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ANLISIS DE AMNISTA

INTERNACIONAL A LAS
ENMIENDAS PRESENTADAS
POR EL GRUPO POPULAR EN
MATERIA DE TERRORISMO

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Amnista Internacional es un movimiento mundial, formado por ms de tres millones de personas


de ms de 150 pases y territorios, que hacen campaa para acabar con los abusos graves contra
los derechos humanos. Nuestra visin es la de un mundo en el que todas las personas disfrutan de
todos los derechos humanos proclamados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y
en otras normas internacionales de derechos humanos. Somos independientes de todo gobierno,
ideologa poltica, inters econmico y credo religioso. Nuestro trabajo se financia en gran medida
con las contribuciones de nuestra membresa y con donativos.

NDICE
1. INTRODUCCIN .......................................................................................................4
2. ESTNDARES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS QUE
DEBERAN GUIAR LA REFORMA ...................................................................................6
2.1. La definicin de los actos de terrorismo en el derecho internacional y el
principio de legalidad ....................................................................................................6
2.2. Principio de legalidad, legtimo propsito, necesidad y proporcionalidad......................7
2.3. El derecho a la libertad de expresin e informacin ...................................................7
2.4. El principio de no discriminacin.............................................................................9
3. ANLISIS DE LAS ENMIENDAS PROPUESTAS POR EL GRUPO POPULAR..................11
3.1.- Definicin de los actos de terrorismo.....................................................................11
3.2.- Ampliacin de los actos de colaboracin ...............................................................13
3.3.- Adiestramiento ...................................................................................................14
3.4.- Enaltecimiento o justificacin ..............................................................................15
3.5.- Difusin o distribucin de mensajes o consignas (pginas webs) ..............................16

Consideraciones de AI a las emniemdas presentadas por el Grupo Popular a la Ley Orgnica de Reforma del Cdigo Penal en materia de
terrorismo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos

1. INTRODUCCIN
Con motivo de la introduccin por parte del Grupo popular de 12 enmiendas que modifican la redaccin
de varios artculos relativos a delitos de terrorismo, durante la tramitacin de la Ley Orgnica de reforma
del Cdigo Penal en el Congreso de los Diputados, Amnista Internacional presenta este documento que
se centra en la peligrosa ampliacin que afecta a la definicin de los delitos de terrorismo y en
particular a cmo sta puede afectar a la libertad de expresin e informacin.
Amnista Internacional no puede dejar de alertar que las enmiendas presentadas por el grupo
mayoritario en el Congreso y apoyadas por las autoridades gubernamentales, pueden ser una grave
amenaza para los derechos humanos. En concreto, la organizacin considera que la modificacin
presentada por el Grupo Popular va enmienda de los artculos relativos a la tipificacin de los delitos de
terrorismo viola o contraviene convenios internacionales de derechos humanos, en cuanto al respeto al
principio de legalidad y la presuncin de inocencia, poniendo adems en riesgo el ejercicio de derechos
como la libertad de expresin e informacin, sin justificar adecuadamente ni el propsito, necesidad o
proporcionalidad de las enmiendas presentadas.
En relacin a la actual reforma del Cdigo Penal, Amnista Internacional ya manifest su preocupacin
por la tipificacin de los delitos de terrorismo y se dirigi hace unos meses a los grupos parlamentarios
para pedirles que revisaran la legislacin penal en materia de terrorismo con el fin de ajustarla a las
recomendaciones de los mecanismos internacionales de derechos humanos, que, en diversas ocasiones
han pedido a Espaa que modifique las disposiciones que afectan a los artculos 572-580, al ser
consideradas demasiado vagas e imprecisas.
Amnista Internacional lamenta, sin embargo, que el Grupo popular, con mayora en el Parlamento, no
slo haya desodo estas recomendaciones, sino que adems haya optado por ampliar considerablemente
la tipificacin de los delitos de terrorismo, con disposiciones manifiestamente incompatibles con las
normas de derechos humanos. Algunas de las enmiendas constituyen una seria amenaza a stos en
tanto que limitan derechos como la libertad de expresin, sin que dichas limitaciones sean legtimas o
necesarias. La imprecisin y vaguedad de muchas de las disposiciones puede conducir a castigar como
delitos de terrorismo comportamientos que carezcan de intencionalidad o que no guarden relacin
alguna con la violencia. En ese sentido, algunas de estas disposiciones invierten la carga de la prueba y
atentan contra la presuncin de inocencia que debe imperar en el procedimiento penal.

