposio. Portanto, em crimes com alguma gravidade, em que
poderiam usar essa alternativa, acabam por no o fazer, valendo-se,
ento, da priso preventiva.
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A alnea b diz com a implementao da audincia de apresentao
de presos em flagrante. Determinao aos juzes e tribunais que,
observados os artigos 9 e 3 do Pacto de Direitos Civis e Polticos e 7 da
Conveno Interamericana de Direitos Humanos, realizem, em at
noventa dias, audincias de custdia, viabilizando o comparecimento do
preso perante a autoridade judiciria no prazo de 24 horas, contados do
momento da priso.
Aqui j foi destacado o voto percuciente do ministro Fux na ADI
5.240, apoiado por todo o Tribunal e eu, no RE 635.659, j defendera a
universalizao da audincia de custdia em flagrantes da lei de drogas.
O requerimento constante da petio inicial direcionado
diretamente a tribunais. Acrescentaria que a realizao das audincias de
apresentao envolve providncias, tambm, do Poder Executivo, na
medida em que dever apresentar o preso, pelo que o comando a ser
expedido obrigatrio para a Administrao.
Quanto implementao, como j assinalou o Ministro Presidente,
deveramos contar com a coordenao central do Conselho Nacional de
Justia, que j vem acumulando know-how em projetos-piloto espalhados
por diversos tribunais.
Estou de acordo com o prazo de vinte e quatro horas para
apresentao. Claro que pode haver situaes excepcionais em que
poder no ser cumprido. Imagine-se, por exemplo, o flagrado que
ferido, ou est gravemente intoxicado, por ocasio do flagrante. Ou que o
preso, s 7:45 h da manh, venha a ser apresentado s 8 h do dia seguinte,
logo na abertura do frum. No entanto, essas situaes podero ser bem
equacionadas nas instncias ordinrias.
Tambm, fao registro da importncia que o Ministrio Pblico e a
Defensoria Pblica tero no sucesso das audincias de apresentao.
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ADPF 347 MC / DF
fundamental que esses rgos se comprometam com o projeto, seja
coletivamente, seja por parte de cada um de seus membros.
Por fim, ainda, quanto s prises preventivas, registro reflexo
acerca dos mecanismos de reviso da medida.
A Resoluo 66/2009, do CNJ, prev que o cartrio deve
providenciar a imediata concluso dos processos com ru preso parados
por mais de trs meses, art. 3, e o julgador dever prestar contas do
atraso, art. 5. No entanto, fora dos casos em que o processo permanece
parado por longo tempo, no h uma previso de reviso peridica do
prprio decreto de priso.
A Corte Europeia dos Direitos do Homem reconhece direito
reviso peridica das prises processuais, incorporado nas legislaes dos
pases daquele continente.
Nosso ordenamento j prev a possibilidade de pleitear liberdade
durante o processo em qualquer tempo e mesmo de forma reiterada.
Ainda assim, o grande nmero de prises processuais que se prolongam
no tempo, sem julgamento, parece indicar que os instrumentos de que
dispomos so insuficientes. E esse um ponto que podemos discutir,
talvez, at mesmo em sede de mrito desta ao, se no nos ocorrer nada
mais adequado em sede de cautelar.
A alnea e diz com a expedio de ordem aos juzes da execuo
penal para que antecipem benefcios aos presos submetidos a situaes
carcerrias violadoras de seus direitos progresso de regime,
livramento condicional e suspenso condicional da pena.
Em relao ao ponto, o eminente Relator e os ministros Edson Fachin
e Roberto Barroso foram deferentes legislao penal, no que estabelece
tempos mnimos para benefcios a sentenciados.
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ADPF 347 MC / DF
Como j mencionei antes, no podemos mais continuar a falar da
existncia desse sistema prisional como se estivssemos a reclamar do frio
ou do calor, como se no tivssemos nenhuma influncia na lamentvel
situao a que chegamos - isso anotei na Execuo Penal, Agravo
Regimental. Ns temos, sim, algo a ver com isso.
A despeito da gravidade da situao, ao menos em sede cautelar, a
meu ver, seria prematuro deferir o requerimento, tal qual posto. Essa
medida que modifica a legislao penal de forma substancial. No entanto,
tenho que deve ser deferida em menor extenso. A Lei 12.714/12
determina que os dados e as informaes da execuo da pena, da priso
cautelar e da medida de segurana devero ser mantidos e atualizados
em sistema informatizado de acompanhamento da execuo da pena.
Esse sistema deve informar tempestiva e automaticamente, por aviso
eletrnico, as datas previstas para progresso de regime e livramento
condicional. Alm disso, deve avisar o enquadramento nas hipteses
de indulto ou de comutao de pena.
Estamos falando, portanto, de direito positivo, a Lei 12.714, que tenta
generalizar as chamadas varas de execuo eletrnica cujas experincias
positivas existem em todo o pas. Ento, isso est positivado. Em tese, os
sistemas deveriam ter sido instalados pelas unidades da Federao em
setembro de 2013, final da vacatio legis de um ano (art. 6). Ou seja, a
administrao est em mora.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ministro, apenas um esclarecimento a Vossa Excelncia,
e Vossa Excelncia participa tambm desse processo.
O primeiro passo que o CNJ est dando fazer o levantamento dos
presos no Brasil todo, que ns no temos. Estamos pedindo auxlio e
vamos firmar um termo com o Tribunal Superior Eleitoral para fazer a
biometria dos presos, a identificao biomtrica dos presos, utilizando os
equipamentos que so usados pelos eleitores.
16

ADPF 347 MC / DF
O segundo passo, que j est bastante avanado, um sistema
nacional de cumprimento das penas e tambm dos benefcios prisionais.
um sistema que est sendo elaborado por um especialista, um juiz
do trabalho, por incrvel que parea, mas um especialista em informtica.
Isso dever estar implantado at o final deste ano. Ns vamos purgar essa
mora o mais brevemente possvel.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, Presidente,
importante que...Veja que a prpria legislao... E, aqui, h um dado
curioso, porque assim como avanada nossa Lei de Execuo Penal, de
1984, a legislao tem avanado, mas os passos, na execuo, continuam
falhos.
Muito embora a Lei 12.714/12 no mencione o Conselho Nacional de
Justia, o papel do Conselho na informatizao da execuo penal
consagrado pela Lei 12.106/09, que cria o Departamento de
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de
Execuo de Medidas Socioeducativas DMF, em seu mbito, que foi
apontado aqui, na ltima sesso, na manifestao do ministro Celso de
Mello. um dos objetivos do DMF acompanhar a implantao e o
funcionamento do sistema de gesto eletrnica da execuo penal e de
mecanismo de acompanhamento eletrnico das prises provisrias art.
1, 1, VII.
Com um sistema informatizado, seria possvel que os benefcios dos
presos fossem decididos a seu devido tempo. Teramos, a, grande
avano. As vagas do sistema prisional so recurso escasso, diretamente
administrado pelos juzes. Extino de pena, progresso de regime,
livramento condicional so judicialmente concedidos e abrem vagas no
sistema. Alm disso, seria possvel liberar a fora de trabalho das varas de
execues para decidir outros incidentes relevantes. No bastasse isso, a
utilizao da tecnologia da informao na execuo penal traria outros
benefcios colaterais. Para comear, teramos estatsticas confiveis, em
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ADPF 347 MC / DF
tempo real, da situao prisional do pas. Hoje, os esforos do Ministrio
da Justia em tabular os dados demandam energia desproporcional e
produzem estatsticas incompletas e defasadas.
Em junho de 2015, foi concludo e divulgado o Levantamento
Nacional de Informaes Penitencirias relativo a junho de 2014, um ano
de defasagem. Esse relatrio feito com base em questionrios
submetidos pelo Ministrio s secretarias de segurana pblica dos
estados. O sucesso da compilao depende da boa vontade das unidades
da Federao em fornecer dados. No ltimo relatrio, So Paulo
simplesmente omitiu-se - registre-se -, ou seja, no h dados sobre a
maior massa carcerria do pas - isso grave.
Outro benefcio seria a possibilidade de verificao da situao do
sistema em tempo real e de otimizao do manejo de vagas. Isso foi feito,
Presidente, no estado do Paran, pela Secretria de Justia, Cidadania e
Direitos Humanos Maria Teresa Uille Gomes, que criou centrais de vagas
- o ministro Fachin certamente tem conhecimento - e monitoramento em
tempo real dos presos, usando ferramentas de administrao, BI - business
intelligence. A prtica participou da edio de 2014 do prmio Innovare e
melhorou substancialmente a administrao penitenciria daquela
unidade federada. Tambm, o projeto de reforma da Lei de Execuo
Penal, da autoria do senador Renan Calheiros, que est tramitando no
Senado, prev a utilizao da tecnologia da informao para que os
benefcios a sentenciados sejam automatizados e o despacho somente seja
necessrio para neg-lo - recentemente, tivemos uma deciso nesse
sentido.
Falo, ento, dessas questes e digo: Assim, no presente momento,
proponho a notificao da Unio e dos tribunais de justia dos estados e
do Distrito Federal para que, em seis meses, coloquem em funcionamento
os sistemas de acompanhamento da execuo das penas, da priso
cautelar e da medida de segurana, na forma da Lei 12.714. A medida
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ADPF 347 MC / DF
dever ser diretamente fiscalizada pelo CNJ, que dever prestar contas a
este Tribunal. O CNJ, dever, outrossim, regulamentar o sistema
eletrnico e, se entender pertinente, desenvolver sistema nico a ser
adotado e fornecido aos tribunais.
Na alnea "f", requer-se ordem aos juzes da execuo para que
abatam da pena o tempo de priso, se constatado que as condies de
efetivo cumprimento foram significativamente mais severas. No Tema 365
da repercusso geral - RE 580.252 -, estamos debatendo essa questo, a
responsabilidade civil do Estado em relao ao preso submetido a
condies carcerrias inadequadas. Os trs votos at o momento so
favorveis responsabilizao do Estado, havendo divergncia quanto
forma de indenizao. Acompanhei o ministro Teori Zavascki. J o
ministro Roberto Barroso props a medida que postulara que,
preferencialmente, o preso seja indenizado com a remio de dias de
pena. O julgamento est suspenso pelo pedido de vista da ministra Rosa
Weber. Como j defendi naquele caso, tenho que as violaes a direitos
dos presos devem ser indenizados em pecnia, no em tempo de pena.
Por isso, reportando-me s consideraes que fiz, indefiro o requerimento
neste item.
Na alnea "g", requer-se, Presidente, determinao de que o
Conselho Nacional de Justia coordene mutiro carcerrio a fim de
revisar todos os processos de execuo penal em curso no pas que
envolvam aplicao de pena privativa de liberdade, visando a adequ-los
s medidas pleiteadas nas alneas "e" e "f". Como se sabe, em minha
gesto no CNJ, iniciamos os mutires carcerrios. Isso foi em 2008. J
mais do que o momento de cumprir a lei, seja a Lei de Execues Penais,
seja a Lei 12.714, para que, nos valendo da tecnologia da informao, os
benefcios a sentenciados sejam aplicados em tempo oportuno.
Mesmo que as providncias das alneas "e" e "f" tenham sido
indeferidas, tenho por importante que essa prtica prossiga, a dos
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ADPF 347 MC / DF
mutires, at que a garantia dos direitos dos sentenciados a benefcios
carcerrios seja observada de forma generalizada. Alm disso, como bem
observado pelo ministro Roberto Barroso, os mutires no precisam de
ser conduzidos apenas pelo CNJ; os prprios tribunais de justia podem e
devem adotar iniciativas semelhantes. Recentemente, noticiou-se na
imprensa que o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro estava
organizando mutiro na Vara de Execues Penais para reviso da
situao dos sentenciados em regime semiaberto. Assim, defiro a medida,
nos termos propostos pelo ministro Roberto Barroso.
O ltimo requerimento, alnea "h", para que a Unio libere verbas
do
Fundo
Penitencirio,
abstendo-se
de
realizar
novos
contingenciamentos. Esse tema tem sido objeto de mltiplas
consideraes no Tribunal e reala o absurdo de termos falta de vagas e
contingenciamento de recursos destinados a superar esse quadro.
Eu, ento, estou anotando que h outros problemas que tm sido
destacados nessa relao, inclusive a burocracia no processo de liberao
de recurso, mas entendo que essa medida de ser apoiada com toda
nfase.
Ainda, acrescentaria a seguinte observao, Presidente: fica um
apelo ao Ministrio da Justia e ao Colgio Nacional dos Secretrios de
Segurana Pblica, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico e ao CNJ,
para que articulem maior coordenao da questo.
Indo alm, a instituio das parcerias pblico-privadas pode surgir
como alternativa de financiamento de infraestrutura carcerria. A
ministra Crmen j falou, aqui, da boa experincia de Minas com as
APAC. Tambm, h registro, em Minas Gerais, de um modelo de
construo de PPP no Complexo Penal de Ribeiro das Neves. O modelo
tem vantagem expressiva, especialmente no mbito da reduo e da
estimativa de custos. E, a, fao algumas consideraes sobre essa
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ADPF 347 MC / DF
temtica e, portanto, tendo em vista os impasses que se verificam, acho
extremamente importante que se considerem modelos alternativos a
enfrentar essa situao.
Fao referncias, tambm, s APAC, lembrando que recebeu meno
honrosa, em 2014, embora a APAC que a tenha recebido no seja a de
Minas Gerais, mas a de ...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Em Minas, ns
temos quatro, no temos s uma.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas foi inspirada
em Minas Gerais, que a de So Jos dos Campos.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E por isso, Ministro,
se Vossa Excelncia me permite um aparte, eu comecei dizendo que o
Ministro Barroso tinha razo ao tentar que conversemos com a sociedade,
porque as APACs dependem dela, e estamos entrando numa fase, ou j
entramos, extremamente difcil, porque a sociedade no aceita, no quer
participar das medidas que poderiam conduzir melhoria do sistema. E,
hoje, para se implantar qualquer APAC, h uma rejeio da comunidade;
sem ela no se tem o processo.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - E, Ministro
Gilmar, a APAC funciona melhor, segundo eu apurei na reunio com o
DEPEN, porque ela tem limite de lotao.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - , verdade.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Ao passo
que do sistema puramente pblico, eles vo entupindo gente.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - claro. So
unidades realmente pequenas. Inclusive esse papel de eventual
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ADPF 347 MC / DF
ressocializao ...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A ideia da APAC,
hoje, a da chamada justia restaurativa. Portanto, a sociedade toda tem
de estar presente. Se ela no quiser, no entra, no depende s do Estado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, por fim,
o ministro Roberto Barroso props expedir requisio Unio para que,
em um ano, fornea diagnstico da situao do sistema carcerrio,
abordando o nmero de vagas, custos e responsabilidade da Unio e dos
estados. Tenho que a medida tem carter instrutrio e altamente salutar,
at para que o Tribunal possa exercer esse papel de coordenao de
execuo dessas medidas.
Mas, em resumo, Presidente, acompanho a divergncia para
indeferir as medidas cautelares requeridas nas alneas "a", "c" e d".
Acompanho o Relator para deferir a medida cautelar requerida na alnea
"b", determinando s autoridades competentes a apresentao, sem
demora, dos presos em flagrante autoridade judiciria, nos termos
assim estabelecidos.
Peo vnia ao Relator para deferir a medida cautelar requerida na
alnea "e" em menor extenso para determinar a notificao da Unio e
dos tribunais de justias dos estados e do Distrito Federal para que, em
seis meses, coloquem em funcionamento os sistemas de
acompanhamento de execuo das penas da priso cautelar e da medida
de segurana, na forma da Lei n 12.714. E, isso, determinaria que a
medida deveria ser diretamente fiscalizada pelo CNJ.
Acompanho o Relator para indeferir a medida cautelar requerida na
alnea f; acompanho a divergncia para deferir a medida cautelar
requerida na alnea g, nos termos propostos pelo ministro Roberto
Barroso; acompanho o Relator para deferir a medida cautelar requerida
na alnea h; acompanho o ministro Roberto Barroso para determinar a
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ADPF 347 MC / DF
expedio de requisio Unio para que, em um ano, fornea o
diagnstico j referido.
Proponho, outrossim, a expedio de ofcio ENFAM, solicitando a
criao de plano de trabalho para oferecer treinamento a juzes sobre o
sistema prisional e medidas alternativas ao encarceramento.
como voto, Presidente.
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Esclarecimento
09/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ministro Gilmar Mendes, aqui, nesse aspecto que Vossa
Excelncia muito bem lembrou, a questo cultural e a questo mesmo de
formao dos juzes, ns firmamos um pr-acordo, um pr-termo de
entendimento com a Comisso Interamericana de Justia, que elaborar
um curso distncia para todos os juzes brasileiros, conscientizando-os
em relao aos direitos fundamentais e com foco tambm no sistema
prisional.
Isso, em novembro, dever ser definido, e, a partir do ano que vem,
esse curso estar no ar, em todo o Brasil, para todos aqueles que queiram
se inscrever.
Agradeo a observao de Vossa Excelncia, foi muito oportuna, e
nada impede que a ENFAM tambm, paralelamente, junte esforos s
iniciativas tomadas pelo CNJ.

