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 自序　I

自序
建構深度研究公共政策的知識
公共政策的各項抉擇，均有相關的歷史系絡為基礎，以致上該抉擇每
每受到過往的傳統，以及測不準的未來所左右或影響。台灣這個政經社文
特殊的系絡，當其在進行追求政策目標，採取作為或不作為行為的理由，
組合諸多政策工具的套案，以及針對政策產出的結果所要推出的反應或說
明，均會組構一些不同的抉擇，殊值學術界、實務界及莘莘學子的關注與
探究，用以引領有志一同者共享知識生產工程的旅程。
而西方自一九五○年代開始發展的公共政策學科，歷經不同世代的演
化，更深受資訊科技發達的影響，逐步推出對應時境的論述，提出極高分
析力的架構與概念關照新時境所面對的議題。而這些新知識的誕生，有必
要加以整全性的鋪陳，以帶動國內另一波研究公共政策的動力及熱誠，並
提出適合台灣歷史發展系絡的知識，有利於研究的加乘效應，進而揮別政
治判斷的決策風格，堂皇地邁入以證據為基礎的政策形成，揚棄半真半假
的傳言，抑或人為的主觀判斷及政治利益的考量，而提升政策的質地，增
強政策的可踐力，勝出可觀的政策成果。
不過，向來公共政策的諸多次領域中，合法化雖不構成失去用心研究
的一環，但總算較少為學子觸及的部分，其蘊藏諸多有待探勘的知識，加
以建設性的開採，或可有助於台灣國會優質轉型可資應用的啟蒙材料，進
而改變國人對國會的印象，增強其立法治理的正當性。
「公共政策析論」一書，乃扣緊上該三者的緊要性，攸關公共政策
的抉擇品質，而展開寂靜的鑽研探勘旅程，期以探驪得珠（文字極為中肯

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 II　公共政策析論

貼切）的方式，與讀者進行知識的對話；經由探奇窺異（仔細察探台灣殊
異的政策運作）的過程，達及探賾索隱（研究探討深奧玄妙的公共政策道
理）之境界。而這項既驚奇又豐碩旅程的結晶，乃構成十二章的探勘成
品。茲簡略言及各章旨趣，以事先烙印思維吸收的焦點，再進入各章的入
微經緯，俾能快速浸淫在知識的饗宴氛圍中，激起踏入研究的行列，應用
知識的達人，改變過往不甚優質的政策形成。
第一章引領：讀者深諳政策分析的功能，並以其作為解析政院組織問
題的所在，鋪陳組織轉型的願景、原則、策略，並預為提出轉型的陷阱，
警示主事者的注意，以免誤入其中。
第二章解剖：台灣進行政府改造課題的過程中所滋生的各項盲點所
在，進而由這項鑑往的工程，提出續階改造所要思深慮遠的焦點，以免再
次的失焦，而要負擔昂貴的成本。
第三章剖析：台灣不斷反芻的政治議題，指出反芻的特性，以及因而
產生的後果，以寄望職司政策形成者，定要掌握問題發展的流勢，方案組
合的發展，政經情勢的演展，而一舉完成政策的合法化，不再重複陷入同
樣議題的循環中。
第四章撰述：政策自戀的六項內涵，並由八個W來表明政策吸納的指
涉，再研擬出由前者邁向後者的策略，以收服自戀的作祟，助益政策共識
的達成，用以填補政策的真空，攻克政策問題的嚴重性。
第五章探討：民進黨在政策合法化上所自行設置的障礙，以致滯延諸
多政策的形成，進而波及顯著施政績效的不易勝出，而損及自身的治理正
當性，進而構思足能化解障礙的策略圖案，以利合法化的順時順勢通關，
滿足主權者的政策期許。
第六章列舉：多元不同的反對公投論證，並一一提出加以駁斥的合理
理由，以破除一般人對公投的恐懼，進而言及台灣公投的不當設計所在，
勢必加以轉型的標的，使其得能回歸常態的合法化機制，待代議制度運轉
陷入僵局之際，可以快速承擔合法化的政治工程。

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 自序　III

第七章釐清：公民政策參與的屬性、類型、理由及因素，以為公民養
塑公民意識的管道，進而提高政策設計的射準性，政策執行的幅度，藉以
消弭原本的政策問題。
第八章分析：立法院在憲法修改之後，第一次對大法官及考試委員行
使同意權的經緯，政黨從中的悲情演出，黨籍立委的視線所在，黨紀啟動
的深刻思維，各黨悲情演出的後遺，以及隨勢產出的問題，以明台灣這個
政策合法化的重要機關，其實際運作的情況。
第九章界定：資訊這類政策工具的屬性，其所能產生的政策功效，以
及功效發酵的一些必要條件，以為運轉之際所要顧及的標的。
第十章析譯：治理互賴的指南，優質資訊的鋪排，資訊科技與治理互
賴兩者連結的落實之道，新興問題的所在及有效解決之道，進而可以勝出
的各項治理效能。
第十一章解析：政策執行力評估的意義，這項評估所要承擔的角色，
所要評估的客體，以及用以解釋執行力的執行環境，要由哪些面向加以評
估，方能對執行力做出合理的解釋。
第十二章探索：政策終結的特性、標的、理由、免疫及策略，俾以相
關職司對業已出現疲軟的政策適時適刻地加以終結，以利開拓嶄新而且優
質政策的勝出機會窗，不致讓窳劣的政策持續浪費有限而稀少的資源。
上述十二章的鋪陳內涵，對公共事務、政策分析及行政學的鑽研者，
或有知識及思維啟蒙的果效，從中考掘出頗值得涉及研究的嶄新議題；對
莘莘學子或可增加一本文字貼近、吸收快速而又情境熟悉的文本，吸引他
或她的加入，願意投身於學術研究的行列；對於正從事於公、私及第三部
門的實務人員，或能由中找到行動與學習的標竿，改變原先的作業習性。
總之，本書的中心驅動力，在於建構得能深度研究的公共政策知識，一則
達及啟蒙的功效，二則引領行動的更調。
本書雖由作者竭盡所能從事引領、解剖、剖析、撰述、探討、列舉、
釐清、分析、界定、析譯、解析及探索的工程，然距離立論合理、言之有

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 IV　公共政策析論

物、方法切中、建議有力、論述本土、舉例在地及安排有序之境，猶有一
段罅隙，衷心懇求學術先進、實務菁英及學校學子不吝惠予指正，以供後
續優質化的參酌，縮短達及至善境界之距離。
本書之所以有今天這樣風貌，實乃得到相關人士的合超貢獻，其中
尤其石振國助理教授、江佩穎博士、邱靖鈜博士生及高婉華碩士的協助
最多，謹對之協助銘感五內。而西方珍貴文獻的產出，國內出名個案的出
現，激發出作者構思之靈感，安排分析架構及論述情節，再將之演繹歸納
成本書的內容。這樣的學術協力情誼而滋生的協力優勢，只能在書成之日
誠心表達謝意，更寄望永續協力耕耘學術的園地。

林水波　謹識
國立台灣大學政治學系教授
二○○七年九月

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Contents
自　序 .......................................................................................... I
第一章　政策分析與政院組織轉型 ......................................... 001
第一節　政策分析的效能 ........................................................ 002
第二節　組織問題之建構 ........................................................ 006
第三節　組織轉型的願景 ........................................................ 011
第四節　組織轉型的原則 ........................................................ 014
第五節　組織轉型的策略 ........................................................ 019
第六節　組織轉型的陷阱 ........................................................ 023
結論 ......................................................................................... 028
參考書目 .................................................................................. 031

第二章　政策問題的建構與解決──以政府改造為例 ............ 033

第一節　盲點的所在................................................................ 035
第二節　改造的再思................................................................ 045
結論 ......................................................................................... 054
參考書目 .................................................................................. 057

第三章　透視政治議題的反芻現象 ......................................... 059

第一節　不斷反芻的政治議題 ................................................. 060
第二節　政治議題反芻的定性 ................................................. 066
第三節　政治議題反芻的後果 ................................................. 072
結論 ......................................................................................... 077
參考書目 .................................................................................. 080

