Superando La Tormenta... Experiencia Cubana

CUBA
Superando la tormenta:
lecciones de reduccin de riesgo en Cuba
Un informe de Oxfam Amrica
Reconocimientos
Mucha gente comparti su esfuerzo, tiempo y entusiasmo
para preparar este informe. Michael Delaney en Oxfam
Amrica tuvo la visin original de compartir las lecciones
de la experiencia cubana con organizaciones en Centro
Amrica. En Cuba, Marc Engelbrecht y Karen Bernard del
programa conjunto de Oxfam ayudaron en varias maneras,
incluyendo discusiones originales, viajes a reas afectadas
por desastres, y revisiones de varios borradores. Rubn
Ramos de Ministerio de Inversin Extranjera y Cooperacin
y Jos Llanes de la Defensa Civil Nacional (DCN)
proveyeron apoyo esencial durante el proceso, incluyendo
retroalimentacin de los borradores. Ester Prez hizo la
excelente traduccin, siempre paciente con las demandas
de nuestro calendario. Agradecemos al departamento de
programa de la Asociacin Nacional de Agricultores
Pequeos (ANAP), a los representantes de varias organizaciones de masa en la Habana y las provincias, a Jos
Castro de la DCN en Cienfuegos y a todos quienes
superaron los huracanes Michelle, Isidore y Lily que
entrevistamos. Representantes de Oxfam Amrica en
Centro Amrica, Oscar Andrade y Ren Ramos dieron su
tiempo para discutir y refinar este informe. Luis Romano y
Amado Ordez compartieron sus opiniones sobre un
borrador preliminar. En Boston, Jennifer Ungemach
pastore este informe por todas las etapas de
produccin, asumiendo una multitud de deberes con
entusiasmo. Bernadette Orr dio ayuda invaliosa con su
revisin y Jasiel Fernndez Bid apoy notablemente en los
101 pasos necesarios para que este documento llegara a la
imprenta. Finalmente, la Fundacin Ford provey los
fondos para que la visin inicial de este informe se pudiera
hacer realidad.
Fotografas: Jennifer Ungemach, Minor Sinclair y Archivos

de Oxfam Amrica
Mapa de Cuba cortesa de Latin American Bureau
Diseo Grfico: Oxfam Amrica y Javier Arango Fernndez
2004 Oxfam America

Se puede copiar este documento para propsitos educacionales
o usos no-comerciales siempre y cuando se le de crdito a Oxfam
Amrica. Para copias impresas adicionales, contacte la oficina de
Comunicaciones de Oxfam Amrica. Tel: 617/728.2438 Email:
info@oxfamamerica.org
Para la versin electrnica de este documento, visite nuestro
sitio web: www.oxfamamerica.org/cuba
CUBA
Superando la tormenta:
lecciones de reduccin de riesgo en Cuba
Un informe de Oxfam Amrica
Por Martha Thompson

con Izaskun Gaviria
CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA
NDICE
RESUMEN
I. INTRODUCCIN
A. Por qu estudiar la reduccin de riesgos en Cuba?

B. La geografa como destino: Cuba, sus vecinos y los huracanes
II. LA ECUACIN DE LOS DESASTRES

A. El costo creciente de los desastres
B. Los peligros y la ecuacin de los riesgos
7
9
14
14
14
1. Incremento de los peligros, cambio climtico y condiciones meteorolgicas extremas

2. Quin es ms vulnerable?
3. La mitigacin de los peligros
C. El desarrollo y su impacto
17
1. El papel de un desarrollo deficiente

2. Cmo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo de desarrollo cubano
D. De nuevo la ecuacin: la mitigacin de la vulnerabilidad
III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIN DE

RIESGOS EN CUBA
A. Introduccin
20
22
22
1. Factores tangibles de la reduccin de riesgos: estructuras nacionales y recursos comunitarios

2. Importancia del ejercicio de gobierno
3. Factores intangibles: formacin de capital social
B. Mitigacin de desastres
25
1. Recursos en el nivel nacional para la mitigacin de desastres

a. Marco legal
b. Planificacin fsica y regulaciones sobre el uso del suelo
c. Medidas encaminadas a evitar la superpoblacin de las reas de alto riesgo
d. Investigacin sobre el cambio climtico y trabajo en esa rea
2. Mitigacin de desastres en el nivel comunitario

a. Desarrollo de una cultura de la seguridad
b. Educacin
c. Organizacin comunitaria y capital social
C. Preparacin para casos de desastre

1. Estructuras nacionales
a. La Defensa Civil Nacional (DCN): empleo de los dirigentes de gobierno locales
b. Alerta temprana y comunicacin
2. Preparacin para casos de desastre en accin en las comunidades

a. Deteccin de riesgos en la comunidad
b. Actualizacin del plan para casos de emergencia
c. Ejercicio nacional de entrenamiento
33
NDICE
D. Respuesta ante los desastres
39
1. Fases de la emergencia
a. Fase I, informacin: 72 horas antes del paso del huracn
b. Fase II, alerta: 48 horas antes del paso del huracn
c. Fase III, alarma: el paso del huracn
d. Fase IV, recuperacin: tras el paso de la tormenta
E. Recuperacin del desastre
45
1. Acceso universal a los servicios gubernamentales

2. Compromiso gubernamental con la reconstruccin y la recuperacin
3. Capital social
a. Solidaridad
b. Movilizacin
IV. LA REPRODUCCIN DE LA EXPERIENCIA CUBANA

A. Introduccin
49
49
50
1. Recursos nacionales escasos

2. Informacin e investigacin: recursos nacionales existentes
3. Recursos en los niveles local y comunitario
4. Potencial para la mitigacin de desastres: centralidad del gobierno local
53
1. Participacin popular en la preparacin

b. Creacin del plan local para casos de emergencia
c. Ejercicios de entrenamiento
2. Movilizacin en el nivel local

a. Recursos
b. Comunicaciones
D. Respuesta ante desastres
57
1. Estructuras para la preservacin de vidas

a. La organizacin comunitaria en accin en San Vicente, El Salvador
b. Movilizacin comunitaria en estructuras diseadas para la preservacin de vidas
V. CONCLUSIONES
60
NOTAS FINALES
63
ANEXO
66
REFERENCIA
67
RESUMEN
Los logros cubanos en la reduccin de riesgos son producto de un impresionante proceso
multidimensional. Su base es un modelo socioeconmico que reduce la vulnerabilidad e
invierte en la formacin de capital social mediante el acceso universal a los servicios
gubernamentales y la promocin de la equidad social. Los altos niveles resultantes de
alfabetizacin, desarrollo de infraestructura en las zonas rurales y acceso a una salud pblica
de calidad y otras formas de capital creadas funciona como un "efecto multiplicador" de los
esfuerzos nacionales en la preparacin para casos de desastre y en la mitigacin y respuesta
ante los mismos.
En el nivel nacional, la legislacin y la educacin pblica cubanas sobre desastres, la
investigacin meteorolgica, el sistema de aviso temprano, el eficiente sistema de
comunicaciones y el plan comprehensivo para casos de emergencia, as como la estructura
de la Defensa Civil, constituyen importantes recursos para la prevencin de desastres. La
estructura de la Defensa Civil tiene su asiento en la movilizacin comunitaria en el nivel de
base bajo la direccin de las autoridades locales, la amplia participacin de la poblacin en
los mecanismos de la preparacin para casos de desastre y la respuesta ante los mismos, y el
capital social acumulado.
Tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como la Federacin
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR) han citado a Cuba en repetidas
ocasiones como un ejemplo a emular por otros pases en lo que a reduccin de riesgos se
refiere. Con el constante incremento de las muertes debidas a desastres relacionados con las
condiciones meteorolgicas en todo el mundo, resulta cada vez ms urgente proteger a las
poblaciones ms vulnerables a esos peligros. En lo fundamental, la base necesaria para el
logro de una comprehensiva reduccin de los riesgos a los que se enfrentan las poblaciones
vulnerables consiste en la adopcin de estrategias nacionales e internacionales de largo plazo
para un desarrollo sostenible Dada la actual carencia de ese compromiso de largo plazo en
el marco de estructuras nacionales e internacionales, resulta importante estudiar las
estrategias y mecanismos exitosos de ms corto plazo encaminados a reducir los riesgos, que
los gobiernos locales pueden poner en prctica con recursos financieros limitados.
La estrategia de Gestin de desastres con base comunitaria (sus siglas en ingls son CBDM) se
enfoca en el fortalecimiento de capacitacin y la creacin de habilidades en reduccin de
riesgos a nivel comunitario. Cuba nos presenta un ejemplo nico del uso de estrategias
CBDM para un programa de reduccin de riesgos con alcance nacional. Examinando la
experiencia cubana, Oxfam Amrica presenta el concepto del fortalecimiento de capacidad
comunitaria, la slida coordinacin de actores locales e inversin en capital social como
factores determinantes para una exitosa reduccin de riesgo.
Mediante el examen de la experiencia cubana, Oxfam Amrica desea expresar su conviccin
de que la organizacin comunitaria, una estrecha coordinacin de los actores locales y la
inversin en capital social son elementos claves de la reduccin de riesgos.
RESUMEN
El presente informe, Superando la tormenta: lecciones de reduccin de riesgo en Cuba,

aspira a presentar un panorama general del modelo cubano de reduccin de riesgos en lo
referido a la mitigacin, la preparacin, la respuesta y la recuperacin en casos de desastre,
y a explorar los elementos de ese modelo que podran adaptarse en otros pases. El informe
hace recomendaciones especficas para la Amrica Central. Su seccin final se centra en
diversos mecanismos del modelo cubano que pudieran adaptarse en Centroamrica a partir
de la rica historia de esa regin en experiencias de organizacin social de base.
Aunque el informe aspira a ser una explicacin completa del modelo cubano, no intenta
presentar un panorama exhaustivo de la reduccin de riesgos en la regin. Su objetivo
consiste en brindar informacin, ofrecer ideas y provocar debates para mejorar las estrategias
de reduccin de riesgos al nivel comunitario en Centroamrica, contribuyendo as al logro
de una cultura de prevencin.
CAPITULO I: INTRODUCCIN
I. INTRODUCCIN
A. Por qu estudiar la reduccin de riesgos en Cuba?

El xito de Cuba en la preservacin de vidas humanas mediante una oportuna
evacuacin al paso del huracn Michelle en noviembre del 2001 constituye un
modelo de efectiva preparacin para casos de desastre impulsado por un
gobierno. Ello resulta an ms impresionante si se tiene en cuenta que Cuba,
aun cuando cuenta con un fuerte... gobierno central, es un pas pobre. Cul
fue el secreto del xito cubano?
- Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR) Informe
Mundial sobre Desastres Naturales, 2002, p. 28
[En Cuba] hubo unos 700 000 damnificados a causa del huracn Michelle,
pero slo hubo cuatro o cinco vctimas fatales y apenas ocho heridos. En el
caso de Isidore, slo se inform de una muerte... La metodologa cubana de
movilizacin comunitaria se est convirtiendo en la prctica estndar para
todo el Caribe en trminos de su programa de formacin sustentado en las
comunidades.
- Xavier Castellanos, delegado del rea de preparacin para casos de
desastre ante la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y
de la Media Luna Roja (FICR) Port-of-Spain, Trinidad, abril del 2003
Cuba es un pas pequeo y pobre, cuya ubicacin geogrfica lo hace muy vulnerable
al peligro de frecuentes huracanes. En los siete aos transcurridos entre 1996 y el
2002, la Isla ha sido azotada por seis huracanes de gran intensidad, pero slo 16
personas han muerto a consecuencia de ellos (Ver Tabla 1). Sin embargo, cuando el
huracn Isabel azot la costa atlntica de los Estados Unidos en septiembre del 2003,
dej a su paso 22 muertes directas y seis indirectas (AP 2003). La pregunta bien
planteada, entonces, sera: cul es el acierto de Cuba en el terreno de la preparacin
para casos de desastre y la mitigacin de sus efectos?
El xito cubano no esconde ningn secreto. Lejos de ello: la excepcional dedicacin
de esa nacin a la incorporacin de la reduccin de riesgos a sus estructuras y a la
elevacin de la conciencia sobre los riesgos puede y debe estudiarse para aprender de
ellas y para reproducir sus estrategias de preservacin de vidas. En nuestros das, el
nmero de personas afectadas por los desastres aumenta en todo el mundo, y la
mayora de esos damnificados viven en el sur del planeta (FICR 2002, 10). Si se tiene
ello en cuenta, se entender la urgencia de que las naciones cuyas poblaciones son las
ms afectadas por esos peligros compartan estrategias y logros en la reduccin de
riesgos. La experiencia cubana constituye un caso extremadamente valioso del cual se
puede extraer lecciones que pueden reducir (y de hecho ya han reducido) las prdidas
de vidas, incluso en un mundo enfrentado a desastres naturales cada vez ms
frecuentes y violentos, y a menudo impredecibles.
Este informe examina la experiencia cubana desde tres ngulos diferentes:
analiza los elementos del modelo cubano de reduccin de riesgos,
desmonta el modelo cubano para examinar sus componentes y su efectividad,
busca los elementos que pueden tomarse de la experiencia cubana para compartir
con otros pases del sur a fin de contribuir a mejorar la preparacin para casos de
desastre. El informe se centra en la adaptacin de elementos del modelo cubano a
Centroamrica, pero es obvio que resulta igualmente posible adaptar elementos de
ese modelo en muchas otras regiones o pases.
Coln
Jagey
Grande
Caibarin
Pi
gs
84O
DE
Chambas
Canagua
Antn P
AL 1140 m Pico
Jatibonico
Recio DE TUR San Juan
Morn
TR
AS
IN
SanctiEsmeralda
ID
Spiritus
AD
Ciego de
vila
Jcaro
Trinidad Tunas
de Zaza
Camagey
Florida
f
yo
E L
OS CAN
ARREOS
H.
Playa
Girn
Santa
Clara
Cienfuegos
Gulf of Ana Maria
Vertientes
Puerto Padre
Gibara
A
O
Marti
21
JA RC
Las Tunas Holguin Banes
R H
Antilla
Amancio Guaimaro
D IP
IN E
P
Cayo
E LA
Guayabal
S
Mambi
P
D GO
Preston
Santa Cruz
C au
E
to
1231 m SIER
del Sur
LADE
RA
CRIS DEL
Baracoa
TAL
R LO
Bayamo
Mayari Arriba
Gulf of
E
Manzanillo
IN S
SIERRA DEL
Palma
P
Guacanayabo
A
Guantnamo PURIAL
capital
2 million
200,000-500,000
100,000-200,000
main road
secondary road
railway
river
summit
airport
port
Niquero
TRA
A MAES
SIERR
1972 m
Pico Turquino
Santiago
de Cuba
Boquern
U.S. base
CAYMAN ISLANDS
(UK)
19
100 km
HAIT
82
80
78
JAMAICA
76
Cuba se ve afectada por diversos tipos de peligros: sequas, inundaciones, terremotos

y huracanes. La Defensa Civil Nacional cubana (DCN) ha llevado a cabo una labor
considerable en la mitigacin y la preparacin para casos de desastre con el fin de
enfrentar diferentes tipos de peligros. No obstante, dado que los huracanes ocurren
cada vez con mayor frecuencia y severidad y afectan a cientos de miles de personas en
el pas cuando azotan la Isla, la Defensa Civil ha perfeccionado muy especialmente su
respuesta ante los mismos. Cuba cuenta con una defensa civil fuerte y bien
organizada, un sistema de aviso temprano, equipos de rescate bien equipados, reservas
para casos de emergencia y otros recursos (Llanes 2002). Esos son los que podramos
denominar factores tangibles de que dispone Cuba.
LLANURA
DE ZAPATA
Ba
ISLA DE
LA JUVENTUD
(Isla de Pinos)
HAVANA
23
AR
C
Gerona
as
San Nicolas
f
Batabano
P Nueva
Jovellanos
del Rio
DE
S
A
La Isabela B
Guane
AGO
A
ER ICO
ILL AN
Consolacion del Sur
RD U
COUANIG
Pinar
Gulf o
G
Varadero
Crdenas
655 m
Jarco
La Esperanza
Sta. Lucia
DE
ARCHIPEL
nz
ata
HAVANA
P Bata
Mariel
San
Cristobal
Artemisa
Bahia Honda
ari
o
an
eB
tab
sd
Ba
ine
de
G
an ero na
ivic rgid ele
Qu Su de M
ira
G
.
Su ubicacin geogrfica hace de Cuba

un blanco vulnerable para desastres. De
acuerdo con la Agencia Cubana de
Informacin Nacional, entre 1985 y
2000, Cuba enfrent 48 fenmenos
hidrometeorolgicos.
Sa
nJ
os
ed
e la
sL
aja
s
M
Key West
Esos factores tangibles resultan impresionantes, pero si fueran los nicos determinantes,
otros pases ms ricos, como los Estados Unidos, exhibiran una mortalidad menor que
la cubana en casos de desastre. De ah que resulte igualmente importante considerar el
papel que desempean otros atributos intangibles en el exitoso funcionamiento del
sistema cubano. Ellos incluyen la movilizacin comunitaria, la solidaridad, un claro
compromiso poltico con la preservacin de vidas humanas y una poblacin con
conciencia sobre desastres y educada en las acciones que es necesario realizar en caso
de desastre. Unidos, esos factores tangibles e intangibles dan lugar a un esfuerzo sin
fisuras que incorpora la preparacin para casos de desastre, la respuesta ante los mismos
y la recuperacin.
No es infrecuente que se desestime el ejemplo cubano de reduccin de riesgos tildndolo
de nico, debido a la existencia de un gobierno fuerte y centralizado en el pas. Por esa
razn, algunos observadores afirman que no puede reproducirse en otras condiciones.
El presente informe pretende refutar esas afirmaciones. El xito cubano tiene que ver,
sin dudas, con su gobierno, pero tambin con el ejercicio del gobierno y la centralidad
que le concede a la movilizacin comunitaria en las tareas de la preparacin. Los
esfuerzos cubanos, especialmente en el rea altamente reproducible de la preparacin
comunitaria, es obviamente relevante para un amplio rango de pases y tipos de
desastres naturales.
B. La geografa como destino: Cuba, sus vecinos y los

huracanes
La temporada ciclnica en el Caribe se inicia oficialmente el primero de junio y termina
el 30 de noviembre de cada ao (Acosta 2002). Los ciclones forman parte del destino
geogrfico de Cuba: la Isla est atravesada en la entrada del Golfo de Mxico,
exactamente en la trayectoria de cualquier huracn que se dirija al Golfo. Los huracanes
que cruzan la Amrica Central tambin a menudo se encaminan hacia Cuba. En los
documentos que se conservan en los archivos cubanos se registran cientos de muertes
atribuidas a los huracanes (Wisner 2001, 2). En los archivos meteorolgicos del
National Hurricane Center (Centro Nacional de Huracanes, NHC) se puede apreciar
que el paso de huracanes por la cuenca atlntica, de la que Cuba forma parte, ha sido
cada vez ms frecuente y que su intensidad ha aumentado. De los 240 huracanes que
ocurrieron en la cuenca atlntica desde 1983 hasta 2003, 111 ocurrieron entre 1984 y
1993, mientras que entre 1994 y 2003 hubo 129 (Vea la figura 1). Sin embargo,
mediante su desarrollo de la reduccin de riesgos, el gobierno y el pueblo cubano han
evitado que esos repetidos peligros siguieran teniendo las mismas consecuencias
desastrosas en trminos de prdida de vidas humanas.
Slo diecisis personas murieron a causa de los seis huracanes que azotaron a Cuba en
el perodo comprendido entre 1996 y el ao 2002. Esa baja tasa de mortalidad resulta
especialmente notable cuando se la ubica en el contexto de la crisis econmica, las
limitaciones de transporte y otros recursos, y la frecuencia casi anual de huracanes en los
ltimos siete aos en el pas.
FIGURA 1
Distribucin de los huracanes en la
cuenca atlntica desde el ao1983 al
ao 2003.
Fuente: National Hurricane Center, NHC (Centro
Nacional de Huracanes).
150
125
100
75
50
25
0
1984-1993
1994-2003
TABLA 1
Huracanes que han azotado Cuba en
el perodo 1996 - 20021
NOTA
*Los huracanes Lili e Isidore azotaron las
provincias occidentales de Cuba con una
diferencia de diez das. La evaluacin de los
daos sum los destrozos ocasionados por
ambos desastres.
HURACN
MES/AO
CATEGORA
MUERTES
PERSONAS
EVACUADAS
VIVIENDAS
DESTRUIDAS
VIVIENDAS
DAADAS
Lili
10/2002
165 830
5 640*
50 855*
Isidore
09/2002
280 000
5 640*
50 855*
Michelle
11/2001
712 000
8 700
90 000
Irene
10/1999
162 664
224
3 000
Georges
10/1998
3-4
818 000
2 100
40 000
Lili
09/1996
200 000
2 922
22 066
Y es an ms sobresaliente cuando se la compara con las de los pases vecinos de

Centroamrica y el Caribe, e incluso con la de los Estados Unidos. En 1996 los
huracanes establecieron un rcord en la cuenca atlntica: en la regin murieron a causa
de ellos 150 personas (NHC 1996). En ese mismo ao, cuando el pas atravesaba el
momento ms difcil de la crisis econmica, en Cuba no se produjeron muertes por
huracanes, a pesar de que el huracn Lili, de categora 3, azot la Isla en octubre.
Cuando el huracn Georges pas por Cuba en 1998, murieron seis personas; en el resto
del Caribe, especialmente en Hait y la Repblica Dominicana, su paso produjo 589
muertes (NHC 1998). En la Tabla 2 se compara la tasa de mortalidad cubana por
huracanes con las de otros pases:
TABLA 2
Tasas de mortalidad debidas a
huracanes por pases2
10
HURACN Y
AO
CATEGORA
AL AZOTAR
CUBA
MUERTES
EN CUBA
CATEGORA AL
AZOTAR OTROS
PASES
MUERTES EN
OTROS PASES
TOTAL DE
MUERTES
Lili 2002
Tormenta
tropical
Jamaica 4, Hait 4,
San Vicente 4
13
Isidore 2002
Estados Unidos 4,
Mxico 2
Michelle
2000
Depresin
tropical
Honduras 6,
Nicaragua 4,
Jamaica 2
17
Irene 1999
Estados Unidos 8
12
Georges
1998
3-4
3-4
Antigua 2,
St. Kitts & Nevis 4,
Rep. Dom. 380,
Hait 209, Bahamas 1,
Estados Unidos 1
603
Lili 1996
Honduras 5, Costa
Rica 3, Gran Bretaa 6
14
Total de
muertes
15-16
16
649
665
El huracn Michelle, que azot la Isla en el ao 2001 es un buen ejemplo de la

preparacin para casos de desastre de Cuba en accin. Michelle era uno de los siete
huracanes de categora 4 de los 240 que se registraron en la cuenca atlntica entre 1983
y el 2003 (NHC 1983-2003). Fue el peor que afectaba la Isla desde 1944. Al penetrar
en territorio cubano por la Baha de Cochinos, en la costa sur del pas, tena vientos de
216 km./h. La tormenta se desplaz hacia el norte atravesando la Isla, donde caus
daos severos a las viviendas (22 400 daadas, 2 800 destruidas), la agricultura, la
industria y la infraestructura de cinco provincias, incluida la ciudad de La Habana. El
total de vctimas fatales registrado fue slo de cinco. Por el contrario, unos pocos das
antes, a su paso por la Amrica Central, Michelle, entonces una depresin tropical, haba
dejado un saldo de treinta y seis personas muertas o desaparecidas (Wisner 2001).
En la actualidad, el nmero de personas afectadas por los desastres tiende a aumentar en
todo el mundo y la mayora de los damnificados vive en los pases del sur del planeta.
Ello demuestra la urgencia de que las poblaciones que se ven cada vez ms afectadas por
estos peligros compartan estrategias y logros en la reduccin de riesgos. De ah que la
experiencia cubana resulte un ejemplo valioso del cual se pueden extraer lecciones.
GUA DE LA ESCALA SAFFIR SIMPSON DE INTENSIDAD DE

HURACANES PARA DEFINIR SU CATEGORA
Categora 1 Daos mnimos
Vientos: 74-95 m/h, (119-153 km/h)
Marejadas de 3 a 5 pies (1,0-1,7 m) superiores a lo normal.
Daos principalmente a arbustos, rboles,
follaje y viviendas sin cimentacin. Daos
ligeros a otras estructuras. Caminos y
carreteras en costas bajas inundados; daos
menores a los muelles y atracaderos. Las
embarcaciones menores rompen sus
amarras en reas expuestas.
Ejemplo: huracn Jerry (1989).
Categora 2 Daos moderados