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO:
1. Admissibilidade da arguio de descumprimento de preceito fundamental
na hiptese de omisso lesiva a preceito fundamental
Cabe destacar, desde logo, a admissibilidade da presente arguio de

descumprimento de preceito fundamental, em face da plena legitimidade
do controle jurisdicional de omisses inconstitucionais em que haja
incidido o Poder Pblico.
O Supremo Tribunal Federal tem acentuado ser lcito ao Poder
Judicirio , em face do princpio da supremacia da Constituio,
adotar, em sede jurisdicional , medidas destinadas a tornar efetiva a
implementao de polticas pblicas, se e quando se registrar, como
sucede no caso, situao configuradora de inescusvel omisso estatal .
A omisso do Estado que deixa de cumprir, em maior ou em menor
extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional qualifica-se como
comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que,
mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm
ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia (ou
insuficincia) de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos
postulados e princpios da Lei Fundamental, tal como tem advertido o
Supremo Tribunal Federal:
DESRESPEITO CONSTITUIO MODALIDADES
DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER
PBLICO.

ADPF 347 MC / DF
O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante

ao estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao de
inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo
do Poder Pblico, que age ou edita normas em desacordo com o
que dispe a Constituio, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os
princpios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal,
que importa em um facere (atuao positiva), gera a
inconstitucionalidade por ao.
Se o Estado deixar de adotar as medidas necessrias
realizao concreta dos preceitos da Constituio, em ordem a
torn-los efetivos, operantes e exeqveis, abstendo-se, em
conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a Constituio
lhe imps, incidir em violao negativa do texto constitucional.
Desse non facere ou non praestare, resultar a
inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total, quando
nenhuma a providncia adotada, ou parcial, quando insuficiente
a medida efetivada pelo Poder Pblico. ().
(ADI 1.458-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
V-se, pois, que, na tipologia das situaes inconstitucionais, inclui-se,

tambm, aquela que deriva do descumprimento, por inrcia estatal, de
norma impositiva de determinado comportamento atribudo ao Poder
Pblico pela prpria Constituio.
As situaes configuradoras de omisso inconstitucional ainda que se
cuide de omisso parcial derivada de insuficiente concretizao, pelo Poder
Pblico, do contedo material da norma impositiva fundada na Carta
Poltica refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inrcia
do Estado, como a que se registra no caso ora em exame, qualifica-se,
perigosamente, como um dos processos de vulnerao da autoridade da
Constituio, expondo-se, por isso mesmo, censura do magistrio
doutrinrio (ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Processos
Informais de Mudana da Constituio, p. 230/232, item n. 5, 1986, Max
Limonad; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional,
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ADPF 347 MC / DF
tomo II/406 e 409, 2 ed., 1988, Coimbra Editora; J. J. GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio,
p. 46, item n. 2.3.4, 1991, Coimbra Editora).
O fato inquestionvel um s: a inrcia estatal em tornar efetivas as
imposies constitucionais traduz inaceitvel gesto de desprezo pela
Constituio
e
configura
comportamento
que
revela
um
incompreensvel sentimento de desapreo pela autoridade, pelo valor e
pelo alto significado de que se reveste a Constituio da Repblica.
Nada mais nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma
Constituio sem a vontade de faz-la cumprir integralmente ou, ento, de
apenas execut-la com o propsito subalterno de torn-la aplicvel somente
nos pontos que se mostrarem convenientes aos desgnios dos
governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidados.
A percepo da gravidade e das consequncias lesivas, derivadas do
gesto infiel do Poder Pblico que transgride, por omisso ou por
insatisfatria concretizao, os encargos de que se tornou depositrio, por
efeito de expressa determinao constitucional, foi revelada, entre ns, j
no perodo monrquico, em lcido magistrio, por PIMENTA BUENO
(Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio,
p. 45, reedio do Ministrio da Justia, 1958) e reafirmada por eminentes
autores contemporneos (JOS AFONSO DA SILVA, Aplicabilidade das
Normas Constitucionais, p. 226, item n. 4, 3 ed., 1998, Malheiros;
ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Processos Informais de
Mudana da Constituio, p. 217/218, 1986, Max Limonad; PONTES DE
MIRANDA, Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1, de
1969, tomo I/15-16, 2 ed., 1970, RT, v.g.), em lies que acentuam o
desvalor jurdico do comportamento estatal omissivo.
O desprestgio da Constituio por inrcia de rgos meramente
constitudos representa um dos mais graves aspectos da patologia
3

ADPF 347 MC / DF
constitucional, pois reflete inaceitvel desprezo, por parte das instituies
governamentais, da autoridade suprema da Lei Fundamental do
Estado.
Essa constatao, feita por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la
Constitucin, p. 222, 1983, Ariel, Barcelona), coloca em pauta o fenmeno
da eroso da conscincia constitucional, motivado pela instaurao, no
mbito do Estado, de um preocupante processo de desvalorizao funcional da
Constituio escrita, como j ressaltado, pelo Supremo Tribunal Federal,
em diversos julgamentos, como resulta, exemplificativamente, da seguinte
deciso consubstanciada em acrdo assim ementado:
A TRANSGRESSO DA ORDEM CONSTITUCIONAL
PODE CONSUMAR-SE MEDIANTE AO (VIOLAO
POSITIVA)
OU
MEDIANTE
OMISSO
(VIOLAO
NEGATIVA)
O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante
ao estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao de
inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do
Poder Pblico, seja quando este vem a fazer o que o estatuto
constitucional no lhe permite, seja, ainda, quando vem a editar
normas em desacordo, formal ou material, com o que dispe a
Constituio. Essa conduta estatal, que importa em um facere
(atuao positiva), gera a inconstitucionalidade por ao.
Se o Estado, no entanto, deixar de adotar as medidas
necessrias realizao concreta dos preceitos da Constituio,
abstendo-se, em conseqncia, de cumprir o dever de prestao que
a prpria Carta Poltica lhe imps, incidir em violao negativa do
texto constitucional. Desse non facere ou non praestare,
resultar a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total
(quando nenhuma a providncia adotada) ou parcial (quando
insuficiente a medida efetivada pelo Poder Pblico). Entendimento
prevalecente na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
RTJ 162/877-879, Rel. Min. CELSO DE MELLO (Pleno).
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ADPF 347 MC / DF
A omisso do Estado que deixa de cumprir, em maior ou
em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional
qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade
poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm
desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se
fundam e tambm impede, por ausncia (ou insuficincia) de
medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e
princpios da Lei Fundamental.
DESCUMPRIMENTO
DE
IMPOSIO
CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAO
FUNCIONAL DA CONSTITUIO ESCRITA
O Poder Pblico quando se abstm de cumprir, total ou
parcialmente, o dever de legislar, imposto em clusula
constitucional, de carter mandatrio infringe, com esse
comportamento negativo, a prpria integridade da Lei
Fundamental, estimulando, no mbito do Estado, o preocupante
fenmeno
da
eroso
da
conscincia
constitucional
(ADI 1.484-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
A inrcia estatal em adimplir as imposies constitucionais
traduz inaceitvel gesto de desprezo pela autoridade da
Constituio e configura, por isso mesmo, comportamento que deve
ser evitado. que nada se revela mais nocivo, perigoso e
ilegtimo do que elaborar uma Constituio, sem a vontade de faz-la
cumprir integralmente, ou, ento, de apenas execut-la com o
propsito subalterno de torn-la aplicvel somente nos pontos que se
mostrarem ajustados convenincia e aos desgnios dos governantes,
em detrimento dos interesses maiores dos cidados. ().
(RTJ 183/818-819, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
importante enfatizar, desse modo, que, mesmo em tema de

