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Desenvolvimento de um sistema de garantia

dedesempenho educativo em Portugal

Margaret E. Raymond
Yohannes Negassi

estudos da fundao

RAYMOND, Margaret (Macke) E.


Licenciadasumma cum laude pela Universidade
de Boston, possui trs mestrados
eumDoutoramento em Cincias Polticas
pela Universidade de Rochester. directora
doCenter for Research on Education
Outcomes (CREDO), Universidade de
Stanford, que se dedica ao estudo dos esforos
emmatria de reforma do ensino levados
acabo em todo o pas. A misso do CREDO
aumentar o impacto das inovaes na rea
do ensino sobre o aproveitamento escolar
dos estudantes do ensino pblico primrio
e secundrio. O seu mantra Deixar que
osdados falem por si.
NEGASSI, Yohannes
analista/investigador no Center forResearch
on Education Outcomes (CREDO),
Universidade de Stanford, desde 2011.
Possuiexperincia em programao estatstica,
anlise de dados e avaliao de programas
deeducao relacionados com o desempenho
dos estudantes e com a poltica de Ensino.
Licenciou-se em Economia e Finanas, em 2002,
na Universidade de Asmara, Eritreia e Mestre
em Avaliao e Gesto do Desenvolvimento
da Universidade de Anturpia, Blgica.
Foi responsvel pela gesto e avaliao
deprojectos para instituies como o Banco
Mundial, a Organizao das Naes Unidas
para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO)
e a Comisso Europeia.

Largo Monterroio Mascarenhas, n.1, 8.piso


1099081 Lisboa
Telf: 21 001 58 00
ffms@ffms.pt

Fundao Francisco Manuel dos Santos


Janeiro 2015
Director de Publicaes: Antnio Arajo
Ttulo: O Quinto Compromisso. Desenvolvimento de um Sistema
deGarantia do Desempenho Educativo em Portugal
Autores: Margaret

E. Raymond, Ph.D,
Yohannes Negassi, M.A.
Reviso de texto: Isabel Branco
Design: Ins Sena
Paginao: Guidesign
Impresso e acabamentos: Guide Artes Grficas, Lda.
ISBN: 978-989-8819-19-2
Depsito Legal 399348/15

As opinies expressas nesta edio so da exclusiva responsabilidade


dos autores e no vinculam a Fundao Francisco Manuel dos Santos.
Os autores desta publicao no adoptaram o novo Acordo Ortogrfico.
A autorizao para reproduo total ou parcial dos contedos desta obra
deve ser solicitada aos autores e ao editor.

O QUINTO
COMPROMISSO
Desenvolvimento de um Sistema
deGarantia do Desempenho
Educativo em Portugal

O QUINTO
COMPROMISSO
Desenvolvimento de um Sistema
deGarantia do Desempenho
Educativo em Portugal

Margaret E. Raymond, Ph.D.


Yohannes Negassi, M.A.

O Quinto Compromisso

NDICE
O Quinto Compromisso
9 Introduo
13
23

29

Captulo 1
Antecedentes: O percurso da Quantidade Qualidade
Captulo 2
O Actual Desafio Poltico Menos
custos e ganhos de qualidade
Captulo 3
A Situao Actual da Educao em Portugal

45

Captulo 4
Avaliao dos Factores DeterminantesdaQualidade
das Escolas Pblicas em Portugal

57

Captulo 5
Desenvolvimento de um Sistema de Garantia
doDesempenho Educativo (SGDE) em Portugal

71

Captulo 6
Opes Polticas para a MelhoriadaEducao
Utilizar o Quadro EPAS

78

Anexo A
Estatsticas Descritivas dos Dados
Usados nos Modelos de Regresso

Introduo
H uma forte probabilidade de que um futuro primeiro-ministro de Portugal
esteja hoje sentado numa sala de aula da escola pblica. Tal provvel,
namedida em que a maioria das crianas portuguesas em idade escolar con
fia a sua educao s escolas pblicas. Juntamente com o futuro primeiro
-ministro, sentam-se mdicos, engenheiros, economistas, assistentes sociais,
umpoeta nacional laureado e a maioria dos lderes de Portugal em 2050 e
nos anos seguintes.
Portugal precisa que todas as suas escolas pblicas ofeream um ensino
de alta qualidade a todos os alunos. No se trata de um clich intil ou de
uma postura poltica: conforme as escolas evolurem, assim evoluir a futura
fora de trabalho e a sociedade em geral. Oque esses alunos aprendem hoje
afecta no s o seu futuro, mas o de todos os seus concidados. Aquesto
universal: a populao de Portugal est hoje mais mvel do que em qualquer
outra altura da sua histria, demodo que cada escola precisa de educar os
seus alunos de forma fivel e consistente.
O que acontece em cada escola, emcada sala de aula, importante, no
s hoje, mas nas prximas dcadas. So necessrias melhores escolas para
preparar a prxima gerao para a formao contnua e/ou emprego. Elas so
necessrias para melhorar as bases econmicas do pas. Eso necessrias para
marcar presena numa sociedade cada vez mais global. Para Portugal conseguir
emergir com sucesso dos seus desafios econmicos e sociais recentes como uma
sociedade e um estado coesos e vibrantes, dever assegurar, emgrande medida,
que o sector da educao pblica prepare os alunos actuais e futuros para
atingirem elevados nveis de competncias cognitivas e de outros atributos.
O foco principal deste estudo so as escolas pblicas de Portugal. Osec
tor da educao pblica responsvel por mais de 85 por cento dos alunos
em idade escolar e ser sempre o educador de ltimo recurso. Opas tem a
sua quota de escolas primrias e secundrias privadas, frequentadas por cerca

de 15 por cento do total de alunos. Estudos anteriores j haviam mostrado


que mais escolas do sector pblico do que do sector privado apresentam um
desempenho na metade inferior da distribuio do sucesso escolar (Nunes
et al, 2012). menos comum o encerramento de uma escola pblica do que
o de uma escola privada com desempenho equivalente. Aconjugao destes
factores faz com que as escolas pblicas sejam a prioridade deste estudo.
O sector da educao pblica j demonstrou a sua capacidade para
empreender mudanas significativas com vista melhoria. No entanto, avelo
cidade da mudana tem de aumentar para que Portugal possa realizar todo
o seu potencial no sculo xxi. Portugal precisa de escolas de alta qualidade,
apoiadas por um sistema racionalizado, para alcanar resultados educativos
slidos para os alunos. Este estudo reconhece os progressos significativos
que tm sido feitos no sector do ensino pblico ao longo das ltimas quatro
dcadas.
A tese principal que preciso um sistema de medio e gesto do desem
penho escolar para que Portugal passe fase seguinte da poltica de educao.
Osistema proposto neste estudo usa uma estrutura de desenvolvimento que
visa promover o domnio do conhecimento junto de alunos, professores e
administradores escolares, aomesmo tempo que d informaes transparen
tes aos responsveis polticos e outros actores-chave. Osistema baseia-se em
realizaes anteriores com polticas e estruturas revistas de apoio ao sector da
educao pblica com vista a acelerar o ritmo de melhoria na prxima dcada.
Qualquer sistema que oferea perspectivas regulares e consistentes sobre
o desempenho escolar deve partir de dados fiveis sobre

alunos, professores e
administradores. Opessoal docente precisa regularmente de informao deta
lhada sobre o progresso dos seus alunos, demodo a gerir o processo educativo.
Osadministradores e funcionrios eleitos precisam de dados sobre alunos e
professores para destacarem os casos de melhor desempenho e orientarem
o desenvolvimento de programas em reas que precisam ser melhoradas.
Opblico precisa da transparncia de dados e de estudos robustos, afim de
responsabilizar os funcionrios. Assim, umprincpio bsico das recomendaes
deste estudo que o progresso nos resultados de educao requer um conjunto
de dados mais rico e consistente do que o que est disponvel actualmente.
Um sistema do tipo descrito no presente estudo requer que algumas fun
es no Ministrio da Educao e Cincia mudem o foco actual das variveis

10

de entrada e processos para uma viso de progresso e resultados. Esse sistema


dever apoiar a tendncia recente de conceder maior autonomia s autoridades
locais, atravs da criao de medidas claras e comuns relativas a como alunos,
professores e administradores esto a evoluir relativamente aos resultados
almejados, sem ditar como as escolas se devem comportar ou distribuir os
seus recursos. Domesmo modo, proporcionar aos educadores e s autori
dades locais informao regular acerca do desempenho relativamente a um
nico conjunto de expectativas asseguraria alguma margem de segurana
contra mudanas bruscas de abordagem que podem surgir num ambiente
recentemente autnomo.
O presente estudo foi preparado por dois analistas de poltica de educao
que no so portugueses e que, at este projecto, tinham tido um envolvimento
escasso com a realidade educativa do pas. Mesmo depois de uma extensa pes
quisa e anlise, claro que os autores continuam a ser gente de fora, oque
uma faca de dois gumes. No trazemos preconceitos para este trabalho, com a
vantagem de uma perspectiva imparcial e isenta poder revelar possibilidades
que ainda no tiveram discusso e avaliao generalizadas. Adesvantagem
existe em igual medida: ao fim de um breve perodo de 18 meses, quase
certo que existem facetas do domnio da poltica que permanecem obscuras.
No decorrer do estudo do panorama da educao em Portugal para prepa
rar este estudo, uma srie de lderes no sector da educao disponibilizaram-se
de forma excepcional para a realizao de entrevistas. Atravs do incentivo do
Ministrio e de vrias outras organizaes, foi possvel falar com os professo
res, administradores, profissionais de apoio regionais, directores de colgios
particulares, empresrios, investigadores, dirigentes sindicais e os meios de
comunicao social. Asua franqueza e entusiasmo foi algo de inesperado e
excepcionalmente valioso. Osseus contributos individuais enriqueceram o
estudo, eencontram-se absolvidos de quaisquer erros ou omisses que possam
existir no presente relatrio.

11

Captulo 1
Antecedentes: O percurso da Quantidade Qualidade
As recomendaes deste relatrio reconhecem e tiram partido do progresso
importante que as escolas pblicas portuguesas alcanaram ao longo das
ltimas quatro dcadas e, particularmente, aolongo dos ltimos dez anos.
Nalguns aspectos, osprogressos realizados em Portugal so anlogos a uma
srie pases asiticos de alto perfil. EmPortugal, asrazes da educao pblica
datam do sculo xix, mas foram os 80 anos mais recentes de legislao e pol
ticas administrativas que criaram o actual sistema de escolas. Estas polticas
oficiais so contratos sociais implcitos entre o governo e os cidados. Emvez
de se passar em revista a sequncia de leis e programas especficos, ahistria
da educao pblica de Portugal descrita nesta seco como uma srie de
compromissos. Cada compromisso reflecte as intenes acerca dos investi
mentos em capital humano portugus que todos os cidados podem esperar.
Estes compromissos foram sendo construdos de forma sucessiva e cumulativa,
econtam uma histria coerente da crescente conscincia da centralidade da
educao pblica para o bem-estar social e financeiro de Portugal.
No final do Estado Novo de Salazar, aalfabetizao bsica no pas tinha
melhorado. Tendo herdado uma taxa de alfabetizao de 33% em 1930, oEstado
Novo aumentou-a para 56% em 1940, 77% em 1950 e 97% em 1960 (Candeias
e Simes, 1999). No entanto, onvel de alfabetizao foi definido como a
capacidade de leitura ao nvel da escola primria, at mesmo para os alunos
mais velhos. Assim, embora as percentagens de alfabetizao em Portugal se
comparassem favoravelmente com outros pases europeus naquela poca,
narealidade reflectiam um menor nvel de sucesso escolar. Alm disso, regis
tavam-se diferenas acentuadas no acesso ao ensino por regio e por gnero,
levando a diferenas de oportunidades de vida entre vrios pontos do pas.

13

Na dcada de 1960, oacesso educao pblica foi alargado a todos


os alunos dos seis aos doze anos de idade. Nesse mesmo perodo, oleque de
escolas secundrias tcnicas e industriais foi reforado para fornecer as bases
para a futura formao profissional. Aps a Revoluo dos Cravos, nos anos
1970 e 1980, aexpanso da educao universal no primeiro e no segundo
ciclos do ensino bsico proporcionou, pela primeira vez, amilhares de alunos
a oportunidade de terem igualdade no acesso escola. Agarantia de acesso
universal escola e ao ensino constitui a base do Primeiro Compromisso.

Primeiro Compromisso: Os alunos de todas as origens


merecem a oportunidade de frequentar uma escola que
lhes proporcione uma base educativa para a vida.
O propsito claro do Primeiro Compromisso o de alcanar a equidade de
incluso. Oapoio a este compromisso transversal a todos os estratos da socie
dade portuguesa, eo sistema respondeu. Foi necessria uma rpida expanso
das escolas e de um grande nmero de novos educadores para as gerir de forma
a atingir o objectivo de acesso universal educao. Logicamente, aincidncia,
naaltura, passava por obter os recursos fsicos iniciais e o capital humano;
isto , uma quantidade suficiente de entradas.
Em resultado do primeiro compromisso, ochamado Sistema de Ensino
tomou forma. Afora de trabalho de educadores cresceu drasticamente ao
longo destes anos. Devido aos baixos nveis de educao prevalecentes na
populao, muitas vezes os indivduos recrutados eram eles mesmos no
muito mais educados do que os seus alunos. Foram lanados programas de
formao de professores e encorajados a expandir a sua capacidade de produzir
graduados. OMinistrio da Educao assumiu a enorme responsabilidade
do planeamento e distribuio dos recursos necessrios para garantir uma
educao universal para todos os jovens portugueses. Para equilibrar as neces
sidades das famlias e das comunidades entre o trabalho fsico e o crescente
desejo de educar a populao, aidade da escolaridade obrigatria foi fixada
nos 9 anos, at 1998 e, depois, nos 15 anos, at 2009.
Durante o mesmo perodo, Portugal foi-se tornando menos rural e mais
industrial, medida que aumentou o investimento em novos empreendimentos
fabris e comerciais (Atlas do Banco Mundial, 2004). Anecessidade de uma

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mo-de-obra com nveis de formao mais elevados fez com que o grau de
instruo aumentasse gradualmente. Osempregadores precisavam de traba
lhadores mais educados e exigiram mais anos de escolaridade. Ainda recente
mente, em1995, apenas cerca de metade dos alunos portugueses terminaram
o ensino secundrio, emcomparao com cerca de trs quartos nas outras
naes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) (Fundao Pearson, 2013). Amudana reflecte a luta que acompanhou
as mudanas na base econmica de Portugal na ltima metade do sculo xx,
mas tambm reflectiu o amplo apoio dado ao Segundo Compromisso.

Segundo Compromisso: Os alunos devem receber instruo


dedurao suficiente para cultivarem, pelo menos, ummnimo
especificado de conhecimentos e competncias.
A necessidade de alargar o ensino obrigatrio continua a ser evidente hoje.
Embora a alfabetizao bsica seja quase universal, 63 por cento do total da
populao adulta de Portugal no concluiu o ensino secundrio (Minder, 2013).
Compara-se este valor com a taxa mdia de concluso do ensino mdio entre
os pases da OCDE de 75 por cento (OECD, 2014). Esta estatstica fornece
uma clara ilustrao dos efeitos duradouros que as decises polticas de edu
cao tm sobre o pas. At 2009, osalunos eram obrigados a permanecer na
escola at aos 15 anos de idade. No entanto, afim de proporcionar instruo
adicional e preparao fosse para continuar a educao ou para aceder ao
mercado de trabalho, esse limite, noincio no segundo semestre de 2009, foi
alterado para 18 anos de idade ou 12 anos de escolaridade. Aomesmo tempo,
osdecisores polticos promoveram uma expanso e diversificao de estudos
profissionais para uma melhor preparao dos alunos que tencionavam entrar
no mercado de trabalho aps conclurem o ensino secundrio. Osegundo
compromisso visa garantir que os alunos recebem investimentos iguais de
escolaridade, tambm chamado capital de exposio.
Estes esforos conseguiram reduzir a taxa de abandono escolar de quase
39 por cento em 2005 para cerca de 21 por cento em 2011. Para que fique claro,
anoo de aumentar a idade da escolaridade obrigatria foi fundamentada
no pressuposto de que mais tempo na escola significava mais aprendizagem.
No entanto, medida que a mobilidade para fora das zonas rurais crescia de

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forma acentuada, asdiferenas entre o que os alunos de diferentes partes


do pas realmente aprendiam at ao final do ensino secundrio tornou-se
aparente. Dois alunos com anos de escolaridade equivalentes, oriundos de
diferentes regies, podiam, cada um, alcanar a concluso do nvel secundrio,
mas possurem conhecimentos e competncias totalmente diferentes. Ovalor
de uma qualificao de nvel secundrio tornou-se confuso. Mais importante
ainda, uma parte considervel dos diplomados do ensino secundrio estava
mal preparada para a formao contnua ou para um emprego sustentvel,
oque levou ao Terceiro Compromisso.

Terceiro Compromisso: Todos os alunos portugueses devem receber uma


educao orientada e alinhada com metas de aprendizagem desenvolvidas
para assegurar que os diplomados esto prontos para abraar os
desafios do ensino superior ou para conseguir um emprego vivel.
medida que avanamos no sculo xxi, este compromisso tem vindo a ganhar
importncia. OTerceiro Compromisso visa a equidade de exposio a conhe
cimentos e competncias fundamentais, s vezes chamado de equidade de
tratamento ou igualdade de oportunidades.
Desde 1996, foram adoptadas metas flexveis de aprendizagem para o
nvel primrio de escolaridade de modo a assegurar uma base comum para
todos os alunos (Ministrio da Educao, 1999). S no ano escolar de 19751976 se definiram objectivos nacionais para um curso de ensino secund
rio unificado a partir do 7. ano (Ministrio da Educao e da Investigao
Cientfica, 1977; Dados Mundiais sobre a Educao, 2006). Posteriormente,
asmetas foram submetidas a uma extensa reviso pelo Ministrio actual no
sentido de articularem conhecimentos com contedos especficos e estarem
mais estreitamente em linha com as metas existentes na Europa.
As metas de aprendizagem para o ensino secundrio tm-se centrado,
nasua maior parte, noensino geral, avia que os alunos normalmente seguem
quando pretendem ir para o ensino superior. Embora o crescimento das vias
alternativas de formao profissional tenha proporcionado uma maior liber
dade de escolha aos alunos do ensino secundrio, asmetas de aprendizagem
para estudos vocacionais so mais heterogneas, muitas vezes ligadas a com
petncias profissionais especficas e conhecimentos do ofcio. Emtodos estes

16

programas de formao, noentanto, osalunos precisam de competncias e


conhecimentos de base, demodo a poderem enfrentar os rigores da forma
o profissional (Oliveira, 2014). Essa base pode melhorar os baixos nveis
de concluso cerca de 50 por cento que se verificam hoje em Portugal
e melhorar o diferencial de salrios entre os alunos oriundos da formao
profissional e os que seguiram uma via de educao geral, aolongo das suas
carreiras (OECD, 2014).
Portugal procura cada vez mais a integrao com os outros membros da
Comunidade Europeia e a nvel mundial. Aomesmo tempo, tornou-se cada
vez mais importante garantir que os alunos esto equipados com uma base
comum de conhecimentos.
Um dos benefcios da adopo de padres de aprendizagem em Portugal
a oportunidade de comparar os resultados dos alunos portugueses com os
dos seus pares da Comunidade Europeia, nos testes do Programa de Avaliao
Internacional de Alunos (PISA) junto de jovens de 15 anos. Osresultados
do PISA fornecem um critrio comum de avaliao dos conhecimentos dos
alunos. Osmais recentes resultados do PISA mostraram que os alunos em
Portugal tm melhorado ao longo das ltimas aplicaes do teste. Muitos dos
compromissos acima descritos parecem ter tido um efeito acumulado nos
resultados obtidos pelos alunos portugueses. Esses resultados so discutidos
em profundidade mais adiante neste estudo.
Melhorar o desempenho escolar dos alunos em Portugal passou a ser
uma das principais preocupaes do Ministrio, eos resultados do PISA tm
mostrado progressos. Averdade, noentanto, que Portugal ainda est atrs
de muitos pases europeus. Oritmo de melhoria tambm tem sido mais lento
do que o observado noutros pases.
Portugal est agora a par dos seus vizinhos, tanto nos anos esperados de
escolaridade, como nas metas de aprendizagem. Pode dizer-se que partilha uma
arquitectura de educao comum com os seus pares europeus. Asdiferenas no
desempenho dos alunos j no podem ser atribudas a estes factores. Emvez
disso, necessrio olhar para dentro das escolas para encontrar os factores
crticos de desempenho.
Os resultados do PISA mostram a importante motivao que advm da
transparncia. Esta uma tendncia mundial na educao, impulsionada pelas
polticas e teoria de responsabilizao prevalecentes (Hanushek e Raymond,

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2005). Emmais uma demonstrao de transparncia, todos os resultados do


PISA ao nvel dos alunos (anonimizados) esto disponveis online para an
lise de investigadores e legisladores. Visto que o teste PISA aplicado a uma
amostra de alunos de 15 anos com base num plano de pesquisa representa
tivo do pas como um todo e da realidade do ensino privado-pblico, estes
dados so teis para fins comparativos limitados em todos os pases da OCDE
quando so usados os micro-dados relativos a cada aluno. No entanto, estes
dados no so suficientes para retirar quaisquer inferncias sobre cada escola
individualmente. Estes dados tambm no permitem esclarecer as diferenas
entre pases em termos das polticas de educao. Attulo de exemplo, cada
teste codificado em funo da localizao da escola, mas esse cdigo uma
categoria (vila, cidade, rural, etc.) e no pode ser associado a reas geogrficas
especficas. Esta limitao impede que os dados do PISA sejam considerados
como fonte aquando do desenvolvimento de um quadro que se aplique a todas
as escolas pblicas do pas. Essa uma obrigao que deve, inevitavelmente,
recair sobre o Ministrio da Educao e Cincia; aquando do lanamento
deste estudo, est prevista a utilizao dos dados de nvel micro dos alunos
em investigaes e avaliaes.
Ao longo das ltimas duas dcadas, cada vez mais estudos em todo o
mundo tm vindo a mostrar que a capacidade dos professores o factor pblico
mais importante na determinao dos resultados educacionais dos alunos.
Alm disso, osestudos mostraram que, aps se terem familiarizado com as
suas funes durante alguns anos, osprofessores adquirem competncias
individuais consistentes ao longo do tempo e que estas variam bastante de
professor para professor. Umbom professor cria significativamente mais
aprendizagem do que um professor mdio, ea diferena na aprendizagem do
aluno reflecte-se tanto nos nveis de escolaridade atingidos em anos poste
riores, como no sucesso profissional do aluno uma vez concludos os estudos.
Os decisores polticos e os educadores compreenderam que o progresso
na educao pblica requer um corpo docente forte. Por conseguinte, oquarto
compromisso centra a ateno no papel crucial dos professores.

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Quarto Compromisso: para garantir que o ensino providenciado em cada


sala de aula concretiza as metas de aprendizagem, todos os educadores
em Portugal devem ser altamente qualificados na sua profisso.
O quarto compromisso s recentemente passou a merecer mais ateno.
Foca-se tambm na equidade, sendo o objectivo garantir que todos os alunos
recebem uma instruo eficaz. Osesforos polticos tm-se concentrado no
desempenho dos professores, uma vez contratados. Apartir de 2006, foi criado
e apurado um programa nacional de avaliao de professores. Oprograma
evoluiu de observaes de pares vagamente orientadas, realizadas dentro de
cada escola e com pouco acompanhamento, para uma avaliao mais abran
gente que combina anlises internas e avaliaes externas por educadores
treinados, utilizando um conjunto nacional de critrios de avaliao. Hoje,
osprofessores so avaliados relativamente sua pedagogia e preparao das
aulas, aoseu envolvimento com a administrao da escola, aoseu envolvimento
com os pais e aos seus planos de desenvolvimento de carreira. Estas avalia
es independentes so comunicadas aos dirigentes da escola e ao professor
e influenciam a progresso na carreira.
A evoluo da avaliao dos professores tem vrias implicaes polticas.
Aprimeira que professores em situao semelhante so avaliados da mesma
maneira. Esta uma condio importante e primordial para a fiabilidade das
avaliaes. Emsegundo lugar, dado que os professores so avaliados atravs
de uma tabela de pontuao, asdecises subjacentes s classificaes de insu
ficiente, regular, bom, muito bom ou excelente constituem uma base
implcita para as metas profissionais sobre a qualidade dos professores. Ou
seja, existe j um ponto de partida para as metas profissionais mais apuradas
para professores.
Por importante que esta medida de progresso possa ser, oactual sistema
de avaliao de professores ainda apresenta desvantagens. Osistema abrange
apenas uma pequena fraco dos professores em exerccio. Mais importante
ainda, asavaliaes compreendem variveis de entrada e de processo, mas no
se estendem aos factores de impacto; as avaliaes no incluem qualquer con
siderao dos progressos acadmicos do aluno como uma medida de eficcia
do professor. Finalmente, com as medidas de austeridade dos ltimos anos,
asoportunidades de progresso na carreira foram reduzidas. Por estas razes,
odesenvolvimento do sistema de avaliao de professores e, por extenso,

19

deum outro, emparalelo, para administradores escolares continua a ser um


objectivo poltico importante em Portugal.
Outras facetas do desenvolvimento dos professores e do emprego no
tm recebido ateno equivalente. Omtodo de formao de professores
pouco mudou. OMinistrio avalia a qualidade dos cursos de ensino superior
em geral, mas no avalia os programas de formao de professores de forma
focalizada. No h previses quanto evoluo da procura de professores,
apesar da diminuio da natalidade e do aumento do nmero de famlias que
optam por escolas particulares (Gois, 2013; Associao de Estabelecimentos de
Ensino Particular e Cooperativo (AEEP), de2013). Asescolas no tm, assim,
outra alternativa que no seja contabilizar os nveis histricos de pessoal como
estimativas da procura futura. Orecrutamento de professores tratado por
intermdio de uma frmula atravs de um sistema online que atribui pontos
s notas de curso obtidas durante a formao e anos de ensino do professor.
importante sublinhar que o sistema de classificao d um nico ponto
avaliao da competncia de ensino. Deentre os vrios factores, oque conta
mais o tempo de servio de um professor. Oprofessor requerente pode
optar por candidatar-se a 172 escolas e escolher entre vrios regimes laborais
(por exemplo, ensino durante todo o ano, nomeao de curto prazo, etc.).
Opedido vlido por quatro anos. OMinistrio analisa a lista de candida
tos resultante, classificados por pontuao total, ecoloca os professores nas
escolas pela ordem de preferncias destes.
As prticas de contratao e colocao criam resultados indesejveis, cada
um com importantes implicaes para o ambiente poltico actual. Emprimeiro
lugar, afalta de planeamento da fora de trabalho global e das mudanas
demogrficas criou imprecises nos nveis de pessoal. At ao incio de 2000
registava-se um excedente de professores, especialmente no primeiro ciclo do
ensino bsico. Oexcedente deu azo a uma srie de ajustamentos de curto prazo.
Foi imposta uma moratria sobre a contratao de professores permanentes,
aqual foi contornada com o recurso a professores contratados, agravando o
problema de excesso de oferta. Osprofessores mais jovens e mais recentes
foram integrados apenas via contrato. Isto teve o efeito infeliz de congel-los
fora de cargos permanentes, fazendo com que a mdia de idade e experincia
do corpo docente existente tenha vindo a subir ao longo do tempo, medida
que o corpo de docentes vinculados envelhece. Surgiram outras adaptaes

20

inesperadas, como, por exemplo: a necessidade de reduzir o corpo docente


ignorada de forma criativa ao redistribuir os professores por escolas prximas;
o emprstimo de professores a outras organizaes ao servio da juventude
ou atribuir-lhes a denominao de mobilidade especial para os colocar tem
porariamente, at aparecer uma vaga local. S em ltimo recurso que foram
consideradas demisses. Amaioria dos cargos de professores a tempo parcial
e por contrato, foram eliminados atravs de cortes oramentais, agravando o
aumento de um corpo docente envelhecido.
Em segundo lugar, aspolticas existentes de contratao e reteno
criaram um mundo em que os professores exercem mais influncia no seu
local de trabalho do que os administradores. Osdirigentes da escola podem
nomear as suas prprias equipas de gesto atravs do quadro de pessoal das
suas escolas, mas no podem determinar quais os professores que vo traba
lhar nas suas escolas. Deacordo com funcionrios do Ministrio da Educao
e o estudo estatstico da OCDE, Education at a Glace 2014, cerca de 93 por
cento do oramento da educao nacional dedicada ao pessoal (OECD,
2014). Desse montante, amaior parte vai para o emprego de professores: 80
por cento do financiamento em Portugal vai para os salrios dos professores
em comparao com cerca de 63 por cento na mdia da OCDE. Significa isto
que o controlo de mais de trs quartos do oramento da educao cedido s
preferncias individuais de cada professor, por meio de colocaes de trabalho
e proteces de emprego. Isto tem um impacto dramtico sobre os esforos
para melhorar os resultados educativos dos alunos em Portugal.

21

Captulo 2
O Actual Desafio Poltico Menos
custos e ganhos de qualidade
O conceito de eficincia melhor entendido atravs de uma frmula simples.
Pense na eficincia como a relao entre o resultado que se obtm a partir do
trabalho, docapital e de outros investimentos afectados a um determinado
desgnio e o custo total das variveis de entrada propriamente ditos. Afr
mula algo como isto:
Eficincia =

Resultados
Custo total das variveis de entrada + processos

Esta frmula permite ver facilmente que a eficcia pode ser aumentada
de duas maneiras. Naprimeira abordagem, pode manter-se constante o resul
tado e tentar manipular as variveis de entrada e processos para encontrar a
combinao de menor custo de variveis de entrada e processos que possam
produzir o resultado desejado. Como alternativa, pode-se aumentar a eficin
cia, mantendo o custo das variveis de entrada e processos constante, mas
aumentando o rendimento que os investimentos produzem.
Tendo j progredido nos compromissos fundamentais descritos na seco
anterior, osresponsveis pela poltica educativa em Portugal criaram uma
realidade educativa que sublinha a importncia da igualdade de oportuni
dades para os alunos frequentarem as escolas durante um perodo de tempo
suficiente que lhes permita receberem uma instruo eficaz associada a metas
de aprendizagem de modo a prepar-los para enfrentar os desafios da vida
aps o ensino secundrio. Osquatro compromissos anteriores, eos investi
mentos relacionados, melhoraram drasticamente o tratamento equitativo dos
alunos em todo o pas. Especialmente porque Portugal ter menos alunos
nos prximos anos, devido queda das taxas de fecundidade e da imigrao.

23

Garantir slidas oportunidades educativas para alunos de Portugal mais


importante do que nunca.
Esses progressos, embora fundamentais para o futuro do pas, ocor
reram sem que fosse prestada muita ateno parte dos custos na folha de
balano. Juntamente com outras polticas pblicas importantes, aspolticas
de educao foram sendo aplicadas ao longo das ltimas quatro dcadas com
pouca ateno s exigncias financeiras. Inevitavelmente, haveria de chegar
o dia em que esse facto teria de ser reconhecido (Dirio de Notcias, 2011).
Ainda que agravada pelas lutas financeiras dos ltimos cinco anos,
importante notar que a ateno teria inevitavelmente de passar a incluir
as consideraes instveis sobre a eficincia. Outros pases mesmo aque
les com economias mais saudveis seguiram o mesmo ciclo de ateno.
Independentemente dos antecedentes histricos, provvel que o foco tivesse
acabado no ponto actual. Hoje, osresponsveis pela educao em Portugal tm
duas prioridades, ambas dirigidas eficincia, embora de maneiras diferentes.
A primeira prioridade aumentar a eficincia oramental das despesas
pblicas com a educao. um caso de abordagem ao primeiro tipo de eficin
cia que visa reduzir as variveis de entrada necessrias para um determinado
nvel de resultados. Aspresses econmicas dos ltimos cinco anos puseram
em evidncia a necessidade de utilizar os recursos disponveis para os servios
pblicos de uma forma to prudente quanto possvel. Aprioridade impor
tante luz da continuao da austeridade financeira e das perspectivas de
investimento em educao que tendem para a estagnao ou mesmo para o
declnio. Esta abordagem enquadrada por uma srie de perguntas bsicas.
Pode o objectivo ser alcanado com uma combinao diferente de variveis
de entrada de educao? Pode o processo educativo ser alterado de forma a
obter-se o mesmo resultado a um custo menor?
Diversas mudanas na poltica do Ministrio da Educao tm sido
tentadas com vista a alcanar uma maior eficincia oramental no sistema
de ensino.
Recentemente, tem sido dada ateno aos agrupamentos de escolas tendo
em vista um funcionamento mais eficiente. Servir o mesmo nmero de alunos
com um menor nmero de escolas, produz ganhos de eficincia duradouros,
mas no garante melhores resultados.

24

Conforme referido acima, foi necessrio proceder a ajustamentos de pes


soal de forma a responder s novas restries oramentais. Reduzir o nmero
de professores e administradores tem melhorado a eficincia, distribuindo-se
a carga de trabalho total por menos indivduos. Ashoras de trabalho foram
aumentadas em cerca de 90 horas por ano no ensino primrio e cerca de 130
horas no ensino secundrio; o resultado foi que os investimentos em capital
humano em Portugal passaram a ser mais eficientes que nunca.
Tal como acontece com os agrupamentos de escolas, osganhos de eficin
cia com as redues no pessoal esto ainda a decorrer. Algumas das redues
foram foradas por presses oramentrias, como no caso de funcionrios
contratados. Apercentagem de reduo por reforma cresceu e continuar a
crescer medida que as coortes de professores contratados em 1970 e 1980
terminam as suas carreiras. Essas mudanas apontam para uma oportunidade
de trazer novos educadores para as fileiras, com o benefcio adicional de um
ponto de partida mais baixo no que respeita aos salrios. Tal importante, uma
vez que uma anlise recente de pases europeus constatou que os salrios dos
professores so j 19% mais elevados do que os de trabalhadores equivalentes
noutros sectores em Portugal (OECD, 2010). Asconsequncias polticas dessas
mudanas incluem a necessidade de planear cuidadosamente as necessidades
de pessoal, recrutar professores sob novas condies e procurar formas de
manter a motivao e o compromisso profissional assentes sobretudo em
incentivos no-financeiros.
A segunda prioridade poltica acelerar os ganhos em termos de conhe
cimentos e competncias dos alunos. Este um exemplo da segunda aborda
gem para a melhoria da eficincia, onde o objectivo melhorar os resultados
para os alunos, mantendo recursos estveis. Asmelhorias nos resultados
educativos podem advir de quaisquer processos alterados, seja o currculo,
ainstruo, oua permanncia do professor com o mesmo grupo de alunos
durantes vrios anos, ouatravs de uma redistribuio dos recursos existentes
para usos mais produtivos. Exemplos de reafectao de recursos so salas de
aula flexveis, ensino em equipa ou a substituio da tecnologia por capital
humano. Emtermos prticos, amudana dos sistemas requer muitas vezes um
perodo transitrio de custos mais elevados, enquanto novas competncias,
abordagens e tecnologias so introduzidas, mas espera-se que, nolongo prazo,
abase de recursos desta abordagem volte aos nveis iniciais. Se, noentanto,

25

ocompromisso com recursos adicionais se tornar permanente, aeficincia


global do sistema pode no melhorar ou pode at diminuir.
H vrios exemplos que mostram que, atravs das suas polticas,
oMinistrio tem vindo a procurar maiores ganhos para os alunos. Hmais
autonomia delegada nos Conselhos Gerais (ou seja, conselhos escolares locais)
em reas como o planeamento estratgico e monitorizao, enriquecimento e
algumas afectaes de recursos. Com uma maior capacidade de deciso local,
ser possvel direccionar o foco para as reas de maior necessidade dos alunos,
dentro das restries oramentais existentes. Osagrupamentos escolares, por
sua vez, passaram a ter uma maior latitude na forma como os recursos so
alocados, sob superviso do Conselho Geral. Ocritrio resultante leva a uma
srie de decises de afectao, que so analisadas pela

Inspeco e julgadas
adequadas ou a carecer anlise e reviso.
A mudana poltica no sentido de uma maior autonomia requer que os
dirigentes da comunidade tragam viso, capacidade de planeamento, expe
rincia de gesto e negociao poltica s suas funes. Apartir de 2012,
aoportunidade para uma maior autonomia teve um aproveitamento modesto:
apenas cerca de 20 por cento das escolas estavam a funcionar de acordo com o
novo esquema. Obviamente, uma maior flexibilidade implica um incremento
proporcional de risco e responsabilidade. medida que se for evidenciando o
desempenho das escolas que inicialmente adoptaram a mudana, mais escolas
devero procurar o mesmo tipo de acordos. aconselhvel que as polticas
e prticas de maior autonomia sejam cuidadosamente monitorizadas para
assegurar que os compromissos existentes com a educao so mantidos,
oque pode envolver modificaes na forma como a autonomia delegada,
ouno nvel administrativo a que concedida flexibilidade.
Actualmente, odesafio enfrentado por educadores e legisladores de edu
cao que os dois tipos de eficincia devem ser almejados simultaneamente.
Esta necessidade foi observada por economistas que estudaram a eficincia
relativa dos pases em todo o mundo, ocupando Portugal o 24. lugar entre
30 pases (Dolton, Gutierrez et al., 2014). Portugal precisa que os seus alunos
estejam totalmente preparados academicamente e de assegurar que os recur
sos so aproveitados da melhor forma possvel para se atingir esse resultado.
Consequentemente, ajustamentos marginais nas polticas e prticas existentes

26

no so susceptveis de produzir os tipos de melhorias em ambas as dimenses


que so to necessrias para a prosperidade e estabilidade do pas.
O desafio no to sombrio quanto pode parecer primeira vista.
Asmudanas que foram implementadas para procurar ganhos de eficincia,
somadas aos outros elementos discutidos anteriormente, constituem uma base
slida para apoiar novas orientaes polticas futuras. Osistema comeou j a
mudar o seu foco e a dar prioridade qualidade e eficcia da aprendizagem.
Mas agora, necessria ateno a srio, oque resulta no Quinto Compromisso.

Quinto Compromisso: para que Portugal concretize os seus objectivos


econmicos e sociais, deve dar prioridade ao sucesso dos alunos nas
escolas pblicas portuguesas; educadores, administradores e legisladores
comprometem-se a assegurar que os educadores e as escolas tiram partido
dos seus recursos para funcionar com elevados nveis de qualidade.
O quinto compromisso engloba todos os compromissos anteriores, incluindo
o acesso, aequidade, asreferncias comum de aprendizagem, aqualidade dos
professores e o uso eficiente dos recursos para melhorar os resultados acadmi
cos dos alunos. Asua realizao bem-sucedida requer que os elementos prvios
sejam consolidados numa nica estrutura coesa que reconhea a importncia
de cada mdulo, mas integre todo o conjunto. S com uma imagem unificada
dos factores crticos de cada um dos compromissos anteriores pode o quinto
compromisso ser realizado.
O que faz um sistema que garante que alunos de todas as esferas da vida
podem ter certeza de ter, no apenas um lugar na escola, mas um lugar que
lhes assegure tempo, orientao e apoio suficientes; que d a todos os alunos
oportunidades iguais para dominarem rigorosas metas de aprendizagem com
um elevado nvel de proficincia; que associe a sua preparao acadmica
adequada a metas de ensino de qualidade como deve ser esse sistema?
Na sua essncia, umtal sistema coloca como corolrio os resultados de
alta qualidade para os alunos, eorganiza o capital e o trabalho em apoio a
essa prioridade. Requer uma ateno considervel para a qualidade do ensino,
uma vez que a instruo na sala de aula o mais importante factor com finan
ciamento pblico sobre o qual h ou pode haver controlo. Aqualidade
do ensino na sala de aula deve ser o maior objectivo poltico e estratgico.

27

Osadministradores da escola e os legisladores de educao devem assegurar


que os professores so preparados, colocados, apoiados e avaliados com o
foco principal bem definido: as pessoas e as prticas que demonstrarem ter
impactos positivos na aprendizagem do aluno devem ter prioridade sobre as
que no tm qualquer efeito ou tm efeitos negativos.
Este o sistema que Portugal tem de criar, com determinao e urgncia.
No se pode dar ao luxo de ter qualquer outro. Oresto deste livro apresenta
uma anlise de referncia da situao actual da educao em Portugal e analisa
uma srie de alternativas polticas para concretizar o Quinto Compromisso.

28

Captulo 3
A Situao Actual da Educao em Portugal
Antes de explorar as opes polticas que podem contribuir para a busca da
excelncia educativa em Portugal, importa apresentar uma perspectiva geral
sobre o estado actual da educao pblica em Portugal. Com a colaborao
do Ministrio da Educao e Cincia de Portugal e a assistncia da Fundao
Francisco Manuel dos Santos, foram obtidos dados sobre as escolas e os alunos
para os anos lectivos que terminaram em 2011 e 2012. Outros dados foram
obtidos atravs dos levantamentos estatsticos regulares da OCDE e do Banco
Mundial sobre o ensino pblico nos seus estados membros. Aanlise destes
importantes recursos permite criar uma imagem actual do estado do ensino
pblico na perspectiva de um observador exterior.
Em Portugal, osalunos so examinados no 4., 6., 9. e 12. anos. Estas
avaliaes do-nos uma fotografia do que os alunos sabem quando concluem
esses anos-charneira. Osdados fornecidos pelo Ministrio agregavam as
caractersticas dos alunos e o desempenho ao nvel da escola, no sendo, por
isso, possvel fazer um seguimento estatstico dos alunos individualmente.
Alm disso, foi fornecida informao sobre as taxas de concluso dos alunos
em cada um dos anos-charneira. OMinistrio forneceu informaes bsicas
sobre cada escola, tais como localizao geogrfica, ciclo escolar, percen
tagem de professores que pertencem ao quadro e proporo de alunos por
professor. Asestatsticas descritivas das variveis fornecidas

pelo Ministrio
esto includas no Anexo A (em breve, oMinistrio ir fornecer informaes
ao nvel micro dos alunos, tornando possvel aos pesquisadores seguirem os
alunos ao longo do tempo, oque permitir uma anlise muito mais sofisticada
do que a que aqui apresentada).
Por fim, foi possvel produzir anlises baseadas no desempenho para os
4., 6. e 9. anos, mas no para o 12. ano, j que os dados sobre os resultados

29

dos exames do secundrio no eram suficientemente robustos suportar a an


lise estatstica (num nmero significativo de escolas faltavam dados do 12.
ano, pelo que no era certo que a amostra fosse equilibrada para todo o pas).
Relativamente s caractersticas e funcionamento das escolas, noentanto, foi
possvel traar o perfil das escolas em todos os nveis. Como a nossa anlise
do 12. ano estava limitada, no fizemos qualquer distino entre a via de
ensino regular e a via profissionalizante.
Alm disso, foi tambm estudado o desempenho de Portugal nas ltimas
quatro avaliaes do PISA em 2003, 2006, 2009 e 2012. Estas estatsticas,
noentanto, so agregadas ao nvel nacional, com base numa amostra repre
sentativa de todo o pas de examinandos com 15 anos de idade.
Estes vrios dados foram utilizados para abordar quatro questes:
1. Qual o nvel actual de conhecimentos dos alunos que usado para
reflectir o desempenho das escolas em Portugal?
2. Que atributos dos alunos que so associados ao desempenho obser
vado? Por exemplo, asescolas que tm alunos com mes mais escola
rizadas registam um melhor desempenho do que aquelas cujos alunos
tm mes menos escolarizadas? O nvel de pobreza entre os alunos
numa escola varia da mesma forma do que o de desempenho?
3. Existem diferenas no desempenho escolar quando as escolas so
analisadas por regio?
4. As escolas tm diferentes nveis de capital humano e aplicam-no de
diferentes maneiras. Essas diferenas so consentneas com o desem
penho das escolas, medido pelo desempenho dos alunos nos testes?
Antes de prosseguirmos, importa referir dois pontos importantes.
Primeiro, ostestes de desempenho retratam o nvel de conhecimentos num
determinado momento, eessa medida uma amlgama das competncias inatas
dos alunos, dosantecedentes familiares (e da sua capacidade implcita para
orientar e apoiar os alunos durante todo o percurso educativo) e da influncia
da escola na expanso do conhecimento do aluno. Esta mistura de influncias
faz com que seja difcil isolar o efeito da escola na aprendizagem dos alunos,
oque levou a maioria dos pases a reverem as suas medidas de qualidade da
escola, atendendo ao progresso de cada aluno, deano para ano. Portugal seguiu
tambm esta mudana de perspectiva, passando a considerar a capacidade

30

de observar os alunos individualmente, deano para ano. Naaltura em que


a presente anlise foi efectuada, noentanto, apenas estavam disponveis os
dados de desempenho relativos ao total dos alunos e escolas, por isso, foi essa
a base da nossa anlise.
Uma implicao essencial do uso de testes de desempenho o facto de
todos os anos ser um grupo diferente de alunos que fazem os exames de cada
grau de ensino. Osalunos do 4. ano em 2011 sero alunos do 5. ano em
2012, havendo um grupo inteiramente novo de alunos que iro fazer o teste
do 4. ano em 2012. Isso torna problemtica a comparao de resultados para
um determinado nvel de ensino ao longo do tempo, uma vez que os grupos
podem ser diferentes em termos competncias inatas, antecedentes familia
res ou ensino que receberam no 4. ano. Consequentemente, aanlise dos
resultados do teste limitada por problemas de comparao de dados para
um mesmo ano de ensino.
Por muito desejvel que seja isolar o efeito das escolas sobre os alunos,
umsegundo obstculo impede que, actualmente, isso seja de todo possvel.
Osalunos no so testados em anos sequenciais e, namaioria dos casos, no
so testados mais de uma vez num ciclo escolar. Assim, ainda que houvesse
interesse na criao de pontuaes de crescimento (calculadas como o incre
mento entre os resultados de dois testes sucessivos), oactual esquema de testes
no o permite. Ficamos, assim, limitados a ter de usar os dados de sucesso
escolar em coortes de alunos separadas em diferentes perodos de tempo para
conseguirmos ter uma ideia da evoluo do desempenho das escolas.
Os resultados mais recentes apontam para uma grande variao na quali
dade das escolas, tanto entre as regies como dentro de cada regio. Conforme
referido antes, ascircunstncias da rpida expanso das escolas nas dcadas
finais do sculo xx e a escassez de adultos com formao superior em Portugal,
tiveram consequncias a longo prazo no calibre das escolas em Portugal.
Desde logo, osresultados do PISA para jovens de 15 anos mostraram
melhorias ao longo da ltima dcada. Estes resultados so apresentados na
Tabela 1 e Figura 1. Tendo comeado com um atraso significativo, Portugal
revela agora um desempenho prximo da mdia dos estados membros da
OCDE. Nas duas ltimas aplicaes do PISA, em2009 e 2012, Portugal registou
uma pontuao mdia de 487, reduzindo ao mnimo, em2012, adiferena entre
a sua pontuao e a mdia, apenas 7 pontos (outro estudo em curso sugere

31

que as mais recentes avaliaes do PISA sofreram um elevado enviesamento


nas amostragens de escolas e alunos, asquais, quando corrigidas, apontam
para um crescimento sustentado entre 2009 e 2012 (Ferro et al., 2014). Importa
tambm notar, entretanto, que parte do ganho relativo de Portugal deve-se
incluso de novos pases, com um desempenho mais fraco, cuja entrada nos
clculos causou uma queda modesta na mdia da OCDE nesse perodo.
Tabela 1 Pontuaes Mdias no PISA 2003-2012

2003

2006

2009

2012

Mdia OCDE

500

494

496

494

Coreia

542

547

546

554

Finlndia

544

548

541

519

Sua

527

530

534

531

Portugal

466

466

487

487

Turquia

423

424

445

448

411

421

423

385

406

419

413

Chile
Mxico

Figura 1 Pontuaes Mdias a Matemtica no PISA 2003 2012


600

450

300

150

0
2003
OECD Ave.
Korea
Finland

32

2006
Switzerland
Portugal
Turkey

2009
Chile
Mexico

2012

A melhoria no desempenho dos jovens de 15 anos mostra que os jovens


dessa idade que frequentam a escola tm vindo a ganhar competncias ao
longo do tempo. Por muito louvveis que sejam estes resultados, eles revelam
apenas uma faceta de um quadro mais complexo. Especificamente, Portugal
tem menor nmero de alunos que concluem o secundrio aos 18 anos, aidade
actual do ensino obrigatrio. Deacordo com a OCDE, em2010, mais de 40
por cento dos diplomados do ensino secundrio tinham 25 anos de idade ou
mais velhos. Este valor deve-se ao grande nmero de alunos que abandonaram
o ensino secundrio sem o concluir e voltaram mais tarde ao abrigo do pro
grama Novas Oportunidades. Ainda assim, entre os jovens com idade inferior
a 25 anos, ataxa de concluso do ensino secundrio inferior a 70 por cento.
O conjunto de dados Barro-Lee Attainment, utilizado pelo Banco Mundial,
recorre a um mtodo diferente de recolha de dados e revela nmeros ainda
mais preocupantes: em 2005, 31 por cento dos jovens PORTUGUESES entre
os 15 e os 19 anos de idade tinham abandonado os estudos aps a concluso
do ensino primrio (Ed Stats Dashboard, 2014). Alguns deles, acabaram por
voltar a estudar, demodo que no grupo etrio dos 20-24 anos, essa proporo
cai para 12 por cento em 2010. Ainda assim, em2010, mais de 40 por cento
dos jovens entre os 20 e os 24 anos de idade no tinham completado o ensino
secundrio. Aimplicao destes nmeros que, embora as escolas de Portugal
estejam a oferecer cada vez melhor ensino e a aproximar-se da mdia da OCDE,
oproblema do abandono escolar, oude pausas prolongadas na escolaridade,
mantm-se. Ambas as situaes contribuem para baixas taxas de emprego e
de produtividade econmica.
Outras perspectivas sobre o panorama da educao em Portugal mostram
que nos trs nveis de ensino 1. Ciclo, 2. Ciclo e 3. Ciclo , verifica-se uma
grande variao no desempenho das escolas.
No surpreendentemente, constataram-se diferenas de desempenho
entre as escolas associadas aos nveis de pobreza dos alunos. Osalunos de
origens pobres tm menos preparao para a educao em geral, eparticipam
menos em programas para a primeira infncia destinados a familiariz-los
com hbitos escolares positivos. Conforme referido anteriormente, esta
uma das desvantagens de a histria do desempenho das escolas ser contada
em funo do sucesso escolar dos alunos.

33

Uma anlise simples e agregada sobre o desempenho das escolas agru


padas por nveis de pobreza revela diferenas. Com vista a construir a anlise
global do desempenho escolar, apresentado um exerccio comparativo, mas
o leitor alertado para no tirar concluses at toda a anlise estar completa.
Asescolas foram agrupadas de acordo com a percentagem dos seus alunos
que recebem subsdio de almoo: as escolas com menos de 30 por cento dos
seus alunos a receberem subsdio foram designadas Baixa pobreza, aquelas
em que mais da metade de seus alunos recebe subsdio de almoo foram con
sideradas de Elevada pobreza e aquelas em que esses alunos representavam
entre 30 e 50 por cento, foram rotuladas de Mdia pobreza1. Osresultados
de 2011 esto na Tabela 2 e os de 2012 na Tabela 3.
Para os 4. e 6. anos, podemos comparar a proporo de alunos com
pontuaes nos exames que os posicionam na metade superior da escala.
Emambos os graus, asescolas com uma baixa percentagem de alunos em
situao de pobreza tiveram a maior proporo de alunos com notas positivas,
embora a proporo diminua em ambas as disciplinas entre o 4. ano e o 6.
ano. Quanto maior a proporo de alunos em situao de pobreza, como se
verifica nos grupos de ndice de pobreza mdio e alto, menor o sucesso esco
lar. Tambm interessante notar que a magnitude da diferena do sucesso
escolar aumenta do 4. para o 6. ano de escolaridade; para alunos do 4. ano,
emescolas com elevado nmero de alunos pobres, cerca de 7 por cento menos
alunos obtm notas altas a Portugus e Matemtica do que nas escolas de
baixa pobreza, mas no 6. ano essa percentagem aumenta para 10 por cento
e 12 por cento, respectivamente.
Os testes so elaborados de raiz todos os anos, demodo que a comparao
de ano para ano difcil (Sousa, 2014). Ostestes fornecem informaes con
sistentes sobre todas as escolas e regies num determinado ano e, portanto,
podem ser utilizados para essa comparao. Emambos os anos, prevalece
o mesmo padro geral: maior concentrao de pobreza associada a menor
sucesso escolar. Alm disso, asconcentraes mais elevadas de pobreza esto
associadas ao alargar do fosso no sucesso escolar ao longo do tempo.

34

Dividimos as escolas em trs grupos com base na percentagem acumulada das escolas quando
ordenadas por pobreza total na escola.

Tabela 2 Desempenho mdio dos alunos em 2011 por Ano de Escolaridade


eConcentrao de Alunos de Baixa Condio Econmica
4. ano
Concentrao
de Alunos de
Baixa Condio
Econmica

6. ano

Portugus Matemtica

9. ano

Portugus Matemtica

Portugus Matemtica

Baixa

89.7

82.1

87.4

69.7

2.9

2.6

Mdia

85.78

77.94

82.99

62.48

2.70

2.40

Alta

82.21

75.02

77.36

56.91

2.61

2.30

Notas:
Para o 4. e 6. anos, ovalor a percentagem de alunos por escola com notas positivas
Para 9. ano, ovalor a mdia da pontuao no Exame Nacional

Tabela 3 Desempenho mdio de alunos em 2012 por Ano de Escolaridade


eConcentrao de Alunos de Baixa Condio Econmica

Concentrao
de Alunos de
Baixa Condio
Econmica

4. ano

6. ano

9. ano

Portugus Matemtica

Portugus Matemtica

Portugus Matemtica

Baixa

82.4

57.0

79.0

59.8

2.9

3.0

Mdia

77.70

52.25

75.09

53.67

2.81

2.84

Alta

74.05

50.70

68.69

47.03

2.72

2.70

Notas:
Para o 4. e 6. anos, ovalor a percentagem de alunos por escola com notas positivas
Para 9. ano, ovalor a mdia da pontuao no Exame Nacional

A mesma variao em funo do nvel de pobreza verifica-se nas notas


mdias do 9. ano a Portugus e Matemtica. Estes testes so pontuados numa
escala de 5 pontos. Em2012, adiferena de pontuao entre as escolas de
baixa pobreza e elevada pobreza parece ser menor do que no ano anterior,
mas a mesma distribuio verifica-se a matemtica.
Podemos ser tentados a culpar a pobreza pela variao no desempenho,
mas essa opinio no encontra fundamento aps anlise mais aprofundada.
Ospadres de associao mais simples muitas vezes mascaram outros facto
res no observados que so mais responsveis pelas variaes observadas.
o caso da variao regional no desempenho escolar. Avariao regional dos

35

alunos em situao semelhante revela resultados diferentes em todo o pas.


Estas diferenas so evidentes se atendermos ao sucesso escolar ou as taxas
de concluso dos anos escolares.
As diferenas regionais so evidentes quando no desempenho da escola
se consideram simultaneamente os Factores pobreza e regio. ATabela 4, que
se segue, apresenta o desempenho mdio das escolas em cada regio nos 4.,
6. e 9. anos, segmentados pelos mesmos trs grupos de pobreza, conforme
apresentado anteriormente. Duas coisas so claras a partir desses nmeros.
Constatamos o mesmo declnio no desempenho mdio medida que as escolas
tm maiores propores de alunos em situao de pobreza, como nas tabe
las anteriores. Como os testes mudam no 9. ano, no possvel dizer que a
diferena no sucesso escolar aumenta entre os diversos graus. No entanto,
para um mesmo nvel de ensino e de pobreza, hdesempenhos diferentes nas
vrias regies. Ou seja, aolermos cada coluna da tabela por exemplo, 4.
ano em escolas de nvel mdio de pobreza, verificamos que o desempenho
mdio difere muito entre as regies. Naverdade, para a maioria das regies,
adimenso das diferenas medida que se desce nas colunas maior do
que ao longo das linhas. Assim, embora a pobreza tenha uma influncia
sobre o desempenho, um factor de diferena menos importante do que as
diferenas regionais.
A tabela tambm revela outra informao importante. Adisparidade
maior de desempenho entre os grupos de pobreza encontra-se em Lisboa, onde
se registam alguns dos nveis de desempenho mais elevados no grupo de escolas
com alunos com baixos ndices de pobreza e alguns dos nveis de desempenho
mais baixos nas escolas com ndice de pobreza mais altos. Como tal, Lisboa
constitui um microcosmos do quadro do desempenho em todo o pas.

36

Tabela 4 Desempenho Mdio das Escolas Por Regio e Concentrao de Alunos


deBaixa Condio Econmica em 2012

Mdia

Alta

Valor
mdio

Baixa

Mdia

Alta

Valor
mdio

Baixa

Mdia

Alta

Valor
mdio

Centro
Lisboa
Norte

9. ano
Concentrao
deAlunos de Baixa
Condio Econmica

Baixa

Algarve

6. ano
Concentrao
deAlunos de Baixa
Condio Econmica

Portugus

71

73

69

71

76

74

66

71

2.9

2.7

2.7

2.7

Matemtica

46

42

44

43

49

49

40

46

2.9

2.7

2.6

2.7

Portugus

76

70

73

72

66

69

2.8

2.6

2.7

Matemtica

46

39

43

52

46

49

2.8

2.6

2.7

Portugus

82

80

75

79

80

78

72

77

2.9

2.8

2.7

2.8

Matemtica

59

56

48

54

62

58

53

58

3.2

2.7

Portugus

82

73

61

72

78

70

58

69

2.8

2.7

2.5

2.7

Matemtica

52

43

33

42

58

45

30

45

2.9

2.5

2.2

2.6

Portugus

87

82

79

80

80

77

71

74

2.9

2.8

2.7

2.8

Matemtica

68

63

59

61

61

57

51

54

2.8

2.7

2.8

82

78

74

77

79

75

69

73

2.8

2.8

2.5

2.7

Regio
Alentejo

4. ano
Concentrao
deAlunos de Baixa
Condio Econmica

Total Pas Portugus

Notas:
Para o 4. e 6. anos, ovalor a percentagem de alunos por escola com notas positivas
Para 9. ano, ovalor a mdia da pontuao no Exame Nacional
m denota que nenhuma escola no Algarve tem menos de 30% dos alunos a receberem subsdio de almoo
Fonte:
Anlise do autor dos dados por escola fornecidos pelo Ministrio da Educao e Cincia de Portugal

As taxas de concluso a percentagem de alunos que concluem o ano


lectivo com aproveitamento tambm mostram que a pobreza no uma
fonte de variao to significativa como as diferenas regionais. NaTabela 5
possvel ver essas propores. No 4. ano, asdiferenas de concluso entre
grupos de pobreza insignificante em cada regio, apercentagem de alunos
que permanece na escola diminui medida que a pobreza aumenta, mas as
diferenas entre regies para cada nvel de pobreza so maiores do que as
diferenas por pobreza numa mesma regio.
Alm disso, astaxas de concluso mostram um padro geral de declnio
ao longo dos anos de escolaridade. At ao 9. ano, entre 12 e 25 por cento
dos alunos no passam de ano, consoante o nvel de pobreza e a localizao
geogrfica. No 12. ano, osnmeros so significativamente menores, mas

37

mesmo aqui, asdiferenas por pobreza em cada regio no so to grandes


como as diferenas entre as regies. Osnmeros mostram que este declnio
mais influenciado pela localizao geogrfica da escola do que pela concen
trao de alunos em situao de pobreza. Aamplitude da reteno de alunos
considerada problemtica, e algo que exige uma melhor medio e estudo.
Vale a pena sublinhar que Lisboa destaca-se como a regio onde se registam
os piores nveis de reteno escolar e o pior desempenho global. Umpossvel
factor que Lisboa tem um maior nmero de escolas secundrias privadas do
que no resto do pas, oque poder explicar alguma migrao de alunos nos
anos mais avanados. Ajulgar pela profunda queda nas taxas de concluso
nas escolas com elevadas percentagens de alunos em situao de pobreza (ou
seja, alunos com menos possibilidades de pagar uma escola privada), parece
pouco provvel que este facto seja responsvel pela maior parte da tendncia
que observamos.
Tabela 5 Percentagem de alunos que concluram o 4., 6., 9. e 12. anos por
RegioConcentraes de Alunos de Baixa Condio Econmica em 2011

Regies

4. ano

6 . ano

Concentrao de Alunos de Baixa


Condio Econmica

Concentrao de Alunos de Baixa


Condio Econmica

Baixa

Mdia

Alta

Baixa

Mdia

Alta

Alentejo

97

95

96

95

92

92

Algarve

99

95

95

92

91

89

Centro

97

98

96

95

94

93

Lisboa

97

95

91

93

90

84

Norte

98

97

97

95

95

94

9. ano

12. ano

Concentrao de Alunos de Baixa


Condio Econmica

Concentrao de Alunos de Baixa


Condio Econmica

Regies

Baixa

Mdia

Alta

Baixa

Mdia

Alta

Alentejo

88

85

81

65

58

54

Algarve

77

85

84

54

64

56

Centro

89

87

86

65

62

58

Lisboa

84

81

75

59

48

38

Norte

87

88

85

67

62

60

38

Poderia parecer, nesta altura, que, noque respeita ao desempenho, asdife


renas regionais so maiores do que as diferenas de nvel socioeconmico.
Opadro parece sugerir que se deslocarmos um aluno muito pobre do Alentejo
para o Norte, osimples facto de frequentar uma escola do Norte aumentaria
as suas hipteses de ter um bom desempenho escolar. Embora o baixo ndice
socioeconmico seja um factor importante em termos do nvel de preparao
acadmica, avariao regional mostra que no determinante. Essa inferncia
reforada por um recente trabalho que fornece uma avaliao mais matizada
das diferenas regionais em termos de resultados escolares (Pereira e Reis,
2012). Uma vez que o estudo foi baseado nos dados de avaliao do PISA de
2009, dados de alunos agregados s mdias escolares, foi possvel efectuar uma
anlise mais sofisticada das diferenas. Nesse trabalho constatou-se que as
diferenas regionais persistem tal como se verificou aqui mesmo depois de
se ter em considerao os antecedentes familiares e as caractersticas da escola.
Analisando mais em profundidade as prprias escolas, haver outros
factores que podem ajudar a explicar as diferenas observadas de resulta
dos? Existem diferenas na maneira como as escolas esto organizadas que
possam fornecer informaes sobre as diferenas de desempenho e, por sua
vez, apontem para medidas polticas especficas que permitam melhorar
resultados dos alunos?

Tamanho das turmas


Uma opo possvel seria o tamanho das turmas. Desde a dcada de 1980 que
se tem debatido por todo o mundo o benefcio de reduzir o rcio de alunos
por professor na sala de aula. Obviamente apelativo para os professores,
oconceito tambm encontrou receptividade junto de candidatos polticos e
dirigentes eleitos. Tem um valor facial imediato e grande atractividade para o
pblico, e um gesto simples (embora caro) para agradar a pais, educadores e
lderes sindicais, todos eles elementos importantes da poltica eleitoral. Nos
Estados Unidos, em2001, 24 estados tinham adoptado legislao que limita
o nmero de alunos por turma (Chingos e Whitehurst, 2014).
Na Tabela 6 apresentam-se os dados relativos ao tamanho mdio das tur
mas para os 4., 6., 9. e 12. anos, durante o ano lectivo de 2012. Estes dados
estatsticos foram calculados para o pas no seu todo e para cada regio em

39

particular. Apresentam-se tambm desagregados de modo a cruzar o tamanho


mdio das turmas com a proporo mdia de alunos na escola que tm um
nvel socioeconmico desfavorecido. Atravs destas reparties, possvel
destacar as diferenas existentes entre as vrias partes do pas.
Os nmeros mostram que as turmas so geralmente menores nas escolas
do 1. ciclo do que nas escolas do 2. e 3. ciclos. Aonvel nacional, asturmas
do 4. ano tem em mdia menos seis alunos do que nos graus mais elevados.
No entanto, existe uma grande variao regional, com uma diferena de 6
alunos em todo o pas: as turmas do 4. ano em Lisboa tm, emmdia, 18
alunos, emcomparao com 12 alunos por turma no Alentejo. No 6., 9. e
12. anos, asdiferenas no so to acentuadas; entre as regies, otamanho
das turmas difere em apenas 2 ou 3 alunos relativamente mdia nacional
de 21 ou 22 alunos.
Tabela 6 Tamanho das Turmas por Regio e Percentagem de Alunos de Baixa Condio
Econmica em 2012

Regies
Alentejo Tamanho das turmas

4. ano

6. ano

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

13

13

10

12

22

21

19

20

Algarve Tamanho das turmas

15

15

15

22

21

20

Centro Tamanho das turmas

14

12

12

12

22

20

19

20

Lisboa Tamanho das turmas

20

18

17

18

24

23

22

23

Norte Tamanho das turmas

18

16

15

16

24

23

22

22

Mdias nacionais Tamanho dasturmas

17

15

14

15

23

22

21

22

Regies

9. ano

12. ano

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Alentejo Tamanho das turmas

23

21

18

20

22

20

18

20

Algarve Tamanho das turmas

21

20

21

21

22

20

21

Centro Tamanho das turmas

22

20

19

20

22

20

21

21

Lisboa Tamanho das turmas

24

23

22

23

22

23

21

22

Norte Tamanho das turmas

23

22

22

21

21

20

20

20

Mdias nacionais Tamanho dasturmas

23

21

21

22

22

21

20

21

Nota: m significa dados em falta

40

Estes nmeros mostram tambm que foram afectados recursos para reduzir
o tamanho das turmas nas escolas que tm uma elevada proporo de alunos a
viver em baixas condies econmicas. Emtodas as regies e anos de escolaridade,
odiferencial para altas concentraes de alunos com dificuldades econmicas
de cerca de trs alunos por turma. Areduo no tamanho das turmas maior
no ensino secundrio no Alentejo, onde as turmas tm menos 4 ou 5 alunos.
A partir da Tabela 6, constatamos que h diferenas regionais na afecta
o de recursos, com a maior parte dessas diferenas centradas nas turmas do
1. ciclo. Mesmo nos graus mais elevados, adiferena de regio para regio
igual ou maior do que as diferenas dentro das regies em termos dos alunos
com baixo nvel socioeconmico. Destas tendncias podem extrair-se duas
concluses claras: em primeiro lugar, que, mesmo num sistema centralizado
de ensino, hevidncias de que os recursos so afectados de forma diferente;
e, emsegundo lugar, que os baixos nveis econmicos dos alunos no condi
cionam as decises de afectao de recursos, excepto no primeiro ciclo.
A extraco de concluses destas associaes requer alguma prudncia.
Asdistribuies de recursos esto retratadas com preciso, mas preciso
cautela ao se adiantarem explicaes. Podem estar em jogo muitos factores
que esto fora do mbito destas apresentaes limitadas, incluindo mudanas
populacionais, actividades regionais no relacionadas (por exemplo, ummau
ano agrcola na regio ou mudanas nas preferncias de localizao por parte
dos professores que procuram emprego.)
Independentemente disso, osincentivos para turmas com menos alunos
podem no durar muito mais tempo. Ascondies financeiras nos ltimos
anos tm levado os legisladores em todo o mundo a reexaminar o seu apoio
s turmas reduzidas. Aofaz-lo, basearam-se num conjunto considervel de
estudos e evidncias experimentais sobre os impactos das turmas mais redu
zidas no desempenho escolar dos alunos. Uma reviso completa da literatura
est fora do mbito deste documento, mas, attulo de resumo simples, pode
dizer-se que os resultados so mistos, com algum benefcio nos primeiros anos
de escolaridade, mas que no se mantm ao longo da vida acadmica do aluno.
Verificou-se que, para se ser eficaz, so necessrias redues drsticas, naordem
dos 8-10 alunos a menos por turma, mas os recursos necessrios, emtermos
de pessoal adicional e de instalaes, suscitam questes importantes sobre
as alternativas de aproveitamento desses nveis adicionais de financiamento.

41

Qualificaes dos Professores Vinculados nas Escolas


Um ltimo factor a considerar a qualificao dos professores nas escolas.
Deacordo com altos responsveis que foram entrevistados para este estudo,
huma percepo comum de que o quadro de professores tem sido fortemente
afectado pela austeridade financeira dos ltimos cinco anos. Osprofessores
mais jovens e provisrios encontravam-se em regime de contrato temporrio
e, quando foram impostas redues oramentais, estes educadores foram
os primeiros a ser dispensados. Mais de 30 mil docentes foram dispensados
desde 2010. Aconsequncia, segundo a sabedoria convencional, que os
professores mais velhos e com estatuto vnculo tm cada vez mais peso no
quadro de docentes.
Esta perspectiva merece ser esmiuada em vrios aspectos. Se os grupos
de professores mais jovens estivessem de facto bem encaminhados em termos
de carreira, ento, todas as escolas seriam constitudas por professores com
estatuto permanente. Alm disso, quando surgirem vagas, como inevitavel
mente ho-de surgir, esses cargos iro, presumivelmente, para professores com
estatuto permanente antes de se considerarem outras alternativas. Finalmente,
sehouver margem de manobra para contratar professores no permanentes,
de esperar que esses indivduos sejam contratados em condies menos
desejveis. Foram usados dados do Ministrio para calcular os padres de
colocao de professores permanentes nas escolas pblicas em Portugal.
Osresultados apresentam-se na Tabela 7.
Tabela 7 Percentagem de Professores com Vnculo na Escola, por Regio e Nvel
dePobreza, em2012

Regies

4. ano

6. ano

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Alentejo % Prof. Permanentes

78

76

67

73

79

76

66

73

Algarve % Prof. Permanentes

74

69

72

74

68

72

Centro % Prof. Permanentes

87

84

79

83

84

84

78

83

Lisboa % Prof. Permanentes

74

73

61

70

74

72

61

70

Norte % Prof. Permanentes

79

79

76

77

79

78

76

77

Mdias nacionais % Prof. Permanentes

79

79

73

77

79

79

73

77

42

Regies

9. ano

12. ano

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Baixa Mdia Alta Md.


Pob. Pob. Pob. Reg.

Alentejo % Prof. Permanentes

78

75

66

73

78

74

71

75

Algarve % Prof. Permanentes

74

68

72

72

72

72

72

Centro % Prof. Permanentes

84

84

79

83

84

82

79

82

Lisboa % Prof. Permanentes

76

73

61

71

78

77

66

75

Norte % Prof. Permanentes

79

79

76

77

79

80

72

76

Mdias nacionais % Prof. Permanentes

80

79

73

77

80

79

73

77

Notas: m significa dados em falta

A nvel nacional, cerca de trs quartos dos professores possuem vnculo.


Aregio Centro tem a maior proporo de professores com vnculo, com
uma mdia de 83 por cento em todos os anos de escolaridade. Aregio com
a menor proporo de Lisboa, com uma mdia de cerca de 70 por cento no
4., 6. e 9. anos de escolaridade. Curiosamente, no12. ano, Lisboa mais
parecida com as outras regies.
A verdadeira histria da Tabela 7, noentanto, a variao dentro de
cada regio por nveis de pobreza. Com excepo da regio Norte, onde a
percentagem de professores com vnculo difere apenas ligeiramente entre
as escolas de baixo e elevada pobreza, nas outras regies as escolas com mais
alunos em situao de pobreza apresentam propores menores de professo
res com estatuto permanente. No caso do Alentejo e de Lisboa, adiferena
gritante, entre doze e quinze pontos percentuais.
Os dados da tabela 7 revelam informaes importantes. Aprimeira que
os actuais procedimentos de colocaes de professores discutidos anterior
mente criam uma distribuio desigual dos professores com vnculo, oque
leva a uma grande variao entre escolas e regies na proporo de professores
vinculados. Asegunda que um nmero significativo de elementos do corpo
docente no possuem estatuto permanente sejam eles contratados, substi
tutos ou provisrios, oque provoca maior risco de rotatividade na medida
em que esses professores tendero a procurar situaes mais estveis. Ofacto
de as escolas com elevados nveis de pobreza serem desproporcionalmente
vulnerveis coloca

um problema particular aos decisores polticos que desejam


apresentar resultados de ensino equivalentes para os alunos desfavorecidos.

43

Finalmente, no claro a partir destes nmeros se o estatuto perma


nente tem alguma relao com a qualidade da escola em geral. Se o estatuto
permanente significa mais experincia e, por extenso mais competncias
ento, odesempenho geral das escolas tenderia a variar proporcionalmente
percentagem de professores permanentes. Osnmeros no so decisivos
porque a regio e a pobreza tambm variam com o desempenho. Alm disso,
poder haver mecanismos alternativos que expliquem as associaes apresen
tadas na Tabela 7: pode ser que os professores mais talentosos sejam capazes
de optar pelas escolas com maior qualidade, embora fossem de esperar nveis
mais baixos de rotatividade de professores para compensar essa possibilidade.
Uma vez que os quadros apresentados acima so constitudos por mdias
entre nmeros das escolas, estas tabelas escondem a variao que existe dentro
de cada uma das mdias. Devido a isso, no possvel estabelecer qual dos
Factores em apreo pobreza dos alunos, tamanho da turma, regio, ano de
escolaridade ou estatuto profissional do professor o mais importante na
gerao de melhores resultados para os alunos. Poderia facilmente ser o caso
de a pobreza e o tamanho da turma covariarem com outros Factores, damesma
forma que apenas um deles ser importante como elemento explicativo na
educao pblica em Portugal. Isolar essas relaes requer um nvel mais
profundo de anlise estatstica, e a esta tarefa que nos dedicamos em seguida.

44

Captulo 4
Avaliao dos Factores DeterminantesdaQualidade
das Escolas Pblicas em Portugal

Abordagem por Modelos


A melhor forma de identificar a verdadeira relao entre os factores relacio
nados com a escola, tais como o nmero de alunos por turma, oestatuto do
professor e o desempenho escolar, test-los simultaneamente relativamente
aos resultados. No melhor dos mundos, poderia efectuar-se uma anlise precisa
se os alunos estivessem distribudos aleatoriamente por grupos de escolas,
observando-se, ento, oseu progresso acadmico. Desta forma, poderamos
executar uma experincia com grupos de tratamento e de controlo e cal
cular, deuma forma bastante fivel, ovalor de cada factor na criao de
aprendizagem. Obviamente que um esquema destes no possvel por razes
sociais, ticas e de custos.
No sendo possvel a perfeio experimental da atribuio aleatria,
continuamos a dispor de um conjunto de tcnicas que, embora no to pre
cisas como a atribuio aleatria, ainda podem fornecer boas informaes
sobre os factores envolvidos na educao. possvel considerar as mltiplas
variveis e a sua relao independente com o desempenho escolar atravs do
recurso anlise de regresso mltipla, uma tcnica estatstica. Aoincluir
num s modelo uma srie de Factores possveis que nos interessam, podemos
determinar at que ponto esses factores esto relacionados uns com os outros
e, depois, extrair a relao conjunta para ver em que medida cada factor con
tribui per se para o resultado que estamos a estudar. Neste caso, queremos ver
se os nveis socioeconmicos, tamanho das turmas e o estatuto do professor
esto significativamente relacionados com o desempenho escolar em geral

45

e, emcaso afirmativo, emque medida isso acontece. Deinteresse particular


a questo de como o grau do impacto, seo houver, difere entre as escolas
em estudo. Esta informao ajuda-nos a ilustrar a importncia relativa destas
caractersticas nos resultados escolares observados.

Limitaes
Por mais teis que estes modelos possam ser, existem limitaes que importa
reconhecer. Otipo de dados com que estamos a lidar uma dessas limitaes.
Aunidade de anlise uma escola num ano especfico, seja o ano lectivo de
2011 ou o ano lectivo de 2012. Asobservaes ao nvel das escolas requerem
que vrias das descries explicativas os Factores que nos interessam sejam
agregados ao nvel da escola. Por exemplo, para o 4. e 6. anos, osresultados
em termos de desempenho escolar so contabilizados em funo da percen
tagem de alunos com notas positivas e, para o 9. ano, considera-se a nota
mdia de todos os resultados dos testes do 9. ano. Aagregao dos dados ao
nvel das escolas impede que possamos ver as distribuies subjacentes a cada
aluno que contribuem para a mdia. Assim, duas escolas podero apresen
tar a mesma mdia ao nvel da escola, mas terem subjacentes variaes das
notas individuais muito dspares sendo que estas diferenas no podero ser
objecto de uma anlise mais aprofundada. Uma consequncia importante
que os modelos no so to completos como seriam se as observaes fossem
feitas ao nvel de cada aluno. Isto algo que temos de ter presente quando
analisamos os modelos.
A segunda limitao importante que os dados se referem a apenas dois
anos consecutivos, oque significa que existem muitos dados transversais mas
poucos dados longitudinais. Para que os nossos modelos consigam estabelecer
uma relao causal entre os factores e os resultados em estudo, preciso ver
como mudam alguns dos factores nas escolas ao longo do tempo. Por exemplo,
sequisermos saber se um aumento no nmero de alunos por turma leva a um
declnio no desempenho escolar, temos de observar as alteraes ao longo do
tempo no nmero de alunos por turma nalgumas escolas e no noutras. Esta
mudana de estado necessria para qualquer factor se quisermos inferir
que as alteraes num factor so directamente responsveis pelas alteraes
nos resultados do desempenho escolar.

46

Os nossos dados abrangem apenas dois anos e, nesse perodo, nenhuma


escola sofreu alteraes substanciais na dimenso das suas turmas, naper
centagem de professores com vinculao, etc.
Uma terceira desvantagem que os nossos dados limitam o tipo de fer
ramentas analticas que podemos usar. Utilizmos a anlise de regresso, mas
os conhecimentos que da advm acarretam algumas dificuldades. Duas so
dignas de meno. Oprincipal problema que, embora possamos discutir as
associaes entre alguns factores e os resultados que nos interessam, no pode
mos ter a certeza da existncia de uma relao causal. Este problema designa
-se como endogeneidade e requer abordagens mais sofisticadas que podem
ser aqui adiantadas. Uma soluo seria a identificao de novas variveis que

cumpram uma srie de requisitos estatsticos rigorosos a incluir no modelo


de repartio dos dados; so as chamadas variveis instrumentais. Adificul
dade, noentanto, identificar e recolher a varivel apropriada e garantir que
funcione correctamente a nvel estatstico. Aavaliao de fontes para variveis
candidatas em Portugal e atravs de repositrios de dados internacionais como
a OCDE, oBanco Mundial ou o Fundo Monetrio Internacional no produ
ziu bons resultados, por isso essa opo foi considerada invivel. Asegunda
possibilidade seria a de encontrar circunstncias especiais que possam criar
semi-experincias naturais ou oportunidades para criar condies de trata
mento e controlo. Emtais situaes, otratamento encontra-se disponvel
para um determinado subconjunto de alunos, mas no para outros, como a
entrada em cursos especiais com base na superao de uma determinada pon
tuao num exame de admisso. Osalunos classificados imediatamente acima
e imediatamente abaixo dessa pontuao no foram considerados diferentes
antes do exame, para poderem ser usados como grupos de tratamento e de
controlo, etratados quase como se tivessem sido distribudos aleatoriamente.
No entanto, onosso interesse em avaliar a situao para toda a populao
escolar, outanto quanto possa ser considerado nos dados nossa disposio,
torna esta opo tambm invivel. Consequentemente, restam-nos os modelos
para os quais a inferncia causal no possvel.
Em alternativa, osmodelos que podemos construir permitem inferncias
mais modestas. So modelos que, emtodo o pas, iro revelar se as diferenas
nalguns dos Factores de escolas e alunos variam em consonncia com diferen
as no desempenho escolar. Embora no seja to definitivo como a inferncia

47

causal, til para a excluso de factores que no sejam importantes, porque


no havendo uma associao significativa, no h hiptese de que o critrio
mais rigoroso de causalidade seja satisfeito, amenos que haja evidncias bvias
e comuns em contrrio.
Um comentrio final sobre dados e mtodos em termos normativos.
OMinistrio deu passos importantes para melhorar a amplitude, profundidade
e preciso dos dados de que dispe sobre os alunos e as escolas. Aesperana
que estes dados sejam utilizados para produzir anlises que excedam em
muito a qualidade do trabalho aqui apresentado, precisamente para podermos
ter uma compreenso mais sofisticada do estado das escolas.

Descrio dos Dados


Conseguimos criar modelos para estudar a influncia dos factores relaciona
dos com as escolas e os alunos no desempenho dos alunos a Matemtica e a
Portugus nos 4., 6. e 9. anos de escolaridade. Problemas relacionados com
nmeros incompletos nas escolas do 3. ciclo e dados em falta em muitas das
escolas que estavam na folha de dados, levaram-nos a desistir de tentar mode
lizar o desempenho dos alunos do 12. ano naquelas duas disciplinas. Para o
4. e 9. anos, como dados de base, utilizmos os resultados do desempenho
nos exames nacionais calculados em termos de percentagem de alunos em
cada escola com notas positivas. Para o 9. ano, foi considerada a nota mdia
desse exame, numa escala de 1 a 5, dosalunos do 9. ano em cada escola.
Utilizmos todas as variveis explicativas apresentadas na seco anterior:
nmero de alunos por turma, percentagem de professores em cada escola com
vnculo, variveis binrias para cada escola, explicitando se havia percentagens
significativas de alunos matriculados que tenham beneficiado da Aco Social
Escolar (ASE), uma espcie de Segurana Social que atribui subsdios de apoio
econmico aos alunos de famlias economicamente desfavorecidas em Portugal.
Estes subsdios baseiam-se nos recursos de cada famlia, sendo as famlias mais
necessitadas elegveis para subsdios ao abrigo do Escalo A. Asque possuem
rendimentos um pouco mais elevados so elegveis para apoio financeiro ao
abrigo do Escalo B. Foi analisada especificamente a proporo de alunos de cada
escola que recebem benefcios ao abrigo do Escalo A e do Escalo B da ASE.
Finalmente, foi tida em conta a regio de Portugal onde se encontra a escola.

48

Conseguimos incluir no nosso modelo uma srie de outras variveis


relacionadas com os alunos. Medimos a idade mdia dos alunos em cada
um dos anos de escolaridade testados, retratando a medida em que os alu
nos repetiram o ano em anos lectivos anteriores. Arepetio de ano um
problema generalizado em Portugal. Para bem compreender esta questo
necessrio atender a esta varivel: todos os anos, cada ano de escolaridade
poder incluir um nmero (desconhecido) de alunos que so repetentes em
srie, cujo desempenho no ano anterior foi considerado baixo. Com base nos
dados disponveis, no possvel discernir o impacto sobre o desempenho
no ano de escolaridade corrente, mas o facto de eles no poderem progredir
com sua coorte anterior uma medida no-observada da qualidade do ensino.
Outra varivel considerada foi a proporo de alunos no ano de esco
laridade testado que requerem apoio de ensino especial. Para cada escola,
inclumos tambm medidas mdias relativas s habilitaes da me e do pai,
medidas em anos de escolaridade. Finalmente, inclumos uma varivel de ano
para ver se o desempenho das escolas foi diferente de um ano para o outro;
ser de esperar uma variao, considerando a mudana total nos testes todos
os anos.

Resultados
Nas Tabelas 8 e 9, apresentam-se os resultados das anlises de regresso por
ano de escolaridade para Matemtica e Portugus, respectivamente. Para cada
modelo, apresentamos os coeficientes de todos os factores relacionados com
a escola e com os alunos. Ocoeficiente o efeito marginal nos resultados que
nos interessam desempenho dos alunos ocorrido a partir da variao em cada
factor isoladamente, mantendo-se constantes todos os outros Factores. Esta questo
deve ser destacada porque significa que podemos comparar os coeficientes
entre si para averiguar qual o factor mais associado ao desempenho escolar,
uma considerao importante para a elaborao de recomendaes de polticas.
Os coeficientes quantificam a direco e magnitude de mudana no
resultado (i.e., nodesempenho escolar) observvel a partir de uma mudana de
uma unidade na varivel medida pelo coeficiente. Attulo de exemplo, quando
a idade mdia numa turma do 4. ano aumenta em um ano, apercentagem de
alunos que apresentam notas positivas desce cerca de 15 por cento. Sempre

49

que aparecem asteriscos junto a um coeficiente, significa que o coeficiente


estatisticamente significativo, ouseja, aprobabilidade de o valor do coe
ficiente ser resultado do acaso muito diminuta. Umasterisco indica que a
probabilidade de um efeito aleatrio de 5 em 100, edois asteriscos significa
que a probabilidade do coeficiente ocorrer aleatoriamente de 1 em 100.
Para cada modelo de disciplina por ano de escolaridade, hduas espe
cificaes. Omodelo bsico considera Portugal como um sistema escolar
unificado e testa os efeitos de cada um dos factores de alunos e de escola
relativamente a todas as escolas em todo o pas que tm esse ano de escolari
dade. Asegunda especificao foi desenvolvida tendo em conta as tabulaes
simples apresentadas antes e que revelaram diferenas regionais significativas
em vrios Factores de escola e de alunos. Para testar a relao de uma forma
mais sofisticada, acrescentmos ao modelo bsico um conjunto de variveis de
indicadores para afectar as escolas regio onde se encontram (para calcular
os coeficientes neste conjunto de indicadores regionais, necessrio selec
cionar um deles para usar como a referncia relativamente ao qual os outros
so calculados. Seleccionmos a Regio Centro porque o seu desempenho
escolar mdio regional em cada ano de escolaridade era o mais prximo da
mdia nacional. Aoseu efeito regional , assim, atribudo automaticamente
um coeficiente de 0).
Comeando pelos modelos bsicos, aprimeira coisa a considerar se cada
factor est significativamente associado ao desempenho escolar. Constatamos,
por exemplo, que a proporo de alunos numa escola que requer apoio de ensino
especial no significativa em 5 dos 6 modelos: s em Portugus do 4. ano
que o coeficiente significativo, ouseja, para um aumento de um por cento na
percentagem de alunos do 4. ano de uma escola que precisam de um programa
de ensino especial, regista-se um declnio de 0,25% no desempenho escolar.
Verifica-se que outros factores do modelo nacional no esto significati
vamente associados ao desempenho escolar: o nmero de alunos por turma e o
nvel de ensino da me no parecem ter qualquer relao com o desempenho
escolar, exceptuando uma associao negativa inesperada no desempenho
em Matemtica do 4. ano. Onvel de ensino do pai, contudo, apresentou
resultados mistos: em Matemtica, apresenta coeficientes positivos, mas
decrescentes com o aumento do nvel de escolaridade, es no 9. ano que
se regista uma associao com o desempenho escolar em Portugus.

50

O que se constatou relativamente educao parental que o nvel de


escolaridade paterna tem um peso superior ao nvel de escolaridade materna
contraria a maior parte da literatura sobre a influncia na educao, pelo
que foram realizados testes adicionais. Uma considerao possvel era que
o nvel de escolaridade paterna referido com menos frequncia do que o
nvel de escolaridade materna (embora historicamente os homens completem
mais anos de estudo do que as mulheres). Osdados foram analisados para
averiguar a dimenso da discrepncia. Seis por cento das escolas possuiam
dados sobre o nvel da escolaridade da me para apenas menos de metade dos
seus alunos comparativamente a oito por cento das escolas que no referiam
o nvel de escolaridade do pai em propores semelhantes. Alimitao do
modelo, incluindo apenas as escolas em que esta referncia feita de forma
significativa, no afectou o sinal ou o padro dos dados reduzindo, noentanto,
onvel de significncia estatstica.
A partir do modelo nacional, pode concluir-se que a reteno de alunos,
conforme medida pela idade mdia dos alunos que frequentam um determi
nado ano de escolaridade, tem uma correlao significativa e consistentemente
negativa com o desempenho escolar em todos os anos de escolaridade. Tal
parece ser lgico, namedida em que, para um aluno, ter um ano de atraso no
4. ano mais relevante em termos de insucesso escolar (um ano em quatro)
do que ter um ano de atraso no 6. ano (um ano em seis). Este efeito varia
entre uma quebra de cerca de 15 pontos percentuais em Matemtica do 4.
ano e uma quebra de 7 pontos percentuais em Portugus do 6. ano (importa
lembrar que no 9. ano a classificao do desempenho escolar segue uma
escala diferente, pelo que no possvel uma comparao directa entre o
9. ano de escolaridade e os anos anteriores. Contudo, possvel comparar
coeficientes dentro de, eentre, modelos do 9. ano). interessante consta
tar que o coeficiente por se ter alunos mais velhos nesse ano superior em
Matemtica do que em Portugus. No entanto, embora seja de esperar uma
influncia no sentido negativo, amagnitude do efeito deve ser considerada
apenas sugestiva, uma vez que no possvel verificar se o uso da repetio
de ano equivalente em todas as regies.
Alm disso, osmodelos nacionais revelam consistentemente uma asso
ciao positiva e significativa entre o desempenho escolar e a proporo de
professores com vnculo numa escola. Sempre que uma escola aumenta em

51

um por cento o nmero de professores do quadro, verifica-se um ganho asso


ciado em desempenho, apesar de esse ganho ser bastante reduzido, atingindo,
nomximo, 0,25% de melhoria no desempenho. Devemos ter presente que a
discusso anterior sobre a reduo de pessoal e as polticas de colocao de
professores pode estar em jogo, mas no se reflecte no modelo.
Os modelos revelam tambm que concentraes significativas de alunos
com baixo nvel scio-econmico numa escola esto associadas ao desempe
nho escolar de uma forma mista, mantendo iguais todos os outros factores.
Constata-se que escolas com grande percentagem de alunos elegveis para ASE
de escalo A esto em linha com desempenho mais baixo a Matemtica e a
Portugus, emtodos os anos de escolaridade. Odecrscimo no desempenho
na ordem de 2 a 4 pontos percentuais, consoante o ano e a disciplina. Esta
associao estatisticamente significativa em todos os casos. Por outro lado,
asescolas com quotas significativas de alunos elegveis para a ASE de escalo
B esto associadas a ganhos mais modestos, ainda que positivos, nodesem
penho a Matemtica. No desempenho a Portugus, isso tambm acontece,
mas s no 6. ano.
O ltimo factor do modelo nacional a varivel ano lectivo. Emtodos
os anos de escolaridade, eem todas as disciplinas, oefeito estatisticamente
significativo: os resultados de 2012 foram mais negativos em mdia para os
4. e 6. anos e mistos para o 9. ano. Esta varivel combina vrias influncias
possveis: as compensaes de um ano para o outro no regime de testes e as
diferenas entre as coortes, j que grupos diferentes de alunos passaram para
os anos em teste. Como estas influncias existem independentemente dos
restantes factores includos nos modelos, podemos basear-nos nelas como
ncoras comuns s especificaes de todos os modelos. Namedida em que
produzem coeficientes que so iguais em termos de direco e ordem de
grandeza em geral, do-nos a garantia que quaisquer alteraes nos outros
coeficientes em todas as especificaes dos modelos so fiveis.
Assim, setodas as escolas em Portugal fossem iguais, omodelo bsico
sugeriria que o desempenho escolar no influenciado pela dimenso da
turma, populaes de ensino especial ou nvel de habilitaes da me. Ascon
centraes de pobreza nas escolas revelam quase sempre uma associao
negativa com o desempenho escolar em todos os anos de escolaridade e em
todas as disciplinas. Uma associao negativa maior registou-se nas coortes

52

de alunos repetentes e nos casos em que houve alteraes nos testes. S dois
factores revelam associaes positivas a nvel nacional: a percentagem de
professores com estatuto permanente e o nvel de habilitaes do pai. Destes
dois, onvel de habilitaes do pai era o que tinha mais influncia. Como
as habilitaes dos pais so uma funo tanto dos nveis socioeconmicos
como da prtica regional em termos histricos, poder argumentar-se que a
educao dos pais pode colmatar os efeitos da pobreza, especialmente nos
anos de escolaridade mais baixos.

Variaes Regionais nos Modelos


Atendendo ao que as tabulaes simples revelaram acerca do nmero de
Factores de escola e de alunos que variaram entre as regies de Portugal, justi
fica-se um estudo mais aprofundado destes modelos. Osresultados dos modelos
regionais apresentam-se nas Tabelas 8 e 9. Quando foram includas variveis
de indicadores para as regies, alguns dos coeficientes do modelo nacional,
tais como a idade mdia dos alunos no ano de escolaridade ou o ano do teste,
mantiveram o seu sinal, positivo ou negativo, eregistaram aproximadamente
a mesma dimenso de coeficiente e nvel de significncia estatstica. No era
de prever que estes Factores mudassem com o acrscimo das regies, pelo
que constituem uma garantia de que os modelos esto bem fundamentados.
Verificaram-se duas alteraes importantes. Aprimeira que algumas
variveis se tornam menos relevantes para a descrio dos padres de desem
penho escolar quando se consideram os Factores regionais. Oestatuto de
professor vinculado perde significncia em muitos dos modelos: no tem
qualquer influncia no desempenho a Matemtica em nenhum ano de esco
laridade e minimizado, oumesmo insignificante, para o Portugus. Alm
disso, ainfluncia das habilitaes do pai tambm perde significncia ou tem
coeficientes menores em vrios modelos.
Uma alterao muito maior verifica-se na magnitude relativa aos coe
ficientes regionais comparativamente a alguns dos factores mais fortes de
escola e de alunos. Comparando os coeficientes regionais entre si, regista-se
uma diversidade acentuada no desempenho escolar de uma regio para outra
um efeito que se obtm uma vez neutralizados todos os outros factores.
Asdiferenas inter-regionais so maiores para a Matemtica do que para o

53

Portugus. particularmente notvel que a dimenso dos coeficientes rela


tivos s regies acentuadamente maior do que a dos coeficientes relativos a
outros factores de escola e de alunos. Asdiferenas regionais sobrepem-se aos
antecedentes familiares, pobreza, estatuto do professor e nmero de alunos
por turma, enquanto factor predominante associado ao desempenho escolar.
Estes resultados so consistentes com outros estudos recentes. Pereira e
Reis estudaram a amostra do PISA 2009 para Portugal tendo verificado que
as variaes regionais persistiam mesmo aps serem includas as variveis
aluno e famlia, embora os efeitos fossem menos acentuados do que na pre
sente anlise (Pereira e Reis, 2012). Omodelo deles era ao nvel dos alunos
e recorreram tambm a uma desagregao geogrfica mais fina das escolas,
demodo que as diferenas nos resultados no so surpreendentes. Denotar
que estes efeitos so robustos para uma srie de especificaes analticas.
Se nos afastarmos das estatsticas para termos uma perspectiva mais alar
gada, osmodelos das Tabelas 8 e 9 contam uma histria rica, apesar de todas
limitaes dos dados. Mesmo num sistema de administrao escolar centrali
zada, odesempenho est longe de ser uniforme em qualquer um dos anos de
escolaridade testados. Osfactores habitualmente preponderantes nos debates
sobre as escolas nmero de alunos por turma, estabilidade de emprego dos
professores, pobreza so menos importantes para explicar a variao no
desempenho escolar do que se poderia pressupor. Surpreendentemente, apesar
da sua grande popularidade durante muitos anos, onmero de alunos por
turma revelou-se totalmente insignificante nos 4. e 6. anos e teve apenas uma
associao muito reduzida no 9. ano. Claramente, esta abordagem com vista
a melhores resultados no a mais eficaz. Emvez disso, osdados empricos
parecem indicar que as diferenas na forma como o ensino ministrado nas
vrias regies de Portugal so muito mais relevantes na determinao dos
resultados observados.
Mais relevante para o presente estudo, o facto de que a existncia,
partida, detantas variaes no territrio mostra que os recursos afectados
aos nveis nacional e regional por invisveis que possam ter sido so factores
crticos da qualidade das escolas. Criar condies para uma melhor distribui
o dos recursos levar a melhores resultados. Aanlise apresentada nesta
seco pode constituir uma orientao til no processo de desenvolvimento
de polticas para melhorar o ensino pblico em Portugal.

54

Tabela 8 Resultados da Anlise de Regresso doDesempenho Escolar em Matemtica


4. Ano
Matemtica

Resultado de Interesse:
Idade mdia dos alunos nesse
Ano
N. mdio de alunos por
turma
Percentagem de professores
na escola com vnculo
Anos de escolaridade da me
(mdia)

Nacional

Percentagem de alunos com


necessidades educativas
especiais
A escola tem mais de 20%
de alunos apoiados pelo ASE
Escalo A
A escola tem mais de 30%
de alunos apoiados pelo ASE
Escalo B
Ano Letivo
Escola na regio do Alentejo

Regional

Nacional

9. Ano

Regional

Nacional Regional

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

-14,63**

-13,31**

-9,43**

-0,51**

-0,38**
0,03

-7,9**

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

1,62

1,34

1,02

0,94

0,03

0,16

-0,06

-0,07

0,08

0,13

0,13

0,13

0,13

0,25**

0,07

0,21**

0,03

0**

0,05

0,05

0,05

0,04

-0,05

0,982

1,92

0,01

0,03

1,39

0,97

0,99

0,02

0,03

2,06

1,55

0,05*

0,06*

1,42

1,43

1,02

1,04

0,02

0,03

-0,301

0,03

-0,254

-0,07

0,002

0,01*

0,17

0,15

0,14

0,13

0,003

-4,001**

-4,13**

-3,89**

-3,31**

-0,08**

-0,06**

0,88

0,83

0,76

0,74

0,02

0,02

0,77

0,76

2,63**

1,97**

0,05**

0,03*

-3,8**
1,31

Anos de escolaridade do pai


(mdia)

6. Ano

3,7**

2,1*

0,01*

0,94

0,86

0,73

0,69

0,02

0,02

-32,28**

-29,46**

-23,71**

-19,5**

0,05*

0,15**

0,81

0,76

1,04

0,02

0,02

-6,87**

-8,03**

-0,26**

1,5

1,25

0,03

Escola na regio do Algarve

-7,61**

-7,67**

-0,19**

1,9

1,5

0,05

Escola na regio de Lisboa

-8,08**

-12,97**

-0,34**

55

4. Ano
Matemtica

Resultado de Interesse:

Nacional

6. Ano

Regional

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

Escola na regio Norte

Nacional

Regional

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

N. de observaes
R-Quadrado

Nacional Regional
Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

1,4

1,25

0,03

7,57**

-0,23

-0,04

0,02

1,24
Constante

9. Ano

65125,98

59379,05

47882,21

39365,38

-85,46

-286,61

1642,492

1531,78

2099,35

2026,61

39,44

42,62

1584

1584

1578

1578

1948

1948

0,5223

0,584

0,3996

0,4693

0,5181

0,5763

Tabela 9 Resultados da Anlise de Regresso doDesempenho Escolar em Portugus


4. Ano
Portugus

Nacional

6. Ano

Regional

Nacional

9. Ano

Regional

Nacional Regional

Resultado de Interesse:

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

Ano Lectivo

-13,16**

-11,64**

-16,58**

-14,09**

-0,09**

-0,04**

0,57

0,59

0,82

0,78

0,01

0,01

Escola na regio do Alentejo

-3,9**

Escola na regio do Algarve

1,25

1,11

Escola na regio de Lisboa


Escola na regio Norte

-3,22**

-0,09**

1,02

0,85

0,02

-4,14**

-5,58**

N. de observaes
R-Quadrado

56

-0,1**
0,03

-4,7**

-6,5**

0,85

0,84

0,02

3,62**

1,43*

0,03*

0,84
Constante

Percentagem de
Alunos c/ Notas
Positivas

-0,12**

0,71

0,02

26621,33

23518

33482,6

28446,7

189,45

96,17

1155,57

1183,5

1650,17

1584,89

27,29

29,17

1583

1583

1577

1577

1948

1948

0,3579

0,4118

0,4342

0,4781

0,3248

0,3634

Captulo 5
Desenvolvimento de um Sistema de Garantia
doDesempenho Educativo2 (SGDE) em Portugal
Esta seco final do estudo centra-se nas caractersticas funcionais da pol
tica de educao necessrias para melhorar as escolas de Portugal. Conforme
discutido nos cinco compromissos, existem j fundamentos importantes que
esto a funcionar bem, sendo muito respeitados e apoiados pelo vasto leque
de partes interessadas. Hmuito para apreciar, j que constituem o incio
de um quadro pragmtico e eficaz de polticas para aumentar a qualidade
geral das escolas primrias e secundrias em Portugal. Juntamente com os
resultados da anlise estatstica de desempenho escolar emergem reas de
investimento a explorar.
Pode dizer-se que existe um alargado apoio para tornar as escolas melho
res, emPortugal. Aspartes interessadas, noMinistrio, nos Conselhos, nas
escolas e em toda a comunidade reconhecem a importncia da educao
pblica para o bem do pas. Todos desejam melhorar as suas escolas. tambm
evidente que do Ministrio que se espera o desenvolvimento de estratgias,
polticas, iniciativas e tcticas para entregar ao pblico as escolas desejadas.
Ofacto de o Ministrio ter tanto a autoridade legal como a aprovao do
pblico coloca-o numa posio nica de liderana.
chegado o momento de pr em prtica novos planos. Osresponsveis do
sector reconhecem que o nmero de professores com vnculo que se aposen
taro durante a prxima dcada dramtico. Oimpacto ser sentido em todos
os cantos do pas; a magnitude desse impacto ser to grande que superar a
reduo da populao jovem, devido diminuio da natalidade, eos cortes
oramentais na educao, devido continuao da austeridade financeira.
Esta transio na fora de trabalho de educadores abre oportunidades de

Nota do tradutor: Education Perfomance Assurance System (EPAS) na verso original.

57

acesso profisso a candidatos mais novos, muitos dos quais esto pouco
interessados nos regimes tradicionais e esto dispostos a colaborar na criao
de uma nova abordagem de ensino nas escolas pblicas em Portugal3. Alm
disso, ohorizonte de planeamento suficientemente alargado para que pos
sam ser exploradas novas abordagens de definio e formao da profisso de
educador. So tambm viveis novas formas de colocao, apoio e avaliao de
professores e administradores. Alm disso, atecnologia incluindo a recolha
de dados in loco, o desenvolvimento de bancos de dados, o trabalho em rede
e as slidas capacidades analticas pode reduzir as barreiras prestao de
servios e informaes teis de forma eficaz e eficiente.
Qual a melhor forma, ento, deconcretizar o Quinto Compromisso?
Recapitulando, este afirma:
Quinto Compromisso: Para Portugal conseguir concretizar os seus objec
tivos econmicos e sociais, deve dar prioridade ao sucesso dos alunos nas
escolas pblicas portuguesas; educadores, administradores e legisladores
comprometem-se a assegurar que os educadores e as escolas tiram par
tido dos seus recursos para funcionar com elevados nveis de qualidade.

Como reza esta afirmao, osucesso s acontecer quando todas as


componentes do sistema de ensino pblico funcionarem em conjunto. Oque
necessrio um esquema que proporcione clareza, no s sobre os papis e
responsabilidades das partes interessadas, mas especificamente que explicite
as expectativas de desempenho, como sero apoiadas, como sero avaliadas e
como sero julgadas. Aorganizao das partes interessadas no apoio e aceita
o deste esquema ser facilitada se o mesmo for capaz de alinhar os diversos
interesses em prol do objectivo comum de melhorar os resultados dos alunos
(Banco Mundial, 2003)
Sublinhe-se desde logo que, para que o esquema cumpra os objectivos do
Quinto Compromisso, necessrio organizao e funcionamento, indepen
dentemente de como os servios educativos devem ser fornecidos. Oesquema
agnstico relativamente a polticas de centralizao ou descentralizao,
embora as escolhas de estratgias educativas possam ter efeitos importantes
sobre a capacidade de atrair o interesse das principais partes interessadas.
3

58

Entrevista pessoal com Manuela Mendona, FENPROF, 5 de Abril de 2013.

Para se conseguir um Sistema de Garantia do Desempenho Educativo


(EPAS, nasigla em ingls), ser necessrio desenvolver oito funes especficas
e, emseguida, garantir que as mesmas se integram de modo a funcionarem
em sincronia. Para realizar cada funo, existe hoje alguma capacidade. No
entanto, osistema completo no ficar funcional at todas as componentes
estarem integralmente realizadas. Cada uma delas descrita abaixo, incluindo
uma breve avaliao sobre a medida em que o sistema actual preenche os
requisitos de cada funo.

Metas: Definio Clara das Expectativas


Criar expectativas claras exactamente o que as metas de aprendizagem pre
tendem fazer para os alunos. Osesforos e investimentos considerveis da
parte dos responsveis polticos, administradores e educadores para desenvol
ver as metas de aprendizagem para cada grau de ensino so um bom exemplo
do tipo de colaborao que pode ocorrer quando todas as partes concordam
em trabalhar juntas. importante ressaltar que as metas incidem no domnio
das matrias o que os alunos devem saber e no nas variveis de entrada
e nos processos, como foi o caso em iniciativas anteriores. Para as metas de
aprendizagem dos alunos, essa funo est realizada.
O que os professores fazem fundamental para a qualidade das escolas.
Estudos recentes em diversos cenrios tm mostrado que os professores so
o factor de financiamento pblico mais importante para determinar se as
escolas so de elevada qualidade (Hanushek, Kain e Rivkin, 2005; Bruns e
Luque, 2014; Arcia, 2013). Estes estudos mostram que os professores altamente
eficazes conseguem maiores ganhos de aprendizagem nos seus alunos do que
os outros. Outros trabalhos, abrangendo milhares de professores e anos de
observao, demonstraram que possvel discernir a partir de uma combinao
de fontes o desempenho de um professor na sala de aula (Cantrell, Stephen,
Thomas J. Kane et al. 2013).
Qualquer discusso sobre a eficcia do ensino no pode comear sem
uma compreenso clara do que os professores devem ser capazes de fazer.
Oobjectivo das metas exactamente esse estabelecer o que a profisso
considera ser o seu melhor exemplo. Amaioria das profisses tm metas
para os seus membros, eos professores e administradores escolares tambm

59

devem ter as suas. OMinistrio definiu os requisitos bsicos de entrada para


a profisso, mas ainda no elaborou as metas de desempenho para professores
e administradores escolares. Umconjunto claro de metas para os educadores
seria um complemento s metas de aprendizagem dos alunos. Outros pases
lanaram as metas de professores como um passo importante para o reforo
do estatuto profissional dos educadores.
Existe j algum trabalho do Ministrio e dos profissionais nesse sentido.
Para elaborar os elementos de avaliao dos professores, tinha de haver algum
plano subjacente sobre o que a avaliao pretende cobrir. Esse plano preli
minar desenvolve, emparte, acriao de metas slidas para os professores.
Apartir da, esto disponveis vrios recursos que especificam o que os pro
fessores devem saber e ser capazes de realizar com seus alunos. Por exemplo,
emvrios pases, oseducadores baseiam as suas metas no Quadro de Ensino
de Danielson, que abrange quatro domnios de trabalho dos professores: pre
parao para a funo, ambiente na sala de aula, instruo e responsabilidades
profissionais (Danielson, 2007). Outros exemplos de metas para professores
encontram-se no Brasil, naHolanda, noChile e na Alemanha.
Metas claras para professores abrem horizontes desejveis a docentes e
administradores. Providenciam um perfil claro do que deve ser o ensino, com
benefcios na seleco, integrao e apoio aos novos professores. Constituem
uma base comum para os educadores participarem activamente na sua prpria
avaliao e verem, emqualquer altura, como se posicionam as suas compe
tncias. Asmetas comuns ajudam a promover comunidades de aprendizagem
profissional nas escolas, capitalizando os conhecimentos e a prtica de par
tilha. Anfase passa a incidir na melhoria contnua e numa mentalidade de
crescimento dos professores.
Tudo o que foi dito sobre metas para os professores aplica-se tambm
aos administradores escolares. Odebate especfico sobre os administradores
relativamente recente. Considerando o papel vital que podem desempenhar
no apoio aos educadores na sala de aula, particularmente importante que os
administradores tenham ideias claras sobre o que se espera do seu trabalho.
Tambm eles precisam de oportunidades regulares para identificarem os
seus pontos fortes e fracos. Asmetas para administradores asseguram-lhes as
mesmas oportunidades proporcionadas aos professores em termos de apoio

60

formao, seleco e apoio contnuo. OMinistrio dever prestar mais


ateno e envidar mais esforos com vista ao cumprimento destas metas.
Bons exemplos de metas para os administradores encontram-se na Polnia,
naDinamarca e na Holanda.

Avaliaes: Atender ao Espelho dos Resultados


Esta rea da poltica de desempenho uma das mais desenvolvidas em Portugal.
Tanto no que respeita aos alunos, como aos professores, registaram-se progressos
na sofisticao das avaliaes. Actualmente, asavaliaes nacionais de alunos e
as avaliaes independentes de professores, apesar dos seus detratores, so uma
caracterstica regular no panorama da educao pblica. Ainformao que forne
cem de grande interesse para os professores avaliados, para os administradores
que os apoiam e para o Ministrio com vista ao planeamento e programao.
As deficincias nos sistemas de avaliao dos alunos foram j aqui discu
tidas. Recapitulando rapidamente, visto que os testes no so administrados
em anos de ensino sequenciais, no h nenhuma forma de isolar o efeito da
escola e dos professores dos atributos individuais e familiares dos alunos.
Consequentemente, osinal dado por essas avaliaes em termos de sucesso
escolar difuso. Mais resultados ano-aps-ano no so uma medida justa da
qualidade da escola, porque anos sucessivos do mesmo grau de ensino envolvem
diferentes grupos de alunos. Assim, osistema no providencia informaes
limpas, seja num determinado ano ou ao longo do tempo. Ofuturo traz a
promessa de se poder vir a acompanhar cada aluno ao longo do tempo, oque
vai abrir muitas oportunidades teis para medir os resultados dos alunos,
relacionando-os com as polticas e prticas educativas.
A expanso do programa de testes de modo a abranger dois anos em
cada ano de ensino daria aos professores, administradores, pais e responsveis
polticos uma viso mais clara acerca da eficcia das escolas. Asavaliaes
precisam de rigor, profundidade e coerncia; felizmente, j h capacidade
para produzir as avaliaes adicionais necessrias4 (para que fique claro,
aoexcluir certos anos de escolaridade, oprograma de testes cria um desvio de
capital humano para os anos de escolaridade no-testados, logo seguros. No
4

Entrevista pessoal com Hlder Sousa, Director do Instituto de Avaliao Educativa, Ministrio da
Educao e Cincia de Portugal, 4 de Abril de 2013.

61

entanto, nocaso de Portugal, esse desvio pode ser atenuado por uma maior
ateno ao desenvolvimento profissional do professor, que seria reforado
por evidncias slidas de desempenho.)
Numa perspectiva puramente de eficincia, surpreendente que os
testes existentes sejam desenvolvidos a partir do zero todos os anos. No s
essa abordagem extremamente dispendiosa, como, conforme mostraram
os modelos estatsticos, acontinuidade dos testes ano-aps-ano deixa muito
a desejar. Se se mantivessem 80% dos itens do teste de um ano para o outro,
haveria ainda um nmero razovel de itens retirados para fins de formao,
eassegurar-se-ia um custo por aluno muito mais econmico.
As avaliaes de professores foram reforadas no passado recente de
modo a poderem ser administrados de forma mais abrangente e independente.
Estes desenvolvimentos tm contribudo para uma melhor aceitao desta
prtica por parte dos professores e para uma viso mais ampla do desempenho
do professor. Ambos os resultados so vantajosos. Ainda assim, asavaliaes
de 2012 no tinham em considerao os resultados acadmicos dos alunos na
determinao da eficcia dos professores. Desenvolver uma avaliao com base
em variveis de entrada e processos pode ser til para orientar e treinar os
professores na sua actividade, mas carece de fundamento para os objectivos e
resultados educativos almejados. Domesmo modo, asavaliaes devem estar
directamente associadas s metas para educadores, para que estes e os seus
dirigentes escolares possam trabalhar em conjunto no sentido de reforar a
sua actividade nas reas mais carenciadas.
O processo de avaliao de administradores escolares est menos desen
volvido, pelo que necessrio mais trabalho. Tendo em conta a partilha da
autoridade de deciso com os Conselhos locais no que respeita aos dirigentes
da escola, particularmente importante haver avaliaes comuns dos admi
nistradores. Tal providenciaria uma estrutura e limites teis para assegurar
um tratamento comparvel dos administradores em todo o pas.
Quando bem realizadas, asavaliaes de professores e administradores tm
um cariz sobretudo formativo, sendo a sua funo sumativa pouco relevante.
Ouso de vrias medidas de esforo e de resultados, fornecem uma imagem clara
de competncia e impacto na sala de aula. Alm disso, garantem ao Ministrio
informaes especficas sobre as escolas e os professores para orientar o desen
volvimento de polticas e programas de apoio a prticas eficazes.

62

Currculo Associado s Metas


No incio deste estudo foi discutida a evoluo das metas de aprendizagem
dos alunos. Para assegurar que os alunos cumprem a aprendizagem espe
rada, devem ser expostos a um currculo que esteja de acordo com as metas e
apoiado por materiais didticos apropriados. Deum modo geral, este trabalho
j foi realizado, embora se tenham constatado algumas variaes regionais
na aplicao do currculo.
No que respeita formao dos docentes, hmargem e oportunidade para
uma maior ateno. Osresponsveis ministeriais, administradores regionais
e dirigentes de cada escola reconhecem que os programas de formao de
professores so inconsistentes tanto no que concerne o nvel dos alunos que
aceitam como formandos, como na qualidade da formao providenciada.
Esta variao constitui motivo e justificao para se considerar uma
remodelao das vias tradicionais de acesso profisso. Tendo em conta que
ser necessrio um grande nmero de novos professores que para substituir
os professores que iro aposentar-se na prxima dcada, hvrias opes que
podem, desde j, ser consideradas. Aprimeira opo abrir reas de formao
alternativa a indivduos com habilitaes universitrias que desejem mudar
de carreira e tornarem-se professores. Emvez de os obrigar a seguir um curso
universitrio completo, seria possvel fornecer-lhes um conjunto modular
de formaes, que podem ser personalizadas, para enriquecer habilidades e
experincia existentes. Asegunda opo passa por dinamizar os programas
de formao existentes, enriquecendo-os com matrias adicionais de modo
a preparar os novos professores a ensinarem com sucesso nos ambientes
escolares mais difceis. Muitos estudantes universitrios so motivados pelo
desejo de resolver problemas sociais; a desiluso ocorre quando constatam que
no esto preparados para as realidades difceis das escolas e dos alunos. No
entanto, ofortalecimento das suas capacidades com formao especfica para
esses contextos aumentaria a sua confiana e competncia. Altima opo
fazer com que todos os programas de formao de professores acompanhem
os seus diplomados por um perodo de vrios anos aps estes professores com
pletarem a sua formao; ou seja, usando tecnologias comuns, osprofessores
devem ser seguidos no incio das suas carreiras e os dados do seu desempenho
comunicados s escolas que os formaram com vista a uma melhoria contnua
dos seus esforos.

63

Assim que comeam a exercer na sala de aula, oseducadores devem ter


acesso a uma formao complementar. Com metas bem definidas, odesenvol
vimento profissional contnuo de professores e de administradores permite
-lhes seguirem de perto essas metas. Nalguns pases, ofinanciamento para o
desenvolvimento profissional foi reestruturado de modo a que os dirigentes
escolares possam vincular os professores a padres de formao contnua
especficos, indicados pelos seus resultados de avaliao. Oseducadores nestes
regimes registam maior satisfao com o seu desenvolvimento profissional.

Sistemas de Dados Robustos: Criar Capacidades


para Produo de Informao
vital em qualquer organizao com a envergadura do Ministrio da Educao
e Cincia contar com um fluxo regular de informao para orientar as suas
decises e aces. Aconcepo e utilizao das tecnologias de informao
ocupa uma funo central na maioria das grandes organizaes, sendo con
siderada uma necessidade contabilizar, acompanhar e avaliar as actividades
desenvolvidas. No ensino pblico, amedio e gesto do desempenho no
possvel sem sistemas de dados coerentes e capazes.
Embora uma avaliao abrangente das infraestruturas de Tecnologia da
Informao das escolas e do Ministrio no estivesse no mbito deste pro
jecto, aobservao e experincia enquanto receptores de dados utilizados no
decorrer do estudo, permitiram identificar algumas questes:
Numa escola secundria que funcionava numa rea relativamente
afluente, os computadores disponveis para os alunos estavam mais
actualizados do que o equipamento informtico utilizado na secretaria
da escola.
A maioria das salas de aula observadas durante as visitas tinham tele
fone, mas no computadores.
A recolha de dados do Ministrio sobre escolas e alunos no retrata
fielmente o universo dos membros. Entre os que esto representados,
verifica-se uma elevada taxa de dados em falta e erros de codificao.
A utilizao de identificadores nicos de alunos encontra-se ainda
em estado embrionrio, por isso actualmente difcil acompanhar os
alunos ao longo do tempo conforme mudam de escola, decomunidade,

64

ouse deslocam dentro ou fora do sistema de ensino pblico. Mesmo


para os alunos que no mudam de escola, necessrio um identificador
exclusivo para que possamos ter medidas justas e fiveis dos
progressos
de cada aluno.
Os professores podem ser identificados individualmente, mas ainda
no possvel associ-los aos registos dos seus alunos.
O desenvolvimento de sistemas de informao e de anlise um esforo
de longo prazo, mas no tem de ser hercleo. Adiscusso com ministros de
outros pases revelou que uma parte substancial desse desenvolvimento j
ocorreu noutros lugares5 e pode ser um ponto de partida avanado para o
esforo em Portugal. Pases como o Chile e o Brasil j iniciaram este percurso
e dispem de sistemas slidos que evidenciam os esforos realizados. Alm
disso, est em curso um levantamento retrospectivo de informaes por parte
da OCDE, doFMI e do Banco Mundial que ir constituir a base de uma
arquitectura abrangente de dados e anlises.
Escusado ser dizer que dados sem anlise, so como um dia sem sol.

Definir a Fasquia: Estabelecer Limiares de Qualidade


Metas de excelncia e avaliaes peridicas so elementos imprescindveis,
mas no so suficientes, nasenda de um melhor desempenho. Se nas avalia
es, todos demonstrassem um domnio pleno de todas as metas, no haveria
necessidade de decises sobre limiares de qualidade, mas, obviamente, no
esse o caso. Para se tirar o maior partido das metas e avaliaes, so necessrias
decises sobre o desempenho, que inferior a 100 por cento.
So necessrias decises autnomas sobre que nveis de competncia
e de desempenho so suficientemente bons. Assim como so necessrias
decises independentes para determinar a pontuao numrica que define se
um teste foi concludo com sucesso ou no, tambm necessrio decidir ante
cipadamente o estabelecimento das metas relativas aos nveis de desempenho.
No h cincia para o estabelecimento de limiares; , emltima anlise,
uma deciso poltica. Estas determinaes definem nveis e metas para os
5

Conferncia sobre Poltica de Professores na Amrica Latina e nas Carabas, Centro de Investigao
em Polticas Educativas, Universidade de Harvard e Banco Mundial, Outubro de 2013.

65

educadores em termos reais. Embora possam ser desenvolvidos de forma


colaborativa ou unilateralmente, cabe ao Ministrio a responsabilidade final
na definio dos limites que diferenciam o desempenho aceitvel do no
-aceitvel. Emqualquer caso, ouso de exemplos relevantes de outros pases
pode oferecer alguma orientao, desde que esses exemplos no sejam nem
demasiado flexveis nem demasiado rigorosos para poderem ser replicados
em Portugal.
At data, oslimiares de qualidade tm sido pouco utilizados nas ava
liaes de alunos ou de professores em Portugal (Santiago, Paulo et al., 2012).
Nos extremos das distribuies de desempenho, osjuzos so simples; difcil
a determinao do(s) limiar(es) intermdio(s). No mnimo, deve ser defi
nido um limiar de proficincia para cada norma. Juzos mais sofisticados
dividem o desempenho em vrias categorias, com base no grau de melhoria
necessria para atingir o limiar de proficincia: Mestria, Proficiente, Quaseproficiente e Precisa de Melhorar so um exemplo de como o desempenho
pode ser escalonado.
Numa grande parte do mundo desenvolvido, osjuzos de qualidade sobre
o desempenho do educador esto tambm matizados em funo dos anos
de experincia: espera-se que professores e administradores adquiram mais
competncia aps os primeiros anos de actividade. Umdos juzos auxiliares
necessrios , portanto, determinar quando termina a fase de aprendizagem
do educador.

Identificar a Qualidade das Escolas: Somatrios ao Nvel das Escolas


Falta um passo final para fornecer informao clara e baseada em evidncias
sobre a qualidade do ensino pblico em Portugal. necessria uma compi
lao transversal das metas de desempenho individuais para se obter uma
medida geral da qualidade de cada escola. Esta etapa envolve quatro aces
relacionadas. Uma primeira aco deve determinar qual das metas ser utili
zada para reflectir o desempenho dos educadores. Certamente, oprogresso
acadmico dos alunos deve ser considerado, uma vez que a razo de ser do
ensino pblico. Outras opes so necessrias para assegurar que as compi
laes ao nvel das escolas so gerveis (em todo o caso, no se sabe ainda em

66

que medida as metas individuais se correlacionam entre si, mas provvel


que exista um elevado grau de sobreposio).
A segunda aco determinar as medidas de desempenho ao nvel da
escola. Por exemplo, seuma das metas avaliadas mostra o desempenho peda
ggico de cada professor numa escala de sete pontos, possvel criar um
ndice composto para todos os professores numa dada escola, utilizando a
mdia ponderada das notas individuais dos professores. Este passo simples
e no envolve juzos externos.
A terceira aco requer os mesmos juzos sobre o limite de qualidade
para as medidas ao nvel da escola que foram necessrias para as metas indi
viduais dos educadores. Onde que traamos a linha ou linhas que separam
as escolas em grupos com base em cada medida ao nvel da escola? Usando o
exemplo anterior da pedagogia, que proporo de professores numa escola
deve demonstrar o nvel profissional de desempenho, afim de que a escola
possa ser considerada como tendo um desempenho pedaggico satisfatrio?
Estas decises sero aplicadas a todas as escolas (ou a todas as escolas num
determinado nvel, sese pretendem escolhas mais refinadas) a fim de que as
medidas resultantes sejam uniformemente aplicadas.
A quarta e ltima aco determinar qual o peso de cada norma na
computao final. Tal como acontece com os limiares de qualidade, esta
uma determinao poltica, eque vai sem dvida ser fonte de muita discusso.
Um exemplo pode ajudar a deixar a imagem mais clara. Imagine que
existem 20 metas para os professores e 15 para os administradores. Haver
avaliaes para todas as metas. Alm disso, cada escola tem medidas de cres
cimento fiveis sobre

o progresso acadmico dos seus alunos em resultado de


um programa alargado de avaliao de alunos. Foram j tomadas as decises
sobre os limites crticos referentes a um desempenho aceitvel.
A partir destas 36 medidas, existem infinitas formas de escolher quais
as metas a aplicar ao nvel das escolas. Para fins de discusso, digamos que
so escolhidas dez: o progresso acadmico dos alunos, cinco metas de pro
fessores e quatro metas para o director. Temos ainda de atribuir pesos a cada
um dos factores de desempenho final. Recorrendo, mais uma vez, nossa
norma pedagogia, fcil ver que o somatrio final do desempenho escolar
ser diferente se o factor pedagogia tiver uma ponderao de 40 por cento
do que se todos os factores tiverem uma ponderao igual, de10 por cento.

67

Um Sistema de Garantia de Qualidade Integrar


as Componentes num Sistema Unificado
Armadas com a funcionalidade descrita nas oito reas acima citadas, todas as
escolas pblicas de Portugal passaro a ter um conjunto comum de expectativas
de desempenho, avaliaes comuns para dar respostas sobre o seu desenvolvi
mento a alunos, professores e dirigentes escolares, euma prtica de prestao
de contas para produzir medidas claras e equivalentes do desempenho das
escolas. Oesquema integral exibido na Figura 2 apresenta o sistema racional
que Portugal precisa e deveria ter para conseguir melhorar o desempenho
das suas escolas.
Figura 2 Quadro de Qualidade das Escolas
TRANSPARNCIA E ACO

Qualidade ao Nvel da Escola


Progresso dos Alunos
Avaliaes dos Alunos
com nmeros de identificao
Metas de Aprendizagem
dos Alunos

Qualidade dos Professores


Sistema de dados
e protocolos
dos nmeros
de identificao
de aluno
e professor

Avaliaes dos Professores


com nmeros de identificao
Metas Profissionais
dos Educadores

Polticas
Legislativas e Reguladoras

Mais dois ingredientes so necessrios para o sucesso do sistema. Trata-se


da medio regular dos resultados e da fidelidade na implementao da aborda
gem. Ambos os factores fazem uma enorme diferena na utilidade do sistema.
necessria uma cadncia regular do fluxo de informaes para monitorizar
o desempenho e as tendncias. Asmedidas, pela sua prpria natureza, so uma
fotografia do passado; o desafio fazer com que essa fotografia seja to actual
quanto possvel. Quanto maior o intervalo entre as medies, menos os dados
histricos estaro directamente associados ao desempenho corrente. Alm
disso, afalta de integridade na administrao do sistema iria distorcer os sinais

68

de qualidade, podendo levar a escolhas erradas nos esforos de melhoria. Dito


isto, vale a pena notar que, naausncia de mudanas externas significativas,
osestudos mostram que as escolas no mudam muito no curto prazo, por isso
existe a possibilidade de realizar este tipo de abordagem, deforma rotativa,
seos recursos forem escassos.
O mais importante assumir o compromisso de trabalhar at que todas
as peas estejam no seu lugar e integradas num sistema unificado. Asetapas
na Figura 2 esto estruturadas de forma sequencial; no se pode subir no
esquema sem concluir primeiro os passos anteriores. Este fluxo d a orientao
necessria sobre a sequncia de construo de uma estrutura de qualidade.
Existem diferentes pontos de partida para alunos, professores e administra
dores, mas o percurso o mesmo.

Transparncia e Aco: Polticas de Desempenho


dasEscolas, dosAdministradores e dos Professores
Vamos supor que as componentes descritas acima j esto em vigor e a fun
cionar bem. Asprincipais responsabilidades do Ministrio da Educao e
Cincia podem ser realizadas com provas claras e fiveis sobre o desempe
nho dos alunos, professores e administradores. Saber como os alunos esto a
progredir relativamente aos padres dos nveis primrio e secundrio pode
ajudar os educadores e o Ministrio a canalizar os apoios educativos para
onde so mais necessrios. Saber como est o desempenho dos professores
e administradores pode ajudar a identificar os professores e as escolas com
melhor desempenho, que podero, ento, servir como exemplo ou mentores
para os outros. Estas informaes tambm ajudaro os educadores a tomar
as medidas necessrias para melhorar as suas capacidades profissionais. Ser
possvel destacar as reas de Portugal que esto com um desempenho satis
fatrio e as reas que precisam de trabalhar mais a qualidade.
O EPAS (ou SGDE) no liga a polticas. Ou seja, aspercepes de desem
penho que fornece podem ser abordadas de vrias maneiras. Por exemplo,
imagine que os resultados do EPAS indicam que os professores que se trans
ferem para fora de sua escola actual ao fim de, digamos, 10 anos, normal
mente vo para escolas de melhor qualidade, mas passado algum tempo o seu
prprio desempenho no ascende a um novo nvel. Esta informao pode ser

69

aproveitada para uma srie de solues diferentes (que vo desde a proibio de


transferncia at transferncias com programas de apoio e desenvolvimento)
e ser disponibilizado de vrias maneiras. OEPAS no tem preconceitos em
relao a qualquer soluo. Opapel do EPAS fornecer informao objectiva
e independente, deuma forma que seja coerente e consistente em todas as
escolas, independentemente das preferncias programticas dos responsveis
polticos.
Esta viso de futuro depende da anlise deliberada das vrias Direces
do Ministrio de maneira a garantir o alinhamento das suas misses e tcticas
com o objectivo de melhorar os resultados dos alunos nas escolas pblicas.
Ser necessria uma coordenao dentro do Ministrio para garantir que
todas as unidades afectadas recebem dados de desempenho em tempo til,
eque recebem apoio para usarem esses dados de desempenho nas suas toma
das de deciso.
Antes de o quadro de qualidade ser orientado externamente, autilizao
inicial de dados abrangentes de desempenho deve ser orientada internamente,
demodo a identificar as necessidades de alinhamento das suas unidades com
a prioridade global que a aprendizagem do aluno. Este exerccio dever
incluir mudanas de cultura visando o alinhamento com os objectivos dese
jados. Oscolaboradores do Ministrio podero beneficiar de uma formao
profissional complementar. Oreconhecimento profissional e a progresso na
carreira dos funcionrios do Ministrio podem ser vinculados ao desempe
nho demonstrado de acordo com as metas de melhoria. Por fim, aavaliao
contnua dos esforos dos vrios rgos do Ministrio para levar a bom termo
a sua misso pode ser reforada com o fluxo de informao que o quadro de
qualidade requer (Herran e Hobbs, 2014).

70

Captulo 6
Opes Polticas para a MelhoriadaEducao
Utilizar o Quadro EPAS
A gama completa de informaes sobre o desempenho tambm pode ser
usada para informar uma srie de polticas potenciais com vista a melhorar a
educao. Aanlise do tamanho das turmas, apresentada anteriormente neste
estudo serve como um exemplo de como os dados de desempenho mesmo
no seu actual estado rudimentar podem orientar a afectao de recursos no
sentido de um melhor desempenho. improvvel que o debate sobre tamanho
das turmas possa ignorar a evidncia de que, independentemente do ano de
escolaridade, onmero de alunos numa turma no parece ter qualquer relao
com o desempenho dos alunos.
Por outro lado, melhor informao sobre a qualidade do desempenho dos
professores e dos administradores que os apoiam, abre um leque de opes de
polticas de melhoria. So essas polticas especficas que tm potencial para
trazer melhorias, mas no podem ser concebidas ou aprovadas sem terem como
base o quadro de desempenho. Aseco final do presente estudo enquadra
uma srie de opes polticas possveis e descreve os conhecimentos que
podem advir do quadro de garantia de qualidade.

Seleco, Apoio e Avaliao de Professores


Garantir professores com um elevado desempenho em todas as salas de aula
um objectivo do Ministrio. Dado o facto de que os professores so o activo
mais importante na construo de um sistema de ensino de alta qualidade,
lgico que sejam actualmente dedicados recursos considerveis colocao
e apoio dos professores. Perante a rotatividade dramtica do pessoal docente
que dever ocorrer na prxima dcada, oquadro de qualidade pode ser uma

71

fonte crucial de apoio ao Ministrio no desenvolvimento de novos apoios e


polticas para garantir que os professores sejam treinados, colocados e ava
liados da melhor forma possvel.
Sero necessrios milhares de educadores e professores para preencher as
vagas no corpo docente resultantes das reformas. Como podem as informaes
de um quadro de qualidade servir de apoio ao Ministrio no planeamento
dessa transio crtica?
Em primeiro lugar, asmetas para professores podem ser utilizadas para
avaliar os diversos programas de formao de professores de modo a alinhar
o currculo desses programas com as expectativas de desempenho dos pro
fessores. Emsegundo lugar, asavaliaes dos professores podem fornecer
uma abordagem comum para o domnio das metas. Grupos de professores
podem trabalhar em conjunto para apoiar a formao profissional cont
nua nas suas escolas. Graas implantao quase omnipresente da Internet,
ascomunidades de professores podem transcender os limites geogrficos;
podem constituir-se grupos por disciplina, por perfil dos alunos na turma,
por mtodo pedaggico e assim por diante. Emterceiro lugar, identificar onde
existem lacunas comuns de competncias tambm pode ajudar na criao
de recursos de desenvolvimento profissional online, uma forma eficiente de
fornecer formao sobre os contedos. Osavanos tecnolgicos incentivam
uma aprendizagem multiplicadora: o professor poder receber informaes
regulares sobre tudo o que tenha a ver com estratgias de melhoria. Sesses
baseadas na Web podero apresentar regularmente estudos a partir das melho
res universidades do mundo e agncias internacionais de desenvolvimento
(Banco Mundial, OCDE, BID) contribuindo para manter os professores a par
das ltimas investigaes e descobertas.
Ao longo do tempo, ser possvel associar os resultados dos professores
nas avaliaes aos programas de formao a que foram sujeitos. Muitos empre
gadores, especialmente em reas de especialidade, classificam as faculdades e
universidades que formaram os seus colaboradores. algo surpreendente que
tal prtica s agora esteja a emergir na educao pblica. Todavia, professores
mal treinados exigem medidas correctivas considerveis e tm um impacto
negativo sobre o sucesso dos alunos, demodo que pode argumentar-se que
essa forma de avaliao deveria ser uma parte vital das funes do Ministrio.

72

Juntas, asmetas e as avaliaes so particularmente teis para os pro


fessores recm-formados e mais jovens, porque constituem a base para um
dilogo inovador sobre a profisso. Focar a ateno neste novo grupo ser
uma oportunidade nica para definir as expectativas de desempenho e os
requisitos para a mestria. Hainda a possibilidade de desenvolver novos
programas de incentivos e remunerao vinculados ao desempenho. Baseados
em entrevistas a vrias partes interessadas, constatmos que h boas razes
para acreditar que tais programas no s seriam aceitveis, como desejados
por um grande nmero de professores mais jovens.

Seleco, Apoio e Avaliao de Administradores Escolares


Cada vez mais, osdirigentes escolares e outros administradores so consi
derados como Directores de Ensino nas suas escolas. Asua capacidade em
estabelecer uma cultura positiva de aprendizagem para alunos e professores,
fornecer formao e orientao adequada ao desenvolvimento de todo o
potencial dos professores, econseguir minimizar as distraces do tempo
de instruo, conjugam-se para torn-los peas fundamentais no ambiente
escolar pblico. Eles iro, indubitavelmente, lidar com tarefas vitais; o seu
sucesso um factor imprescindvel para um sistema de educao de qualidade.
A mais-valia do quadro de qualidade para as polticas relacionadas com
os administradores semelhante ao dos professores, com a excepo de que
os administradores geralmente tm, emacrscimo, anos de experincia como
professores antes de assumirem suas funes administrativas. Para os dirigentes
escolares, oprogresso acadmico global dos alunos um sinal importante de
uma liderana eficaz. Assim como os progressos registados entre os profes
sores no domnio das suas competncias profissionais. Estes dados estaro
imediatamente disponveis quando o quadro de qualidade estiver implemen
tado. Domesmo modo, ser possvel identificar as lacunas nas competncias
reveladas nas avaliaes aos administradores e fornecer um desenvolvimento
profissional eficaz em termos de custos. Finalmente, assim como no caso dos
professores, ofluxo de informaes sobre o desempenho dos alunos e dos
professores, enriquecido com as avaliaes aos administradores, poder cons
tituir uma base para uma forte diferenciao dos melhores desempenhos que

73

poder ser associada a oportunidades de diferentes remuneraes e incentivos


com base nos resultados.
Estas capacidades assumem maior importncia num ambiente de decises
sobre o pessoal da escola baseadas na comunidade. Aodisponibilizar a infor
mao comum de uma forma simples e oportuna, osConselhos Comunitrios
iro receber apoio funcional vital s suas funes, enquanto operam dentro
de um conjunto de parmetros pr-definidos. Oresultado desse esquema,
presume-se, ser que os Conselhos podero dedicar a sua ateno ao desem
penho, respondendo a desafios e questes e elaborando estratgias de forma
a melhorar os resultados nas suas escolas.

Autonomia Conquistada
Um ltimo exemplo de polticas do Ministrio que poder ser apoiada pelo
quadro de qualidade proposto neste estudo a Autonomia Conquistada.
Refere-se a um conjunto de objectivos de desempenho que, quando realizados,
desencadeia nveis de discrio operacional e oportunidade para a experi
mentao e inovao. Por exemplo, asescolas que, emtrs anos consecutivos
de avaliaes, seclassificarem entre os primeiros dez por cento em termos
de qualidade geral da escola, podem ser dispensadas de algumas obrigaes
regulamentares durante trs anos. Pode ser-lhes concedida flexibilidade para
afectar os recursos oramentais como quiserem, oupara reconfigurar as turmas
de modo a tirar proveito do acompanhamento de um professor ao longo dos
anos ou das novas abordagens de instruo conjunta.
Quanto mais vezes uma escola se classificar entre as de melhor desem
penho, mais tempo ter direito a esta superviso mais livre. Algumas iro
inevitavelmente classificar-se de forma recorrente no topo da tabela, oque
dar origem a novos e interessantes modelos de escola. Poder at ser pos
svel prever uma poltica de iseno aos regulamentos existentes de modo
a permitir s escolas que se qualificarem apostarem na inovao, sujeitas a
rigorosas avaliaes aleatrias. Osseus esforos de inovao sero incentivados
e estruturados de forma a permitir uma avaliao fivel do desempenho do
programa desenvolvido.

74

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76

Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 2104. Education


at a Glance.
Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 2014. Hows Life
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Publicado a 6 de outubro de 2014 Descarregado em 27 de dezembro de 2014 de
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World Data on Education, 6th Edition. (2006/2007)

77

Anexo A
Estatsticas Descritivas dos Dados
Usados nos Modelos de Regresso
Escola tem mais de 20% de alunos apoiados pelo ASE Escalo A

27,52

10,14

24,16 10,14

Escola tem mais de 30% de alunos apoiados pelo ASE Escalo B

20,88

6,54

20,82

7,24

9 Ano
Nota mdia a Matemtica no 9 Ano

2,39

0,36

2,82

0,39

Nota mdia a Portugus no 9 Ano

2,69

0,23

2,79

0,24

Idade Mdia dos Alunos neste Ano de Escolaridade

15,18

0,36

14,49

0,27

N Mdio de Alunos por Turma

21,84

3,54

21,55

3,44

Percentagem de Professores com vnculo na Escola

73,45

10,78

76,89 10,89

Anos de Escolaridade da Me Mdia para o Ano

9,11

1,70

9,38

1,68

Anos de Escolaridade do Pai Mdia para o Ano

8,37

1,66

8,58

1,65

Percentagem de Alunos na Escola com Estatuto de Ensino Especial

4,10

3,26

4,52

3,21

Escola tem mais de 20% de alunos apoiados pelo ASE Escalo A

25,45

10,51

22,96 10,56

Escola tem mais de 30% de alunos apoiados pelo ASE Escalo B

19,91

6,91

20,66

78

8,09

NDICE DE TABELAS
32
35
35
37
38
40
42
55
56

Tabela 1 Pontuaes Mdias no PISA 2003-2012


Tabela 2 Desempenho mdio dos alunos em 2011 por Ano de Escolaridade
eConcentrao de Alunos de Baixa Condio Econmica
Tabela 3 Desempenho mdio de alunos em 2012 por Ano de Escolaridade
eConcentrao de Alunos de Baixa Condio Econmica
Tabela 4 Desempenho Mdio das Escolas Por Regio e Concentrao
de Alunos deBaixa Condio Econmica em 2012
Tabela 5 Percentagem de alunos que concluram o 4., 6., 9. e 12. anos por
RegioConcentraes de Alunos de Baixa Condio Econmica em 2011
Tabela 6 Tamanho das Turmas por Regio e Percentagem
de Alunos de Baixa Condio Econmica em 2012
Tabela 7 Percentagem de Professores com Vnculo na
Escola, por Regio e Nvel dePobreza, em2012
Tabela 8 Resultados da Anlise de Regresso
doDesempenho Escolar em Matemtica
Tabela 9 Resultados da Anlise de Regresso
doDesempenho Escolar em Portugus

Fundao Francisco Manuel dos Santos


Coordenador da rea do Conhecimento: Carlos Fiolhais
Outros estudos
Escolas para o sculo XXI [2013]
Alexandre Homem Cristo
Que cincia se aprende na escola? [2013]
Coordenadora: Margarida Afonso
Literatura e ensino do Portugus [2013]
Jos Cardoso Bernardes e Rui Afonso Mateus
Ensino da leitura no 1. ciclo do ensino bsico:
crenas, conhecimentos e formao dos professores [2014]
Coordenador: Joo Lopes
A cincia na educao pr-escolar [2014]
Coordenadora: Maria Lcia Santos
Tempos na escola: estudo comparativo da carga horria
emPortugal enoutros pases [2014]
Maria Isabel Festas, Ana Maria Seixas, Armanda Matos
e Patrcia Fernandes
Cincia etecnologia em Portugal:
mtricas e impacto (1995-2011) [2015]
Armando Vieira e Carlos Fiolhais

Director de Publicaes: Antnio Arajo


Conhea todos os projectos da Fundao em www.ffms.pt

Organizado em dois grandes blocos, este estudo apresenta,


numaprimeira parte, uma perspectiva geral sobre o estado actual
dosistema de ensino pblico em Portugal, analisando dados sobre
asescolas e os alunos e respondendo a vrias questes: qual o nvel
deconhecimentos dos alunos e como reflecte o desempenho das
escolas? Que atributos dos alunos so associados ao desempenho?
Por exemplo, as escolas que tm alunos com mes mais escolarizadas
registam ummelhor desempenho do que aquelas cujos alunos tm
mes menos escolarizadas? O nvel de pobreza entre os alunos numa
escola varia da mesma forma que o desempenho? Existem diferenas
regionais nodesempenho escolar?
Numa segunda parte so exploradas as opes que podem contribuir
para a busca de excelncia educativa. A tese principal que Portugal
necessita de um sistema de medio e de gesto do desempenho escolar.
O sistema proposto usa uma estrutura de desenvolvimento que visa
promover o domnio do conhecimento junto de alunos, professores
e directores escolares, ao mesmo tempo que fornece informaes
transparentes aos responsveis polticos e outros actores-chave.
Soidentificados os pontos necessrios criao deste sistema.

ISBN 978-989-8819-19-2

9 789898 819192

Um estudo da Fundao Francisco Manuel dos Santos


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