Vientos: 96-110 m/h (154-177 km/h).
Marejadas de 6 a 8 pies (1,8-2,6 m) superiores a lo normal.
Daos considerables a arbustos y al follaje
de los rboles, algunos rboles derribados
por los vientos. Grandes daos a viviendas
mviles ubicadas en lugares expuestos.
Destruccin parcial de algunos techos,
puertas y ventanas. Pocos daos a estructuras y edificios. Carreteras y caminos inundados cerca de las costas. Las rutas de
escape en terrenos bajos se interrumpen de
2 a 4 horas antes de la llegada del vrtice

del huracn debido a las marejadas. Daos
considerables a embarcaderos. Las marinas
se inundan. Las embarcaciones menores
rompen sus amarras en reas expuestas. Se
hace necesaria la evacuacin de residentes
de terrenos bajos en reas costeras.
Ejemplo: huracn Bob (1991).
Categora 3 Daos extensos

Vientos: 111-130 m/h (178-209 km/h).
Marejadas de 9 a 12 pies (2,7-3,8 m)
superiores a lo normal.
Muchas ramas son arrancadas de los
rboles; grandes rboles son derribados por
los vientos. Algunos daos a los techos de
edificios y a puertas y ventanas. Algunos
daos estructurales a edificios pequeos.
Destruccin de viviendas mviles. Inundaciones extensas de zonas costeras con
amplia destruccin de muchas edificaciones
que se encuentran cerca del litoral. Las
grandes estructuras cercanas a la costa son
seriamente daadas por el embate de las
olas y los restos arrastrados por las aguas.
Las vas de escape en terrenos bajos se
11
interrumpen de 3 a 5 horas antes de la

llegada del vrtice del huracn debido a la
subida de las aguas. Los terrenos llanos de
hasta 5 pies por encima del nivel del mar se
inundan hasta 8 millas tierra adentro.
Posiblemente se haga necesaria la evacuacin de todos los residentes de terrenos
bajos a lo largo de las zonas costeras.
Ejemplo: huracn Gloria (1985).
Categora 4 Daos extremos

Vientos 131-155 m/h (210-249 km/h).
Presin baromtrica mnima: 944-920 mb.
Marejadas de13 a18 pies (3,9-5,6 m)
superiores a lo normal.
Arbustos y rboles son derribados por el
viento. Anuncios y letreros son arrancados
o destruidos. Extensos daos a techos,
puertas y ventanas.
Se produce el
derrumbe total de los techos y algunas
paredes de muchas viviendas pequeas. La
mayora de las viviendas mviles son
destruidas o seriamente daadas. Los
terrenos llanos hasta 10 pies por encima del
nivel del mar se inundan hasta 6 millas tierra
adentro. Se producen daos de consideracin a los pisos bajos de estructuras
cercanas a las costas debido a las
inundaciones y al embate de las olas y de
los restos arrastrados por las aguas. Las
rutas de escape ubicadas en terrenos bajos
se interrumpen debido a la elevacin de las
aguas de 3 a 5 horas antes de la llegada del
vrtice del huracn. Considerable erosin
de las playas. Posiblemente resulte necesaria la evacuacin masiva de todos los
residentes de un rea hasta unas 500
yardas de la costa, y tambin de los
terrenos llanos hasta 2 millas tierra adentro.
Ejemplo: huracn Andrew (1992).
12
Categora 5 Daos catastrficos

Vientos: superiores a 155 m/h (249 km/h).
Presin baromtrica mnima;
inferior a 920 mb.
Marejadas superiores a los18 pies (5,6 m).
Arbustos y rboles son derribados por los
vientos; muchos rboles grandes son
arrancados de raz. Se producen daos de
consideracin a los techos de los edificios.
Anuncios y letreros son arrancados,
destruidos y arrastrados por el viento a
considerable distancia. Daos muy severos
y generalizados a puertas y ventanas.
Derrumbe total de los techos de muchas
viviendas e instalaciones industriales.
Rotura generalizada de los cristales de
puertas y ventanas. Algunos derrumbes
totales de edificios.
Edificaciones
pequeas derribadas o arrastradas por los
vientos. Destruccin total de viviendas
mviles. Daos de consideracin a los
pisos bajos de todas las estructuras
ubicadas a menos de 15 pies por encima
del nivel del mar a una distancia de hasta
500 yardas tierra adentro. Las rutas de
escape en terrenos bajos se interrumpen
debido a la elevacin de las aguas de 3 a 5
horas antes de la llegada del vrtice del
huracn. Posiblemente resulte necesaria la
evacuacin masiva de todos los residentes
de terrenos bajos en un rea de 5 a 10
millas de las costas.
Ejemplo: huracn Camille (1969).
http://www.nhc.noaa.gov/aboutsshs.shtml
II. LA ECUACIN DE LOS DESASTRES
A. El costo creciente de los desastres

La aparicin de un peligro no desemboca automticamente en desastre. Una frmula
que ha popularizado la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja plantea
que slo cuando la poblacin expuesta al peligro se encuentra en situacin de vulnerabilidad aparece un riesgo de desastre. Esa frmula (riesgo = peligro x vulnerabilidad)
indica que si bien el riesgo aumenta con la vulnerabilidad, puede reducirse si se
aminoran el peligro o la propia vulnerabilidad. La reduccin de riesgos se torna cada
vez ms urgente, ya que tanto los desastres como las prdidas que estos provocan
aumentan rpidamente. El promedio anual de personas afectadas por desastres en la
dcada de 1970 sum 74 millones. En la de 1990, la cifra lleg a 200 millones, lo que
represent un incremento del 65% (FICR 2001, 9)(Vea la figura 2).
FIGURA 2
Promedio anual de personas afectadas
por desastres. Cifras en millones.
Fuente: FICR 2001, 9.
1. Incremento de los peligros, cambio climtico y condiciones

meteorolgicas extremas
250
200
150
100
50
0
Dcada
de 1970
B. Los peligros y la ecuacin de los riesgos
Dcada
de 1990
Los datos estadsticos muestran que los fenmenos extremos inundaciones, sequas,
terremotos, ciclones y fluctuaciones anormales de las temperaturas aumentan en todo
el mundo, provocando un aumento correspondiente de la frecuencia de los peligros.3 Si
bien un desarrollo deficiente contribuye al incremento de los desastres (ver debajo), el
cambio climtico puede tener, potencialmente, efectos mucho ms decisivos. La
mayora de los cientficos le atribuye el cambio climtico causante a su vez de los
eventos meteorolgicos extremos al calentamiento global, que estiman que se debe
fundamentalmente a las emanaciones de dixido de carbono hacia la atmsfera
producidas por el uso de combustibles fsiles. Desde hace ya varios aos, grupos de
presin como Greenpeace y Friends of the Earth (Amigos de la Tierra) vienen alertando
sobre el calentamiento del planeta. A ellos se unieron en el ao 2003 un nmero de
importantes organizaciones cientficas entre las que se cuentan el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico de las Naciones Unidas, la
Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM) y el Consejo Mundial del Agua, que
relacionan las condiciones meteorolgicas extremas con el cambio climtico.4
2. Quin es ms vulnerable?
Lamentablemente, en nuestros tiempos los ms afectados por el incremento de los peligros son los menos capaces de enfrentarlos. Como sealara Didier Cherpitat, Secretario
General de la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja: Los desastres
son, ante todo, una enorme amenaza al desarrollo, y especficamente al desarrollo de los
ms pobres y marginados del mundo. Los desastres persiguen a los pobres y se encargan
de que permanezcan en la pobreza.
14
CAPITULO II: LA ECUACIN DE LOS DESASTRES
Quines son los ms severamente afectados por esos peligros y los que estn en
situacin de mayor riesgo ante ellos? Se dividen en las siguientes tres categoras:
Los que se ubican geogrficamente en el sur del planeta
En los pases del sur, que en virtud de su pobreza relativa estn mal equipados para
responder a los eventos meteorolgicos extremos, es donde se producen la mayora de
estos.5 En el ao 2001, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climtico, una agencia de las Naciones Unidas que rene a ms de 2 000 cientficos de
todo el mundo, subray que los pases pobres de frica, Asia y Amrica Latina son los
ms vulnerables a las devastadoras sequas, inundaciones y olas de calor, las violentas
tormentas y la propagacin de enfermedades infecciosas que caracterizan las etapas
tempranas del calentamiento global.
Las poblaciones de los pases pobres
Por lo general, los pases pobres tienen una
infraestructura precaria, recursos limitados
para la recuperacin y poca fuerza
econmica. Todo ello los torna mucho ms
vulnerables a los peligros y hace que corran
un riesgo mayor de que ese peligro se
convierta en un desastre que en los pases
ricos. Su capacidad de recuperacin es
tambin mucho menor que la de los pases
ricos, lo que socava sus esfuerzos en pro del
desarrollo econmico y social. Los desastres
afectan las entradas de divisas de los pases
justamente en el momento en que resultan
ms necesarias; la prdida de vidas
disminuye los recursos humanos de que
disponen. Por ejemplo, el Presidente de
Honduras Carlos Flores estima que el
huracn Mitch, que dej miles de muertes en 1998, hizo retroceder el desarrollo
econmico hondureo a 20 aos (Informe Mundial sobre Desastres Naturales de la FICR).
Las poblaciones ms marginadas de los pases pobres
Por lo general, las condiciones econmicas y sociales de una poblacin guardan una
proporcin directa con su vulnerabilidad ante los peligros. Es obvio que un habitante
pobre de una zona urbana cuya vivienda est construida de lata recubierta con una chapa
de zinc resulta ms vulnerable a los destrozos que provoca un huracn que el propietario
de una casa de concreto. Los pobres tienen ms probabilidades de vivir en reas
marginales, como los bordes de llanuras proclives a las inundaciones. Tienen un acceso
reducido a los servicios, y con frecuencia carecen de los recursos econmicos necesarios
para proteger de un desastre sus medios de subsistencia, as como de los recursos
polticos para acceder a la ayuda econmica disponible para la recuperacin. Aunque
los desastres afectan a todos, es perfectamente claro que las poblaciones ms marginales
de los pases pobres siguen siendo las ms vulnerables (PAHO 1998, 76). Las
Desastres naturales afectan ms a las

poblaciones vulnerables del mundo.
Campesinos cubanos evalan los daos
dejados por el Huracn Lili a su paso
por la Isla en el 2002.
15
condiciones meteorolgicas extremas hacen que esa vulnerabilidad se torne ms

mortfera.
3. La mitigacin de los peligros

A pesar de su pobreza, los pases en situacin de riesgo a causa de un conjunto de
peligros no carecen por completo de opciones para mitigarlos o prevenirlos. Los
expertos consideran que existen cuatro vas fundamentales para enfrentar el elemento
del peligro climtico en la ecuacin de los riesgos: la construccin fsica, una mejor
prediccin de los eventos, el empleo de mtodos para contrarrestar el cambio climtico
y la adopcin de medidas para revertir la degradacin ambiental. Si bien muchos pases
del sur han llevado a cabo esfuerzos concertados en las dos primeras direcciones, tienen
mucho menos control sobre las dos ltimas.
Construccin fsica
Los elementos fsicos o estructurales, como los diques y presas, y la siembra de mangle
en zonas pantanosas constituyen lneas de defensa contra los desastres. Por ejemplo, el
cultivo de mangle en las zonas pantanosas a lo largo de las costas en Vietnam para
proteger un sistema de 3 000 diques marinos ... puede reducir las olas de 1,5 m
levantadas por los tifones a ondulaciones del agua de pocos centmetros de altura
(FICR, p. 95).
Mejor prediccin, seguimiento e informacin
El progreso tecnolgico, los acuerdos internacionales y la cooperacin regional en el
tema meteorolgico han logrado hacer ms accesible la informacin sobre peligros a los
pases que no disponen de muchos recursos para sus centros meteorolgicos nacionales.
No obstante, los gobiernos deben mostrar voluntad poltica y disponerse a emplear
algunos recursos si quieren hacer un uso efectivo de dicha tecnologa. La experiencia
demuestra que puede lograrse. En Bangladesh, el gobierno, la sociedad nacional de la
Cruz Roja y la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja han puesto en
marcha un programa de preparacin para casos de cicln sumamente efectivo, que
utiliza las estaciones de radio, megfonos de bateras y sirenas manuales para informar a
la poblacin sobre la inminente llegada de un cicln (FICR, p. 16).
Mtodos para enfrentar el cambio climtico
Aunque la investigacin, los estudios y las propuestas metodolgicas para contrarrestar
el cambio climtico son cada vez ms del dominio pblico (como demuestran los
informes antes mencionados), an no se dejan sentir en la ecuacin la presin y la
voluntad poltica necesaria para lograr que se pongan en prctica dichos mtodos
(Gelbspan 2002).
Reversin de la degradacin ambiental
La capacidad de los pases para incidir sobre la degradacin ambiental se ve limitada por
una compleja serie de factores internos como la distribucin de la tierra, las regulaciones
sobre el uso del suelo y el papel que desempea la industria privada. Pero cada vez ms,
la capacidad de los gobiernos para revertir la degradacin ambiental se ve tambin
limitada por factores externos. Entre estos ltimos se encuentran las regulaciones
16
establecidas por las instituciones financieras internacionales y los acuerdos

internacionales sobre comercio, que reducen la capacidad de las naciones para regular las
prcticas ambientales de las compaas internacionales que operan en sus territorios.
Los pases pobres se encuentran en situacin econmicamente desventajosa cuando
intentan regular las inversiones forneas.
C. El desarrollo y su impacto
Antes se sola establecer una clara diferencia entre los desastres naturales y los desastres
causados por el hombre. Esa distincin se difumina a medida que los cientficos
comienzan a comprender mejor el impacto acumulativo sobre el medio de las acciones
y los comportamientos humanos. Cada vez resulta ms evidente en los desastres
naturales que la accin humana desempea un papel en la composicin de los dos
elementos de la ecuacin: el peligro mismo y la vulnerabilidad de la poblacin.
1. El papel de un desarrollo deficiente

Existen ya indicios significativos de que un desarrollo deficiente contribuye al
incremento de la frecuencia de los desastres naturales (Von Oelrich 2002). La
inexistencia de regulaciones constructivas y de planificacin fsica, la generalizada
violacin de las existentes y/o unas fuerzas del mercado sobre las que no se ejerce ningn
control como nicos rbitros del desarrollo econmico pueden ser factores que
contribuyen a que ocurran desastres o a exacerbarlos, o, incluso, pueden ser causa directa
de los mismos.
Un desarrollo deficiente puede adoptar mltiples formas. Por ejemplo, el desarrollo
econmico al margen de toda regulacin que contribuye a la deforestacin o es su causa,
puede calificarse de esencialmente deficiente. Se puede producir de manera directa,
como en el caso de las compaas madereras que devastan el bosque hmedo de Brasil
para obtener madera o como un efecto secundario, como se observa en Guatemala,
donde los campesinos de Ixcn que han sido expulsados de tierras de cultivo frtiles
queman la selva para despejar tierras para sembrar (Trujillo 2000, 61).
De modo similar, aunque no tan inmediatamente evidente, la rpida migracin de las
zonas rurales hacia las urbanas y la consiguiente superpoblacin pueden dar lugar a un
peligroso hacinamiento en las reas de mayor vulnerabilidad. La inexistencia de
regulaciones constructivas o la no observancia de las vigentes a menudo permite que las
compaas constructoras edifiquen viviendas que no cumplen con los requisitos de
seguridad. La inexistencia de viviendas seguras de bajo costo, o de terrenos adecuados,
obliga a los pobres a construir sus viviendas en quebradas peligrosas a falta de mejores
opciones.
La privatizacin de los recursos estatales es otro ejemplo de cmo afecta el modelo
econmico elegido la capacidad del estado para efectuar una reduccin de los riesgos.
Una vez que se privatizan los bienes, el acceso del estado a los mismos con el fin de
brindar servicios en momentos de emergencia se ve limitado por su capacidad de
compra. Cuando el estado ya no es dueo de esos bienes (como los medios masivos de
17
comunicacin o los medios de transporte) carece de la capacidad de movimiento

necesaria para aprovechar al mximo su empleo en labores de mantenimiento y
mitigacin. Por ejemplo, si los departamentos estatales de obras pblicas son
propietarios de la maquinaria que emplean, pueden dedicarse al mantenimiento en los
perodos ms tranquilos, dado que pagan los salarios y tienen en su poder los equipos.
La privatizacin erosiona esos mrgenes que constituyen elementos importantes, aunque
menos visibles, de la reduccin de riesgos.
EJEMPLO DE PRIVATIZACIN EN EL SALVADOR

La estacin de las lluvias en El Salvador
hace que cientos de zonas del pas
resulten vulnerables a los deslizamientos
de tierra y las inundaciones, debido a
prcticas ambientales y regulaciones
deficientes. En marzo del ao 2001, el
gobierno llev a cabo una reforma en el
Ministerio de Obras Pblicas consistente
en la reduccin de 6 624 puestos de
trabajo y la venta de toda su maquinaria
pesada al sector privado. Y ello a pesar de
que la estacin de las lluvias normalmente
exiga una respuesta de envergadura de

ese ministerio. En la actualidad, el
Ministerio de Obras Pblicas coordina una
agencia de contabilidad que supervisa los
contratos de mantenimiento y obras
pblicas, por los que se ve obligado a
pagar al sector privado. Ello significa que
la respuesta del Ministerio de Obras
Pblicas ante un peligro depende de su
presupuesto para la contratacin de
maquinaria (Wisner 2001, 262).
2. Cmo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo de

desarrollo cubano
El de Cuba es un caso poco usual, dado que su modelo de desarrollo socioeconmico de
un lado, y sus polticas de respuesta en casos de desastre del otro, se combinan para
reducir sustancialmente la vulnerabilidad de la poblacin ante los peligros. Durante los
ltimos cuarenta aos, el gobierno socialista de Cuba ha centrado su atencin en el
desarrollo social y econmico, dndole prioridad a la distribucin equitativa de los
recursos, el acceso universal a los servicios sociales y la disminucin de la brecha entre el
desarrollo urbano y el rural (Uriarte 2003, 6). El gobierno es el nico proveedor de
servicios sociales y el mayor empleador del pas; adems, planifica y dirige la economa
y ejerce un control sobre el mercado. El sistema poltico es unipartidista. Los cubanos
cuentan con un alto nivel educacional y un fuerte sentimiento de solidaridad y cohesin
social, amplia experiencia en labores de movilizacin y un alto grado de estructuracin
en organizaciones de masas y profesionales y en estructuras polticas.
Cuba sufri una profunda crisis econmica tras el derrumbe de la Unin Sovitica, que
era su socio comercial y de colaboracin fundamental. A consecuencia de esa crisis
comenz en el pas un perodo signado por la escasez de recursos y divisas, y por una
limitada ayuda exterior. En la actualidad, el pas est en vas de superar la crisis y su
economa muestra signos de recuperacin, pero aunque la poblacin cuenta con lo
bsico para la existencia, todo lo superfluo es muy escaso.
18
Resulta notable que la crisis econmica cubana no haya incrementado de manera

apreciable la vulnerabilidad de ese pueblo a los peligros. Si bien este informe no
pretende analizar a profundidad el modelo de desarrollo socioeconmico de Cuba, las
siguientes cualidades parecen ser significativas y constituyen medidas probadas de
reduccin de riesgos:
Acceso universal a los servicios6. La poblacin cubana tiene un mejor acceso a la
educacin, la salud y la infraestructura fsica que la mayora de la poblacin del resto
de la Amrica Latina. Ello reduce la vulnerabilidad del conjunto de la poblacin.
Polticas encaminadas a reducir las disparidades sociales y econmicas. Los
esfuerzos gubernamentales dirigidos a disminuir las desigualdades socioeconmicas
inevitablemente reducen la vulnerabilidad.
Considerable inversin en el desarrollo humano. Cuarenta aos de inversin en el
capital humano hacen que el pas cuente con un gran nmero de profesionales muy
calificados.
Inversin gubernamental en infraestructura. Esas inversiones, realizadas tanto en las
zonas urbanas como en las rurales, minimizan las desigualdades en el desarrollo de las
distintas regiones y permiten que el pas cuente con una gama de recursos para el
desarrollo que puede emplearse en la mitigacin de los desastres, adems de la
preparacin y la respuesta ante los mismos.
Organizacin social y econmica. Las formas particulares de organizacin social
existentes en Cuba fomentan la solidaridad, la cohesin y la cooperacin, creando as
un capital social que puede aplicarse a la reduccin de los riesgos.
Los ltimos tres elementos mencionados del modelo de desarrollo cubano producen un
efecto multiplicador que potencia de diversas maneras la reduccin de riesgos. A modo
de ilustracin, considrense los siguientes datos: el 95,9 % de la poblacin est
alfabetizada y dispone de acceso a materiales educativos sobre desastres; todos los nios
asisten a la escuela hasta el 9no grado, lo que implica que cursan un currculo escolar que
es un vehculo clave para la educacin sobre desastres; existe en todo el pas un sistema
de caminos adecuado, que facilita una rpida evacuacin; se supervisa el cumplimiento
de las regulaciones constructivas, lo que reduce el elemento de la edificacin de nuevas
construcciones de alto riesgo; y el 95% de los hogares del pas cuenta con servicio de
electricidad, de modo que sus habitantes pueden recibir informacin sobre desastres a
travs de la televisin o la radio (Reinmuller 2002, 2).
Si bien el desarrollo deficiente incrementa la vulnerabilidad, estos aspectos del modelo
de desarrollo cubano la reducen y multiplican el efecto de los esfuerzos encaminados a
la reduccin de riesgos.
19
D. De nuevo la ecuacin: la mitigacin de la vulnerabilidad

Es claro que el cambio climtico es el conductor enloquecido de un carro fuera de todo
control: el de los desastres relacionados con las condiciones meteorolgicas en el mundo
actual. Los intentos encaminados a disminuir el ritmo o incidir sobre la creciente
severidad de los peligros de origen meteorolgico son complejos y se mezclan con luchas
polticas (como demostraron las maniobras polticas en torno al protocolo de Kyoto).
Ross Gelbspan, autor de The Heat is On: the Climate Crisis, the Cover Up, the Prescription
es realista al evaluar el lapso que demandar no ya revertir el cambio climtico, sino
meramente frenarlo:
Los intentos a largo plazo para frenar el ritmo del cambio climtico estn
relacionados con la sustitucin radical de los combustibles fsiles por otras
fuentes de energa por parte de los pases y las industrias. Ello demanda
enormes transformaciones de los sistemas social y econmico globales. En el
mejor de los casos, esos cambios tomarn varias dcadas; en el peor, no se
producirn con la amplitud y la velocidad requeridas para frenar la frecuencia
creciente de los eventos meteorolgicos extremos (Gelbspan 2003, 6).
Mientras que aumentan las condiciones meteorolgicas extremas que causan los
peligros, las intervenciones de corto plazo encaminadas a mitigarlos producen efectos
limitados. Esos peligros afectan de manera desproporcionada a los ms vulnerables en
el sur del planeta. Si volvemos a la ecuacin de los desastres, esto es, riesgo = peligro x
vulnerabilidad, se nos har evidente que la reduccin de riesgos en el corto y mediano
plazo en el mundo actual implica la reduccin de la vulnerabilidad de esa poblacin
(CRID Biolides 1999, 11).
El secretario general de la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM), profesor
G.O.P. Obasi, al hacer uso de la palabra el 29 de septiembre del 2003 en las sesiones de
la Conferencia Mundial sobre el Cambio Climtico, inst a los pases a incrementar su
capacidad para resistir los eventos extremos que ponen en peligro a sus ciudadanos y
arrasan con aos de crecimiento econmico. El XIV Congreso de la OMM, celebrado
en mayo del 2003, dio inicio a un novedoso programa que hace nfasis en la prevencin
y el manejo de los riesgos, y no en la recuperacin de los desastres.
Es precisamente en las reas de la prevencin y el manejo de los riesgos que la
experiencia cubana tiene ms que ofrecer. La prxima seccin de este informe examina
en detalle el modelo cubano de reduccin de riesgos.
20
III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL

DE LA REDUCCIN DE RIESGOS EN
CUBA
A. Introduccin
El modelo cubano de reduccin de riesgos es de naturaleza multidimensional, ya que
incluye una vasta gama y una multiplicidad de elementos complementarios. Los
mismos abarcan desde la existencia de legislacin dirigida a la mitigacin de desastres
hasta el desarrollo de una cultura de la seguridad, pasando por la movilizacin
comunitaria. Todos esos componentes funcionan de manera sumamente armnica en
la reduccin de riesgos. El modelo de reduccin de riesgos cubano incorpora todas las
reas del grupo de reduccin de riesgos diseado por la Federacin Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja: 7
Desarrollo social y econmico
Adaptacin al cambio climtico
Mitigacin de desastres
Preparacin para casos de desastre
Respuesta ante casos de desastre
Recuperacin de desastres
La experiencia cubana demuestra que el trabajo simultneo en estas seis direcciones
produce un resultado superior a la suma de las partes, ya que las acciones desarrolladas
en cada una de ellas se solapan para potenciar el resultado final, consistente en optimizar
el nivel de reduccin de riesgos de la poblacin en caso de emergencia. Esta experiencia
es vlida para cualquier gobierno o entidad de gobierno.
Vale la pena desmontar el modelo cubano y examinar sus diferentes elementos para
tratar de ver cules de ellos pueden combinarse de otras maneras en contextos diferentes.
Los cubanos han desarrollado de modo sistemtico su capital social a fin de fortalecer la
reduccin de riesgos, y lo han hecho en tiempos de severas limitaciones econmicas. Su
ejemplo plantea la clara posibilidad de que las estructuras encaminadas a preservar las
vidas humanas (esto es, medidas concretas y prcticas cuyo fin es salvar vidas) dependan
ms, en ltima instancia, de factores intangibles como las relaciones, la formacin y la
educacin que de procedimientos y recursos costosos, posibilidad que constituye una
fuente de esperanza para otros pases pobres que enfrentan grandes riesgos de desastre.
Aunque el presente informe se centra en la reduccin de riesgos en Cuba, especialmente
en respuesta a los huracanes, tambin examina qu componentes o combinacin de los
mismos puede ser tomada y adaptada en otros contextos y para otras emergencias. Al
22
CAPITULO III: NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIN DE RIESGOS EN CUBA
cierre de la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales, hubo un

consenso global sobre la importancia crtica de orientar la prevencin de desastres y su
mitigacin hacia una perspectiva de riesgos mltiples, no solo a un tipo de evento.
(Wisner 2001, 255).
1. Factores tangibles de la reduccin de riesgos: estructuras

nacionales y recursos comunitarios
El gobierno cubano ha creado en el nivel nacional una serie de factores tangibles para la
reduccin de los riesgos: instituciones de investigacin, el Instituto Cubano de
Meteorologa (ICM), la Defensa Civil Nacional (DCN), legislacin sobre desastres y
medios masivos de comunicacin. Jos Llanes de la DCN explica que estos factores,
junto a otros recursos, constituyen un marco tangible para la reduccin de riesgos. La
carne que cubre ese esqueleto de nivel nacional es la organizacin y la movilizacin
impresionante que se ha desarrollado en torno a los desastres en las comunidades
cubanas. El sistema de defensa civil cubano es, adems de un conjunto de medidas y
procedimientos, un concepto organizativo. Se nutre de los elementos ya existentes de
liderazgo poltico e institucional para movilizar a las bases, al asignarles papeles en la
reduccin de riesgos a numerosas personas en todos los sectores de las comunidades.8
Adems de los factores especficos diseados para casos de desastre, el gobierno en todos
sus niveles mantiene un firme compromiso poltico con la asignacin de los recursos
disponibles para la preservacin de vidas en caso de una emergencia. Ello les permite a
los cubanos utilizar todos los recursos disponibles, como el empleo de las escuelas de las
comunidades como centros de evacuacin, el uso de las embarcaciones y los mnibus
para propsitos de evacuacin o el aprovechamiento de la asociacin de radioaficionados
como red de comunicaciones. Esa combinacin de establecimiento de factores tangibles
con aprovechamiento mximo de los recursos disponibles potencia los elementos que el
gobierno proporciona para la reduccin de los riesgos.
Sin embargo, como ya se ha dicho, los factores tangibles por s solos no reducen
automticamente la vulnerabilidad de una poblacin. Es esencial que las personas
tengan garantizado el acceso a los mismos en momentos de peligro. El conjunto del
modelo cubano, dirigido a promover la equidad mediante el acceso universal a los
servicios y los sistemas de apoyo gubernamentales, resulta especialmente efectivo para
aprovechar al mximo los factores encaminados a reducir la vulnerabilidad.
2. Importancia del ejercicio de gobierno

El ejercicio del gobierno, sea nacional o municipal, desempea un papel determinante
en el desarrollo de la reduccin de los riesgos; un claro compromiso poltico de las
autoridades pblicas con la salvaguarda de las vidas humanas resulta absolutamente
fundamental para el xito en esta rea. Todos los dems esfuerzos, como la movilizacin
de recursos, la creacin de estructuras y normativas legales y la educacin de la poblacin
sobre los riesgos son secundarios: lo primario es el compromiso bsico de salvar vidas.
El Dr. Ben Wisner, especialista en reduccin de riesgos, ha mostrado especial inters en
investigar cmo inciden las diferentes maneras de ejercer el gobierno sobre la reduccin
23
de riesgos y la preparacin para casos de desastre. Tras el paso devastador del huracn
Michelle por Cuba en el ao 2000 y su saldo de slo cinco muertes, Wisner subray la
necesidad de un estudio ms sistemtico del papel del ejercicio de gobierno en la
potenciacin de la reduccin de riesgos.9 Para ello propone una regla de oro integrada
por doce elementos claves de un buen ejercicio de gobierno para la reduccin de riesgos
(ver recuadro), que incluye factores tangibles e intangibles derivados todos del
compromiso poltico fundamental de las autoridades pblicas con la salvaguardia de las
vidas humanas (Wisner 2001). Wisner sostiene que un buen ejercicio de gobierno para
la reduccin de riesgos es tambin un enfoque u orientacin poltica que resulta
fundamental para que el resto funcione.
LOS DOCE ELEMENTOS CLAVES DE LA REGLA DE ORO

cohesin y solidaridad sociales (autoayuda y proteccin social ciudadana en el nivel barrial)
relacin de confianza entre las autoridades y la sociedad civil
compromiso poltico con la reduccin de riesgos
buenos niveles de coordinacin, intercambio de informacin y cooperacin entre las
instituciones involucradas en la reduccin de riesgos
atencin a la poblacin ms vulnerable
atencin a las estructuras de preservacin de vidas (procedimientos concretos para
salvar vidas, planes de evacuacin, etc.)
inversin en desarrollo humano
un sistema efectivo de comunicacin de los riesgos y una memoria histrica
institucional de las leyes, regulaciones y directivas sobre desastres que respaldan todo
lo anterior
inversiones en el desarrollo econmico que tengan en cuenta explcitamente sus
consecuencias potenciales para la reduccin o el incremento de los riesgos
inversin en capital social
inversin en capital institucional (esto es, instituciones gubernamentales encargadas
de la mitigacin de desastres que sean capaces, transparentes y que rindan cuentas de
su gestin)
3. Factores intangibles: formacin de capital social

Un buen ejercicio de gobierno en lo que toca a la reduccin de riesgos produce factores
intangibles (capital social) que abarcan desde la cooperacin entre las entidades
provinciales y municipales hasta el desarrollo de la solidaridad y la cohesin
comunitaria. Los factores tangibles pueden compararse a la estructura fsica de una
maquinaria. Esa mquina necesita aceite para funcionar bien y lograr una mxima
eficiencia. El aceite es el capital social, que permite que las estructuras nacionales y la
organizacin comunitaria en la base funcionen armnicamente. La inversin
gubernamental en el desarrollo de las capacidades de las personas, las organizaciones e
instituciones, adems del fomento de la cooperacin y la solidaridad pueden resultar
24
difciles de cuantificar. A estos se les suman el estmulo a la disciplina y la

responsabilidad, y la insistencia en el desarrollo de relaciones de cooperacin en el
trabajo. No obstante, su valor se demuestra ampliamente cuando se logra evacuar con
rapidez y seguridad a 700 000 personas en un lapso de 48 horas en un pas que cuenta
con recursos financieros muy limitados (ver artculo citado en la pgina 49).
En el resto de este captulo se examinan cuatro elementos centrales de la reduccin de
riesgos: la mitigacin de desastres, la preparacin para casos de desastre, la respuesta ante
los desastres y la recuperacin de desastres. En cada subseccin se analiza la experiencia
cubana en trminos de estructuras nacionales, organizacin comunitaria y factores
tangibles, as como de los aspectos relevantes del ejercicio de gobierno en lo que toca a
la reduccin de riesgos y de los factores intangibles o capital social que hacen que todo
fluya sin tropiezos.
1. Recursos en el nivel nacional para la mitigacin de desastres
La adopcin de estrategias de
El gobierno cubano ha creado una serie de instituciones y mecanismos nacionales para

la mitigacin de desastres en caso de una emergencia. Esas instituciones y mecanismos
son muy abarcadores y no se limitan a la mitigacin de los efectos de los huracanes.
Diversas entidades que contribuyen a la mitigacin de desastres, como el Instituto de
Planificacin Fsica, tambin forman parte de la visin de desarrollo sostenible del pas.
Sus esfuerzos se corresponden con varios elementos claves de un buen ejercicio de
gobierno en lo que toca a la reduccin de riesgos de los mencionados en la regla de oro
del Dr. Wisner. Es fundamental es el compromiso poltico del gobierno con la
salvaguardia de las vidas humanas, pero otros aspectos claves de un buen ejercicio de
gobierno demostrados en la mitigacin de desastres en Cuba son los siguientes:
prevencin ms efectivas no
Leyes, regulaciones y directrices especficas sobre la mitigacin de desastres y la

preparacin y respuesta ante los mismos.
sostenible, lo cual reducira el
Inversin en un desarrollo econmico que tiene en cuenta explcitamente sus

consecuencias potenciales para la reduccin o el incremento de los riesgos. Para ser
efectivo, el compromiso con la regulacin y la supervisin del cumplimiento de la
planificacin en lo que respecta a la vulnerabilidad fsica tiene que abarcar tambin
el desarrollo econmico.
El desarrollo de una cultura de
Inversin en capital institucional (esto es, instituciones gubernamentales encargadas

de la mitigacin de desastres que sean capaces, transparentes y que rindan cuentas de
su gestin). Las regulaciones sobre el uso del suelo, las regulaciones constructivas y
la construccin de una infraestructura a prueba de peligros son claves para la
mitigacin de desastres. Una vez que se establecen, slo resultan efectivas si el
gobierno se compromete con hacerlas cumplir.
futuro lejano. Adems, dichos
slo salvara decenas de miles

de millones de dlares, sino
tambin decenas de miles de
vidas.
Los fondos que se
destinan en la actualidad a la
intervencin y la asistencia
podran dedicarse a fomentar
un desarrollo equitativo y
riesgo de guerras y desastres.
la prevencin no es tarea fcil.
Los costos de la prevencin se
pagan en el presente, pero sus
beneficios se cosecharn en un
beneficios no son tangibles:
son los desastres que no
ocurrieron.
Kofi Annan,
Secretario General de las Naciones Unidas
Inversin en desarrollo humano y en capacidad institucional para la investigacin

sobre peligros y sobre reduccin de riesgos. Esta es un rea de mayor importancia.
25
El proceso de legislacin de la
proteccin civil en Cuba
1966
Se aprueba la ley que da lugar a la
formacin y organizacin de la
Defensa Civil Nacional (DCN).
1976
Una revisin de la ley aprobada en
1966 incorpora la obligacin de
todos los ciudadanos adultos a
recibir formacin en labores de la
defensa civil.
1994
Se aprueba la ley 75 de la Defensa
Nacional.
1997
Se aprueba el decreto de ley 170.
El decreto de ley 170 consagra
especficamente el objetivo de
proteger a la poblacin, la economa
y el medio ambiente de los efectos
destructivos de los desastres naturales y otros tipos de catstrofes
mediante una combinacin de
prevencin, preparacin, respuesta y
recuperacin.
a. Marco legal
El marco legal cubano es uno de los factores claves de la reduccin de riesgos en ese pas.
Las medidas y estructuras cubanas para la mitigacin, la preparacin, la respuesta y la
recuperacin en caso de desastres estn consagradas en la ley, y esa ley se exige y se
controla su cumplimiento.
En resumen, el marco legal establece un esquema para la prevencin, mitigacin,
preparacin y la accin en momentos de emergencia. El Estado Mayor de la Defensa
Civil Cubana (DCN) est encargado por ley de supervisar el cumplimiento de las
medidas de la defensa civil en el pas, as como de todas las relaciones con la ayuda y la
cooperacin internacionales en situaciones de desastres. Las leyes, en especial el decreto
ley 170, detallan el papel de los ministerios, organizaciones sociales y todas las entidades
pblicas en caso de una emergencia, incluyendo el uso de sus recursos. Las leyes
definen tambin las cuatro fases de la movilizacin en casos de emergencia: informativa,
de alerta, de alarma y de recuperacin.
Por ltimo, las leyes establecen una estructura centralizada de toma de decisiones en el
curso de una emergencia, compuesta por el Estado Mayor de la Defensa Civil Nacional
en consulta con el presidente de la Repblica por intermedio del ministro de las Fuerzas
Armadas. Estas leyes tambin prevn la toma de decisin (decretar las diferentes fases y
medidas) por las autoridades del nivel local cuando las circunstancias lo requieran.
SOPA DE LETRAS
26
DCN
Defensa Civil Nacional
IPF
Instituto de Planificacin Fsica
INV
Instituto Nacional de la Vivienda
ICM
Instituto Cubano de Meteologa
FICR
Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna
UNITAR
Instituto de las Naciones Unidas para la Formacin y la Investigacin
NHC
Centro Nacional de Huracanes (National Hurricane Center)
PNUD
Programa de las Naciones Unidas
PNUMA
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
OMM
Organizacin Metereolgica Mundial
MINVEC
Ministerio para la Inversin Extranjera y la Colaboracin
FMC
Federacin de Mujeres Cubanas
ANAP
Asociacin Nacional de Agricultores Pequeos
UPARD
Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres
b. Planificacin fsica y regulaciones

sobre el uso del suelo
En el sistema legal cubano se han
establecido la planificacin fsica y las
regulaciones sobre el uso del suelo, actividades ambas fuertemente integradas a las
estructuras de gobierno. El Instituto de
Planificacin Fsica (IPF) y el Instituto
Nacional de la Vivienda (INV) son dos
instituciones gubernamentales adscritas al
Ministerio de Economa y Planificacin
cuyo trabajo est relacionado con la planificacin para hacer frente a los peligros y la
reduccin de la vulnerabilidad fsica de
todos los proyectos constructivos y de
planificacin fsica del pas.
El Instituto de Planificacin Fsica (IPF).
El IPF se encarga de formular, llevar a vas
de hecho y supervisar las polticas relativas
a la planificacin fsica, as como de
formular las regulaciones y medidas correspondientes. El objetivo de las polticas y
regulaciones sobre planificacin fsica del
IPF consiste en reducir la vulnerabilidad
tcnica de las estructuras fsicas. Todo
individuo o entidad nacional o internacional que decida construir sea una
tienda o una represa debe contar con la
aprobacin del IPF antes de iniciar la obra.
Los planos deben satisfacer los requisitos
establecidos por el IPF para la reduccin
de la vulnerabilidad tcnica. Una vez
aprobados, el Instituto tiene la responsabilidad de supervisar el desarrollo del proyecto.
Adems, el IPF establece el nivel de riesgo de los asentamientos en las reas costeras, las
mrgenes de los ros, las laderas de elevaciones, etc., sobre cuya base se decide si pueden o
no ser ocupadas por la poblacin. La seguridad humana tiene una clara prioridad por
encima de un desarrollo econmico sin ningn control (Gaviria 2003, 13).
En el marco del IPF funciona una comisin especial de planificacin fsica encargada de
controlar el uso del suelo, los recursos naturales y las transformaciones econmicas y
ambientales en reas de alta vulnerabilidad. La labor de esa comisin hizo posible el
establecimiento de un acuerdo en 1995 cuyo fin es reducir la vulnerabilidad de reas de
alto riesgo en La Habana mediante la proteccin de estructuras antiguas y la edificacin
de las nuevas por encima del nivel del mar (Jorge 2003).
La planificacin de infraestructura
adecuada es crucial para la reduccin de
riesgo. Hoy, los cubanos usan ms
viveros retractables (Foto inferior) que
estructuras permanentes (Foto superior)
para prevenir daos provenientes de
huracanes. El Huracn Michelle pas
sobre todas estas estructuras; solo las
retractables sobrevivieron.
27
SALVANDO LOS EDIFICIOS HISTRICOS

Las hermosas edificaciones de La Habana
Vieja que datan de los siglos XVI al XIX,
atraen a muchos turistas y son fuente de
orgullo para los residentes de la zona. No
obstante, muchas de esas joyas arquitectnicas sufren los efectos del tiempo y el
abandono. Aunque existe un excelente
programa de restauracin de esas antiguas
edificaciones, la tarea es gigantesca, larga, y
resulta difcil mantenerse al ritmo del paso del
tiempo. En el curso de cada tormenta
tropical, varios de esos edificios de La
Habana Vieja se derrumban total o parcialmente, y sus habitantes son reubicados en
albergues municipales. En el mejor de los
casos, un promedio de dos edificios sufren
algn dao diario.
La Habana Vieja es una de las zonas de mayor
vulnerabilidad fsica del rea de alto riesgo de
La Habana. De verse azotada por un huracn
de gran intensidad, el dao a las estructuras
fsicas y el impacto social resultante en esa rea
densamente poblada seran devastadores. Y
como constituye el mayor atractivo turstico de
La Habana, las prdidas econmicas seran
igualmente devastadoras.
Con el fin de supervisar ms de cerca la
situacin y evitar las prdidas de vidas huma-
28
nas, el gobierno del municipio, en coordinacin

con el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), elabor un impresionante Sistema de Informacin Geogrfico
(SIG) destinado a evaluar y supervisar las
vulnerabilidades de la zona. Concluido en el
ao 2002, ha demostrado ser muy til para
supervisar la situacin de La Habana Vieja.
Gracias a ese sistema de deteccin, el gobierno
municipal actualiza sistemticamente los
cambios que tienen lugar en la comunidad. El
sistema trabaja simultneamente con mltiples
variables, por ejemplo, el nmero de hogares a
cargo de madres solteras con ms de tres hijos
ubicados en estructuras precarias. Todos los
cambios, derrumbes estructurales y deterioros
debidos a fenmenos meteorolgicos se
registran de inmediato en el SIG.
Vinculada a ese proyecto, La Habana Vieja se
puso en marcha una iniciativa encaminada a
la reduccin de los riesgos que consiste en la
creacin de un Centro de respuesta de la
Defensa Civil equipado para dar respuesta a
las emergencias durante las veinticuatro horas
del da.
Entrevista a Jorge Jorge, en el gobierno municipal de la Habana Vieja, marzo del 2003.
El Instituto Nacional de la Vivienda (INV). El INV es el mayor constructor de

viviendas del pas. Una vez que ha ocurrido un desastre, el INV coordina con las
autoridades provinciales y municipales, la Defensa Civil y el Ministerio de Economa y
Planificacin a fin de proceder a la evaluacin de los daos sufridos por las viviendas.
El Instituto decide qu viviendas deben ser reconstruidas, cules necesitan un refuerzo
estructural y cules exigen reparaciones. Los funcionarios municipales y provinciales del
INV elaboran un plan de trabajo para cada una de las viviendas afectadas y realizan la
distribucin de los recursos (Gaviria 2003, 14). Lamentablemente, la escasez de
materiales de la construccin les impone severas limitaciones a las iniciativas del
Instituto y de otras autoridades para mejorar las estructuras.
c. Medidas encaminadas a evitar la superpoblacin de las reas de alto riesgo

La rpida urbanizacin que ha tenido lugar en los pases del sur en las ltimas dcadas
ha dado por resultado que un gran nmero de pobres viva en reas de alto riesgo (PAHO
1998, 7). Cuba ha enfrentado el problema histricamente mediante el desarrollo y el
incremento del acceso a los servicios en las zonas rurales, para desestimular la emigracin
de la poblacin rural y, en consecuencia, la superpoblacin de las ciudades. El
compromiso del gobierno con el desarrollo rural fue un objetivo fundamental de la
poltica revolucionaria a partir de 1959, y los datos estadsticos demuestran que el
desarrollo de las zonas rurales se ha incrementado de manera sustancial en los ltimos
cuarenta aos (Sinclair and Thompson 2000, 15).
Otro objetivo de la poltica
gubernamental ha consistido en crear oportunidades de empleo profesional en esas
zonas, de modo que los hijos y las hijas de los campesinos que adquieren una educacin
y ttulos profesionales tengan la posibilidad de obtener un empleo acorde con sus
capacidades en sus zonas natales.
El gobierno se encarga tambin de supervisar de cerca la situacin en las reas de alto
riesgo del pas donde ya existen asentamientos poblacionales. Los niveles de riesgo de esas
reas se miden y evalan peridicamente. Segn el Estado Mayor de la Defensa Civil
Nacional, 2 137 000 de los 11 000 000 de cubanos se clasifican como poblacin
vulnerable residente en reas de alto riesgo como visto en Tabla 3 (Acosta 2002, 2).
NMERO DE PERSONAS
PELIGRO AL QUE SON VULNERABLES
902,000
Rotura o desbordamiento de presas o embalses
650,000
Derrumbe parcial o total de vivienda/ edificio
540,000
Inundaciones
45,000
TABLA 3
Deslizamientos de tierra
Total: 2,137,000
Debido a la constante amenaza de huracanes, la Defensa Civil Nacional les presta una
atencin especial a las comunidades clasificadas como vulnerables a las inundaciones
costeras. Especial atencin se concede a las ubicadas a menos de un metro por encima
del nivel del mar o a menos de mil metros de la costa.
29
d. Investigacin sobre el cambio climtico y trabajo en esa rea

Cuba comenz su trabajo en el terreno del cambio climtico en 1991, cuando el
gobierno cre la Comisin Nacional sobre el Cambio Climtico para realizar una
evaluacin preliminar del impacto potencial del cambio climtico en Cuba. En un
inicio, el PNUD apoy el desarrollo y la presentacin del subsiguiente informe cubano
ante el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico. Con el
tiempo, la comisin original se transform en el Grupo Nacional sobre el Cambio
Climtico, adscrito al Instituto Cubano de Meteorologa. El Grupo incluye a
representantes de diversos ministerios. Adems del PNUD, el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha brindado apoyo al trabajo de Cuba en el
terreno de la investigacin del cambio climtico, su manejo y la adaptacin al mismo.
En 1994 Cuba ratific la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico (INSMET 2001).
El Instituto Cubano de Meteorologa (ICM) El ICM, que es una dependencia del
Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente, monitorea, detecta, investiga,
sigue y brinda informacin sobre los cambios meteorolgicos en desarrollo, incluidos los
huracanes y las condiciones del mar (Rubiera 2000). Como parte de la regin IV de la
Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM), el Instituto sostiene una relacin de
trabajo en torno a los huracanes con la oficina central de esa Regin, el US National
Hurricane Center (Centro nacional de huracanes de los Estados Unidos), ubicado en
Miami ya que los huracanes que amenazan a Cuba a menudo se dirigen hacia los
Estados Unidos (Sims and Vogelman 2002, 396).
El ICM tambin investiga los
fenmenos asociados al cambio climtico y las condiciones meteorolgicas extremas.
Aparte de su trabajo en torno a los fenmenos que afectan al pas, el ICM desempea
un papel de importancia en la regin merced a su participacin en la Red de Manejo de
Riesgos del Caribe a travs de la Iniciativa de La Habana.10 La red constituye un marco
de colaboracin para incrementar las capacidades de la regin en lo que toca al manejo
de riesgos y a la movilizacin de recursos para iniciativas que contribuyan a reducir la
vulnerabilidad de los pases de la regin caribea ante los graves riesgos y efectos del
cambio climtico, la variabilidad climtica y los peligros naturales (CRMN 2001). El
Instituto de las Naciones Unidas para la Formacin y la Investigacin (UNITAR) ha
seleccionado al Instituto Cubano de Meteorologa como el encargado de la capacitacin
y la formacin para la investigacin en la regin (INSMET 2001).
Programa de investigacin de la Defensa Civil Nacional Cuba cuenta con una gama
de centros de investigacin cuyo trabajo tiene un impacto sobre la mitigacin de los
desastres causados por un gran nmero de peligros. El Programa Especial Cientfico
Tcnico de la Defensa Civil, coordinado por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa y
Medio Ambiente, realiza investigaciones especficas sobre vas para mejorar los
mecanismos destinados a proteger a la poblacin y la economa de peligros naturales y
tecnolgicos. Su labor en la deteccin de los riesgos y la vulnerabilidad asociados a los
huracanes incluye la evaluacin de los riesgos y la vulnerabilidad debidos a las
inundaciones costeras mediante el Sistema de Informacin Geogrfico (SIG). En el
Programa Especial Cientfico Tcnico de la DCN intervienen muchas de las principales
30
instituciones cientficas del pas, as como entidades gubernamentales de los niveles

nacional y local (Gaviria 2003, 14).
2. Mitigacin de desastres en el nivel comunitario

a. Desarrollo de una cultura de la seguridad
Los entrevistados para este informe abarcan desde expertos en el tema hasta ciudadanos
comunes. Independientemente de su papel, todos estaban absolutamente al tanto de las
medidas y procedimientos que deban seguir en caso de huracn. Conocan las fases de
aviso en caso de una emergencia, dnde procurar informacin, cmo asegurar sus hogares
y adnde dirigirse en busca de refugio si necesitaban evacuarse. Imperaba entre ellos la
idea de que el gobierno priorizara la seguridad de las personas. Es obvio que la poblacin
cubana ha desarrollado una cultura de seguridad. Muchos de los cubanos con los que
hablamos se consideraban actores con importantes papeles que desempear en la
preparacin y la respuesta. La educacin y la formacin, una cultura de movilizacin y
organizacin social, al igual que una confianza bsica en que el gobierno le concede
prioridad a la vida humana en una situacin de emergencia fomentan esa visin.
Cualquier nio de escuela
El elemento bsico de la reduccin de riesgos, el compromiso poltico con la

preservacin de las vidas humanas, hace posible que se establezca un nivel de confianza
entre el gobierno y la poblacin en momentos de emergencia. Ms all de ese nivel de
confianza, la poblacin debe tener la seguridad de que los sistemas esenciales funcionan
y de que existen los recursos necesarios (como un sistema de aviso en casos de
emergencia, el transporte para la evacuacin, los refugios y los servicios mdicos). Para
que una poblacin colabore en la reduccin de sus propios riesgos ante los peligros, debe
estar consciente de en qu consisten esos sistemas y de cmo acceder a ellos (Villegas
Meja 2002, 7). Todos los anteriores son elementos fundamentales del desarrollo de una
cultura de la seguridad.
sinos reciben esa formacin.
puede explicarle cmo prepararse, qu hacer.
Los estu-
diantes saben qu hay que

hacer; conocen las fases, qu
hacer en cada fase.
Cmo
acopiar cosas en la casa y guardarlas, quitar el agua y la

electricidad.
Todos los estu-
diantes, trabajadores y campe-
Jos Castro, Secretario de la Comisin de