Amnista Internacional condena sin reservas e incondicionalmente los atentados contra la poblacin. Tambin reconoce
que los Estados tienen la obligacin de adoptar medidas para impedir estos atentados y proteger a las personas que estn
bajo su jurisdiccin, investigar estos crmenes, llevar a los responsables ante la justicia mediante procedimientos justos y
garantizar una pronta y adecuada reparacin a las vctimas. Las autoridades espaolas deben estudiar la adopcin de
medidas legislativas y de otro tipo con el fin de garantizar la no repeticin de este tipo de crmenes. Pero al mismo tiempo,
las autoridades tienen la responsabilidad de garantizar que todas las medidas adoptadas estn en consonancia con el
derecho internacional y las normas internacionales de derechos humanos. La seguridad y los derechos humanos no se
excluyen entre s, sino que van de la mano. El respeto de los derechos humanos no es un obstculo para la seguridad, sino
el camino para lograrla.
La organizacin tambin lamenta el procedimiento seguido por el gobierno y el grupo parlamentario al
presentar, va enmienda, una reforma de tal calado. Con la presentacin de dichas enmiendas por el
grupo mayoritario en el Congreso, las autoridades del Ministerio del Interior y del Ministerio de Justicia
han sustrado el examen de esas modificaciones del preceptivo informe que correspondera al Consejo
General del Poder Judicial (CGPJ). El CGPJ debe emitir informes sobre normas procesales o que afecten

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Consideraciones de AI a las emniemdas presentadas por el Grupo Popular a la Ley Orgnica de Reforma del Cdigo Penal en materia de
terrorismo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos

a aspectos jurdico-constitucionales de la tutela ante los tribunales, leyes penales y normas sobre
rgimen penitenciario. El hecho de que el CGPJ emitiera informe sobre el Anteproyecto de Ley de
Reforma del Cdigo Penal previamente a su remisin a Cortes, no subsana el hecho de que las
autoridades han pasado por alto los procedimientos de consulta que impone la legislacin interna.
Asimismo deplora que no se haya consultado a organizaciones de derechos humanos, grupos de la
sociedad civil, ni a mecanismos especiales de Naciones Unidas, que hubieran podido asesorar en la
materia.
Este documento presenta un breve anlisis, a la luz del derecho internacional de derechos humanos, de
algunas de las enmiendas presentadas por el Grupo Popular en materia de terrorismo. No es un
documento exhaustivo sobre las preocupaciones de la organizacin sobre los delitos de terrorismo, que
afectan a otros artculos del CP, que inciden en el derecho a la libertad de asociacin.

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Consideraciones de AI a las emniemdas presentadas por el Grupo Popular a la Ley Orgnica de Reforma del Cdigo Penal en materia de
terrorismo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos

2. ESTNDARES INTERNACIONALES DE
DERECHOS HUMANOS QUE DEBERAN GUIAR
LA REFORMA
2.1. LA DEFINICIN DE LOS ACTOS DE TERRORISMO EN EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
No existe una definicin internacionalmente aceptada de terrorismo. Ni las convenciones
internacionales en la materia ni las resoluciones del Consejo de Seguridad contienen una definicin de
terrorismo1. La cuestin de la definicin ha sido, sin embargo, objeto de estudio del Relator Especial de
Naciones Unidos para la promocin y proteccin de los derechos humanos y libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo2, que ha tomado la resolucin 1566 del Consejo de Seguridad, que
conmina a los Estados a cooperar en la lucha contra el terrorismo y a prevenir y castigar los actos que
tengan las siguientes caractersticas:
Los actos criminales, inclusive contra civiles, cometidos con la intencin de causar la muerte o
lesiones corporales graves o de tomar rehenes con el propsito de provocar un estado de terror en
la poblacin en general, en un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una
poblacin u obligar a un gobierno o a una organizacin internacional a realizar un acto, o a
abstenerse de realizarlo, que constituyen delitos definidos en los convenios, las convenciones y
los protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su mbito.
El Relator ha sealado que los actos de terrorismo tienen que cumplir tres caractersticas acumulativas:

1) Intencionalidad: deben ser actos de gravedad cometidos con la intencin de causar la muerte o lesiones graves, o tomar
rehenes.
2) Propsito: deben ser actos que persigan aterrorizar a la poblacin o a personas, o intimidar a la poblacin, u obligar a
un gobierno o a una organizacin internacional a realizar un acto o a abstenerse de realizarlo.
3) Delitos definidos en convenciones y protocolos internacionales

La Asamblea General de Naciones Unidas est tratando de adoptar una convencin contra el terrorismo que incluye en la

definicin de terrorismo los actos que ilegal e intencionadamente causen, traten o amenacen con causas a) muerte y
lesiones graves a cualquier persona; b) daos graves a la propiedad pblica o privada, incluyendo infraestructuras, sistemas
de transporte, mmedioambiente c) daos a la propiedad, lugares, instalaciones o sistemas que resulten o que probablemente
puedan resultar en prdidas econmicas mayores, cuando el propsito, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a la
poblacin, u obligar a un gobierno u organizacin internacional a hacer o a abstenerse de realizar un acto. Ver High
Commissioner for Human Rights, Human Rights, Terrorism and Counter-Terrorism, Fact Sheet No. 32.
2

Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while

countering terrorism, Martin Scheinin, 28 de diciembre de 2005, E/CN.4/2006/98.