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 Contents
第四章　由政策自戀邁向政策吸納 ......................................... 081
第一節　政策自戀 ................................................................... 082
第二節　政策吸納 ................................................................... 089
第三節　邁向之道 ................................................................... 097
結論 ......................................................................................... 099
參考書目 .................................................................................. 101

第五章　民進黨在政策合法化的自設障礙 .............................. 103

第一節　政策合法化的真諦..................................................... 104
第二節　民進黨的自設障礙..................................................... 110
第三節　化解障礙策略圖案..................................................... 117
結論 ......................................................................................... 122
參考書目 .................................................................................. 125

第六章　釋放公投的多元反證與回歸常態合法化機制 ............ 127

第一節　多元反證的釋放 ........................................................ 128
第二節　常態機制的回歸 ........................................................ 141
結論 ......................................................................................... 146
參考書目 .................................................................................. 149

第七章　釐定公民政策參與 .................................................... 151

第一節　屬性 .......................................................................... 153
第二節　類型 .......................................................................... 156
第三節　理由 .......................................................................... 161
第四節　因素 .......................................................................... 165
結論 ......................................................................................... 170

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Contents
參考書目 .................................................................................. 173

第八章　立院第一次行使同意權的政治分析........................... 175
第一節　權利行使的定性 ........................................................ 177
第二節　職權行使的正道 ........................................................ 183
第三節　悲情的政黨演出 ........................................................ 188
第四節　黨籍立委的視線 ........................................................ 192
第五節　黨紀的深刻思維 ........................................................ 198
第六節　悲情演出的後遺 ........................................................ 202
第七節　隨勢產出的問題 ........................................................ 206
結論 ......................................................................................... 210
附錄 ......................................................................................... 212
參考書目 .................................................................................. 214

第九章　資訊政策工具的定性、功能及發酵........................... 217
第一節　屬性分析 ................................................................... 218
第二節　功能解析 ................................................................... 224
第三節　發酵建構 ................................................................... 230
結論 ......................................................................................... 236
參考書目 .................................................................................. 238

第十章　資訊科技與治理互賴 ................................................ 239

第一節　治理互賴的指南 ........................................................ 242
第二節　優質資訊的鋪排 ........................................................ 246
第三節　兩者連結的落實 ........................................................ 248
第四節　新興問題的解決 ........................................................ 256

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 Contents
第五節　治理效能的勝出 ........................................................ 259
結論 ......................................................................................... 263
參考書目 .................................................................................. 266

第十一章　政策執行力及執行環境的評估 .............................. 267

第一節　政策執行力評估的意義 ............................................. 268
第二節　執行力評估的角色..................................................... 270
第三節　政策執行力評估的客體 ............................................. 273
第四節　政策執行環境的評估 ................................................. 277
結論 ......................................................................................... 286
參考書目 .................................................................................. 288

第十二章　政策終結的探索 .................................................... 291

第一節　前言 .......................................................................... 291
第二節　特性 .......................................................................... 292
第三節　標的 .......................................................................... 296
第四節　理由 .......................................................................... 302
第五節　免疫 .......................................................................... 307
第六節　策略 .......................................................................... 312
結論 ......................................................................................... 318
參考書目 .................................................................................. 321

