INTRODUCCIN

El trmino Administracin Pblica se identifica de modo habitual con el

Estado. De igual manera, en los diccionarios de trminos jurdicos se menciona
a la Administracin Pblica como: el Poder Ejecutivo en accin con la finalidad
de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y
servicios
pblicos.
En la legislacin peruana el concepto de Administracin Pblica ha ido variando
con el transcurrir de los aos, siendo pertinente hacer una evaluacin de los
textos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de
poder apreciar el mencionado concepto.

DEDICATORIA

Dedico este trabajo a mi

facultad,
pues
voy
aprendiendo cosas que no
se.

LA ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin pblica en el Per es llevada a cabo por las entidades que

conforman el poder ejecutivo tales como: los ministerios, los gobiernos
regionales y locales ,como tambin los Organismos Pblicos Descentralizados,
el Poder Legislativo , el Poder Judicial, los Organismos que la Constitucin
Poltica del Per y las leyes confieren autonoma y las personas jurdicas bajo
el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin
administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
Para que el Estado pueda cumplir eficazmente sus fines esenciales de lograr el
bienestar de la colectividad, es precisa e indispensable la accin dinmica y
permanente de un conjunto de entidades con mltiples acciones, adecuadas y
tcnicamente coordinadas entre s. Este complejo, se denomina en trminos
generales Administracin Pblica, identificada dentro del sistema
constitucional con el Poder Ejecutivo, que comprende al gobierno nacional y a
la
administracin.
La Administracin Pblica es el conjunto de organismos, rganos y personasrgano, estatales o no estatales, que ejercen la Funcin Administrativa del
Poder para lo cual tiene la necesidad de valerse de diversos instrumentos o
medios
para
el
cumplimiento
de
sus
objetivos.
Es el ordenamiento y el manejo que se da a las entidades que conforman el
Estado para que funcionen bien; por ejemplo, ordenando las tareas,
distribuyendo el trabajo a distintos empleados o fijando las responsabilidades
de
cada
persona.
-Funcin
Administrativa
La Funcin Administrativa se manifiesta a travs de varias formas jurdicas:
Reglamento.
Acto
Administrativo
Acto
de
Administracin
(Interna).
Hecho
Administrativo
Contrato
de
la
Administracin
Pblica
-Instrumentos
de
laAdministracin
Pblica:
Regulacin
normativa
Participacin directa en las actividades econmicas o sociales
Ejecucin
de
su
presupuesto
por
medios
propios.
Colaboracin de terceros (contratos de diversa naturaleza de la administracin
pblica) El Estado debe ponerse al servicio de todos los peruanos. El Gobierno
peruano promulg cuatro decretos legislativos que buscan alcanzar el mximo

desarrollo y desempeo de la funcin pblica. En ese sentido, las normas

aprueban la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, un Cuerpo de
Gerentes Pblicos, la capacitacin y rendimiento para el sector pblico.
COMO SE HA IDO DESARROLLANDO LA ADMINISTRACIN PBLICA EN
EL PER?
El numeral 20 del artculo 2 de la Constitucin Poltica reconoce como
fundamental el derecho de peticin; definido expresamente como el derecho de
toda persona para formular peticiones individual o colectivamente por escrito
ante una autoridad competente, la misma que sta obligada a dar al interesado
una respuesta por escrito dentro del plazo legal bajo responsabilidad. Sin
embargo, no son pocos los casos en los cuales el ciudadano pone en ejercicio
este derecho y se encuentra con la lentitud y hasta la inaccin de la
administracin pblica para atender tales peticiones.
Por Ejemplo:
Se puede mencionar a la demora en reconocer por parte de la SUNAT, los
reintegros tributarios establecidos como beneficios para la regin de la Selva, o
la demora en que INDECOPI incurre para reconocer los crditos en los casos
de insolvencia, lentitud que muchas veces permite que los deudores
insolventes desaparezcan los patrimonios que serviran para reconocer tales
crditos convirtiendo en incobrables tales derechos. Otro caso de indiferencia
se presenta en la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP) donde para
reconocer un derecho de pensin, el solicitante se somete a una larga espera.
Existen casos verdaderamente molestosos para los administrados, por ejemplo
uno muy comn se da en la administracin tributaria quien para cobrar una
deuda fiscal tiene la facultad de tomar medidas cautelares de embargo
preventivo mientras se resuelva una reclamacin o apelacin sobre esa misma
deuda. Resulta claro el perjuicio irreparable para el contribuyente cuando dicha
reclamacin o apelacin se resuelva a su favor despus de prolongados meses
y hasta aos habiendo visto inmovilizado su pertenencia injustamente todo ese
tiempo.
QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA Y QUE SIGNIFICA
REFORMARLA?
Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos
definir a la Administracin Pblica: "es una organizacin que el Estado utiliza
para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de
la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la
realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones".
Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta
"organizacin", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y

especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su

interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y
por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino
que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino
final
de
los
"output"
que
ella
produce.
No solo en la administracin pblica hay instituciones. Hay algo dentro de ella
que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los "funcionarios" que
en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se
desenvuelve, cumpliendo su funcin impulsada por valores, patrones de
conducta,
emociones,
sentimientos,
intereses,
etc.
En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de
transformacin del aparato burocrtico del Estado en sentido pleno, un
fenmeno, que como dice Groisman, muchos lo definen de manera macro, y no
precisamente esas definiciones fueron las que ms resultados trajeron, y por lo
tanto, debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto podemos,
entonces, separar lo que podran ser:

Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la

estructura, adems de ser inmediatas; "proyectos generales que proclaman
la intencin de modificar en su conjunto la administracin pblica", o

Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo,

forma gradual; "procesos de transformacin, reformas parciales, y
cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas,
procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman
Administracin Pblica".

en
los
los
la

Adems, debemos plantear la separacin entre lo que es una Reforma

Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que
esta ltima es una modificacin que rene a todos los sectores y todos los
espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual
necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual,
segn plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes fenmenos:

transformacin del papel del Estado

reestructuracin y reduccin de su aparato institucional

recorte en la dotacin de su persona

Se puede decir, segn lo plantea este autor, que existen reformas:

Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN:

consideraciones de tipo jurdico y financiero".

Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: "las transformaciones

tienen un trasfondo ms tecnolgico y cultural".

"predominan

Aqu vimos el carcter dual de la reforma administrativa: el de carcter

institucional y el de carcter humano en relacin con los agentes que actan
dentro de la misma. A este ltimo punto le vamos a llamar reforma gerencial.

Todo nuestro trabajo se centrara en analizar este fenmeno dentro de estas

dos distinciones.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA DOCTRINA

En la doctrina se puede citar a MULARZ quien acua una definicin de

Administracin Pblica, entendida esta como " aquella organizacin que el
Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones
modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y
regulaciones.
Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta
"organizacin", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y
especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su
interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y
por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino
que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino
final
de
los
"output"
que
ella
produce.
En esa misma lnea BONNIN seala que la administracin pblica es la que
tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes
y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona,
sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico
Para MUOZ AMATO la Administracin Pblica es un conjunto de ideas,
actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana
que determinan como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se
atiende
los
intereses
pblicos
.
Finalmente, en la doctrina se precisa que La Administracin Pblica es el
contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se
refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre
los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a
la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general;
dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al
marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la
emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos ex
profeso

LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANA

En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina considera

que cuando la Administracin Pblica ejerce funcin administrativa, lo debe
hacer a travs de las formas jurdicas que le estn permitidas. Estas formas
son: reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la
administracin y por ltimo los hechos administrativos. Estas manifestaciones
de la administracin pblica pueden ser efectuadas tanto por (i) organismos, (ii)
rganos y (iii) personas-rgano, las mismas que pueden ser estatales o
privadas.
Si bien estas explicaciones tcnicas pueden parecer del todo claras, en la
prctica y sobre todo en la legislacin positiva, podemos observar una gran
confusin conceptual, tal vez producto del efecto pendular de la legislacin y
de la decisin poltica que toman los gobiernos en determinadas pocas.
Si se hace un recuento de la legislacin peruana para verificar el concepto de
Administracin Pblica podemos mencionar a los siguientes dispositivos:
El
La
El
El
La

Decreto

Supremo
Ley

Decreto
Decreto
Ley
N
Ley

N
N

Legislativo
26111
(D.S.
N

N
N

006-67-SC.
25035.
757.
02-94-JUS).
27444.

EL DECRETO SUPREMO N 006-67-SC, conocido como el Reglamento de

Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como administracin
Pblica nicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y
Ministerios); a las entidades del subsector pblico independiente incluidas las
empresas estatales y, por ltimo, a los gobiernos locales representados por los
municipios.
Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y slo se
menciona al sector estatal, excluyndose al sector privado que tambin ejerca
funcin administrativa a travs de sus organismos, rganos y persona rgano.
Pero la decisin poltica, la margen de que ejercieran o no funcin
administrativa
fue
excluirlos.
3.2 LA LEY N 25035, conocida tambin como la Ley de Simplificacin
Administrativa, ampla considerablemente el concepto de Administracin
Pblica. Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las
reparticiones de ste ltimo, las entidades, instituciones u rganos a los que la

Constitucin
les
confiere
autonoma,
las
instituciones
pblicas
descentralizadas, las empresas de Derecho Pblico, los Gobiernos Regionales,
los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados Autnomos y, en
general , las entidades de Derecho Pblico del Estado en cuanto ejerzan
funciones administrativas. Como vemos, esta norma excluye a los no estatales.
Esto debido a que hubo un insuficiente manejo del concepto de Administracin
Pblica.
3.3 EL DECRETO LEGISLATIVO N 757, Ley Marco para el Crecimiento de la
Inversin Privada, reconoce como entidades de la Administracin Pblica a los
ministerios, instituciones y organismos pblicos y a otras instituciones de la
administracin pblica de cualquier naturaleza, sean dependientes del
Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales. Como apreciamos,
nuevamente se excluy al sector no estatal que tambin ejerce funcin
administrativa.
3.4 EL DECRETO LEY N 26211 elev a la categora de Ley al Reglamento de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder
ejecutivo lo retir de su esfera de dominio, es decir que ya no poda modificarlo
por va reglamentaria. Ello equivale a decir que slo poda modificarlo a travs
de la emisin de una norma con rango de Ley. Posteriormente, se dict el
Decreto Supremo N 02-94-JUS, el cual aprob el Texto nico de la Ley de
Normas
Generales
de
Procedimientos
Administrativos.
Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms amplio y
acorde con la doctrina en materia administrativa. La Administracin Pblica
comprende aqu adems de las entidades del sector estatal a otras
instituciones pblicas o privadas que presten servicios pblicos, incluidas las
universidades. Se incluye pues al Sector no estatal, situacin que era
impensable
aos
a
tras.
3.5 LA LEY N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General es la
norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el pas y
en palabras de ELOY ESPINOZA-SALDAA, sta tiene una vocacin didctica
y pedaggica. Por ello seala que en ocasiones esta norma tiene una
redaccin bastante ms prxima a la de un manual de Derecho Administrativo,
ya que su innegable preocupacin por proporcionar a la Administracin y a los
administrados mltiples elementos e insumos destinados a facilitar una cabal
interpretacin de sus preceptos le ha hecho recoger una explicacin detallada
sobre una serie de temas, adems de consignar una larga lista de conceptos
que en la mayora de las normas existentes en el Derecho Comparado no

estn recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y presupuestos .

Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General observamos que para los fines de la presente norma se
entender por entidad o entidades de la Administracin Pblica al Poder
Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y Organismos Pblicos
Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos
Regionales y Locales; a los Organismos a los que la Constitucin Poltica del
Per y las leyes les confieren autonoma; tambin a las dems entidades y
organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan
en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las
normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de Ley que las
refiera a otro rgimen; y finalmente las personas jurdicas bajo el rgimen
privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en
virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la
normativa
de
la
materia.
Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro del
concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales sino
tambin en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten
servicios pblicos o se ejerce una funcin administrativa. Observemos
entonces que en la prctica no slo existe Administracin Pblica en el
Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en entes privados que
desempean funciones administrativas por habilitacin del Estado. Del latn
"ad-ministrare", que significa servir, o de "ad manus trahere" que alude a la idea
de
manejar
o
gestionar.
Es pertinente citar a MORN URBINA, quien manifiesta sobre este tema que
No se trata de un concepto unitario de lo que se concepta como
Administracin Pblica aplicable a todos los mbitos normativos e incluso para
todo el mbito del Derecho Pblico. Este catlogo no es opuesto ni deroga los
contenidos del trmino Administracin Pblica establecidos para fines
presupuestarios, de la contratacin pblica, o para fines de rgimen laboral
pblico. Se trata, exclusivamente, de un concepto para identificar a cuales
entidades le sern aplicables las normas de esta Ley.

ASPECTOS SOBRE LOS DOS GRANDES TIPOS DE REFORMAS: LA

INSTITUCIONAL Y LA GERENCIAL.
Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus dos caras ms
visibles, la que compete a cambios de ndole administrativo e institucional, y la
que refiere a cambio de ndole gerencial-valorativo, analizaremos estas dos

facetas a partir de las categoras enunciadas en la introduccin: segn el tipo,

el tiempo y el alcance.
a.
b.

Como cambio institucional discontinuo o continuo

Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los
poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantas de
observancia del principio de legalidad, sin una Administracin pblica que
opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se
soporta la concepcin de la autonoma institucional de la Administracin,
que no significa independencia, sino actuacin en el marco de la legalidad
y de las "racionalidades tcnicas y econmicas" que amparan la
profesionalidad de los agentes pblicos, con sometimiento a la direccin
superior
del
gobierno.
La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de
la administracin, pero que no obedecen a un proyecto de reforma
administrativa, entendido como reforma en todos sus mbitos y sectores.
Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes
subsistemas, si consideramos a la administracin pblica desde el
"estructural funcionalismo", utilizamos esa categora para distinguir lo
que es continuo de lo que no lo es, y poner como diferencia fundamental
lo que de alguna forma tiene rasgos de "proyeccin futura", o sea
evidencia matices de proceso y de continuidad y complemento entre la
reforma que se hace y la que viene. Es una concatenacin de reformas
que en su conjunto hacen al proceso de reforma en s.
Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relacin reforma - estado: "Son
cambios de adaptacin espontnea, resultado del conservadurismo
dinmico. El estado [y en su seno la administracin], como todo orden
social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones
externas mediante cambios espontneos y continuos de carcter
perifrico". Tambin dice con respecto a la dicotoma continuo /
discontinuo: "Slo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana
de las reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad". Aqu nos
damos cuenta y comprobamos lo que dijimos anteriormente, cuando
hablamos de la concatenacin. En este caso es el fracaso lo que lleva a
realizar reformas ms profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba
una ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino natural, la
nica solucin es una reforma como "proceso" y no como "adaptacin
espontnea".
El fracaso de las polticas adoptadas no es la nica causa de la frustracin
de la intencin de reformar. Hay otras causas que no son tcnicas, y se
ubican en otros espacios y se desarrollan con cdigos diferentes: el
consenso. Este es el que en ltima instancia da el "ok" para viabilizar o no
la reforma, como resultado de una negociacin, y tambin el que
establece
si
la
reforma
es
o
no
adecuada.
Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en
aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteracin marcada
de la administracin pblica; y no una mera adaptacin perifrica o
espontnea
de
sus
componentes.

Aqu vemos que el cambio continuo est ntimamente relacionado con las
reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas perifricas.
Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento determinado,
como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la
reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la
administracin, se realiz con plazos cortos, ya que el momento obligo a
hacer cambios profundos.
c.

Como cambio institucional central o perifrico

Estos tipos de cambios no estn solamente condicionados por la
exigencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que
un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio
discontinuo se manifiesta en reformas perifricas o como dice
Ariznabarreta, "cambios de adaptacin espontnea". Sino que las
exigencias para la realizacin de cambios institucionales son una iniciativa
para atacar al sistema en s y reformarlo en todo o en alguna de sus
partes, logrando as variaciones sustanciales o cambios de base que
determinan e instruyen segn su contenido a los funcionarios y por ende
al
sector
dinmico
del
mismo.
Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de
reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma
o que perfil de administracin queremos: austera, eficiente,
comprometido,
etc.
Se puede decir, segn lo plantea Ozlak, que existen reformas:

Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN:

consideraciones de tipo jurdico y financiero".

Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: "las transformaciones

tienen un trasfondo ms tecnolgico y cultural".

"predominan

Aqu vemos como segn Oszlak, existe una especie de jerarqua de criterios,
gradual, para la realizacin de la reforma. Primero consideraciones para utilizar
sus mismas palabras de tipo jurdico y financiero. Es aqu donde se proyecta
una reforma segn el marco normativo y los recursos econmicos con los que
se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generacin son
reformas hacia adentro, se hacen o planifican cambios ms sustanciales y
profundos que llevan en su seno la idea de transformacin, como cambios con
caracteres muy trascendentes y grados de profundidad an mayores.
Lograr cambios centrales de ndole institucionales no es una tarea fcil, sino
que hay que tener en cuenta y tambin mucha prudencia ya que alteraciones
de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el mbito de las
instituciones y las jerarquas, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al
desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas
y en vez de mejorar las instituciones y su funcin, puede aparejar cambios no
estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de cambios pueden,
citando nuevamente a Ariznabarreta "hacer lo eficientemente lo incorrecto". Por
eso a mi juicio es ms fcil realizar reformas perifricas, ya que demandan
menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el
sentido pleno de la palabra, ms bien como adaptaciones espontneas,

retomando lo anteriormente dicho, o como un reacomodamiento dentro del

sistema. Es como pensar a la modernizacin de la administracin pblica como
una autopoiesis: " como rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnolgico,
que no supone un verdadero cambio institucional".
a.
b.

c.

Como cambios gerenciales discontinuos o continuos

Aqu entran en consideracin cuestiones que repercuten sobre el perfil
de la administracin en su sentido dinmico (burcratas) y no esttico
estructural, esto es en las formas de gestin, que adopta la burocracia
estableciendo una jerarqua de valores y objetivos a cumplir. Son
reformas de carcter cultural, moral, asimilacin de nuevos valores o
pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que
trascienden en la cultura administrativa; tambin a raz de nuevas
relaciones sociales y tambin nuevas formas de comportamiento que
afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que influyen en el
individuo en su relacin con su entorno, con su medio y por supuesto con
la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo.
Entonces, medir la velocidad de estos fenmenos a travs de la categora
de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione
anteriormente, puede que sea una cuestin de modas, globalizadas o no,
que aparecen y que no estn arraigadas lo suficiente en la cultura
administrativa y que no denotan matices de proyeccin que me permitan
caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda
necesita la sucesin ordenada y fctica de hechos sucesivos y
coordinados (en un programa y/o estrategia).
Como cambios gerenciales centrales o perifricos
Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque para establecer lo
que es una reforma central y lo que es una reforma perifrica en aspectos
dinmicos como son el comportamiento dentro de la gestin, hay que
analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que
tienen como proyecto reformar toda la administracin y modas que
quieren hacer una especie de "lifting" o "rejuvenecimiento" de la
administracin eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ltimo
caso sera perifrico porque la reforma no tiene como prioridad reformas
en el ncleo o matriz de comportamiento de la gestin.
Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea
centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo
anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas
que podramos llamar de valorativas, haciendo alusin a cambio en la
jerarqua de valores que preceden y determinan los actos del agente.
LA BUROCRACIA

Como dijimos en un principio, este punto de nuestro trabajo es de suma

importancia. Es quizs el centro de toda la cuestin, ya que el nuclea la
mayora de las incgnitas y supuestas orientativos o no de la reforma
administrativa. Digo esto porque la burocracia puede ser entendida como lo
dice Garca Pelayo, como sistema de gestin: "sistema de gestin y
administracin altamente racionalizado y de mxima eficiencia tcnica,

caracterizado por ciertas notas como la organizacin jerrquica, la asignacin

de funciones en virtud de una capacidad objetivamente demostrada, la rigurosa
delimitacin de competencias de las diferentes ramas que la integran, la
estructuracin con arreglo a normas y a reglas tcnicas objetivas e
impersonales". Es esta la concepcin weberiana de la burocracia que despus
cuando analicemos el caso de los "vicios de la burocracia" mostraremos el
comportamiento negativo de esta. Tambin, puede ser considerada segn el
autor anteriormente citado como cuerpo o conjunto institucional
"jerrquicamente organizadas y caracterizadas por ciertas notas estructurales o
coyunturalmente cambiantes". Estas son segn Garca Pelayo las ms
importantes:

Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la

gestin, de manera que hay una separacin entre funcin y propiedad.

No ser elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad

superior.

Estar dotados de un especfico saber (mostrado en el caso tpico ideal a

travs de pruebas objetivas, como exmenes, concursos, etc.) y de un
status jurdico y/o social.

Tener como profesin nica o principal el servicio a la organizacin

burocrtica.

Actuar leal y metdicamente, sin ira et estudio, y sometiendo

rigurosamente su actividad a las formas y contenidos de unas normas o de
unos precedentes, aunque ello contradiga sus propios criterios y
convicciones.

Estas dos grandes categoras de la burocracia que describe Garca Pelayo,

sirven para destacar los objetos a analizar para realizar la reforma teniendo en
cuenta los dos grandes ncleos que diferenciamos al principio: el administrativo
e institucional, y la que refiere a cambios de ndole gerencial-valorativo. Es por
eso que tomando como consigna la pregunta que se hace Groisman, al
indagarse sobre que estrategias adoptar, sobre Reformar con o contra la
burocracia?, es lo mismo que preguntarse en sentido radical, y pensar, en si la
burocracia a la hora de reformar, es un obstculo o un elemento fundamental,
en su papel de agente reformador. Eso es el debate entre la burocracia como
motor y como obstculo.
a.

Como motor
Pensar a la burocracia como motor, es indagar acerca del papel de la
misma como "agente reformador", es decir el encargado de llevar a cabo
paso a paso, siguiendo el programa de reforma, a travs de pautas y
herramientas proporcionadas por esa "racionalidad tcnica", y posibilitada
por la "delegacin" de funciones de parte de los encargados de discutir y
consensuar
la
iniciativa
de
reforma.
Este ltimo punto, que refiere a la delegacin de funciones, podemos
explicarlo a travs de que "no consiste tanto en poseer los conocimientos

sustantivos (para realizar la reforma) como en detentar las llaves que

permiten modificar y actualizar la complejidad del sistema". Esto ltimo
que nos dice Groisman acerca de "detentar las llaves" es una proposicin
que circunscribe un conjunto de factores que determinan el status que
posee la burocracia y posibilita medir el grado de poder y muestra lo
imprescindible que es la burocracia, y por ende esta situacin dificulta y a
veces imposibilita recurrir a otros sectores para realizarla, y tambin llevar
a cabo reformas sin tener como valor fundamental el consenso, o sea
reformas de carcter unilateral, en materia de decisin sobre el objeto.
Por es que coincido con Groisman, en su acepcin tajante acerca de que
"es necesario que la reforma sea comprendida y asumida por la
burocracia". A mi humilde entender esta forma de ver el fenmeno,
limitada a esa frase, trae como secuela, que la responsabilidad recaiga
enteramente en la burocracia, y que por lo tanto el poder poltico, es
inmune ante los embates ante posibles fracasos; y que a la inversa, en
muchos casos en donde la reforma tenga efectos "positivos" depende de
quin y desde donde la miremos, utilizarla como bandera poltica
hacindole perder su esencia de cambio. Deja de ser una meta
alcanzada, para ser un icono poltico. Esa es una posible causa.
Por eso, Groisman, no obvia elementos que terminan de definir el papel
de la burocracia como agente que "comprende y asume" la reforma, y
dice que "ello no debe llevar al extremo contrario, en que las autoridades
polticas no asumen el esfuerzo de plantear los objetivos, los pasos y las
estrategias, porque en tal caso quedan a merced de la voluntad, del
criterio y de los propios funcionarios". Por eso es necesario el consenso.
En palabras del autor, "una accin convergente, entre poder poltico,
administracin
y
sociedad
civil".
Por lo tanto cuando analizamos el fenmeno de la burocracia como motor
hay que tener reparo en observar por lo menos cuatro cosas:

El grado de poder que posee la burocracia en trminos de autonoma

decisoria.

El grado de consenso interno que existe dentro de la misma, entre

diferentes corrientes internas que la puedan componer.

El grado de consenso externo. Esto es, la convergencia entre

burocracia, poder poltico y sociedad civil.

Y obviamente observar la capacitacin, el saber tcnico y especializado,

con relacin a la dualidad eficacia eficiencia.
Estos instrumentos analticos nos permiten definir a la burocracia como
motor, o mejor dicho como agente, tomando como eje el carcter
dinmico de la misma es decir, en su accionar, los componentes que
marcan a la misma dentro del proceso de reforma: su poder, el consenso
y su saber.
b. Como obstculo

En este apartado examinaremos entre otros puntos, el que considero

ms importante que son los "vicios de la burocracia".
Para empezar, como dice Garca Pelayo "la burocracia superior ha sido
designada peyorativamente como casta o como clase, o ms
precisamente como clase funcional, es decir, no sustentada sobre
fundamentos patrimoniales, sino en el poder y en los privilegios
derivados de las atribuciones inherentes al ejercicio de la funcin" Este
comportamiento clasista y/o corporativo de la burocracia, y retomando la
perspectiva estructural funcionalista, crea una alteracin en un
subsistema, y que trae aparejado efectos corrosivos para el
desenvolvimiento del sistema en s. Esto es, que a travs de la
exaltacin o el abuso del status que le concede la funcin extrapolando
al exceso el uso de herramientas propias dela funcin y no de intereses
corporativos
y
clasistas.
Este comportamiento de la burocracia, lleva como repetimos
anteriormente al choque con otros subsistemas. En este caso es
probable que colisione con intereses del poder poltico o con intereses
de facciones dentro de la misma burocracia, lo que tornara inviable
cualquier intento de reforma o consenso. Es por eso que la burocracia se
transforma en un obstculo, es lo que impide lo indispensable: el
acuerdo. Adems de eso y de convertirse en un obstculo, adquiere el
rol de objeto de reforma. Se encuentra ahora entre los blancos a reforma
no para eliminarla, sino para corregir esos vicios, y mutar esos intereses
al servicio de la comunidad, ni del poder poltico, ni al interior de la
misma. Poder poltico Consenso Sociedad Civil Burocracia.
Aunque en el proceso unos adquieren ms relevancia, la iniciativa puede venir
de cualquiera de estos tres componentes. Es ms aunque la sociedad civil no
posea el mismo rol en importancia que el poder poltico, es en ltima instancia
el beneficiario o perjudicado indirecto de cualquier alteracin. Esta a su vez le
puede imponer o presionar a este para reformas ciertos aspectos, y el poder
resistirse, o sino intentar llevarla a cabo. Y aqu puede chocar con los intereses
corporativos
y
clasistas
de
la
burocracia.
Por esos es necesaria que la reforma sea consensuada desde la base entre
por lo menos dos actores de esta trada, para lograr dinamizar el proceso y
salvar diferencias, las que estn o pueden llegar a aparecer. En especial sobre
este tema de la burocracia como obstculo, a mi entender, para evitar este tipo
de "lock out" de la misma, encarar reformas de tipo valorativa con caracteres
de las corrientes garantista (circunscribir el accionar de la burocracia a la ley),
pero a su vez incorporarle flexibilidad y nuevos mecanismos, lo que propicia la
corriente contractualista. O sea darle un marco instrumental, a travs de
nuevas modas de gestin de carcter flexible y adaptable a situaciones, y que
aporten mecanismos que le den previsibilidad a la reforma para no chocar con
obstculos
como
el
que
describimos.
Otro aspecto vinculado con este tema es el tema de la corrupcin. Segn
Pegoraro, la corrupcin "es una desviacin de la conducta de un funcionario
pblico, que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de
intereses
privados".
Este comportamiento est ntimamente vinculado al comportamiento clasista
corporativo. Es insalvable a veces la ecuacin, de que al tener un status, al
utilizar a los medios provedos por la funcin como poder, al tener menos

control, haya ms corrupcin, parece ser una frmula perfecta. Este estilo de
comportamiento cerrado y abusivo, tiene como vicio a la corrupcin. No solo
me apropio de recursos tanto materiales como inmateriales, sino que el
funcionario "pone sus intereses personales por sobre los de las personas y los
ideales que est comprometido a servir. Este obstculo impide que el inters
sea la reforma, y posibilita que la reforma genere intereses, estos son: poder,
dinero, status, prestigio; desvirtuando el contexto y el fondo de la misma. Es
por eso que aqu tambin hay que introducir sobre todas las cosas reformas
que corresponden a la corriente garantista, y al modelo de responsabilizacin.
c.

La importancia de los funcionarios polticos

Existen dos actores por excelencia y fundamentales ante la
implementacin de un Programa de Reforma Administrativa. Como
explica en uno de sus escritos Iacoviello, cuando se pretende realizar
alguna modificacin en las pautas de trabajo y de comportamiento de las
distintas organizaciones y sus agentes, comienza a desatarse un conflicto
en torno a las estrategias de Recursos Humanos, las cuales son
primordiales para todo cambio que se pretenda efectuar en la estructura
burocrtica
del
Estado.
Como dice este mismo autor, en cuanto a los funcionarios polticos:

tratan con grandes corrientes de opinin e intereses a gran escala,

los polticos son designados sobre la base de la confianza poltica y
luego por su experiencia en el rea,

tienen un alto grado de ingreso lateral,

son designados por un perodo,

tienen control sobre los recursos.

A partir del anlisis de estos caracteres, podemos observar que el
proceso de decisin en estas temticas sobre la Administracin y su
posible reforma, es un asunto "poltico", y que indudablemente debe ser
considerado desde ese mbito. Cuando digo esto, trato de hacerlo con
cuidado para no contradecirme con lo expresado al principio, cuando
citando a Settembrino no coincido con la idea de que no hay discusin
ideolgica sobre la concepcin del Estado. Una cosa es la concepcin
ideolgica o no sobre el papel del Estado, y otra muy distinta es la idea de
que en toda reforma se mezclan cuestiones polticas. Aqu debemos
separarlo de lo poltico, ya que cuando hablamos de reforma, del papel
que cumplen sus funcionarios, y en especial sus funcionarios "polticos",
nos estamos refiriendo al "poder", a lugares y cuotas de poder, que
pueden (muchas veces) no admitir o sobrepasar discusiones ideolgicas
acerca de un Programa de Reforma Administrativa, su contenido, sus
impulsores, etc.
d. La importancia de los funcionarios de carrera

Si nos referimos en este apartado a los funcionarios de carrera, a esa

franja de empleados o "agentes" que trabajan y hacen carrera en la
estructura de la Administracin Pblica, nuevamente citando a Iacovello,
podemos decir que:

los funcionarios de carrera tratan con intereses ms especficos y

organizados,

son designados (supuestamente) sobre la base de mrito, es decir,

teniendo en cuenta sus antecedentes y habilidades especficas,

tienen ingresos estables, pudiendo incrementarlos, para ello deben ser

reclutados para los puestos jerrquicos mediante una carrera interna
progresiva,

a diferencia de los funcionarios polticos, hacen carrera de por vida (no

por un perodo), teniendo una red de contactos tanto externamente como
internamente,

cuentan con una red de regulaciones que protegen su estabilidad

(poder), aunque su mayor fuente se asocia a las habilidades y
conocimientos sobre la Administracin.
Se puede observar y analizar sobre este tema, que aquello que
escribimos y afirmamos sobre la "gestin por resultados" en la cual se
requiere la definicin y consecucin de un mnimo de criterios para poder
decidir, implementar y evaluar un Programa de Reforma Administrativa,
tiene vinculacin sobre esto, ya que uno de esos criterios que
colocbamos era el de la "conjuncin entre los funcionarios y los
agentes
de
la
Administracin
Pblica".
Tanto los funcionarios como los empleados de la estructura burocrtica
del Estado necesitan de los elementos y las herramientas de accin de
las cuales disponen uno y otro. Aqu se vislumbra el poder y los
instrumentos de los cuales cada actor dispone para enfrentar estos
cambios
ante
una
reforma.
Ambos tienen sus herramientas de poder, ambos disponen de los
medios necesarios para llevar adelante un Programa de Reforma
Administrativa, y son conscientes que se lograrn los objetivos definidos
al comienzo si son tambin ambos quienes tendrn beneficios y rditos o
costos y desventajas ante el resultado que se llegue.
Debemos tener en cuenta principalmente, una cuestin que muy bien
Kliksberg plantea: "el viejo paradigma, centrado en los aspectos
administrativos-formales del manejo de personal no incluye polticas
especficas
en
otros
planos
de
mayor
relevancia...".
Ante esto, y como primer disparador para el contenido que tendr la,
puedo decir muy simplemente que todo Programa de Reforma
Administrativa necesitar del apoyo, el trabajo, y el beneficio final de
todos y para todos los actores que sean involucrados, lo cual sin lugar a
dudas deber desterrar esos aspectos tradicionales y obsoletos del viejo

paradigma, y rever todo el sistema administrativo vigente (recursos,

procedimientos, personal, capacitacin, estructuras, etc.).
LA REFORMA Y SUS PLANOS
Como vimos anteriormente el fenmeno de la reforma administrativa puede
abordarse desde distintos enfoques, como proyecto o programa, como
problema: y en este caso lo abordaremos desde un aspecto dinmico
fundamental: como cuestin, en el sentido de la discusin emprendida desde
sectores y espacios polticos, y sectores y espacios relacionados con la
tecnologa o mejor dicho con la tcnica, todos ellos en relacin entre reforma y
viabilidad desde ciertos puntos de vista. Cabe aclarar que ninguna de las dos
es excluyente de la otra. La reforma necesita resolver de manera clara esta
transicin y tensin que existe entre estos dos polos, el poltico y el tcnico, y
entre sectores dentro de ambas esferas.
a.
b.

c.

Como cuestin poltica

Este apartado refiere fundamentalmente, como dijimos anteriormente a
la viabilidad, en este caso relacionada con el consenso. Entendemos por
consenso a la posibilidad de lograr acuerdos parciales o totales sobre la
base de ciertos temas o puntos del mismo mediando intereses. En este
caso relacionado con la reforma administrativa. O sea que esa viabilidad
poltica se va a ver condicionada por el peso de los diferentes sectores
polticos que a travs, como dijimos anteriormente, de la utilizacin del
poder de negociacin harn o no posible que la reforma se lleve a cabo.
En este caso, el debate se dar en los rganos respectivos para el
tratamiento poltico del mismo. Esto es, comisiones, ministerios, reuniones
informales, y hasta el mismo Congreso o Legislatura.
Como cuestin tcnica
Tras haber abordado la cuestin de la reforma desde su aspecto o
espacio poltico, cabe ahora tratarla desde la viabilidad tcnica, expresada
en el concepto de factibilidad, o sea en la viabilidad o posibilidad de llevar
a cabo la reforma, medida no desde el consenso poltico, sino a travs de
recursos materiales (dinero, tecnologa) y no materiales (recursos
humanos, capacitacin). Esta cuestin no excede los trminos del
consenso. Es ms, es necesario consensuar entre los tcnicos acerca del
uso de recursos e instrumentos para realizar la reforma que correspondan
con el tipo que se quiere llevar a cabo. Esto es, que dependiendo del tipo,
el alcance y la profundidad, el agente utilizara aquellas herramientas y
recursos adecuados y necesarios, tratando de no equivocarse en la
eleccin de los primeros; esto por supuesto para evitar el fracaso y
resultados adversos; y por otro lado no malgastar recursos en vano, para
no desvirtuar y obstaculizar el proceso; y carecer de ellos en el futuro.

EJES CENTRALES PARA LA APLICACIN DEL PROGRAMA DE REFOMA

ADMINISTRATIVA

Ya habiendo incorporado al presente trabajo, aquellas cuestiones centrales que

considero debe incluir y/o tenerse en cuenta en todo Programa de Reforma
Administrativa, en este apartado pretendo volcar los ejes sobre los cuales
debera, desde mi postura, desarrollarse el proceso de reforma. Cabe destacar,
que segn la terminologa que utilizan Creer y Filman, voy a definir los 5 ejes
estratgicos a partir de la eleccin sobre los criterios dicotmicos que se
plantearon
estos
autores.
Primeramente, voy a describir de manera sinttica cada uno de los criterios
dicotmicos o pareja de ejes estratgicos, y luego voy a terminar definiendo mi
eleccin sobre ellos. Los 5 ejes son:

Eje Global Sectorial: "las reformas administrativas pueden involucrar

conceptual y operativamente a toda la Administracin sin embargo no debe
perderse de vista que el sector pblico est compuesto por una gran
variedad de organizaciones, por lo que exige el reconocimiento de la
especificidad" de cada una de las unidades administrativas que componen la
Administracin.

Eje Corto Largo Plazo: podramos para comenzar, citar aqu a

Groisman, quien dice: las reformas pueden ser encaradas del modo
globalista inmediatista o mediante pasos sucesivos y graduales". Para
continuar con el anlisis de los autores tomados para este apartado,
podemos decir: "las reformas administrativas son procesos complejos.
Requieren la modificacin de condiciones y situaciones largamente
cristalizadas. Sus resultados son generalmente evaluados en el largo plazo.
Sin embargo, tienen que lograr el apoyo activo del sistema poltico y la
sociedad en general".

Eje Elitismo Participacin: aqu podemos diferencias dos maneras de

encarar procesos de reforma, ya sea cerrando las decisiones en un grupo
especialista en el rea, o abrindose a la participacin de todos los sectores
y actores involucrados e interesados.

Eje Estructural Psicosocial: "si bien los aspectos estructurales no

pueden soslayarse, debe reiterarse aqu la importancia de no dejar de lado
los aspectos psicosociales, o si se quiere socioculturales".

Eje de los Roles del Estado: aqu se deben plantear discusiones iniciales
sobre el Estado que tenemos y el Estado que queremos, definiendo sus
roles, algo que es muy conflictivo, por lo que las reformas si se realizan,
deben hacerse en aquellas reas donde no hay conflicto.

Desde mi posicin, primeramente voy a incorporar algo que Groisman subraya

fuertemente: "es esencial que la reforma est presidida por valores", entre
otros. Se debe planificar un proceso de reforma donde desde el inicio todos los
actores estn de acuerdo con algunos valores centrales, valores sobre los
cuales todos hayan trabajado, y entindase por estos valores, a pautas de
comportamiento y de trabajo que identifiquen al grupo que llevar adelante la
reforma, de manera que la misma pueda desarrollarse eficiente y eficazmente.

GESTIN PBLICA
Existe un grupo con un grado alto de profesionalidad en funciones econmicas
y reguladoras del Estado, mientras existe un sistema de empleo fragmentado y
poco profesionalizado donde no hay an meritocracia ni carrera pblica. El
costo fiscal del empleo pblico equivale casi el 40% de los gastos del gobierno,
en parte debido a la baja presin tributaria, y representa casi el 6,6% del PBI,
ubicndose sobre el promedio regional. El Estado presenta una baja eficacia
-efectividad- en la prestacin de bienes y servicios, siendo crtico la provisin
de infraestructura y de servicios de carcter social. El estado muestra un buen
desempeo en reas de conduccin macroeconmica y fiscal, y en reas
reguladoras. Las causas de la baja eficacia son: la baja capacidad del erario
fiscal peruano, la excesiva rigidez presupuestaria. Para solucionar uno de los
factores, la baja capacidad del erario fiscal, el Estado ha comenzado a hacer
algunas acciones como mejorar el rgimen de excepciones y mejorar la
eficacia de la administracin pblica. Per presenta fuertes ineficiencias debido
a: una inadecuada participacin de los interesados en la toma de decisiones
sobre gasto (instituciones polticas y sociedad civil), la ausencia de una
direccin estratgica, la debilidad de los organismos implementadores del
gasto (especialmente los locales), la inercia presupuestaria e insuficientes
incentivos, un bajo nivel de integracin y consistencia de los sistema de
informacin de gestin pblica, y la debilidad del sistema de adquisiciones
pblicas. EL MEF -Ministerio de Economa y Finanzas- y la PCM -presidencia
del consejo de ministros- tienen un liderazgo institucional compartido en
concretar las reformas necesarias para promover una gestin pblica ms
eficiente y eficaz. En rendicin de cuentas, existen factores que perjudican la
accin de las instituciones fiscalizadoras como el Poder Judicial, el Congreso y
la CGR-Controlara General de la Repblica-. Los medios de comunicacin
destacan en la fiscalizacin de las acciones del gobierno: proveen una
amplificacin de denuncias, opiniones y propuestas de poltica sobre la agenda
pblica del momento y propician el debate poltico sobre la calidad de las
acciones del Ejecutivo. Sin embargo, el dficit de funcionamiento de las
instituciones fiscalizadoras evita que se procese la agenda y el control que
diariamente plantean los medios.
COMPONENTES DE LA GESTIN PBLICA ORIENTADA A RESULTADOS
a) POLTICAS PBLICAS
Las Polticas Pblicas son diseos que sustentan la accin pblica. Establecen
prioridades de gobierno claras y pertinentes, que luego las entidades pblicas
expresarn en objetivos, metas y los respectivos procesos que los convertirn
en productos institucionales: regulaciones, procedimientos administrativos,
bienes y servicios pblicos, todos los cuales tendrn un impacto positivo en el
ciudadano, dados los recursos disponibles.
En un Estado unitario y descentralizado, las Polticas Pblicas son las que
permiten integrar y dar coherencia a la intervencin del Estado al servicio del
ciudadano, a travs de los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, as
como en los Planes Regionales y Locales de Desarrollo Concertado, en los
Planes Estratgicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector
pblico en los tres niveles de gobierno. De ese modo, el Estado busca actuar

como un todo coherente y articulado con el propsito de servir mejor al

ciudadano, brindndole un nivel de satisfaccin mayor al que este obtendra si
cada entidad lo atendiera de manera individual y de forma desarticulada.
B) PLANEAMIENTO ESTRATGICO
El Planeamiento Estratgico es un proceso por el cual los integrantes de cada
institucin reflexionan rigurosamente sobre los temas del entorno: i) sobre las
oportunidades o sobre la justificacin de una necesaria intervencin del Estado
as como sobre los riesgos de un inadecuado accionar del sector pblico; ii)
sobre el entorno macro econmico, legal, poltico e institucional; iii) sobre las
demandas que establecen los ciudadanos a los que tienen que atender; iv)
sobre las formas en que la sociedad se organiza para resolver esas demandas
ciudadanas; y, v) sobre la forma como el Estado ha venido satisfaciendo esas
necesidades, mediante qu polticas, qu estrategias, a travs de qu agencias
involucradas, qu resultados e impactos ha logrado y qu lecciones ha sacado
del pasado.
Producto de ese proceso, el Plan Estratgico debe contener los objetivos
generales de la entidad que se expresan como los resultados que sta espera
alcanzar en relacin a la demanda ciudadana. Para llevar esto a la prctica, los
objetivos generales del Plan Estratgico deben reflejarse en los Planes
Operativos, que contiene objetivos ms especficos y metas claras de cantidad
y calidad de produccin de bienes o servicios que le permitirn satisfacer las
demandas ciudadanas de la manera ms eficaz y eficiente.
C) PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Un Estado moderno al servicio del ciudadano, adems de objetivos claros,
requiere que sus presupuestos sean asignados tambin con orientacin a
resultados, es decir, en funcin a los productos que los ciudadanos esperan
recibir para satisfacer sus demandas. Sobre todo considerando que los
recursos son escasos, lo cual obliga a priorizar. En ese proceso la
transparencia y rendicin de cuentas son sumamente importantes en los
procesos de asignacin y evaluacin del destino de los recursos.
De ese modo, se contribuir con una gestin orientada a resultados y se podr
aspirar a dar un gran cambio en la gestin pblica, de ser una gestin que se
mira a s misma, supeditada al proceso presupuestario, inercial, a estar guiada
por la obtencin de resultados para el ciudadano. Ello facilitar el cierre de
brechas de calidad y cobertura, con mayor eficiencia econmica, manteniendo
el equilibrio fiscal y fortaleciendo la articulacin de todas las entidades pblicas
en el territorio nacional.
D) GESTIN POR PROCESOS
Una gestin al servicio del ciudadano necesariamente deber cambiar el
tradicional modelo de organizacin funcional y migrar hacia una organizacin
por procesos contenidos en las cadenas de valor de cada entidad, que
aseguren que los bienes y servicios pblicos de su responsabilidad generen
resultados e impactos positivos para el ciudadano, dados los recursos

disponibles. Los procesos son definidos como una secuencia de actividades

que trasforman una entrada o insumo (una solicitud de un bien o un servicio) en
una salida (la entrega del bien o el servicio), aadindole un valor en cada
etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad,
comodidad, entre otros).
LEYES
La administracin pblica est regida por las siguientes leyes:

Ley del Procedimiento Administrativo General LEY N 27444

Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado LEY N 27658

Ley No. 26922 Ley Marco de Descentralizacin

PROFESIONALISMO
Un estudio del BID sobre la calidad de la burocracia en Amrica Latina le dio a
Per una de las clasificaciones ms bajas. Un pequeo funcionariado
altamente profesional se encuentra en las funciones econmicas y regulatorias
del Estado. El empleo pblico equivale casi 40% de los gastos del gobierno.
A consecuencia de la poca evolucin de la burocracia, la administracin pblica
se reduce a las tradicionales funciones de administracin de personal e
intentos del MEF de control fiscal. La planificacin de RR HH es bastante
reactiva ante las demandas de personal de los directivos tanto polticos como
de la lnea de las entidades. La meritocracia no es una prioridad y an
persisten prcticas clientelares. El rgimen privado est extendido pero no es
una estrategia integral del empleo pblico, conque se agrava la insularidad en
las entidades bajo este sistema y se fragmenta ms el sistema.
La informalidad es la alternativa para asegurar el funcionamiento de la gestin
de recursos humanos. Esto se debe a la rigidez del marco normativo, a la
ausencia de informacin adecuada as como la fragmentacin de los
normativos e institucionales. Dado la debilidad de estos marcos, las prcticas
gerenciales tienen tres dinmicas:

la negociacin oportunista entre los actores interesados.

la implementacin de arreglos instituciones especficos que resultan ser

precarios.

una falta de informacin sobre empleo pblico para una accin

coordinada.

Existen dos sistemas de recursos humanos:

unos en organizaciones de reciente creacin

otro que agrupa a casi todos los funcionarios de las agencias centrales,
que carecen de sistemas meritocrticos, competencias especficas y un
sistema de carrera efectivo.

La ley de Carrera Administrativa o Rgimen 276 regula la burocracia y

garantiza el derecho a la estabilidad de la funcin, si bien este rgimen se
encuentra congelado. Est compuesto por un total de 26 categoras y le falta
mejores criterios de planificacin y dimensionamiento del empleo en relacin
con las funciones. El 40% de los trabajadores de los ministerios trabaja bajo
este rgimen. El rgimen de bienes y servicios no personales o llamado
tambin SNP, est regulado por CONSUCODE es ms flexible para la
designacin de salarios, la suspensin de la contratacin y los perodos de
contratacin. Es muy utilizada en ministerios y llega a representar hasta el 80%
de los trabajadores. Es utilizada polticamente. Representa el 9% de la
burocracia total, aunque en los ministerios representan el 44,6% de los costos
salariales. El rgimen 728 es similar al rgimen del sector privado. Es utilizada
en agencias descentralizadoras. Los cargos, formas de pago, las escalas y
beneficios (de 12 a 16 sueldos) son diferentes de los dems regmenes. Tanto
el rgimen 276 y 728 representan el 91% de la administracin pblica.
El bajo desarrollo de perfiles, la debilidad del proceso de seleccin y los
mecanismos de contratacin paralela son una de las razones de la baja
eficiencia, escasa capacidad funcional y coherencia del cuerpo burocrtico, as
como la extrema rigidez de los mecanismos de incorporacin y remocin del
empleo pblico, y la ausencia de polticas de movilidad. Los incentivos son
ineficaces, no hay mecanismos de adaptacin frente a cambios en el entorno.
Las polticas sobre las remuneraciones son confusas, donde prevalecen
esfuerzos racionalizadores, incremento de las remuneraciones y a la vez una
poltica de austeridad fiscal. Los salarios son varan entre los niveles, e
inclusive dentro del mismo nivel; existe adems una multiplicidad de conceptos,
de asignacin fija, de suplementos y beneficios ligados al desempeo individua
o ministerial. Los sueldos de los cuadros medios y administrativos son
superiores que aquellos del sector privado, pero no son competitivas en los
sectores gerenciales -sector pblico: $357-$2 2797, sector privado: $50-$8
100-. A excepcin de los funcionarios-que ganan ms en el rgimen SNP, los
profesionales, tcnicos y auxiliares ganan en promedio ms en el rgimen 728.
La poltica de gestin de recursos humanos depende de cada ministerio,
aunque en los ltimos aos MEF y PCM han hecho reformas.
EFICACIA

Existe un buen desempeo en cuanto a polticas macroeconmicas y fiscales,

pero en general las instituciones se ubican por debajo del promedio de
Latinoamrica.
En las funciones del manejo macroeconmico -rgimen monetario, control de la
inflacin y del dficit fiscal- junto con las funciones de regulacin - inversin,
competencia, propiedad intelectual, telecomunicaciones- tienen un desempeo
exitoso y una institucionalidad moderna, son burocracias especializadas y de
tamao reducido y tienen una alta independencia del poder poltico. En las
otras funciones, relacionadas con bienes y servicios como educacin, salud e
infraestructura, es bastante deficiente. Ah intervienen distintos niveles de
gobierno y hay mayor complejidad en el uso de los recursos.
MACROECONOMA
Per ha logrado la estabilizacin macroeconmica, la estabilidad de las tasas
de inters, la reduccin de la deuda pblica, un buen crecimiento econmico, la
disminucin de la inflacin y la estabilizacin del tipo de cambio. Esto se debe a
que BCR es independiente -garantizada por la constitucin-, un plantel tcnico
entre los mejores pagados y una fuerte institucionalidad. Adems, para evitar
los dficits, se ampli la base de los contribuyentes y se fortaleci la capacidad
de decisin de MEF sobre el gasto pblico. El Per -hasta 2 006- no ha logrado
bajar las tasas de desempleo del pas, aunque la desocupacin no es tan
elevada como en otros pases de la regin. Ha habido avances en las
instituciones reguladoras y en la capacidad institucional de aplicarlas, y se
encuentra apenas por encima que el promedio de la regin.
SERVICIOS
El tamao de la inversin social y de infraestructura es bastante bajo debido a
la baja presin fiscal y a la alta inflexibilidad del presupuesto. Los servicios de
salud son deficitarios, por debajo de la regin, y la tasa de mortalidad infantil es
bastante alta. La inversin en infraestructura es baja y muchos sectores no han
sido desregulados. Es clasificado como deficitario por los empresarios
peruanos. Durante el gobierno de Fujimori, el Estado se preocup por la
reforma de aquellas instituciones ligadas al mercado, mientras que los dems
ministerios fueron relegados.
SISTEMA FISCAL
Los ingresos se encuentran concentrados geogrficamente y es menos
progresiva que el promedio latinoamericano. El IGV, ISL -el consumo selectivoy las importaciones representan un 75% de los ingresos, mientras que el
impuesto a la renta, alrededor del 23%. Existen ingresos de carcter
extraordinario as como exenciones -alrededor del 12% de los ingresos
tributarios-.
El origen de la baja presin se debe a un alto ndice de informalidad, la
estrechez de los contribuyentes, las exenciones y beneficios sectoriales, la

concentracin geogrfica, la limitada eficacia recaudatoria y el dficit de la

progresividad del sistema tributario.
La estructura de gastos bastante rgida en su composicin: gasto corriente es
de 62%, servicio de la deuda es de 25%, gastos de capital es de 12% y otros
gastos, 1%. La planilla estatal representa el 27% de los beneficiados, la deuda
el 25%, los bienes y servicios el 15%, el sistema de pensiones el 16%, y otros
rubros el 6%.

CONCLUSIN

A manera de conclusin apreciamos que el concepto de Administracin Pblica

ha dejado de ser restrictivo y exclusivo del sector estatal, toda vez que existe
un mejor manejo del mismo a nivel normativo, se refleja una mejora en la
legislacin acorde con la doctrina, lo cual redundar en un mayor beneficio
para el administrado.

BIBLIOGRAFA

http://es.wikipedia.org/wiki/Administraci%C3%B3n_p%C3%BAblica
http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva
http://www.monografias.com/trabajos75/gestion-calidad-administracion-publicaperu/gestion-calidad-administracion-publica-peru.shtml
CATALOGO MAESTRIA 2012
file:///E:/ADMINISTRACI%C3%93N/Diploma%20de%20Especializaci%C3%B3n
%20en%20Gesti%C3%B3n%20P%C3%BAblica.htm
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%20el%20peru%20-%20Ensayos%20-%20Johi.htm
Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021