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Introduccin
Fue una cordial e insistente incitativa de Enrique Ayala Mora, entonces Rector de
la Universidad Andina Simn Bolvar, la que me indujo a reunir estos tres trabajos mos
que tratan diferentes aspectos de la integracin andina. Lo mejor hubiera sido contara
sido contar con un solo texto coherente sobre el tema de la integracin econmica, que
tuviera la extensin de un libro, pero ninguno de mis trabajos recientes sobre el Grupo
Andino tena esas caractersticas. De manera que, con el acuerdo de Enrique Ayala,
eleg dos artculos publicados en 1995 y 1996, as como el texto de un discurso que le
en una sesin solemne del claustro de la Universidad Andina en su sede de Sucre, la
capital oficial de Bolivia. Generosamente, la Universidad me haba concedido el ttulo de
Profesor Emrito y esa fue la ocasin de la investidura.
El discurso, el trabajo de fecha ms reciente, aparece al final de este pequeo libro, y
opt por ordenar los dos artculos restantes en una secuencia cronolgica. Aun cuando
fue inevitable que los textos repitiesen ciertos temas, me esforc por mantener en un
mnimo dichas superposiciones mediante una edicin cuidadosa de los textos.
El primer artculo, publicado en 1995 con el ttulo El Grupo Andino: entre dos
concepciones de la integracin econmica constituye una sntesis de la historia del
Acuerdo de Cartagena, expuesta mediante el contraste entre las dos concepciones de
integracin econmica que han inspirado al Grupo. La que prim en su origen, imagen
fiel del paradigma desarrollista, y la que se ha impuesto en los ltimos tiempos, un
trasunto de la visin liberal, conforme al patrn neoclsico de la economa y el comercio
internacional. Al sealar los hitos y etapas de la evolucin de la integracin, se
reconocen las causas que a la postre esterilizaron el primer modelo y dejaron el campo
abierto para la adopcin de la concepcin neoclsica, en su versin ms simplificada. El
artculo analiza con particular atencin el camino seguido, hasta llegar a esta modalidad
ortodoxa de integracin, que ha sido calificada como "regionalismo abierto". Se destacan
sus caractersticas y sus efectos, tanto positivos como negativos, y se intenta anticipar
los problemas que pueden suscitarse con una frmula de integracin que concentra en
el comercio toda la accin del Grupo Andino.
El segundo artculo, El Grupo Andino de hoy: logros y riesgos, escrito en 1996 y
contando con ms informacin que el anterioor, examina el efecto de la nueva
integracin sobre el comercio intragrupo, que aument muy rpidamente, al igual de lo
que sucedi con la otra agrupacin regional importante de Amrica Latina, Mercosur. Se
detiene tambin en el anlisis de un fenmeno singular que surgi durante esos aos: la
proliferacin de convenios de integracin multilaterales y bilaterales entre los pases de
la Regin. Esta constelacin de acuerdos comerciales y de integracin, ambiciosa en
esos objetivos, se teji desordenadamente, cruzando jurisdicciones y con poco respeto a
los compromisos usuales de integracin. El artculo seala el riesgo de desorganizacin
que esa proliferacin represent y la ventaja que ella puede significar para una
convergencia futura en un gran acuerdo regional de la integracin.
El artculo reflexiona enseguida sobre los principales escollos que debe superar, en el
prximo futuro, la integracin andina: la eliminacin de las barreras tcnicas y
administrativas al comercio, la debilidad institucional, los problemas derivados de la
multiplicidad de convenios ctivas al comercio, la debilidad institucional, los problemas
derivados de la multiplicidad de convenios con distintos regmenes jurdicos y, por
ltimo, el conflicto territorial de 1995 entre Ecuador y Per. El artculo termina
proponiendo una agenda de accin que permite anticipar y superar esos problemas.
Finalmente, el discurso ledo en Sucre, que es el documento de fecha ms reciente, se
titula Tentaciones y peligros de la integracin latinoamericana. Comienza con una
apreciacin crticaociaciones para la creacin de ALCA, la Asoc de las negociaciones
para la creacin de ALCA, la Asociacin de Libre Comercio de las Amricas, con la
participacin de Estados Unidos. Para hacer ms equilibradas eso Grupo AndinoMercosur para la creacin de una zona deas negociaciones se recomienda llegar pronto
a un acuerdo Grupo Andino-Mercosur, para la creacin de una zona de libre comercio.
Enseguida, se insiste en los problemas que puede traer para la integracin la
multiplicacin y superposicin de acuerdos de integracin o comercio y el incumplimiento
de las reglas y compromisos que se manifiestan en esa tendencia. Por ltimo, el artculo
examina las dificultades que podran resultar para el Grupo Andino y el Ecuador si el
Per siguiera sin participar en la integracin de mercados.
En conjunto, los tres artculos creo que permiten tener una idea justa acerca de la
evolucin del Grupo Andino y apreciar sus virtudes y sus limitaciones en la hora actual.
Se ha procurado que esa visin encaje en un mbito latinoamericano de alcance
regional, porque hacia all van, sin duda, la Comunidad Andina y las otras agrupaciones
de integracin que hoy existen en Amrica Latina.
Agradezco especialmente a la Universidad Andina por esta oportunidad dpecialmente a
la Universidad Andina por esta oportunidad de compartir ideas y experiencias con mis
connacionales.
Germnico Salgado P.
Quito, julio de 1995
El Grupo Andino:
Entre dos concepciones de la integracin econmica
El Acuerdo de Cartagena representaba en su tiempo (1969) la decantacin de las
experiencias de la integracin latinoamericana y, podramos agregar, las experiencias de
las agrupaciones del resto del mundo en desarrollo, as como las reflexiones tericas
sobre esta clase de integracin, que tiene diferencias, y muy importantes, con la
integracin entre pases industrializados o desarrollados.
Con esos antecedentes, nos parece que conviene dedicar unas pginas a indicar
objetivamente los principios o criterios que fueron el fundamento de las caractersticas
del Acuerdo de Cartagena; stas configuraban una modalidad de integracin muy
distinta a caractersticas del Acuerdo de Cartagena; stas configuraban una modalidad
de integracin muy distinta a la que actualmente est en boga en Amrica Latina. No
debe olvidarse que el planteamiento terico del Acuerdo parta de una concepcin
diferente a la que hoy prevalece sobre las relaciones entre el funcionamiento de la
economa internacional y el desarrollo de Amrica Latina. Era claro que la regin no
poda substraerse de la gravitacin dinmica de la economa internacional, pero se
trataba de una relacin conflictiva, con efectos positivos y negativos. Haba que evitar
estos ltimos o, al menos, ponerse en condiciones para negociar la apertura y minimizar
en lo posible esos efectos negativos. Las polticas predominantes hoy, es cierto que con
las secuelas manifiestas de una internacionalizacin mucho ms avanzada (v. gr. flujos
financieros), suponen que la relacin es siempre positiva en sus consecuencias o,
alternativamente, que nada se puede hacer para tamizar sus efectos. Antes y ahora, en
esas concepciones, junto con sus elementos de racionalidad, hay el peso de una carga
ideolgica. Tenerla en cuenta es esencial para apreciar objetivamente la justificacin de
las modalidades elegidas de integracin.
El primer criterio se refiere a los objetivos de la integracin econmica entre pases en
desarrollo y, concretamente, los de Amrica Latina. El Grupo Andino parta de la tesis de
que el objetivo primordial era la industrializacin mediante la ampliacin del mercado. Es
decir, un cambio de la estructura industrial anterior, basada fundamentalmente en el
mercado nacional, por una estructura en la que fuera posible el desarrollo de industrias
con mayores escalas de produccin y un mayor progreso tecnolgico, gracias a la
especializacin. La tesis, adems, era que ese cambio posibilitara el desarrolo de
actividllo de actividades de exportacin y una insercin ms adecuada en el mercado
internacional. La simple expansin del comercio intrarregional, hecha a base de la
estructura econmica existente era un efectdo en su alcanco positivo, pero muy limitado
en su alcance y no deba ser el objetivo fundamental del proceso de integracin. Para
reciente. No se trataba nicamente del problema de la deuda externa, con todas las
consecuencias que ocasion, sino de una autntica crisis de ideologas, concepciones
de Estado y formmas polticas. Contemporneamente, adems, la sociedad
internacional y su economa se haban transformado vertiginosamente. Muchas de las
vicisitudes del Acuerdo de Cartagena se explican por estos cambios que han tenido una
fuerza avasalladora.
Para esta sntesis, la vida del Grupo Andino puede dividirse en las siguientes etapas:
una de formacin, que va desde 1971 a 1975-1976; un perodo de creciente
cuestionamiento y prdida de dinamismo, de 1976 a 1982; luego la poca de la crisis
financiera y del estancamiento o, ms bien, regresin de la integracin, de 1983 a 1988;
y finalmente, el perodo de reactivacin que en otra parte hemos denominado como de
"integracin y apertura externa", que va de 1989 hasta nuestros das. Esta ltima poca
ser tratada en el ltimo captulo, ya que en ella se modific radicalmente la modalidad
de integracin estableciin establecida por el Acuerdo de Cartagena original.
De 1971 a 1975-1976 el Grupo Andino avanz cindose en general a las metas fijadas
en el Acuerdo. Comenz el desmonte de restricciones y gravmenes al comercio interno
y se adopt el arancel externo mnimo comn. El efecto sobre el comercio fue evidente y
las exportaciones intragrupo aumentaron de 111 millones de dlares en 1970 a 613
millones en 1976. La eliminacin total de aranceles concedia da a una nmina de
productos de los pases de menor desarrollo relativo posibilit el que uno de ellos, el
Ecuador, participase de la expansin del intercambio. Eso no sucedi en la misma
medida con Bolivia, que tena ms dificultades en encontrar oportunidades de
exportacin. En general el aumento mayor del comercio fue en productos
manufacturados no tradicionales, lo que corresponda con los objetivos del Acuerdo. Del
total de exportaciones intrasubregionales (excluido combustibles) en 1976, el 69 por
ciento vena de productos no tradicionales industriales.
No hubo retrasos en las armonizaciones de las polticas previstas para los primeros
anales industriales.
