LOS DESAFOS

ARGENTINA

DE

CAMBIO

EN

LA ADMINISTRACIN

PBLICA

Lic. Mario Krieger

Introduccin
La sucesin de cambios, operados en la sociedad Argentina durante los ltimos aos y
particularmente tras la crisis del modelo neoliberal de la dcada de los 90 que hizo eclosin en la
crisis de los aos 2001-2002 lleva a la necesidad de redefinir el rol del Estado y la relacin
Estado-sociedad, y Estado administracin- reivindicando el rol de la administracin pblica como
herramienta al servicio del desarrollo de la Nacin.
La construccin de un nuevo tipo de Estado y el desarrollo de un modelo de administracin pblica
ms apta para instrumentar las polticas de un Estado activo en la formulacin de polticas de
desarrollo econmico e inclusin social, es tambin parte del desafo existente para la construccin
de la Nacin.

Se trata de recrear un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad post-industrial, un
Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos,
debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de
cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire
neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal.
La construccin de un nuevo tipo de Estado implica, restaurar la confianza de la sociedad en sus
instituciones:

El pueblo y sus organizaciones sociales deben poder volver a confiar en las instituciones
gubernamentales, y quienes las representan.

Los gobernantes deben confiar en que la administracin les permitir instrumentar su

programa de gobierno y satisfacer las aspiraciones de los votantes

Los funcionarios pblicos deben representar el pensamiento solidario del Estado, y

confiar en que su trabajo sea til para la sociedad. Deben volver a sentir el orgullo de ser
servidores pblicos.

Esto implica un ejercicio cruzado de responsabilidad y delegacin. Lograr este objetivo en el

contexto actual significa conocer, las limitaciones presupuestarias de la hora.
La reforma del Estado
Desde la Revolucin Industrial se produjeron dos reformas administrativas fundamentales: la
Reforma Burocrtica o Reforma del Servicio Civil y la Reforma del modelo de gestin pblica. La
primera representa un momento fundamental del proceso histrico de racionalizacin burocrtica.

Mediante ella se instala una administracin profesional y se crean una serie de instituciones que
constituyen la administracin pblica burocrtica, basada en normas claras que protegieran a la
ciudadana y al servidor pblico de la arbitrariedad del gobernante del modelo tradicional o feudal.
Este es el gran aporte Weberiano. La segunda, por su parte, partiendo de la existencia de un Servicio
Civil, busca superar el modelo de gestin por normas y actividades del modelo anterior y desarrolla
la concepcin de la administracin pblica orientada por planes estratgicos y gerenciada por
objetivos y resultados. Las otras llamadas reformas administrativas, son meros cambios de
estructuras o acciones de racionalizacin buscando disminuir costos o acciones parciales sobre
algunas de las variables del quehacer administrativo del Estado: organizacin y mtodos,
reingenieras, capacitacin de los recursos humanos, cambios tecnolgicos-informatizacin etc.
La Reforma del modelo de gestin pblica, se inscribe en un movimiento ms amplio que es
el de la reforma del Estado que busca incrementar la capacidad de gestin de lo pblico.
La construccin de un nuevo tipo de Estado es tambin el gran desafo para superar la crisis actual:
En primer lugar, en lo que tiene que ver con la situacin inicial de nuestra crisis del Estado, cuya
gravedad era mucho mayor que la que exista en el mundo desarrollado. Nuestro pas entr en una
seria crisis fiscal, y se enfrent al agotamiento del modelo anterior de desarrollo econmico (modelo
de sustitucin de importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crnico.
Ante este escenario econmico, la primera generacin de reformas prioriz la dimensin financiera
de la crisis del Estado. Estas reformas orientadas a resolver el problema del dficit fiscal, las
privatizaciones y concesiones y la descentralizacin en provincias de los servicios de salud y
educacin fueron el signo ms importante de esa primera ronda de reformas.
Un balance de estas primeras reformas analizadas muestra que el ajuste estructural, no resolvi una
serie de problemas bsicos:
No resolvi el problema del dficit, que debe ser atacado por otro lado (compromiso de
dficit cero- reformas impositivas, reformas de las instituciones de recaudacin y
modernizacin de su gestin etc.)
No produca el desarrollo y por ende, agravaba en vez de resolver el problema del
desfinanciamiento del Estado y exclua y marginaba a grandes sectores de la sociedad.
No resolvi el problema de la gestin y la gobernabilidad que son el trasfondo y lo que
otorga sentido a la reforma del Estado.
Ya en los aos noventa, cuando se percibe que ese ajuste no basta para contar con un Estado
eficiente, se propone la segunda ola de reformas, con la finalidad de reconstruir un aparato estatal
eficiente y modernamente gestionado, que pueda dar respuesta a los problemas que plantea la
globalizacin y el universalismo. Pero estas reformas por falta de voluntad y liderazgo poltico,
nunca son llevadas plenamente a cabo.
El diagnstico actual reafirma al Estado como un instrumento fundamental para el desarrollo
econmico, poltico y social del pas, an cuando hoy deba funcionar en una forma diferente al
modelo de Estado de bienestar que prevaleci en la posguerra o al burocrtico previo a 1989 o al
neoliberal privatizador y capturado por los lobbies de la dcada del 90.

En el proceso de reconstruccin del Estado, el mayor desafo est en prepararse para enfrentar la
competencia econmica internacional que trajo consigo el mundo globalizado.
En este caso, el Estado debe modificar sus antiguas polticas proteccionistas, sustituyndolas por
medidas que induzcan a las empresas a ser ms competitivas en el nuevo ambiente econmico
mundial. Para alcanzar esta meta, es preciso contar con una slida Articulacin Nacional donde, los
recursos pblicos y privados deben ser canalizados estratgicamente para programas en las reas de
infraestructuras, educacin y de ciencia y tecnologa y capacitacin de la mano de obra laboral que
permita incrementar la competitividad pas.
El Estado debe resguardar que en este proceso ascendente impere la solidaridad, el cambio del papel
del Estado en los sectores econmicos y sociales debe responder con ms participacin y polticas
de inclusin frente a los desafos de exclusin y marginacin de la globalizacin. La actuacin del
Estado debe orientarse primordialmente hacia el rea social, asegurando la universalidad de los
servicios de salud y educacin, y hacia la creacin de instrumentos que ayuden a promover el
desarrollo econmico. Para lograrlo el Estado debe eficientizar su gestin, desburocratizarse,
desregular y disminuir el costo argentino, garantizando las condiciones macroeconmicas favorables
a la inversin privada y al aumento de la competitividad sistmica del pas, mediante polticas
slidas en materia de desarrollo regional, promoviendo clusters donde se produzca sinergia entre el
sector privado y pblico, invirtiendo ste en infraestructura, educacin, recalificacin de la mano de
obra laboral, ciencia y tecnologa y desarrollo del comercio exterior. La gran modificacin del papel
del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que concierne a la forma de intervencin, en el
plano econmico y en el plano poltico.
En este sentido, en trminos econmicos, en lugar de una intervencin directa como productor de
bienes y servicios, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en el control y las regulaciones,
en especial en las reas de las actividades privatizadas y concesionadas y en la promocin del
desarrollo y la creacin de clusters productivos as como el fomento a las pymes que permitan
generar empleo o a la ciencia y la tecnologa vinculada a la produccin para desarrollar nuevos
productos con que el pas pueda competir a nivel internacional con valor agregado. Promover las
cadenas de valor y remover sus obstculos que permitan un mayor desarrollo de la industria nacional
competitiva regional y globalmente.
El Estado debe desarrollar su capacidad estratgica para estimular al sector privado y a la
universidad, y al sector cientfico-tecnolgico a efectos de crear un entorno adecuado al aumento de
la competitividad de las empresas. Se destaca que el Estado tambin debe actuar para que los nuevos
ciclos de desarrollo y la elevacin de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de
los recursos naturales, al incremento de la base tecnolgica, a la distribucin de la renta, y una
adecuada poltica anticclica que permita adoptar polticas activas para compensar los ciclos
recesivos.
En el rea social, el camino est en fortalecer el papel del Estado como formulador y financiador y
ejecutor de las polticas pblicas y catalizador en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al
Sector de bien pblico no estatal, para compartir la responsabilidad en la ejecucin de los servicios
pblicos, principalmente los de salud y educacin y de asistencia social.
Estos cambios estructurales, slo pueden ser viabilizados en la medida que el proyecto de
reformulacin estatal tome en consideracin tres grandes problemas especficos a saber:
la consolidacin de la democracia a travs de transparentar la poltica,
3