implementao de polticas governamentais previstas e determinadas no
texto constitucional, a Corte Suprema brasileira tem proferido decises
que neutralizam os efeitos nocivos, lesivos e perversos resultantes da
inatividade governamental, em situaes nas quais a omisso do Poder
Pblico representa um inaceitvel insulto a direitos bsicos assegurados
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ADPF 347 MC / DF
pela prpria Constituio da Repblica, mas cujo exerccio est sendo
inviabilizado por contumaz (e irresponsvel) inrcia do aparelho estatal
(RTJ 174/687 RTJ 175/1212-1213 RTJ 199/1219-1220).
O Supremo Tribunal Federal, em referidos julgamentos, colmatou a
omisso governamental e conferiu real efetividade a direitos essenciais,
dando-lhes concreo e viabilizando, desse modo, o acesso das pessoas
plena fruio de direitos fundamentais cuja realizao prtica lhes estava
sendo negada, injustamente, por arbitrria absteno do Poder Pblico.
Vale relembrar, ainda, por necessrio, que as regra constitucionais
que tm por destinatrios os entes polticos que compem, no plano
institucional, a organizao federativa do Estado brasileiro no podem
converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder
Pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade,
substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel
dever, por um gesto irresponsvel de infidelidade governamental ao que
determina a prpria Lei Fundamental do Estado (RE 273.834-AgR/RS,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
2. A interpretao judicial como instrumento apto a conferir sentido de

contemporaneidade Constituio
Mostra-se importante enfatizar que a interpretao judicial

desempenha um papel de fundamental importncia, no s na revelao
do sentido das regras normativas que compem o ordenamento positivo,
mas, sobretudo, na adequao da prpria Constituio s novas
exigncias, necessidades e transformaes resultantes dos processos
sociais, econmicos e polticos que caracterizam a sociedade
contempornea.
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ADPF 347 MC / DF
Da a precisa observao de FRANCISCO CAMPOS (Direito
Constitucional, vol. II/403, 1956, Freitas Bastos), cujo magistrio
enfatiza, corretamente, que, no poder de interpretar os textos
normativos, inclui-se a prerrogativa judicial de reformul-los, em face de
novas e cambiantes realidades sequer existentes naquele particular
momento histrico em que tais regras foram concebidas e elaboradas.
Importante rememorar, neste ponto, a lio desse eminente
publicista, para quem O poder de interpretar a Constituio envolve,
em muitos casos, o poder de formul-la. A Constituio est em
elaborao permanente nos Tribunais incumbidos de aplic-la (...). Nos
Tribunais incumbidos da guarda da Constituio, funciona, igualmente, o
poder constituinte (grifei).
Cumpre referir que o poder de interpretar o ordenamento
normativo do Estado, ainda que disseminado por todo o corpo social,
traduz prerrogativa essencial daqueles que o aplicam, incumbindo, ao
Judicirio, notadamente ao Supremo Tribunal Federal que detm, em
matria constitucional, o monoplio da ltima palavra , o exerccio dessa
relevantssima atribuio de ordem jurdica.
A regra de direito todos o sabemos nada mais , na revelao do seu
contedo, do que a sua prpria interpretao.
Na realidade, a interpretao judicial, ao conferir sentido de
contemporaneidade Constituio, nesta vislumbra um documento vivo a
ser permanentemente atualizado, em ordem a viabilizar a adaptao do
corpus constitucional s novas situaes sociais, econmicas, jurdicas,
polticas e culturais surgidas em um dado momento histrico, para que,
mediante esse processo de aggiornamento, o estatuto fundamental no
se desqualifique em sua autoridade normativa, no permanea
vinculado a superadas concepes do passado, nem seja impulsionado,
cegamente, pelas foras de seu tempo.
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ADPF 347 MC / DF
Ou, em outras palavras, a interpretao emanada dos juzes e

Tribunais ser tanto mais legtima quanto mais fielmente refletir, em seu
processo de concretizao, o esprito do tempo, aquilo que os alemes
denominam Zeitgeist.
Da a correta observao feita pelo eminente Ministro
GILMAR MENDES, ao reconhecer que a evoluo jurisprudencial sempre
foi uma marca de qualquer jurisdio de perfil constitucional, para enfatizar, a
partir dessa constatao, que A afirmao da mutao constitucional
no implica o reconhecimento, por parte da Corte, de erro ou equvoco
interpretativo do texto constitucional em julgados pretritos. Ela reconhece e
reafirma, ao contrrio, a necessidade da contnua e paulatina adaptao
dos sentidos possveis da letra da Constituio aos cmbios observados numa
sociedade que, como a atual, est marcada pela complexidade e pelo pluralismo
(grifei).
3. O sistema penitencirio brasileiro: expresso visvel (e lamentvel) de um

estado de coisas inconstitucional
A petio inicial do Partido Socialismo e Liberdade PSOL,

primorosamente elaborada por seus ilustres Advogados, mais do que
uma pea processual, constitui verdeiro e terrvel libelo contra o sistema
penitencirio brasileiro, cuja situao de crnico desaparelhamento
culmina por viabilizar a imposio de inaceitveis condies degradantes aos
sentenciados, traduzindo, em sua indisfarvel realidade concreta, hiptese
de mltiplas ofensas constitucionais, em clara atestao da inrcia, do
descuido, da indiferena e da irresponsabilidade do Poder Pblico em
nosso Pas.
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ADPF 347 MC / DF
H, efetivamente, no Brasil, um claro e indisfarvel estado de coisas
inconstitucional resultante tal como denunciado pelo PSOL da omisso
do Poder Pblico em implementar medidas eficazes de ordem estrutural que
neutralizem a situao de absurda patologia constitucional gerada,
incompreensivelmente, pela inrcia do Estado que descumpre a
Constituio Federal, que ofende a Lei de Execuo Penal e que fere o
sentimento de decncia dos cidados desta Repblica.
O quadro de distores revelado pelo clamoroso estado de anomalia de
nosso sistema penitencirio desfigura, compromete e subverte, de modo
grave, a prpria funo de que se acha impregnada a execuo da pena,
que se destina segundo determinao da Lei de Execuo Penal
a proporcionar condies para a harmnica integrao social do condenado e do
internado (art. 1).
O sentenciado, ao ingressar no sistema prisional, sofre uma punio
que a prpria Constituio da Repblica probe e repudia, pois a omisso
estatal na adoo de providncias que viabilizem a justa execuo da pena
cria situaes anmalas e lesivas integridade de direitos fundamentais
do condenado, culminando por subtrair ao apenado o direito de que no
pode ser despojado ao tratamento digno.
Da a advertncia da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, em
um de seus Informes sobre os direitos humanos das pessoas privadas de
liberdade nas Amricas (2011), no sentido de que sempre que o sistema
penitencirio de um Pas no merecer a ateno necessria e os recursos
essenciais a serem providos pelo Estado, a funo para a qual esse mesmo
sistema est vocacionado distorcer-se- e, em vez de os espaos
prisionais proporcionarem proteo e segurana, eles se convertero em
escolas de delinquncia, propiciando e estimulando comportamentos
antissociais que do origem reincidncia e, desse modo, afastam-se,
paradoxalmente, do seu objetivo de reabilitao.
9

ADPF 347 MC / DF
Os sentenciados que cumprem condenaes penais a eles impostas
continuam margem do sistema jurdico, pois ainda subsiste, quanto a eles,
a grave constatao, feita por HELENO CLUDIO FRAGOSO, de que as
condies intolerveis e degradantes em que vivem os internos nos
estabelecimentos prisionais constituem a pungente e dramtica revelao
de que os presos no tm direitos em razo do estado de crnico e
irresponsvel abandono, por parte do Poder Pblico, do seu dever de
prover condies minimamente adequadas ao efetivo e pleno cumprimento
dos preceitos fundamentais consagrados em nossa Constituio e cujo
desrespeito d origem a uma situao de permanente e inadmissvel
violao aos direitos humanos.
J tive o ensejo de destacar, Senhor Presidente, quando do
julgamento do RE 592.581/RS, de que Vossa Excelncia foi Relator, a situao
precria e catica do sistema penitencirio brasileiro, cuja prtica, ao
longo de dcadas, vem subvertendo as funes primrias da pena,
constituindo, por isso mesmo, expresso lamentvel e vergonhosa da
inrcia, da indiferena e do descaso do Poder Executivo, cuja omisso
tem absurdamente propiciado graves ofensas perpetradas contra o
direito fundamental, que se reconhece ao sentenciado, de no sofrer, na
execuo da pena, tratamento cruel e degradante, lesivo sua
incolumidade moral e fsica e, notadamente, sua essencial dignidade
pessoal.
A questo penitenciria, em nosso Pas, j h muitos anos,
transcendendo a esfera meramente regional, tornou-se um problema de
dimenso eminentemente nacional, tal a magnitude que nesse campo assumiu
o crnico (e lesivo) inadimplemento das obrigaes estatais, de que tem
derivado, como efeito perverso, o inaceitvel desprezo pelas normas que
compem a prpria Lei de Execuo Penal.
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ADPF 347 MC / DF
No hesito em dizer, por isso mesmo, Senhor Presidente, a partir de
minha prpria experincia como Juiz desta Suprema Corte e, tambm,
como antigo representante do Ministrio Pblico paulista, tendo presente
a situao dramtica e cruel constatada no modelo penitencirio nacional,
que se vive, no Brasil, em matria de execuo penal, um mundo de fico
que revela um assustador universo de cotidianas irrealidades em conflito e
em completo divrcio com as declaraes formais de direitos que
embora contempladas no texto de nossa Constituio e, tambm, em
convenes internacionais e resolues das Naes Unidas, notadamente
aquelas emanadas de seu Conselho Econmico e Social so, no entanto,
descumpridas pelo Poder Executivo, a quem incumbe viabilizar a
implementao do que prescreve e determina, entre outros importantes
documentos legislativos, a Lei de Execuo Penal.
O fato preocupante, Senhor Presidente, que o Estado, agindo com
absoluta indiferena em relao gravidade da questo penitenciria, tem
permitido, em razo de sua prpria inrcia, que se transgrida o direito
bsico do sentenciado de receber tratamento penitencirio justo e adequado,
vale dizer, tratamento que no implique exposio do condenado a
meios cruis ou moralmente degradantes, fazendo-se respeitar, desse
modo, um dos mais expressivos fundamentos que do suporte ao Estado
democrtico de direito: a dignidade da pessoa humana (CF, art. 1, III).
O Poder Executivo, a quem compete construir estabelecimentos
penitencirios, viabilizar a existncia de colnias penais (agrcolas e
industriais) e de casas do albergado, alm de propiciar a formao de
patronatos pblicos e de prover os recursos necessrios ao fiel e integral
cumprimento da prpria Lei de Execuo Penal, forjando condies que
permitam a consecuo dos fins precpuos da pena, em ordem a
possibilitar a harmnica integrao social do condenado e do internado (LEP,
art. 1, in fine), no tem adotado as medidas essenciais ao adimplemento
de suas obrigaes legais, muito embora a Lei de Execuo Penal
preveja, em seu art. 203, mecanismos destinados a compelir as unidades
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ADPF 347 MC / DF
federadas a projetarem a adaptao e a construo de estabelecimentos e
servios penais previstos em referido diploma legislativo, inclusive
fornecendo os equipamentos necessrios ao seu regular funcionamento.
No foi por outra razo que o Plenrio desta Corte Suprema, no
precedente que venho de referir (RE 592.581/RS), formulou tese que
guarda inteira pertinncia com a controvrsia ora em exame segundo a
qual se revela lcito ao Poder Judicirio (...) impor Administrao Pblica
obrigao de fazer, consistente na promoo de medidas ou na execuo de obras
emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da
dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito sua integridade
fsica e moral, nos termos do que preceitua o art. 5, XLIX, da Constituio
Federal, no sendo oponvel deciso o argumento da reserva do possvel
nem o princpio da separao dos poderes (grifei).
No exame da grave questo ora submetida ao nosso exame,
preciso no desconsiderar a funo contramajoritria que cabe ao Supremo
Tribunal Federal exercer no Estado democrtico de Direito e que
legitima, precipuamente, a proteo das minorias e dos grupos vulnerveis,
sob pena de comprometimento do prprio coeficiente de legitimidade
democrtica das aes estatais.
J se sustentou, bem por isso, com acerto, nesta Suprema Corte, em
pea emanada do Grupo Arco-ris da Conscientizao Homossexual, essa
relevante funo do Supremo Tribunal Federal:
O papel desempenhado pelos direitos fundamentais na
restrio da soberania popular decorre da limitao imposta pelo
princpio do Estado de direito, que no admite a existncia de
poderes absolutos, nem mesmo o da soberania popular e do fato de
que uma dimenso formal de democracia no est habilitada para
proteger efetivamente o funcionamento democrtico do Estado.
Portanto, da mesma forma que se veda maioria que faa
determinadas escolhas suprimindo direitos necessrios
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ADPF 347 MC / DF
participao poltica de determinados cidados igualmente
vedado a essa maioria que deixe de tomar decises necessrias
efetivao da igualdade entre os indivduos.
Para salvaguardar os requisitos essenciais participao dos
indivduos no processo democrtico, o Judicirio mais uma vez
chamado a tomar tal posio de vanguarda, garantindo o livre
exerccio da liberdade e igualdade, atributos da cidadania, e
principalmente a dignidade humana ().
Nesse passo, o Poder Judicirio assume sua mais
importante funo: a de atuar como poder contramajoritrio; de
proteger as minorias contra imposies dezarrazoadas ou indignas
das maiorias. Ao assegurar parcela minoritria da populao o
direito de no se submeter maioria, o Poder Judicirio revela sua
verdadeira fora no equilbrio entre os poderes e na funo como
garante dos direitos fundamentais. (grifei)
Cabe enfatizar, presentes tais razes, que o Supremo Tribunal Federal,