No hubo retrasos en las armonizaciones de las polticas previstas para los primeros aos
del Acuerdo, inclusive la aprobacin del Rgimen Comn para el Capital Extranjero a
principios de 1971. Fue ms difcil avanzar con la programacin industrial. En 1972 se
aprob el primer programa sectorial, el de la industria metalmecnica; pero la adhesin
tarda de Venezuela en 1973 oblig a reformularlo y renegociarlo. Unicamente en 1975
se aprob un segundo programa, esta vez sobre la industria petroqumica. Es decir,
transcurri prcticamente casi todo el perodo de formacin sin que ningn programa se
pusiese en marcha plenamente. Tambin durante estos aos comenz a negociarse el
arancel externo comn del Grupo, que tropez de inmediato con diferencias insalvables
entre la posicin de Chile y la de los otros cuatro pases. El golpe militar de 1973 en
Chile haba cambiado por completo las tesis polticas del gobierno chileno y esto fue
evidente desde 1974 con su neoliberalismo militante. En esas condiciones, era imposible
llegar a un consenso. Chile dej el Grupo en 1976 por esa y otras razones, y con su
salida se cerr este perodo que haba comenzado con tanto dinamismo, y que llegaba a
su fin con una gran incertidumbre respecto a la aplicacin de dos instrumentos tan
importantes como los programas industriales y el arancel externo comn.
Por aadidura, los aos transcurridos haban demostrado, por causas difciles de
dilucidar, que el proceso estaba afectado de una evidente inseguridad jurdica. El
incumplimiento de las decisiones de la Comisin, raro al principio, fue hacindose cada
vez ms frecuente y al final era uno de los escollos ms serios para avanzar en la
integracin. El proceso no tena costos ni sacrificios perceptibles para ningn pas y, en
ese sentido, los incumplimientos no tenan explicacin. Se echaba de menos la
existencia de un Tribunal de Justicia que hubiera podido superar desde el principio esta
tendencia que tan adversas consecuencias tuvo para la vida del Acuerdo.
A 1976 el Grupo lleg debilitado; con problemas tcnicos y polticos muy complejos por
resolver. Las exportaciones intragrupo continuaban en crecimiento, a un ritmo algo ms
lento que antes, pero por montos substancialmente mayores. En 1979 superaron los
1.050 millones de dlares y en 1981 llegaron a 1.238 millones. Sin embargo, era
manifiesto que dicha tendencia era fruto de la inercia, y que tarde o temprano se
detendra si las negociaciones de los otros instrumentos no se reactivaban y se definan
rpidamente. Por lo pronto fue necesario ampliar varios plazos que haban vencido o
que estaban cerca de fenecer. Primero ese tema se trat en el Protocolo de Lima (oct.
1976) y luego, ante el paso el paso del tiempo sin resultados, en el llamado Protocolo
de Arequipa (abril de 1979). En definitiva, se ampli el plazo para la presentacin de
Programas Industriales de 1975 a 1979; para la adopcin del Arancel Externo Comn
hasta 1984 para los pases mayores, y hasta 1989 para los de menor desarrollo relativo.
Originalmente esos plazos terminaban en 1980 para los mayores, y en 1985 para Bolivia
y Ecuador. Inclusive el programa de liberacin, es decir, la constitucin de la zona de
libre comercio, fue tambin objeto de prrrogas: para Colombia, Per y Venezuela, la
meta fue finales de 1983 (antes 1980), y 1989 para los de menor desarrollo relativo, con
una posibilidad de llegar hasta 1990.
Entre esas dos reformas se haba aprobado un programa, el de la industria automotriz
(1977), quizs el ms importante por sus caractersticas, pero uno de los ms complejos
en su realizacin. Los programas metalmecnico y petroqumico haban dado ya lugar a
comercio. El petroqumico beneficiaba a los pases que ya tenan inversiones hechas:
los tres pases mayores. El programa metalmecnico, que haba inducido inversiones
tambin en el Ecuador, se vio plagado por incumplimientos, especialmente en la
aplicacin del arancel externo comn. En resumen, la programacin industrial, por varias
razones, especialmente los incumplimientos, no funcionaba como un elemento
equilibrador y eso se adverta particularmente en relacin con Bolivia, que no haba
aprovechado casi en absoluto de sus tericas asignaciones. El resultado era una
resistencia de los pases de menor desarrollo relativo a la apertura de sus mercados y
las prrrogas consiguientes de los plazos originalmente acordados. Al final, se admiti
que en el programa general de liberacin stos comenzaran la desgravacin en 1980 y
la culminen prcticamente en 1990. El hecho tuvo consecuencias, pues deterior
seriamente el ambiente de negociacin, particularmente con el Ecuador.
La negociacin del arancel externo comn sigui empantanada. En esos aos fue el
Per, influido tambin por las tesis neoliberales, quien adopt una posicin opuesta a los
dems en el nivel del arancel. El consenso fue nuevamente imposible y en esas
condicion posicin opuesta a los dems en el nivel del arancel. El consenso fue
nuevamente imposible y en esas condiciones se inici la dcada de los 80. El propio
programa automotor, que tanto haba costado negociar y aprobar, no fue puesto en
vigencia sino por un pas y pronto fue evidente que haba nacido muerto.
El Grupo Andino cruzaba el umbral de los aos 80 con un instrumento vital no definido,
el AEC, y la programacin industrial desacreditada. En esos aos se haban adoptado
iniciativas valiosas en otros terrenos, por ejemplo, los programas andinos de desarrollo
tecnolgico (PADT) y el trabajo de la Corporacin Andina de Fomento y del Fondo
Andino de Reservas, pero la frustracin de las negociaciones en los temas considerados
prioritarios resenta a todo el proceso de integracin. Se sumaron, adems,
circunstancias desgraciadas que, aparte de enfriar las relaciones entre los miembros,
resultaron en prolongados perodos de parlisis en las negociaciones: en 1981 el breve
brote de hostilidades en la frontera del Ecuador y Per, y, anteriormente, el golpe de
estado de Garca Mesa en Bolivia, que excluy temporalmente a la representacin
b.
por primera vez se orillaba el estricto multilateralismo que era inherente a la
integracin, permitiendo la celebracin de acuerdos de complementacin industrial entre
dos o ms miembros. En este extrao sesgo bilateral, el Grupo Andino sigui a la
ALADI;
c.
se sustrajeron de la programacin industrial sus instrumentos ms valiosos, entre
ellos la asignacin de proyectos, con mnimas excepciones. Se admitiernciones. Se
admitieron varias clases de programas, pero de hecho el sistema fue debilitado hasta la
inocuidad; y
d.
se elimin la exclusividad de propuesta de la Junta, es decir, su atributo ms
interencia real en las negesante para darle influencia real en las negociaciones.
Es til mencionar estos cambios porque, a excepcin del primero, subsisten en el
Acuerdo vigente y en las polticas de e sisten en el Acuerdo vigente y en las polticas de
integracin. La vigencia de la reforma tonific, en cierta medida, el comercio, pero las
trabas puestas por el "comercio administrado" mediatizaban su dinamismo. Fue
necesario llegar a 1989 para que la situacin comenzara a cambiar significativamente.
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Sin duda, desde finales de los aos 80 la regin entr en una etapa distinta en sus
empeos de integracin. En ella influyeron diversos hechos que se han destacado
reiteradamente en relacin con la apertura: la reaccin a la conmocin de la crisis de la
deuda y el fin, por consuncin, de un modelo de desarrollo, influencias ideolgicas y la
presin del gobierno de los Estados Unidos y de los organismos financieros
internacionales. De hecho, el nuevo impulso a la integracin va asociado a la rpida
liberalizacin o apertura por la que han pasado todos los pases latinoamericanos. En
alguna ocasin lo califiqu como una derivacin o un subproducto de la apertura.1 As
naci, ciertamente, aunque en cortos aos ha asumido como una derivacin o un
subproducto de la apertura.1 As naci, ciertamente, aunque en cortos aos ha asumido
neso propio a medida que para muchos pases el comercio intrarregional se ha
convertido en parte cada vez ms importante de sus transacciones externas, tanto en
cantidad como en calidad, como luego tendr ocasin de destacar. En todo caso, es una
integracin que tiene un nfasis distinto a la del pasado. El modelo por el que se rige es
tpicamente el de la integracin neoclsica, que para mejor identificacin lo denominar
como el de la Teora de la Unin Aduanera en su versin ms simple (Viner).2
En suma, una integracin comercial pura, que comprende todo o casi todo el universo
productivo, con liberalizaciones plenas e instrumentos neutros en cuanto a polticas
sectoriales, inclusive el arancel externo, que tiende a ser bajo y poco disperso. Est de
moda llamarla una "integracin abierta", aun cuando la definicin de esa caracterstica
sea ambigua e imprecisa. En el fondo, la diferencia con otras integraciones est
fundamentalmente en la existencia de una discriminacin discreta respeto a terceros,
sobre todo en aranceles externos bajos que estimulan la competitividad. Nadn discreta
respeto a terceros, sobre todo en aranceles externos bajos que estimulan la
competitividad. Nadie con conocimiento del tema, se atrevera a plantear la ausencia
total de discriminacin, porque eso negara la posibilidad de la integracin regional.
En todo caso, la reactivacin de la integracin conforme a ese modelo est produciendo
resultados dramticos y a ellos nos referiremos enseguida. Antes de hacerlo, cabe
llamar la atencin sobre el cambio radical de actitud de los gobiernos y de gran parte la
sociedad con respecto a la intde la sociedad con respecto a la integracin regional. Sea
cual fuere la motivacin, es un hecho que se busca cada vez con ms ahnco intensificar
el comercio intrarregional. No me atrevera a decir que esa actitud positiva abarca otros
aspectos ms exigentes de la integracin, pero existe en alto grado en relacin con el
intercambio comercial. Eso contrasta con el nimo prevaleciente en gran parte de los 20
aos anteriores de la integracin andina: con la excepcin de un perodo al iniciarse el
Acuerdo (hasta 1973) era notoria una disposicin cauta y reticente de los gobiernos, que
lleg a los lmites del rechazo cuando estall la crisis de la deuda. El inters por la
integracin se ha ido afirmando gradualmente en estos aos y se ha manifestado no
solo en la revitalizacin de los empeos ya existentes, sino en la gestacin de otros de
carcter bilateral o multilateral, sin que sea un obstculo para su celebracin el que se
entrecrucen o se superpongan jurisdicciones. Nos referiremos a este tema
posteriormente; por ahora basta mencionarlo como una de las manifestaciones de un
nuevo espritu que me he atrevido a calificar, creo que con razn, de "euforia" en el ttulo
de este apartado.
Comentar enseguida las consecuencias ms salientes de este creciente inters por la
integracin regional.
11
1.