Evacuacin y Estudiantes de la Defensa Civil
de Cienfuegos. Entrevista realizada en marzo
del 2003.
b. Educacin
Cuba ha hecho una gran inversin en la elevacin de la conciencia de su poblacin
acerca de la preparacin para casos de desastre y la respuesta ante los mismos. La
preparacin, la prevencin y la respuesta forman parte de los programas escolares, y en
muchas disciplinas se incluyen en los planes de estudio universitarios (Llanes Guerra
2003). Como todos los nios cubanos asisten por ley a la escuela hasta el 9no. grado,
las escuelas desempean un papel fundamental en la educacin masiva sobre la
reduccin de riesgos (Sims and Vogelman 2002, 395). Los materiales educativos, como
los excelentes folletos publicados por la Cruz Roja Cubana, son de fcil acceso. Ms all
del sistema de educacin, en los centros de trabajo e instituciones se realizan prcticas
peridicas de reduccin de riesgos. Los medios de comunicacin transmiten programas
y mensajes sobre reduccin de riesgos, mitigacin y preparacin para casos de desastre.
Los mdicos de la familia11 imparten clases sobre reduccin prctica de riesgos en lo
relativo a temas de salud asociados con los desastres como parte de un enfoque de salud
pblica de base orientado a la prevencin. El ejercicio Meteoro y la actualizacin de
los planes de emergencia (se explican en el prximo captulo) que se llevan a cabo
anualmente son herramientas importantes de educacin y formacin para elevar la
Los cubanos comienzan a aprender sobre

desastres a muy temprana edad. Nios
de escuela primaria reciben instrucciones
de que hacer en casos de desastres.
31
conciencia de la poblacin y contribuir a crear una cultura de la seguridad (Unin Radio

2003).
c. Organizacin comunitaria y capital social

La sociedad cubana exhibe un grado impresionante de movilizacin y organizacin
social. Los cubanos son miembros de varias organizaciones de masas, como la
Federacin de Mujeres Cubanas (FMC), organizaciones estudiantiles o los Comits de
Defensa de la Revolucin (CDR).12 Durante cualquier mes del ao, grupos de vecinos
formados segn criterios diversos se renen con el mdico de la familia, en el CDR, la
FMC o con su representante en el gobierno local. En esas reuniones se exponen y
debaten los planteamientos y problemas del vecindario, se brinda informacin y se
organizan actividades barriales como las limpiezas de las cuadras a las que convoca
mensualmente el CDR (Uriarte 2002, 18).
La cooperacin y el liderazgo comunitario cubano se nutren de recursos humanos como
los mdicos de la familia y los directores de las escuelas locales, cuya existencia es
resultado de la inversin en el desarrollo humano que forma parte del modelo de
desarrollo socioeconmico del pas. Igualmente, la mitigacin de desastres cubana se ve
fuertemente reforzada por el capital social de su comprehensiva organizacin social.
LA ORGANIZACIN COMUNITARIA Y EL CAPITAL SOCIAL

MARCAN LA DIFERENCIA
En un estudio de caso publicado en el
Informe Mundial sobre Desastres Naturales de la FICR correspondiente al ao
2002, dedicado a la reduccin de riesgos,
se analizan los resultados intangibles del
empleo del enfoque de medios de
subsistencia13 en Maputo, Mozambique,
cuando la ciudad se vio afectada por
devastadoras inundaciones en el ao
2000. En esa misma zona se haba puesto
en marcha un proyecto que utilizaba el
enfoque de medios de subsistencia, y
segn las entrevistas que se citan en el
texto, se logr lo siguiente:
El proyecto se centraba en la reduccin de la
pobreza mediante el establecimiento de
vnculos entre los residentes de la localidad, la
municipalidad, el sector privado, el gobierno, la
universidad y algunas organizaciones no

gubernamentales. Esos vnculos dieron origen a
positivos factores sociales y polticos, e incidieron en que se establecieran mecanismos en
la municipalidad encaminados a coordinar el
apoyo al desarrollo de las vecindades pobres.
Resulta significativo que durante una reciente
evaluacin, los funcionarios municipales, el
administrador del distrito y los residentes
manifestaran que las relaciones construidas
durante el proyecto de medios de subsistencia
tambin fortalecieron su capacidad para
responder al desastre... En este enfoque, la
mitigacin de desastres consiste, en efecto, en
la accin de construir elementos tangibles y no
tangibles para reducir la vulnerabilidad (IFRC
2002, 32).
Dicha organizacin social construye conocimientos y crea cohesin entre los diferentes
grupos y actores en el nivel barrial, lo que a su vez sirve para tejer una red de relaciones.
Como se muestra en el ejemplo que sigue, tomado de Mozambique, las relaciones que
32
se forjan en el funcionamiento cotidiano del sistema cubano dan pie al desarrollo de

redes de conocimientos y familiaridad que potencian la cooperacin en momentos de
emergencia.
C. Preparacin para casos de desastre14

Sera difcil ser tomado por sorpresa por un huracn en Cuba. Cuando comienza a
soplar un huracn desde el Caribe oriental hacia la Isla, este se convierte de pronto en el
centro de todas las conversaciones. Se sintonizan la radio y la televisin. La poblacin
permanece informada y conoce los papeles que debe asumir de producirse una
emergencia. Es obvio que ese nivel de preparacin para casos de desastre de la poblacin
tiene una slida base en las estrategias de mitigacin de desastres analizadas en la seccin
previa. Los mismos elementos un buen ejercicio de gobierno para la reduccin de los
riesgos, estructuras nacionales, organizacin comunitaria y formacin de capital social
estn tambin presentes en la preparacin cubana para casos de desastre, pero se
configuran en ella de manera diferente, como se ver ms detalladamente a
continuacin.
1. Estructuras nacionales
a. La Defensa Civil Nacional (DCN): empleo de los dirigentes de gobierno locales
Como ya se seal, la Defensa Civil Cubana se distingue por ser una combinacin de
estructura nacional y organizacin de base. Si bien la DCN es claramente una
institucin nacional que cuenta con personal e infraestructura, es tambin un sistema de
medidas y procedimientos, un concepto de organizacin en el que participa toda la
poblacin. Ambos elementos estn consagrados en la ley que especifica que la DCN es
una estructura nacional encargada de movilizar a toda la poblacin en caso de amenazas,
incluidos los desastres nacionales, las emergencias o una invasin.
El Estado Mayor de la Defensa Civil coordina al Sistema de Medidas de Defensa Civil
y se encarga de exigir y controlar la puesta en prctica de todas las medidas y
procedimientos de reduccin de riesgos en caso de un peligro. Cuando existe la
posibilidad de un peligro, propone para su aprobacin al presidente de la Repblica por
intermedio del Ministro de las Fuerzas Armadas las fases y las medidas a adoptar.
Cuando el peligro se hace inminente, el Estado Mayor de la Defensa Civil constituye el
Centro de Direccin Nacional para Caso de Desastres sobre la base de su estructura,
personal y la participacin de especialistas de los organismos y sus dependencias. Desde
ah se dirigen las medidas de la respuesta a la emergencia durante todo su curso. La
Defensa Civil utiliza las informaciones que brinda el Instituto Cubano de Meteorologa
y de otras instituciones competentes para poner en marcha el sistema de alerta temprano
para caso de huracanes e intensas lluvias. La DCN supervisa que los medios transmitan
continuamente alertas sobre el paso de la tormenta, mensajes sobre la evacuacin,
normas de conducta, medidas a adoptar por la poblacin y los organismos, entidades
econmicas, instituciones sociales y otros boletines de emergencia (Castro 1994).
33
Muchos pases tienen una institucin dedicada a la defensa civil. Lo que distingue a la
estructura cubana es su concepto organizativo: aprovecha las estructuras de direccin y
administracin provinciales y municipales ya existentes. Por ley, los presidentes de todas
las asambleas provinciales y de todos los gobiernos municipales son los jefes provinciales
y municipales de la Defensa Civil, y tienen a su cargo la organizacin, la coordinacin
y el seguimiento de las labores de prevencin, mitigacin, respuesta a emergencia y
reconstruccin en su zona. Sus centros de operaciones son los centros provinciales,
municipales y zonales de la Defensa Civil que se constituyen en sus propias
instalaciones. (Castro 1994). Lo que ello significa es que se pone en marcha un proceso
centralizado de toma de decisiones, lo cual es clave en situaciones de emergencia, y un
proceso descentralizado de puesta en prctica de las mismas, con lo que se consiguen la
agilidad y la flexibilidad tambin necesarias para una preparacin y una respuesta de
emergencia efectiva.
Miembros de una delegacin provincial

del Ministerio de Ciencia, Tecnologa y el
Medio Ambiente muestran un mapa
utilizado para evaluar y abordar daos
dejados por un huracn.
En la prctica, el jefe de la Defensa Civil de cada provincia o municipio est

ntimamente familiarizado con la labor del gobierno en su zona, lo que implica tambin
que los grupos locales reciben rdenes de alguien a quien conocen, y no de un extrao
trado de afuera durante el lapso de la emergencia. En caso de emergencia, todos los
directores de centros de trabajo, hospitales, escuelas o empresas asumen sus
responsabilidades, consistentes en dirigir a sus trabajadores en el cumplimiento de las
medidas de la defensa civil. Por ejemplo, en una fbrica de refrescos de La Habana, el
director es el responsable de la defensa civil. En caso de una emergencia, supervisa el
cumplimiento de las medidas de defensa civil en la fbrica y coordina con el jefe de la
defensa civil de su zona industrial. En Cuba, las estructuras que gobiernan la vida diaria
son las que se emplean para poner en prctica las medidas de la defensa civil.
b. Alerta temprana y comunicacin

En Cuba el ICM est responsabilizado por ley de brindarle informacin meteorolgica
a la Defensa Civil. A partir de esa fuente de informacin cientficamente confiable, el
pas ha desarrollado un sistema de comunicacin efectivo para la preparacin para casos
de desastre que hace nfasis en los siguientes aspectos:
una estructura clara para decidir qu acciones de preparacin para casos de desastre y
respuesta ante los mismos deben adoptarse;
la voluntad poltica de actuar a partir de la informacin y transmitirla a la poblacin
en general por los canales de comunicacin pblica designados para ello;15
mensajes claros, coherentes y de fcil comprensin sobre el avance del peligro y sobre
las medidas a adoptar para preservar las vidas;
sistemas alternativos de comunicaciones en caso de que el servicio elctrico se vea
afectado.
La formulacin de los mensajes de modo claro, en un formato fcilmente reconocible,
constituye un elemento sencillo, pero importante, de la preparacin para casos de
desastre en Cuba. Para cada una de las cuatro fases de una emergencia nacional
(informativa, de alerta, de alarma, de recuperacin) existen instrucciones claramente
34
especificadas acerca de las medidas a adoptar y sobre qu se puede esperar. Toda la

estructura de la respuesta ante desastres se formula en trminos de esas cuatro fases.
Gracias a esa formulacin consistente y sistemtica de los mensajes sobre la emergencia,
desde los jefes provinciales de la Defensa Civil hasta los nios de la escuela de una
cooperativa rural conocen las cuatro fases de una emergencia. Y lo que es mejor an,
saben qu hacer en cada caso.
2. Preparacin para casos de desastre en accin en las comunidades

En la labor de preparacin para casos de desastre en Cuba se pone an ms nfasis en
las actividades claves a realizar en el nivel comunitario que en el nacional. El modelo
cubano de reduccin de riesgos tiene uno de sus pilares bsicos en el fortalecimiento de
la comprensin por parte de las bases de los procedimientos y medidas de la defensa civil
en momentos de emergencia, y en su participacin en ellos (Llanes Guerra 2002, 3).
Ese empleo de los liderazgos locales permite aprovechar al mximo los conocimientos,
fortalece la cohesin social y potencia la participacin en el nivel comunitario. A fin de
que la labor de los dirigentes locales en la reduccin de riesgos resulte efectiva, el
gobierno invierte en el desarrollo de capacidades de preparacin para casos de desastre.
Uno de los mtodos ms efectivos de cultivar esas capacidades en la poblacin ha sido
el fomento de su participacin en la planificacin para casos de emergencia, la deteccin
de riesgos y los ejercicios de entrenamiento al nivel barrial y en los centros de trabajo.
PREVENCIN DE DESASTRES
Como ya se ha dicho, la poblacin cubana recibe educacin sobre preparacin para casos
de desastre por intermedio de los mensajes de los medios de comunicacin, la Cruz Roja
Cubana y la educacin formal en las escuelas, todo lo cual forma parte de un esfuerzo
nacional para crear una cultura de la seguridad. Adems de ello, hay tres ejercicios de
amplia participacin popular que se realizan en el nivel comunitario, en los cuales
interviene una parte significativa de la poblacin en la prctica directa y el
entrenamiento para la preparacin para situaciones de emergencia. Esos tres ejercicios
educativos son la deteccin de riesgos en la comunidad, la actualizacin anual del plan
para casos de emergencia y el ejercicio nacional de entrenamiento.
ACTUALIZACIN
DETECCIN DE
RIESGOS EN LA
COMUNIDAD
DEL PLAN DE
EMERGENCIA

La deteccin de riesgos en Cuba se realiza en todos los niveles gubernamentales, as
como en el nivel comunitario, y la llevan a cabo los residentes de cada barrio, como los
mdicos de la familia o los representantes de las organizaciones de masas. La deteccin
de riesgos abarca desde los megaproyectos antes mencionados (p.e., la evaluacin de la
vulnerabilidad de las poblaciones que viven en reas de alto riesgo) hasta la deteccin
mediante el SIG de los edificios de alto riesgo en La Habana Vieja. Sin embargo, el
cemento que sostiene el edificio de la reduccin de riesgos cubana es la meticulosa y
continua deteccin de riesgos que llevan a cabo en el nivel local los miembros de las
distintas comunidades.
EJERCICIO
NACIONAL DE
ENTRENAMIENTO
Una conversacin con la representante de la Federacin de Mujeres Cubanas (FMC) en

un barrio de La Habana pone de manifiesto la efectividad de esa estrategia:
35
A m me toca atender esta parte del barrio me explic. Si viene un

huracn, ya s que en el edificio multifamiliar vive una anciana en silla de
ruedas que va a necesitar ayuda para salir de su casa. Tengo once madres
solteras con nios menores de dos aos en apartamentos en segundos y terceros
pisos que necesitan ms apoyo para evacuarse y cuidados especiales en los
refugios. Tengo dos mujeres embarazadas, una en aquella cuadra y otra en
esta, que van a necesitar atencin especial. 16
Su testimonio tambin da fe de cmo la FMC garantiza que se identifiquen y atiendan
en el trabajo comunitario en torno a la preparacin y respuesta en casos de desastre los
problemas especiales de las mujeres en situacin de vulnerabilidad.
Las madres solteras son ayudadas en el

proceso de evacuacin.
Esto es deteccin de riesgos para descubrir vulnerabilidades en su nivel ms bsico.

No es una tarea complicada, sino un simple censo de quines necesitan ayuda
adicional para la evacuacin y a quin se debe asignar la responsabilidad de brindarla.
La tarea se potencia por el hecho de que la delegada de la FMC conoce a las
implicadas, porque son sus vecinas. El aprovechamiento de ese conocimiento
comunitario en el sistema de planificacin de la preparacin para casos de emergencia
lo hace extremadamente efectivo.
Como parte de sus responsabilidades cotidianas, las organizaciones y actores barriales
siguen la situacin de la poblacin del barrio. El CDR lleva un registro de los hogares
como parte de su censo comunitario; en l se incluye qu viviendas son vulnerables a
sufrir daos a causa de un huracn y cules pueden servir como refugios. La representante de la FMC se mantiene al tanto de las mujeres del barrio, y por tanto, sabe
cules estn en situacin vulnerable o necesitan una asistencia especial; el mdico de la
familia tiene registrados a los enfermos y a los que tienen necesidades fsicas o
psicolgicas especiales. Cuando llega el momento de actualizar el plan de emergencia,
el CDR rene la informacin que le proporcionan todos estos actores relevantes y la
incluye en el plan. Una vez que un huracn o un desastre resultan inminentes, los
mismos que lo redactaron revisan el plan de emergencia y lo actualizan.17
b. Actualizacin del plan para casos de emergencia

Toda la informacin recopilada a partir de la deteccin de riesgos, desde el nivel nacional
hasta el comunitario, se emplea todos los aos para la actualizacin de los planes de
emergencia cubanos. El plan para casos de emergencia, revisado y actualizado
anualmente en todos los niveles gubernamentales, todos los centros de trabajo y todos
los sectores de la poblacin, es un documento prctico con procedimientos concretos a
seguir en todas las fases. Existe un plan nacional, as como planes para cada provincia,
ministerio, institucin, empresa y organizacin hasta llegar a los barrios. Todas las
organizaciones e instituciones participan en la actualizacin del plan cada ao
rectificando los errores, reconociendo los problemas, proponiendo soluciones y
recomendando mejoras prcticas.
La informacin obtenida a partir de la deteccin comunitaria de los riesgos antes descrita
da origen al plan de emergencia. Sobre la base de esa informacin, el plan se actualiza en
36
lo relativo a aspectos particulares como la evacuacin de la poblacin vulnerable. A las

personas en situacin de riesgo se les asigna un refugio cercano previamente escogido
para en el caso de una evacuacin. La deteccin proporciona informacin actualizada
acerca de las estructuras que pueden emplearse como refugios comunitarios, cuntas
personas se asigna a los mismos y la subsiguiente cantidad de recursos necesarios para
alimentarlas, qu medios de transporte sern necesarios y otros aspectos logsticos.
Las instituciones gubernamentales, los ministerios y las organizaciones sociales no se
limitan a detectar los riesgos, sino que tambin valoran sus potencialidades como parte
de la preparacin para casos de desastre. Desde el nivel nacional hasta el municipal, los
ministerios e instituciones hacen una valoracin de los recursos que pueden poner a
disposicin de los planes para casos de emergencia. Como parte del proceso de
planificacin para una emergencia, comprometen esos recursos para as satisfacer las
necesidades detectadas. El sistema cubano garantiza la cooperacin interinstitucional
para la puesta en comn y la distribucin de recursos en respuesta a las necesidades
evidenciadas por la deteccin de riesgos y las revisiones del plan para casos de
emergencia.
CONFRONTANDO LA EMERGENCIA DESDE ABAJO

En el curso de una larga entrevista realizada
en marzo del 2003, el actual responsable
de la Comisin de Evacuacin y Estudiantes,
Jos Castro, nos explic sus experiencias en
el desarrollo y el empleo de los planes para
casos de emergencia. Jos Castro ha
trabajado en la Defensa Civil en Cienfuegos
desde su creacin.
El primero de diciembre de cada ao,
tan pronto termina la temporada ciclnica, las autoridades cubanas en todos
los niveles comienzan a actualizar el
Plan de Emergencia, tarea que concluye
entre marzo y abril. Vemos lo que
ocurri durante el ao, especialmente si
pas un huracn... lo que funcion, lo
que no, y hacemos ajustes. Miramos los
mapas provinciales, las zonas vulnerables a las inundaciones, las casas en
mal estado, etc.
Comenzando por el nivel de los CDR, las
autoridades actualizan el plan en los
barrios. Los miembros del CDR anotan en
su censo las viviendas que pueden resultar
vulnerables, el nombre de la familia y el
nmero de menores. Asientan tambin

quin va a cada lugar en una evacuacin,
quin requiere ayuda adicional, etc., y
entonces todos los CDR le envan su plan
al jefe de la zona (cada zona abarca cinco
o seis CDR). El jefe de la zona rene toda
la informacin de su zona, la incorpora al
plan de emergencia y lo enva al municipio.
En mi zona, por ejemplo, tengo cincuenta
viviendas vulnerables.
Ahora en marzo, aqu en Cienfuegos, ya
hemos terminado tres cuartas partes de
ese proceso. Ya hicimos el censo, y en
este momento el plan est en el nivel
provincial. Despus se lleva a La
Habana. Todas las organizaciones y
ministerios hacen lo mismo. Salud
Pblica tiene que rehacer su plan si tiene
nuevos policlnicos o consultorios. En
mayo, todas las organizaciones y
ministerios tienen que haber terminado
la misma tarea para estar listos para el
inicio oficial de la temporada ciclnica
en Cuba.
37
Como explica Jos Castro, en cada nivel de gobierno se compila el plan, que adopta cada
vez ms complejidad, y se enva al prximo nivel, hasta que, al final, la suma de todos
es el plan nacional. Ese plan tambin cumple las funciones de memoria institucional
del conjunto de la Defensa Civil.
Y si todo el proceso de preparacin del plan para casos de emergencia resulta
impresionante, igualmente lo fue la clara evidencia que nos dieron todos los
entrevistados para este informe de que el plan es una verdadera herramienta de trabajo.
En cada una de las entrevistas sostenidas con la poblacin de Pinar del Ro y la Isla de
la Juventud en el ao 2002, tras el paso de los huracanes Isidore y Lili, los entrevistados
se referan una y otra vez al plan para casos de emergencia, como se muestra en los
extractos que se citan despus.
EL METEORO
Hacemos un ejercicio todos los aos antes
de la temporada ciclnica (en mayo),
llamado el meteoro. Es un ejercicio que se
hace en los niveles nacional, provincial,
municipal y comunitario. Hacemos un
ensayo del paso de un cicln, asumiendo que
esperamos un huracn de gran intensidad.
En ese ejercicio lo ponemos todo a prueba.
Le damos a la gente situaciones hipotticas... Por ejemplo, el jefe de la defensa
civil aqu en Cienfuegos le da una situacin
al director de la compaa elctrica: Tantas
lneas cadas, tantos generadores afectados,

aqu est tu problema principal.... Y le
pregunta: Cmo enfrentaras esa situacin? El director tiene que responder sobre
la base de su plan de emergencia. El primer
da todo el mundo se dedica a esos ejercicios, a responder a situaciones hipotticas. El segundo da llevan a cabo todas
las medidas de preparacin fsica en la
comunidad.
Jos Castro, Defensa Civil de Cienfuegos,
Entrevista realizada en marzo del 2003
c. Ejercicio nacional de entrenamiento