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Tal y como ha enfatizado el Relator, el trmino terrorista debe reservarse a actos que tienen
autnticamente una naturaleza terrorista, y por tanto, slo los actos que renan esas tres condiciones
deben catlogarse como tales. Esas tres caractersticas son tambin requisitos indispensables para
catalogar los actos de incitacin o de apoyo y colaboracin como actos de terrorismo. Los crmenes que
no renan esas caractersticas, independientemente de su gravedad, no deben ser ser objeto de
legislacin antiterrorista.

2.2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD, LEGTIMO PROPSITO, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD


A menudo la lucha contra el terrorismo ha supuesto limitaciones de los derechos humanos. El derecho
internacional de los derechos humanos reconoce que los Estados pueden limitar, de manera legtima,
algunos derechos como el derecho a la libertad de expresin, el derecho a la libertad de informacin, o
el derecho a la libertad de asociacin y reunin. Sin embargo, esas limitaciones son legtimas
nicamente si estn prescritas por la ley, responden a un objetivo legtimo, y son necesarias y
proporcionales para obtener tal fin.
El principio de legalidad, recogido en el artculo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos (en adelante PIDCP), exige que la prohibicin de conductas terroristas est prescrita en la
legislacin nacional. Para cumplir con las exigencias de este principio, la ley debe ser, por un lado
accesible, esto es, debe proporcionar indicaciones claras a las personas sobre cmo la legislacin limita
su conducta; por otro lado, la ley debe formularse con precisin, de manera que las personas puedan
regular su conducta3. En otras palabras, las disposiciones deben ser claras, previsibles y precisas para
garantizar la seguridad jurdica. Las definiciones vagas y amplias de terrorismo no slo no satisfaran las
exigencias del principio de legalidad, sino que adems podran ser instrumentalizadas por los Estados
para reprimir actos pacficos o limitar los derechos humanos.
Adems, la medida debe responder a un objetivo legtimo. Las normas internacionales de derechos
humanos reconocen que la seguridad nacional, la seguridad pblica, el orden pblico, la salud y los
derechos humanos y libertades de terceros pueden ser objetivos legtimos que justifiquen una limitacin
de algunos derechos humanos. Con todo, cualquier disposicin limitativa de derechos debe ser sometida
a un anlisis sobre la legitimidad del propsito que persigue, pues, con frecuencia, algunos Estados han
empleado la seguridad nacional como pretexto para ampliar sus poderes y restringir derechos.
Por ltimo, las limitaciones de derechos deben ser necesarias y proporcionales al objetivo que
persiguen, esto es, deben considerarse alternativas posibles menos lesivas para los derechos humanos,
as como el impacto de tales limitaciones en el disfrute de ese derecho.

2.3. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIN E INFORMACIN


El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y el PIDCP, de los que Espaa forma parte,
consagran el derecho a la libertad de expresin, que incluye el derecho a la informacin, en los artculos
10 y 19 respectivamente. En virtud de esos artculos, Espaa est obligada a garantizar a todas las
personas que se encuentren en su territorio o bajo su jurisdiccin la libertad y el derecho a opinar y a

UN Commission on Human Rights, The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International

Covenant on Civil and Political Rights, 28 September 1984, E/CN.4/1985/4, available at:
http://www.refworld.org/docid/4672bc122.html [accessed 2 January 2015]

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buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artstica o por cualquier otro procedimiento, sin injerencia de las autoridades pblicas.
El propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha afirmado que el derecho a la libertad de
expresin no slo es aplicable a ideas o informaciones favorables, o inofensivas, sino tambin a las
ideas que ofenden, escandalizan o molestan4.
El derecho internacional reconoce, sin embargo, que el derecho a la libertad de expresin no es un
derecho absoluto. La libertad de expresin no puede ser utilizada para incitar al odio y destruir los
derechos de terceros (art. 5 del PIDCP y art. 17 CEDH). Caben pues limitaciones a este derecho pero
para que tales limitaciones sean legtimas, deben estar previstas en la ley, responder a un objetivo
legtimo, y ser necesarias y proporcionales a ese objetivo.
As, por ejemplo, la libertad de expresin no protege la incitacin al odio o a la violencia. El artculo
20.2 del PIDCP establece que Toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituya
incitacin a la discriminacin, la hostilidad o la violencia estar prohibida por la ley. Los Estados
deben prohibir la incitacin a la discriminacin, la hostilidad y a la violencia pero, para que esta
prohibicin sea legtima, debe asegurarse que la incitacin es directa y clara, de manera que dicha
prohibicin no anule o impacte de manera despropocionada en el derecho a la libertad de expresin.
La crtica exacerbada de la poltica de un Estado, la justificacin o aprobacin o apoyo de algunas
ideas, o las entrevistas a algunos lderes, aunque puedan ofender algunas sensibilidades, no deben ser
objeto de sancin penal, salvo que esas conductas inciten clara y directamente la violencia5.
En materia de terrorismo, la Resolucin 1624 (2005) del Consejo de Seguridad insta a los Estados a
prohibir la incitacin a cometer un acto terrorista. El Convenio del Consejo de Europa para la Prevencin
del Terrorismo de 2005 exige que los Estados castiguen la provocacin pblica para cometer delitos
terroristas. En su artculo 5.1 define la provocacin como la difusin o cualquier otra forma de puesta
a disposicin del pblico de mensajes con la intencin de incitar a cometer delitos terroristas, cuando
ese comportamiento, ya preconice directamente o no la comisin de delitos terroristas, cree peligro de
que se puedan cometer uno o varios delitos. En el apartado 2 establece que los Estados adoptarn las
medidas para tipificarlo como delito, cuando se cometa ilegal e intencionadamente.
Tal y como recoge el informe explicativo del Convenio, debe existir por tanto un acto de comunicacin,
una intencionalidad subjetiva de incitar al terrorismo y un peligro objetivo de que la conducta incite al
terrorismo6. Sin embargo, en algunos casos se ha ido ms all prohibiendo la apologa, promocin,
enaltecimiento, justificacin de afirmaciones que no incitan directamente al terrorismo. Aunque estas
afirmaciones puedan ofender las sensibilidades de personas y de la sociedad, especialmente de las