no desempenho da jurisdio constitucional, tem proferido, muitas vezes,
decises de carter nitidamente contramajoritrio, em clara demonstrao de
que os julgamentos desta Corte Suprema, quando assim proferidos,
objetivam preservar, em gesto de fiel execuo dos mandamentos
constitucionais, a intangibilidade de direitos, interesses e valores que
identificam os grupos minoritrios expostos a situaes de vulnerabilidade
jurdica, social, econmica ou poltica e que, por efeito de tal condio,
tornam-se objeto de intolerncia, de perseguio, de discriminao e de
injusta excluso.
Na realidade, o tema da preservao e do reconhecimento dos
direitos das minorias, por tratar-se de questo impregnada do mais alto
relevo, deve compor a agenda desta Corte Suprema, incumbida, por efeito
de sua destinao institucional, de velar pela supremacia da Constituio
e de zelar pelo respeito aos direitos, inclusive de grupos minoritrios, que
encontram fundamento legitimador no prprio estatuto constitucional.
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ADPF 347 MC / DF
Com efeito, a necessidade de assegurar-se, em nosso sistema jurdico,
proteo s minorias e aos grupos vulnerveis qualifica-se, na verdade, como
fundamento imprescindvel plena legitimao material do Estado
Democrtico de Direito.
A opo do legislador constituinte pela concepo democrtica do
Estado de Direito no pode esgotar-se numa simples proclamao retrica. A
opo pelo Estado democrtico de direito, por isso mesmo, h de ter
consequncias efetivas no plano de nossa organizao poltica, na esfera
das relaes institucionais entre os poderes da Repblica e no mbito da
formulao de uma teoria das liberdades pblicas e do prprio regime
democrtico. Em uma palavra: ningum se sobrepe, nem mesmo os
grupos majoritrios, aos princpios superiores consagrados pela
Constituio da Repblica.
Desse modo, e para que o regime democrtico no se reduza a uma
categoria poltico-jurdica meramente conceitual ou simplesmente formal,
torna-se necessrio assegurar, s minorias e aos grupos vulnerveis,
notadamente em sede jurisdicional, quando tal se impuser, a plenitude de
meios que lhes permitam exercer, de modo efetivo, os direitos
fundamentais que a todos, sem distino, so assegurados.
Isso significa, portanto, numa perspectiva pluralstica, em tudo
compatvel com os fundamentos estruturantes da prpria ordem
democrtica (CF, art. 1, V), que se impe a organizao de um sistema de
efetiva proteo, especialmente no plano da jurisdio, aos direitos,
liberdades e garantias fundamentais em favor das minorias, quaisquer que
sejam, inclusive os condenados que compem o universo penitencirio, para
que tais prerrogativas essenciais no se convertam em frmula destituda
de significao, o que subtrairia consoante adverte a doutrina (SRGIO
SRVULO DA CUNHA, Fundamentos de Direito Constitucional,
p. 161/162, item n. 602.73, 2004, Saraiva) o necessrio coeficiente de
legitimidade jurdico-democrtica ao regime poltico vigente em nosso Pas.
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ADPF 347 MC / DF
4. O significado da defesa da Constituio
Impe-se ao Supremo Tribunal Federal, tornado fiel depositrio da

preservao da autoridade e da supremacia da nova ordem
constitucional, por deliberao soberana da prpria Assembleia Nacional
Constituinte, reafirmar, a cada momento, o seu respeito, o seu apreo e a
sua lealdade ao texto sagrado da Constituio democrtica do Brasil.
Nesse contexto, incumbe aos magistrados e Tribunais, notadamente
aos Juzes da Corte Suprema do Brasil, o desempenho do dever que lhes
inerente: o de velar pela integridade dos direitos fundamentais de todas as
pessoas, o de repelir condutas governamentais abusivas, o de conferir
prevalncia essencial dignidade da pessoa humana, o de fazer cumprir os
pactos internacionais que protegem os grupos vulnerveis expostos a
prticas discriminatrias e o de neutralizar qualquer ensaio de opresso
estatal.
O Supremo Tribunal Federal possui a exata percepo dessa realidade e
tem, por isso mesmo, no desempenho de suas funes, um grave
compromisso com o Brasil e com o seu povo, e que consiste em preservar
a intangibilidade da Constituio que nos governa a todos, sendo o
garante de sua integridade, impedindo que razes de pragmatismo
governamental ou de mera convenincia de grupos, instituies ou
estamentos prevaleam e deformem o significado da prpria Lei
Fundamental.
Torna-se de vital importncia reconhecer, por isso mesmo, que o
Supremo Tribunal Federal que o guardio da Constituio por expressa
delegao do poder constituinte no pode renunciar ao exerccio desse
encargo, pois, se a Suprema Corte falhar no desempenho da gravssima
atribuio que lhe foi outorgada, a integridade do sistema poltico, a
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ADPF 347 MC / DF
proteo das liberdades pblicas, a estabilidade do ordenamento normativo
do Estado, a segurana das relaes jurdicas e a legitimidade das
instituies da Repblica restaro profundamente comprometidas.
Nenhum dos Poderes da Repblica pode submeter a Constituio a
seus prprios desgnios, ou a manipulaes hermenuticas, ou, ainda, a
avaliaes discricionrias fundadas em razes de convenincia poltica ou
de pragmatismo institucional, eis que a relao de qualquer dos Trs Poderes
com a Constituio h de ser, necessariamente, uma relao de
incondicional respeito, sob pena de juzes, legisladores e administradores
converterem o alto significado do Estado Democrtico de Direito em uma
palavra v e em um sonho frustrado pela prtica autoritria do poder.
Nada compensa a ruptura da ordem constitucional, porque nada
recompe os gravssimos efeitos que derivam do gesto de infidelidade ao
texto da Lei Fundamental.
por isso que se pode proclamar que o Supremo Tribunal Federal
que no se curva a ningum, nem tolera a prepotncia dos governantes,
nem admite os excessos e abusos que emanam de qualquer esfera dos
Poderes da Repblica desempenha as suas funes institucionais e
exerce a jurisdio que lhe inerente de modo compatvel com os estritos
limites que lhe traou a prpria Constituio.
Isso significa reconhecer que a prtica da jurisdio, quando
provocada por aqueles atingidos pelo arbtrio, pela violncia, pela omisso
governamental e pelo abuso, no pode ser considerada ao contrrio do
que muitos erroneamente supem e afirmam um gesto de indevida
interferncia da Suprema Corte na esfera orgnica dos demais Poderes da
Repblica.
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ADPF 347 MC / DF
5. Legitimidade do controle jurisdicional das polticas pblicas, inclusive

em matria penitenciria, e a reserva do possvel
Tenho para mim que o eminente Relator bem examinou, em seu

primoroso voto, a controvrsia suscitada na presente causa, cabendo
assinalar que a abordagem do tema por ele efetuada ajusta-se, quanto ao
seu contedo, jurisprudncia constitucional que esta Corte Suprema
construiu a respeito da legitimidade do controle jurisdicional das polticas
pblicas.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, considerada a dimenso poltica
da jurisdio constitucional de que se acham investidos os rgos do
Poder Judicirio, tem enfatizado que os juzes e Tribunais no podem
demitir-se do gravssimo encargo de tornar efetivas as determinaes
constantes do texto constitucional, inclusive aquelas fundadas em normas
de contedo programtico (RTJ 164/158-161, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.).
que, se tal no ocorrer, restaro comprometidas a integridade e a
eficcia da prpria Constituio, por efeito de violao negativa do
estatuto constitucional motivada por inaceitvel inrcia governamental no
adimplemento de prestaes positivas impostas ao Poder Pblico,
consoante j advertiu o Supremo Tribunal Federal, por mais de uma vez,
em tema de inconstitucionalidade por omisso (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min.
CELSO DE MELLO RTJ 185/794-796, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.).
certo tal como observei no exame da ADPF 45/DF, Rel.
Min. CELSO DE MELLO (Informativo/STF n 345/2004) que no se
inclui, ordinariamente, no mbito das funes institucionais do Poder
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ADPF 347 MC / DF
Judicirio e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuio de
formular e de implementar polticas pblicas (JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de
1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domnio,
como adverte a doutrina (MARIA PAULA DALLARI BUCCI, Direito
Administrativo e Polticas Pblicas, 2002, Saraiva), o encargo reside,
primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo.
Impende assinalar, no entanto, que tal incumbncia poder
atribuir-se, embora excepcionalmente , ao Poder Judicirio, se e quando os
rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter vinculante, vierem a
comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de
direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura
constitucional, como sucede na espcie ora em exame.
No deixo de conferir, por isso mesmo, assentadas tais premissas,
significativo relevo ao tema pertinente reserva do possvel (LUS
FERNANDO SGARBOSSA, Crtica Teoria dos Custos dos Direitos,
vol. 1, 2010, Fabris Editor; STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN,
The Cost of Rights, 1999, Norton, New York; ANA PAULA DE
BARCELLOS, A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais,
p. 245/246, 2002, Renovar; FLVIO GALDINO, Introduo Teoria
dos Custos dos Direitos, p. 190/198, itens ns. 9.5 e 9.6, e p. 345/347,
item n. 15.3, 2005, Lumen Juris), notadamente em sede de efetivao e
implementao (usualmente onerosas) de determinados direitos cujo
adimplemento, pelo Poder Pblico, impe e exige, deste, prestaes
estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou
coletivas.
No se mostrar lcito, contudo, ao Poder Pblico criar obstculo
artificial que revele a partir de indevida manipulao de sua atividade
financeira e/ou poltico-administrativa o arbitrrio, ilegtimo e censurvel
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ADPF 347 MC / DF
propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a
preservao, em favor da pessoa e dos cidados, de condies materiais
mnimas de existncia e de gozo de direitos fundamentais (ADPF 45/DF, Rel. Min.
CELSO DE MELLO, Informativo/STF n 345/2004), a significar, portanto,
que se revela legtima a possibilidade de controle jurisdicional da invocao
estatal da clusula da reserva do possvel, considerada, para tanto, a teoria
das restries das restries, segundo a qual como observa LUS
FERNANDO SGARBOSSA (Crtica Teoria dos Custos dos Direitos,
vol. 1/273-274, item n. 2, 2010, Fabris Editor) as limitaes a direitos
fundamentais, como o direito de que ora se cuida, sujeitam-se, em seu processo
hermenutico, a uma exegese necessariamente restritiva, sob pena de ofensa
a determinados parmetros de ndole constitucional, como, p. ex., aqueles
fundados na proibio de retrocesso social, na proteo ao mnimo existencial
(que deriva do princpio da dignidade da pessoa humana), na vedao da
proteo insuficiente e, tambm, na proibio de excesso.
Cumpre advertir, desse modo, na linha de expressivo magistrio
doutrinrio (OTVIO HENRIQUE MARTINS PORT, Os Direitos
Sociais e Econmicos e a Discricionariedade da Administrao
Pblica, p. 105/110, item n. 6, e p. 209/211, itens ns. 17-21, 2005, RCS
Editora Ltda., v.g.), que a clusula da reserva do possvel ressalvada a
ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel no pode ser invocada,
pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do
cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente quando,
dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificao ou, at
mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um sentido
de essencial fundamentalidade.
Cabe referir, ainda, neste ponto, ante a extrema pertinncia de
suas observaes, a advertncia de LUIZA CRISTINA FONSECA
FRISCHEISEN, ilustre Procuradora Regional da Repblica
(Polticas Pblicas A Responsabilidade do Administrador e o
Ministrio Pblico, p. 59, 95 e 97, 2000, Max Limonad), cujo
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ADPF 347 MC / DF
magistrio, a propsito da limitada discricionariedade governamental
em tema de concretizao das polticas pblicas constitucionais,
assinala :
Nesse contexto constitucional, que implica tambm
na renovao das prticas polticas, o administrador est
vinculado s polticas pblicas estabelecidas na Constituio
Federal; a sua omisso passvel de responsabilizao e a sua
margem de discricionariedade mnima, no contemplando o no
fazer.
.......................................................................................................
Como demonstrado no item anterior, o administrador pblico
est vinculado Constituio e s normas infraconstitucionais
para a implementao das polticas pblicas relativas ordem
social constitucional, ou seja, prpria finalidade da mesma: o
bem-estar e a justia social.
.......................................................................................................
Conclui-se, portanto, que o administrador no tem
discricionariedade para deliberar sobre a oportunidade e
convenincia
de
implementao
de
polticas
pblicas
discriminadas na ordem social constitucional, pois tal restou
deliberado pelo Constituinte e pelo legislador que elaborou as
normas de integrao.
.......................................................................................................
As dvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser
dirimidas pelo Judicirio, cabendo ao Juiz dar sentido concreto
norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo
ou comissivo), verificando se o mesmo no contraria sua finalidade
constitucional, no caso, a concretizao da ordem social
constitucional. (grifei)
Resulta claro, pois, que o Poder Judicirio dispe de competncia

para exercer, no caso concreto, controle de legitimidade sobre a omisso
do Estado na implementao de polticas pblicas cuja efetivao lhe
incumbe por efeito de expressa determinao constitucional, sendo certo,
ainda, que, ao assim proceder, o rgo judicirio competente estar agindo
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ADPF 347 MC / DF
dentro dos limites de suas atribuies institucionais, sem incidir em ofensa
ao princpio da separao de poderes, tal como tem sido reconhecido,
por esta Suprema Corte, em sucessivos julgamentos (RE 367.432-AgR/PR,
Rel. Min. EROS GRAU RE 543.397/PR, Rel. Min. EROS GRAU
RE 556.556/PR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
8. Desse modo, no h falar em ingerncia do Poder
Judicirio em questo que envolve o poder discricionrio do
Poder Executivo, porquanto se revela possvel ao Judicirio
determinar a implementao pelo Estado de polticas
pblicas constitucionalmente previstas. ().
(RE 574.353/PR, Rel. Min. AYRES BRITTO grifei)
6. Escassez de recursos e a questo das escolhas trgicas
No se desconhece que a destinao de recursos pblicos, sempre to

dramaticamente escassos, faz instaurar situaes de conflito, quer com a
execuo de polticas pblicas definidas no texto constitucional, quer,
tambm, com a prpria implementao de direitos sociais assegurados
pela Constituio da Repblica, da resultando contextos de antagonismo
que impem ao Estado o encargo de super-los mediante opes por
determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes,
compelindo o Poder Pblico, em face dessa relao dilemtica causada pela
insuficincia de disponibilidade financeira e oramentria, a proceder a
verdadeiras escolhas trgicas (GUIDO CALABRESI/PHILIP BOBBITT,
Tragic Choices The Conflicts society confronts in the allocation of
tragically scarce resources, W.W. Norton & Company, Inc., 1978;
GUSTAVO ALMEIDA PAOLINELLI DE CASTRO, Direito Segurana
Pblica: Interveno, Escassez e Escolhas Trgicas; SNIA FLEURY,
Direitos Sociais e Restries Financeiras: Escolhas Trgicas sobre
Universalizao, v.g.), em deciso governamental cujo parmetro,
fundado na dignidade da pessoa humana, dever ter em perspectiva a
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intangibilidade do mnimo existencial, em ordem a conferir real efetividade s
normas positivadas na prpria Lei Fundamental.
por essa razo que DANIEL SARMENTO, ao versar o tema
pertinente ao controle judicial de polticas pblicas (Reserva do Possvel e
Mnimo Existencial, in Comentrios Constituio Federal de
1988, p. 371/388, 371/375, 2009, Gen/Forense), expendeu consideraes
que vale reproduzir:
At ento, o discurso predominante na nossa doutrina e
jurisprudncia era o de que os direitos sociais
constitucionalmente consagrados no passavam de normas
programticas, o que impedia que servissem de fundamento
para a exigncia em juzo de prestaes positivas do Estado. As
intervenes judiciais neste campo eram rarssimas,
prevalecendo uma leitura mais ortodoxa do princpio da separao
de poderes, que via como intromisses indevidas do Judicirio na
seara prpria do Legislativo e do Executivo as decises que
implicassem controle sobre as polticas pblicas voltadas
efetivao dos direitos sociais.
Hoje, no entanto, este panorama se inverteu. Em todo o
pas, tornaram-se freqentes as decises judiciais determinando a
entrega de prestaes materiais aos jurisdicionados relacionadas a
direitos sociais constitucionalmente positivados. Trata-se de uma
mudana altamente positiva, que deve ser celebrada. Atualmente,
pode-se dizer que o Poder Judicirio brasileiro leva a srio os
direitos sociais, tratando-os como autnticos direitos fundamentais,
e a via judicial parece ter sido definitivamente incorporada ao
arsenal dos instrumentos disposio dos cidados para a luta em
prol da incluso social e da garantia da vida digna.
Sem embargo, este fenmeno tambm suscita algumas
questes complexas e delicadas, que no podem ser ignoradas.
Sabe-se, em primeiro lugar, que os recursos existentes na
sociedade so escassos e que o atendimento aos direitos sociais
envolve custos. (...).
.......................................................................................................
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ADPF 347 MC / DF
Neste quadro de escassez, no h como realizar, hic et

nunc, todos os direitos sociais em seu grau mximo. O grau de
desenvolvimento socioeconmico de cada pas impe limites, que o
mero voluntarismo de bacharis no tem como superar. E a escassez
obriga o Estado em muitos casos a confrontar-se com
verdadeiras escolhas trgicas, pois, diante da limitao de
recursos, v-se forado a eleger prioridades dentre vrias demandas
igualmente legtimas. (...).
.......................................................................................................
As complexidades suscitadas so, contudo, insuficientes
para afastar a atuao do Poder Judicirio na concretizao
dos direitos sociais. Com a consolidao da nova cultura
constitucional que emergiu no pas em 1988, a jurisprudncia
brasileira deu um passo importante, ao reconhecer a plena
justiciabilidade dos direitos sociais. No entanto, essas dificuldades
devem ser levadas em conta. Vencido, com sucesso, o momento
inicial de afirmao da sindicabilidade dos direitos prestacionais,
chegada a hora de racionalizar esse processo. Para este fim,
cumprem importante papel, como parmetros a orientar a
interveno judicial nesta seara, duas categorias que vm sendo
muito discutidas na dogmtica jurdica: a reserva do possvel e o
mnimo existencial, que sero analisadas abaixo. H outras,
todavia, que tambm tm importncia capital neste campo, como
o princpio da proporcionalidade, na sua dimenso de vedao
proteo deficiente, e o princpio da proibio do retrocesso social.
(grifei)
Cabe ter presente, bem por isso, consideradas as dificuldades que

podem derivar da escassez de recursos com a resultante necessidade de o
Poder Pblico ter de realizar as denominadas escolhas trgicas (em
virtude das quais alguns direitos, interesses e valores sero priorizados
com sacrifcio de outros) , o fato de que, embora invocvel como
parmetro a ser observado pela deciso judicial, a clusula da reserva do
possvel encontrar, sempre, insupervel limitao na exigncia
constitucional de preservao do mnimo existencial, que representa, no
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ADPF 347 MC / DF
contexto de nosso ordenamento positivo, emanao direta do postulado
da essencial dignidade da pessoa humana, tal como tem sido reconhecido
pela jurisprudncia constitucional desta Suprema Corte:
CRIANAS E ADOLESCENTES VTIMAS DE ABUSO

E/OU EXPLORAO SEXUAL. DEVER DE PROTEO
INTEGRAL INFNCIA E JUVENTUDE. OBRIGAO
CONSTITUCIONAL QUE SE IMPE AO PODER PBLICO.
PROGRAMA SENTINELAPROJETO ACORDE. INEXECUO,
PELO MUNICPIO DE FLORIANPOLIS/SC, DE REFERIDO
PROGRAMA DE AO SOCIAL CUJO ADIMPLEMENTO
TRADUZ EXIGNCIA DE ORDEM CONSTITUCIONAL.
CONFIGURAO, NO CASO, DE TPICA HIPTESE DE
OMISSO
INCONSTITUCIONAL
IMPUTVEL
AO
MUNICPIO.
DESRESPEITO
CONSTITUIO
PROVOCADO POR INRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819).
COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA
LEI FUNDAMENTAL (RTJ 185/794-796). IMPOSSIBILIDADE
DE INVOCAO, PELO PODER PBLICO, DA CLUSULA
DA RESERVA DO POSSVEL SEMPRE QUE PUDER
RESULTAR, DE SUA APLICAO, COMPROMETIMENTO DO
NCLEO
BSICO
QUE
QUALIFICA
O
MNIMO
EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197). CARTER COGENTE E
VINCULANTE
DAS
NORMAS
CONSTITUCIONAIS,
INCLUSIVE
DAQUELAS
DE
CONTEDO
PROGRAMTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE
POLTICAS PBLICAS. PLENA LEGITIMIDADE JURDICA
DO CONTROLE DAS OMISSES ESTATAIS PELO PODER
JUDICIRIO.
A
COLMATAO
DE
OMISSES
INCONSTITUCIONAIS
COMO
NECESSIDADE
INSTITUCIONAL
FUNDADA
EM
COMPORTAMENTO
AFIRMATIVO DOS JUZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA
UMA POSITIVA CRIAO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO.
PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA
DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DELINEADAS
24

ADPF 347 MC / DF
NA CONSTITUIO DA REPBLICA (RTJ 174/687
RTJ 175/1212-1213 RTJ 199/1219-1220). RECURSO DO
MINISTRIO PBLICO ESTADUAL CONHECIDO E PROVIDO.
(AI 583.553/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
No constitui demasia acentuar, por oportuno, que o princpio da

dignidade da pessoa humana representa considerada a centralidade
desse postulado essencial (CF, art. 1, III) significativo vetor
interpretativo, verdadeiro valor-fonte que conforma e inspira todo o
ordenamento constitucional vigente em nosso Pas e que traduz, de modo
expressivo, um dos fundamentos em que se assenta, entre ns, a ordem
republicana e democrtica consagrada pelo sistema de direito
constitucional positivo, tal como tem reconhecido a jurisprudncia desta
Suprema Corte, cujas decises, no ponto, refletem, com preciso, o prprio
magistrio da doutrina (JOS AFONSO DA SILVA, Poder Constituinte
e Poder Popular, p. 146, 2000, Malheiros; RODRIGO DA CUNHA
PEREIRA, Afeto, tica, Famlia e o Novo Cdigo Civil Brasileiro,
p. 106, 2006, Del Rey; INGO WOLFANG SARLET, Dignidade da Pessoa
Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal de 1988,
p. 45, 2002, Livraria dos Advogados; IMMANUEL KANT,
Fundamentao da Metafsica dos Costumes e Outros Escritos, 2004,
Martin Claret; LUIZ ANTONIO RIZZATTO NUNES, O Princpio
Constitucional da dignidade da pessoa humana: doutrina e
jurisprudncia, 2002, Saraiva; LUIZ EDSON FACHIN, Questes do
Direito Civil Brasileiro Contemporneo, 2008, Renovar, v.g.).
A noo de mnimo existencial, que resulta, por implicitude, de
determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1, III, e art. 3, III),
compreende um complexo de prerrogativas cuja concretizao revela-se
capaz de garantir condies adequadas de existncia digna, em ordem a
assegurar, pessoa, acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, tambm, a
prestaes positivas originrias do Estado, viabilizadoras da plena fruio de
direitos sociais bsicos, tais como o direito educao, o direito proteo
integral da criana e do adolescente, o direito sade, o direito
25

ADPF 347 MC / DF
assistncia social, o direito moradia, o direito alimentao, o direito
segurana e o direito de no sofrer tratamento degradante e indigno quando
sob custdia do Estado.
Vale relembrar, finalmente e por oportuno, em face do direito
fundamental do sentenciado de receber tratamento penitencirio digno
quando da execuo da pena, que, em 2011, a Suprema Corte dos Estados
Unidos da Amrica, por 5 (cinco) votos a 4 (quatro), ao julgar o caso
Brown v. Plata, reputou ofensivo 8 Emenda Constituio americana
(que veda o cruel and unusual punishment) o excesso populacional no
sistema penitencirio do Estado da Califrnia (que chegava a 200% de
sua ocupao mxima), ordenando-lhe que reduzisse, no prazo de
02 (dois) anos, ao ndice de 137,5% (calculado sobre a capacidade total
ento existente) a sua populao carcerria.
Sendo assim, e em face das razes expostas, acompanho o eminente
Relator, exceto quanto alnea g, pois, nesse ponto, defiro o pedido de
medida cautelar. De outro lado, acolho a proposta formulada pelo
Ministro ROBERTO BARROSO, para determinar, de ofcio, que a Unio e
os Estados-membros, notadamente o Estado de So Paulo, encaminhem a
esta Corte informaes sobre a situao de seus respectivos sistemas
penitencirios.
o meu voto.
26

Aparte
09/09/2015
PLENRIO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Vossa

Excelncia me permite um aparte?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Com prazer...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) A
exemplar senadora Ana Amlia apresentou projeto de lei voltado a
proibir, nesse campo, o contingenciamento.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Essa iniciativa da
eminente Senadora Ana Amlia reveste-se de grande importncia, pois tem
por finalidade impedir que a mera vontade administrativa da Chefia do
Executivo culmine por frustrar, em decorrncia da manipulao do
contingenciamento de verbas oramentrias, a funo primria da pena,
tal como definida na prpria Lei de Execuo Penal (art. 1).
A situao de absoluta precaridade a que notoriamente se acha reduzido
o sistema penitencirio nacional mostra-se incompatvel com qualquer
medida administrativa de contingenciamento de recursos destinados ao
Fundo Penitencirio Nacional.

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Agradeo o voto de Vossa Excelncia, um denso voto,
uma verdadeira aula magna sobre o tema. E cumprimento tambm o
eminente Relator adiantando, desde logo, que o acompanho
integralmente, no apenas nos fundamentos, mas tambm nas
concluses, talvez acrescentando um item na medida cautelar, no que se
refere ao deferimento da medida cautelar em parte e tambm
acompanhando a proposta do eminente Ministro Barroso.
Eu queria salientar, porque no tenho mais muito a acrescentar, que
esta Corte, pioneiramente, acolhe o argumento do estado de coisas
inconstitucional. Salvo engano, jamais se cogitou desse tema no presente
Plenrio, e uma proposta que foi desenvolvida pioneiramente pela
Corte Constitucional da Colmbia, e que reconheceu, numa determinada
situao, um quadro insuportvel e permanente de violao massiva de
direitos fundamentais, que no poderia subsistir e que exigia, sem dvida
nenhuma, uma interveno do Poder Judicirio de carter estrutural e
que demandava, inclusive, medidas de natureza oramentria.
Essa matria foi muito discutida na doutrina, Sua Excelncia, o
Ministro e Professor Lus Roberto Barroso tambm adentrou nessa
matria, com a pertinncia e com a profundidade que lhe peculiar,
parece-me que a Corte deu um grande salto ao reconhecer, ao acolher este
argumento que veiculado agora pelo PSol.
Ento, eu queria justamente sublinhar esse fato, e o reconhecimento
do estado de coisas inconstitucional, que j vinha de certa maneira sendo
embrionariamente cogitado pela Suprema Corte Brasileira, segundo nos
demonstrou o Ministro Gilmar Mendes, agora encontra, a meu ver, um
acolhimento total e justifica, inclusive, esta medida, aparentemente um

ADPF 347 MC / DF
tanto quanto drstica, que justamente a interferncia do Poder
Judicirio nesta aparente discricionariedade no manejo do fundo
penitencirio nacional.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Essa interveno
jurisdicional revela-se plenamente legtima sob perspectiva constitucional,
tal como esta Corte Suprema tem reiteradamente julgado.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Perfeitamente. Legtima porque esse estado
insuportvel se tornou permanente, tendo em conta aes e omisses das
autoridades pblicas responsveis pelo Sistema Penitencirio Brasileiro.
De maneira que eu acompanho Sua Excelncia o Relator,
entendendo, inicialmente, que perfeitamente vlido, data venia, acolher a
cautelar solicitada no item "a", determinando-se aos juzes que lancem
uma argumentao mais slida relativamente manuteno da priso
provisria, explicitando por que no adota as medidas cautelares. At
porque o art. 312 foi modificado pela Lei 12.403/2011, ou seja, h muito
tempo j e os juzes vm procedendo como se essa alterao no tivesse
existido, determinando prises provisrias em termos abstratos, com base
no art. 312 de nossa Carta Magna. Trata-se, como disse o Ministro Luiz
Fux, de uma medida pedaggica importante de carter didtico, que deve
ser mantida.
Com relao ao item "b", estou perfeitamente de acordo. O Ministro
Decano agora discorreu longamente sobre a obrigao internacional que
o Brasil assumiu, e que foi internalizada como lei ordinria desde 1992, e
no vem sendo cumprida. Sua Excelncia tambm salientou os efeitos
benficos da adoo desta medida, ainda no de forma sistemtica, mas
agora ser, em face da determinao da Corte. E ns em breve, agora com
o reforo desta determinao exarada pelo Plenrio, deixaremos de
prender cerca de cento e vinte mil presos at o final do ano,
representando uma enorme economia para o errio.
Concordo tambm com a medida cautelar do item "c". Ou seja,
2

ADPF 347 MC / DF
aquela que determina aos juzes e tribunais que considerem
fundamentadamente o quadro dramtico do sistema penitencirio
brasileiro, no momento do implemento de cautelares penais na aplicao
da pena e durante o processo de execuo penal. Eu disse, numa rpida
interveno, no incio desta sesso, que a doutrina cogita do chamado
numerus clausus no que tange s prises. Ou seja, as prises no podem
comportar o nmero maior de presos do que fisicamente podem suportar.
Ns estamos lanando, Senhoras Ministras, Senhores Ministros, no CNJ,
um novo programa, que o Programa Cidadania nos Presdios, em que
ns adaptamos esta expresso latina para o vernculo e falamos do
princpio da capacidade prisional taxativa. Ento, nesse programa, que
ns baixaremos por resoluo, ns determinamos aos juzes da execuo
que observem o princpio da capacidade prisional taxativa. Ou seja, no
se pode mandar para um estabelecimento prisional mais pessoas do que
ele comporta. Portanto, estou plenamente de acordo tambm com a
cautelar do inciso "c".
Quanto ao inciso "d", que determina que os juzes estabeleam,
quando possvel, penas alternativas priso, ante a circunstncia de a
recluso ser sistematicamente cumprida em condies muito mais severas
do que as admitidas pelo arcabouo normativo, valho-me da lembrana,
numa das sesses em que ns julgamos uma questo atinente ao sistema
prisional, valho-me da meno que o ilustre Decano fez ao excesso de
execuo. Realmente, a sentena, quando no considera as condies
fticas das prises, incorre evidentemente no excesso de execuo.
Tal como o Ministro-Relator, no defiro as medidas pleiteadas no
item "e", "f", porque isso implicaria numa alterao do direito positivo
ptrio, que no possvel por intermdio de um determinao judicial.
No defiro a cautelar da letra "g", pelas mesmas razes que o fez o
eminente Ministro-Relator, porque ela est condicionada quelas medidas
solicitadas nos itens "e" e "f" que demandam alterao da legislao
positiva. Portanto, o que se pede aqui na inicial que se faam mutires
para justamente adequar.
3

ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) E sem
prejuzo dos mutires que esto em andamento no Conselho Nacional de
Justia.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Exatamente, os mutires sero automaticamente
levados a efeito. O que no se pode condicionar a mudana do direito
positivo.
Eu adiro tambm determinao de Sua Excelncia, no sentido de
que a Unio libere as verbas do Fundo Penitencirio Nacional, abstendose de realizar novos contingenciamentos. No me oporia fixao de um
prazo, se assim o Plenrio entender. E finalmente adiro sugesto do
Ministro Barroso para que se estabelea um prazo para que a
Administrao Pblica Federal apresente um diagnstico do sistema
prisional.
4

Esclarecimento
09/09/2015
PLENRIO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Aderi

imediatamente colocao do Ministro, que diz respeito ao
encaminhamento de planos, que inclusive j existem, ao Supremo. Mas h
uma srie de itens no pedido quanto ao julgamento de fundo. Por isso
que no abordei inicialmente a questo. Limitei-me ao pleito de cautelar,
formalizado pelo autor da ADPF. Mas de qualquer forma a vinda no
prejudica o exame final.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - No, e acho
que essas informaes vo ajudar a Vossa Excelncia e a ns outros a
julgarmos o mrito.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Para o
julgamento final.

Debate
09/09/2015
PLENRIO

DEBATE
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Eu
concordei, Presidente, com a sugesto da Ministra Crmen Lcia de que,
em vez de fixarmos o prazo de um ano, colocssemos uma clusula geral,
"o mais breve possvel", porque acho que no preciso tanto tempo,
porque no so...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eles j tm isso,
tanto que me encaminharam. Eu baseei o meu voto todo em dados deles.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Algumas
das informaes j existem. Ento, eu acho que se a gente puser "no mais
breve prazo possvel"...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ou "com urgncia".
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu ousaria, nesse aspecto, apenas ponderar que a
deciso judicial deve fixar um prazo, porque "o mais breve possvel" para
ns pode significar um determinado lapso temporal e para o Executivo,
outro. Isso obrigaria que ns reiterssemos o pedido.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Est certo.
No tem problema. um pouco como a histria do
descontingenciamento: eles dizem que j esto gastando, ento a cautelar
vai ser incua. Eu acho que pode ficar um ano, se j estiver pronto, eles
mandam antes. Est bom. Por mim, se a Ministra Crmen estiver de
acordo.

Debate
ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR)

Presidente, a recuo na adeso, porque, para se cogitar do
encaminhamento considerada a passagem da unidade de tempo ano,
teremos aparelhado o prprio processo para julgamento final. Adentrarei
os pedidos sucessivos que foram formalizados pelo requerente da ADPF.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Portanto,
Ministro Marco Aurlio, interesse da prpria Unio agilizar a entrega
desse material para que a gente possa levar em conta o que eles j esto
fazendo.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu estou tendo uma informao do coordenador do
DMF que est nos assistindo que o Poder Executivo teria condies,
dentro de um ms, como a Ministra Crmen acaba de explicitar, de
entregar isso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Quanto
ao que j est pronto.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Podamos talvez estabelecer um prazo de trs meses,
noventa dias.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Lanaria
"com a mxima urgncia".
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Presidente, eu no
tinha me pronunciado sobre essa questo dos dados, eu estou de acordo.
Eu apenas faria uma sugesto. Eu creio que os Colegas tambm devem
ter recebido o ltimo levantamento nacional das informaes
penitencirias. Eu recebi essa semana. Eu penso que h um diagnstico
2

Debate
ADPF 347 MC / DF
exatamente como imaginado pelo Ministro Barroso. No sei se teria
alguma outra informao adicional.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas tem porque
pedi, quando me chegou esse material, informaes suplementares, que
inclui no voto. Por exemplo: o que fazem as penitencirias federais,
quanto gastam em convnios para passar aos estados, o que fica de
obrigao para os estados. Para que todos tenham uma ideia exata desses
outros dados. Ento, eles realmente teriam pouco a acrescentar em termos
de programa, mas, em termos de dados, at para dar transparncia a
tudo que est acontecendo, seria bom.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - A sugesto que eu ia
fazer a seguinte: esse levantamento no teve os dados do Estado de So
Paulo, que possui 1/3 da populao carcerria; ento eu acho importante
que se determine tambm ao Estado de So Paulo e a todos os Estados
interessados que forneam esses dados. Porque o Ministrio da Justia
no conseguiu os do Estado de So Paulo e aqui, segundo informao que
ele presta na introduo dessa publicao, refere expressamente: apesar
de todos os esforos do DEPEN com prorrogaes de prazos, solicitaes
reiteradas e adequao do formato de entrega dos dados, o Estado de
So Paulo no respondeu ao levantamento.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ento Vossa Excelncia sugere que essa determinao
v para todos os Estados tambm?
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ento eu penso que
seria importante que se fizesse uma determinao especfica.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Eu acho
que o DEPEN tem as informaes dos estados em geral - foi o que eu ouvi
do Diretor-Geral -, salvo So Paulo. De modo que eu estaria de acordo
3

Debate
ADPF 347 MC / DF
com a explicitao de que So Paulo deve fornecer.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Sim, fazer uma
comunicao se for o caso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Relator, Vossa Excelncia redigir, ento, a melhor
frmula possvel para essa determinao.
4

Retificao de Voto
09/09/2015
PLENRIO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) um

pouco difcil, Presidente, a tarefa. Penso que a colocao acaba por
esvaziar o contedo da liminar que trouxe para apreciao no Plenrio.
Existem, realmente, esses planos; no vamos poder, de imediato,
trabalhar em cima deles. H providncias pleiteadas pelo autor da ADPF
quanto ao julgamento final.
Reluto sempre muito a evoluir, considerado o voto que elaborei
depois de um estudo feito da inicial e dos elementos do prprio processo
e aparte de Colega.
Volto posio primitiva. Fico na concesso da liminar, como
constante do voto de que fiz a leitura para o Plenrio.

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO SOBRE PROPOSTA

eu gostaria de acrescentar ao meu voto que estou aderindo, com essa
observao, ao fornecimento de dados. Eu gostaria tambm de
acrescentar que estou de acordo com a proposta do Ministro Gilmar; eu
achei, do ponto de vista do objetivo que ns estamos perseguindo aqui...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Com as
informaes que determinaremos sejam apresentadas, teremos esses
elementos. Receio que uma providncia, em termos de cautelar na
arguio de descumprimento de preceito fundamental, acabe por
prejudicar o contedo da prpria cautelar que
preconizei fosse
observada pelos Colegas.
ns estamos falando exatamente sobre os dados, essa proposta do
Ministro Barroso no apresentar plano, apresentar dados.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Com as
informaes, esses dados viro.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Mas eu gostaria,
Senhor Presidente, de aderir tambm proposta do Ministro Gilmar no
sentido de que se determine, no prazo de seis meses - penso que essa foi
a proposta de Sua Excelncia -, do sistema de acompanhamento previsto
na Lei n 12.714. Esse sistema de acompanhamento da Lei n 12.714 tem
que ser implantado no mbito do Executivo ou no mbito do Judicirio?

Voto s/ Proposta
ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Parece-me que o CNJ

est legitimado a proceder ao acompanhamento a que alude a
Lei n 12.714/2012, a despeito de esta a ele (CNJ) no se referir, em razo
do que j dispe a Lei n 12.106/2009.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Entendo que no
mbito do Conselho Nacional de Justia.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ento uma

determinao ao Conselho Nacional de Justia?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na verdade, no...
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A Lei n 12.106/2009

criou, no mbito do CNJ, um rgo o Departamento de Monitoramento
e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de
Medidas Scioeducativas (DMF) que poder auxili-lo no
acompanhamento da execuo das penas.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - .
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: H, portanto,

disposio do CNJ, rgo que nele se acha estruturado, cujas atribuies
certamente auxili-lo-o no acompanhamento da execuo das penas.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - No, no a Lei n
12.714.
2

Voto s/ Proposta
ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - A Lei n 12.714 no

menciona o Conselho Nacional de Justia.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ela no menciona.

Ela menciona que ser...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Agora, a lei que
criou o Departamento de Monitoramento a Lei n 12.106.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Mas a proposta de

Vossa Excelncia de implantar esse sistema onde? No CNJ?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Exatamente no

Departamento de Monitoramento que est no CNJ. Foi o que escrevi aqui:
Muito embora a Lei 12.714/12 no mencione o Conselho Nacional de
Justia, o papel do Conselho na informatizao da execuo penal
consagrado pela Lei 12.106/09 que cria o Departamento de
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio. E um dos objetivos
do prprio departamento acompanhar a implantao e o
funcionamento do sistema de gesto eletrnica da execuo penal e de
mecanismos, sem prejuzo de compartilhamentos.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ento Vossa

Excelncia est propondo que seja implantado pelo CNJ?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso. Ou no CNJ,

independentemente do uso de recursos...
3

Voto s/ Proposta
ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu acho essa

proposta bem interessante. No sei se o CNJ, nesse prazo, teria condies.
4

Debate
09/09/2015
PLENRIO

DEBATE
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - H vrios atores no sistema prisional - o governo
federal, os governos estaduais e o CNJ, atravs do DPMF. O CNJ, no
entanto, como estabelece a prpria Constituio, s tem ao sobre os
juzes da execuo. Ele no tem ao sobre os demais atores. Portanto, ele
no pode obrigar ningum, fora do Judicirio, a fazer ou deixar de fazer
algo. Ele s age sobre os juzes da execuo. Mas sponte propria, a ttulo de
colaborao, ns institumos um grupo de trabalho - e os trabalhos se
encerraro em dezembro deste ano - cujo objetivo foi estabelecer um
sistema de monitoramento eletrnico dos prazos processuais relativos
execuo da pena. Inclusive com avisos de quando algum vai passar do
sistema fechado para o semiaberto, do semiaberto para o aberto e,
finalmente, para a liberdade, fora os outros benefcios. Isso estar pronto
em dezembro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Em
sntese, o Conselho Nacional de Justia vem fazendo a parte que lhe cabe.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Vem fazendo a parte que lhe cabe. Inclusive agora ns
vamos fazer o recenseamento nacional de presos, porque h muito
intercmbio de presos - algum que sai de Sergipe e vai cumprir pena no
Rio Grande do Sul, depois vai para Mato Grosso e assim por diante - e s
possvel controlar esse trnsito, quem quem, com uma identificao
biomtrica. Ns estamos ultimando um termo de cooperao com o TSE
para fazer a identificao dos nossos 600 mil presos. Vamos comear com
um plano piloto, possivelmente, no Distrito Federal. Depois ampliaremos
isso para outros estados, at pela facilidade de transportarmos essas

Debate
ADPF 347 MC / DF
mquinas, mas um trabalho que exige no s investimento como
tambm algum tempo para que possa ser concretizado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Porque, na verdade,

Presidente, o que preciso de uma atividade integrada. A grande
queixa que se tem que, s vezes, tem-se o sistema de acompanhamento,
mas no h integrao, como acabei at de indicar com a ausncia, por
exemplo, de So Paulo no fornecimento de dados. A Lei n 12.714 diz:
"Art. 1 Os dados e as informaes da execuo da pena,

da priso cautelar e da medida de segurana devero ser
mantidos e atualizados em sistema informatizado de
acompanhamento da execuo da pena."
No haveria nada de estranho que isso fosse centralizado no CNJ,

tendo em vista inclusive a disposio...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Vejam,

nem o prprio partido pediu providncias quanto ao CNJ, a no ser a que
ficou prejudicada, porque no deferimos o que pretendido quanto
alterao dos prazos previstos na legislao. O CNJ vem atuando, e vem
atuando bem, a meu ver, no campo penitencirio. O que receio? Torno a
repetir: que, com providncias outras, acabemos por esvaziar o alcance
da liminar tal como pleiteada pelo autor da arguio de descumprimento
de preceito fundamental. Mas a maioria decide.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Quanto alnea "e"?
2

Debate
ADPF 347 MC / DF
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - H um outro fato - meditando sobre o que disse o
Ministro Marco Aurlio. Uma medida cautelar - agora numa melhor
reflexo, Ministro Barroso - concedida de ofcio, de certa maneira, poderia
trazer algum tumulto processual, porque a Unio aportaria informaes,
a parte contrria teria que ser intimada para se contrapor a essas
informaes tambm. A determinao do Ministro-Relator, ou pelo menos
a concluso final de mrito, poderia ser afetada por estas informaes,
porque a Unio poderia vir e alegar que j est cumprindo tudo o que foi
determinado.
acho que talvez a gente possa ter um meio termo, no planos, porque
acho que isso o pedido final. Porm, diagnsticos e os projetos
existentes ...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Os
diagnsticos viro quando solicitarmos as informaes, Presidente.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Pois ento,
eu acho que se ns explicitarmos, quer dizer, ns gostaramos, por
exemplo ...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Agora,
em termos de liminar, fragilizar o que estamos preconizando.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, pela
ordem, pelo que eu estou entendendo - e eu acho que o Ministro Marco
Aurlio est querendo colocar isso com exatido -, que ns estamos
trabalhando na liminar no plano da normao, estamos definindo
direitos, deveres. Isso em carter liminar, agora, ns j estamos
executando a liminar, quer dizer
3

Debate
ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - No, no
estamos executando. Ns estamos deferindo liminares expressas em
relao custdia, audincia de custdia, em relao ao
descontingenciamento e penso que majoritariamente em relao aos
mutires, no tenho certeza. E a minha cautelar de ofcio - qual o
Ministro Marco Aurlio tinha aderido -, acho que voltando ideia
original, apenas que a Unio porte aos autos as informaes que tm
para que ns possamos formar um juzo, e acho que acrescido da
observao do Ministro Teori de que ns no temos os dados de So
Paulo. De modo que eu acho que determinar a So Paulo que traga esses
dados faz parte da jurisdio cautelar.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Vamos
aguardar a fase prpria, que a das informaes, Presidente.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Como
que ns vamos formar juzos se um ator importante como o Estado de
So Paulo no quer dar as informaes, entendeu? De modo que eu
mantenho a minha proposta
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - De que forma influiria isso j
nas decises que foram adotadas aqui? Quer dizer, vm as informaes
da advocacia ainda, no ? Ainda vm as informaes da AGU.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Vem. Mas,
por exemplo, como que ns vamos julgar o mrito no momento prprio
sem as informaes de So Paulo?
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas de que pedido? Qual o
pedido? um esclarecimento
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - No
possvel o plano nacional do sistema penitencirio sem So Paulo.
4

Debate
ADPF 347 MC / DF
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Sim. Eu no sou contrrio ao

exerccio do poder cautelar genrico, que est embutido na defesa da
jurisdio constitucional. No sou contra o instituto. Eu no estou
entendendo porque, agora, ns j temos que nos preocupar com essa
parte prtica, em relao s medidas que deferimos.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Ministro,
Vossa Excelncia me permite? s ver o cabealho da ao. Todos os
Estados esto mencionados como interessados. Ento, traro esses dados.
Vamos aguardar que os dados venham para julgar, ento, o pedido final.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Nas informaes.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Eu sou a

favor de determinar que So Paulo fornea, porque se So Paulo no quis
fornecer quando a Unio solicitou, por que eles vo entrar de ofcio, nesse
processo, para trazer os dados?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Bem, Vossa Excelncia, de certa maneira, reformula no
sentido de determinar, de ofcio, que a Unio envide esforos, ou, enfim,
que se valha da autoridade do Supremo Tribunal Federal para exigir as
informaes de So Paulo, porque realmente o DEPEN no tem fora para
exigir de um estado-membro da federao que mande alguma
informao.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - No, a
minha sugesto diferente, a minha sugesto que ns obtenhamos da
Unio, do DEPEN, os diagnsticos e propostas que j existem, que eu
gostaria de saber, e que ns determinemos a So Paulo que fornea ao
Tribunal os dados, sem os quais no possvel construir uma soluo.
5

Debate
ADPF 347 MC / DF

Presidente, desejo fazer justia ao Estado de So Paulo. o Estado que
tem a melhor no estou cogitando de Braslia situao penitenciria.
Parece que o defeito todo est circunscrito a esse estado-pas, dentro do
Pas, que So Paulo, e no est. Ao contrrio.
6

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO S/PROPOSTA
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente, se
Vossa Excelncia e os ilustres pares me permitirem, eu acho que ns
estamos amadurecidos para, quem sabe, deliberar sobre a matria. Eu
gostaria de adiantar, alm do voto que eu j houvera proferido, que eu
estou aderindo proposio do Ministro Lus Roberto Barroso.

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO SOBRE PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, como, no
presente momento, no estou entendendo, diante dos pedidos que eu
tenho aqui, qual seria essa influncia, porque no estamos executando
medida nenhuma, ns estamos mandando cumprir os seguintes preceitos
fundamentais, eu vou acompanhar o Relator, a sua proposta original.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) No se
trata de uma medida de urgncia, Presidente. E a liminar uma medida
de urgncia.

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO S/PROPOSTA
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Senhor Presidente,
vou pedir vnia ao Ministro Barroso e aos que o acompanharam, mas eu
vou acompanhar o Relator.
Primeiro, porque, como o Relator, tenho certeza que se no vierem as
informaes de qualquer estado, ele, evidentemente, requisitar,
determinar, para que o processo, quando instrudo, venha a julgamento.
Em segundo lugar, porque seria realmente uma novidade essa
cautelar de ofcio, que s se justificaria numa situao muito especfica. E
a prpria AGU e os prprios estados, que comparecem na situao de
interessados, podem trazer.
Ento, no vejo necessidade nem para a cautelar, que no foi pedida,
nem para que o Relator, que acha conveniente, recomendvel, manter-se
nos limites do pedido com os elementos que tem e que no prejudica o
nosso deferimento ou no neste momento, no tem o meu
acompanhamento.
Razo pela qual, pedindo vnia aos que pensam e votam em sentido
diverso, acompanho o Relator.
*****************

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO S/PROPOSTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente,
vou pedir vnia divergncia, vou acompanhar a posio do ministro
Barroso.
Eu at tinha dito que no se trata sequer de cautelar de ofcio, mas
estamos falando de obrigao de fazer e o prprio CPC autoriza esse tipo
de medida. Ou se fosse falar de medida de ofcio, estamos falando de um
tipo de antecipao de uma medida instrutria, necessria para que o
prprio Tribunal conduza - disso que ns estamos falando. Por outro
lado, certo que a prpria lei - e tinha chamado a ateno -, a Lei n
12.714 diz que a Unio, portanto, o poder pblico federal e pode estar
representado, inclusive, pelo CNJ, vai fazer esse levantamento, esse
sistema integrado.
Portanto, o que o ministro Barroso est propondo j est em lei e
tinha prazo de vacatio - chamei a ateno para isso -, de doze meses. J
venceu, portanto, a rigor, o que se est pedindo algo que j est
determinado na lei. Por isso, a discusso que o ministro Teori colocou
extremamente relevante, porque, a rigor, se combinarmos as duas
disposies da Lei n 12.714 e da lei que cria o Departamento de
Monitoramento, essa atribuio poderia ser exercida tambm pelo...
Porque aqui sempre pode entrar disputas de competncia etc., mas no
interessa, quer dizer, esses dados podem ser compartilhados, pode ser
um modelo de cogesto e tudo mais. Mas inequvoco que o dever da
Unio, na Lei n 12.714. Portanto, houve um comando. Se algum estado
for rebelar-se, ter de dizer que a lei inconstitucional. Veja, h um dever
legal aqui.

Voto s/ Proposta
ADPF 347 MC / DF
De modo que a mim me parece que Sua Excelncia, o ministro
Barroso, est propondo apenas o cumprimento daquilo que est na lei.
Por outro lado, no se trata de medida, a rigor, cautelar ex officio. O
que Sua Excelncia est propondo medida que est dentro do quadro
da obrigao de fazer, de que estamos a cogitar. Por isso,
acho
extremamente importante, at para que os passos sejam dados.
Estou muito preocupado, quando estamos falando de toda essa
temtica e me vem, sempre, mente o caso Brown vs board of Education.
que, se no tiver uma certa centralidade na execuo, temos um grave
problema. E, a, a importncia, inclusive, da atuao de um rgo como o
CNJ, que presidido pelo Presidente do Supremo, portanto, que poder
dar sequncia a esse dilogo institucional complexo com os estadosmembros, com as secretarias de justia, com o Ministrio da Justia.
Portanto, a mim me parece que essa uma medida fundamental, seja
na perspectiva, vamos chamar assim, cautelar genrica, seja na de uma
instruo antecipada, porque esse processo ter de ser instrudo
devidamente.
2

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO
(s/ proposta)
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Senhor Presidente,
peo vnia para acolher a proposta do eminente Ministro ROBERTO
BARROSO.
o meu voto.

Esclarecimento
09/09/2015
PLENRIO


Presidente, o encaminhamento pelo Estado de So Paulo seria ao Tribunal
ou ao Executivo?
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Ao
Supremo, a Vossa Excelncia.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) E o que
farei, como Relator, com esses dados? Nada.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Eu tenho
todo o interesse de saber qual a situao de So Paulo para formar um
juzo.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Talvez,
seja o caso de preconizar o encaminhamento ao gabinete do ministro Lus
Roberto Barroso!
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - E a todos
os demais que tm interesse.

Voto s/ Proposta
09/09/2015
PLENRIO

VOTO S/PROPOSTA
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu vou pedir vnia. Inicialmente, eu entendi que a
providncia preconizada pelo Ministro Lus Roberto Barroso era uma
providncia til, e no deixa de ser til, claro, porque quod abundat no
nocet, como dizem os romanos. Mas, de qualquer maneira, depois dos
argumentos do eminente Relator, eu verifiquei o seguinte: num primeiro
momento, defere-se ou no a cautelar. Num segundo momento, vem, aos
autos, as informaes.
O art. 21 do nosso Regimento Interno, inciso I, estabelece que
compete ao Relator ordenar e dirigir o processo. Portanto, se o Relator
julgar necessrio que venham as informaes, de onde quer que devam
vir, ele assim o ordenar no momento processual apropriado.
Eu penso, com o devido respeito, que se ns, neste momento,
determinarmos a vinda de informaes, poderia, como j adiantei, causar
um certo tumulto processual, porque, na medida que vm novos
documentos, novos documentos e informaes so juntadas ao autos, o
que se faz, normalmente? Tem que se dar vista parte contrria ou a
outra parte - se bem que numa ao dessa, no h parte contrria -, enfim,
ao proponente da ao, para que ele se informe do que foi julgado, do que
h de novo dentro dos autos.
E ademais, eu verifico que no h urgncia que d fundamento a
uma medida cautelar dessa natureza, data venia.
Portanto, pedindo, com todo o respeito, vnia ao eminente
proponente, aqui, ao Ministro Lus Roberto Barroso, entendendo a sua
motivao, eu vou acompanhar o Relator, reformulando o meu
posicionamento anterior para entender que no o momento apropriado
para a vinda desse tipo de informaes aos autos.

Voto s/ Proposta
ADPF 347 MC / DF
De qualquer maneira, ficou vencedora a posio no sentido de que
se determine Unio e ao Estado de So Paulo que forneam informaes
sobre a situao prisional, seja no mbito da Unio e, enfim, no mbito
dos estados a respeito dos quais esse rgo da Unio tenha informaes,
e, especificamente, se pea tambm informaes ao Estado de So Paulo,
que sero encaminhadas ao Relator.
2

PLENRIO
EXTRATO DE ATA
FUNDAMENTAL 347
INTDO.(A/S) : UNIO


DO RIO GRANDE DO NORTE

DO RIO GRANDE DO SUL
DE RONDNIA
DE RORAIMA
DE SANTA CATARINA
DE SERGIPE
DE SO PAULO
DO TOCANTINS

Marco Aurlio (Relator), que deferia parcialmente a medida liminar
requerida para determinar: a) aos juzes e tribunais que lancem,
em casos de determinao ou manuteno de priso provisria, a
alternativas privao de liberdade, estabelecidas no artigo 319
do Cdigo de Processo Penal; b) aos juzes e tribunais que,
observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Polticos
e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, realizem,
em at noventa dias, audincias de custdia, viabilizando o
mximo de 24 horas, contados do momento da priso; c) aos juzes e
tribunais que considerem, fundamentadamente, o quadro dramtico
do sistema penitencirio brasileiro no momento de concesso de
cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo de
execuo penal; d) aos juzes que estabeleam, quando possvel,
penas alternativas priso, ante a circunstncia de a recluso
ser sistematicamente cumprida em condies muito mais severas do
que as admitidas pelo arcabouo normativo; e e) Unio que
libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio Nacional para
utilizao com a finalidade para a qual foi criado, abstendo-se de
realizar
novos
contingenciamentos.
Falaram,
pelo
requerente
Partido Socialismo e Liberdade PSOL, o Dr. Daniel Antonio de
Moraes Sarmento, OAB/RJ 73.032; pela Unio, o Ministro Lus Incio
Lucena Adams, Advogado-Geral da Unio; pelo Estado de So Paulo, o
Dr. Thiago Luiz Santos Sombra, OAB/DF 28.393, e pelo Ministrio
Pblico Federal, a Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho, ViceProcuradora-Geral da Repblica. Presidncia do Ministro Ricardo
Edson Fachin, que concedia a cautelar em relao alnea b da

inicial; que, em relao alnea g da inicial, concedia em

parte a cautelar para determinar ao Conselho Nacional de Justia
que coordene mutires carcerrios, de modo a viabilizar a pronta
reviso de todos os processos de execuo penal em curso no pas
que envolvam a aplicao de pena privativa, mas afastando a
necessidade de adequao dos pedidos contidos nas alneas e e
f; que, em relao alnea h da inicial, concedia em parte a
cautelar para acolher a determinao do descontingenciamento das
verbas existentes no Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN,
devendo a Unio providenciar a devida adequao para o cumprimento
desta deciso, fixando o prazo de at 60 (sessenta) dias a contar
da publicao desta deciso, deixando de conceder a cautelar em
relao aos pedidos contidos nas alneas a, c, d, e e f
da inicial, que prope sejam analisadas por ocasio do julgamento
do mrito; aps o voto do Ministro Roberto Barroso, que, em
relao alnea b da inicial, concedia em parte a cautelar,
determinando que o prazo para a realizao das audincias de
custdia seja regulamentado pelo Conselho Nacional de Justia;
que, em relao alnea h, concedia a cautelar nos termos do
voto do Ministro Edson Fachin; que, em relao alnea g da
inicial, concedia a cautelar e, de ofcio, estendia a conduo dos
mutires carcerrios aos Tribunais de Justia estaduais; que
indeferia a cautelar quantos aos demais pedidos; e que concedia
cautelar de ofcio para determinar ao Governo Federal que
encaminhe ao Supremo Tribunal Federal, no prazo de 1 (um) ano,
diagnstico da situao do sistema penitencirio e propostas de
soluo dos problemas, em harmonia com os estados membros da
Federao, no que foi acompanhado pelo Relator; e aps o voto do
Ministro Teori Zavascki, que concedia em parte a cautelar quanto
alnea b da inicial, determinando que o prazo para a realizao
das audincias de custdia seja regulamentado pelo Conselho
Nacional de Justia; que concedia a cautelar quanto alnea h;
que julgava prejudicada a cautelar quanto alnea g,
acompanhando o Relator, e indeferia a cautelar quanto s demais
alneas. Ausente o Ministro Dias Toffoli, participando, na
qualidade de Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, da
Conferncia Global sobre Dinheiro e Poltica, promovida pelo
Tribunal Eleitoral do Mxico e pelo Instituto Internacional para a
Democracia e a Assistncia Eleitoral (IDEA Internacional).
Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 03.09.2015.
Deciso: O Tribunal, apreciando os pedidos de medida cautelar
formulados na inicial, por maioria e nos termos do voto do
Ministro Marco Aurlio (Relator), deferiu a cautelar em relao
alnea b, para determinar aos juzes e tribunais que, observados
os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Polticos e 7.5 da
Conveno Interamericana de Direitos Humanos, realizem, em at
noventa
dias,
audincias
de
custdia,
viabilizando
o

mximo de 24 horas, contados do momento da priso, com a ressalva

do voto da Ministra Rosa Weber, que acompanhava o Relator, mas com
a observncia dos prazos fixados pelo CNJ, vencidos, em menor
extenso, os Ministros Teori Zavascki e Roberto Barroso, que
delegavam ao CNJ a regulamentao sobre o prazo da realizao das
audincias de custdia; em relao alnea h, por maioria e nos
termos do voto do Relator, deferiu a cautelar para determinar
Unio que libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio Nacional
para utilizao com a finalidade para a qual foi criado, abstendose de realizar novos contingenciamentos, vencidos, em menor
extenso, os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Rosa Weber,
que fixavam prazo de at 60 (sessenta) dias, a contar da
publicao desta deciso, para que a Unio procedesse adequao
para o cumprimento do que determinado; indeferiu as cautelares em
relao s alneas a, c e d, vencidos os Ministros Relator,
Luiz Fux, Crmen Lcia e o Presidente, que a deferiam; indeferiu
em relao alnea e, vencido, em menor extenso, o Ministro
Gilmar Mendes; e, por unanimidade, indeferiu a cautelar em relao
alnea f; em relao alnea g, por maioria e nos termos do
voto do Relator, o Tribunal julgou prejudicada a cautelar,
vencidos os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Gilmar Mendes
e Celso de Mello, que a deferiam nos termos de seus votos. O
Tribunal, por maioria, deferiu a proposta do Ministro Roberto
Barroso, ora reajustada, de concesso de cautelar de ofcio para
que se determine Unio e aos Estados, e especificamente ao
Estado de So Paulo, que encaminhem ao Supremo Tribunal Federal
informaes sobre a situao prisional, vencidos os Ministros
Marco Aurlio (Relator), que reajustou seu voto, e os Ministros
Luiz Fux, Crmen Lcia e Presidente. Ausente, justificadamente, o
Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio,
Gilmar Mendes, Crmen Lcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki,
Roberto Barroso e Edson Fachin.
Vice-Procuradora-Geral da Repblica, Dra. Ela Wiecko Volkmer
de Castilho.

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MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

: MIN. MARCO AURLIO

Supremo Tribunal Federal

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: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO

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: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

CUSTODIADO INTEGRIDADE FSICA E MORAL SISTEMA

CONTINGENCIAMENTO. Ante a situao precria das penitencirias, o

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MINISTRO MARCO AURLIO RELATOR

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MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

: MIN. MARCO AURLIO

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: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO

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: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

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b) seja determinado ao Governo Federal a elaborao e o

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MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) O pedido

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