La deteccin de riesgos en el nivel comunitario y el plan para casos de emergencia,
ambas herramientas de educacin popular para formar a las bases en la preparacin para
casos de desastres, son reforzados por un ejercicio nacional de entrenamiento que se
celebra anualmente. Una vez al ao, hacia fines de mayo, todo el pas, en los
ministerios, escuelas, hospitales y fbricas participa en un ejercicio de dos das de
duracin dedicado a la reduccin de riesgos ante los huracanes. Su propsito es refrescar
la memoria de todos acerca de su papel y practicar los cambios introducidos con
respecto al ao anterior. El primer da se dedica a ejercitarse en situaciones hipotticas
para ensayar las estrategias y procedimientos de respuesta ante desastres. En el segundo
da se realizan actividades concretas de preparacin: poda de ramas de rboles que
pueden caer sobre las casas durante un huracn, revisin de los muros de presas o
embalses en busca de puntos dbiles, limpieza de pozos, identificacin de lugares a los
cuales evacuar los animales, etc.
38
UN VISTAZO A LA RESPUESTA CONTRA DESASTRES

Notas extradas de las entrevistas realizadas
durante la visita de Oxfam a la Isla de la
Juventud en octubre del 2002
Primero pasamos a la fase informativa nos
explica un miembro de la cooperativa
Conrado Bentez. Cuando se declara la
fase de alerta, llevamos a los animales a
terrenos altos y evacuamos a las mujeres y
los nios. Una vez que llega el cicln
pasamos a la fase de alarma. Pasado el
cicln, entramos en la fase de recuperacin
contina el miembro de la cooperativa. Formamos equipos para evaluar
los daos y comenzar las labores de
saneamiento.
Los miembros de la comunidad enclavada
en la cooperativa Jos Mart, en la Isla de la
Juventud, nos explicaron lo que haban
hecho durante la fase de alerta. Todos los
estudiantes de secundaria fueron enviados
de las escuelas internas a sus hogares, y
todas las personas residentes en reas de
riesgo fueron evacuadas. Cada una de ellas
tena asignado un lugar de refugio en el
plan de emergencia, desde mucho antes de
que llegara la tormenta. A fin de aprovechar al mximo los recursos, se haba
asignado a todas las personas posibles a las
viviendas de vecinos o familiares slidamente construidas para resistir el paso
de un huracn y que no corrieran peligro de
inundacin. Quienes no fueron asignados a
casas vecinas fueron transportados a un
centro de evacuacin que en la mayora
de los casos es una escuela por
trabajadores gubernamentales.
Los dirigentes de la cooperativa nos explicaron cmo se logr evacuar a terrenos
altos a 1.300 animales, slo dos se
perdieron a pesar del paso tan prximo de
los dos huracanes. Los dirigentes de la

cooperativa evacuaron a sus miembros, y
en cierto momento tuvieron que atravesar
arroyos crecidos para rescatar a algunas
personas que haban quedado atrapadas
por la rpida subida de las aguas.
Para nuestra entrevista, el presidente del
gobierno municipal reuni en Nueva
Gerona, la capital de la Isla de la Juventud,
a los representantes locales de los
ministerios de Educacin, Salud Pblica y
Recursos Hidrulicos (que controla la
calidad y la distribucin del agua), y a los
dirigentes locales de las organizaciones de
masas, a fin de que nos explicaran su papel
en la preparacin para casos de desastre y
la respuesta ante los mismos. Por ejemplo,
el Ministerio de Salud Pblica est a cargo
de los refugios y se ocupa de que
dispongan de atencin y suministros
mdicos, al tiempo que la polica se
encarga de su seguridad. Las panaderas
municipales los abastecen de alimentos. La
poblacin tiene una clara comprensin de
la importancia de la evacuacin, y la manera
en que se operan los refugios facilita una
estrecha cooperacin interministerial.
En septiembre y octubre del 2002 tanto
Isidore como Lili interrumpieron el servicio
elctrico en la Isla de la Juventud, y, por
consiguiente, se cortaron las transmisiones
televisivas. Pero el gobierno municipal
estableci una conexin a travs de una
lnea telefnica y el servicio de radioaficionados, de modo que fluyera la
informacin entre el ICM, los trabajadores
de la defensa civil, los voluntarios que
laboraban en las comunidades y la
poblacin que llamaba por telfono.
D. Respuesta ante los desastres

La DCN pone en marcha el sistema de respuesta ante desastres cuando decide que existe
un peligro inminente lo cual anuncia a travs de los medios de comunicacin locales y
39
nacionales. Para este se constituye el Centro de Direccin Nacional para Caso de

Desastres desde el cual se dirige las medidas de emergencia en todo el pas. Esa
estructura nacional se entrelaza con la organizacin comunitaria mediante los dirigentes
de los gobiernos locales.
Lo que sigue es una instantnea de cmo funciona la respuesta ante desastres en la
prctica en el nivel comunitario. Las citas son extractos de entrevistas realizadas durante
una visita a varias comunidades de la Isla de la Juventud poco despus de que ese
territorio fuera azotado por el segundo de dos huracanes que lo afectaron en el lapso de
once das en el otoo del ao 2002. Los huracanes Isidore y Lili hicieron muchos
destrozos: un total de 18 000 viviendas fueron daadas o destruidas en Pinar del Ro y
la Isla de la Juventud. No obstante, no se produjeron vctimas fatales a consecuencia del
huracn Lili, y slo una como resultado del huracn Isidore. El resto de esta seccin es
un recorrido por las cuatro fases crticas de la respuesta ante los desastres. Su objetivo
es ilustrar qu sucede cundo se produce un desastre.
Un campesino cubano recoge rbanos

antes de la tormenta.
Aunque puede parecer demasiado simplista, esta instantnea demuestra que el factor
ms importante de la respuesta ante desastres en Cuba es que la poblacin coopera
masivamente. La combinacin de un buen ejercicio de gobierno, que ha educado e
involucrado a la poblacin, con sistemas efectivos y que funcionan, da por resultado que
grandes cantidades de personas hayan desarrollado la confianza y la conciencia necesaria
para hacer uso de esas estructuras, y que tengan la formacin y los recursos para hacerlas
funcionar en la prctica.
1. Fases de la emergencia
a. Fase I, informacin: 72 horas antes del paso del huracn
Vecinos atentos escuchan instrucciones

de la Defensa Civil. La cooperacin
comunitaria con las polticas gubernamentales es un factor importante para
la reduccin del riesgo en poblaciones
vulnerables.
Durante esta fase, cuando parece probable que un huracn azote la Isla, la mayora de
los cubanos no se alejan demasiado de la radio o la televisin. La estructura de la
Defensa Civil se pone en alerta, y los medios de comunicacin desempean un papel de
suma importancia al mantener informada sistemticamente a la poblacin sobre el
avance del huracn. La estrategia del ejercicio de gobierno consistente en hacer uso de
los dirigentes locales se pone en marcha: los presidentes de las asambleas provinciales y
municipales asumen su condicin de jefes locales de la Defensa Civil, organizan sus
centros de mando y activan sus estructuras organizativas. Convocan tambin reuniones
de coordinacin, consultan los planes para casos de emergencia y adoptan las medidas
iniciales para preparar a la poblacin de la zona, asignando transporte y equipos a los
lugares en que se necesitan y designando responsabilidades y tareas. En el nivel
comunitario, los CDR, las dems organizaciones de masas, los mdicos de la familia, los
directores de escuelas y los directores de instituciones asumen sus responsabilidades:
actualizan las listas de los miembros de la comunidad en situacin vulnerable, consultan
los planes para casos de emergencia y de evacuacin, y chequean los procedimientos y
el destino de la evacuacin, as como los abastecimientos.
Vale la pena recordar que un sistema de comunicacin efectivo es uno de los elementos
de la regla de oro de un buen ejercicio de gobierno. En una entrevista realizada por
OXFAM en octubre del 2002, un viejo trabajador agrcola de la provincia de Pinar del
40
Ro comparaba la situacin actual con la existente en su niez: Entonces no se saba

nada de cundo llegaba el cicln, a no ser por las seales del tiempo; hasta si uno tena
radio, no se saba hasta que estaba encima de uno volndole el techo. Actualmente,
bajo la direccin de la DCN, los medios de comunicacin informan sobre el avance de
la tormenta, en qu fase se encuentra el pas, qu medidas deben adoptarse, dnde estn
ubicados los recursos, qu sucede en las distintas zonas del pas, y transmiten mensajes
sobre el tema. Toda esa informacin se formula de modo claro en trminos de
preparacin para casos de desastre y respuesta ante los mismos, lenguaje que a los
cubanos les resulta familiar. Los miembros de la Asociacin Cubana de
Radioaficionados, incorporados a la estructura de la Defensa Civil, se preparan para
posibles interrupciones del servicio elctrico durante esta fase o cualquiera de las
siguientes.
ASEGURANDOSE DE QUE TODOS ESTN PREPARADOS

Vivamos en La Habana en 1996 cuando el
huracn Georges estaba a punto de atravesar
Cuba. Como ramos extranjeros, todo el
mundo asuma que no sabamos qu hacer, as
que los vecinos entraban y salan constantemente de nuestro apartamento para
aconsejarnos que llenramos la baaera de
agua, precintramos las ventanas, desconectramos los aparatos elctricos, consiguiramos bateras o velas y guardramos el
auto en el garaje. Todos los vecinos del edificio
ayudaban a precintar las ventanas de la
entrada. La representante de la Federacin de
Mujeres Cubanas del barrio recorra el lugar

pasando revista a su poblacin vulnerable
para ver cmo les iba. El mdico de la familia
chequeaba a sus pacientes para decidir si
alguien necesitaba ser trasladado a un
hospital como medida de precaucin. La gente
haca reservas con sus cuotas de alimentos,
contaba sus velas, llenaba recipientes de agua
y cocinaba. Todos, hasta los nios, saban
qu hacer.
Lderes de cooperativas, mostrados aqu,

son actores esenciales para la gestin de
daos resultantes de desastres. Las
cooperativas cubanas pueden movilizar y
evacuar a sus miembros en caso de
peligro.
Entrevista a cooperante internacional

residente en La Habana en 1996
b. Fase II, alerta: 48 horas antes del paso del huracn
Cmo salva vidas Cuba?
Si aumenta el riesgo de paso del huracn, todas las organizaciones, instituciones y

entidades se movilizan al mximo. El centro de la DCN en cada provincia, municipio
y zona se convierte en el ncleo de todas las coordinaciones e informaciones para el rea
que atiende. All se celebran reuniones de coordinacin mientras que el personal atiende
los problemas, toma decisiones para solucionarlos, dirige la distribucin de los recursos
a medida que se presentan las necesidades y mantiene los canales de informacin con el
nivel de gobierno al que est inmediatamente subordinado. Los centros dirigen la
puesta en prctica del plan para casos de emergencia por intermedio de la estructura
descentralizada de los gobiernos locales hasta el nivel de los barrios.
El factor ms importante parece
La poblacin comienza a prepararse para el paso del huracn. Las escuelas en particular
las internas envan a los nios a sus hogares. Si la DCN, en coordinacin con el sector
agrcola y las autoridades locales, considera que hay tiempo para ello, grupos de
trabajadores voluntarios cosechan todos los productos posibles y conducen los animales
a terrenos altos. Cuando el Estado Mayor de la DCN da la orden de evacuacin,
culos y los viales y la escasez de
ser la evacuacin oportuna. Unas

700 000 personas de una poblacin total de 11 millones fueron
evacuadas [durante el paso del
huracn Michelle].
Se trata de
toda una hazaa, teniendo en

cuenta el mal estado de los vehcombustible que sufre el pas.
Dr. Ben Wisner
Socialism and storms
The Guardian, 4 de noviembre del 2001
41
Todos a salvo
La defensa civil es consciente al llevar
acabo evacuaciones. Miembros de la
Cooperativa Jos Mart citaron un
caso en que un campesino evacu a
su familia pero decidi quedarse para
proteger sus cerdos del huracn. El
equipo de la defensa civil regres
para trasladarlo ya que estaban en
alerta por posibles inundaciones,
pero l rehus dejar su propiedad. La
inundacin comenz, obligando al
campesino y sus cerdos a subirse
encima de una mesa. Despus se
subi con sus cerdos al techo de la
casa. La defensa civil envi un bote
para evacuar al obstinado campesino.
El campesino le dijo al equipo de
rescate que no saldra a menos que
sus cerdos vinieran con l insisti
para que subieran los cerdos uno por
uno hasta que finalmente l se subi
al bote de rescate.
comienza el traslado de la poblacin de alto riesgo segn el plan. El jefe de evacuacin

de la DCN de cada rea moviliza el transporte como se especifica en el plan para casos
de emergencia. La poblacin asegura lo ms posible sus hogares (Castro 1994).
Estructuras para la preservacin de vidas
Cuando se aproxima un huracn, por intermedio de los dirigentes locales y la
organizacin comunitaria se movilizan los dos factores claves de las estructuras para la
preservacin de vidas en Cuba: la evacuacin masiva y oportuna adems de un seguro y
bien organizado sistema de refugios dotados de los recursos adecuados. Diferentes
sectores del gobierno colaboran para hacer que el proceso de evacuacin al igual que el
sistema de refugios funcione sin imprevistos.
Evacuacin
A partir del reconocimiento de que a menudo las personas son remisas a abandonar su
rea de residencia, y a fin de minimizar la carga de los refugios, el plan de evacuacin
cubano tiene como base tres opciones. Si una familia reside en una vivienda que ha sido
certificada como segura en caso de huracn y que no est amenazada de inundacin,
puede permanecer en su hogar y acoger en l a vecinos de viviendas declaradas
vulnerables en caso de tormenta. Las personas cuyas casas tienen techos de tejas,
fibrocemento o guano deben trasladarse a una casa de placa de concreto. Si se agota esa
opcin en el barrio, a las familias se les asigna un refugio colectivo y se les proporciona
el transporte para trasladarse a l. Los jefes de la defensa civil de las distintas zonas
emplean todo, desde camiones hasta carros de caballos para transportar a los evacuados.
Adems, coordinan las informaciones, comparten los medios de transporte y dirigen a
los miembros de las diferentes instituciones que han sido previamente designados para
llevar a cabo la evacuacin. Para trasladar a los evacuados de las zonas de alto riesgo se
utilizan todos los recursos necesarios: para ese propsito se ponen a disposicin de los
equipos de rescate de la Defensa Civil y medios de transporte como helicpteros y botes
de otros organismos e instituciones.
LA EVACUACIN SALVA VIDAS

Cuando se declara la fase de alerta se evacua
de inmediato a las familias de todas las reas
de alto riesgo, las zonas costeras, etc., nos
cont Jos Castro al ser entrevistado por
Oxfam. Un huracn de categora 4 5
puede derrumbar un edificio de cinco o seis
plantas. Evacuamos a todos los que viven en
los edificios altos de la periferia de la ciudad.
Se enva a sus hogares a todos los estudiantes.

La Defensa Civil alerta a las escuelas y organiza el transporte para recoger a los
estudiantes y llevarlos a sus casas. Una vez que
estn en sus hogares, tengo que evacuar a la
poblacin. Las familias se sienten mucho ms
tranquilas cuando estn reunidas. 18
Refugios
Como los refugios a menudo son escuelas u otros edificios municipales, hay que
prepararlos antes de que lleguen los evacuados. Al inicio de la fase de alarma, se acopia
42
en ellos agua, medicamentos y suministros mdicos de las reservas para emergencia de

los gobiernos locales. De inmediato se evidencia en los refugios la cooperacin entre
diferentes ministerios e instituciones. El departamento de epidemiologa los
inspecciona, las panaderas estatales preparan alimentos, y ocupa sus lugares el personal
encargado de atenderlos, integrado por un director, un subdirector, un mdico, un
enfermero, policas y un representante de la Cruz Roja (Cruz Roja Cubana 2003).
Esas dos estructuras de preservacin de vidas, esto es, los procedimientos para la
evacuacin y los refugios, funcionan porque la poblacin coopera con ellas. Es posible
formar a individuos y crear equipos de evacuacin y refugios, pero si no se educa a la
poblacin para la evacuacin, si esta no confa en el gobierno, si no sabe a qu refugio
debe dirigirse, no cooperar y se perdern vidas. El exitoso funcionamiento de las
estructuras cubanas para la preservacin de vidas demuestra la importancia de formar
capital social para aprovechar al mximo los factores tangibles.
EL PAPEL DEL SECTOR DE LA SALUD EN LA COMUNIDAD

El caso del Ministerio de Salud Pblica
ilustra cmo tambin se organiza y
coordina estrechamente el plan para casos
de emergencia en los ministerios segn su
papel y sus responsabilidades especficas.
Esa coordinacin horizontal y vertical
permite un uso ptimo de las personas y
los recursos, y fortalece los vnculos entre
el trabajo que normalmente realizan los
individuos y su papel en la respuesta ante
situaciones de emergencia. El Ministerio
de Salud Pblica coordina con la DCN y la
Cruz Roja Cubana para garantizar un
enfoque multidisciplinario de la prevencin
de enfermedades, el cumplimiento de las
medidas de higiene y epidemiologa, y que
los hospitales reciban orientaciones claras
durante la emergencia a fin de que se
brinde una atencin mdica adecuada.
Tan pronto se anuncia la fase de alerta, los
mdicos se dirigen al lugar que tienen
asignado. Los hospitales son los cuarteles
generales de los mdicos de la familia de

cada zona. Al mismo tiempo, los mdicos
asignados a los refugios los inspeccionan
para acopiar all los suministros mdicos
necesarios y verificar sus condiciones. Se
enva a los mdicos de la familia a sus
barrios para que chequeen a sus pacientes
en sus hogares y para ayudar en la
evacuacin en coordinacin con las
delegadas de la FMC y la comisin de
evacuacin del CDR, bajo la orientacin de
la DCN local. Mientras todo esto ocurre,
los hospitales organizan sus reservas y sus
fuentes de energa de emergencia y se
aseguran de contar con todo el personal
necesario. El Ministerio de Salud Pblica
distribuye tabletas de cloro entre la
poblacin afectada para garantizar la
disponibilidad de agua potable durante el
paso del huracn. (Entrevista con las
autoridades municipales en la Isla de la
Juventud, Oct. 2002)
c. Fase III, alarma: el paso del huracn

Una vez que el huracn penetra en el territorio nacional y se comienzan a sentir sus
efectos, el pas pasa a la fase de alarma y entra plenamente en vigor la repuesta ante
desastres. Los medios de comunicacin transmiten ininterrumpidamente informaciones
y orientaciones, y los centros de la DCN hacen todo lo posible para mantener en
43
funcionamiento los canales de comunicacin. Se insta a todos a permanecer bajo techo

durante el paso de la tormenta.
Durante el paso del huracn, todos los jefes locales, municipales, provinciales e
institucionales de la defensa civil permanecen en sus puestos y adoptan las acciones
necesarias, al tiempo que se mantienen en contacto con los centros de mando provinciales
y nacionales de la Defensa Civil mediante los radioaficionados, de resultar ello necesario.
UNA LECCIN QUE LOS EE.UU. PUEDEN APRENDER DE CUBA

Hay razones que inclinan a pensar que una
evacuacin oportuna, masiva y organizada
salvara vidas en los Estados Unidos. Segn
un informe de mayo del 2000 del U.S.
Center for Disease Control (Centro de
control de enfermedades de los Estados
Unidos), 45 de las 52 muertes registradas
debido al paso del huracn Floyd en 1999,
y 18 de las 24 ocasionadas por el huracn
Isabel en el ao 2003 se produjeron por
una de las tres causas siguientes:
personas que buscaron refugio en
estructuras inadecuadas (viviendas
mviles) que resultaron destruidas o
daadas por el huracn,
personas ahogadas, muchas de ellas en
sus autos,
personas muertas en accidentes de
trnsito en medio del caos de circulacin de vehculos causado por una
evacuacin tarda.
Resulta lgico pensar que esas muertes
podran haberse evitado. No obstante, en
los Estados Unidos los municipios no estn

obligados a responder a un centro nacional
de toma de decisiones en lo relativo a una
evacuacin: cada municipio dispone de
autoridad para tomar sus propias decisiones
sobre el tema. Una vez que las adopta, no
cuenta con potestad para hacerlas cumplir
(Kim 2002, 3). En Cuba, por el contrario,
la evacuacin masiva de las reas
vulnerables comienza en la fase de alerta,
una vez que la DCN lo indica. Los gobiernos locales cuentan con el entrenamiento y
la autoridad necesaria para conducir la
evacuacin sobre la base del plan para casos
de emergencia que han contribuido a
redactar. La educacin de la poblacin
sobre la importancia de las estructuras
diseadas para la preservacin de vidas y la
participacin de la comunidad en las
actividades de preparacin son factores
importantes del cumplimiento por parte de
la poblacin de las medidas de emergencia.
d. Fase IV, recuperacin: tras el paso de la tormenta

Dos semanas despus del paso del huracn Lili, las calles de Gerona ya estaban
libres de desechos, y el gobierno municipal nos asegur que el personal mdico y
el departamento de epidemiologa tenan perfectamente al da el control de
enfermedades. Para entonces, la mayora de los habitantes del territorio tena
acceso a agua potable, transportada en camiones cisternas a sus comunidades.
Aunque muchos permanecan an en los refugios, porque sus hogares an no
eran habitables, se trabajaba en todas partes para secar colchones, rescatar
materiales para la reconstruccin de las viviendas y reparar la infraestructura.19
44
Una vez que la tormenta abandona el territorio nacional, se anuncia el inicio de la fase
de recuperacin y los dirigentes de los gobiernos locales y provinciales, en su condicin
de jefes de la Defensa Civil, comienzan a movilizar equipos de saneamiento que centran
su atencin en las estructuras o instalaciones que puedan causar dao o ms destrozos.
De inmediato, la atencin se dirige al abastecimiento de agua potable, lo que incluye la
purificacin, la distribucin y el restablecimiento del servicio. Antes de autorizar el
regreso de los evacuados a sus hogares, la Defensa Civil inspecciona los edificios para
verificar su integridad estructural.
Las autoridades locales realizan un censo de los daos sufridos por edificios y viviendas
en sus reas. Esos censos se compilan en el municipio, la provincia y finalmente en el
nivel nacional, y constituyen la base para establecer las prioridades en lo tocante a reparaciones y rehabilitaciones. Al mismo tiempo, se realiza otro censo de las prdidas
econmicas, los daos sufridos por la agricultura y otros indicadores. La Defensa Civil
coordina con el Ministerio para la Inversin Extranjera y la Colaboracin (MINVEC)
todo lo relativo a la cooperacin internacional y la ayuda ante los daos producidos por
el huracn (Castro 1994).
Cuando las zonas quedan despejadas y se restablecen los servicios, se desactiva esta fase
final de la emergencia. El Estado Mayor de la DCN le propone al presidente de la
Repblica la desactivacin del sistema de emergencia. Una vez aprobado, la DCN
anuncia el fin de la emergencia y el pas retorna a los procesos normales de toma de
decisiones. A medida que ello resulta posible, las autoridades provinciales, municipales
y locales regresan a sus labores administrativas habituales y las medidas para la recuperacin a ms largo plazo se incorporan a las estructuras nacionales.
E. Recuperacin del desastre

Como en cualquier otro pas, la recuperacin de un desastre en Cuba es un proceso largo
y complejo. En la Isla resulta especialmente difcil debido a los efectos combinados de
la crisis econmica y el embargo estadounidense, que afectan la adquisicin de
materiales, desde el cloro hasta los clavos, y que demora la compra de los recursos y su
transporte hasta el pas.20 Lo que sigue no es una descripcin paso a paso de la
recuperacin de desastres en Cuba, sino una reflexin sobre algunos elementos claves del
sistema cubano que facilitan la recuperacin y reducen la desigualdad del impacto sobre
los sectores vulnerables, y sobre otras facetas del sistema que facilitan significativamente
la reconstruccin y la recuperacin.
1. Acceso universal a los servicios gubernamentales