 la necesidad de retomar el crecimiento econmico, y

La reduccin de la desigualdad social y de las expectativas a travs de una reduccin del
Power distance1 entre los que ms y menos tienen en la sociedad.
Son estas tres especificidades que, en gran medida, plantean nuevos horizontes a la reforma del
Estado, para constituir una perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera y tecnocrtica.
Es preciso fortalecer las formas democrticas de relacin entre el Estado y la sociedad, aumentando
el grado de participacin y responsabilidad de parte de los actores del sistema. Por esta va, se
procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades pblicas, pudiendo hacerlas,
simultneamente, ms eficientes y de mejor calidad. La herramienta telemtica como vehculo
contribuye a facilitar el acceso a los mltiples contenidos de la informacin estatal democratizando
acciones que de otro modo seran privilegio de pocos.
Las reformas debern adems estar centradas a resolver los problemas especficos de la sociedad,
para ganar legitimidad social, para todo el proceso de reforma del Estado (Este tipo de reformas
suelen ser llamadas tambin de tercera generacin). Por ello se debera comenzar por hacer ms
transparente eficiente y justa la seguridad social y el acceso a todas las prestaciones bsicas, que
hacen a proporcionar al conjunto de la sociedad una vida digna.
Transparentar la poltica y muy especialmente el financiamiento de los partidos, sus fundaciones, su
burocracia, sus lneas internas, lo que no slo hace a la democratizacin de los mismos, sino tambin
y fundamentalmente a eliminar el financiamiento espurio, el clientelismo poltico en el Estado y la
corrupcin con la prdida de recursos y malas decisiones que conlleva. Esto servir de freno a la
desconfianza y a los desencuentros entre los funcionarios polticos y los profesionales "de lnea" y
limitar la tradicional tentacin de utilizar el aparato gubernamental con fines electorales. Este
proceso permitir una efectiva profesionalizacin de la administracin pblica.
Es preciso fortalecer las formas democrticas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad,
aumentando el grado de accountability (responsabilizacin) de parte del sistema. Por esta va, se
procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades pblicas, pudiendo hacerlas,
simultneamente, ms eficientes y de mejor calidad.
Las reformas debern adems estar centradas a resolver estos problemas especficos de la sociedad,
para ganar legitimidad social. (Este tipo de reformas suelen ser llamadas tambin de tercera
generacin). Por ello ha sido correcto comenzar por hacer ms transparente eficiente y justa la
seguridad social y el PAMI, potenciar los servicios de educacin y salud mejorar los servicios de
recaudacin de la AFIP.
Crisis del Estado y respuestas
La reforma del Estado, adems de la reforma administrativa, incluye tambin, en el plano
directamente fiscal, la reconstitucin del ahorro pblico, y la reforma de la previsin social, y en el
plano poltico, las reformas polticas que apuntan a dar ms gobernabilidad a los gobiernos a travs
de la constitucin de mayoras polticas ms slidas.
1

Geert Hofstede Culturas y Organizaciones El software mental- Ciencias sociales- Alianza

Editorial 1999.

Las sociedades democrticas contemporneas, an conociendo las fallas de la accin de los

gobiernos, no estn dispuestas a aceptar los desequilibrios econmicos y sociales que provocan las
fallas del mercado. Saben que el Estado y los gobiernos que lo dirigen no estn exentos de fallas que
les son propias, pero no aceptan la tesis neoconservadora de que las fallas del mercado, aunque
existentes, son siempre menos graves que las fallas del Estado, y prefieren correr el riesgo antes que
quedar en una situacin de total dependencia y desamparo en manos de las fuerzas del mercado.
Este ltimo es un excelente mecanismo de asignacin de recursos, pero distribuye mal la renta. El
Estado debe acudir a ellos igualando las oportunidades a travs de la educacin, la capacitacin y
recalificacin laboral y la certificacin de competencias procurando volver a incluir lo que el
mercado ha excluido. Adems, sin las transferencias que el Estado realiza hacia los sectores sociales
ms pobres, a travs de gastos en educacin, salud, previsin y asistencia social, la concentracin de
la renta sera an mayor de lo que es actualmente. Dada la existencia de bienes pblicos, de
economas externas, de rendimientos decrecientes, de mercados incompletos y de monopolios
naturales y construidos, el mercado no asegura la asignacin ptima de los recursos, no garantiza el
desarrollo econmico, y sujeta la economa a fluctuaciones cclicas destructivas. 2 Tampoco
compensa las desigualdades regionales, por el contrario, tiende a concentrarse en las reas ms
desarrolladas. El Estado a travs de inversiones en infraestructura, educacin, ciencia y tecnologa,
accesibilidad a nuevos mercados y creando las condiciones para el desarrollo de clusters en forma
conjunta con el sector privado debe compensar estas diferencias, para que la inversin fluya
libremente a dichas regiones. Las fallas del mercado, por lo tanto, comprometen su propia
efectividad en el rea en que es ms fuerte: la coordinacin de la economa por medio de la
ubicacin eficiente de factores y del estmulo a la creatividad y a la innovacin3.
As, se torna esencial brindarle al Estado las condiciones para que sus gobiernos enfrenten con
xito las fallas del mercado. Para ello, es necesario dotar al Estado de mayor gobernabilidad y
capacidad de gestin; es preciso, adems de garantizar condiciones cada vez ms democrticas para
gobernarlo, hacerlo ms eficiente, de modo que pueda atender las demandas de los ciudadanos con
ms calidad y a un costo menor. En otras palabras, la reforma del Estado tiene como objetivos hacer
al Estado ms gobernable y con mayor capacidad para gobernar, de manera de garantizar no slo la
propiedad y los contratos, como quieren los neoliberales, sino tambin de complementar el mercado
en la tarea de coordinar la economa y promover una distribucin ms justa de la renta.
Las reformas neoliberales buscan conformar un Estado mnimo poco inteligente e inepto para
suplir las deficiencias del mercado, y adicionalmente son conservadoras cuando llevan- como el
caso argentino de los 90 a una mayor concentracin de la renta. Las reformas, sern por el contrario
progresistas, si reconstruyen el Estado, recuperando su capacidad de realizar ahorro pblico y de
gestin de gobierno, de modo de viabilizar la implementacin de polticas econmicas y
principalmente sociales, orientadas hacia la afirmacin de los derechos de la ciudadana. Si estas
reformas se acompaasen de reformas polticas de carcter democrtico, que aumentasen la
transparencia de los actos de gobierno y la participacin social, el Estado estara ganando
gobernabilidad, vale decir, mayor capacidad poltica para gobernar. Tambin aumentara su
capacidad de intermediacin de intereses y su legitimidad ante la sociedad.
La crisis del Estado impone la necesidad de reconstruirlo; la globalizacin, el imperativo de
redefinir sus funciones. Antes de la integracin mundial de los mercados y de los sistemas
Hay pases como Australia y Nueva Zelanda que han logrado instaurar adecuadas polticas estatales
anticclicas mediante fondos que se constituyen en la fase expansiva del ciclo para morigerar la depresiva.
3
Recientemente, diferentes autores como Stiglitz y Przeworski han venido desarrollando una crtica moderna
a la visin neoliberal del papel del mercado como eficiente asignador de recursos, haciendo uso de los
propios instrumentos neoclsicos.
2