Ver TEDH, Srek y zdemi v. Turkey, 8 de julio de 1999, prr. 57.

En ocasiones algunos Estados han defendido que algunas palabras incitan de manera implcita u oculta a la violencia. El

TEDH ha reconocido la posibilidad de que esto sea as, pero ha resaltado que la carga de la prueba de demostrar que algunas
declaraciones tienen un doble significado recae en el Estado. Ver Zana contra Turqua, Caso 69/1996/688/880, 25 de
noviembre de 1997.
6

Explanatory Report of the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism. Adems, el Relator Especial para la

Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en la Lucha contra el Terrorismo , Martin
Scheinin ha apoyado la definicin de este Convenio, al exigir una intencionalidad subjetiva de incitar o alentar a la comisin
de delitos terroristas y un peligro objetivo de que uno o ms de esos delitos sean cometidos

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vctimas, en la medida en que no renan las condiciones de intencionalidad subjetiva y peligro objetivo,
estn protegidas por la libertad de expresin.
El Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinin y Expresin, el Representante de la
Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa (OSCE) para Libertad de los medios y el
Relator Especial sobre Libertad de Expresin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) han
declarado que:
La criminalizacin de las expresiones relativas al terrorismo debe restringirse a los casos de
incitacin intencional al terrorismo entendida como un llamado directo a la participacin en el
terrorismo que sea directamente responsable de un aumento en la probabilidad de que ocurra un
acto terrorista-, o a la participacin misma en actos terroristas (por ejemplo, dirigindolos). Las
nociones vagas, tales como la provisin de apoyo en comunicaciones al terrorismo o al
extremismo, la "glorificacin" o la "promocin" del terrorismo o el extremismo, y la mera
repeticin de afirmaciones terroristas, que en s mismas, no constituyan incitacin, no deberan
estar criminalizadas7.
Las mismas consideraciones son aplicables a la libertad de expresin e informacin en Internet. Como
medio para difundir ampliamente informaciones y comunicaciones, entraa posibilidades y desafos
para la proteccin de los derechos humanos. Las expresiones que inciten al odio o a la violencia pueden
encontrar un potencial de difusin gracias a Internet. Sin embargo, la lucha antiterrorista no debe ser
empleada como un pretexto para frenar el flujo legtimo de informacin o de opiniones. Por ello es
preciso que la legislacin diferencie claramente los contenidos que pueden ser ilegales, de aquellos,
que aunque polmicos o problemticos, estn protegidos por la libertad de expresin. Cualquier
limitacin de la libertad de expresin, para ser legtima, debe ser necesaria y proporcional.
Por ltimo, debe considerarse igualmente el posible impacto de la legislacin en el derecho a la libertad
de informacin. Una legislacin antiterrorista que vaya ms all de castigar los comportamientos
violentos intencionales y limite el acceso o contacto con organizaciones o grupos prohibidos, al
considerar que cualquier contacto reuniones para obtener informacin puede ser un acto de
colaboracin, puede tener un efecto disuasorio en la libertad de informacin.

2.4. EL PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIN


A pesar de que la igualdad ante la ley y el derecho a no ser discriminado aparecen recogido en
numerosos tratados internacionales, entre ellos el PIDCP y el CEDH, la legislacin antiterrorista a
menudo ha tenido un impacto desproporcionado sobre grupos minoritarios y personas extranjeras. En el
mbito europeo, las Directrices del Consejo de Europa sobre Derechos Humanos y Lucha contra el
Terrorismo establecen que todas las medidas para luchar contra el terrorismo deben excluir cualquier
forma de arbitrariedad y trato discriminatorio8.
Algunas de las disposiciones de la legislacin antiterrorista, en tanto que limitan derechos como la
libertad de expresin o asociacin, pueden tener un impacto en determinados grupos, como las minoras
tnicas o religiosas. Una legislacin ambigua puede inhibir la expresin de estos grupos, que pueden

Declaracin conjunta del Relator de la ONU sobre Libertad de Opinin y Expresin, el Representante de la OSCE sobre la

Libertad de los Medios y el Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresin, 21 de diciembre de 2008.
8

Guideliness on Human Rights and the Fight against Terrorism, Guideline II.