Como se mencion antes en este informe, el sistema cubano de acceso universal a los
servicios reduce tanto la vulnerabilidad de la poblacin como la escala de la desigualdad
en lo tocante a vulnerabilidad en el seno de la misma. Eso hace que los damnificados
por un huracn tengan menos desventajas para recuperarse de sus efectos. En su
informe titulado Cuba, la poltica social en la encrucijada: manteniendo las prioridades,
transformando la prctica, la doctora Miren Uriarte plantea que la red de seguridad social
45
Fidel dijo que bamos a volver

a construir todas estas viviendas y lo hicimos. Todas son
viviendas buenas, slidas, y
tienen electricidad y bao.
Cada comunidad hizo un acto
de entrega de la propiedad de
las viviendas.
Reparamos y
reconstruimos 33 000 viviendas [todas las destruidas o

daadas
por
el
huracn
Michelle en el ao 2001]. Los

materiales fueron un problema.
Las empresas mandaron personal para dar una mano y
enviaron los recursos de que
disponan a travs del estado.
Los centros de trabajo de las
familias ayudaron con trabajo
voluntario y el transporte de
los materiales.
cubana est golpeada, pero resiste. Ello significa en esencia que si bien la prestacin
de los servicios se ve afectada por la escasez general de recursos, los cubanos rara vez
quedan inermes, ya que participan en un sistema que ofrece un acceso universal a los
servicios y es rico en recursos humanos. Los cubanos no entran a formar parte del
sistema cuando se ven afectados por un desastre natural, sino que cuando eso sucede ya
formaban parte del mismo. Todo damnificado es un miembro conocido del sistema y,
por tanto, su caso se sigue. Ello es vlido para servicios que abarcan desde la salud y la
educacin hasta los seguros contra desastres de las cosechas.
Algunos les
siguieron pagando a sus trabajadores y los liberaron del

trabajo para que ayudaran en la
construccin de sus viviendas.
(Delegado de la Defensa Civil, Cienfuegos,
marzo del 2003).
2. Compromiso gubernamental con la reconstruccin y la

recuperacin
A diferencia de lo que ocurre demasiado comnmente en las poblaciones que se
recuperan de un desastre, en Cuba los huracanes tienden a reforzar la cohesin social en
vez de daarla. Existe en el pas un compromiso y una capacidad demostrados para
restablecer los servicios y las estructuras a medida que se dispone de materiales. La
poblacin da por sentado ese compromiso de parte del gobierno. Durante la dcada de
1990 la crisis econmica caus retrasos importantes en la labor de reconstruccin de los
bienes daados. De las personas que perdieron sus hogares, a aquellas que no pudieron
ir a vivir con familiares o amigos se les proporcionaron albergues gubernamentales
hasta que se pudiera reparar sus viviendas. Tras el paso del huracn Michelle, el
gobierno asign prcticamente el total de la produccin nacional de materiales de la
construccin a la reconstruccin de las viviendas afectadas, hasta que se concluy la
reparacin de todas ellas.
3. Capital social
Aqu hay mucha experiencia y solidaridad. La gente realmente ayuda, y eso es
lo importante. La participacin es masiva. Despus de Michelle, todo el mundo
dio una mano en el saneamiento, y los camiones se lo llevaron todo. En cuatro
o cinco das la ciudad estaba limpia. Todo el mundo se dedic a la reparacin y
la reconstruccin... Estamos educados para pensar en los dems, y pensamos en
todos. Eso es lo que protege a la gente. La solidaridad es la clave de todo esto.
Pero no es perfecto; tenemos que seguir mejorndolo.
(Delegado del gobierno local de Cienfuegos, entrevista realizada por
Oxfam en marzo del 2003)
a. Solidaridad
La poblacin cubana, que trabaja en condiciones de continua escasez material, da
muestras de una gran solidaridad cuando ocurre un desastre. Inmediatamente despus
del paso de un huracn, los vecinos comienzan a acopiar ropa en los barrios para los
damnificados. En octubre del 2002, cuando los huracanes Lili e Isidore destruyeron
miles de casas de tabaco, instalaciones elctricas y viviendas en la regin de Pinar del
Ro, cientos de carpinteros y electricistas voluntarios de otras regiones de la Isla fueron
a cooperar con la provincia. Ayudaron a reconstruir las casas de tabaco y a restablecer
46
el servicio elctrico. Mientras los voluntarios ayudaban a las provincias azotadas por los
huracanes, sus compaeros realizaban entre todos el trabajo que les corresponda en sus
centros de origen. En Pinar del Ro, el gobierno provincial se encarg de su
alojamiento y alimentacin. Esa solidaridad permite aprovechar al mximo los
recursos humanos del pas, les permite hacer una contribucin a quienes no pueden
desplazarse a las zonas afectadas para brindar su ayuda y establece vnculos entre los
habitantes de distintas regiones.
b. Movilizacin
Los cubanos cuentan con mucha experiencia y conocimientos en tareas de movilizacin
para labores comunitarias, y ello se hace obvio de modo inmediato en la fase de
recuperacin con la realizacin de las tareas de saneamiento y reconstruccin. En Cuba,
el gobierno es el empleador fundamental y el encargado de la recuperacin, de modo
que puede asignar empleados de diversos centros de trabajo para que abandonen sus
labores productivas usuales y se dediquen a tareas de recuperacin tras un desastre, como
el saneamiento de los vecindarios. Las prdidas que ello implica en trminos
productivos son asumidas por el gobierno y no por un empleador privado. Aunque esas
prdidas inciden directamente en la capacidad gubernamental para brindar empleo,
servicios y beneficios al conjunto de la poblacin, al menos el mtodo tiene una pequea
ventaja: dichas prdidas se reparten ms o menos equitativamente en el seno de la
poblacin en vez de complicar aun ms slo la situacin de los afectados por la
tormenta.
Las reflexiones anteriores sobre cmo potencia el sistema cubano la capacidad del pas
para recuperarse nos retrotraen a la correlacin entre equidad y vulnerabilidad explicada
en la primera seccin dedicada al modelo de desarrollo cubano. El objetivo de ese
modelo es proporcionarle a la poblacin un acceso universal a los servicios que cubran
sus necesidades bsicas. Ello es clave para reducir las desigualdades tpicas que
demuestran ser sumamente costosas en situaciones de desastre: la desigualdad de niveles
de vulnerabilidad y, en consecuencia, la desigualdad en el acceso a la asistencia para la
recuperacin. La experiencia cubana demuestra que una poltica concertada dirigida a
disminuir la falta de equidad es un paso fundamental para evitar la cada en picada que
suele producirse cuando el desastre afecta a los pobres y marginados.
La participacin de la poblacin en la
reconstruccin es un concepto central
del modelo cubano.
47
CAPITULO IV: LA REPRODUCCIN DE LA EXPERIENCIA CUBANA
IV. LA REPRODUCCIN DE LA
EXPERIENCIA CUBANA
A. Introduccin
Es posible reproducir o adaptar en otros pases la experiencia cubana en el rea de la
reduccin de riesgos? Ser que el modelo neoliberal centroamericano, por oposicin
al modelo socialista cubano, hace que las realidades en ambos lugares resulten tan
diferentes que no se puedan extraer lecciones de la reduccin de riesgos cubana? Si
volvemos a los factores que fortalecen la reduccin de riesgos en Cuba (mencionados al
principio de la Seccin III) se nos hace evidente que la carencia en Centroamrica de
fuertes estructuras nacionales destinadas a la mitigacin de desastres y la preparacin
para los mismos constituye una enorme desventaja. Existe un claro contraste entre la
voluntad poltica y el compromiso demostrados por algunos gobiernos de la Amrica
Central y el de Cuba en lo que respecta a conceder prioridad a la preservacin de las
vidas humanas, que es razonable pensar que son la piedra de toque para un buen
ejercicio de gobierno en lo que respecta a la reduccin de riesgos.
No obstante, si bien ese compromiso poltico no es explcito en el nivel nacional, puede
existir y, de hecho, muchas veces existe, en los niveles locales de gobierno. El modelo
descentralizado de la reforma neoliberal, tan extendido en la Amrica Central, crea una
situacin en la cual las comunidades vulnerables pueden desarrollar el compromiso con
la reduccin de riesgos en los niveles municipal o provincial. Extraer lecciones de Cuba
y adaptarlas a otros pases en el nivel del gobierno local o las organizaciones
comunitarias constituira un intento por encontrar medidas concretas que redujeran la
vulnerabilidad de las poblaciones en situacin de riesgo y salvaran ms vidas.
EL DESARROLLO DE RELACIONES DE CONFIANZA ENTRE LAS AUTORIDADES Y LA

SOCIEDAD CIVIL: DOS RESPUESTAS DIFERENTES AL HURACN MICHELLE
La tormenta que recibi el nombre de
Michelle azot a Honduras en noviembre
del ao 2001 cuando era una depresin
tropical. En ese pas dej un saldo de
doce muertes y de 115 000 personas
que se vieron obligadas a abandonar sus
hogares (slo 4 000 fueron evacuadas).
En cinco departamentos hondureos (un
departamento equivale a una provincia o
estado) se declar el estado de
emergencia debido a las inundaciones. El
presidente Carlos Flores sobrevol en un
helicptero la regin afectada del norte
del pas. Flores hizo un llamado a la
comunidad internacional en demanda de
fondos de ayuda; los habitantes de los

departamentos afectados afirman que
an esperan la ayuda prometida por el
gobierno a raz del paso del huracn
Mitch.
Cuando Michelle lleg a Cuba ya se haba
convertido en un huracn de categora 4.
Ms de 700 000 cubanos fueron
evacuados, y se produjeron cinco
muertes, la mayora debido a derrumbes
de edificios. El presidente Castro se
dirigi de inmediato a visitar a las
vctimas de la tormenta y a evaluar personalmente los daos en las tres provincias
ms afectadas: Matanzas, Cienfuegos y

Villa Clara. Se reuni con turistas
evacuados a Varadero y al da siguiente se
traslad a Cienfuegos. Le prometi a la
poblacin ayuda proveniente de las
reservas nacionales, y compareci en la
televisin para asegurar que Cuba sobrevivira a la tormenta. Tenemos mucha
preparacin, mucha disciplina, mucha
organizacin, dijo. Para nosotros, la
victoria consiste en tener un mnimo de
prdida de vidas (SCFC 2002). La ayuda
fue proporcionada, incluyendo la reconstruccin de todas las viviendas afectadas.
49
Ms que tratar de extrapolar elementos para adaptar de una manera abstracta, la

prxima seccin de este informe consiste en un ejercicio de reflexin acerca de cules
elementos de la experiencia cubana en reduccin de riesgos pueden adaptarse a la
realidad centroamericana. Cuando el huracn Mitch azot la Amrica Central en 1998
dej una saldo de miles de muertes; ello fue una dura prueba del fracaso de los
gobiernos nacionales en la preservacin de vidas. La experiencia centroamericana nos
induce a preguntarnos si el modelo cubano puede adaptarse para su uso en pases que
carecen de equidad en los servicios, voluntad poltica nacional y fuertes estructuras
nacionales para la reduccin de riesgos.
Organizaciones internacionales y regionales como el FICR y el Asian Risk Reduction
Center (el Centro Asitico de Reduccin de Riesgo) han promovido y apoyado el
modelo CBDM como una importante estrategia en la reduccin de riesgo. La estrategia
de CBDM enfatiza el desarrollo de habilidades y el fortalecimiento de la capacitacin a
nivel comunitario para la reduccin de desastres. Algunas ONGs en Centroamrica ya
utilizan este modelo en la preparacin contra desastres. Cuba ofrece un ejemplo extenso
de cmo poner en prctica el modelo CBDM a nivel nacional.
Diversos actores de la sociedad civil centroamericana han expresado su inters en
conocer el modelo cubano para decidir si algunos aspectos del mismo podran resultar
aplicables a su experiencia en el rea de preparacin para casos de desastre, no slo con
vistas a los huracanes, sino tambin a otros peligros asociados a fenmenos
meteorolgicos. Esta seccin del informe no pretende presentar un panorama general
de la reduccin de riesgos en la Amrica Central, sino que intenta sentar las bases de una
reflexin inicial sobre la manera en que podra adaptarse mejor la experiencia cubana en
las circunstancias antes mencionadas.
1. Recursos nacionales escasos
La primera diferencia crucial entre Centroamrica y Cuba es que esta ltima cuenta con
un nmero de fuertes estructuras nacionales en el rea de la reduccin de riesgos.
Particularmente en lo que toca a la mitigacin de los desastres, Cuba sobresale mientras
que la primera carece de ellas. La falta de un compromiso poltico con la reduccin de
riesgos en el nivel nacional es un asunto clave, ya que conduce a la politizacin de la
reduccin de riesgos debido a la presencia de intereses en pugna, y constituye un
obstculo para la asignacin de recursos. No hay all procesos sistemticos que vinculen
los recursos existentes con las bases (Trujillo 2000, 55)21.
En los pases centroamericanos no existen o son escasos los marcos de trabajo para la
preparacin o la respuesta ante desastres, segn las investigaciones llevadas a cabo por el
Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica
Central (CEPREDENAC). Las regulaciones constructivas y de planificacin fsica son
mnimas, y en la mayora de los casos (salvo en Costa Rica), no se hace cumplir con
firmeza la legislacin existente.
50
En muchos de los pases centroamericanos hay comisiones nacionales para casos de

emergencia o estructuras nacionales de defensa civil, pero falta la conexin entre esas
organizaciones en el nivel nacional y las bases. A menudo los vnculos de la Defensa
Civil con las instituciones militares despiertan la desconfianza de la poblacin.
Los planes de emergencia nacional no suelen ser comprehensivos. Slo en Costa Rica y
El Salvador los planes tienen un alcance verdaderamente nacional, e incluso en esos
casos no son del dominio pblico. Slo en Guatemala y Costa Rica la ley obliga a
cumplir los planes de emergencia, aunque sera difcil penalizar a la poblacin por no
seguir planes que desconoce.
En el nivel nacional, Centroamrica y Mxico tienen la misma posibilidad que Cuba de
acceso a la informacin meteorolgica y sismolgica, pero no los recursos tcnicos y
humanos en el rea de la meteorologa, las conexiones con estructuras nacionales de
emergencia ni la voluntad poltica de que dispone Cuba para emplear esa informacin
consistentemente para beneficio de la poblacin vulnerable.22
2. Informacin e investigacin: recursos nacionales existentes

En Centroamrica existen excelentes organizaciones dedicadas al estudio y la
investigacin de los desastres y la reduccin de riesgos, muchas de ellas no
gubernamentales. Gracias a sus esfuerzos, la regin cuenta con abundantes
informaciones y muchos abanderados de la reduccin de riesgos. La mayor parte de la
informacin sobre desastres naturales en Mxico y Centroamrica se brinda slo en
conferencias, seminarios, talleres, sitios web y documentos (Trujillo 2000, 64). Dicha
informacin es amplia y se han producido algunos materiales para emplearlos en nivel
de base. No obstante, el problema consiste en que no existe ningn proceso para
transmitir esa informacin a las personas en situacin de riesgo de manera sistemtica,
a pesar de los empeos de diferentes organizaciones no gubernamentales y sociedades de
la Cruz Roja.
Sobre todo despus del paso del huracn Mitch, diversas organizaciones no
gubernamentales locales e internacionales, asociaciones y organizaciones como
sindicatos, asociaciones campesinas o grupos comunitarios de Centroamrica han
ganado mucha experiencia en el trabajo de presin dirigido a influir sobre los gobiernos
nacionales en pro de una mejora de la reduccin de riesgos. Su xito fundamental ha
sido el de obtener acceso a las estructuras de toma de decisiones sobre la asignacin de
los fondos para la recuperacin de desastres. La labor de presin en el nivel nacional
sigue siendo una herramienta esencial en la Amrica Central para la reduccin de riesgos
del conjunto de la poblacin.
3. Recursos en los niveles local y comunitario

Visto a travs del lente de la experiencia cubana, resulta evidente que Centroamrica
posee recursos importantes para la reduccin de riesgos a pesar de la carencia de factores
tangibles en el nivel nacional. Una vez identificados, esos recursos pueden emplearse y
desarrollarse de modo efectivo para reducir la vulnerabilidad. El asunto clave consiste
en configurarlos de manera que se pueda obtener el mximo provecho de su eficiencia,
51
y garantizar que realmente se usen. Resulta esencial abordar estos esfuerzos de reduccin
de riesgos como un medio para desarrollar y potenciar el capital social existente, ese
aceite que hace que la mquina funcione armnicamente. Como se mencion antes, el
modelo poltico de descentralizacin permite que exista un espacio real para desarrollar
la labor de reduccin de riesgos con gobiernos locales que la acojan, o fomentando el
inters de gobiernos locales, a los que resulte ms factible pedir cuentas de su gestin
ante la poblacin que al gobierno nacional.
Los siguientes factores sociales existentes en Centroamrica pueden ser la base de la
colaboracin con los gobiernos locales en la reduccin de riesgos:
Una nutrida y dinmica comunidad no gubernamental23 con dcadas de experiencia
y relaciones con las bases. Aunque no existe un solapamiento suficiente entre las
ONGs que trabajan en el rea de desarrollo per se y los grupos que laboran en
reduccin de riesgos, algunas ONGs intentan relacionar los retos que plantea la
reduccin de riesgos y el desarrollo local.
Un grupo significativo de organizaciones de base y comunitarias, y de asociaciones,
con una rica experiencia en organizacin y movilizacin comunitarias.
Experiencias prcticas de proyectos de reduccin de riesgos en el nivel local. En el
ao 2002 en Centroamrica haba 130 proyectos en curso o recin concluidos de
reduccin de riesgos en el nivel local (Lavell 2002, 8).
Considerable experiencia en la coordinacin y el intercambio entre instituciones y
organizaciones que se dedican al tema del desarrollo, sea en el nivel local, el nacional
o el internacional, as como redes y estructuras para ese fin.
La experiencia cubana de emplear el capital social para sacar el mximo provecho de
otros factores de la reduccin de riesgos resulta especialmente apropiada para su
utilizacin en el nivel comunitario en Centroamrica, si se tiene en cuenta el nivel de
organizacin comunitaria en sectores de su poblacin. Los conceptos de solidaridad,
participacin, organizacin comunitaria y cohesin en torno a temas centrales de
preocupacin resultan familiares, y el sector no gubernamental los emplea de mil
maneras en las labores relacionadas con el desarrollo a nivel comunitario.
4. Potencial para la mitigacin de desastres: centralidad del

gobierno local
El empleo en Cuba de las autoridades de los gobiernos locales para reducir los riesgos ha
cosechado reales beneficios como estrategia de mitigacin de desastres. Aun teniendo
en cuenta las diferencias entre los sistemas polticos, existe la posibilidad de lograr un
impacto positivo reforzando el papel de los gobiernos locales centroamericanos en la
reduccin de riesgos. La voluntad poltica que tanto escasea en la arena nacional puede
existir, y a menudo existe, en el nivel local. Fomentar la participacin de los gobiernos
locales como actores protagnicos de la preparacin para casos de desastre y la respuesta
ante los mismos sera aprovechar la filosofa que sustenta la descentralizacin, cuya
esencia es lograr que los gobiernos locales rindan mejores cuentas de su gestin a la
poblacin. La combinacin de formacin, conocimientos tcnicos incorporados de
otros mbitos y estructuras de gobierno locales puede convertirse en una estructura para
52
las labores, la toma de decisiones, el establecimiento de prioridades y la coordinacin

intersectorial en torno a los desastres. En la medida en que exista una relacin de
transparencia entre los ciudadanos y sus gobiernos locales, incluidos los mecanismos de
rendicin de cuentas, existir un terreno frtil para extender la autoridad y la capacidad
de toma de decisiones de los gobiernos locales en la preparacin para casos de desastre
y la mitigacin y respuesta ante los mismos. All donde exista un nivel de confianza
entre la poblacin y el gobierno local, ese capital social puede y debe ser la base para
lograr la cooperacin popular con las medidas de preparacin para casos de desastre y de
respuesta ante los mismos.

Al examinar el modelo cubano de preparacin para casos de desastre en busca de
elementos del mismo que pueden adaptarse para su empleo en el nivel de los gobiernos
locales de Centroamrica, los siguientes aspectos parecen ser los ms relevantes: empleo
de los dirigentes locales, movilizacin comunitaria, participacin popular en la
planificacin, puesta en prctica comunitaria de las estructuras diseadas para la
preservacin de vidas y continuo nfasis en la utilizacin del capital social.24 Consolidar
el trabajo de preparacin y respuesta en el nivel local podra posibilitar que se
desarrollara un trabajo de reduccin de riesgos hacia niveles superiores desde los
municipios y las provincias.
1. Participacin popular en la preparacin

En el nivel local, la prctica cubana de movilizar la participacin de la comunidad y crear
inters mediante dicha participacin tiene como base una metodologa ya existente en
la Amrica Central. Los siguientes son tres mecanismos que se refuerzan entre s para
formar a la poblacin, crear materiales prcticos de aprendizaje y comenzar a desarrollar
la confianza y el compromiso comunitario:
deteccin comunitaria de los riesgos,
creacin de planes locales para casos de emergencia y
ejercicios de entrenamiento en los niveles comunitario y/o municipal
El establecimiento de estas prcticas en el nivel comunitario puede ser el primer paso para
el fortalecimiento de la prctica de reduccin de riesgos en el nivel de los gobiernos locales
con vistas a llevarla despus de abajo hacia arriba hasta el nivel nacional. En el nivel
comunitario, los ejercicios de entrenamiento pueden despertar un cmulo de reflexiones,
debates y motivaciones. Hablar de los problemas y de la manera en que se deben abordar
es una va excelente para desarrollar la conciencia y el consenso de la comunidad. El
ensayo de las medidas de evacuacin puede constituir otra forma efectiva de educar a la
poblacin sobre su importancia y motivarla a actuar en caso de desastre.
En su trabajo, Disaster Preparedness and Mitigation in Post Mitch Nicaragua (2001),
Rocha y Christopolis dan ejemplos de ONGs en Nicaragua que promovieron
exitosamente estas prcticas al nivel comunitario. Dichas organizaciones capacitaron
53
comits de emergencia en varias comunidades que luego demostraron ser muy eficaces
en la evacuacin de los residentes de la comunidad cuando pas el Huracn Mitch.