productivos, los Estados podan tener como uno de sus objetivos fundamentales la proteccin de sus
respectivas economas de la competencia internacional. Despus de la globalizacin, las
posibilidades - y la conveniencia - de que el Estado contine ejerciendo ese papel, disminuyeron
grandemente por las reglas de la OMC.4 Su nuevo papel es el de garantizar la universalidad de los
servicios de educacin bsica y de salud, financiando la formacin de capital humano, y promover la
competitividad internacional de las empresas. La regulacin y la intervencin siguen siendo
necesarias en la educacin, en la salud, en la cultura, en el desarrollo tecnolgico, en los servicios
pblicos monoplicos, en las inversiones en infraestructura, en el desarrollo regional, impulsando el
desarrollo del 70 % de las regiones del pas excluidas de sus beneficios - una intervencin que no
slo compense los desequilibrios distributivos provocados por el mercado globalizado, sino y
fundamentalmente, que capacite a los agentes econmicos para competir a escala mundial
certificando la competencia de la mano de obra laboral.
La diferencia entre una propuesta de reforma neoliberal y una que busca recuperar la
estatalidad, est en el hecho de que el objetivo de la primera, est en la bsqueda de un ilusorio
Estado mnimo, quitndole al Estado el papel de coordinador, complementario del mercado, de lo
econmico y de lo social, mientras que el objetivo de la segunda es aumentar la capacidad de
gobierno del Estado de disear e instrumentar polticas de carcter estratgico; Garantizar los
derechos de la ciudadana a promover el desarrollo econmico con equidad.
Para poder lograr esto, el Estado, en tanto patrimonio pblico, en tanto res publica, deber ser
defendido de los permanentes intentos de captura por grupos y sectores de inters privados. De esta
situacin no podr estar ajena el conjunto de la sociedad.
El desafo
La estabilidad macroeconmica y el dficit cero o el supervit primario, son meros instrumentos de
poltica que adquieren pleno significado si el crecimiento es sostenido y, a la par, se produce un
claro mejoramiento de la situacin social en sus aspectos de salud, educacin, accin social y
empleo. Ello encarna el desafo al cual nos enfrentamos. Ahora bien, los propsitos son
interdependientes y requieren para su consecucin un escenario de profundas transformaciones en
los fines, organizacin y funcionamiento del Estado, en sus diferentes niveles institucionales:
Nacin, Provincias y Municipios.
La experiencia demuestra claramente que slo con un Estado fuerte, sin dficit, eficiente y
predecible es posible desarrollar un sector privado eficiente. Por otra parte, slo un sector privado
eficiente, competitivo y en permanente desarrollo, permite garantizar directamente mayores niveles
de empleo y de actividad e, indirectamente, a travs de la mayor capacidad contributiva, que el
Estado se financie genuinamente y atienda los problemas de tipo social.
En la visin que aqu se ha planteado, el Estado tiene un importante papel a desempear, y por lo
tanto deben fortalecerse las reas pblicas que se vinculan con la economa real en el marco del
nuevo orden econmico, como parte de un desafo no resuelto hasta ahora y que, adems, no ha sido
adecuadamente dimensionado, produciendo resistencias y demoras costosas en el proceso de
modernizacin, en el marco de la globalizacin econmica.
Debe darse respuesta al desafo de cmo generar un marco adecuado que:
4

De todos modos se debe usar al mximo lo que las reglas de la OMC permiten.

Permita generar bienes para exportar con alto valor agregado, y promueva nuevamente las
inversiones;
Que garantice el consumo y distribuya adecuadamente la riqueza asegurando la justicia social, el
bienestar y la calidad de vida de los habitantes.
El Estado debe recrear un contrato social, un sentido de pertenencia a la comunidad nacional, recrear
una concepcin de lo pblico, del patrimonio colectivo de los argentinos y regenerar los lazos de
solidaridad y responsabilidad que se han perdido. Garantizar nuevamente el trabajo, la seguridad, la
salud, la educacin y la vivienda son algunas de los deberes insoslayables.
Esto slo puede lograrse con un proyecto consensuado de Pas, y con la fuerza y el liderazgo
poltico que lo respalde, por lo cual , la presente es una gran oportunidad para realizar estas
transformaciones.
El escenario
El desafo de recrear el Estado se plantea en el escenario mencionado de la globalizacin. La
respuesta a lo global es lo local y plantea nuevos desafos a la integracin regional, la Nacin, las
Provincias y los Municipios, incluso la discusin, en algunos casos de su viabilidad. El propio
capitalismo difiere en la globalizacin, tal como lo planteara Michel Albert en Capitalismo contra
capitalismo. La diferencia estriba, precisamente en marcos regulatorios estatales diferentes entre
uno y otro. En diversas formas de concebir la dialctica entre lo pblico y lo privado. He all la
esencia de lo poltico del decir de Julien Freund y de distintas concepciones acerca del rol del
Estado, aceptando como premisa este mundo globalizado. Pero, si precisamente algo le da sentido a
lo estatal es guiar a la comunidad en su integracin global, orientarla en la provisin de bienes y
servicios apetecibles al mundo y protegerla o morigerar el impacto negativo que la globalizacin
puede ejercer sobre la comunidad.
Esta concepcin de recrear el Estado trasciende meras cuestiones tcnicas o de eficiencia y eficacia
en la gestin como plantea la reforma o la modernizacin del Estado, pues estas concepciones
presuponen un Estado concebido correctamente en cuanto a los roles a asumir, con consenso en la
poblacin acerca de ellos y dificultades instrumentales producto del burocrtismo o de un modelo
de gestin obsoleto. Actualmente, sin desconocer la existencia de estos fenmenos el problema es
mucho ms grave que la tensin entre costos y modernidad. Es un problema del rol a asumir y de la
legitimidad para desempearlo.
Acordar criterios acerca del nuevo rol del estado y de la necesidad de recrear al mismo resulta
fundamental para evitar la decadencia y la anomia actual.
El nuevo rol del estado
En nuestra concepcin la reforma del Estado slo se entiende si se corporiza en la dimensin de un
nuevo rol del Estado. De tal modo, constituye un reto y una necesidad en los tiempos actuales,
toda vez que se requiere que los gobiernos respondan tanto a las demandas crecientes y
justificadas de la sociedad con eficiencia, eficacia y oportunidad como a las exigencias que plantea
la estabilidad macroeconmica, y la globalizacin de los mercados. Que medie, concerte laude y
regule y cree igualdad de oportunidades segn las exigencias del bien comn.

El nuevo rol del Estado requiere desarrollar una visin distinta sobre la comprensin y la
regulacin de las relaciones entre Administracin y Sociedad; entre Administracin y Estado; entre
Administracin y Gobierno y dentro de la Administracin en s.
Para ello se requiere Recrear el Estado, pues el pas no puede ser gobernado ni la vida, y los bienes
y necesidades bsicas de la poblacin garantizadas sin la existencia del mismo desempeando un
rol rector de la comunidad.
Dada esta concepcin, acerca del Nuevo Rol del Estado es necesario definir una nueva poltica de
Estado que implica visualizar de un modo diferente:
a)
b)
c)
d)
e)

El Estado orientador e integrador: Orientador: a travs de la formulacin de polticas, e

integrador de los diversos sectores, sociales al desarrollo, a la justicia social y a los procesos
de integracin regional, continental y mundial.
Las reglas bsicas que regulan las relaciones sociales y la gestin de lo pblico (de los bienes
comunes de apropiacin colectiva). En especial, la seguridad, la justicia social, la solidaridad,
y la igualacin de las oportunidades.
En funcin de lo anterior la definicin de la gestin de los recursos pblicos -ingresos y
asignacin- en funcin de reglas establecidas y legitimadas en el marco de un nuevo rol del
Estado, y
La gestin pblica, esto es, la modalidad operativa de la gerencia pblica en busca de la
eficiencia en materia de los objetivos planteados por las polticas pblicas y los resultados
obtenidos en la satisfaccin de las demandas sociales.
El control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarn dicha gestin (Accountability)
de los servicios pblicos mediante la participacin, auditorias y audiencias pblicas.

Ello conlleva a una serie de acciones que, en el marco de la modificacin de reglas de juego en el
campo econmico, actan sobre los conceptos de gestin de la administracin pblica en procura de
nuevos y positivos impactos sobre los sectores productivo y social.
En cuanto a las funciones a desarrollar institucionalmente en esta nueva visin, el Estado debe
procurar el fortalecimiento de su capacidad de produccin en condiciones de eficiencia y eficacia,
externalizacin, intervencin y/o regulacin, segn corresponda, en aquellos resortes que le son
fundamentales, a saber:
1. El ser garante de las libertades individuales, sosteniendo el Estado de derecho, proveyendo
el bien comn, garantizando los derechos humanos y los derechos sociales, transformando y
enriqueciendo educativa, cvica y culturalmente al ciudadano, incrementando su
participacin inclusin y capacidad de autorrealizacin en una comunidad organizada.5
2. La provisin de los servicios colectivos -seguridad, justicia, educacin, salud, seguridad
social, accin social, vivienda, proteccin del medio ambiente; etc.
3. Garantizar la defensa nacional y la poltica internacional y la gestin de los derechos y
deberes que constituyen el sistema multilateral que regula las relaciones entre Estados.

En oposicin a las tendencias de disgregacin y desintegracin y exclusin social predominantes.

4. El desempeo eficiente de sus funciones aduaneras y de recaudacin, por s o con apoyo

privado mediante la tercerizacin de ciertos aspectos que excluyan el poder de polica y
sancionatorio.
5. La promocin del desarrollo, el empleo. El fomento del desarrollo regional. La integracin,
los corredores productivos y los clusters.
6. La provisin y mantenimiento de la infraestructura econmica y social;
7. La promocin de la creacin cientfica y la innovacin tecnolgica, y la vinculacin de estas
con el sistema educativo y productivo.
8. La proteccin del medio ambiente;
9. La regulacin de los servicios privatizados o concesionados.
10. Defensa de la competencia, del consumidor, control de dumping, monopolios y oligopolios
en el pas y en sus relaciones con el exterior.
11. Aquellas intervenciones consensuadas segn los requerimientos particulares de las distintas
reas de poltica pblica.
Criterios Centrales para la asuncin del nuevo rol del Estado
La propuesta se asienta en criterios centrales que conformen condiciones sine qua non para la
recreacin del Estado.
Dichos criterios son:
Primero: Discutir el rol de regiones provincias y municipios y la necesaria descentralizacin en la
ejecucin de polticas pblicas, la coordinacin entre los diferentes mbitos y jurisdicciones
interestatales propias del modelo federal y en funcin de ello, acordar con las provincias la nueva
ley de coparticipacin federal tal como lo prev la constitucin reformada de 1994. Para que ello sea
viable, provincias y municipios deben encarar en unos casos y completar en otros, la reorganizacin
y eficientizar la gestin de las funciones del Estado a ms de rediscutir su rol. 6 Dimensionar
adecuadamente el plantel de los recursos humanos en calidad y cantidad, la desburocratizacin, la
supresin de prebendas y clientelismo poltico profesionalizando la funcin pblica, buscando el
equilibrio en la transicin de modo de no introducir fuertes niveles de conflictividad social y
poltica. Paralelamente, hacer muy eficiente la regulacin de los servicios pblicos privatizados y /o
concesionados con un marco regulatorio adecuado, fijado por ley y que contemple el inters de los
consumidores, renegociando aquellas clusulas que les son desfavorables, especialmente en cuanto a
mecanismos de ajuste de tarifas.7
Segundo: La organizacin y gestin de las funciones del Estado deben estar asentadas en sistemas
administrativos regidos por pautas, reglas y procedimientos sencillos, giles y transparentes, que
hagan uso eficiente de las tecnologas disponibles. La gestin por objetivos y resultados, los
presupuestos programa, los contratos programa con los organismos pblicos, la gestin de los
recursos humanos por competencias, objetivos y resultados aumentando as la eficiencia y la
productividad del gasto pblico.

Por ejemplo, si se avanza en la coparticipacin inversa, se deben fortalecer las oficinas de rentas provinciales y
municipales.
7
No pueden ajustarse las tarifas con la inflacin de EEUU, habiendo sido la de la Argentina menor en los ltimos aos.

Tercero: Desarrollar la gestin pblica no estatal, y fortalecer las ONG, en especial en materia de
poltica social, para una mejor canalizacin y administracin de dichos recursos, reservndose para
s la auditoria y el control de gestin.
Uno de los propsitos subyacentes en las reformas del Estado derivadas de cambios en rdenes
econmicos, es que se quiebre la dicotoma existente entre sector pblico y sector privado, para que
ambos pasen a ser complementarios y cooperativos.
Se contempla al nuevo Estado como motor e incentivador de la competitividad empresaria a partir
del cambio del orden econmico y de su propia transformacin, asumiendo, sobre todo en los
primeros tiempos, un rol de proponente del proyecto, ordenador de esfuerzos y armonizador de
conductas.
Algunas de las condiciones para el eficaz cumplimiento de dicho rol son las de recuperar su
capacidad para evaluar situaciones y formular correctamente polticas y estrategias, para ello se
requiere:
Que el Estado est capacitado para interpretar las transformaciones de la economa, los procesos de
integracin, el rol empresario y las vas de acceso al mercado de capitales, entre otras cosas.
Que el Estado asuma el rol de ordenador, al servicio de un proyecto de modernizacin basado en la
integracin regional y subregional, el desarrollo de la sinergia entre Estado nacional, Provincial,
Municipal, Sistema Educativo, Sistema de Investigacin y Desarrollo, Industria, Servicios, materias
primas, Infraestructuras ( Rutas, FFCC, telecomunicaciones, Puertos, aeropuertos, etc.) ( lo que
Porter denomin clusters) promoviendo as la industrializacin; la agroindustria, los servicios y la
modernizacin del agro y la pequea y mediana minera y la promocin de nuevos mercados y
exportaciones.
Que la reforma estructural se base en que el Estado asuma el rol de fijador de polticas en estos
aspectos.
Que el Estado facilite la difusin de la tecnologa a los sectores productivos.
Que promueva la integracin vertical entre las Pyme y las medianas y grandes empresas.
Que se establezcan mecanismos adecuados de complementacin con el sector privado, el cual en
el tiempo deber asumir muchos de las tareas que en esta etapa recaern protagnicamente en
manos del Estado.
Que el concepto de eficiencia para el sector pblico no sea meramente contable, sino tambin
sea referente a la prestacin de servicios.
Que la determinacin de prioridades y la consecuente asignacin de recursos se visualice en
forma global, y no como compartimentos estancos que pugnan entre s por una mayor
participacin en el gasto pblico.
Estado- gobierno y administracin pblica:
El rol del Estado:
Tal como se viera anteriormente es el de garantizar los derechos deberes y libertades expresados en
la Constitucin Nacional y proveer al bien comn a travs del funcionamiento de las instituciones.
La divisin de poderes y el pluralismo social que garantiza el funcionamiento de las instituciones

10

democrticas hacen que ste no se encuentre al arbitrio de un solo sector, ideologa o corporacin,
sino al servicio de toda la comunidad.
La definicin de cules son las actividades exclusivas del Estado se deriva de la propia
definicin de lo que es esta institucin. Polticamente, el Estado es la organizacin burocrtica que
detenta el poder extroverso sobre la sociedad civil, existente en un territorio. Las organizaciones
privadas y las pblicas no estatales tienen poder slo sobre sus funcionarios, en tanto que el Estado
tiene poder hacia fuera de l mismo, detenta el poder de Estado: el poder de legislar y castigar, de
imponer tributos y transferencias de recursos a fondos no recuperables. El Estado detenta este poder
para poder asegurar el orden interno - vale decir, garantizar la propiedad y los contratos - defender el
pas contra el enemigo externo, y promover el desarrollo econmico y social en aras del bien comn.
En este ltimo papel, podemos pensar el Estado en trminos econmicos: es la organizacin
burocrtica que, a travs de transferencias, complementa el mercado en la coordinacin de la
economa: en tanto el mercado opera a travs de intercambios de equivalentes, el Estado lo hace a
travs de transferencias financiadas por los impuestos.
El Estado es una entidad monoplica por definicin. No fue por ninguna otra razn que Weber
lo defini como la organizacin que detenta el monopolio legtimo de la violencia. Actividades
exclusivas del Estado son, entonces, actividades monoplicas en las que el poder del Estado es
ejercido: poder de definir las leyes del pas, poder de impartir la justicia, poder de mantener el
orden, de defender el pas, de representarlo en el exterior, de cumplir funciones de polica, de
recaudar impuestos, de reglamentar las actividades econmicas y de fiscalizar el cumplimiento de
las leyes. Son actividades monoplicas porque no admiten la competencia. Por otra parte, adems de
esas actividades que caracterizan el Estado clsico, liberal, tenemos una serie de otras actividades
que le son exclusivas, correspondientes al Estado Social. En lo esencial, son las actividades
relacionadas con la formulacin de polticas en el rea econmica y social, y en consecuencia, con la
realizacin de transferencias para la educacin, la salud, la asistencia social, la previsin social, la
garanta de una renta mnima, el seguro de desempleo, la defensa del medio ambiente, la proteccin
del patrimonio cultural, el estmulo a las artes. Estas actividades no son todas intrnsecamente
monoplicas o exclusivas, pero en la prctica, dado el volumen de las transferencias de recursos
presupuestarios que involucran son, de hecho, actividades preponderantes del Estado. Para que el
Estado subsidie estas actividades, existe toda una serie de razones. El principal argumento
econmico que las justifica es que stas son actividades que involucran externalidades positivas
importantes, que sin embargo no son debidamente remuneradas por el mercado El argumento tico
es que son actividades que abarcan derechos humanos fundamentales que cualquier sociedad debe
garantizar a sus ciudadanos.
Finalmente, tenemos las actividades econmicas que son exclusivas del Estado. La primera y
principal de ellas es la de garantizar la estabilidad de la moneda. Para ello, en este siglo, fue
fundamental la creacin de los bancos centrales. La garanta de estabilidad del sistema financiero,
tambin ejecutada por los bancos centrales, es otra actividad estratgica exclusiva del Estado. Las
inversiones en infraestructura y en los servicios pblicos no son, en sentido estricto, una actividad
exclusiva del Estado, en la medida en que pueden ser objeto de concesin, aunque la responsabilidad
por dichas inversiones en este sector sea del Estado.
En la reforma del Estado, las actividades exclusivas del Estado deben, naturalmente,
permanecer dentro del Estado. En el interior del mismo, podemos distinguir, verticalmente, en su
11

cima, un ncleo estratgico, y horizontalmente, las secretaras formuladoras de polticas pblicas,

las agencias ejecutivas y las agencias reguladoras. Discutiremos estas instituciones en la seccin
relativa al aumento de la capacidad de gobierno a travs de una administracin pblica gerencial.
En el siglo XX, el Estado intervino fuertemente en esta rea, principalmente en el rea
monoplica de los servicios pblicos objeto de concesin, pero tambin en sectores de
infraestructura y en sectores industriales y de minera con altas economas de escala. El motivo
fundamental por el cual el Estado intervino en esta rea no fue ideolgico, sino prctico. Y este
motivo prctico tuvo un doble carcter: por una parte, el Estado invirti en sectores en que las
inversiones eran demasiado grandes como para que el sector privado pudiese hacerlas; por otra
parte, invirti en sectores monoplicos que podran autofinanciarse a partir de las elevadas
ganancias que podan obtenerse. De manera recproca, el motivo principal que llev a la estatizacin
de ciertas actividades econmicas - la falta de recursos en el sector privado - impuso, a partir de los
aos ochenta su privatizacin. Ahora era el Estado el que se encontraba en medio de una crisis
fiscal, carente de condiciones para invertir, y que por el contrario, necesitaba de los recursos de la
privatizacin para reducir sus deudas que haban aumentado exageradamente. Por otra parte, qued
claro que la actividad empresarial no es propia del Estado. Aparte de que el control por parte del
Estado es ineficiente cuando se lo compara con el del mercado, el control estatal tiene adems el
problema de someter la operacin de las empresas a criterios polticos muchas veces inaceptables, y
confundir la funcin de la empresa, que es ser competitiva y obtener ganancias, con la del Estado,
que en el rea econmica puede ser la de distribuir la renta e igualar las oportunidades. En un rea
intermedia, entre las actividades exclusivas del Estado y la produccin de bienes y servicios para el
mercado, tenemos actualmente, dentro del Estado, una serie de actividades en el rea social y
cientfica que no le son exclusivas, que no implican poder de Estado. Se incluyen en esta categora
las escuelas, las universidades, los centros de investigacin cientfica y tecnolgica, las guarderas,
los ambulatorios, los hospitales, entidades de asistencia a los indigentes, principalmente a los
menores y a los ancianos, los museos, las orquestas sinfnicas, las oficinas de arte, las emisoras de
radio y televisin educativa o cultural, etc. Si su financiamiento, en grandes proporciones, es una
actividad exclusiva del Estado - sera difcil garantizar la educacin bsica gratuita o la salud
gratuita en forma universal, contando slo con la caridad pblica - su ejecucin definitivamente no
lo es. Por el contrario, estas son actividades competitivas, que pueden ser controladas no slo a
travs de la administracin pblica gerencial, sino tambin y principalmente a travs del control
social y de la conformacin de cuasi-mercados.
Estado y gobierno:
El gobierno, es aquel que la ciudadana instituye a travs de las elecciones, ms especficamente los
poderes ejecutivo y legislativo.
Es deber del primero gobernar, es decir pensar estratgicamente el destino de la Nacin, conducirla
y ejercer la administracin. El segundo ejecuta las prerrogativas no delegadas, sanciona las leyes y
ejerce el control sobre el primero segn el mandato constitucional.
El Poder Judicial, con independencia, controla. Los estados federales: las Provincias ejercen en igual
sentido sus competencias no delegadas a la Nacin y de semejante manera funcionan los municipios,
con la particularidad y ventaja de su cercana a la comunidad.
Gobierno y administracin:
El gobierno se diferencia de la administracin. El primero es esencialmente poltico y electivo. La
segunda es profesional, tcnica y de carrera. Como la administracin pblica es el brazo ejecutor de
12

las polticas diseadas por el gobierno, el canalizador de las demandas sociales y el proveedor de los
servicios pblicos es de vital inters para los partidos polticos, independientemente de su signo o
ideologa el contar con una administracin idnea, pues en ello le va muchas veces el xito o fracaso
de una gestin. Las polticas correctas, pero mal implementadas llevan al fracaso. La mala gestin o
implementacin de polticas pblicas conlleva la prdida de elecciones, por consiguiente del
gobierno. La consolidacin de la democracia hace que, hoy la poltica se evale como gestin, y
esta ltima como satisfaccin de la ciudadana.
La administracin pblica debe ser eficaz y eficiente y profesional. Encontrarse libre de presiones
polticas y clientelismos partidarios. Para que ello sea posible debe financiarse correctamente a los
partidos polticos, sus lneas y agrupaciones internas, sus fundaciones y su burocracia.
La administracin pblica burocrtica, no puede ser un modelo organizacional auto-referido. Si el
modelo burocrtico weberiano fue un instrumento fundamental para impulsar y garantizar el
funcionamiento de las democracias modernas, a partir de 1870 y de la democracia social, luego de
la Segunda Guerra Mundial, a partir de fines de la dcada de 1970 este modelo ya no poda
responder a las nuevas demandas de democratizacin del servicio pblico, especialmente las que
surgieron en el nivel local. La administracin pblica se orientaba entonces por reglas y normas
pretendidamente universales, y no de acuerdo con las expectativas de los ciudadanos. Por su parte,
esta estructura burocrtica auto-referida se torn ms rgida, perdiendo la capacidad de acompaar
las profundas modificaciones ambientales que estaban aconteciendo desde el inicio de la Tercera
Revolucin Industrial.
La Modernizacin de la gestin
La Reforma Gerencial del Estado, por lo tanto, necesita inicialmente completar la tarea del modelo
weberiano de fortalecer un ncleo estratgico ocupado por una burocracia profesional. Pero tambin
necesita modificar el paradigma organizacional propio del modelo weberiano, dado que ste ya no
puede dar respuesta a los dilemas de la administracin pblica contempornea. En este sentido, los
cambios deben ser orientados:
1. Por la flexibilizacin organizacional, capaz de hacer ms giles a los gobiernos;
2. Por el montaje de una red de relaciones ms democrticas entre la prestacin de los servicios
pblicos y los ciudadanos-consumidores;
3. Por la implantacin de un modelo contractual y competitivo de accin estatal, a partir del
cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las polticas. Se trata de cambiar los
incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las reglas burocrticas ms
generales, lo que permitira a los administradores pblicos adoptar estrategias y tcnicas de
gestin ms adecuadas.
4. La idea bsica es suplantar el modelo de gestin burocrtico por normas y actividades donde
importa ms cmo se hacen las cosas que qu es lo que se hace. Desarrollar en la
Administracin Pblica un nuevo modelo de gestin, orientado hacia la instrumentacin de
polticas, objetivos, metas y resultados, que privilegie la satisfaccin total de los usuarios. En
el nuevo modelo, se habr de acordar con cada organizacin pblica, sus objetivos y metas y
se medir su cumplimiento. Cada organizacin pblica se constituir as en una Unidad de
13

Objetivos y Resultados con la que se establecern contratos programa para la asignacin de

su presupuesto.
La Reforma de gestin de la administracin pblica abarca tres dimensiones:

Una dimensin institucional-legal: Leyes de ministerios- estructuras orgnicas, y dems

normas que rigen el quehacer de la burocracia.

Una dimensin cultural, basada en el cambio de los valores burocrticos hacia los
gerenciales, de autorresponsabilidad y de trabajo en equipo.

Poner en prctica esas ideas gerenciales nuevas, y ofrecer a la sociedad un servicio

pblico de mejor calidad, en el que el criterio de xito sea siempre el de la mejor atencin
al ciudadano-cliente y obtener esto al menor costo, posible para el resto de los miembros
de la sociedad.

El xito de los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial depender, en primer
trmino, de la formulacin de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos para la
actuacin de los actores, lo que, en suma, se constituira en un nuevo contrato entre los polticos, los
funcionarios pblicos y la sociedad.
Es preciso, adems, una aplicacin continua de las reformas, monitorizndolas y estableciendo,
respecto a la burocracia, una nueva cultura administrativa.
De esta manera, la transformacin de las reglas y de la cultura administrativa formarn parte de un
mismo proceso.
Para alcanzar una slida capacidad de gestin de gobierno es preciso contar con un Estado saneado
en los planos fiscal y financiero, y competente en el mbito administrativo. Esta competencia
administrativa resultar de la buena implementacin del modelo de gestin, sustentado por un
ncleo estratgico formado por una administracin tcnicamente capaz y motivada.
El modelo gerencial tiene un papel importante que desempear en el perfeccionamiento de la
gobernabilidad democrtica, en la medida en que supone y procura profundizar los mecanismos
demcratas de responsabilizacin y transparencia de la administracin pblica.
En este sentido, la Reforma Gerencial es una reforma para la democracia.
El nuevo modelo de gestin pblica
En primer lugar, y de manera ms directa, apunta a aumentar la eficiencia y la efectividad de
los organismos del Estado, y concretar la efectiva descentralizacin de las funciones del mismo
hacia niveles de administracin ms ligados al territorio y a los usuarios, para desplegar acciones de
mayor eficiencia y eficacia para la satisfaccin de las necesidades del nivel local y del sistema de
clientes, beneficiarios e interesados.
El modelo propuesto se basa en:
a) La separacin de los rganos formuladores de polticas, situados en el ncleo estratgico del
Estado, de las unidades descentralizadas y autnomas, ejecutoras de los servicios;
b) Combinar el planeamiento estratgico de las organizaciones pblicas, la programacin
presupuestaria, los contratos programa con las reparticiones, el contrato de gestin con cada una de
14

las unidades de objetivos y resultados y los incentivos a los recursos humanos sern la clave en el
cambio del modelo de gestin propuesto.
c) La modernizacin de la gestin presupuestaria, hacindola efectivamente por programas y
objetivos, coherentizando la gestin macroeconmica y su racionalidad con la gestin
microeconmica y administrativa, complementando el sistema de administracin financiera con un
sistema de administracin gerencial que eficientice la gestin de cada organismo y que posibilite
construir un tablero de comando a nivel de la Jefatura de Gabinete por el cual a travs de la
ejecucin de gasto se pueda monitorear el grado de ejecucin de los programas pblicos. Asignar
recursos, y realizar economas en etapas de ajuste fijando prioridades de polticas y programas ser
mucho ms eficiente que los recortes globales y horizontales que las pocas de escasez nos tienen
acostumbrados. La macroeconoma y su lgica no tiene por qu estar en las antpodas de la
microeconoma pblica y la suya. Esto eficientizar el gasto pblico y el logro de metas.
d) El control gerencial de los organismos pblicos, que dejan de ser principalmente un control
burocrtico, de procedimientos, realizado por los propios administradores y por instituciones de
control interno y externo para ser, adicionalmente, la combinacin de cuatro tipos de control:
a. El control de resultados, evaluados partir del cumplimiento de metas, realizado a partir
de indicadores de desempeo estipulados de forma precisa en los contratos de gestin;
b. El control contable de costos, que puede ser tambin pensado como un elemento central
de control de resultados;
c. El control externo del legislativo;
d. El control social, a travs del cual los ciudadanos ejercen formas de control directo;
(audiencias pblicas, control por parte de clientes, control por parte de la comunidad y
otras formas de control previstas en el ejercicio de la democracia directa.
La Reforma de la gestin pblica, apunta a:
Mejorar la calidad de las decisiones estratgicas del gobierno y de la administracin, fortaleciendo
as la capacidad del Estado para promover el desarrollo econmico y social, creando las
condiciones para la inversin privada. Esto se logra a travs de una autonoma y de una capacitacin
cada vez mayor de los administradores pblicos y de los funcionarios polticos, permitindoles
tomar las decisiones necesarias para aumentar la competitividad internacional. Para lograr esto se
requiere, el respeto de la carrera publica, del personal de planta permanente limitando cada vez mas
a los funcionarios polticos, a las reas estratgicas de decisin, debiendo los mismos adems reunir
una serie de requisitos de idoneidad, de cercana definicin a la establecida al personal de carrera,
evaluando y monitorizando el control de los resultados, de cada gestin, alejando los nombramientos
de funcionarios pblicos del favoritismos, polticos o familiares.
Implica el fortalecimiento de la carrera del empleo publico profesionalizndolo cada vez ms y
capacitndolo para desarrollar las competencias adecuadas a las tareas que deba desempear acordes
con la misin de la organizacin y los objetivos particulares de las actividades que debe desempear.
El nuevo modelo de gestin, obliga a la organizacin a definir claramente sus objetivos, analizados
en sus aspectos sustanciales y de evaluacin y no como procesos administrativos.
De este modo, la evaluacin de la burocracia se hace predominantemente a travs del cumplimiento
o no de metas, y no a partir del respeto a reglas que en muchas ocasiones son auto-referidas.
La evaluacin del desempeo sirve tambin como un instrumento tcnico capaz de hacer que las
organizaciones aprendan de sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que

15

se ha denominado principio de aprendizaje organizacional, fundamental para que la administracin

por objetivos no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual
mal desempeo de los organismos pblicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender de
su desempeo y mejorar continuamente la prestacin de los servicios pblicos.
De all que se busque su eficaz combinacin con la gestin por competencias, lo que revala sus
recursos humanos en sus capacidades, aptitudes, habilidades, experiencia, desempeo; y que
simultneamente, se privilegie el trabajo en equipo como clula fundamental de la productividad, el
entrenamiento y el aprendizaje organizacional. Con ello se lograrn aumentar los estndares de
calidad de la administracin pblica en todos sus niveles.
Pero la definicin de los objetivos no basta, debiendo existir tambin un contrato programa, que
tiene como base, metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El contrato
programa se comporta como un compromiso de gestin y debe definir qu hacer despus de la
evaluacin, en trminos de sanciones, premios u otras formas de corregir los errores. Constituye un
instrumento que permite tanto una estimacin ms rigurosa de la eficiencia, de la eficacia y de la
efectividad, y el aumento de la transparencia de la administracin pblica, toda vez que la sociedad
puede saber de antemano cules son, de hecho, los objetivos de cada organismo pblico, sus
resultados y lo que podra hacerse para corregir eventualmente un mal desempeo.
Este contrato de gestin desciende a travs de la estructura organizacional a las unidades de gestin
y resultados -al equipo de trabajo- objeto de incentivos y premios por el cumplimiento de metas o su
no-otorgamiento por el incumplimiento.
Mientras se produce la transformacin del modelo de gestin, es necesario desarrollar mejoras en los
organismos con impacto inmediato y visible en la ciudadana a los efectos de lograr legitimidad y
consenso para las reformas de fondo de mediano plazo (estrategias de reforma de tercera
generacin).
El modelo de gestin es integral: Lo que se plantea es que se debe alinear la visin y misin de la
organizacin, su insercin contextual, su estrategia (planeamiento estratgico); con los procesos
(reingeniera parcial); con el planeamiento de la produccin de servicios (contratos programas por
unidades de objetivos y resultados); con el equipo como clula productiva (entrenamiento de trabajo
en equipo); con la gestin de los recursos humanos (gestin de los recursos humanos por
competencias, objetivos y resultados; capacitacin para alcanzar la calificacin en las competencias
deseadas), remunerando las competencias individuales y el cumplimiento de metas por parte de los
equipos y personas tal como se expresan en los contratos programa. La accin debe ser global,
completa y sistmica, las acciones parciales son ineficaces en trminos de resultados y costobeneficio
La buena definicin de los objetivos organizacionales depende de la capacidad de la direccin de
desarrollar una visin estratgica y lograr imbuir de ella a toda la organizacin, formular alternativas
de polticas a los problemas planteados vinculndola con el nivel poltico a travs de los
denominados Contrato programa. A nivel medio se debe fortalecer la gerencia pblica
modificando la rgida jerarqua que caracterizaba al modelo burocrtico y la mejor forma de lograrlo
es delegando poder (empowerment) y autonoma de gestin a los gerentes, mediante el contrato de
gestin. Este mecanismo altera la forma de la gestin y la cultura organizacional de los integrantes
de la burocracia, que inclusive podrn sentirse ms motivados por un sistema marcado por el
aumento del poder individual de decisin y de la responsabilidad ante los objetivos de su organismo
pblico.

16

LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS POR COMPETENCIAS, OBJETIVOS Y

RESULTADOS.
Para que el Programa de Modernizacin resulte viable y factible, debe inducir una autntica ruptura
de las reglas de juego imperantes en toda la Administracin Pblica y en cada una de sus
organizaciones y actores. La ruptura del modelo burocrtico implica invertir el sentido del control
sociolgico. Que el equipo sea el garante ltimo del logro de las metas y por lo tanto el control de
desempeo grupal, ya que el incumplimiento llevara a todo el equipo a la prdida del incentivo.
La experiencia local en procesos de reforma muestra claramente que la problemtica central de los
recursos humanos de la Administracin Pblica no reside en una cuestin de escalafones, de
jerarquas ni de estructuras, sino fundamentalmente de valores y de las consecuentes actitudes y
conductas: Qu es lo que se valora en la Administracin Pblica?, Cules son las reglas de juego?,
Qu es lo que se controla y se evala?, Qu se incentiva y qu se sanciona?, Qu factores
movilizan a los polticos, a los funcionarios y a los agentes?, Con qu criterios se asignan los
recursos a las organizaciones y a cada uno de sus componentes?.
Debido a los valores predominantes, frecuentemente de visualiza al componente humano de la
Administracin Pblica como un rubro crtico e inevitable del gasto pblico, como una carga o un
lastre que no puede ya continuar reducindose, como una partida disponible para retribuir
lealtades partidarias y compromisos polticos, o bien como una mera cuestin de cumplimiento de
normas, estatutos y reglamentos.
En el presente enfoque, por el contrario, se concibe al componente humano como el nico elemento
vivo de la Administracin Pblica, como el motor y el medio indispensable para que la
Administracin pueda transformase, innovar y satisfacer las demandas, necesidades y expectativas
de la Sociedad.
La clave de la transformacin reside en erigir a los resultados -en trminos de satisfaccin de
necesidades de la Sociedad- como el valor central de la Administracin.
Ello puede lograrse a travs de claras reglas de juego, haciendo que cada organizacin y cada actor
de la Administracin Pblica:
a) Contraiga el compromiso de lograr resultados concretos y verificables, con una calidad
satisfactoria para la ciudadana
b) Rinda cuentas sobre los resultados logrados y la eficiencia-calidad de su desempeo en
trminos de costo-beneficio.
c) Obtenga los recursos en funcin de la calidad de su desempeo.
d) Sea premiado o no, en funcin de los resultados logrados, y que una parte de la
remuneracin de los agentes est directamente relacionada con los logros obtenidos en
funcin de las metas asignadas a la Unidad de objetivos y resultados (Equipo).

17

e) Est sometido a una permanente revalidacin de su cargo.

f) Se vea motivado a participar en equipos de trabajo y en redes interorganizacionales para el
logro de mejores resultados.
A travs de estas normas, determinantes de una ruptura sustancial en las reglas del juego polticoburocrtico-laboral, decaern simultneamente los disvalores que hoy desencadenan la mayor parte
de los dilemas relativos a las organizaciones pblicas, mediante la emergencia de una nueva cultura
orientada hacia el logro de resultados para la ciudadana.
Del modelo burocrtico al modelo gerencial de la gestin pblica
El pasaje de uno a otro modelo no habr de resolver todos los males. Mucho depender de cmo se
implemente. La profesionalizacin administrativa el SINAPA- fueron buenas ideas, los desvos se
dieron en su implementacin.
El nuevo modelo gerencial supera algunos problemas de la concepcin burocrtica Weberiana de
gestin por normas, pero no es la panacea de todos los males. Su implementacin generar nuevos
problemas, algunos ya los podemos visualizar desde ahora y deben ser tenidos muy en cuenta para
ser evitados en la instrumentacin del modelo:

La medicin de resultados hace que la organizacin trabaje slo en funcin de los aspectos
mensurados y deje de lado los dems. (Ver el caso de la evaluacin de la educacin en
Chile). Esto lleva a que hay que ser muy cuidadoso en fijar objetivos. Incluir en ellos todo
aquello que se considera estratgico. Elegir indicadores confiables a la hora de medir
resultados. Cuidarse que en los contratos programa y en los contratos de gestin no-se subdimensionen las metas a los efectos de lograr un cumplimiento fcil de las mismas. Los
logros de un ao deberan ser el piso en el siguiente a los efectos de incrementar
constantemente la productividad y la calidad del servicio.

Los cambios en el modelo de gestin deben ir acompaados de cambios en el sistema

normativo pblico, sino la cultura burocrtica se recrear va las normas, que en definitiva
habrn de pautar los comportamientos.

Los cambios deben darse en forma integral fortaleciendo la capacidad de decisin y de

gerenciamiento y capacitando a las personas en funcin de las competencias requeridas por
el rol que habrn de desempear.

Los niveles polticos y superiores de la alta direccin pblica deben estar imbuidos y liderar
este proceso.

La gestin por resultados y el desarrollo de las competencias no debe ser visto o

instrumentado simplemente como un mecanismo de la burocracia por recuperar salario, si
esto es as se desvirtuar por completo el objetivo de la reforma.

El modelo gerencial y el de administracin financiera deben estar completamente integrados,

caso contrario el modelo implcito dominante es el que se encuentre expresado por el
segundo.

18

El gobierno electrnico, en cuanto al expediente virtual, al mximo acceso de los usuarios

va Internet a efectuar los trmites, la transparencia que la Web puede dar a todos ellos
(trmites, compras, licitaciones, ejecucin de gastos) y la facilidad que otorga al control por
parte del ciudadano son parte del nuevo modelo de gestin.

Estrategia materia de modernizacin del Estado

1) Desarrollar planes estratgicos en todas las reas centralizadas y descentralizadas del Estado
2) Promover la Celebracin de Contratos Programa con las entidades de la Administracin
Pblica Central y descentralizada

La Jefatura de Gabinete de Ministros, a travs de la Subsecretara de modernizacin del

Estado- en coordinacin con el Ministerio de Economa y Produccin, a travs de la
Secretara de Hacienda, habr de suscribir Contratos Programa con el objeto de lograr y
realizar los fines del Plan Operativo Anual que significa el Presupuesto de Recursos y Gastos

Mediante decretos del Poder Ejecutivo Nacional, se dictarn las normas de gestin, de
contrataciones y adquisiciones y del manejo presupuestario de las entidades que suscriban
Contratos Programa a los efectos de flexibilizar su accionar y hacerlo ms eficiente. Para
ello, los Contratos Programa podrn establecer excepciones o dejar en suspenso
determinados requerimientos, trmites o procedimientos administrativos establecidos en las
normas sobre contrataciones y adquisiciones. Los Contratos Programa tendrn una duracin
mxima de un ao.8 En ningn caso regirn ms de un perodo presupuestario y podrn no
ser renovados y se volver al rgimen de administracin anterior si por dos aos
consecutivos se incumplieran las metas planteadas.

Al mismo tiempo, con el contrato programa se le aprueba en el mismo acto al organismo la

estructura orgnica o las modificaciones a la misma y la dotacin de personal, si el contratoprograma aprobado as lo requiere para su implementacin. Esto convertira la estructura de
la administracin pblica en mucho ms flexible y directamente orientada a resultados. No
podra haber modificaciones en la estructura y la dotacin de personal, que no se encuentren
fundadas en el contrato programa.

Estrategia gradual - Implementacin de programas piloto

El proceso de Modernizacin debera de iniciarse a travs de los Programas Piloto de
Modernizacin en los sectores sociales, de desarrollo econmico y de servicios pblicos y de
atencin de la comunidad.
Un buen ejemplo de esta estrategia es la experiencia que se est llevando a cabo entre el Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), la Secretara de Hacienda y la Sub-Secretara de
Es conveniente aprobar simultneamente el Plan estratgico del organismo en cuestin y ste deber tener
una duracin quinquenal para ensamblar con el nuevo perodo constitucional, as se vincula el corto con el
mediano plazo.
8

19

Modernizacin del Estado, consistente en la gestin por programas del INDEC y el desarrollo del
soporte informtico conjunto con la Secretara de Hacienda de un Sistema de administracin
financiera- SLU con aperturas descentralizadas.
Mario Krieger, Buenos Aires, - Febrero 2005.

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