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temer expresar opiniones legtimas sobre temas polticamente sensibles o crticas sobre la poltica
exterior de algunos Estados o las polticas de gobiernos extranjeros.
Por ello las autoridades deben vigilar y supervisar el impacto de la legislacin antiterrorista en el
disfrute de los derechos humanos de los grupos minoritarios.

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3. ANLISIS DE LAS ENMIENDAS PROPUESTAS


POR EL GRUPO POPULAR
3.1. DEFINICIN DE LOS ACTOS DE TERRORISMO
El Comit de Derechos Humanos, ya en ao 2009, inst al Estado espaol a definir el terrorismo de
manera restrictiva, y limitar su aplicacin a aquellos comportamiento que revistan indiscutiblemente un
carcter terrorista9. Tambin el Relator Especial de la ONU sobre la promocin y proteccin de los
derechos humanos y libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, antes de esta reforma,
ya haba advertido a Espaa:
la vaguedad de las disposiciones del Cdigo Penal espaol sobre los delitos de terrorismo
conllevan el riesgo de adentrarse en un pendiente resbaladiza, es decir, la ampliacin y deterioro
gradual del concepto de terrorismo a conductas que no suponen ni tienen suficiente relacin con
la comisin de actos de violencia grave contra los ciudadanos10
Amnista Internacional lamenta que las enmiendas del grupo popular vayan en la direccin opuesta a las
recomendaciones internacionales. Al contrario, estas enmiendas suponen una ampliacin
desproporcionada de los tipos de terrorismo, con el riesgo de castigar comportamientos pacficos o
comportamientos que no tienen naturaleza terrorista. La ampliacin de los tipos de terrorismo se
produce a travs de la modificacin del artculo 571 del CP, que define los delitos de terrorismo, y
tambin mediante la modificacin de algunos artculos posteriores del Captulo VII- De los delitos de
Terrorismo- y la creacin de otros nuevos tipos.
En opinin de la organizacin, algunos de los tipos propuestos vulneran de manera manifiesta el
principio de legalidad, no son delitos reconocibles, puesto que no cumplen con los requisitos de
claridad y precisin que exige el derecho penal, y vulneran el derecho a la libertad de expresin. En ese
sentido suponen, como ya adverta el Relator, un deterioro del concepto de terrorismo.
a) La modificacin del artculo 571.1
El artculo 571.1 modifica la definicin de los delitos de terrorismo, estableciendo que son tales el
catlogo de delitos recogidos en el artculo -homicidio, aborto, lesiones, manipulacin gentica, delitos
contra la libertad, delitos contra la libertad o indemnidad sexual, apoderamiento de buques o aeronaves,
torturas, daos, delitos contra el medio ambiente, delitos contra la seguridad colectiva, delitos contra la
Constitucin, delitos contra el orden pblico, delitos contra la Comunidad Internacional u otros delitos
de carcter grave- cuando se cometen con una de las siguientes finalidades: 1) intimidar gravemente,
atemorizar a la poblacin, crear un grave sentimiento de inseguridad o temor, o alterar de cualquier
modo la paz social; 2) influir o condicionar de un modo ilcito la actuacin de cualquier Autoridad
nacional o extranjera o de una Organizacin Internacional 3) destruir, causar daos graves o alterar

Comit de Derechos Humanos, 94 perodo de sesiones. Doc ONU CCPR/C/ESP/CO/5, 5 de enero de 2009, prr. 10.

10

Informe del Relator Especial sobre la Promocin y la proyeccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales

en la lucha contra el terrorismo, Martin Sheinin, Adicin Misin a Espaa, A/HRC/10/3/Add.2, dek 16 de diciembre de
2008, prr. 52.

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gravemente el funcionamiento de las estructuras bsicas polticas, constitucionales, econmicas o


sociales de un Estado u Organizacin Internacional.
Amnista Internacional considera que este artculo vulnera claramente el principio de legalidad y no
cumple con los tres requisitos acumulativos de intencionalidad, propsito y tipificacin en convenciones
y protocolos internacionales necesarios para catalogar algunos delitos como delitos de terrorismo.
En primer lugar el artculo no exige el requisito de intencionalidad, esto es, que los comportamientos
sean actos graves cometidos con la intencin de causar la muerte, lesiones graves o tomar rehenes. Por
remisin genrica a ttulos del CP, se incluyen una variedad de delitos, de gravedad dispar (por ejemplo,
los daos en propiedad ajena, ultrajes a Espaa, atentados contra la autoridad, o resistencia y
desobediencia a la autoridad). No se percibe cmo puede considerarse que algunos de estos delitos
pueden ser cometidos con la intencionalidad de causar la muerte, causar lesiones graves a personas o
tomar rehenes.
En segundo lugar, respecto a los propsitos sealados anteriormente que son constitutivos del delito de
terrorismo, cabe sealar que el artculo 571 va ms all y contempla como propsito alterar de
cualquier otro modo la paz social y alterar gravemente el funcionamiento de las estructuras bsicas
polticas, constitucionales, econmicas, o sociales. Estas disposiciones son vagas y manifiestamente
imprecisas, por lo que no permiten configurar delitos reconocibles. No se conoce que se entiende por
alterar la paz social de cualquier otro modo, qu incluye el concepto estructuras bsicas del Estado,
ni qu puede considerarse como alteracin grave de su funcionamiento.
Por ello, es posible que esta tipificacin tan amplia y vaga pudiera sancionar comportamientos de
protesta, incluidos en el captulo de desrdenes pblicos, que por su naturaleza pueden alterar el
funcionamiento del Estado.
En tercer lugar, la modificacin del artculo 571 considera como delitos de terrorismo, delitos que no
estn incluidos en las Convenciones y protocolos internacionales sobre terrorismo11. Estos convenios
sectoriales se refieren al secuestro de aeronaves, a la seguridad martima, la seguridad de la navegacin
martima, la proteccin de las personas o la financiacin del terrorismo. Por tanto, el artculo 571 va
mucho ms all de estas Convenciones y Protocolos, al incluir otros delitos.
Por ltimo, conviene tambin sealar que el apartado o) del artculo 571 incluye cualquier otro delito
de carcter grave. La redaccin de esta disposicin es tan amplia y vaga que atenta contra el principio
de legalidad del artculo 15 del PIDCP, al ser la norma de tal imprecisin que tiene cabida cualquier
delito.

Amnista Internacional pide al legislador que rechace las modificaciones del artculo 571 y se asegure que nicamente se
incluyen como delitos de terrorismo, delitos que tienen esa naturaleza y que renan las tres caractersticas de
intencionalidad, propsito y tipificacin en los Convenios y Protocolos Internacionales.

11

Existen una docena de instrumentos sectoriales sobre terrorismo, entre los que se incluyen, por ejemplo, el Convenio para

la represin del apoderamiento ilcito de aeronaves de 1970 ("Convenio de la Haya"), el Convenio para la represin de actos
ilcitos contra la seguridad de la aviacin civil de 1971 ("Convenio de Montreal"), Convencin sobre la prevencin y el castigo
de delitos contra personas internacionalmente protegidas de 1973, o la Convencin Internacional contra la toma de rehenes
de 1979.

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13

b) El artculo 571.2 y el resto de los delitos tipificados en el Captulo VII


El artculo 571.2 establece que tendrn tambin la consideracin de delitos de terrorismo los dems
delitos tipificados en este captulo. Amnista Internacional considera que algunos de los delitos
recogidos en el captulo VII no deben ser considerados como delitos de terrorismo. No necesariamente
comportamientos reprochables penalmente deben ser catalogados como delitos de terrorismo si no
renen los requisitos de intencionalidad, propsito y tipificacin12. Tanto ms cuando las consecuencias
de catalogar un delito como delito de terrorismo son varias, entre ellas, un agravamiento de la pena, o la
posibilidad de aplicar el rgimen de incomunicacin hasta 13 das.
Amnista Internacional percibe con preocupacin la amplitud e imprecisin de algunos tipos que
definen los actos de terrorismo. La definicin de terrorismo se desvincula de la pertenencia a un grupo
terrorista para incluir comportamientos individuales, e incluye no slo la realizacin de actos que
comportan violencia grave contra personas o daos, o que tengan como finalidad la intimidacin de la
poblacin, la destruccin de infraestructuras, o el condicionamiento de las autoridades. Tambin se
incluye el adiestramiento, la consulta de pginas webs, otros actos de colaboracin, o la incitacin
indirecta, enaltecimiento y justificacin.
Algunos tipos introducidos con esta reforma adolecen de ambigedad y falta de claridad. Su alcance es
demasiado amplio y desproporcionado. Algunas de las conductas que se castigarn no guardan una
relacin directa con actos de violencia, no exigen una finalidad o intencionalidad, o son tan
ampliamente definidos que dejan abierta la posibilidad de sancionar comportamientos pacficos o
comportamientos que nada han tenido que ver con fines y actos de violencia, o en las que el propio
autor desconoce el resultado o el potencial y futuro impacto de su comportamiento. Hay
comportamientos como el apoyo pacfico a los fines de un grupo u organizacin, que, por ocurrir en el
mbito del terrorismo, acaban recibiendo un reproche penal limitando el derecho a la libertad de
expresin y asociacin. La ampliacin de la definicin es tal, que se acaban sancionando
comportamientos previos que, sin necesariamente guardar una relacin causal ni temporal con los actos
violentos cometidos posteriormente por otros, son considerados como actos preparatorios por haber
contribuido a reforzar la disposicin subjetiva de una persona para cometerlos.

Amnista Internacional pide al legislador que rechace la calificacin como delitos de terrorismo, los delitos de colaboracin,
adiestramiento, enaltecimiento, justificacin y difusin de mensajes y consignas, salvo si se asegura que tienen esa
naturaleza y que renen las tres caractersticas de intencionalidad, propsito y tipificacin en los Convenios y Protocolos
Internacionales.

3.2. AMPLIACIN DE LOS ACTOS DE COLABORACIN


Preocupa a la organizacin que las enmiendas del grupo popular, en lugar de delimitar el delito de
colaboracin, como haban exigido varios mecanismos de derecho humanos, lo ample en diversos
artculos.
As el artculo 573.1, que penaliza el depsito y tenencia de armas, su fabricacin y transporte, as
como su colocacin o empleo, incluye en su apartado c) trminos ambiguos para castigar a aquellos que
colaboren con un individuo que haya mostrado su disposicin a cometer alguno de los delitos

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El Convenio del Consejo de Europa para la prevencin del terrorismo insta nicamente a los Estados partes a castigar

penalmente la provocacin al terrorismo.

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Consideraciones de AI a las emniemdas presentadas por el Grupo Popular a la Ley Orgnica de Reforma del Cdigo Penal en materia de
terrorismo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos

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considerados como actos de terrorismo, o que haya iniciado preparativos para ello. La clusula
mostrado su disposicin es ambigua y carece de precisin. De la misma manera, este artculo no
exige que la persona conociera la disposicin de ese tercero, por lo que, esta redaccin no castiga actos
con una clara intencionalidad y conexin con actos de terrorismo posteriores.
De la misma manera, el artculo 575.1 castiga cualquier acto de colaboracin con una persona que
hubiera mostrado o anunciado su voluntad de cometer algunos de los delitos del artculo 571 -actos de
terrorismo- e incluye una clusula general y abierta para castigar cualquier otra forma equivalente de
cooperacin, ayuda o mediacin con las actividades de las organizaciones o grupos terroristas, grupos o
personas. Esta clusula no slo atenta contra el principio de legalidad y la seguridad jurdica. Tambin
resulta preocupante que penalice la mediacin, que ser considerada como delito de terrorismo, con las
consecuencias que ello conlleva. Amnista Internacional subraya que la mediacin pacfica no puede
considerarse como un delito, y menos como un delito terrorista.
En opinin de la organizacin tambin resulta preocupante que estos artculos puedan subvertir de
alguna manera la presuncin de inocencia. En la medida en que la intencionalidad no est claramente
exigida, estos artculos pueden vulnerar el principio de culpabilidad. Corresponde al Estado demostrar
que en los casos de colaboracin exista una intencionalidad. Igualmente corresponde al Estado
delimitar con precisin los comportamientos que se incluyen en los delitos de colaboracin para no
castigar aquellos que carecen de intencionalidad o conexin con actos violentos.

Amnista Internacional pide al legislador:


* que revise la enmienda que modifica el artculo 573 para sancionar nicamente aquellos comportamientos que tengan
una finalidad, propsito y conexin con la violencia y los actos terroristas.
* que revise la enmienda que modifica el artculo 575.1 para eliminar la clusula general que castiga cualquier otra
forma equivalente de cooperacin, ayuda o mediacin con las actividades de las organizaciones o grupos terroristas,
grupos o personas y se asegure que no se castiga la mediacin.

3.3. ADIESTRAMIENTO
El grupo popular ha introducido un nuevo artculo, el artculo 573 bis, que castiga el adiestramiento
pasivo, esto es, recibir entrenamiento por cualquier va, incluida Internet, que est destinado a facilitar
la comisin de alguno de los delitos del captulo VII, y el autoadiestramiento.
Amnista Internacional considera que este artculo puede vulnerar el principio de legalidad y los
requisitos de intencionalidad, propsito y tipificacin necesarios para considerar que un
comportamiento constituye un delito de terrorismo de acuerdo a las normas internacionales de derechos
humanos. El artculo tambin puede suponer una restriccin ilegtima y desproporcionada del derecho a
la libertad de informacin (art. 10 y 19 del CEDH y PIDCP respectivamente) y, adems, atenta contra la
presuncin de inocencia. Es especialmente preocupante que el grupo popular haya reconocido, en la
justificacin que acompaa la enmienda, que el artculo desvincula el adiestramiento de la intencin de
cometer un delito posteriormente para as evitar problemas probatorios. En otras palabras, se castiga el
adiestramiento pasivo en s mismo, independientemente de si ste da lugar o no a actos de violencia.
Al desvincular el adiestramiento de una finalidad de cometer actos de violencia grave, o de sus
resultados posteriores, el artculo acaba castigando a quienes se adiestren o instruyan en el uso de
explosivos o en tcnicas especialmente adecuadas para la comisin de uno de los delitos del artculo

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571, a quienes consulten pginas webs o documentos que sean idneos para incitar a otros a reforzar
la decisin de incorporarse a una organizacin o grupo terrorista; o a quienes se trasladen a otro pas y
establezcan contactos o colaboracin con grupos.
La vaguedad y amplitud de la redaccin de este artculo podra llevar incluso a castigar, por ejemplo, a
ingenieros que se hayan formado en el uso de explosivos, a investigadores y periodistas que consulten
pginas webs con el fin de documentarse, o a trabajadores humanitarios y periodistas, que, en otros
pases, establezcan contactos con grupos y personas que han cometido actos violentos, con el fin de
informar o negociar el acceso para distribuir ayuda humanitaria.
Amnista Internacional recuerda a las autoridades que el derecho penal se rige por el principio de
presuncin de inocencia. Corresponde al Estado presentar las evidencias que prueben que una persona
es culpable de cometer delitos que estn definidos de manera clara y precisa. Este artculo socava
claramente la presuncin de inocencia, y puede castigar como actos de terrorismo actos que no guardan
relacin alguna con la violencia y que no persiguen esa finalidad.
Por otro lado, el artculo 575.2, relativo al delito de colaboracin, tambin castiga la captacin,
adoctrinamiento o formacin que por su contenido resulte idnea para incitar a otros o reforzar la
decisin adoptada de incorporarse a una organizacin o grupo terrorista. Las mismas preocupaciones
que se han vertido con anterioridad relativas a la falta de intencionalidad, a la vaguedad, imprecisin y
amplitud de los comportamientos susceptibles de reforzar la decisin de incorporarse a una
organizacin o grupo terrorista, son aplicables a este artculo.
Conviene adems recordar que el Convenio Europeo para la Prevencin del Terrorismo insta a los
Estados a castigar el adiestramiento, pero no criminaliza la recepcin de esa formacin, sino
proporcionarla y siempre que esa formacin rena los siguientes requisitos: 1) que se pretenda que esos
conocimientos sean empleados para cometer o contribuir a cometer un delito de terrorismo 2) que ese
adiestramiento sea ilegal 3) que exista una intencionalidad13. El Convenio no proporciona ninguna base
legal para penalizar conductas que nicamente tienen una conexin terica con delitos terroristas. Por
tanto, el Convenio no contempla acontecimientos que hipotticamente pudieran suceder en cadena14.

Amnista Internacional insta al legislador a rechazar las enmiendas presentadas por el Grupo Popular en el Congreso a los
artculos 573 bis y 575.2 a).

3.4. ENALTECIMIENTO O JUSTIFICACIN


De aprobarse las enmiendas propuestas por el grupo popular que amplan los delitos de terrorismo, se
ampliara asimismo el castigo del enaltecimiento o justificacin de los delitos de terrorismo del artculo
578. As, por ejemplo, quienes defiendan la consulta de pginas webs con contenido idneo para el
autoadiestramiento pueden ser igualmente sancionados por justificar delitos de terrorismo.
Amnista Internacional vuelve a reiterar que de acuerdo con las normas internacionales de derechos
humanos, el enaltecimiento o la justificacin del terrorismo slo deben castigarse cuando supongan una
incitacin directa y clara a la comisin de actos terroristas. Aunque algunas afirmaciones puedan

13

Explanatory Report of the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism. Prr. 114-122.

14

Ibid, prr. 49.

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ofender las sensibilidades de personas, especialmente de las vctimas, en la medida en que no renan
las condiciones de intencionalidad subjetiva a incitar a la violencia y peligro objetivo, estas afirmaciones
estn protegidas por el derecho a la libertad de expresin consagrado en los artculos 10 del CEDH y
19 del PIDCP.

Amnista Internacional insta al legislador a reformar la tipificacin de los delitos de enaltecimiento o justificacin del
terrorismo para sancionar nicamente aquellos comportamientos que inciten clara y directamente a la violencia.

3.5. DIFUSIN O DISTRIBUCIN DE MENSAJES O CONSIGNAS (PGINAS WEBS)


El artculo 578 bis. 1 b) castiga la difusin o distribucin de mensajes o consignas, que por su
contenido sean idneos para incitar a otros a la comisin de alguno de los delitos de este captulo o
para reforzar la decisin de cometerlos, independientemente de que promuevan o no directamente la
comisin de los delitos de terrorismo.
Amnista Internacional estima que este artculo constituye una limitacin desproporcionada, innecesaria
e ilegal del derecho a la libertad de expresin e informacin. Esta disposicin es demasiado amplia y
general, al no exigir un elemento claro de intencionalidad. De nuevo, este articulado invierte la carga de
la prueba respecto al elemento de intencionalidad, puesto que no se asigna al Estado la responsabilidad
de demostrar que la persona que divulg la informacin lo hizo con la finalidad de fomentar la comisin
de un acto de terrorismo o de inducir a otra a perpetrarlo. Al contrario, parece castigarse la idoneidad de
los contenidos, -un concepto jurdicamente indeterminado- y es el acusado el que tiene que demostrar
que no pretenda proporcionar o facilitar la comisin o preparacin de un acto de terrorismo.
De acuerdo con las normas internacionales sobre la libertad de expresin (artculos 10 y 5 del CEDH, y
7 y 19 del PIDCP) el legislador debe castigar la incitacin a la comisin de actos de terrorismo, pero
nicamente cuando sta constituye una incitacin clara y directa a cometer actos violentos.

Amnista Internacional insta al legislador a rechazar la enmienda presentada por el Grupo Popular que introducira un
nuevo artculo, el 578 bis, y creara un nuevo delito de difusin o distribucin de mensajes o consignas.

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