Existen dos retos para el uso efectivo de la deteccin de riesgos en la comunidad en
Centroamrica: encontrar un mecanismo para compartir la informacin existente y
lograr como parte integral de la misma la participacin comunitaria.
Cuba emplea un modelo de mapas de

riesgo prctico al lidiar con las
poblaciones ms susceptibles. Representantes de vecindarios como las
mujeres en esta foto juegan un papel
importante en la evaluacin de la
vulnerabilidad de otros residentes.
Compartir la informacin: Aunque sus aos de experiencia con las labores en torno al
desarrollo han hecho que las ONGs, los gobiernos locales y las organizaciones
comunitarias centroamericanas cuenten con un cmulo de informaciones acerca de los
factores de vulnerabilidad en el nivel comunitario, esa informacin vital a menudo est
en manos de diferentes personas y se encuentra compartimentada. En Cuba, la
naturaleza del sistema de la defensa civil hace que muchos de los actores fundamentales
del desarrollo en los niveles provincial, municipal y comunitario mdicos, lderes
comunitarios, alcaldes, inspectores de la vivienda, presidentes de cooperativas sean a
su vez miembros activos de la defensa civil en momentos de crisis. Ello implica que la
informacin clave de las comunidades se comparte y utiliza en vez de permanecer
compartimentada.
Desarrollar la participacin: Formar a los miembros de las comunidades en una
deteccin de riesgos sencilla para fines de evacuacin o del establecimiento de
estructuras bsicas para la preservacin de vidas puede resultar un mtodo sumamente
efectivo para fomentar la participacin local. Aprender haciendo refuerza las lecciones
sobre reduccin de riesgos, logra que la actividad se nutra de los conocimientos de los
habitantes de la localidad y desarrolla capital social para la reduccin de riesgos, al
aprovechar el acervo comunitario. Dividir las tareas de deteccin de riesgos entre los
diferentes actores con capacidades tcnicas y conocimientos distintos puede servir para
que se desarrolle la participacin comunitaria sin grandes inversiones en formacin. Los
miembros y lderes de las comunidades pueden clasificar sin mayores dificultades las
casas como seguras o inseguras, y emplear esa informacin como base para asignarle
otras viviendas o refugios a la poblacin vulnerable. En Cuba, la FMC tiene la
responsabilidad de identificar y resolver las necesidades de las mujeres, especialmente las
que se encuentran en situacin de vulnerabilidad. Dado que en Centroamrica no existe
un mecanismo organizativo similar que pueda formar parte del sistema, es de la mayor
importancia involucrar a las mujeres en el ejercicio de deteccin de riesgos para que
dejen or sus voces.
b. Creacin del plan local para casos de emergencia

Como en la actualidad los planes nacionales de emergencia centroamericanos no son
herramientas de uso local, la experiencia cubana podra permitir construir desde la base,
utilizando la informacin de las diferentes comunidades para armar el nivel municipal.
Muchas comunidades centroamericanas tienen una considerable experiencia en procesos
de planificacin comunitaria. Se puede aprovechar esa experiencia, como se ha hecho
en Cuba, para desarrollar la prctica de la deteccin de riesgos en las comunidades como
insumo de la planificacin para una emergencia. Sea que lo organicen los gobiernos
54
locales, una coordinacin de organizaciones no gubernamentales u otros actores, los

expertos en desastres pueden contribuir al aprendizaje al tiempo que la poblacin
introduce en el proceso los conocimientos sobre la localidad.
Los planes pueden tener diferentes niveles de complejidad: desde centrarse en las
estructuras para la preservacin de vidas hasta incluir el salvamento de animales
domsticos, pasando por crear sistemas de comunicacin. Como demuestra el trabajo
en el terreno del desarrollo, la participacin de la poblacin en la planificacin potencia
mucho su cooperacin y compromiso a la hora de la puesta en prctica. Cuando hay
tanto en juego en trminos de vidas humanas, resulta importante hallar el medio ms
efectivo posible para lograr el compromiso de la poblacin con la reduccin de riesgos.
La planificacin comunitaria es tambin una herramienta til para contribuir a catalogar
los recursos existentes para la preparacin para casos de desastre y la respuesta ante los
mismos, as como para debatir sobre su administracin durante una emergencia.
c. Ejercicios de entrenamiento
El ensayo de las medidas de evacuacin es otra va potencialmente efectiva para educar
a la poblacin acerca de su importancia y para motivar las actuaciones en caso de
desastre. El ejercicio cubano (el Meteoro) es de alcance nacional, pero se desarrolla en
todo el pas tanto a nivel comunitario como municipal, lo que proporciona un cmulo
de experiencias para su adaptacin al nivel local. Adems de reforzar el compromiso de
la poblacin con la evacuacin y su evidente utilidad como herramienta educativa, el
ejercicio de entrenamiento refuerza la comprensin de una comunidad o municipio
acerca de las realidades asociadas a la reduccin de riesgos en sus situaciones especficas.
La prctica de los ejercicios de entrenamiento puede hacer salir a la luz informacin de
importancia para el gobierno local acerca de cules son las metas realistas en lo que
concierne a la reduccin de riesgos. Las prioridades se hacen ms claras y las vas para
aprovechar al mximo los recursos se tornan ms visibles. Una prctica adecuada y
sostenida de los ejercicios de entrenamiento puede formar capital social entre la
poblacin y el gobierno, ya que trabajan juntos en la preparacin para casos de desastre.
La memoria histrica de los desastres y de lo que funcion o no cuando se produjeron
permanece por mucho ms tiempo entre las vctimas que entre los miembros del
gobierno nacional, que se encontraban alejados de los hechos. Trabajar en la deteccin
de riesgos, la planificacin y los ejercicios de entrenamiento en los niveles comunitario
o local fomenta la reflexin y el debate sobre esa memoria histrica. Hablar de los
problemas y de cmo deben enfrentarse constituye una manera excelente de desarrollar
la conciencia, el consenso y la motivacin25.
Los nios cubanos al igual que toda otra

entidad en el pas toman parte en el
ejercicio anual de dos das como preparacin antes de la temporada de
huracanes.
2. Movilizacin en el nivel local

a. Recursos
En Cuba, los recursos para la preparacin para casos de desastre y respuesta ante los
mismos se aprovechan al mximo, de nuevo, debido al sistema socioeconmico del pas.
El gobierno es propietario de la mayora de los recursos y los pone a disposicin de la
Defensa Civil para la preservacin de las vidas de la poblacin en momentos de
55
emergencia. Hasta la fecha, la descentralizacin llevada a cabo en Centroamrica no ha

implicado la asignacin de muchos nuevos recursos a los municipios, aunque ello sigue
siendo un objetivo a largo plazo.
La leccin a extraer en este caso de la experiencia cubana consiste en que el capital social,
el aceite que facilita el compartir de recursos, puede producir altos niveles de
efectividad incluso en un medio en que escasean los recursos. El capital social para los
propsitos de los que hablamos tiene tres dimensiones: la comprensin por parte de la
poblacin de la importancia de salvar vidas, su confianza en que los recursos a los que
hacen una contribucin sern empleados para el bien comn y la relacin de
cooperacin que se establezca a lo largo de la experiencia de colaboracin.
Si un gobierno local es capaz de desarrollar relaciones que se nutran de esa confianza, es
posible establecer una colaboracin con organizaciones no gubernamentales y grupos
comunitarios, instituciones y empresas para negociar cmo poner recursos de esas
entidades al servicio de la comunidad en una situacin de emergencia. Por ejemplo, esa
negociacin podra incluir el transporte para la evacuacin, un edificio que sirva de
refugio, fondos para abastecerlo de alimentos, una estacin de radio comunitaria para
las comunicaciones, en resumen, una larga lista de necesidades potenciales. Con
voluntad poltica, los gobiernos locales pueden buscar otras posibilidades ms all de la
comunidad, como la Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres, fundada por la
FICR en la Amrica Latina precisamente para apoyar a las comunidades de pocos
recursos en casos de emergencia.26
b. Comunicaciones
En ausencia de una decisin del gobierno nacional de adoptar una estrategia de
comunicaciones, los gobiernos locales pueden tomar la decisin de crear una propia,
dndole acceso as a la informacin sobre peligros a la poblacin en situacin de riesgo.
Si los gobiernos locales tienen acceso a una informacin confiable y estn dispuestos a
trasladarla a la poblacin, hay tres lecciones bsicas que extraer de la experiencia cubana:
formular de manera sencilla la informacin, emplear un medio de comunicacin al que
la poblacin tenga fcil acceso y aprovechar los recursos de comunicacin de los que se
dispone. En muchos pases centroamericanos existen muchas posibilidades de emplear
radios comunitarias y rurales ya existentes para la prevencin de desastres.
Es obvio que las labores de preparacin para casos de desastre, cuando se realizan a
cabalidad, se solapan y refuerzan entre s. El trabajo educativo, de deteccin de riesgos
y planificacin para una emergencia con la poblacin, la har mucho ms proclive a
escuchar los boletines de emergencia y actuar en consecuencia.
La radio cubana es una herramienta

importante para mantener la poblacin
informada.
56
D. Respuesta ante desastres

1. Estructuras para la preservacin de vidas
a. La organizacin comunitaria en accin en San Vicente, El Salvador
Existe un amplio consenso en los crculos de especialistas sobre desarrollo y desastres de
que la causa de que el huracn Mitch dejara un saldo de 9 000 muertes en Centroamrica27
fue la enorme falta de preparacin de los gobiernos nacionales para responder al desastre. All
donde se salvaron vidas, a menudo fue gracias a los esfuerzos de la poblacin de las
comunidades amenazadas, lo que ha dado pie a la esperanza de que se puede hacer ms
para desarrollar en el futuro los recursos comunitarios de respuesta ante desastres.
Uno de los ejemplos ms sobresalientes ocurri en El Salvador. Ante el crecimiento de
las aguas causado por las lluvias del huracn Mitch, el gobierno comenz a preocuparse
de que las represas no pudieran contenerlas. A raz de esa preocupacin, abri las
compuertas de una serie de presas en la zona del Lempa, con lo que docenas de
comunidades resultaron inundadas. El gobierno no slo no evacu previamente a la
poblacin, sino que ni siquiera le inform de la apertura de las presas. Los pobladores
de las comunidades se enteraron de lo que suceda cuando vieron crecer las aguas en sus
hogares. Un grupo de comunidades de Usulutn y San Vicente, en ambas mrgenes del
ro, tenan una historia de organizacin social. Esas comunidades coordinaron sus
recursos y aprovecharon la cohesin social existente para hacer uso de muchos de los
mismos principios que se aprecian en el modelo cubano. Formaron comisiones de
evacuacin, refugios, salud y seguridad. Evacuaron a las personas en situacin de
vulnerabilidad hacia terrenos altos y patrullaron el ro en sus propias embarcaciones para
mantenerse al tanto de que los que permanecan en sus hogares y de que los animales
estuvieran a salvo. En esas comunidades no se perdi ni una sola vida, a pesar de que
en otros pueblos muchos murieron (Delaney 2004).
Qu fue lo que funcion en San Vicente y Usulutn, y por qu?
Los habitantes de la zona tenan una historia y una experiencia de organizacin
a la que podan apelar en esa situacin;
existan relaciones previas de cooperacin;
exista una capacidad de liderazgo con iniciativa;
la poblacin fue movilizada por lderes a los que conoca y en los que confiaba;
se emplearon colectivamente los recursos con los se que contaba, lo que
permiti aprovecharlos al mximo;
se ech mano a un capital social preexistente confianza, solidaridad, organizacin y cooperacin para reducir la vulnerabilidad de la poblacin.28
Este ejemplo de respuesta ante desastres en El Salvador demuestra claramente que
algunos de los atributos que hacen funcionar el trabajo de reduccin de riesgos en Cuba,
a los que nos hemos referido en este informe como el aceite de la maquinaria de
reduccin de riesgos (capital social), son los mismos que ponen en juego algunas
comunidades centroamericanas para reducir los riesgos. Existe la posibilidad de ampliar
57
esta experiencia a una escala mucho mayor en la regin. Para hacerlo, los actores
involucrados en trabajos en torno a los desastres y en labores de desarrollo sostenible
deben cooperar ms estrechamente a fin de identificar aspectos comunes de su trabajo
que refuercen la reduccin de riesgos.
b. Movilizacin comunitaria en estructuras diseadas para la preservacin

de vidas
Evacuacin y refugios: Como ya se ha sealado en este informe, la evacuacin salva
vidas. Sin embargo, ningn gobierno centroamericano practica la evacuacin masiva
con fines preventivos. En Nicaragua, por ejemplo, no se evacu a la poblacin de
Bluefields al paso del huracn Csar en 1996, y la falta de una poltica de evacuacin
durante el huracn Mitch, en 1998, caus miles de muertes (Trujillo 2000, 63).
El ejemplo de El Salvador que se menciona en la seccin previa muestra cmo las
comunidades pueden, incluso sin ayuda externa, utilizar con xito los recursos de que
disponen para crear una estructura efectiva de preservacin de vidas. Una evacuacin
exitosa consiste en la combinacin de motivacin, conocimientos y logstica. La
primera prioridad es educar a la poblacin sobre la importancia de la evacuacin para la
preservacin de las vidas y darle acceso a informacin confiable. La participacin
popular en las actividades de preparacin, la formacin de capital social entre el
gobierno y la poblacin, la creacin de relaciones forjadas en el trabajo en torno al
desarrollo son todas labores que se suman para reforzar la motivacin de la poblacin
para evacuarse en momentos de emergencia.
Cuba enfatiza un modelo de mitigacin

de desastres comprensivo que envuelve
todos los sectores de la sociedad. Aun
los miembros de las comunidades ms
rurales son actores importantes en la
gestin de daos.
58
Al mismo tiempo, si se practican exitosamente, esas actividades constituyen la base de la

organizacin de la logstica de la evacuacin y los refugios.29 En Cuba, son dirigentes
locales quienes llevan a cabo la mayor parte de la evacuacin masiva. El presidente de
una cooperativa dirige la evacuacin de las familias de los miembros. El sistema de
refugios cubano aprovecha al mximo las viviendas y estructuras locales seguras de que
se dispone. En el Lempa fueron los lderes comunitarios quienes organizaron la
evacuacin y los refugios. Reforzar las estructuras locales de liderazgo como parte del
trabajo en torno al desarrollo sostenible implica que tambin constituirn un recurso en
caso de desastre.
V. CONCLUSIONES
Las poblaciones que sufrieron

de modo desproporcionado
fueron las que residan en
grandes reas marginales sin
acceso a viviendas bien construidas y seguras, servicios
bsicos de salud, educacin e
informacin... [esos factores
son producto de] el desarrollo
desigual que prevalece en la
regin y que genera pobreza y
marginalidad, factores determinantes de la vulnerabilidad,
sobre todo en caso de desastres, sean naturales o producidos por la accin humana.
Extracto del informe anual de 1998 del
director de la OPS, en el que se analiza la
tragedia provocada por el huracn Mitch.
La adaptacin de la experiencia cubana a otros pases plantea muchos temas complejos.

En el Captulo II de este informe se analiz el papel que desempea el modelo de
desarrollo socioeconmico cubano en la reduccin de la vulnerabilidad y la falta de
equidad mediante su compromiso con el acceso universal a los servicios y la equidad en su
disfrute. El informe anual de 1998 del director de la OPS, en el que se analiza la tragedia
provocada por el huracn Mitch, muestra la importancia de ese factor. El informe llega a
la conclusin de que el comn denominador de las vctimas del huracn Mitch era la
pobreza.
El presente informe llega a conclusiones similares: no hay estrategia mejor a largo plazo
para la disminucin de la vulnerabilidad ante un peligro que la reduccin de la
pobreza y la promocin de la equidad social y econmica. Proporcionar al conjunto
de la poblacin el acceso a recursos como la alfabetizacin, caminos y electricidad, como
ocurre en el caso de Cuba, multiplica el efecto de las medidas de preparacin para casos
de desastre y respuesta ante los mismos. Los pases que no cuentan con esos niveles de
desarrollo social carecen de dichos efectos multiplicadores para sus medidas de
reduccin de riesgos. No obstante, aunque es obvio que en este sentido Cuba est en
posicin verdaderamente ventajosa, sera miope tildar todo un sistema de no adaptable
o reproducible en otros pases cuando es claro que ese sistema sirve para salvar vidas.
Volviendo a la ecuacin de los desastres, esto es, riesgo = peligro x vulnerabilidad, ya
analizada en este informe, hay que decir que tanto el nmero de personas que mueren
a causa de desastres asociados con fenmenos meteorolgicos como la frecuencia de esos
desastres estn en aumento debido a las condiciones meteorolgicas extremas causadas
por el cambio climtico. Y no es una casualidad que los ms vulnerables son los
marginados de los pases pobres del sur, que es precisamente el rea geogrfica del
planeta donde esos peligros estn incrementndose.
Ante esta situacin, lo ideal sera que los gobiernos de esos pases se comprometieran con
un desarrollo sostenible a largo plazo que redujera los riesgos y con el establecimiento
de estructuras nacionales para la preparacin para casos de desastres y la mitigacin y
respuesta ante los mismos, a fin de preservar las vidas humanas. En un mundo ideal,
gobiernos preocupados adoptaran los doce elementos de la regla de oro de Wisner
para un buen ejercicio de gobierno en lo relativo a la reduccin de riesgos, comenzando
por el compromiso poltico con la preservacin de vidas. Cuba, aun en medio de
circunstancias econmicas adversas, demuestra que el compromiso poltico con la
preservacin de vidas es la base a partir de la cual mucho se puede lograr.
En el mundo real de principios del siglo XXI, tan lejano al ideal, no es posible permitir
que la ausencia de compromiso poltico en el nivel nacional siga siendo un obstculo
insuperable para enfrentar la reduccin de riesgos en los pases del sur, sobre todo dada
la gravedad de una vulnerabilidad creciente. La descentralizacin del estado, tan
favorecida por el modelo neoliberal, hace posible trabajar en la reduccin de riesgos en
60
CAPITULO V: CONCLUSIONES
los niveles provinciales y municipales del gobierno, a pesar de la falta de un compromiso

nacional. Como se analiza en la seccin dedicada a la Amrica Central, el trabajo con
los gobiernos locales puede constituir una oportunidad para intervenir en un nivel en el
que las autoridades pueden verse obligadas a rendir mejores cuentas de su gestin a la
poblacin y pueden producir respuestas ms giles.
Todo intento de trabajar en el nivel de los gobiernos locales tendr limitaciones hasta
tanto no se incorpore la reduccin de riesgos al desarrollo sostenible, los pases no
emprendan un buen ejercicio de gobierno en lo tocante a la reduccin de riesgos y no
se revierta el cambio climtico. Resulta crucial seguir trabajando en estos tres aspectos
de largo plazo. No obstante, dado el incremento del nmero de muertes a causa de
desastres de origen meteorolgico, tambin resulta imprescindible adoptar medidas de
ms corto plazo que fortalezcan la capacidad de las comunidades para reducir su
vulnerabilidad por todos los medios posibles.
El impresionante trabajo realizado en Cuba en el nivel nacional ha dado lugar al
surgimiento de medidas, estructuras y factores positivos que son fundamentales en el
largo plazo. No obstante, el presente anlisis del modelo de reduccin de riesgos cubano
tambin demuestra que se puede lograr mucho centrando los esfuerzos en el nivel local.
Es precisamente gracias al empleo en Cuba de factores intangibles como
los dirigentes locales,
la movilizacin comunitaria,
la participacin popular en la planificacin,
la puesta en prctica comunitaria de estructuras para la preservacin de vidas y
la formacin y desarrollo de capital social
que los factores tangibles de la nacin para la reduccin de riesgos se potencian y se
tornan ms efectivos. Es ms, el presente informe sostiene que con la ausencia de esas
medidas centradas en el nivel local y encaminadas a lograr la participacin popular, los
factores ubicados en el nivel nacional tendran una efectividad mnima. Por tanto, el
ejemplo de Cuba nos brinda importantes lecciones para un buen trabajo de reduccin
de riesgos en el nivel local en otros pases, incluso en ausencia de una voluntad poltica
o recursos nacionales.
Los cinco factores intangibles listados antes estn presentes en grados diversos en el nivel
local en Centroamrica, y la historia demuestra que han funcionado en el pasado. El
ejemplo de las comunidades de las mrgenes del ro Lempa demuestra de manera
concluyente que no slo en Cuba las comunidades pueden usar con eficiencia los
recursos locales para reducir los riesgos y salvar vidas. En El Salvador no fueron las
estructuras nacionales, ni la legislacin sobre desastres, ni las regulaciones constructivas
las que en ltima instancia salvaron vidas, sino la capacidad organizativa de la poblacin
del lugar, los lderes de las localidades y la confianza, la cooperacin y las relaciones de
transparencia que haban desarrollado entre s. Hay una necesidad al igual que una
demostrada capacidad para la gestin de desastres con base comunitaria en
61
Centroamrica. CBDM es una estrategia creciendo en popularidad pero usualmente se

aplica de forma espordica y desequilibrada. Cuba provee una experiencia nica en la
implementacin de CBDM en escala masiva, vinculndola al gobierno local. Esta
experiencia provee un punto de encuentro para el intercambio y discusin entre los que
trabajan en el campo de reduccin de riesgo en Cuba y Centro Amrica.
El primer paso sera un anlisis a profundidad por parte de organizaciones no
gubernamentales, instituciones de investigacin y quizs gobiernos locales
centroamericanos de un lado, y los actores pertinentes de la defensa civil cubana del
otro. Juntos podran analizar qu aspectos del modelo cubano podran adaptarse al nivel
local en los diferentes pases de la Amrica Central. Resultara muy til incluir en ese
anlisis a organizaciones multilaterales que trabajan en el rea de la reduccin de riesgos
en el Caribe, como el PNUD. Un segundo paso sera identificar instancias donde el
modelo CBDM ha sido exitoso en Centroamrica y examinarlo a la luz del modelo
cubano para ver si puede ser adaptado. Un tercer paso sera desarrollar y fomentar una
coordinacin ms estrecha en el nivel local entre las organizaciones que trabajan en el
desarrollo sostenible, las que laboran en ayuda en casos de desastre y emergencia y las
organizaciones comunitarias, a fin de identificar cmo podran coordinarse para reducir
los riesgos de la poblacin ms vulnerable. El propsito del presente informe es ser un
incentivo y una invitacin para futuros debates sobre cmo podra adaptarse el modelo
cubano para su empleo en otros pases con el fin de reducir la vulnerabilidad de las
poblaciones ms amenazadas por los crecientes peligros. Si despierta el inters y
comienza un proceso de aprendizaje que trascienda las fronteras, habr logrado su
objetivo.
62
NOTAS FINALES
NOTAS FINALES
1 Cifras de evacuaciones y daos de propiedad

fueron tomadas de los reportes de la Oficina
de Coordinacin de Asuntos Humanitarios
de las Naciones Unidas (OCHA).
Cifras
sobre evacuaciones durante el Huracn
Michelle y de mortandad provienen de la
Defensa Civil Cubana.
2 Centro Nacional de Huracanes de los EE.
UU., Reportes de Ciclones Tropicales 19962002 y Defensa Civil Cubana.
3 Segn el Instituto Cubano de Meteorologa.
ocurrieron 13 eventos meteorolgicos
extremos entre 1950 y 1959, 15 entre 1960
y 1969, 29 entre 1970 y 1979, 44 entre
1980 y 1989 y 72 entre 1990 y 1999.
4 En particular, el informe de la prestigiosa
Organizacin Meteorolgica Mundial de las
Naciones Unidas plantea sin ambages que las
condiciones meteorolgicas extremas
registradas en todo el planeta corresponden
con las predicciones sobre el calentamiento
global, e implican que pueden aumentar la
frecuencia y la intensidad de los eventos
meteorolgicos extremos.
5 En una entrevista realizada por Oxfam
Exchange para su nmero de otoo del
2003, (A Challenging Climate for Oxfam),
Ross Gelbspan explica por qu el cambio
climtico golpea con ms fuerza a los pases
en desarrollo: El impacto del cambio
climtico es mayor para los pobres del
mundo, porque los pases en desarrollo no
pueden costear una infraestructura que
sobreviva a los desastres naturales, que son
cada ms frecuentes y destructivos.
6 El ndice de Desarrollo Humano de 1999,
herramienta que mide las dimensiones
bsicas del desarrollo humano, incluyendo la
esperanza de vida al nacer, la tasa de
alfabetizacin adulta y la matricula escolar
combinada, clasific a Cuba en el lugar
nmero 58 de 174 pases.
7 La misin de la Federacin Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja (FICR), que es la mayor organizacin humanitaria del planeta, consiste en
contribuir a mejorar la vida de las personas

vulnerables movilizando para ello las fuerzas
de la humanidad. Fundada en 1919, integran
la confederacin internacional las 178 sociedades nacionales de la Cruz Roja y la Media
Luna Roja. Sus objetivos son promover los
valores humanitarios, la respuesta ante
desastres, la preparacin para casos de
desastre y la atencin comunitaria y de salud.
Debido al significativo incremento del
nmero de desastres naturales en los ltimos
aos, la FICR ha aumentado su trabajo de
preparacin para casos de desastres y
reduccin de riesgos. Para ello publica un
informe anual sobre desastres como fuente
de consulta para las labores relacionadas con
los mismos. El informe del 2002, dedicado
a la reduccin de los riesgos, presenta un
panorama mundial de lo que se hace en esa
rea. En el mismo se plantea la necesidad de
desarrollar una comprensiva reduccin de los
riesgos para lo cual se debe trabajar
simultneamente en las seis reas listadas,
cuyos mbitos se solapan.
8 En su ponencia titulada Popular
Mobilization and Disaster Management in
Cuba, Sims y Vogelman le atribuyen una gran
parte del xito del modelo cubano a las
estructuras nacionales establecidas por el
gobierno central. Su tesis es que los pases
que cuentan con estructuras gubernamentales muy organizadas, capacidad para
hacer cumplir lo establecido, buenos
sistemas de informacin a travs de los
medios de comunicacin y una poblacin
con altos niveles de educacin y acceso a los
medios son los ms preparados para enfrentarse a un peligro (p. 393).
9 La Habana es una ciudad de dos millones de
habitantes, y en su historia se registran
numerosas muertes a causa de los huracanes.
En 1844, 500 personas perdieron la vida en La
Habana. En 1866, la cifra de muertes en la
ciudad fue de 600, y en 1944 hubo 330
muertos y 269 edificios se derrumbaron. [En
el ao 2001 la ciudad fue azotada por el
huracn Michelle, el peor que vea la Isla desde
1944, pero slo murieron cinco personas.]
63
Pero esa no fue la primera [vez] que la

preparacin salv vidas. En 1996, el huracn
Lili destruy algunos edificios histricos, pero
no produjo vctimas fatales... Contribuye a
ello el socialismo?... No me importa si se le
llama socialismo o buen ejercicio de
gobierno... Puede que la orientacin ideolgica del gobierno nacional no sea el factor
ms importante... Sean cuales fueren las
razones, Cuba nos puede ensear algunas
lecciones. (Dr. Ben Wisner, The Guardian, 14
de noviembre del 2001).
10 La red fue un resultado de dos reuniones
regionales auspiciadas por el PNUD en el ao
2001. Una de ellas se centr en las
instituciones regionales y la otra en los
funcionarios gubernamentales responsables
de la adaptacin al cambio climtico y los
desastres naturales.
11 Los mdicos de la familia son la base del
sistema de salud cubano, que se centra en la
prevencin y la promocin de la salud. En
cada comunidad reside un mdico de la
familia, en un apartamento especialmente
asignado para su uso en el piso superior del
consultorio del barrio. Ellos ocupan la primera
lnea de la atencin de salud en la comunidad:
diagnostican los padecimientos de los
pacientes, atienden a los que est a su alcance
y remiten a los dems al prximo nivel de
atencin de salud. Los mdicos de la familia
siguen la evolucin de los embarazos, los nios
durante su primer ao de vida y los ancianos.
Tambin se ocupan de la vacunacin y las
campaas de salud, y de la educacin de la
poblacin sobre temas de salud.
12 Los CDR son comits de vecinos fundados en
la dcada de 1960 para defender al pas
contra una agresin armada. Integrados y
dirigidos por los vecinos, los CDR son una
fuente inagotable para las labores de
respuesta en situaciones de emergencia. Son
capaces de movilizar a los vecinos de una
cuadra con mucha rapidez, y sus dirigentes
conocen las vulnerabilidades y capacidades de
cada barrio.
13 El enfoque de medios de subsistencia es una
estrategia multifactica de reduccin de la
pobreza que toma en cuenta la manera en que
una determinada poblacin se asegura la satisfaccin de sus necesidades bsicas y se centra
en fortalecer su capacidad para hacerlo.
64
14 La informacin en la siguiente seccin