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

第一章

行政院組織轉型工程之研議由來已久，國民黨主政時代的政府，亦將

其列為重大政策變遷之一，惟這項轉型由於茲事體大，經緯萬端，牽涉到重

大結構之整併，肆應時趨的新興結構之建制，且波及廣泛員工之權益保障，

一直並未尋繹到政策的突破口，至政黨輪替之前，猶處在研議、討論及部署

階段。及至民進黨主政的政府上來，於經發會建立共識，並將主導權提昇至

總統層次，展現出最高政治首長對政府改造的持續關切，以及強烈的意志投

入，並安排既定的時程，依議題之優先順序，欲全力加以完成。

然而，政院組織轉型絕對不是一件易舉，觀之過往之推遲經驗，吾人或

可悟出端倪。因之，主事職司者除了備有貫徹轉型的意志及永續支持改造作

為之外，更必須對組織轉型的課題，進行翔實的政策分析，包括現行組織問

題的診斷與建構，組織願景與目標之鋪陳，組織轉型原則之設定，轉型過程

策略之研擬，轉型陷阱之認識與預防，方可打造轉型的利基，順時順勢完成

轉型的艱鉅工程。本章乃針對前述五項議題進行分析，以為轉型工作平添助

力。而對五項議題詳細切入之前，將先論述政策分析之效能，俾便職司轉型

者得能應用相關組織轉型之知識，為轉型設計妥當的安排，以催化具全球競

爭力活化政府願景之實現。

001
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 公共政策析論

第一節　政策分析的效能

政策分析本質是應用社會科學的學科，經由多元研究方法的應用，並透

過論證及公共辯論的洗禮，以創造、溝通及評估與政策相關的之勢（Dunn,

1994: 84）。其一來對既定政策前因及後果進行知識研究的里程，冀能建立有

意義的政策理論，二來將研究所得的知識，作為實際政策研擬的參酌，達及

化知識為行動的效能。

台灣正面對全球競爭力的挑戰，茲為建構深具活力的政府，振興經濟

的表現，對應全球化趨勢所帶來的嶄新問題，以及快速止滑政策效率，正在

加緊政府改造的工程，進行重大行政組織改造，建制興利創新的服務機制，

厲行國會結構及選制之變革，建立專業績效的人事制度，以及設計分權合作

的政府架構。不過，這些改造工程之成就，研發改造所需的政策分析知識，

並據以作為改造的底盤，方可掌控改造的方向、標的及工具。蓋針對問題導

向的政策分析知識，本具有八大效能，堪為改造之職司者審慎思辨及轉化應

用。茲分述於下：

壹 更新視野

每位參與政府改造者，對於改造之議題本有不同的體悟與認知，尤其在

行政院之部會鋪排上，更有殊異的架構，如參與者均能提供有用的政策分析

知識，進行誠摯的對話，以理從事溝通，以關注台灣當下政經情境作為結構

調整的基礎，則參與者恐會更新原來的視野，有利於不同改造文本之整合，

消弭黨內及黨際的無謂紛爭，共同鑽研於國家競爭力提升的組織改造。

002
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 第一章　政策分析與政院組織轉型

貳 解決問題

組織改造的相關分析，提供了經驗的理據，以及具建設性與遠景性的結

論，就相當有助於組織問題之解決，一來指引探勘組織工具之所在，二來協

助妥適工具之抉擇，三來將問題、工具及目標進行關連性的接軌與匯合，使

其彼此之間並無脫軌的情勢，避免組織改造之功虧於一簣。不過，相關的組

織再設計分析，之能為改造參與者，抑或有權的決策者所應用，就要仰賴強

健的溝通系統，使其展現至高的訊息傳遞效率，適時適刻將相關知識送到，

以為決策者思深慮遠之用，俾以化解長期以來的組織沉痾，使其達及小而能

的境界。

參 思想啟蒙

相關的組織改造分析，得能準時進入決策者的眼簾，有時雖不能立即

以之作為問題解決的藍圖，但其猶可促進決策者的各項推理抑或思維理路，

減輕自行思維的盲點，擴大關注問題的範圍，增加必要知識之挖掘，找尋

世界主流國家針對類似問題的組織對策，作為周延改造的基礎。換言之，組

織改造之管理，可由決策者思想之啟蒙下手，由此擴展其認知的領域，並經

由知識的交換，啟動更為精緻的改造思維，並循序構思組織全盤改造的文本

（Sparrow, 1998: 13）。尤有甚者，在相關組織改造知識至為匱乏，抑或改造

的言談情境不甚理想，且有一堂化的窘境時，決策者的思想受不到附加知識

的啟迪，則會有「啟黑」的困境，受制於政治正確的綑綁，致使決策者的擔

當晦蒙。

003
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 公共政策析論

肆 補充不足

組織改造既需要專業知識，更需要過往組織運行順暢與否的經驗，決策

者的政治洞識，社會輿情的壓力，嶄新建構之社會科技，以及主客觀的組織

判斷（Weiss, 1979: 429）。不過，單方面的倚賴，均不易達及組織設計的最

佳化境地，且根本無法對應政經社文發展系絡之所需，此時就有賴於雙方面

知識的互動，經由相互碰撞的過程，驚爆出水土相符、時代相應、歷史感應

的組織建制。是以，專業的組織分析知識，為達及實際可用的境界，定要有

知識補充的角色認知，確切碰撞臨床的組織運作知識，方可成就相輔相成之

功效，否則各自爭取青睞，理想的合超效應就不易溢出。

伍 爭取支持

組織改造每會受到政治利益的糾葛，而由相關的決策者提出不同文本的

組織設計，此時如無額外的政策分析知識提出，乃會陷入政治紛爭之中，不

利組織之適時改造。然而，爭論的一造，若能引用與自己改造立場一致或相

投的研究結論，其就可以之為武器，試圖中和化反對者的改造堅持，說服立

場猶猶豫不決躊躇不前者，提昇支持者的戰鬥意志，開啟自行改造構想的機

會窗（Weiss, 1979: 429）。

陸 策略運用

政策分析知識的運用，諸多時候並不是全然在使用知識的實質內容，

恐只在點出相關的研究正在進行，並盼在最後發現尚未提出之前，相關的組

織改造方案勢須暫緩，以免在過於倉促之下所作的變革決定，引發劇烈的質

疑，進而掣肘共識較高的改造方案之合法化。因之，有時標示相關重要的研

004
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 第一章　政策分析與政院組織轉型

究正在如火如荼地展開，藉機示明決策者回應需求的決心，妥當推遲改造行

動的時程。此次行政院組織的改造，有關獨立機關的設立，最後並未完全貫

徹，乃在在野黨及有關人士之密切關注，且有質疑此舉乃行政院試圖擺脫國

會監督之作為，於是相關職司乃以續行研究的策略運用，轉移改造的標的。

柒 增進知識

本次政府改造，在政院組織改造及國會改革上，已提出至為具體的方

案，有待國會的合法化。尤有甚者，改造委員更利用增加的研究資源，從事

多項攸關組織改造、國會變革、服務機制、人事制度及府際關係的研究，將

增加不少的寶貴知識，象徵著整體社會對這方面知識產業的追求。換言之，

相關的組織分析，欲圖反映思想的潮流，當下的知識流行及幻想（Weiss,

1979: 430），用以填補台灣社會在這些方面尚存的知識空隙。

捌 導引理念

組織改造的相關分析，不僅增加不少的啟蒙知識，而且可以提供改造決

策者理念及思維取向的源泉，進而催化理念應用的機會，揭發組織再設計更

為理想的空間，襄助於結構問題的重構，導致更為妥當的組織安排之勝出。

與此同時，這類知識亦可引導討論的深度及廣度，改善組織省察的方向及層

面，進而提昇改造決策的品質。換言之，在各項具體的組織調整案出爐後，

主事者更分別指派撰述委員，負責八項議題的政策報告，期盼在政府職能重

新界定，政院組織改造對憲政體制的衛擊，政院組織改造與地方制度的合理

接軌，組織調整的方式與原則，機關變動中公務人員權益保陣，政策幕僚與

規劃組織的建制原則，獨立機關的建制原則及去機關化的類型與方法上，提

005
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 公共政策析論

出至關緊要的理念、想法、命題及方向，足可導引部會重整之後的續接任務

（政府改造委員會行政組織研究分組，民國九一年）。

政院組織改造運動開啟已久，並於期間內生產不少與改造有關的政策分

析報告，指陳組織有效運營的結構安排，成為改造參與者，參酌引用、腦力

激盪及意見互動的底盤知識，進而依據這些知誠，提出盡可能與歷史系絡相

嵌的部會建制，當然正待合法化者所持知識的檢證，透過不同知識之碰撞，

最終理出一套具社會最大公約數的政院組織調整方案。

這些於改造期間所生產的知識，加上國外改造的文獻，均透過代理人的

理解及引用，成為改造理念及取向的源泉，進行前述八大效用的產出任務，

更是底下五項主題分析的鋪排關鍵。換言之，政策分析知識是政策推動的

「武器」，啟蒙改造者的思想，建構改造所需的多數聯盟，策略引為嶄新組

織建制推遲的立論理由，提供知識互動以凝聚組織問題的理解與共識，供應

經驗理據及有利結論以協助問題之解決，揭露改造機會找到拔本塞源的組織

工具。

第二節　組織問題之建構

行政院組織結構自建制以來，底盤結構（八部二會）雖大致未變，但向

以權宜的方式，針對特定事務之處理，選舉政見之履現，而設置不少的委員

會，五十幾年運作下來，已顯露底下六種問題。

壹 職能過於廣泛

過往政府每每奉行「大有為」及「無所不能」的施政理念，無法充分

信任市場或民間團體的運作機制，抑或厲行委外的管理經營機制，以致未能

006
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 第一章　政策分析與政院組織轉型

固守核心職能的治理原則，什麼事情都攬到政府的身上，更不斷介入屬於地

方管轄的事務，以致於受限於人力物力，無法同時兼顧每項攬在政府治理的

事務，只能達及次佳化格局，甚至是績效無由發揮的地步。須知，政府如過

於肥胖臃腫乃不符合政治審美觀，同時亦與國家職能的精緻化趨勢背道而馳

（Feigenbaum, Henig & Hamnett, 1999）。尤有甚者，政府治理之事項愈多，

愈可能造成其他領域對其之依賴，無能成就其他領域之主體性、自主性及內

控性，加重政府本身之負擔，減少每項事務的資源分配，降低治理的質地，

增加顧客的不滿意，毀損政治的支持度。因之，在資源相對稀少的時代，政

府職能的核心化，拋棄傳統的無所不包思維，乃是政府改造的第一要務，即

鎖定最重要職能，確定領航的要務，割捨划槳的職司，把握運行的方向，提

昇政府目標（Osborne & Plastrik, 1997）。

貳 職能高度重疊

政府在大有為理念的刺激下，針對不同政治氣氛，互異政治訴求，成

立了不少的機關。不過由於政策轄區不易由一個機關完全壟斷，每每分由各

個機關部分職司，亦即單一問題，可能同時分屬多個機關管轄，造成解決問

題的結構化團隊難以形塑，以致溝通、協調、合作、創意性突破及永續性突

破，亦受到不利的衝擊，甚至可能發生三個和尚無水喝的窘境。八掌溪事

件、阿瑪斯漏油事件之危機化，就是同一職能分由不同機關處置，並在組織

本位主義的作祟，欠缺統理整合的機制下，所造成的重大災難。因之，政院

之組織轉型，對於性質雷同的職能，務必要加以匯整，並徹底釐清每項職能

的角色扮演，致使每項職能均有明顯的負責機關及職司，達及責無所旁貸的

境界，以免小事肇致成大災難。

007
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 公共政策析論

參 組織疊床架屋

中央政府遷台之後，行政院組織法雖修正過兩次，惟並未對基本架構

進行大幅度調整，但為因應特定事務之出現，增設了不少的委員會或內部的

一級單位，例如教育部原設有體育司，掌管全國體育行政之治理，之後又另

設了體育委員會；文化建設委員會亦由教育部管轄的業務分出而增設的；勞

委會設有職訓局，青輔會亦有部分就業輔導的職司；人事行政局成立人力發

展中心，考試院在成立公務人員保障暨培訓委員會後，其下又設國家文官培

訓所，凡此均是組織建制疊床架屋的現象，增用不少人員，又分食有限的資

源，無法優質化治理的工作，且容易形成組織間的權限衝突，增加組織間的

交易成本，加重跨域管理的事務，更使整個行政體系因而龐雜紊亂而衍生部

分職權難分、權責不易釐清，抑或效能、效率不彰的情勢。尤有甚者，這種

組織建構不良的現象，正逐漸成為耗損台灣競爭力的元兇，非加速改造不行

（蕭全政、管碧玲與江大樹，2001）。

肆 新增累贅機關

政黨的選舉競爭力逐漸拉平之後，政黨間為爭取中央的執政權，競相

與選民立下政見承諾，用以爭取特殊選民的支持，而成立了原住民委員會、

客家委員會，致使中央政府的體積更加臃腫。而這類組織又具有擴散效應，

先擴散至院轄市層級，可能再普及到縣市層級，增加不少的用人經費，並與

革新的理念不符。這類機制是否有必要設立單獨的委員會，才能照顧到特殊

的族群，恐有商榷的餘地，而經濟規模的符應，亦是這類機構設置時要有的

考量，不能只由政治視觀加以衡量。因之，蒙藏委員會，以及前述二個委員

會，或可秉持政府改造的理念，加以整併成民族事務委員會，底下再設專門

008
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 第一章　政策分析與政院組織轉型

之職司，減少中央政府的機關數目，增強府際關係，進而鋪設效能產出的空

間。

伍 橫向溝通不易

中央政府在委員會不斷增加的影響下，已到達三十五個部會的規模，於

是在問題觀、方案觀及目標觀上，恐有互異的體認，欲想建立共識，形塑一

致對外的行動，抑或在合夥成事上，顯有一定程度的困難，可能展露出消極

參與的合夥人角色，無能表現出高度的參與熱誠，積極主動投入的情懷，竭

盡所能的奉獻心志，責無旁貸的任事心願。更何況，這樣多的機關，彼此在

管轄的事務上，如不能清楚劃分範圍，則易生推諉的情勢，有時亦會因爭取

生存空間，而發生組織衝突的現象。換言之，這樣多的機關，可能會互相爭

取有價值的中央資源，彼此相互敵對，無法形塑命運共同體的意識；更因對

待問題的迫切感不同，而發生急驚風，碰到慢郎中的怪異現象；各部門亦可

能但依憑本位主義作風，表現「同床異夢」的行事觀，或抱持「事不關己、

各掃門前雪、不管他人瓦上霜」的心態，則組織的總體力量就無法凝聚，且

因力多而分，只能發生散彈的零星效應，無法展現「大力集中」的加倍效應

（林水波，1999）。

陸 優先議題不一

政策推動如若涉及多元機關，就會產生聯合行動的複雜性問題

（Pressman & Wildavsky, 1984），抑或多元參與決策與執行，不易認定責任

歸屬的問題（Boven, 1998: 46-52）。在中央部會歷經四、五十年的演展及拓

界後，迄今已有三十五個部會，不僅存有職能重疊的現象，更滋生疊床架屋

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 公共政策析論

的組織問題，進而受限於自己政策轄區的宰制，不易建立優先順序一致的施

政議題，每有步調不一，體認互異，動作不合的推動現象，難以產生合超效

應，產出亮麗的施政成績單來。

再者，在議題的優先順序不一的情況下，政院的立法計畫就不易妥適

擬斷，順利爭取立院的配合，以致至為時需的法案每有推遲延宕的現象，無

法因應國際情勢演變的需要，不能增強國家競爭力所需的法律底盤結構。因

之，為了為複雜的聯合行動解套，為化解多元參與的責任歸屬問題，適時適

刻的進行組織結構的轉型，以利國家施政的優先順序得能明確設定，以為共

同行動的指針，更有利於政府行動的統合，責任的分擔，資源的互補，進而

邁向結構優良的行動團隊，每個部會願意投入，至誠溝通，提出創意，追求

合夥，化解衝突及找到共同。

前述六大問題的存在，業已具體而微地指出行政院存有程度不低的結構

問題，而為了重新活化結構的建制，實已到了必須轉型的歷史時刻，不能猶

如過往始終限於相關部門的本位及消極抵制之中，任令問題的惡質化，國家

競爭力之受到掣肘。

過往利用政院組織法第十四條有關設置委員會之方便，設立了不少的

機關，雖有一時權宜之效，但只顧位階的提昇，卻疏忽了職能雷同而產生權

限爭議及組織衝突的現象，反而形成共同行動的複雜化問題。如今最高領導

者既懷有願景，又要擔任問題解決、團隊建構、意見溝通、權力分配、轉型

規劃的角色，所有參與組織改造者，本應抓住這個氣氛，把握住這個政治氣

候，不宜再一直工作於真空管內，而要鑑賞這些情境，並迅速趁境而為，蓋

有利情境並非永不消失。

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

第三節　組織轉型的願景

政院組織的問題已到了要解決的關鍵時刻，然而在進行轉型之前，如若

立下引導的價值，即一般所謂的改造願景，用以引領轉型的有序進行，減低

過程的衝突，增強轉型的說服力。至於政院組織轉型的願景為何？可由六方

面言明之。

壹 應變力

組織轉型之旨趣在於營造組織適應環境力的加強，以應付巨大的變局，

減少損害程度，並能迅速由變局中恢復常態。而在全球化浪潮的衝擊下，更

應設有結構與全球治理接軌，共同處理人類社會一致面對的問題，使其不致

因一國之延宕或靜止不理而擴大問題的程度及廣度。蓋各項議題之關連，促

使單一國家無法完全加以對應。

再者，一部維持多時的組織法，在治理幅員縮小，時空巨幅變遷之際，

似乎已失去時空的針對性，無法對應資訊科技時代之來臨，知識經濟趨勢之

逼近，是以對現行政院之組織改造，使其具有更強的資訊管理能力，減低各

種狀況的不確定程度，得能有條不紊地對各項新興問題適時加以克服。

貳 低成本

組織轉型的另一個關注願景在於，創造一組結構安排，足以成就更多

的事，但以較低的成本為之，姑不論在人力、物力成本上的節約，更著重於

組際或跨域間的交易成本之減輕。蓋在經濟轉型方向未定，必要技能或知識

來盡詳備之時，經濟火車頭的美國，亦陷入經濟治理的瓶頸時，全球經濟一

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 公共政策析論

時之間未能快速復甦，政府之財政已有嚴重退怯的現象。政府不僅要將職能

核心化，更要本著同質合併的組織設計原則，將原來分化的部會加以整合，

以減少不必要的互動或公文往來，以及歷經的多元決定關卡，致使決定即時

化、合宜化及優質化。

參 負責任

在組織按職能的趨異性及趨同性而加以建制及整併後，消除了模糊或灰

色地帶，釐清每一個部會應負的職責，於是在往後的實際運作上，得能論功

行賞，論過計罰，無門可供推諉，無道可由塞責。蓋過往部會所屬的政務人

員，雖由於憲政體制不明，而有不知向誰負責，向什麼政策或政務負責，以

及應當如何負責的困境，但實質本源在於同一職司，隸屬多元結構管轄，且

該一職司在部會的優先重要性上不一，以致未能成就目標最佳化的境界，甚

至發生嚴重的政策脫軌現象。不過，代罪羔羊受責時有所聞，長期失靈無責

情勢不斷，政策責任不對稱亦是常事，有必要趁政治氣氛有助改造之際加以

合理歸併，以利應有責任的咎責及歸屬。

肆 高效能

必要部會之建制，總希望成就富價值的成效，解決各部會所要對抗的問

題，滿足服務顧客的需求，以爭取部會持續存在的正當性。蓋部會是為人民

而存在或成立的，部會的作為及施政，如不能想方設法解決人民的難題，增

進人民的福祉，則受政治支持度就會滑落，極易成為續存與否的討論焦點。

因之，政院組織之轉型，務必要選定妥適的結構，遴募正確的負責人，在清

楚的組織使命導引下，高度使用組織所擁有的資源，規劃合乎經濟及技術理

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

性的政策方案，縮短理想與現實距離的落差，贏得人民的信任，與其積累豐

厚的社會資本，成為推動前瞻政策的動力。

伍 富創新

組織改造事關傳統科層化運作的解構，改以創新企業精神化的系統來

運營公共事務，不斷主動改進運營的質地，不必因外界的催逼才被動地配

合。而且歷經轉型後的組織結構，內部設有績效激勵的「自我更新」機制，

俾便接受環境的挑戰，全球的競爭。蓋在知識治國的時代，治理若不能永續

創新，勢必無法對應時空的要求，按圖索驥尋到通往「看不見的新大陸」之

門。是以，如何建構組織的時代結構，以應付有形面向、無疆界面向、數位

科技面向及高倍數面向的嶄新問題，乃是組織轉型的重大課題（王德玲、蔣

雪芬，2001）。

陸 乾淨化

組織改造邁向乾淨化，亦是當代人民的盼望。此處所謂的乾淨化指涉雙

層內涵，一則道出當今經濟與生態系統的相互聯鎖性未變，但為求經濟的發

展，不能過度犧牲生態的寶貴資源，要在政策及機制上有了重大的變革，以

確保生態的永續綠化，徹底做好環境影響評估，風險推估及成本效益分析，

再決定擬斷的發展計畫之何去何從，同時優質化組織的建制，負責推動政府

在環境上的綠化運動（Carter, 2001 Ch.10 Greening Government）。另一方面乾

淨化則指涉政府充分妥適地應用資源，不致發生資源挪用的不良現象，妨害

效能願景的達致。因之，在組織變革上要建構強而有力的廉政公署，在行政

工具上要厲行e化的採購及委託業務，達及國際透明組織所要求的透明程度。

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 公共政策析論

現今政府所處的時代，是講究速度、追求優質、創造活力及環境綠化的

非尋常時代，政府的組織結構不能僵化而喪失應變力，進而失去競爭力，以

致不能順利進入看不見的新大陸。因之，組織之適時適刻轉型，並確實建立

通往新大陸的平台，方能順利爭取在該大陸上的勢力版塊，與他國分享知識

經濟的果效。

六大願景的落實及具體化，有待政院在結構上的調整，備妥相互貫通的

組織工具，合理課責的平台，再加上組織員工工作取向的轉型，運作流程的

簡化，以嶄新的方式使用組織資源，用以擴大生產力及提昇組織效能。

而在組織調整的過程上一定要捕捉住員工在價值追求上的期許，他或她

每每盼望工作與個人生活的平衡與和諧；將工作視為一項高貴的目標，足以

昇華其他領域的投入；冀欲由工作的進程上個人獲得成長與發展，非只為工

作而工作而已；希望得能與他人合夥共事，形塑結構優良的團隊；期待於工

作上，能與同僚建立社群意識，不致感到疏離或無力；但望積累同事間的社

會資本，養成彼此互信的忠誠感（Izzo & Withers, 2001），如此方能建構出對

應員工價值追求的機制，並運用他們的能力，實現前述標舉的六大願景。

第四節　組織轉型的原則

茲為了組織的活力化，能量的聚焦化，效能的提昇化，歸責的明確化，

環境的敏銳化，成本的降低化，創新的永續化，資源使用的淨化，當今五十

多年來未有重大轉型的行政院，應趁政治領導最為關注及投入的歷史時刻，

進行組織結構的轉型，務使其得能因應內外在情勢的變化。而在轉型作為

上，要有妥適的、可資依循的原則，以免轉型的脫軌，失去轉型的使命。至

於應全神貫注的原則有六，現分述如下。

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壹 對應人民需求

顧客導向既是政府改造的標竿，政院組織之轉型，當然要針對人民的需

求，適當調整政府角色，合理鬆綁管制措施，授權灌能民間社會，冀能引爆

或激發人民的潛能，擺脫過往依賴的屬性，減少政府的負擔，並將政府之注

意力集中於非人民所能成就的任務上。而在諸多人民的需求上，發展與綠化

的平衡，衛生保健及社會安全之強化，給與更多的自主空間，更加利用市場

的機制，增廣參與的管道，致力於自身導航能力之培塑，乃是組織轉型上要

設定的標的，一為提昇原本主管機關的層級，二為改變組織之型態，使更具

彈性，不必受過多的管制所綑綁，三為去威權化的組織，使其扮演民主鞏固

的功能。

貳 合輳雷同業務

雷同的業務如若分屬不同的主管部會，極可能導致斯項業務或使命並非

各個主管機關的核心職能，因而無法成為優先待理的主要職司，更因其他業

務的競爭施展資源，甚難產生令人激賞的績效。何況，過往每每受囿於八部

二會的結構限制，新增機關的常態做法，即部內設署，部外設會的模式，僅

僅操作邊際性擴充或附加，以致新設機關與原有機關間，產生功能重疊、權

責混淆及爭功諉過的組織運作缺失，每每失去組織建制的原始目標，更滋生

組織間的罅隙問題（蕭全政、管碧玲與江大樹，2001）。比如，消保會及公

平會，文建會、教育部及青輔會，工程會及內政部營建署、地政司，彼此間

均有職能重疊的現象，這樣一來非但複雜化聯合的行動，而且同床異夢、步

調不一及輕重緩急互異之情勢所在多有，非加以合輳不行，以減少不必要的

交易成本及決定的關卡數不可。換言之，向往邊際附加的機關增設模式，雖

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 公共政策析論

有解燃眉之急的果效，但事後的不良後遺症，在歷時一段時間的組際互動，

就一一呈現出來，未能符應成本效能的原則。

參 劃定核心職能

對現行行政院的部會，每一個部會除了進行職能合輳的可能性分析，指

出那些部會因職能的大致雷同，勢必加以整併，以達事權統一的果效之外，

更可利用決策樹分析法，對部會之現行職能或主管政策進行評斷，以明確化

核心職能，俾能集中資源加以履現。至於非屬主管機關的重要職能，一來可

加以終止，不必再分心在顧客並不重視的業務上，二來可以加以民營化，轉

由民間社會來治理，抑或加以脫售，積累政府資源。反之，如顧客猶認為斯

項職能或政策方案為主管機關不可或缺的職司，負責組織轉型者，還要研

判其能否下放為縣市或鄉鎮來承辦，如認為值得下放至其他層級政府，則下

放之，最好可以更少的成本或相同的成本推動之；如研判其不能釋放，則進

一步分析有無其他推動的方式，得能節約成本或以引進競爭機制方式提昇績

效，如是肯定的話，則加以民營化或以特許方式由政府給予公司的經營權；

如是否定的話，則由原來部會繼續經營，並奉行顧客導向，簡化流程及激勵員

工的原則，讓職能發揮最佳化的作用。有關核心職能之劃定，可參閱圖1.1。

肆 整合幕僚職司

當代的政府，為取得治理的正當性，勢必要在政策的規劃與執行上，

展現傑出的能力，理出時下的重大問題，提出對應之策，監督對策之落實，

與時推宜進行政策變遷，料準未來的發展趨勢，因之建立支撐政院政策規劃

的統合幕僚機關，不致限於專業分散、視野不一及相互掣肘的困境。是以，

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現行職能或政策評斷

現行職能或政策站在主要顧客的觀點，猶
認為其是主管部會的重要組織使命嗎？

是 否

能否由其他層級的政府做得同 民營化
終止
樣好或更好？

放棄 脫售
是 否

轉移到其他
政府職司 引進競爭機制的方式能否降
低成本或提昇績效？
成本 成本
相同 較低 是 否

特　許 民營化 繼續由原主管部會經營，並以顧客

經營權 導向、流程簡化及員工激勵提昇職
能的經營

圖1.1　分析機關職能或政策的決策樹

資料來源：改編自Osborne & Plastirik 1997 Banishing Bureaucracy. Reading, MA.:

Addison-Wesley, p. 316

研考會、經建會及國科會，或可加以整合，俾便宏觀周全的政策視野得以勝

出，增強政府的國際競爭力。須知，政策之失靈，姑不論是問題建構的錯

失，抑或方案研擬與取捨的偏差，不僅讓主權者增加不必要的負擔，也可能

妨礙未來政策變遷的速度，不易在知識經濟的時代找到立基。強化並整合原

本擔當政策研議的幕僚機關，在組織轉型之際，似乎規避不得。

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 公共政策析論

伍 建制超然機關

政黨輪替執政已在台灣啟動，政府機關特別要講究政治中立及行政中立

的治理原則，養塑客觀化，行事去代理人化，運作走向公共化，並祛除一切

政客化的權謀作風。於是，有些機關要獨立於內閣之外，強調專業客觀、超

越黨派，並以合議制的決策模式，來訂定符應時趨的規範，營造政府的公信

力，促進社會互動的和諧，推動國家的穩定發展。這類需要超然建制的公共

領域，可分別歸屬在中央銀行業務、公共安全、中央選舉、公平交易、消費

保護及資訊、通訊及傳播等事業上，不容任何政黨加以染指或顏色化，確保

公平中立價值的履現。

陸 升格機關位階

國人每有這樣的組織建制信念，爭取設置專業的職司機關，以對應新

興業務無人管或他機關代管，但績效不能彰顯的情勢。不過，因為機關位階

猶處於署或委員會的階段，由於受重視的程度與部級機關有所不同，經費或

資源之擁有亦有所差別，每再要求機關升格，躍升為部的層級，增強其在院

會的發言權及影響力。在歷經職能的妥適整併後，政策轄區已達一定規模之

後，滿足國人的信念，當是顧客導向改造理念的落實，可將相關機關以部命

名，而掃除機關不平等之疑慮。

這些原則可作為策略選擇的依據，姑不論在提昇生產力上構思，對市場

機制的更加倚賴，對服務導向的更加關懷，對職司下放的更加衷情，增強公

共政策設計及監導能力的著墨，抑或關注結果導向的課責機制的鋪設，在在

均是呼應全球公共管理的革命，治理轉型的運動（Kettl, 2000）。是以，相關

機關或政府改造委員會，均得以憑依六大原則，進行合理的組織轉型，安排

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

原則對應的結構，以朝向六大願景邁進。

這些原則一來提供組織轉型的決策系絡，作為架設新組織的參照框，使

職司不致多設或誤裁機關，二來立下準據以供組織再設計的判斷尺度，不致

於轉型過程中迷失方向，三來制訂了聚焦點，能將稀少資源及能量，用於妥

適的標的上，四來成為改造的激勵因素，俾便追求組織再設計的卓越，以及

設定高績效的產出口。

不過，這些理性的原則，最忌諱改造中途政治考量的介入，致使該整併

的機關無法順利組構完成，引起相關機關的非議或反彈，並以之作為抵制轉

型的藉口，進而推遲組織轉型的成就。是以，讓理性說話，讓專業主導，讓

願景領航，讓問題化解。如若不然，組織轉型如又陷泛政治化的漩渦，則問

題、目標與方案之間失調之情勢，終究無能避免。

第五節　組織轉型的策略

組織轉型本質上是一項複雜又繁鉅的改造工程，除了掌握成功的關鍵因

素，諸如鞏固改造意志、築構改革能量、溝通改造理念、化解本位抗拒及適

時制定法令外（台灣智庫，2001），猶須在過程上講究策略，權變因應各種

可能衍生的事件或情勢，俾讓轉型工程得能策略性突破各種衝突或困境。至

於那些策略攸關這項工程的進行呢？茲分述如下。

壹 規劃優先議題

政府改造既然經緯萬端，牽涉多方層面，也波及結構的根本變革及整

併，非事先設定優先順序的議題不可，俾便能量的聚焦，讓主事職司者感受

到改造的方向，未來改造的標的（Hess, 1987）。蓋改造範圍如過於龐大，

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 公共政策析論

又需要營造高難度的通過門檻，每因時間的延宕，力量及注意力的分散，而

受困於進退不得的議題，受其嚴重的圍堵，妨礙或綁住其他議題的從事。因

之，最高政治領導人即時擱置三權分立及政府體制的議題，而將改造之主要

任務聚焦於行政院的組織調整及國會的改革，是一項妥適的抉擇。不過，政

院結構調整的議題還是要居於最優先的地位，並應將題區分為適度擴編、合

理裁併、職能重整及超然建制（蕭全政、管碧玲與江大樹，2001）四大類

上，研擬出可行、可受及可負的方案。

貳 提出合理改造

在四大議題的主導下，那些部會要予以適度的擴編，俾能配合當前政府

聚焦的施政重點，且因應國家機關由於外在環境的變遷，資訊科技時代及基

因工程的演化而新生職能者，也需要增設部級組織，方能承擔時代的挑戰，

鑲嵌環境的演變，感知時空的遞移。而原本建制於過往的時空，但因時空總

有向前驅動的能力（temporal capability）（Huy, 2001），以致於繼續維持原

來的制式化或結構安排，每與當今的政治格局不符，失去應有的業務需求或

使命追求，實應卸下舊有的歷史包袱，進行合理的整併；如因因應階段性任

務，而特別設置的委員會，也需因時間的驅動，重新對之加以定位，決定裁

併的方向，以免空有組織之名，並淪於組織符號主義的虛擬之中；至於原有

部會之中，職能如若相近化，職權也因之重疊，自沒有再處於組織零粹化的

狀態，而增加交易成本，延長政策流程，勢必加以匯整合流，以符應機能一

致、組際協調歸零的設計原則；而在因應政黨輪替時代的到來，政治及行政

中立的迫切要求下，將相關機關超然化，亦是理所必然，以免權力分配、利

益保障產生偏頗不公的情勢。因之，對準及呼應四大議題，定可按題索案，

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

找出相對上較為合理的轉型方案。

參 黨際歧見協商

國會內四個具有活動力的政黨，對其要求負責的政院，其組織結構之

變革，每個政黨由於視框的差異，恐會有不同的認知、評價及感情取向，而

對變革的結構安排持有不同的配套，於是執政黨團要銜命與其他政黨懇切協

商，鋪陳變革標的的立論，引發各黨視框的反省（Schön & Rein, 1994），

對時空環境的感知，對方案的共識形塑。換言之，誠摯的溝通，建設性的

對話，雙方有價值意見的融入，納入主要的政黨人物，進行公民性的相互傾

聽，而把反應社會脈動的改造方案端出來。因之，在改造合法化的過程上，

執政黨不可有權力傲慢的舉措，引發在野黨潛在威脅的感受，憤怒的情緒的

反應，以及表露具體外顯杯葛行為，導致改造的延宕，陷入強烈報復的循環

中，讓議程受阻，改造延擱。

肆 保障合理權益

政院在合理裁併及職能重整上，恐會牽涉到員額精簡的問題，抑或職務

調整的重新適應問題。根據美國政府再造的經驗，這兩項問題不僅在政府內

部影響到員工的工作士氣，也在外在上無法在政治上得到支持，頗能掣肘再

造運動的進展（Kettl, 1998）。於今，台灣在推動政院組織轉型上，一定要避

免重蹈覆轍，事先規劃合法員工的權益保障事宜，使其不致受組織轉型之衝

擊而喪失法定的權益，發起抵制轉型的抗議活動。所幸政府改造委員會於第

二次會議時，已關注到這項至為緊要的議題，交由考試院確實研議公務人員

權益保障方案，務期組織氣候、員工士氣不受到轉型的嚴重影響。而主事職

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 公共政策析論

司者更應密切進行溝通去疑之旅，致力尋求共識性管理，捕捉最適時刻，以

進行大規模的組織轉型。換言之，組織之轉型絕對在於最適結構之擬斷，雷

同能量之聚焦，交易流程之減化及成本之節省，建構資訊科技時代的理想政

府，得能與成功的企業體一樣，管理有效、環境因應得宜，同時超越員額精

簡的階段，盡量強化過程導向的改革，以激勵內在員工，並推動深具將來性

的政策，以鼓舞外在廣泛的人民。

伍 爭取人民認同

顧客導向的原理，不但只適用於服務的運送上，而要運用於組織的轉型

上，俾使擬議的轉型議題得到人民的認同，構築合法化上的助力。於是，主

事職司者應厲行參與性改造，建立民意回應管道，一則告知政府想進行的改

造作為，並尋求人民對即將作為的看法與建議修正的方向，且將富建設性的

訴求加以納入，以營造他們的支持，願意投入時間及能量，關注組織轉型之

成就。換言之，在講究主權在民的時代，政府單方面的告知，而未能納入人

民的主體價值，則改造之途可能不順，人民的助力無由而出，盲點亦可能殘

留，無法健全化組織改造的內涵，引發爭論與批評。（Barnes & Prior, 1996）

陸 通過障礙關卡

組織轉型並非易舉，需要面對多方的挑戰、訾議及批評，所以主事職司

者要事先擬定轉型各個時程所可能碰到的障礙關卡，未雨綢繆因應策略，使

轉型的議題得以在預定的期程上列入討論的議程，進行實體的對話，周延性

的填補，合法性的取得。是以，主事職司者首先要克服被轉型標的對象的本

位抵制，以具說服力的論述，合理化轉型的結構安排；其次要因應輿論的批

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

判，民意的走向；最後要全神貫注合法化機關的議事作為，締結多數聯盟，

以防喊價式組織轉型的作成，並在議程排入、委員會審查、黨團協商及院會

決定等主要關卡上，作成符應民意及專業的決定。

政院之組織轉型是一項富挑戰的課題，從過往國民黨主政時代一直無

法加以完成，就可知其並非易事。民進黨政府若欲成其事，當要敬謹為之，

所提出改革方案，務必具有婉轉性（增減合得宜）、迴旋性（備有權變性對

案）、符應性（符合眾趨民意的需求）、鑲嵌性（契合歷史時空）、貫通性

（與其他相關調整相互呼應、搭調及配合）與關懷性（關懷方案對利害關係

人可能造成的影響，避免引發其憤懣與杯葛），將本位性的抵制降到最小。

組織轉型費時費力，隨時恐會有插曲性的事件發生，相關政黨或立委亦

會與之作為延宕議程的機制，抑或進行議題圍堵、議程阻絕的事宜，相關的

職司就要隨時加以因應，排除合法化的障礙，同時創造合理改造的氣氛，扣

緊全球化改造的趨勢，成就與過往不同的作為。

組織轉型的主事者更要內外兼修，於內營造支持轉型的能量，於外建

構民意的認同，贏得合法化機關的肯認，確認政院組織轉型之迫切性，與競

爭力提升的關連性，延宕轉型的危機性，進行轉型的時宜性。不過，堅忍不

拔、越挫越勇的任事精神，適時回應合法的批評，擺脫技術性細節的綑綁，

堅持最適規模的調整，方能克服明暗而來的障礙。

第六節　組織轉型的陷阱

組織轉型既在強化政府的作為，提昇運作的效能，講究交易成本的降

低，工作團隊的社群化，但同時又不希望大幅擴增組織規模及用人額度，是

以，其是一種高難度的變革挑戰。而轉型所引發的爭論及批判本可預期，過

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 公共政策析論

程上亦會遭遇到種種陷阱，試圖延宕或終止轉型的持續進行。尤有甚者，轉

型所射準的組織及其員工，亦會形構成遊說團體，遊說負責組織轉型的權力

機關，得能按其所偏好的變革調整之。甚至結合同屬命運的機關，組構不同

訴求的組織配套，形成正反的論辯。總之，組織轉型過程複雜多變，既費時

又費力，同時要謹慎避免誤入各種陷阱，防止轉型的功虧一簣。

壹 為精簡而精簡

組織轉型既在鑲嵌環境演化、時間驅動的需求，應逾越第一代的政府改

造旨趣：員額精簡，而邁向確定政府應為之職能，強化績效之量度以改變政

府的管理模式，建構治理的合夥關係，發展多元策略以防止問題的滋生，賦

與組織員工更高的工作自由度，且要求其要對自己之所作所為負責，建構單

一窗口的資訊與服務（Kettl, 1998）。因之，單純的精簡對組織的活化，思

維的內涵化，流程的減化，並無多大的助益，所以要盡可能擺脫為精簡而精

簡的思緒，朝向合理擴編及職能整併的工作，只在現行組織已失去時空的意

義，才斟酌其去向。

貳 未能注入他見

組織改造並不只是為了解決現有的問題，更須防止單方視框的盲點而衍

生新的問題，產生不易挽回的後遺症，所以要注入別人的意見，俾能產生合

超效應，將潛在的盲點降至最低。因之，過往已備置的各種文本，包括蕭萬

長內閣版、國策中心版、殷祺委員版與彈性精簡的行政組織研究分組版，均

可列入比較評比的對象，進入詳盡的優勢、劣勢、機會及威脅的分析，再加

入改造委員的意見，才將轉型全盤組構完成。是以，組織之轉型，絕不可陷

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

入完全一言堂的決策情境，導致方案的不全，目標的蜃樓，風險的不顧，方

案的單思，資訊的偏擇，資訊的篩選及備案的闕如（Janis, 1982；林水波，

1999a）。蓋在這種情境的制約下，由於決策者的思維，偏向好同惡異，迫

切追求意見的趨同，以致自己潛存的盲點、無知與偏狹，無能透過建設性對

話、互動及交流的過程，適時適刻將其引出，並及時想方設法加以扭轉過

來，而種下組織轉型可能大挫敗的因子，造成組織失靈的情勢。因之，單方

的自見自是，絕對不宜在重大的組織變革上發生。

參 政治考量主導

有些委員會的成立，政治動機主宰一切，並未全然理性分析其合理組

構的方式，方能成就建制的使命，當然膨脹行政院的組織類屬，似乎走向組

織符號主義的窠臼。是以，在組織轉型之際，將過往單純以政治考量而成立

的機關，得以加諸重構，並以共通的屬性加以命名，且以積極的作為，寬厚

的資源配置，合理的人才部署，來成就組織目標。因之，拋棄組織層級的高

低，分別獨立設置，才表示政府重視的看法，而應按組織的經濟規模，組構

凝聚力強化的工作團隊，真正為少數族群之福祉來獻替，才是較為正確的做

法。換言之，因政治考量而設立的機關，若未能整併，使其合乎組織設計的

原則，可能亦會影響其他轉型方案的貫徹力，強化利害關係人消極抵制的正

當性。

肆 不願釋放管轄

本來組織轉型的焦點，一來根據公共事務涉及公權力行使的程度，劃定

政府各部門的核心職能；二來根據提供服務的效率度，決定核心職能能否轉

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 公共政策析論

移民間社會為之；三來根據處理事務的所在地，規劃中央與地方合理的權責

分工，中央不必過度介入地方得以有效管轄的事物，只專注領航的角色，盡

釋划槳的工作。換言之，科層化的組織結構及運作模式，若能部分以企業化

的方式來治理，就應加以釋出，如若主司改造者或原本部會不願進行這方面

的轉型，則組織文化無法變革，務實課責不易為之，也未能建構達致卓越所

需的信任、支持與奉獻的環境。是以，釋放科層化無法有效治理，但未涉公

權力行使及欠缺競爭壓力之事務，方能達到組織轉型的願景。

伍 未慮時空所需

組織之生存與新設，每要對應時空的需要，如原設的機關，已因時空

的更迭，而減輕繼續設置的必要性及價值性，抑或失去當年成立的歷史背

景，恐就需要就其屬性，而與同質的組織加以合併。再者，在知識經濟時代

的來臨，資訊科技質地的揚昇，新興公共事務的誕生，乃需建構妥當的治理

機制以資對應。同時更要針對國家、治理及公共服務本質的演變，在市場、

參與、彈性及解制型組織機制上，做出相互對應的調整（Peters, 2001）。如

若職司轉型的關鍵人物，要在真空管內進行，不太慮及系絡性和時代性，可

能會犯了忽視時空環境的謬誤，產生嚴重水土不符的現象。尤有甚者，主事

者在組織建制之移植上，不可天真地假定水土的相似性，不致產生排斥的現

象，反要進行類化評估，在得知可以將外國建制類化之後，再行移植之安

排，千萬不可為移植而移植。

陸 輕易對外放話

在程序正義未備，整體改造方案及配套措施未全之際，若輕易對外放

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

話，不僅波及員工的心理，更可增加有形或無形的障礙關卡，延宕組織轉型

的作業。而且在相關媒體過早披露之後，整個改造恐陷於解釋澄清的過程，

而對改造的實質布局並無實益，只增加毫無意義的口水戰而已。何況，組織

轉型又涉職能重編、合理整併等作為，類似於政策之終止一般，不宜於未成

熟之前就放試探性氣球，而妨礙重編與整併的順遂開展（Behn, 1978）。總

之，組織轉型過程要周延漸進，切勿因一時之躁進而妨礙轉型的大局，更不

可僵化定一個組織底數，未留任何彈性空間，或備妥權變的對案，任由合法

化機關隨意根據自行的視框加以調整。

組織轉型工程之職司者，要以負責的態度為之，清楚轉型的目標，設定

需要轉型的標的機關，並循向循序進行，否則恐會在不經易之中，陷入前述

六大陷阱之中，猶如龍困淺灘，動彈不得。

有效的組織轉型要講究定，即在鎮定的氛圍下，好好組構突破績效瓶

頸的建制；靜，即懇求涉入者虛靜謹聽，相互對話、建立轉型共識，不任意

製造破壞性糾紛，引發無謂的衝突；安，即讓受影響者心安，既得權益不致

受到損害，可以放心倚賴決策者進行較佳的結構安排；慮，即參與者得能思

深慮遠，靜謹從事，不懼事之到來，不躁事之進度，不為性質及時空不宜之

事；得，即主事者根據願景，針對問題之所在，尋出為人認同的組構安排。

過往的組織每每深陷四個組織疆界的範限中，即層級、橫向、外在及地

理的隔閡，阻礙令人讚賞的績效之勝出（Ashkenas, Ulrich, Jick & Kerr, 2002:

10-11），組織轉型乃旨在縮小四大疆界的範圍，並祈在陷阱歸零境況下完成

之。是以，職司者在進行組織轉型之際，要抱持思深慮遠的情懷，隨時偵測

陷阱之所在，務必加以審慎規避。

歸結言之，不論組織轉型的議題取向為何，有效重構主管部會與外在的

關係，使其得能發展互助的合夥關係：鬆開橫向界線的區隔，致使組織內部

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 公共政策析論

形塑結構化優質的工作團隊；扁平化垂直性的府際關係，並將權責合理的下

放，以收因地制宜之效；以電子化的作為，促使組際間得以跨越地理區域的

分隔；同步進行公共事務之處理，不致產生時空差的現象。凡此衝破界線藩

籬的組織建構，消弭組織本位作祟的舊習，均需要在零陷阱之下運作，以免

分心、忽視及無為。

結論

政院組織轉型已列為政府改造的優先議題，但這項議題的成就前提，根

據前述的分析，可歸納出十點：

1. 知識基礎：組織轉型的妥當性，需由各類知識來支撐，並經由互動交流過

程產出對應時空的知識，再據以擬定出轉型方案。

2. 應用多元：知識的應用至為多元，不能但持工具及啟蒙兩面向，應擴及其

他六大層面，才能理解出組織轉型的知識應用全貌。

3. 射準問題：組織轉型的標的，一定要射準問題之所在，擺脫非理性的轉型

觀，並按各項問題，設想解決對案，務使兩者之間零罅隙存在，不致發生

不相干的謬誤。

4. 景從願景：組織轉型要在願景的領航下，設定達及願景的機制。而在部會

架構確立之後，各部會更應立下各自的組織使命，選定貫徹的妥適結構，

合力於一定時程之內完成。

5. 講究原則：組織轉型的具體做法，總要根據擬定的原則落實之，遵行顧客

導向的旨趣，匯整同質的職能，劃定核心要務，強化政策幕僚建制，建制

超然機關以實現政治中立或行政中立的價值，合理提昇機關位階滿足主權

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 第一章　政策分析與政院組織轉型

者的想望。

6. 重視溝通：組織轉型既是重大的變革工程，不僅結構有所調整，員工權

益及工作慣性亦會受到波及，所以異聲恐會喧嘩，消極抵制在所難免，

不願自己所屬機關遭到裁併，而且業已習於向來的工作慣性，巨幅的變

遷需一段時間調整。這些問題之化解，每需要誠摯的雙向溝通，排除杞人

之憂，願為轉型工程共赴事功。而溝通的重要性，可以「組織轉型」一書

上所描繪的加以佐證，其指出再三的溝通，是任何組織轉型成功的關鍵

（Abramson & Lawrence, 2001）。

7. 取向兼顧：組織轉型一來追求政府競爭力的提昇，並以組織結構的較適安

排成就之，二來兼顧顧客服務品質的優質化，講究回應性的課責機制，並

以課責加強部會間的溝通，化解領域主義的思維，創造原本不可能的動能

（Samuel, 2001）。

8. 防止圍堵：組織轉型過程中，持不同意見抑或強烈反對者所在多有，其會

以其他議題來主控媒體的承載量，用以逐步減緩轉型的議程。因之，主其

事者要進行議題的有效管理，適時回應反對的立論，指出其不當或示警之

處，並以豐富化的論述來領航輿論的主張，不致一直對轉型產生誤解。

9. 講求策略：在組織轉型過程中，職司機關要厲行六西格馬的管理策略（six

sigma management），真正將顧客擺在第一，採行資料與事實導向的作

為；以各項過程鎖定轉型行動的焦點；進行積極前瞻性的作為，並非只在

事後的回應，而應領航轉型的進展；倡導零疆界的合作，匯聚產官學三

界的智慧；漸進調整，認清阻力，並適時加以化除（Pande & Holpp, 2002:

14-16）。

10.乘風破浪：創造有效運作的政府乃是全球性的行動（Light, 1997），台灣

亦扣緊這項潮流，但在乘風之時，猶須注視潮流中的失靈教訓，不可隨

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 公共政策析論

意進行結構移植，忽略水土、系絡不服的現象，而衍生慘痛的代價。是

以，趨同改造潮流本不可厚非，但改造的實體就要考量台灣時空的制約性

（Pollitt, 2001）。

總之，職司組織轉型任務者要以負責的情懷，並與參與者及受轉型影響

的員工，建立彼此互信的關係，同為轉型後績效的產出投入心神，且盡以溝

通化解歧見的方式，逐步建立轉型的共識，在需要協助時全力支持，完全不

必等到危機情勢發生，造成重大挫折之際才伸出援手，致對大局無補。尤有

甚者，主事者定要把握最佳時機，而於政治領導全力支持，國會多數聯盟締

結有望之歷史時刻，趁勢完成長久以來遲遲未能落實的組織改造。

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 公共政策析論／林水波著. －－初版.

－－臺北市：五南, 2007.09

　面；　公分

ISBN 978-957-11-4924-0 (平裝)

1.公共政策

572.9 96016614

1PR5

公共政策析論
作　　者 ─ 林水波（133.3）

發 行 人 ─ 楊榮川

總 編 輯 ─ 龐君豪

主　　編 ─ 劉靜芬　林振煌

責任編輯 ─ 李奇蓁　黃惠娟　張慧茵

封面設計 ─ 哲次設計

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

地　　址：106台 北 市 大 安 區 和 平 東 路 二 段 3 3 9 號 4 樓

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法律顧問　得力商務律師事務所　張澤平律師

出版日期　2 0 0 7 年 1 1 月 初 版 一 刷

定　　價　新 臺 幣 4 0 0 元

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