En noviembre de 1994 qued definida la Unin Aduanera Andina con la aprobacin del
Arancel Externo Comn y del Sistema de Franjas de Precios aplicable a los principales
productos agropecuarios. Con el perfeccionamiento anterior de la zona de libre comercio
(septiembre de 1992) y la expedicine una serie de normas sobre eliminacin de
restricciones no arancelarias, subsidios y franquicias arancela de una serie de normas
sobre eliminacin de restricciones no arancelarias, subsidios y franquicias arancelarias,
as como reglas sobre competencia comercial, culmin la estructuracin mnima
necesaria del mercado andino de productos. Con la excepcin de la suspensin
solicitada por el Per de sus derechos y obligaciones en cuanto al mercado andino, ha
quedado constituida una zona de libre comercio de cobertura total, sin excepciones ni
reservas, y se acaba de dar cima a la compleja negociacin de una Unin Aduanera,
que hoy tiene un nmero importante de excepciones, pero stas se reducirn
gradualmente en nmero hasta desaparecer en 1998. Subsistirn tan solo los mrgenes
de flexibilidad otorgados al Ecuador como pas de menor desarrollo relativo, as como el
trato especial dado a Bolivia con una justificacin parecida.
Por no establecer la libre circulacin dentro del mercado de las importaciones de bienes
hechas desde terceros, el Grupo Andino es hoy una Unin Aduanera imperfecta, ms
bien dicho, una Unin Arancelaria, con niveles comunes de proteccin para una gran
parte de la produccin. En 1998 la cobertura del arancel comn ser prcticamente total,
con las excepciones anotadas de Ecuador y Bolivia. El Grupo Andino tard ms de 20
aos en llegar a esta etapa; ahora ha sido posible terminar con xito la negociacin por
la afinidad de polticas econmicas de todos sus pases miembros y es actualmente la
agrupacin de integracin que ms ha avanzado en la regin, en cuanto a la
estructuracin formal de un mercado integrado. Adems, en virtud de esa actitud
decidida que antes hemos comentado, los incumplimientos, antes, la plaga del Grupo
Andino, se han reducido substancialmente hasta dejar de ser un problema importante,
aun cuando hay el riesgo de un abuso de mecanismos defensivos, como se comentar
oportunamente.
Pese a la suspensin del Per, los resultados en trminos de comercio son muy
positivos. Con los datos oficiales disponibles, que deplorablemente no recogen todo el
ao 1994, en el cuadro 1 consta la informacin sobre las exportaciones totales
intraandinas (que incluyen combustibles) en aos claves para seguir la evolucin del
comercio: 1981, el ao de mximas exportaciones anterior a la crisis de la deuda; 1983,
el ao en que se desencaden esa crisis; 1986, el de mxima cada de exportaciones;
1989, ao en que comienza la nueva etapa de reactivacin del Grupo Andino, y 1993, el
ltimo perodo con la informacin completa, ya en plena expansin.
Cuadro 1
Grupo Andino: El cambio de tendencia es notorio y, en verdad, impresionante: a partir de
1989 la expansin del intercambio fue rpida y firme. Partiendo del nivel mnimo de
comercio de 1986, las exportaciones hasta 1989 aumentaron a razn de un 17,1% de
promedio anual. La tasa es alta, pero se trataba de una recuperacin, ya que en 1989
esas exportaciones todava no se acercaban a la cifra de 1981, anterior a la crisis. De
1989 en adelante las exportaciones crecieron regularmente a tasas muy altas. El
promedio 1989-1993 fue de 30,5%, parecido a las tasas de los primeros aos del Grupo
cuando prc 1989-1993 fue de 30,5%, parecido a las tasas de los primeros aos del
Grupo cuando prcticamente se iniciaba el intercambio andino con cifras muy bajas de
comercio. A juzgar por los datos ltimos de la Junta del Acuerdo de Carta de comercio.
A juzgar por los datos ltimos de la Junta del Acuerdo de Cartagena (Sistema
12
13
de las exportaciones de los pases andinos al mundo. Por ejemplo, en el promedio de los
aos 1980-1981, de las exportaciones totales de los pases del Grupo solo el 9,5% y el
7,9 fueron, respectivamente, de productos no tradicionales y manufacturados. En esos
mismos aos, las exportaciones intraandinas tuvieron un contenido de esa clase de
bienes de 64 y 60%, respectivamente. No se dispone de datos agregados ms recientes
para observar las tendencias ltimas, pero al parecer esa caracterstica se mantiene y
aun se ha acusado, a juzgar por la informacin dada en 1993 por el coordinador de la
Junta del Acuerdo, que mencion una proporcin del 85% de productos manufacturados
en las exportaciones intra anunta del Acuerdo, que mencion una proporcin del 85% de
productos manufacturados en las exportaciones intra andinas.6 Se conocen datos del
comercio entre pases andinos que confirman la continuacin de esa calidad del
comercio intrarregional. De las exportaciones de Colombia a Venezuela de los aos
1990 a 1992, un promedio del 65% fue de productos manufacturados, mientras que en el
caso de Venezuela, a pesar del peso que en ese pas tiene el comercio de productos
primarios, el promedio de esos mismos tres aos dio un 66% de exportaciones de
manufacturas.7 En los dos casos, el comercio intrarregional tiene un contenido de
manufacturas muy superior al de de sus exportaciones al mundo (30% Colombia y 10%
Venezuela, en esos mismos aos). Algo simile la relacin Coar sucede en el caso de la
relacin Colombia-Ecuador: Ecuador es el tercer mercado de los productos no
tradicionales (en alta proporcin manufacturas) colombianos, despus de Estados
Unidos y Venezuela, y Colombia es el primer mercado de los productos no tradicionales
del Ecuador.8
Si bien los tres pases mencionados son los que muestran los valores ms altos de
exportacin o las ms rpidas tasas de crecimiento en sus ventas dentro del Grupo,
todos los pases andinos han participado en mayor o menor medida de la expansin del
comercio, inclusive Bolivia, con montos modestos, pero que crecen rpidamente. Como
es previsible en pases todava sujetos a una acusada inestabilidad econmica, las cifras
individuales de los distintos pases fluctan considerablemente. Los problemas por los
que ha pasado Venezuela en 1994 han afectado sus importaciones andinas,
especialmente las que se originaban en Colombia, y los rigores del ajuste en el Per,
combinados con los efectos de su suspensin en el Grupo Andino, se reflejaron einados
con los efectos de su suspensin en el Grupo Andino, se reflejaron en un lento
crecimiento de sus exportaciones andinas en 1993, que al parecer ha superado en 1994.
En general, sin embargo, el comercio intrarregional andino se encuentra en un momento
de excepcional dinamismo, aun cuando siga expuesto a las alternativas inevitables en
economas todava en trance de ajuste y estabilizacin.
Posiblemente el aspecto que ms merece destacarse del comercio andino, as como de
todo el intercambio intrarregional latinoamericano, es el cambio que la entraa en cuanto
a la diversificacin hacia actividades con ms altas exigencias tecnolgicas que las
exportaciones del pasado. Se ha comentado ya el alto contenido relativo de
manufacturas y productos no tradicionales del comercio intrarregional. En un trabajo
reciente R. Buitelaar9 encuentra que las industrias que dependen en mayor medida del
comercio intrarregional (qumicoR. Buitelaar9 encuentra que las industrias que dependen
en mayor medida del comercio intrarregional (qumicos, equipo de transporte y
maquinaria no elctrica) son tecnolgicamente ms exigentes que aquellas que se
dirigen ms a terceros mercados. Como ya est sucediendo, en estas industrias se
desarrolla naturalmente un comercio intraindustrial que sera el origen de una nueva
especializacin dentro de la regin y, con polticas apropiadas, podra ser la base de un
distinto y mejor lugar de Amrica Latina en la divinternacional del trabajo. Concreisin
internacional del trabajo. Concretamente para el Grupo Andino, un anlisis de Alan
Fairlie Reinoso10 para los aos 80 encontr evidencia estadstica de la gradual
consolidacin de exportaciones de sectores que son importantes para un comercio
intraindustrial. Eso era evidente en la difcil dcada de los 80, a pesar de la crisis por la
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que atraves el grupo Andino y sin que existiera "una poltica explcitamente orientada a
conseguir tal objetivo". Es posible que en los aos 90 la apertura haya debilitado ese
comercio, pero la evolucin del intercambio de manufacturas indica que tal calidad no ha
desaparecido del intercambio andino.
2.
El inters por concertar
latinoamericanos
entre pases
A los cuatro instrumentos de integracin y zonas preferenciales con que Amrica Latina
contaba en la ddn el decenio prcada de 1980, en el decenio presente han venido a
sumarse una serie de convenios bilaterales o multilaterales que han trazado un intricado
mapa de vinculaciones comerciales en la regin, con las complicaciones consiguientes
de orden jurdico y funcional. A la ALADI, al Mercado Comn Centroamericano, al
Acuerdo de Cartagena y Caricom, agrupaciones tradicionales de integracin, se han
agregaeganales de integracin, se han agregado en los aos 90, Mercosur (1991) y el
Grupo de los Tres (1994), como empeos de integracin multilateral. A estos habr que
agregar al menos 32 acuerdos bilaterales (hasta mayo de 1995), todos los cuales se han
acogido a las estipulaciones de la ALADI para tomar la forma de Acuerdos de
Complementacin Econmica (ACE). En el cuadro 2 se registran 27 de esos
acuerdos,11 ms de la mitad de ellos fueron suscritos en la presente dcada.12 Se los
ha llamado de nueva generacin por la amplitud de la liberacin que todos ellos
estipulaban. Sabemos que en 1994 se sum el Acuerdo del Grupo de los Tres (junio de
1994), y tambin el Acuerdo de Complementacin, como fue el caso d de Mercosur, y
seguramente se celebraron otros porque los incluidos en el cuadro 2 registran los
celebrados entre los pases de ALADI, de los que hemos podido tener informacin. Para
tener el cuadro completo, a los an los an habra que aadir, segn la CEPAL, los
compromisos de liberalizacin del comercio suscritos entre grupos de pases: los del
Mercado Comn Centroamericano y Mxico, los primeros y Colombia y Venezuela , y los
miembros del CARICOM y Venezuela. No se han considerado los instrumentos
comerciales bilaterales que seguramente existan entre otros pases latinoamericanos de
Centroamrica y el Caribe, as como tampoco se ha incluido el Convenio de Libre
Comercio de Amrica del Norte por sus alcances extrarregionales, aun cuando sin duda
afectar a la evolucin de la integracin latinoamericana. Entre las vinculaciones
bilaterales nos hemos detenido exclusivamente en las existentes entre los pases de la
ALADI. Como puede fcilmente concluirse al examinar el listado que aparece en el
cuadro 2, la red de acuerdos es tan profusa que enlaza pares de pases sin atender a su
situacin geogrfica en el norte o en el sur del subcontinente.
Esta red de acuerdos bilaterales recuerda la que exista en Amrica Latina en los
aooocuerdos Ao de suscripcin
Argentina-Uruguay (ACE Ns 50, y cuya terminacin, por ser contrarios a las reglas del
GATT, fue una de las razones para apresurar la creacin de la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Se repite el fenmeno en cuanto a la
proliferacin de acuerdos, si bien no en la modalidad de vinculacin, que en el presente
es ms ambiciosa y ms ajustada a las reglas del GATT.
Esta aparente inclinacin al bilateralismo ha sido vista con preocupacin por quienes
han estado acostumbrados al orden estructurado con que por muchos aos se han
manejado en la regin las polticas de integracin. Hay cierta razn para ello, como
luego se comentar. Pero lo sucedido tiene tambin su cara positiva: demuestra, en
primer lugar, la actitud abiertamente favorable a una vinculacin estrecha entre los
pases latinoamericanos, sin que importe si la va es multilateral o bilateral. Y puede
15
servir, en segundo lugar, a acercarnos a una autntica integracin de toda o casi toda la
regin si desde ahora se hacen esfuerzos para evitar o corregir contradicciones y
homogeneizar gradualmente las reglas que en los acuerdos se establecen.
Es este segundo aspecto el que ms debera interesar ahora, porque el riesgo que se
corre con el desorden actual es el de encasillar rgidamente el intercambio y crear
obstculos muy serios al avance de una integracin latinoamericana realmente
multilateral.
No nos referimos a los problemas que pueden derivarse de la inseguridad jurdica que
pudo haber trado la transgresin franca al art. 44 de la ALADI, o la acomodacin ms
sutil de la interpretacin del art. 68 del Acuerdo de Cartagena, para dar paso al Tratado
de Libre Comercio de la Amrica del Norte o al Grupo de los Tres. Nos preocupan los
conflictos y los problemas de funcionamiento que pueden surgir de esta inclinacin al
bilateralismo para el futuro de la integracin latinoamericana.
En dos documentos recientes de la CEPAL se describe cuidadosamente el rgimen
establecido en estos acuerdos bilaterales, comparando las caractersticas de sus
disposiciones.13 Las diferencias existentes en ciertos aspectos claves del rgimen son
notorias y llaman la atencin obre las dificultades con que pueden tropezar cualquisobre
las dificultades con que pueden tropezar cualquier esfuerzo de convergencia.
La CEPAL distingue entre acuerdos antiguos (anteriores a 1990) y nuevos de la
presente y liberalizacin profunda. La mayora de los acuerdos son de liberalizacin
superficial, con preferencias arancelarias que no llegan a la eliminacin del gravamen;
establecen listas positivas de desgravacin y no se refieren a la eliminacin de
restricciones no arancelarias. Unos pocos, entre los acuerdos bilaterales, emplean listas
negativas (excepciones a la liberalizacin) y disponen una liberalizacin total de
gravmenes arancelarios. Son los de desgravacin profuntre ellos solo uno, el
Acuernda. Entre ellos solo uno, el Acuerdo de Complementacin entre Argentina y
Brasil, que fue el origen de Mercosur, dispone que la desgravacin del 100% se aplique
a todo el universo productivo.
Los acuerdos son dispares en cuanto a las normas de origen, si bien una mayora
reconoce las de ALADI, pero facultan a fijar normas propias, lo que se ha hecho con
diferencias substanciales en el caso del sector automotor, cuando los acuerdos incluyen
arreeglos sectoriales sobre el mismo. Hay tambin diferencias importantes en cuanto a
normas tcnicas, que quedan libradas al inters de cada pas, as como en el sistema de
clusulas de salvaguardia y medidas para evitar prcticas desleales de comercio, tema
en el cual en algunos acuerdos se faculta a los pases a aplicar medidas correctivas sin
consulta con la otra parte (acuerdos antiguos). Estos son temas muy importantes para el
funcionamiento de la relacin comercial y en ellos, como se advierte, se establecen
criterios y mecanismos que con frecuencia son muy distintos entre s.
La tendencia de los acuerdos "nuevos" parece ser el incluir arreglos sectoriales, con un
criterio de fomento y apoyo. Alrededor de la mitad lo hacen y el sector comprendido con
ms frecuencia es el automotor, como se dijo, con normas de origen y otras condiciones
diferentes. Son mucho menos los que recogen disposiciones sobre servicios y en 6 de
los 10 nuevos acuerdos estudiados por la CEPAL constan clusulas sobre inversiones,
que parece ser otra modalidad en boga.
Las diferencias son en cambio significativas en cuanto a mecanismos de solucin de
controversias, especialmente en cuanto a procedimientos. A diferencia de los acu no se
recogen disposiciones sobre el trato preferenerdos antiguos, con muy pocas
excepciones en los nuevos, no se recogen disposiciones sobre el trato preferencial
16
17
La cuestin que se impone, luego de este repaso de la evolucin del comercio andino y
del contexto institucional en el que se desenvuelve, es aportar algunos elementos de
juicio sobre la tarea que todos debemos emprender para aprovechar el cambio de
actitud evidente de los gobiernos y las sociedades andinas, as como la rarsima
circunstancia de polticas macroeconmicas relativamente homogneas, tants
relativamente homogneas, tanto en los pases andinos como en Amrica Latina en
general, polticas que, sobre todo, son favorables a la construccin de una estrecha
interdependencia y, por ende, a la expansin dinmica del comercio.
Una breve mencin de los principales escollos ayudar a plantear una agenda realista
para el prximo futuro. Se trata de una visin personal y no tenemos la pretennnnnsin
personal y no tenemos la pretensin de creer que esos son los nicos caminos, ni que
sean los mejores.
18
19
20
Presidencial Andino que, entre otras cosas, ahora tendr un presidente que
representar que entre otras cosas, ahora tendr un Presidente que
representar a la Comunidad, lo que es positivo;
b.
Encomendar al Presidente del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores la direccin (Presidencia) y convocatoria de las reuniones de
coordinacin, en las cuales la Secretara General de la Comunidad Andina
actuara de secretaria; lo que puede ser positivo, pero si no existen
programas comunes de todo el sistema resultara intrascendente.
En resumen, la reforma en este aspecto puede ser til, pero no se trata de un cambio
sustantivo en el proceso de integracin.
b.
Consagra la primaca de los ministros de Relaciones Exteriores en el campo de la
integracin, inclusive de la integracin econmic los ministros de Relaciones Exteriores
en el campo de la integracin, inclusive de la integracin econmica.
En efecto, con un lenguaje ambiguo, el Art. 16 del Protocolo Modificatorio lista las
facultades del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y entre ellas hay
varias que antes corresponda privativamente a la Comisin de Plenipotenciarios del
Acuerdo de Cartagena. Como dijimos, el lenguaje es ambiguo, pero la intencin es
inconfundible: v. gr. en el literal g.: "Recomendar o adoptar las edidas que aseguren la
consecucmedidas que aseguren la consecucin de los fines y objetivos del Acuerdo de
Cartagena, en el campo de su competencia." Quin define la competencia? La
interpretacin correspondera al terpretacin correspondera al propio Consejo de
Cancilleres y hay poca duda que llevaran el agua a su molino.
Adems hay otras manifestaciones de jerarqua que son tambin tpicas: el Consejo
Andino de Cancilleres aprueba el Reglamento de la Secretara General, a propuesta de
la Comisin, y nombra al Secretario General. Y no creo que haga falta citar otros
ejemplos.
Esto significa que, por fin, los ministros de Relaciones Exteriores de algunos pases
alcanzarn una reivindicacin que perseguan desde hace tiempo: hacerse con la
poltica de integracin.18 Es esto positivo? Sera presuntuoso dar una respuesta
terminante; y lo nico que cabe decir es que las polticas de integracin son un campo
de especialistas y muy complejo, y los Ministerios de Relaciones Exteriores son
particularmente aptos para manejar las relaciones externas como generalistas; pueden
apoyar a los especialistas, percialistas, pero no pueden reemplazarlos.
c.
Substituye la Junta del Acuerdo de Cartagena por la Secretara General de la
Comunidad Andina. Creo que es el cambio ms importante y probablemente el ms rico
en consecuencias. Para examinarlo es til detenerse en algunos antecedentes de la
organizacin que est a punto de fenecer.
Quienes idearon el Acuerdo de Cartagena se inspiraron en la Comisin de la Comunidad
Econmica Europea, para conformar la Junta del Grupo Andino. La Comisin era el
rgano comunitario o supranacional de la CEE. De l emanaban todas las propuestas
que examinaba el Consejo, es decir, tena privilegio de iniciativa. Era, a la vez, la
Secretara de la CEE y su rgano tcnico, pues diriga a todo el personal de la misma.
Dada la trascendencia de sus funciones, que por su propia naturaleza entraaban
frecuentes conflictos con los representantes plenipotenciarios de los pases, haca falta
dotarle de gran autoridad, no solo administrativa y tcnica sino tambin moral. Sus
propuestas deban pesar adecuadamente todos los intereses legtimos de lde ltimos de
los pases miembros y, a la vez, formularlas en funcin de la comunidad, del inters
comunitario. La solucin estuvo en crear un ejecutivo plural, es decir, de varios
miembros, de distintas nacionalidades y peferiblemenreferiblemente de distinta
21
22
b.
c.
d.
Imposibilidad de organizarse con una divisin del trabajo, lo que significa una
reduccin del mbito de trabajo y un uso menos eficiente del tiempo.
23
24
pasivo de la integracin andina que cabe reconocer. Pero hubo logros importantes y hay
que destacarlos; no correspondan con las expectativas, pero eso no resta mritos a lo
construido.
Hay otros muchos resultados positivos que son el fruto de haber creado un marco
apropiado para la accin conjunta; por ejemplo, las instituciones financieras del Grupo a
las que ya se hizo mencin. La CAF es ahora un oferente importante de prstamos de
desarrollo y de asistencia tcnica para los Gobiernos miembros. El Fondo Andino de
Reservas sac de apuros a varios pases en el clmax de la crisis financiera, gracias a su
apoyo a la balanza de pagos. Hoy se ha transformado en el FLAR, de alcance
latinoamericano. Y podran citarse otros ejemplos. Lo importante es que el trabajo del
Grupo estableci vnculos ms firmes entre los pases y les ense a trabajar en
conjunto, y eso es algo que puede aprovecharse en el futuro en la nueva poca
dinmica que al parecer ha surgido.
No obstante, hubo problemas y es sano el darse cuenta de ellos. Estas son las
conclusiones ms pertinentes del anlisis respecto a sus orgenes.
Como todo fenmeno social, la evolucin de una integracin depende de una serie de
hechos externos, sobre los cuales las polticas de integracin no tienen influencia,
sipende de una serie de hechos externos, sobre los cuales las polticas de integracin no
tienen influencia, sino que resultan ms bien afectadas por ellos. En el Acuerdo de
Cartagena tuvo ese carcter el cambio que signific la entronizacin de la concepcin
neoliberal en Chile con el golpe de estado de 1973. La tesis neoliberal, con su apego a
la apertura al mercado mundial, era y es incompatible con una integracin regional,
como la del Grupo Andino de entonces. El conflicto era manifiesto en el nivel del Arancel
Externo Comn. Chile solo estaba dispuesto a aceptar un arancel muy bajo y poco
disperso. Los dems tenan en mente aranceles mucho ms altos y con varios niveles.
No haba posiciones intermedias posibles. Chile dej finalmente el Grupo, pero la
corriente neoliberal ha seguido influyendo en Amrica Latina y en el Grupo Andino.
Mientras persisti una diferencia de ideologas o concepciones de poltica econmica, no
hubo posibilidad de llegar a un consenso y eso impidi la adopcin del arancel externo
comn, lo que debilit mucho al Grupo. Finalmente parece que ahora s es posible un
acuerdo, justamente porque las concepciones econmicas de todos los gobiernos
miembros se han aproximado mucho y ya no existen esas incompatibilidades, aun
cuando haya dudas sobre la efectividad del arancel que puede ser aprobado en esas
condiciones.
Este ha sido un hecho externo que ha marcado la vida del Acuerdo de Cartagena. Pero
no es el nico. Son tambin atribuibles a fenmenos externos las perturbaciones que se
han suscitado como consecuencia del problema territorial Ecuador-Per, o la dificultad
de la relacin con Bolivia como slivia como secuela de la instauracin de una dictadura.
Estos dos hechos significaron un largo perodo de interrupcin de los trabajos del
Acuerdo, lo que no deja de ser un impedimento serio si hay temas crtomo era precisicos
de por medio, como era precisamente el caso.
Y resta, por ltimo, otro hecho externo que casi da al traste totalmente con el esfuerzo
de integracin: la crisis de la deuda externa. Se han explicado ya las razones; solo resta
decir que todava ella influye en la misma medida en que el problema de la deuda y el
ajuste siguen siendo una perturbacin que acapara la atencin de los gobiernos e impide
la articulacin de una real poltica de desarrollo. La integracin econmica solo se puede
concebir como una accin que debe proyectarse a largo plazo. Si no es as, pierde
relieve y prioridad y eso es lo que ha sucedido y creemos que sigue an sucediendo.
25
La conjuncin de todos estos hechos externos bien puede llevarnos a afirmar con verdad
que la integracin andina ha sido muy poco afortunada por las circunstancias en que le
correspondi nacer y evolucionar. No sirve de consuelo el comprobarlo, pero al menos
ayuda con ecuanimidad a apreciar las causas de esta evolucin accidentada.
Hay otras causas del fallo de la integracin andina y esas son atribuibles al modelo de
integracin o a las caractersticas de las polticas correspondientes.
La falla que ms atencin atrajo fue, sin duda, la de la programacin industrial: era la
innovacin ms trascendental que haba hecho el Acuerdo a las polticas de integracin
y su implantacin fue seguida con la mxima expectativa. Sin embargo, desde el
principio fue el instrumento ms controvertido dentro del propio Acuerdo, y era natural
que as fuese porque mienras los PSDI convenan a lostras los PSDI convenan a los
pases que se sentan ms dbiles entre los miembros, por esa misma razn no eran
vistos con buenos ojos por los que se tenan por ms adelantados o fuertes en la
circunstancia concreta. La posicin al respecto de los tres pases mayores vari en el
tiempo y segn los sectores, pero, en general, se fue tornando cada vez ms reticente.
La de Bolivia y Ecuador fue obviamente siempre ms favorable al sistema. Es
interesante saber que esa diferencia de pareceres no exista al gestarse el Grupo
Andino, cuando la reivindicacin comn era justamente la concentracin de beneficios
que se haba producido en ALALC. En todo caso, al iar lo suceapreciar lo sucedido con
la programacin industrial, no hay que olvidar estas posiciones nacionales que explican,
parcialmente, al menos, las grandes dificultades de las negociaciones y los
incumplimietipulaciones cntos de ciertas estipulaciones claves en los programas.
Hubo naturalmente razones tcnicas que dificultaron la preparacin, la negociacin o la
ejecucin de programas. La negociacila ejecucin de programas. La negociacin pudo
ser mucho ms racional si todos o una buena parte de los programas se hubieran
negociado en conjunto. Pero la preparacin de los programas era muy compleja y no
hubo alternativa de presentarlos uno a uno a o a uno a medida que se terminaba su
preparacin. Eso hizo que en la negociacin de cada programa fuese obligado buscar un
equilibrio en la participacin de todos los miembros. En la metalmecnica eso era
posible y necesario,2 pero en la petroqumica, por ejemplo, con grandes tamaos de
plantas y pesadas inversiones, el nico arreglo posible para dar sitio a todos fue plantear
complejos industriales que exportasen la mayor parte de su produccin al mercado
mundial, lo que result a la postre inviable.
A posteriori puede pensarse que hubiera sido preferible concentrarse en muy pocas
actividades industriales, las de escalas ms adecuadas para el ercado subremercado
subregional, y negociar sus asignaciones en solo un acto. Pero aun eso hubiera tenido
dificultades muy serias por las intrincadas relaciones intra e intersectoriales que el tejido
industrial imaso, habra siplicaba. En todo caso, hubiera sido un mtodo menos exigente
que el que finalmente se sigui. La condicin hubiera sido preparar la propuesta en un
plazo relativamente breve (quizs un ao), ente breve (quizs un ao), para no
decepcionar las expectativas de los Gobiernos que esperaban con verdadera ansiedad
el momento de actuar para concretar sus esperanzas en la integracin.
Hubo tambin errores de apreciacin en algn programa sobre la capacidad de los
pases para dar el salto tecnolgico que se supona posible con la integracin. La
diferencia de infraestructura industrial y desarrollo tecnolgico entre los cinco pases
eran muy marcadas. Haba un perodo relativamente corto para que la programacin
industrial pudiera apoyarse en ventajas comerciales significativas (v. gr. apertura
exclusiva de mercado para el pas que tena la asign). Se tenda, por lo nacin). Se
tenda, por lo mismo, a subestimar las diferencias de capacidad y a concentrar toda la
accin planeada en ese perodo, para el cual se contaba con instrumentos vlidos, que
26
27
ciertas obligaciones y fue finalmente hacia ellas donde gravit, con el paso del tiempo, el
tratamiento preferencial, especialmente cuando ya fue evidente que la programacin
industrial no iba a estar en condiciones de cumplir sus fines. La frustracin de los pases
de menor desarrollo con la programacin industrial, les llev a reclamar y conseguir
prrrogas repetidas a la aplicacin den del programa de liberacin. Y se abus tanto de
esa licencia que, casi 20 aos despus de suscrito el Acuerdo, Bolivia y Ecuador no
haban hecho sino una de las reducciones de gravmenes establecidas en l en
beneficio de los pases mayores. Se haba liberalizado el comercio de los pocos
productos incluidos en la programacin industrial, pero en cuanto al gomercio de los
pocos productos incluidos en la programacin industrial, pero en cuanto al grueso de la
produccin que corresponda al programa automtico de liberacin no se haba
avanzado prcticamente nada en un proceso de liberalizacin que los pases mayores
haban culminado ya.
Esta situacin, en la que estaban de hecho solo uno de los dos pases, Ecuador, ya que
Bolivia haba reducido drsticamente sus niveles arancelarios generales desde 1985,
cre un clima de negociacin tenso e irritado en el que era muy difcil que se
encontraran salidas a los problemas del Grupo, especialmente si concernan al
tratamiento preferencial. Ha sido un factor coadyuvante, creemos que importante, la falta
de dinamismo que el Grupo acus en los ltimos aos.
Por ltimo, cabe reiterar el peso que tuvo en el resultado final la tendencia al
incumplimiento de las obligaciones del derecho comunitario, a la que se hizo referencia
anteriormente al deplorar que el Tribunal de Justicia no se hubiera establecido desde el
principio de la vida del Acuerdo. La frecuencia de las violaciones al derecho fue
creciente con el tiempo, hasta alcanzar proporciones realmente paralizantes durante la
criente paralizantes durante la crisis financiera. No tenemos la pretensin de sealar las
causas remotas de este mal, que tan comn es en Amrica Latina. En el fondo revela
inmadurez institucional y es una de las debilidades ms serias con las que puede
tropezar un proceso de integracin consensual, cuya primera condicin para mantenerse
y progresar es contar con un mnimo de seguridad jurdica.
28
29
30
a.
b.
c.
d.
Se han reformado y reinterpretado casi todas las normas que el Grupo Andino
haba expedido en el pasado para regular o incentivar la actividad
empresarial. El Rgimen Comn sobre el Capital Extranjero ha sido
totalmente revisado y hoy es exclusivamente de estmulo, dejndose amplias
facultades discrecionales a las autoridades nacionales. Tambin ha sido
Como se advierte, el modelo actual del Grupo Andino es muy distinto, casi la antpoda,
del viejo patrn del Acuerdo de Cartagena. Corresponde con justicia al modelo que
emerge de la teora de la Unin Aduanera neoclsica,6 con un nfasis en los efectos
estticos de creacin y desviacin de comercio como criterios de evaluacin. En
resumen los rasgos fundamentales de este modelo son:
a.
Mercado integrado para el comercio de bienes, sin reserva ni excepciones,
con aranceles externos bajos y sin restricciones de otro gnero al comercio y
a las inversiones.
b.
c.
d.
No existen o son inocuos los instrumentos que puedan servir para dar un
tratamiento preferencial y compensatorio a los miembros ms dbiles o
vulnerables econmicamente.
31
considere como el umbral hacia la misma (por lo mismo, alcanzar el libre comercio es un
problema de tiempo); o b) existan problemas serios de ajuste estructural que deban
resolverse antes de alcanzar competitividad, y se haya concebido el regionalismo como
parte de un paquete de reformas econmicas internas para lograr la competitividad a
largo plazo, la que finalmente se cimentara en una exposicin plena al mercado
mundial".
Como se a advierte, las dos situaciones descritas por Pelkmans seran aplicables con
latitud a las circunstancias actuales del Grupo Andino y de los pases que lo conforman.
Para Pelkmans lo importante es el objetivo a largo plazo, lo que supone una gradual
reduccin de las barreras con terceros.
El concepto de CEPAL es ms laxo y el objetivo final menos exigente. Califica como
"regionalismo abierto" a "un proceso de creciente interdependencia econmica a nivel
regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integracin como por otras
polticas en un contexto de apertura y desreglamentacin, con el objeto de aumentar la
competitividad de los pases de la regin y de constituir en lo posible un cimiento para
una economa internacional ms abierta y transparente".8
En las dos acepciones el concepto de "regionalismo abierto" implica, en primer lugar, un
estado temporal o contingente de discriminacin a terceros, que tiene que ceder el paso,
en el largo plazo, a una exposicin plena (Pelkmans) o mayor (CEPAL) al mercado
mundial. En segundo lugar, la discriminacin actual (arancel externo comn) no debe ser
tal que impida o entorpezca el efecto benfico de la competencia del mercado mundial
sobre la produccin regional. Es decir, una proteccin baja o, como se anota en alguna
otra definicin de "regionalismo abierto", una "razonable proteccin frente a las
importaciones provenientes del resto del mundo".9
Aparte de la imprecisin del concepto en cuanto a la temporalidad y al nivel admisible de
proteccin, su fundamentacin lgica nos devuelve a la teora neoclsica del comercio
internacional, uno de cuyos captulos es la concepcin de la unin aduanera de Viner,
que ya hemos comentado. Para ella la integracin regional es un subptimo,
conveniente solamente en la medida en que nos acerque al libre cambio. No hace falta,
por lo mismo, tratarla como una tesis nueva ni distinta sobre los procesos de integracin
regional. Concretamente en referencia a la evolucin reciente del Grupo Andino, cabra
destacar que los rasgos actuales de la frmula parecen corresponder con las
interpretaciones menos extremas del "regionalismo abierto", por ejemplo, la concepcin
de CEPAL que se cit anteriormente. En el caso andino, se ha desmontado la proteccin
elevada que era caracterstica del modelo de substitucin de importaciones para
reemplazarla por un arancel "razonable"; pero no consta que, al menos por ahora, exista
la intencin de llegar en el futuro al pleno libre cambio. Es apropiado, por lo mismo,
circunscribirse a observar y analizar la frmula del Grupo Andino tal como ella es hoy,
sin especular sobre un futuro hipottico apegado a las versiones extremas de
"regionalismo abierto".
Respecto al modelo actual del Grupo Andino, cuyas caractersticas principales se
sealaron anteriormente, identificndolas como propias de una integracin econmica
conforme con la versin ms simple de la teora de la unin aduanera neoclsica, al no
tener la intencin de entrar en una discusin que pudiera muy fcilmente empantanarse
en ideologasica, al no tener la intencin de entrar en una discusin que pudiera muy
fcilmente empantanarse en ideologas, solo cabe afirmar que, en nuestra opinin, tiene
las ventajas y las limitaciones que los propios neoclsicos advirtieron en los primeros
anlisis de la unin aduanera y la zona de libre comercio: es un modelo que ignora los
efectos dinmicos de la integracin, que se basa en supuestos de competencia donde
no tienen cabida los costos decrecientes, es decir, las industrias a escala, que no
32
33
Amrica del Norte, en que interviene Mxico, que es tambin miembro de la ALADI, pero
es de alcance extrarregional. Seguramente deben existir otros instrumentos que no
constan todava en los registros a los que hemos tenido acceso.
Es todo un mapa de vinculaciones multilaterales y bilaterales que forma una intrincada
red que enlaza grupos y pares de pases, sin atender a su situacin geogrfica ni a los
lmites jurdicos establecidos por las agrupaciones de integracin. n. De un orden
estructurado un tanto rgido, que era el propio de las viejas frmulas de integracin,
hemos pasado a una profusin de regmenes de comercio cuyo entrecruzamiento puede
afectar a la integracin regiononal, principalmente en dos sentidos:
a.
La coexistencia de varios rdenes jurdicos en la integracin12 tiene que
hacer ms complicado y conflictivo al prrn la integracin.12 tiene que hacer
ms complicado y conflictivo al proceso en la regin. Por lo pronto, ha
contribuido a relajar sus normas y a crear precedentes de inseguridad jurdica
en las agrupaciones multilaterales de integracin. Es el caso del Grupo
Andino frente al Grupo de los Tres y el de ALADI frente al Convenio de Libre
Comercio de Amrica del Norte. En general el efecto es debilitar las iniciativas
ms exigentes de la integracin, especialmente si estas son multilaterales. Es
lo negativo de esta euforia de las vinculaciones de comercio.
b.
34
35
esas polticas, es un hecho que lo bueno que ha sucedido con la evolucin del comercio
y el ambiente de dinamismo de la integracin andina y latinoamericana puede atribuirse
en gran medida a esa afinidad en la conduccin econmica. Sin embargo, esa ventaja
puede verse comprometida a mediano plazo si se confirman los presagios de crisis que
se advierten en el horizonte. Venezuela fue la primera indicacin de que no habamos
dejado el mundo inestable en que hemos estado sumidos despus de la crisis de la
deuda. Y lo sucedonios con Venezuela ha afectado de inmediato el comercio andino,
como se advierte en las cifras de importaciones de ese pas en el primer semestre de
1994.
Sin embargo, los problemas venezolanos son, en cierto sentido, atpicos: comenzaron
con una crisis poltica que hizo particularmente difcil la conduccin econmica. Lo
sucedido con Mxico tiene otro carcter: cuestiona un modelo econmico que usa el tipo
de cambio como ancla estabilizadora y financia, con el ingreso de capitales externos, los
problemas graves y crecientes de la balanza de pagos que se originan en la apreciacin
del tipo de cambio en un ambiente de apertura. Y ese modelo, con variantes menores,
es el mismo en el que se apoyan no solo los grandes pases del Cono Sur, sino varios
del Grupo Andino.s menores, es el mismo en eque se apoyan no solo los grandes
pases del Cono Sur, sino varios del Grupo Andino. Argentina y Brasil bregan todava por
evitar el derrumbe y en esa lucha han hecho caso omiso de sus polticas deava por
evitar el derrumbe y en esa lucha han hecho caso omiso de sus polticas deso omiso de
sus polticas de apertura: Argentina desde hace varios aos hace uso de sobretasas que
se aplican a la importacin y ciertas restricciones cuantitativas. Brasil ha tenido que
recurrir a un alza en los niveles arancelarios que hace poco.
Lo haba reducido al establecerse el arancel comn de Mercosur, aparte de haber
devaluado el real contra todos los propsitos iniciales del Plan de Estabilizacin.
Los pases del Grupo Andino que usan similares modelos, todava parecen estar lejos de
situaciones crticas, pero si no hay cambios, y hasta ahora no los hay, es probable que
evolucionen hacia situaciones similares.
En Amrica Latina hay nuevamente el riesgo de una crisis msvamente el riesgo de una
crisis ms o menos general y, en ese caso, es casi inevitable que sufra el comercio
andino y se corte la benfica inercia que ha conducido a tan dinmica expansa que ha
conducido a tan dinmica expansin. Sucedi as en 1983 y volvera a repetirse ahora si
no nos anticipamos a evitar lo peor.
Por fortuna ahora hay una experiencia de la importancia y las ventajas del comercio
intrarregional latinoamericano y concretamente del andino. Habra que esperar que se
procure preservarlo, porque interesa especialmente a todos, justamente en pocas de
crisis. Para ello hay que apelar a diversas medidas. Citaremos solo algunas de las
relevantes a las polticas de integracin:
36
a.
b.
c.
Esperemos que se trate de una anticipacin pesimista y que se consiga evitar la crisis.
Si eso no sucediera, las recomendaciones anteriores serviran para fines tiles y
ensearan a actuar en conjunto.
37
38
39
4.
Salv
La
creacin
de
aguarda
una
contribucin
local
(FONSAL)
Fondo
de
40
Tentaciones y peligros de la
integracin latinoamericana
No creo que haga falta explicar al auditorio por qu he elegido el tema de la integracin
latinoamericana y, concretamente, nuestra integracin andina para esta disertacin.
Toda la integracin latinoamericana vive un momento de expectativas, de promesas y
riesgos; es como si hubiera llegado a una encrucijada que le obliga a elegir una nueva
ruta y abandonar un camino al cual no se puede volver. A su vez, la integracin andina,
pese a la reactivacin que experiment desde 1989, y a lo mucho que ha avanzado, da
la impresin de moverse desde hace unos pocos aos muy cerca del estancamiento o la
disolucin, como lo dice el ttulo de un artculo tcnico que he ledo ltimamente: "El
Grupo Andino, legtimo pero a punto de perecer".1
No creo que el smil sea correcto, pero refleja una imagen difundida en Amrica Latina,
que en parte es debida a la reticencia del Per a participar plenamente en el Grupo, y en
parte es atribuible a la inercia de los recuerdos: en su ya larga vida, el empeo andino
ha sido tantas veces noticia conflictiva que para muchos es imposible verlo con el rostro
del xito.
Y la verdad es que el Grupo Andino progresa y ofrece resultados altamente positivos en
el comercio, que es el aspecto que ahora interesa ms en las nuevas concepciones de
la integracin. Ya habr lugar para referirnos a sus ejecutorias. Por ahora conviene
intentar explicarnes de la integracin. Ya habr lugar para referirnos a sus ejecutorias.
Por ahora conviene intentar explicar ls de la integracin. Ya habr lugar para referirnos a
sus ejecutorias. Por ahora conviene intentar explicaras razones de esa imagen de inopia
y de debilidad, cuando la realidad es de vitalidad, una modesta pero evidente vitalidad.
Mi opinin es que esa imagen desvada se debe a que el Grupo Andino parece
arrinconado por las trayectorias ms llamativas de dos nuevos empeos de integracin:
la va fulgurante de Mercosur, y el camino ms fragoso y lento, pero avasallador, de la
integracin hemisfrica, la llamada ALCA. Ante los ojos de los latinoamericanos y, en
general, de los observadores interesados, la integracin del Acuerdo de Cartagena
pierde identidad y relieve frente a estos movimientos que se muestran como ms
poderosos e influyentes. Es mi impresin de que relativamente pronto Mercosur y la
Comunidad Andina unirn fuerzas, y que en ese momento se habr planteado la
disyuntiva que realmente nos ha tentado desde hace algunos aos: o continuamos con
la integrac planteado la disyuntiva de que realmente, nos ha tentado desde hace algunos
aos: o continuamos con la integracin latinoamericana, con todas sus limitaciones pero
con la marca de identidad del destino comn, o nos dejamos llevar por la integracin
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42
43
44
poderoso, como son los Estados Unidos, es que consagra una va a una globalizacin
en gran medida unipolar, lo que significa, sin duda, una sujecin y dependencia
inquietantes. Cuando as se examina el alcance que puede tener un tratado que, en
apariencia, no es otra cosa que un tratado de comercio, se comprende la importancia
que damos a la vinculacin del Grupo Andino con Mercosur, como precondicin para
negociar la creacin de ALCA.
Esta fascinacin por unirse a los grandes. a como d lugar, es una tentacin que en este
momento deben vencer los pases latinoamericanos y, entre ellos del Grupo Andino.
Segn una ltima decisin, las negociaciones de ALCA comenzaran pronto, en Mayo de
ellos los del Grupo Andino. Segn una ltima decisin, las negociaciones de ALCA
comenzaran pronto, en mayo de 19upo Andino. Segn una ltima decisin, las
negociaciones de ALCA comenzaran pronto, en Mayo de 19o de 1988. Sera deseable
que para esa poca se haya establecido el vnculo formal del Grupo Andino con
Mercosur y tenga arraigo la tesis de asumir una posicin negociadora comn. Esa
intencin no prosper cuando estall el problema de la deuda externa. Esperemos que
esta vez funcione y eso permita por lo menos plantear, en las negociaciones de ALCA, el
umbral crtico de condiciones que exige nuestra debilidad.
II
La otra tentacin del Grupoo Andino y, en general de los pases latinoamericanos de
hoy, a excepcin de los que constituyen el Mercosur, ha sido y es el empecinarse en
formalizar tratados de comercio -por lo general zonas de libre comercio- con otros pases
latinoamericanos o extra continentales, sin importar si con ello se contravienen expresas
disposiciones de otros instrumentos internacionales vlidos, si se violentan
procedimientos o se entablan relllllaciones comerciales con poco o ningn potencial de
expansin. En resumen, hemos vivido varios aos de una euforia de integracin que ha
creado una variedad de formas de integracin, con distintas normas y reglas, muchas
veces incompatibles entre s; que ha superpuesto ordenamientos jurdicos, como, por
ejemplo, tratados marco con tratados contrato, y que ha hecho bastante ms difcil la
convergencia hacia una frmula envolvente de integracin, que es lo que se pens
cuando se cre la ALADI. Los pases de Mercosur han sido hasta cierto punto una
excepcin, porque en l se impuso desde el principio una regla rgida de exclusiva
pertenencia. Y decimos hasta cierto punto, porque algunos de sus miembros y
especialmente Argentina, han seguido la tendencia de prodigar acuerdos bilaterales de
comercio. Sin embargo, ninguno de los pases de Mercosur se ha comprometido con
otras frmulas multilaterales de integracin, salvo ALADI, lo que s ha sucedido con el
Grupo Andino.
No se trata de una afirmacin ociosa; a los cuatro instrumentos de integracin
multilateral con que Amrica Latina contaba en la dcada de los 80 -ALADI, Mercado
Comn Centroamericano, Acuerdo de Cartagena y CARICOM- se han sumado en los 90
Mercosur y el Grupo de los Tres, as como, con alcance extra regional, el Convenio de
Libre Comercio de la Amrica del Norte. A ellos habra que agregar los compromisos de
liberalizacin del comercio suscritos entre grupos de pases: los del Mercado Comn
Centroamericano y Mxico, los primeros y Colombia y Venezuela, y los miembros del
CARICOM y Venezuela. Obsrvese que nos hemos limitado a instrumentos en los que
interviene algn pas de la ALADI. Con ese mismo carcter y considerando solo los
existentes hasta mayo de 1995, que es hasta dgn pas de la ALADI. Con ese mismo
carcter y considerando solo los existentes hasta mayo de 1995, que es hasta de lleg
el recuento de CEPAL5 que he tenido a mano, a los anteriores se han aadido no
menos de 32 acuerdos bilaterales, todos los cuales aparecen como acuerdos de
complementacin econmica de ALADI, aun cuando difieren profundamente en las
45
46
adems, casos hipotticos que sugieren que este es un mal muy extendido en la
integracin latinoamericana y, concretamente, en el Grupo Andino. Vale la pena
preguntarse qu significa esta actitud tan difundida y qu consecuencias ha tenido y
podr tener sobre la integracin. Respecto al trasfondo de esta actitud y su significado,
el anlisis de la circunstancia en que se presenta, nos dice que el apremio por la
apertura y la liberalizacin que hizo presa de las instituciones, los gobiernos y las
personas desde mediados de la dcada de los 80, ha llevado a una subvaluacin
pertinaz de todos los compromisos que limitan esa apertura, entre ellos las normas de la
integracin. Se admite que existen, que tienen su razn de ser, pero en cuanto surge un
conflicto entre ellas y alguna tentacin de apertura, se las ignora olmpicamente. La
consecuencia, que va ms all de los efectos ms traumticos descritos, es que tiende a
desvanecer la disciplina que hizo posible la integracin; a perder importancia la
estructura de sus distintas modalidades y las normas correspondientes. Es una especie
de reblandecimiento de la conciencia que los miembros de e una agrupacin tienen
sobre sus obligaciones y derechos, es decir sobre las formas jurdicas, que no puede
sino redundar en perjuicio de los objetivos de la integracin, imposibles de alcanzar sin
una accin disciplinada, estructurada y pertinaz.
Es de esperar que haya pasado la marea alta de esta tentacin diversiva y que los
pases puedan concentrarse en realmente construir sus integraciones. La negociacin
Grupo Andino-Mercosur y aun la proximidad de las negociaciones de ALCA tienen esa
ventaja: sirven para alejar de las mentes esos devaneos de poca monta y a enfocar lo
esencial, que por ahora es consolidar y robustecer la integracin en la n la la que cada
uno est comprometido; hacerla que responda a los reales intereses de sus socios y
aprestarla para la negociacin conjunta, que creo va a ser el ejercicio al que estaremos
convocados en los prximos aos.
III
Y ahora creo que es oportuno reflexionar brevemente sobre el futuro inmediato del
Grupo Andino. A juzgar por las cifras de comercio intrarregional, la integracin andina se
ha fortalecido considerablemente desde que emprendi en 1989 el Diseo Estratgico.
De 1989 a 1994 esas exportaciones aumentaron de 1.039 millones de dlares a 3.428
millones, es decir ms que se triplicaron en valor en esos aos. No se dispone del dato
de 1996, pero con seguridad que para este ao el comercio debi acercarse mucho a los
5.000 millones de dlares. Desde ese punto de vista, es una integracin en marcha y
muy dinmica, no solamente por la expansin de las expolas exportaciones, sino porque
una alta proporcin de stas es de productos manufacturados, algo que busca toda
integracin entre pases en desarrollo.
Sin embargo, no todo en la integracin econmica es la expansin del comercio, aun
cuando el modelo de moda en la integracin latinoamericana haga del comercio la nica
razn de su existencia. Adems, el comercio puede estar muy concentrado en algunos
pases y, en ese caso, es posible que existan entre los miembros algunos que se sientan
pospuestos, cuando no perjudicados. Despus de todo sta ha sido la causa
fundamental de insatisfaccin, conflicto y ruptura en los esquemas de integracin del
mundo en desarrollo.
Sin que se haya llegado en ninguna de estas circunstancias a condiciones extremas ni a
situaciones irreparables, en el Grupo Andino se renen las dos caractersticas citadas:
sus efectos se reducen bsicamente a la expansin del comercio y hay una inclinacin a
la concentracin del comercio, que no es extrema, pero que puede desembocar en
tensiones serias si se advierte que puede agravarse. Examinaremos estos dos hechos
con mayor atencin.
47
48
altos de expansin. Per es el pas con la tasa ms lenta del aumento de las
exportaciones, 9,6% anual, pero hay que recordar que desde 1992 el Per mantiene un
status de suspensin en la aplicacin del programa de liberacin y de arancel, lo que
ciertamente ha limitado sus ventas a otros pases del Grupo Andino. Aun as, una tasa
de incremento de las exportaciones de casi 10% anual, que es la peruana, no es
tampoco despreciable.
En resumen, hay una concentracin entre Colombia y Venezuela, pero buena parte de
esas exportaciones fue el comercio recproco y, de todos modos, los otros pases
participaron de la expansin. Por ejemplo, el aumento de las ventas de Bolivia fue muy
considerable (36% anual) y el total de las exportaciones al Grupo en 1994 lleg ya a una
cifra cercana a los 200 millones de dlares, que representan casi el 20% de las
exportaciones totales de ese pas miembro.
Habr tiempo de buscar una manera de estimular el comercio de todos y no habra
razn de preocuparse si no estuviera de por medio la posibilidad, que por desgracia
parece cada vez ms cierta, de una salida de Per del Grupo Andino. Si eso sucediera,
Bolivia se encontrara en posicin cada vez ms precaria, porque el Per es su principal
socio comercial en el Acuerdo de Cartagena. En 1994 las exportaciones de Bolivia al
Per constituyeron el 62% de sus ventas al Grupo. El comercio puede mantenerse a
pesar de la ausencia del Per del Grupo Andino, porque seguramente seguiran vigentes
los instrumentos bilaterales que hoy rigen su comercio, pero se tratara de un
intercambio ms expuesto a contingencias y al que le faltara el impulso de crecimiento
que con frecuencia tiene el comercio en un esquema de integracin, que es siempre
ms estimulante que la relacin puramente bilateral.
Y con esto he tocado el tema crtico del Grupo Andino en estos momentos: el posible
alejamiento del Per. Como se advierte, la integracin andina est en un buen momento
y el comercio crece con vigor. Se ha emprendido la negociacin con Mercosur, se han
reanudado y regularizado las reuniones del Consejo Presidencial Andino y ha
comenzado con nuevos bros la Comunidad Andina, que ya no es solo econmica. Todo
ello anunciara un perodo de construccin importante. Hay defectos y fallas y a algunos
de ellos nos hemos referido anteriormente. No habra que dejarlos avanzar, pero
ninguno es una amenaza de consideracin a la vida de la integracin. Pero el
alejamiento peruano s lo sera, ms que por sus efectos directos, por la imagen de
divisin y escisin que dicha salida proyectara. El Acuerdo de Cartagena conoci ya
otra situacin parecida con la marcha y
salida de Chile en 1976. Econmicamente la
prdida de una miembro importa mucho, pero importa ms el dao que el alejamiento
significa para la reputacin de estabilidad y dinamismo del Grupo Andino, que es al final
el ingrediente imprescindible de las relaciones externas de la integracin y de su eficacia
interna.
Son estas consecuencias las que normalmente me preocuparn ms con la prdida de
un pas miembro, pero en el caso del
hay otros elementos que hacen an ms inquietante su separacin del Acuerdo.
Comercialmente es, como ya se dijo, el mayor comprador de las exportaciones
bolivianas; en el caso del Ecuador es el segundo importador luego de hecho en el
Ecuador. Colombia y fue, durante varios aos, de 1987 a 1992, el primer cliente del
Ecuador en el Grupo. Pero tanto para el Ecuador como para Bolivia, y mucho ms en el
caso de esta ltima, hay otras razones para desear la permanencia peruana. Para el
Ecuador es conveniente participar con el Per en un esfuerzo de integracin, ya que eso
afianza intereses comunes que pueden ayudar a cicatrizar recelos. Para Bolivia, aparte
de sus antiguos vnculos histricos, la permanencia del Per en el Grupo Andino
significa una contigidad geogrfica con el resto de sus socios.
49
Cabe esperar que la decisin peruana finalmente sea el seguir con el Grupo como
miembro pleno o miembro asociado, si es que se creara tal calidad, pero en todo caso
cumpliendo la parte debida en cualquier arreglo. Si el Per se aleja, el Acuerdo de
Cartagena tendra que hacer un esfuerzo para mantener su imagen de seriedad. Para
ello nada mejor que acelerar la eliminacin de obstculos econmicos, tcnicos y
administrativos que traban el comercio, lo que en el Grupo se llama "dotar de
transparencia al mercado ampliado". Por muchas razones, tambin decisivo culminar
pronto la negociacin de la zona de libre comercio con Mercosur. Si se llega a ella, la
separacin de Per y la anterior de Chile podran comenzar a resolverse al hallar nuevos
modos de reanudar una relacin que de todos modos ha seguido siendo cercana.
En definitiva, habr maneras de avanzar con las velas del navo desplegadas. Para ello
haran falta polticas firmes y bien orientadas. Y eso demanda instituciones robustas y
bien dotadas. Y es en este punto donde el Grupo Andino est ahora en el peor de sus
momentos, lo que tiene que arreglarse lo ms rpidamente posible.
No quisiera abusar de la benevolencia del auditorio prolongndome ahora en un anlisis
de las instituciones andinas. Digamos tan solo que el Acuerdo de Cartagena es la nica
de las agrupaciones de integracin de Amrica Latina con una institucionalidad madura y
adecuada, al menos en las formas. Pero buena parte de esas instituciones sufren de una
capitis diminutio y una penuria que les impide actuar. Una de ellas es la antigua Junta
del Acuerdo de Cartagena, hoy la Secretara General; una muestra extrema de sus
males est en esta misma disertacin: no he podido dar datos de comercio posteriores a
1994, seguramente porque la Junta tuvo que suspender su recoleccin por falta de
recursos. A ese problema hay que aadir ahora el desaguisado provocado por las
reformas del Protocolo de Trujillo, entre ellos la ya indicada substitucin de la Junta del
Acuerdo por la Secretara General. Nunca estuve de acuerdo con esa y otras
Testimformas; en cualquier caso han restado fuerza y eficacia a la accin comunitaria.
Pero si a eso se aade que tendra que salir de Lima toda la Secretara del acuerdo, se
puede anticipar un largo perodo de desorden y de vaco administrativo.
Parecera que estamos entrando en una nueva poca de problemas de la integracin
andina. Quisiera equivocarme, pero creo que estamos ya en ella. Confo en que
sabremos resolverlos y resolverlos pronto. Despus de todo, por extrao que parezca, el
Acuerdo de Cartagena es la ms antigua de las agrupaciones de integracin del mundo
en desarrollo que se haya mantenido sin cambios fundamentales en sus reglas de
origen.
50
El Autor
Germnico Salgado Peaherrera. Ecuatoriano. Es doctor en economa. Ha sido director
tcnico de planificacin, ministro de Industrias y Comercio, embajador en Espaa,
gerente general del Banco Central del Ecuador y presidente de la Junta Monetaria.
Tambin se ha desempeado como director del Departamento de Asuntos Econmicos
de la OEA, miembro y coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena, miembro y
presidente del Comit de Planificacin del Desarrollo de las Naciones Unidas. Es
miembro del Club de Roma, de la Asociacin Internacional de Desarrollo y de la
Asociacin Internacional de Economistas. Como docente ha sido decano y profesor de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Central; actualmente es profesor
emrito de la Universidad Andina Simn Bolvar. Diputado electo por la provincia de
Pichincha para el perodo 1998-2002.
51
Fomentar y difundir los valores culturales que expresen los ideales y las
tradiciones nacionales y andina de los pueblos de la subregin.
52
53
1. Germn Umaa, en Jorge Reynel y Andrs Franco, edits., Sociedad civil e integracin
en las Amricas, Pontificia Universidad Javeriana, FESCOL, Bogot, 1997, pp. 91-104.
2. Jorge Reinel Pulecio, "Grupo Andino-MERCOSUR: una va para la insercin creativa
en el escenario internacional?", en J. Reinel Pulecio, Andrs Franco, edits., Sociedad
civil de integracin en las Amricas. Una mirada al Mercosur, Pontificia Universidad
Javeriana, FESCOL, Bogot, 1997.
3. El Mercosur y su enfoque de ALCA, Carta Mensual, No. 7, Buenos Aires, INTAL, 1997
(febrero), p. 2.
4. "Declaracin Conjunta-Proyecto de la Presidencia".
3. "Integracin latinoamericana
Germnico Salgado Peaherrera. Las anteriores, Protocolo de Lima y Arequipa, no se
haban ocupado sino de prrrogas de plazos.
2. Por la importancia de ese sector como parte de la infraestructura industrial.
3. "Integracin latinoamericana y apertura externa", en Revista de la CEPAL, No. 42,
Santiago, 1990 (diciembre), pp. 147-169.
4. El Per, por su voluntad, se margin en la negociacin de constitucin del mercado
hasta finales de 1993. Su estatus fue de suspeeeeeeensin temporal. Segn decisin de
abril de 1994, se incorporar gradualmente a la zona de libre comercio. Conserva su
estatus de observador en lo relacionado con el Arancel Externo Comn.
5. Imperfecta porque no estabblece una libre circulacin interior de bienes, con remocin
de las aduanas internas.
6. En la versin original de J. Viner, "The Customs Union Issue", Carnegie Endowment
for International Peandowment for International Peaeace, New York, 1950.
7. "Comparing Economic Integration: Prerequisites, Options and Implications", en La
integracin regional en Amrica Latina y Europa: objetivos estratgicos y refuerzo a las
capacidades de respuesta, conferencia de apertura del CEFIR, Montevideo, 9-12 de
marzo de 1993, p. 6.
8. CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, Naciones Unidas,
SSSEconmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), SSSantiago de Chile, 1994, p.
54
55
14. CEPAL, El regi, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, op. cit., pp. 49
y 51 y cuadro II-8.
15. CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, op. cit., p. 51.
16. Manuel Jos Crdenas, op. cit., p. 1..
17. Carlos Iturralde Balivian, "Estudio sobre la reforma institucional del Grupo Andino",
informe final, La Paz, 1993 (febrero).
18. Hay que hacer la salvedad de Bolivia,,ad de Bolivia,y que hacer la salvedad de
Bolivia, pas en el cual el organismo competente de la integracin era y es parte del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
19. No la Cancillera colombiana; porque los miembros colombianos siempre fueron
personas con capacidad tcnica reconocida.
20. Chile ha firmado acuerdos bilaterales amplios de comercio con todos los pases del
Grupo Andino, excepto el Per.
21. Manuel Jos Crdenas, op. cit., p. 16.
* Discurso ledo en el Aula Magna de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede
Central, en Sucre, Bolivia, con ocasin de la incorporacin del autor como Profesor
Emrito de su Universidad, en junio de 1997.
Cuadro 1
Grupo Andino: exportaciones intrarregionales
con combustibles
(en millones de dlares)
Aos Valor
1981 1.263
1983 747
1986 621
1989 996
1992 2.177
1993 2.886
Enero-junio 1993
Enero-junio 1994
1.293
1.559
56
1986-1989
1989-1993
17,1%
30,5%
Cuadro 2
Acuerdos bilaterales de comercio
entre los miembros de la ALADI
Pases o acuerdos
Ao de suscripcin
1992
1993
1993
1993
57
Universidad
Ernesto Albn Gmez, et al., La casacin: estudios sobre7, Quito, 1994, UASB-CEN,
140 pp.
Ernesto Albn Gmez, Un tema crtico: relaciones entre Ejecutivo la Ley No. 27, Quito,
1994, UASB-CEN, 140 pp.
Ernesto Albn Gmez, Un tema crtico: relaciones entre Ejecutivo y Congreso, Quito,
1997, UASB-Fundacin Konrad Adenauer (FKA)-Fundacin Ecuatoriana de Estudios
Sociales (FESO), 26 pp.
Luis Andrade Reimers, Sucre en el Ecuador, Quito, 1994, UASB-CEN, 286 pp.
Cecilia Ansaldo, Cuento contigo: antologa de cuento ecuatoriano, Guayaquil, 1992,
UASB-Universidad Catlica Santiago de Guayaquil, 327 pp.
Enrique Ayala Mora, editor, Sucre, soldado y estadista, Santa Fe de Bogot, 1996,
UASB-Planeta Colombiana Editorial S. A., 309 pp.
Ignacio Basombro, et al., Dilogo Ecuador-Peenacio Basombro, et al., Dilogo
Ecuador-Per: Integracin, cultura y medio ambiente, Quito, 1998, UASB-CEN, 180 pp.
Jos de la Cuadra, El montuvio ecuatoriano, Quito, 1996, UASB-Libresa, 62 pp.
Rodrigo Fierro Bentez, Captulos de la biopatologa andina: los desrdenes por
deficiencia de yodo, Quito, 1994, UASB-CEN, 329 pp.
Rodrigo Fierro Bentez, Biopatologa andina y tropical ecuatoriana, (tres tomos), Quito,
1994, UASB-Academia Ecuatoriana de Medicina, 1761 pp.
Antonio Guzmn, Bicentralismo y pobreza en el Ecuador, Quito, 1994, UASB-CENSociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), 329 pp.
Marco Antonio Guzmn, Derecho Econmico Ecuatoriano, tomo I, Quito, 1996, UASBMarco Antonio Guzmn, Derecho Econmico Ecuatoriano, tomo II, Quito, 1996, UASBCEN, 318 pp.
Regina Harrison, Entre el tronar pico y el llanto elegaco: simbologa indgena en la
poesa ecuatoriande los siglos XIX - a de los siglos XIX-XX, Quito, 1996, UASB-AbyaYala, 276 pp.
Edmundo S. Hendler, Las races arcaicas del derecho penal: aportes de la antropologa
social al derecho penal, Quito, 1995, UASB-CEN, 85 pp.
58
59
60