proviene de entrevistas extensas hechas por la
autora y asistente de investigacin en Pinar del
Ro, Isla de la Juventud, Cienfuegos y la
Habana en octubre de 2002, y marzo y abril
de 2003.
Las entrevistas incluyeron
representantes de gobiernos municipales y
provinciales, ONGs, cooperativas, organizaciones de masa, la Cruz Roja Cubana, la
Defensa Civil Nacional, representantes del
sector de salud, profesores, PNUD,
representantes de varios ministerios y ciudadanos comunes. Notas de pies se acompaan
algunas entrevistas individuales.
15 En algunos pases, la decisin de declarar una
alerta a menudo es un proceso muy politizado
que suele, por ello, retardarse. En 1998,
cuando el huracn Mitch azot Centroamrica,
el entonces presidente de Nicaragua, Arnoldo
Alemn, se neg durante varios das a decretar
una emergencia, incluso cuando ya era obvio
que se estaban produciendo muertes a causa
de las inundaciones y la permanencia de las
personas a la intemperie.
16 Entrevista por la autora en la Habana en
Marzo 2003.
17 Entrevistas por la autora en Cienfuegos y la
Habana en marzo de 2003.
18 Por ejemplo, durante el paso del huracn Irene,
en 1999, 276 718 personas fueron evacuadas,
incluidos los estudiantes (Llanes Guerra
2003) pero slo 21 602 de ellas fueron a
refugios comunitarios; el resto fue a las casas
de familiares, amigos y vecinos, ubicacin que
ya les haba sido asignada desde mucho antes
del paso del huracn. Si ello es necesario, a
esas casas que hacen las veces de refugios de
evacuacin locales se les asigna un apoyo de
alimentos, agua y otros abastecimientos. Ello
reduce mucho la carga de mantener una
poblacin muy numerosa en refugios
comunitarios, en trminos de los suministros,
la energa y el control de enfermedades.
19 Notas de una visita de Oxfam America a la
Isla de la Juventud en octubre del 2002.
20 El embargo al comercio y la colaboracin
establecido por el gobierno de los Estados
Unidos contra Cuba en 1961 se reforz con
la aprobacin en 1992 de la Ley para la
Democracia en Cuba, mediante la cual las
subsidiarias de compaas estadounidenses
fueron incluidas en el embargo y se prohibi
a los barcos que toquen puertos cubanos
NOTAS FINALES
tocar puertos estadounidenses por un

perodo de seis meses.
21 Esta informacin se menciona en un informe
de Oxfam Gran Bretaa publicado en el
2000, Risk Mapping and Local Capacities,
Lessons from Mexico and Central America,
por Monica Trujillo, Amado Ordez y
Carlos Hernndez. El informe da forma a las
necesidades en preparacin para desastres
y reduccin de riesgo en Centro Amrica y
Mxico y es la fuente de toda la informacin
en la seccin 1.
22 Aunque los avisos relacionados al avance de
la corriente de El Nio se mantuvieron
durante varias semanas, y los relacionados al
huracn Georges durante varios das, los
grupos marginales de la poblacin no
recibieron la informacin necesaria para
hacer planes de contingencia ante un
desastre inminente (PAHO 1998, 76).
23 Como parte de su labor de creacin de una
base de datos sobre la reduccin de riesgos
en el Caribe, el PNUD le encarg a Allan
Lavell un informe sobre el estado de las iniciativas de reduccin de riesgos en la regin.
Su informe, titulado Risk Management and
Reduction in the Caribbean: Considerations
on the State of the Game and on New
Challenges for the Future compara la
reduccin de riesgos en la Amrica Central y
el Gran Caribe anglfono. Lavell llega a la
conclusin de que en este ltimo existe un
importante consenso nacional sobre la
reduccin de riesgos y estructuras nacionales, pero muy pocos proyectos prcticos
de reduccin de riesgos en el nivel
comunitario. Centroamrica, que carece de
un fuerte consenso nacional, cuenta con una
rica experiencia en intervenciones locales.
los residentes para resolver problemas al

nivel comunitario. El Bando Asitico para la
Preparacin contra Desastres en Bangkok ha
hecho un trabajo significativo sobre el
modelo CBDM (Yodmani 2000).
26 La Federacin Internacional de Sociedades
de la Cruz Roja y la Media Luna Roja fund la
Unidad Panamericana de Respuesta a
Desastres (UPARD) con el fin de brindar
apoyo tcnico y material coordinado en el
rea de manejo de desastres a sus agencias
miembros en las Amricas. UPARD apoya el
trabajo de las sociedades nacionales durante
las emergencias mediante una amplia gama
de servicios tcnicos, como manejo de desastres, abastecimientos, equipos encargados
del agua y las labores de saneamiento,
telecomunicaciones y logstica.
27 Los datos en cuanto a la taza de muerte por
el Huracn Mitch son muy variados. Esta
estadstica proviene del informe, Responding to Natural Disaster: The role of the
Inter-American Development Banks Lending
in Rebuilding Central America after Hurricane
Mitch 2001, de la Washington Office on
Latin America.
28 Este anlisis se realiz a partir de datos del
Informe Mundial sobre Desastres Naturales
del 2002 de la FICR, que cita numerosos
ejemplos del incremento de la efectividad del
trabajo en torno a los desastres a partir de
aprovechar las relaciones existentes de
cooperacin y confianza.
29 El programa de Preparacin para Desastres
de la FICR enfatiza la importancia del vnculo
entre el fortalecimiento de las habilidades de
una comunidad, su estructura organizacional
y la habilidad de la comunidad para la
reduccin de riesgo.
24 Didier Cherpital, de la Federacin

Internacional de la Cruz Roja, enfatiza el
ejemplo de la experiencia cubana en
enfrentar al huracn Michelle en 2001,
resaltando el valor de planificacin antes de
desastres y el rol clave de la participacin de
las comunidades locales en la sesin del
Consejo ECOSOC en el 2002.
25 La idea de fortalecer capacitacin en
habilidades de preparacin para desastres en
comunidades como manera de reducir riesgo
forma la base del modelo CBDM que tiene el
objetivo de reducir la vulnerabilidad por
medio del fortalecimiento de la capacidad de
65
ANEXO
Glosario de trminos empleados en la reduccin de riesgos de desastres (EIRD)
Peligro
Evento fsico, fenmeno o actividad humana potencialmente nocivo que puede causar
prdida de vidas o perjuicios a las personas, daos a bienes, perturbaciones sociales y
econmicas o degradacin del medio.
Riesgo
Probabilidad de consecuencias nocivas o prdidas previsibles (vctimas fatales o daos a
personas, bienes, medios de subsistencia, la actividad econmica o el medio) como resultado
de la interaccin entre peligros naturales o inducidos por los seres humanos y la existencia
de condiciones de vulnerabilidad. Se suele expresar el riesgo mediante la ecuacin riesgo =
peligro x vulnerabilidad.
Desastre
Una grave perturbacin del funcionamiento de una comunidad o una sociedad causante de
cuantiosas prdidas de vidas humanas, materiales, econmicas o ambientales, que exceden la
capacidad de la comunidad o sociedad para enfrentarlas con sus solos recursos.
Reduccin de riesgos de desastre

Desarrollo sistemtico y aplicacin de polticas, estrategias y prcticas encaminadas a reducir
al mnimo las vulnerabilidades y los riesgos de desastre en el seno de una sociedad.
Mitigacin
Medidas estructurales y no estructurales adoptadas para limitar el impacto adverso de los
peligros naturales, la degradacin ambiental y los peligros de origen tecnolgico.
Preparacin
Actividades y medidas llevadas a cabo con anterioridad para garantizar una respuesta efectiva
al impacto de un desastre, incluida la emisin de avisos tempranos oportunos y efectivos y el
traslado temporal de personas y bienes de lugares amenazados.
Vulnerabilidad
Conjunto de condiciones y procesos resultantes de factores fsicos, sociales, econmicos y
ambientales que incrementan la exposicin de una comunidad al impacto de un peligro.
66
REFERENCIA
REFERENCIA
Acosta, Dalia. Cuba: De huracn en huracn. TIERRAMERICA. Octubre 2002.
<http://www.tierramerica.org/2002/1006/noticias3.shtml>
American Geophysical Union. Leading Climate Scientist Reaffirm View that Late 20th Century Warming
Unusual. Julio 2003. <http://www.heatisonline.org/disinformation.cfm>
Association of Caribbean States. Adoption of the Environmental Strategy of the Association of Caribbean
States. Sixth Ordinary Meeting of Ministerial Council. 7 Decciembre 2000. Agreement No. 4/00.
Benson, Charlotte, Myers, Mary, and John Twigg. NGO Initiatives in Risk Reduction: An Overview.
Disasters, No. 25 (2001): 199-215.
Boyce, James. Let Them Eat Risk? Wealth, Rights and Disaster Vulnerability. Disasters, No. 24 (2002):
254-261.
Calvo, Elba. Red Cross in Americas Prepares for Busy Hurricane Season. International Federation of Red
Cross and Red Crescent Societies. Junio
2003.<http://www.cruzroja.org/notsemana/notsemana2003/junio/hurricane.htm>
Castellanos, Xavier. Preparedness saves lives as hurricane hits Cuba. International Federation of Red
Cross and Red Crescent Societies. Septiember 2002. <http://www.ifrc.org/docs/news/02/092302/>
Castro Ruz, Fidel. Decreto de ley No. 170 del sistema de medidas de defensa civil. La Habana, 1994.
Center for Disease Control and Prevention. Morbidity and Mortality Associated with Hurricane Floyd
North Carolina, SeptemberOctober 1999. Morbidity and Mortality Weekly Report, No. 49 (2000):
369-372.
Center for International Disaster Information. Cuba: Hurricane Lili Geneva Situation Report No. 6.
Octubre 1996. <http://www.cidi.org/disaster/96b/6j15.html>
Centro Latinoamericano de Medicina de Desastres de Cuba (CLAMED). El CLAMED en la prevencin y
mitigacin de los efectos de desastres. [Presentacin PowerPoint]
Christoplos, Ian, Mitchell, John and Anna Liljelund. Re-framing Risk: The Changing Context of Disaster
Mitigation and Preparedness. Disasters, No. 25 (2001) 185-198.
Disaster News Network. How does Cuba do it?
http://www.disasternews.net/news/news.php?articleid=1567
ECHO-DIPECHO. Preparacin local para prevenir y mitigar las afectaciones provocadas a la poblacin y
los animales por inundaciones en el municipio La Sierpe, provincia de Sancti Spritus, Cuba.<
http://www.disaster.info.desastres.net/dipecho/aps.html>
Estrada, Cristina. After Michellethousands still in Cuban shelters. International Federation of Red
Cross and Red Crescent Societies. Noviembre 2001. http://www.ifrc.org/docs/news/01/111601/
Garca Gmez, Vicente. Cuba. El sistema sanitario y la preparacin ante desastres. Editorial
Garrido, Jane and Douguih, Kahwa. Responding to Natural Disaster: The Role of the Inter-American
Development Banks Lending in Rebuilding Central America After Hurricane Mitch. Washington, D.C:
Washington Office on Latin America: 2001.
Gaviria, Izaskun. Lesson from Cuba: Natural Disaster Prevention, Mitigation and Recovery. M.A.
disertacin, Brandeis University, 2003
Gelbspan, Ross. Beyond Kyoto Lite. The American Prospect. Febrero 2002.
67
<http://www.heatisonline.org/contentserver/objecthandlers/index.cfm?id=3874&method=full>
Gonzlez Pedro. Gestin loca: Riesgo y desastres. Biblio-des, No. 28 (1999): 6-7.
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. Cuba counts the cost of Hurricane
Lili. Octubre 2002. <http://www.ifrc.org/docs/news/02/100201>
________. La Cruz Roja se prepara para una activa temporada de huracanes. Junio 2003.
<http://www.ifrc.org/sp/docs/news/03/03061201/index.asp>
________. Emergency Appeal. Cuba: Hurricanes Isidore and Lili. 8 Octubre 2002. Appeal No: 29/2002
________. 2002 World Disasters Report. Focus on Reducing Risk. Geneva: 2002.
________. Cuban Red Cross Profile. <http://www.ifrc.org/publicat/partner/cuprofil.asp>
Jeffrey, Paul. Massive Flooding Afflicts Central America. General Board of Global Ministries. Noviembre
2001. <http://gbgm-umc.org/umcor/emergency/hurricanes/2001/michelle1.stm>
Lavell, Alan. Risk Management and Reduction in the Caribbean: Considerations on the State of the Game
and on new Challenges for the Future. Agosto 2002.
<http://www.onu.org.cu/havanarisk/documents/AllanCARIBANALYSIS2.pdf >
_________. Sobre la Gestin del Riesgo: Apuntes haca una Definicin.
<http://www.onu.org.cu/havanarisk/documents/RiesgoDe.PDF>
Lewis, James. Development in Disaster-prone Places. London: Intermediate Technology Publications Ltd.,
1999.
Llanes Guerra, Jose, Montes de Oca Dias, Madelyn. Cuba: Beyond a Simple Response to Hurricane.
ISDR. 2002. <http://www.eird.org/ing/revista/No6_2002/art9.htm>
Meteorlogos de EEUU y Cuba hablan sobre huracanes en la Habana. Yahoo.
http:www.fut.es/~mpgp/amigos212.htm
Ministry of Science, Technology and Environment (INSMET). Cuba: Actions for the Adaptation to
Climate Change. Febrero 2001.
<http://www.onu.org.cu/havanarisk/EVENTOS/cchange2/climate_met.PDF
National Weather Service Hurricane Prediction Center. NHC/TPC Archive of Past Hurricane Seasons.
Ao 1993-2003 <http://www.nhc.noaa.gov/pastall.sht>
_______. NHC/TPC Archive of Past Hurricane Seasons. Ao 1998, Hurricane Georges, Table 5.
<http://www.nhc.noaa.gov/1998georges.html>
_______. Saffir Simpson Hurricane Scale. Septiembre 2003. http://www.nhc.noaa.gov/aboutsshs.shtml
Natural Catastrophes and Man-made Disasters in 2001: Man-made Losses Take a New Dimension. Sigma,
No. 1 (2002).
Osorio U. Claudio. MitigacinRompiendo el ciclo de desastres. Biblio-des, No. 28 (1999):11-12.
Oxfam America. Memoria Seminario Taller Regional, Centroamrica y El Caribe; Prevencin, Mitigacin y
Atencin a Desastres. Mayo 2000. Managua: Centro Humboldt, 2000.
_______. Fundamentos conceptuales de la gestin de riesgos. Octubre 2002. Managua: Centro Humboldt,
2000.
Oxfam Canada. Hurricane Michelle batters Cuba-Oxfams Response. December 2001.
<http://www.oxfam.ca/news/Hurricane_Michelle/facts.htm>
Pan-American Health Organization (PAHO). Disaster Preparedness and Mitigation. Annual Report of
68
REFERENCIA
the Director, 1998.

Picado, Carlos. Los planes de Emergencia: Un instrumento necesario. Biblio-des, No. 28 (1999): 8-10.
Programa Mundial de Alimentos. Anlisis y Cartografa de la Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria
en Cuba. Septiembre 2001. Habana: Instituto de Planificacin Fsica, 2001.
Ravsber, Fernando. Cuba en alerta total por Michelle. BBC Mundo.
<http://www.news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_163700031637931.stm>
Reinmuller, Dorthee. A Comparison of Philosophies in Rural Electrification in Cuba, Mexico and South
Africa. Noviembre 2002. <http://www.conae.gob.mx/work/secciones/1829/imagenes/presen1.pdf>
ReliefWeb. Council holds high-level interacting dialogue on access to vulnerable groups in complex
humanitarian emergencies, natural disasters. Julio 2002.
<http://www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/0/d7bf4ae02f4ded7349256bf9000b4c23?OpenDocument>
Reuters Foundation. Cuba keeps hurricane casualties to a minimum. Abril 2003.
<http://www.aletone.org/thefacts/reliefsources/ifrhurricanes.htm>
Rocha, Jose Luis and Christoplos, Ian. Disaster Mitigation and Preparedness on the Nicaraguan PostMitch Agenda. Disasters, No. 25 (2001) 240-250.
Rubiera, Jos. Experiencia del Centro Nacional de Pronsticos de Cuba en la Alerta Temprana de
Ciclones Tropicales mediante los Medios de Difusin. EIRD Informa, No. 1 (2000): 24.
<http://www.crid.or.cr/CRID/EIRD/esp/revista/No1_2001/PAGINA24.HTM
Seattle Cuba Friendship Committee. Hurricane Michelle Facts and a Request for Help.
<http://www.seattlecuba.org/hurricane_michelle.htm>
Sequera, Vivian. Hurricane Isidore Drenches Cuba. In CQ Services. Septiembre 2002.
<www.cqservices.com/mycq/news/default.asp?V=1562>
Sims, Holy and Vogelmann, Kevin. Popular Mobilization and Disaster Management in Cuba. Public
Administration & Development, No. 22 (2002): 389-400.
Sinclair, Minor and Thompson, Martha. Cuba. Going Against the Grain: Agricultural Crisis and
Transformation. Boston: Oxfam America, 2001.
The Associated Press. Isabel-related deaths in Md. Septiembre 2003.
http://www.sunspot.net/news/weather/hurricane/bal-isabel-deaths,0,3342812.story?coll=balhurricane-headlines
Trujillo, Monica, Ordez, Amado and Rafael Hernndez. Risk-Mapping and Local Capacities: Lessons
from Mexico and Central America. Oxford: Oxfam GB, 2000.
UNDP, Instituto de Meteorologa. Extreme Events, Risk and Adaptation: What we know and What we need
to know. Havana: June 17-19, 2002.
U.N. International Strategy for Disaster Reduction. Natural Disasters and Sustainable Development:
Understanding the Links Between Development, Environment and Natural Disasters. Background Paper No.
Septiembre 2002. <http://www.unisdr.org/unisdr/WSSDdocrevisedsept02.htm>
United Nations International Strategy for Disaster Reductions (ISDR). Living with Risk: A Global Review
of Disaster Reduction Initiatives. Geneva: 2002.
U.N. International Strategy for Disaster Reduction. Disaster Reduction and Sustainable Development:
Understanding the Links between Vulnerability and Risk to Disasters Related to Development and
Environment. Septiembre 2002. <http://www.unisdr.org/unisdr/WSSDdocrevisedsept02.htm>
Union Radio. Cuba se prepara para la llegada de la temporada de huracanes.
<http://www.unionradio.com.ve/noticias/ciencia/Notacie200305168616.htm>
69
Uriarte, Miren. Cuba. Social Policy at the Crossroads: Maintaining Priorities, Transforming Practice.
Boston: Oxfam America, 2002.
Villegas Meja, Norba Eugenia. La participacin comunitaria en la gestin del riesgo: nica estrategia
exitosa para el logro de resultados efectivos en la reduccin de los desastres. Bibliodes, No. 30 (2002):
6-9.
Virginia Department of Emergency Management. Hurricane Isabel Deaths. December 2003.
<http://www.vdes.state.va.us/newsroom/isabel03/deaths.htm>
Von Oelrich, Eva. (2002) Speech to the United Nations Economic and Social Council substantive
session 2002, panel discussion on Natural Disasters, New York, 17 July 2002. Citado en
<http://www.ifrc.org/docs/news/speech02/evo170702.asp>
Wisner, Ben. Lessons from Cuba? Hurricane Michelle, November, 2001. RADIX-Radical Interpretations of
Disaster. <http://online.northunbria.ac.uk/geography_research/radix/cuba.html >
Wisner, Ben. Risk and the Neoliberal State: Why Post-Mitch Lessons Didnt Reduce El Salvadors
Earthquake Losses. Disasters, No. 25 (2001): 251-268.
Wisner, Ben. Socialism and Storms. The Guardian, Noviembre 2001.
<http://www.guardian.co.uk/comment/story/0,3604,592992,00>
World Meteorological Organization. According to the World Meteorological Organization, Extreme Weather
Events Might Increase. Comunicado de prensa. WMO-No. 695.
World Meteorological Organization. World Meteorological Organization to Actively Participate in World
Climate change Conference 2003. [Nota de informacin.]
Yodmani, Suvit. Disaster risk Management and Vulnerability Reduction: Protecting the Poor. Asian
Development Bank (2000).
**ltima consulta a fuentes electrnicas: feb. 2004.
70
Tomamos estas lecciones de Cuba para debatir y mejorar las estrategias de reduccin de riesgos a nivel comunitario en Centroamrica,
trabajando en la construccin de una cultura de prevencin.
Oficina Principal
26 West Street
Boston, MA 02111-1206 USA
800/77-OXFAM
info@oxfamamerica.org
1112 16th St., NW
Suite 600
Washington, DC 20036
202/496-1180
oxfamdc@oxfamamerica.org
Oficinas Regionales
Dakar, Senegal
Harare, Zimbabwe
Phnom Penh, Cambodia
Lima, Per
San Salvador, El Salvador
Boston, MA, USA
www.oxfamamerica.org
Impreso en papel reciclado

Superando La Tormenta... Experiencia Cubana

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Superando La Tormenta... Experiencia Cubana

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

CUBA

Un informe de Oxfam Amrica

Fotografas: Jennifer Ungemach, Minor Sinclair y Archivos

2004 Oxfam America

Por Martha Thompson

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

A. Por qu estudiar la reduccin de riesgos en Cuba?

II. LA ECUACIN DE LOS DESASTRES

1. Incremento de los peligros, cambio climtico y condiciones meteorolgicas extremas

1. El papel de un desarrollo deficiente

D. De nuevo la ecuacin: la mitigacin de la vulnerabilidad

III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIN DE

1. Factores tangibles de la reduccin de riesgos: estructuras nacionales y recursos comunitarios

1. Recursos en el nivel nacional para la mitigacin de desastres

2. Mitigacin de desastres en el nivel comunitario

C. Preparacin para casos de desastre

2. Preparacin para casos de desastre en accin en las comunidades

D. Respuesta ante los desastres

E. Recuperacin del desastre

1. Acceso universal a los servicios gubernamentales

IV. LA REPRODUCCIN DE LA EXPERIENCIA CUBANA

1. Recursos nacionales escasos

C. Preparacin para casos de desastre

1. Participacin popular en la preparacin

2. Movilizacin en el nivel local

D. Respuesta ante desastres

1. Estructuras para la preservacin de vidas

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

El presente informe, Superando la tormenta: lecciones de reduccin de riesgo en Cuba,

A. Por qu estudiar la reduccin de riesgos en Cuba?

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

Gulf of Ana Maria

Cuba se ve afectada por diversos tipos de peligros: sequas, inundaciones, terremotos

Su ubicacin geogrfica hace de Cuba

B. La geografa como destino: Cuba, sus vecinos y los

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

Y es an ms sobresaliente cuando se la compara con las de los pases vecinos de

El huracn Michelle, que azot la Isla en el ao 2001 es un buen ejemplo de la

GUA DE LA ESCALA SAFFIR SIMPSON DE INTENSIDAD DE

Categora 2 Daos moderados

2 a 4 horas antes de la llegada del vrtice

Categora 3 Daos extensos

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

interrumpen de 3 a 5 horas antes de la

Categora 4 Daos extremos

Categora 5 Daos catastrficos

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

II. LA ECUACIN DE LOS DESASTRES

A. El costo creciente de los desastres

1. Incremento de los peligros, cambio climtico y condiciones

B. Los peligros y la ecuacin de los riesgos

CAPITULO II: LA ECUACIN DE LOS DESASTRES

Desastres naturales afectan ms a las

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

condiciones meteorolgicas extremas hacen que esa vulnerabilidad se torne ms

3. La mitigacin de los peligros

CAPITULO II: LA ECUACIN DE LOS DESASTRES

establecidas por las instituciones financieras internacionales y los acuerdos

1. El papel de un desarrollo deficiente

CUBA SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIN DE RIESGO EN CUBA

comunicacin o los medios de transporte) carece de la capacidad de movimiento

EJEMPLO DE PRIVATIZACIN EN EL SALVADOR

exiga una respuesta de envergadura de

2. Cmo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo de