T9 Mainwaring, Juan J. Linz Presidencialismo y Democracia - Mainwaring

JUANJ.
LINZ: PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA
(UNA REVISIN CRTICA)*
SCOTT MAINWARING
M A T T H E W S. S H U G A R T
D E S D E L O S A O S SESENTA, J u a n J . L i n z ha sido u n o de los especialistas
que m s ha c o n t r i b u i d o a nuestra c o m p r e n s i n de la democracia, el

autoritarismo y el totalitarismo. Aunque muchos de sus trabajos han
tenido u n impacto significativo, conviene destacar entre ellos su ensayo "Democracia: presidencial o parlamentaria. H a c e alguna diferencia?" La tesis de este ensayo, escrito en 1985, es que el presidencialism o es m e n o s p r o p i c i o q u e e l p a r l a m e n t a r i s m o p a r a sostener
r e g m e n e s d e m o c r t i c o s . Se convirti en u n clsico a pesar de su formato novedoso, y ya ha generado u n extenso debate entre polticos y
a c a d m i c o s acerca de los m r i t o s y (especialmente) las limitaciones
del gobierno presidencial.
En este a r t c u l o se revisan y evalan c r t i c a m e n t e los argumentos
de Linz acerca de los riesgos d e l presidencialismo. Coincidimos en
gran medida con Linz en que el presidencialismo, como se ejerce de
m o d o general, resulta menos adecuado que el parlamentarismo para
sostener gobiernos d e m o c r t i c o s . Sin embargo, ponemos en duda
a q u varios aspectos de su argumento.
Coincidimos c o n Linz e n tres de las cuatro crticas al presidencialismo que l f o r m u l a , pero estamos en desacuerdo c o n u n a de
* Agradecemos a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a

este artculo.
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S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T
F/XXXIII-4
ellas. Creemos que el presidencialismo est menos o r i e n t a d o hacia

resultados del tipo "ganador n i c o " que los sistemas parlamentarios
al estilo Westminster. Creemos que el presidencialismo tiene ciertas ventajas que compensan parcialmente sus desventajas. A q u l l a s
pueden ser aprovechadas al m x i m o a travs de u n a a t e n c i n cuidadosa al proyecto institucional de los sistemas presidenciales; las presidencias con poderes legislativos d b i l e s son preferibles.
El presidencialismo t a m b i n parece ser viable con partidos que
son por lo menos algo disciplinados, y resulta especialmente problem t i c o con sistemas multipartidistas muy fragmentados, y con elecciones al congreso que concurren con m s frecuencia que las elecciones
presidenciales. Por l t i m o , planteamos que cambiar del presidencialismo al parlamentarismo p o d r a exacerbar problemas de gobernabilidad en pases con partidos muy indisciplinados. Aunque Linz tiene raz n en decir que el g o b i e r n o p a r l a m e n t a r i o es m s p r o c l i v e a la
democracia estable que el gobierno presidencial, esto depende de
q u tipo de parlamentarismo y de q u tipo de presidencialismo sean
puestos en prctica.
Antes de continuar, debemos definir los tipos de r g i m e n que discutiremos. Por presidencialismo entendemos u n r g i m e n en el cual:
1) el presidente es siempre el titular del poder ejecutivo y es elegido
mediante el voto popular o, como ocurre en Estados Unidos, a travs
de u n colegio electoral sin mayor a u t o n o m a esencial con respecto de
las preferencias populares, y 2) los periodos de g e s t i n para el presidente y la asamblea son fijos.
Otro sistema de gobierno que merece comentarse aqu, pero que
es distinto del presidencialismo es aquel que suele llamarse "semipresidencial". En este tipo de r g i m e n : 1) se elige al presidente mediante el
voto popular; 2) el presidente n o m b r a u n p r i m e r ministro, quien es
el jefe del gobierno; 3) el p r i m e r ministro y el gabinete dependen nicamente de la confianza de la asamblea, y 4) el presidente tiene poderes polticos significativos, que suelen incluir el derecho de disolver el
parlamento.
1
Nosotros seguimos la definicin de Arend Lijphart para el estilo de democracia

Westminster (britnico). Lijphart analiza nueve rasgos de una democracia Westminster en Democracia: Pattems of Majoritarian and Consensus Government in TwerUy-One Coun
tries, New Haven, Yale University Press, 1984. Vanse en particular las pp. 1-20. Para
nuestros propsitos, los rasgos ms importantes son: 1) gabinetes de mayora monopartidista, 2) partidos disciplinados, 3) algo cercano a un sistema bipartidista en el nivel legislativo, 4) distritos electorales uninominales de mayora relativa y 5) un gobierno parlamentario.
O C T - D I C 93
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PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA
Hay algunas diferencias radicales entre ambos tipos de r g i m e n . Primero, en una democracia presidencial, el presidente es el
j e f e del gobierno, mientras que en u n sistema semipresidencial la
j e f a t u r a del ejecutivo est dividida, y f o r m a l m e n t e el p r i m e r minist r o es la cabeza del g o b i e r n o . Segundo, el gobierno presidencial se
elige p o r u n p e r i o d o fijo, mientras que e\ g o b i e r n o semipresidencial depende de la confianza c o n t i n u a de la asamblea. A d e m s , bajo
el presidencialismo p u r o , el presidente tiene la a u t o r i d a d sobre el
gabinete, aunque algunas variantes del presidencialismo, incluyend o el m s antiguo de este t i p o de r g i m e n (Estados U n i d o s ) , req u i e r e n que la asamblea c o n f i r m e las nominaciones para el gabinete que hace el presidente. E n todos los r e g m e n e s presidenciales
puros, i n c l u i d o el estadunidense, slo el presidente puede destituir
a los miembros del gabinete.
Por otra parte, u n r g i m e n n o es semipresidencial si n o se da el
caso de que n i c a m e n t e la m a y o r a de la asamblea, ejerciendo su voto
de censura, pueda destituir a los gabinetes. Por tanto, bajo u n presidencialismo puro, el presidente tiene derecho a retener a los ministros de su p r e d i l e c c i n independientemente de la c o m p o s i c i n del
congreso, mientras que bajo el semipresidencialismo la m a y o r a parlamentaria es capaz de sostener gabinetes a su gusto, aun si el presidente n o est de acuerdo con las polticas del gabinete.
L o s RIESGOS D E L P R E S I D E N C I A L I S M O : E L A R G U M E N T O D E L I N Z
Linz comienza su trabajo con la o b s e r v a c i n de que pocas democracias estables tienen sistemas presidenciales de gobierno. La esencia
del argumento es que "el d e s e m p e o histrico superior de las democracias parlamentarias n o es n i n g u n a casualidad" (p. 52). Se pueden
sacar de su ensayo cuatro grandes cuestiones relativas a los sistemas
presidenciales. Bajo el supuesto de que la m a y o r a de los lectores co2
Los nmeros de pgina en el texto se refieren n la versin abreviada del ensayo

de Linz, publicada como "The Perils of Presidentialism", Journal of Democracy, v o l t,
n m . 1 (invierno de 1990), pp. 51-69. Para una versin ms amplia en castellano, vase
"Democracia: presidencialismo o parlamentarismo. Hace alguna diferencia?", en
scar Godoy Arcaya (ed.), Hacia una democracia moderna: la opcin parlamentaria, Santiago, Ediciones de la Universidad Catlica de Chile, 1990, pp. 41-108. La versin, definitiva del ensayo de Linz est fijada para aparecer en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela
(eds.), The Crisis of Presidential Democracy: The Latn American Evidence, Baltimore, The
Johns Hopkins University Press (en prensa).
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nocen los argumentos de Linz, analizaremos estos cuatro planteamientos de manera escueta.
En p r i m e r lugar, en los sistemas presidenciales, tanto el presidente como la asamblea tienen razones para considerarse y proyectarse
como legtimos. Ambos poderes son electos popularmente, y el origen
y sobrevivencia de cada u n o es independiente del o t r o . Si la m a y o r a
de los legisladores favorece polticas diferentes de las del presidente,
puede surgir u n grave conflicto entre la asamblea y el ejecutivo. "No
hay n i n g n principio d e m o c r t i c o que pueda resolver las disputas entre el ejecutivo y la legislatura acerca de c u l de los dos representa
realmente la voluntad del pueblo" (p. 63). Linz argumenta que el parlamentarismo obvia ese problema porque el ejecutivo no es independiente de la asamblea. Si la m a y o r a de la asamblea favorece u n cambio e n la d i r e c c i n de la p o l t i c a , p u e d e r e m p l a z a r al g o b i e r n o
mediante el ejercicio de su voto de censura.
E n segundo t r m i n o , el periodo fijo del mandato presidencial
presenta una rigidez que es menos favorable para la democracia que
la flexibilidad ofrecida p o r los sistemas parlamentarios, donde los gobiernos n o son electos para u n periodo fijo, sino que dependen de la
confianza de la asamblea. Debido a que bajo el presidencialismo el
presidente no puede reforzar su autoridad, sea por medio de u n voto
de confianza o de la disolucin del parlamento para llamar a nuevas
elecciones, el liderazgo presidencial puede ser m s dbil que aquel
ejercido por algunos primeros ministros.
Las constituciones presidenciales a menudo manifiestan "el anhelo de u n ejecutivo fuerte y estable, combinado con la sospecha latente
contra ese mismo poder presidencial" (p. 55). A d e m s , es muy difcil
remover a u n presidente de su cargo, aun cuando sea incapaz y carezca del apoyo de los legisladores y de otros actores polticos destacados.
Dada su mayor capacidad de promover cambios en el gabinete y el gobierno, los sistemas parlamentarios ofrecen posibilidades mayores para resolver los conflictos. Esta vlvula de seguridad puede favorecer la
estabilidad del r g i m e n .
As como el presidencialismo hace difcil deponer a u n presidente d e m o c r t i c a m e n t e elegido que ya no tiene apoyo, t a m b i n suele
imposibilitar la p r o l o n g a c i n del mandato de presidentes con popularidad m s all de los lmites constitucionalmente fijados. Aunque
3
Para una elaboracin de este punto, vase Matthew S. Shugart y John M. Carey,
Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, cap. 2.
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tales previsiones no son inherentes al tipo de r g i m e n , la m a y o r a de

las constituciones de r g i m e n presidencial p r o h i b e n a los presidentes
ejercer en periodos consecutivos. Los presidentes entonces tienen relativamente poco tiempo para realizar sus proyectos, y el resultado de
ello es que intentan lograr m u c h o en ese lapso. "Este sentido de urgencia exagerado p o r parte del presidente puede incentivar polticas
m a l concebidas, intentos de i m p l e m e n t a c i n demasiado precipitados, furia no merecida hacia la o p o s i c i n legal, y una m u l t i t u d de
otros males" (p. 66).
En tercer t r m i n o , L i n z aduce que el presidencialismo tiene
u n a l g i c a de "ganador n i c o " que n o es favorable para la estabilid a d d e m o c r t i c a . En los sistemas parlamentarios, "compartir el pod e r y f o r m a r coaliciones es m u y c o m n , y los legisladores titulares
e s t n p o r consiguiente muy atentos a las demandas e intereses i n cluso de los partidos m s p e q u e o s " (p. 56). En los sistemas presidenciales, la e l e c c i n p o p u l a r d i r e c t a tiende a hacerle pensar al
presidente que n o necesita llevar a cabo el tedioso proceso de const r u i r coaliciones y hacer concesiones a la o p o s i c i n . Ms a n , "el
p e l i g r o de las elecciones presidenciales del tipo suma-cero es m u l t i p l i c a d o p o r la rigidez d e l p e r i o d o fijo d e l mandato presidencial.
Ganadores y perdedores e s t n claramente definidos p o r todo el per i o d o del mandato presidencial... Los perdedores deben esperar al
menos cuatro o cinco a o s sin acceso alguno al poder y el patronazgo del ejecutivo" (p. 56).
En cuarto lugar, Linz argumenta que "el estilo presidencial de la
p o l t i c a " es menos p r o p i c i o para la democracia que el estilo parlamentario de hacer poltica. E n contraste con los primeros ministros, a
los presidentes se les exige ser el jefe del Estado y del gobierno a la
vez, y las exigencias de estas dos funciones pueden entrar en conflicto. El sentirse el representante de toda la n a c i n puede llevar al presidente a una t e r r i b l e i n t o l e r a n c i a con la o p o s i c i n . E n los sistemas
presidenciales existentes, la ausencia de u n monarca o de "un presidente de la r e p b l i c a " que tenga poderes simblicos o de moderador,
i m p i d e que haya u n poder de c o n t e n c i n .
4
Esta funcin dual no es inherente al presidencialismo; podra haber un monarca u otro tipo ceremonial de jefe de Estado, ms un jefe de gobierno popularmente
electo. Ha habido propuestas en Israel, Italia y Holanda para instituir la eleccin directa del "primer ministro" (es decir, un presidente), aunque reteniendo el actual jefe de Estado ceremonial. Vase Shugart y Carey, op. cil, cap. 8.
658
7XXXIII-4
E V A L U A C I N D E LOS RESULTADOS D E L PRESIDENCIALISMO
Linz tiene r a z n cuando afirma que la m a y o r a de las democracias

con m s larga d u r a c i n en el m u n d o tienen sistemas parlamentarios.
Como l o muestra el cuadro 1, el presidencialismo hoy en d a est pobremente representado entre las democracias del m u n d o . Definimos
aqu la democracia estable slo con base en su a n t i g e d a d ; m s especficamente, por lo menos 25 a o s de democracia ininterrumpida.
De los 31 pases que han tenido democracia continua por lo menos desde 1967 (es decir, durante 25 a o s consecutivos), slo cuatroColombia, Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela tienen siste-
CUADRO 1
Democracias estables, 1967-1992

Sistemas parlamentarios
(24)
Sistemas presidenciales
(4)
Otros sistemas
(3)
Alemania (1949)
Australia (1900)
Austria (1945)
Barbados (1966)
Blgica (1831)
Botswana (1966)
Canad (1867)
Dinamarca (1855)
Holanda (1848)
India (1952)
Irlanda (1921)
Islandia (1874)
Israel (1949)
Italia (1946)
Jamaica (1962)
Japn (1946)
Liechteinstein (1918)
Luxemburgo (1868)
Malta (1964)
Noruega (1814)
Nueva Zelanda (1852)
Suecia (1866)
Reino Unido (1832)
Trinidad y Tobago (1962)
Colombia (1958)
Costa Rica (1949)
Estados Unidos (1788)
Venezuela (1958)
Finlandia (1906)
(semipresidencial)
Francia (1946)
(semipresidencial)
Suiza (1948)
(hbrido)
Nota: los aos entre parntesis se refieren al momento a partir del cual se han realizado elecciones
populares continuas.
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93
659
mas presidenciales. Veinticuatro democracias parlamentarias, dos democracias semipresidenciales y una de tipo h b r i d o han sobrevivido
p o r lo menos desde 1967.
Las pocas democracias presidenciales estables no son simplemente producto de que se haya intentado establecer u n reducido n m e r o
de ellas. E n otro trabajo, Scott Mainwaring d e t e c t cincuenta democracias fallidas desde 1945. De stas, 19 fueron parlamentarias y 27
presidenciales (cuatro correspondieron a otros tipos). La tasa de "xito", definida como el n m e r o de democracias estables dividida por la
sumatoria de stas m s el n m e r o de las democracias fracasadas, fue
m u c h o m s baja entre sistemas presidenciales (7 de 3 1 , o sea 22.6%)
que entre sistemas parlamentarios (25 de 43, o sea, 58.1 por c i e n t o ) .
La lectura inicial de esta i n f o r m a c i n apoya las conclusiones de
Linz. Sin embargo, n o est claro hasta q u grado el presidencialismo
per se es responsable de la baja tasa de xito de las democracias presidenciales. Q u i z el hecho m s inquietante que resulta del estudio de
la r e l a c i n entre el tipo de r g i m e n y la democracia exitosa sea que
casi todos los intentos por establecer la democracia presidencial han
tenido lugar en pases subdesarrollados. Estados Unidos es la n i c a e
i n e q u v o c a e x c e p c i n , aunque Argentina y el Uruguay en a l g n mom e n t o clasificaron como bastante desarrollados. Debido a que el nivel
de vida es u n factor sustancial que contribuye a la viabilidad de la democracia, el grado de responsabilidad del presidencialismo en el fracaso de la democracia no es claro.
Slo ocho pases del Tercer M u n d o han mantenido democracias
continuas p o r lo menos durante 25 a o s , hasta 1992. Cinco de ellas
son parlamentarias (Barbados, Botswana, India, Jamaica, T r i n i d a d y
Tobago), y tres son los pases sudamericanos ya previamente mencionados. Otras cinco democracias tercermundistas duraron al menos 25
a o s antes de fallar. De estos cinco casos, tres eran presidenciales: Chile, las Filipinas y el Uruguay. Una, Sri Lanka, era parlamentaria, aun5
Si usramos el criterio ms estricto de Lijphart para definir una democracia establecida por mucho tiempo, por ejemplo en pases que han tenido democracia continua desde 1950, slo habra dos sistemas presidenciales (Estados Unidos y Costa Rica), comparados con 18 sistemas parlamentarios, dos sistemas semipresidenciales y
uno hbrido. A. Lijphart, op. cit.
S. Mainwaring, "Presidentialism, Multipartidism and Democracy: The Diffcult
Combination", por aparecer en Comparative Polical Studies (1993).
Este punto ha sido establecido por muchos analistas. Vase, por ejemplo, Ken
neth Bollen, "Political Democracy and The Timing of Development", American SoologicalRmiew, vol. 44, agosto de 1979, pp. 572-587.
6
660
FI X X X I I I - 4
que u n a enmienda constitucional para transformarla en u n sistema

h b r i d o fue adoptada en 1978, poco antes de que las elecciones fueran suspendidas por varios a o s . E l l t i m o caso, el L b a n o , presentaba
u n formato h b r i d o .
Los resultados del anlisis de la democracia en el Tercer M u n d o ,
resumidos en el cuadro 2, sugieren dos conclusiones: 1) el xito m u cho mayor de la democracia parlamentaria depende parcialmente del
xito t a m b i n mucho mayor de la democracia entre los pases industrializados, ninguno de los cuales tiene una constitucin de r g i m e n
presidencial, con la e x c e p c i n de Estados Unidos, y 2) n i n g u n o de
los dos tipos principales de democracia han funcionado bien en el
Tercer M u n d o ; tanto la democracia parlamentaria como la presidencial han fallado la mayor parte del tiempo.
El m a l d e s e m p e o del parlamentarismo en el Tercer M u n d o puede estar relacionado con el hecho de que ha sido implantado principalmente dentro de pases asiticos y africanos, donde los obstculos
sociales, e c o n m i c o s y culturales a la democracia han sido m s grandes
8
CUADRO 2
Democracia en pases menos desarrollados desde 1945 por tipo de r g i m e n

A. Democracias exitosas, 1945-1991
(fechas de elecciones fundacionales entre parntesis)
Sistemas presidenciales
Barbados (1966)
Botswana (1966)
India (1952)
Jamaica (1962)
Trinidad y Tobago (1962)
Colombia (1958)
Costa Rica (1949)
Venezuela (1958)
B. Democracias que fallaron despus de por lo menos 25 aos

(periodos de gobierno democrtico entre parntesis)
Sistemas presidenales
Sri Lanka (1948-1978)
Chile (1933-1973)
Filipinas (1946-1972)
Uruguay (1942-1973)
La Quinta Repblica Francesa es semipresidencial.
Hbridos u otros
tipos
Lbano (1943-1975)
O C T - D I C 93
661
que en la m a y o r a de los pases latinoamericanos. La mayor parte de

las democracias parlamentarias que fracasaron correspondieron a naciones del "Cuarto Mundo"; muchas h a b a n pasado inmediatamente
antes p o r luchas de independencia que las desestabilizaron, y varias
sufrieron profundas divisiones tnicas y tuvieron una identidad nacion a l poco desarrollada. N o obstante, el mal d e s e m p e o del parlamentarismo en el m u n d o subdesarrollado sirve para recordarnos que cond i c i o n e s sociales y e c o n m i c a s adversas, as c o m o c o m p r o m i s o s
limitados con la democracia por parte de las lites, crean graves dificultades al margen del tipo de r g i m e n .
Cualquier c o n c l u s i n e m p r i c a definitiva, acerca de la tendencia al fracaso de u n tipo o de o t r o , t e n d r a que apoyarse en estudios
de caso m s detallados sobre los m l t i p l e s fracasos de la democracia en e l Tercer M u n d o , especialmente e n varios de los sistemas
parlamentarios que n o han sido estudiados desde la perspectiva del
anlisis institucional. Como ha mostrado el trabajo de Linz sobre la
q u i e b r a de los r e g m e n e s d e m o c r t i c o s , el estudio de dichas quiebras exige poner a t e n c i n en los muchos factores contingentes que
c o n t r i b u y e n al resultado de la crisis de los r e g m e n e s . Sin embargo,
L i n z ha c o n s t r u i d o u n a propuesta convincente relativa a por q u el
presidencialismo a l menos como es practicado en la m a y o r a de
los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s actuales n o ha l o g r a d o p o n e r suficientes o b s t c u l o s en el camino de u n a crisis que conduce hacia la
quiebra.
9
U N A CRTICA A L A R G U M E N T O DE L I N Z
Estamos de acuerdo c o n el p r o p s i t o central de tres de las cuatro

c r t i c a s de Linz al presidencialismo. C o i n c i d i m o s en que el asunto
de la l e g i t i m i d a d d u a l es p r o b l e m t i c o d e n t r o de los sistemas presidenciales. E n el m s simple de los sistemas parlamentarios, el ejecutivo es seleccionado p o r y es responsable ante la asamblea, que
es la n i c a i n s t i t u c i n d e m o c r t i c a m e n t e l e g t i m a en el sistema pol t i c o n a c i o n a l . U n ejecutivo de esta naturaleza, a d i f e r e n c i a de
u n o que provenga total o parcialmente de u n a presidencia elegida
p o p u l a r m e n t e , carece de una base i n d e p e n d i e n t e de l e g i t i m i d a d .
Juan J. Linz, The Breakdown of Democracies: Crisis, Breakdown and Reequilibraiion,

Baltimore, t h e Johns Hopkins University Press, 1978. (Traduccin al espaol: La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial.)
662
FIXXXIII-4
No obstante, en u n grado mucho menor que en los sistemas presidenciales, t a m b i n hay conflicto en relacin a q u i n detenta la legitim i d a d en los sistemas parlamentarios. A veces los conflictos surgen
entre las c m a r a s alta y baja de una legislatura bicameral al reclamar,
cada una para s el ejercicio del poder legtimo. Si ambas c m a r a s tienen el poder del voto de confianza sobre el gabinete, el resultado m s
probable cuando diferentes mayoras controlan las c m a r a s es u n
gabinete de coalicin. En este caso, no hay legitimidad dual entre el
ejecutivo y la asamblea, sino entre las dos cmaras.
U n o r d e n de esta especie p o d r a ser p r o b l e m t i c o si las dos cmaras estuvieran controladas p o r partidos o bloques p r o f u n d a m e n te contrapuestos,
aunque, en la m a y o r a de los sistemas, u n a u
otra c m a r a puede ser disuelta para intentar resolver el conflicto.
E n algunos sistemas parlamentarios, incluyendo los de C a n a d , Alemania y J a p n , la c m a r a alta tiene poderes significativos para legislar, pero no puede e m i t i r u n voto de censura en contra del gobiern o . L o que hay entonces es u n a genuina l e g i t i m i d a d dual entre el
ejecutivo y (una parte de) la legislatura. Por lo tanto, la l e g i t i m i d a d
d e m o c r t i c a dual no es exclusivamente u n p r o b l e m a del presidencialismo, aunque p r o b a b l e m e n t e sea m s acentuado en s t e . U n
parlamento unicameral evitara el potencial de la l e g i t i m i d a d dual
bajo el parlamentarismo, pero as se sacrificaran las ventajas del bi
cameralismo, especialmente para p a s e s plurales, con u n sistema federal o de gran t a m a o . A d e m s la existencia de dos agentes del
electorado, cada u n o dotado de diferentes pero cuidadosamente
definidas autoridades, puede ser una ventaja del presidencialismo,
como Shugart y Carey han argumentado. La clave es definir los poderes y el m t o d o de e l e c c i n de los poderes de g o b i e r n o , de form a tal que se m i t i g u e el conflicto entre ellos.
T a m b i n coincidimos con L i n z en que la rigidez del presidencialismo, debida al p e r i o d o fijo del mandato, puede llegar a ser una
desventaja muy seria. C o n el p e r i o d o fijo, es muy difcil deshacerse
de presidentes impopulares o ineptos sin que el sistema se quiebre,
y en muchos p a s e s resulta imposible (porque est constitucionalmente p r o h i b i d o ) reelegir a u n b u e n presidente. Sin embargo, no
hay r a z n para que u n sistema presidencial tenga que p r o h i b i r la
r e e l e c c i n . Disposiciones en contra de la r e e l e c c i n f u e r o n i n t r o 10
1 1
10
Vase A. Lijphart, op. cit., para un anlisis de dicha crisis constitucional en Aus-
tralia.
11
A. Lijphart, op. cit, cap. 6.
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93
663
ducidas p r i n c i p a l m e n t e para reducir los incentivos que pudiera ten e r el presidente para abusar del poder c o n el objeto de asegurar
su r e e l e c c i n .
La p r o h i b i c i n de la r e e l e c c i n inmediata t a m b i n es atractiva
para aquellos ambiciosos interesados en ocupar el puesto p o l t i c o
m s alto de la n a c i n porque quita de la escena a u n contrincante
potencialmente peligroso. En algunos p a s e s , los p o l t i c o s regionales o caciques favorecieron esta p r o h i b i c i n porque buscaban protegerse del p o t e n c i a l de u n presidente p o p u l a r para utilizar u n a
c a m p a a nacional p o r la r e e l e c c i n en contra de los intereses frecuentemente m s provinciales representados p o r el congreso. E n
otros p a s e s , las oposiciones d e m o c r t i c a s a las dictaduras "presidenciales" preexistentes han buscado cancelar la p o s i b i l i d a d de u n
nuevo presidente perpetuo. A pesar del potencial para el abuso, la
r e e l e c c i n puede ser p e r m i t i d a y creemos que d e b e r a serlo en
aquellos p a s e s donde hay instituciones confiables que salvaguarden
las elecciones de la m a n i p u l a c i n escandalosa p o r parte de los funcionarios titulares.
A u n si se p e r m i t i e r a la r e e l e c c i n , q u e d a r a la rigidez del mandato fijo. El argumento acerca de la "flexibilidad" para remplazar
gabinetes en los sistemas parlamentarios tiene doble filo. E n u n sistema parlamentario, el p a r t i d o del p r i m e r m i n i s t r o puede sustituir
a su lder, o u n g r u p o de la c o a l i c i n puede r e t i r a r su apoyo y provocar u n cambio de g o b i e r n o , sin necesidad de r e c u r r i r al golpe de
Estado, recurso que p o d r a ser la n i c a manera de remover a u n
presidente que carezca de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz en
que la inestabilidad del gabinete no necesariamente implica la inestabilidad d e l r g i m e n e incluso esto puede ofrecer u n a vlvula de
seguridad.
Sin embargo, las crisis en muchos de los sistemas parlamentarios fallidos, incluyendo los de Somalia y Tailandia, han surgido precisamente
debido a la dificultad de sostener gabinetes viables. El presidencialismo
eleva el costo de remover a u n titular del ejecutivo; los opositores o esperan el t r m i n o del periodo o respaldan u n gobierno antidemocrtico. Puede haber casos en que este elevado costo para cambiar u n gobierno sea deseable, ya que p o d r a proporcionar mayor predictibilidad
y estabilidad al proceso de f o r m a c i n de polticas que el desmantelamiento y r e c o n s t r u c c i n frecuente de los gabinetes que aflige a algunos
sistemas parlamentarios.
T e r i c a m e n t e , el problema de los periodos fijos p o d r a remediarse
sin adoptar el parlamentarismo al permitir bajo ciertas condiciones
664
FIXXXIII-4
12
la convocatoria a elecciones anticipadas. La estipulacin de elecciones

anticipadas representa una desviacin del presidencialismo p u r o , el
cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que u n poder no pueda hacer renunciar al otro sin que l mismo tenga que postularse para la reeleccin, el principio de la separacin de poderes estar conservado m s que en cualquier otra variante del parlamentarismo.
No estamos de acuerdo con Linz cuando dice que el presidencialismo induce m s a una tendencia hacia la poltica de "ganador nico" que el parlamentarismo. Desde nuestro p u n t o de vista, los sistemas parlamentarios no proporcionan mayor ventaja en este aspecto.
El grado en el cual las democracias promueven las reglas del juego de
tipo "ganador n i c o " depende t a m b i n del sistema partidario y del sistema electoral. Los sistemas parlamentarios con partidos disciplinados
y u n partido de m a y o r a ofrecen los menores controles sobre el poder
ejecutivo, y por ende promueven m s una tendencia de "ganador nico" que los sistemas presidenciales.
En Gran Bretaa, por ejemplo, en las ltimas dos dcadas, u n partido ha ganado frecuentemente una mayora decisiva de asientos parlamentarios a pesar de haber obtenido mucho menos de 50% de los votos populares. A pesar de que le falta la mayora de los votos populares,
el partido puede controlar por entero todo el poder ejecutivo y la legislatura por u n prolongado periodo. E incluso puede usar estratgicamente su poder de disolucin para renovar su mandato por otros cinco
a o s al llamar a una nueva eleccin antes de que expire su periodo.
Debido a la presencia de partidos disciplinados, combinada con la
habilidad del p r i m e r ministro para disolver el parlamento, en esencia
los sistemas Westminster no proporcionan control legislativo sobre el
primer ministro. Los miembros del parlamento suelen apoyar las iniciativas polticas y legislativas de su propio partido al margen de los
m r i t o s de cada una de las propuestas. A q u , m s que en cualquier
otro sistema presidencial, hay u n "ganador n i c o " .
Si u n partido tiene m a y o r a en el parlamento, es improbable que
u n voto de censura prevalezca, pues existe poca o ninguna oposicin
para controlar al gobierno. Debido a estas imperfecciones, el lder la13
12
Despus de dos golpes militares fallidos en 1992, los polticos venezolanos consideraron seriamente un plan para permitir a los votantes remover al jefe del ejecutivo
mediante una eleccin de revocacin. Dicho poder existe en algunos estados de Estados Unidos.
Este punto ayuda a ilustrar uno de nuestros argumentos principales en este artculo, concretamente, el que los rasgos del sistema de partido son muy importantes
tanto para la democracia parlamentaria como para la democracia presidencial.
13
O C T - D I C 93
665
borista b r i t n i c o N e i l Kinnock en 1991, durante la conferencia anual

de su partido, propuso u n cambio constitucional que e x i g a parlamentos con periodos fijos. Otras reformas, incluyendo la representac i n p r o p o r c i o n a l y una c m a r a alta p o p u l a r m e n t e electa, son frecuentemente discutidas de la misma manera como remedios para los
males del parlamentarismo en el Reino U n i d o .
El presidencialismo est apoyado sobre u n sistema de controles y
equilibrios. Dichos pesos y contrapesos p o d r a n criticarse desde otras
perspectivas, pero suelen inhibir las tendencias de "ganador n i c o " que
L i n z adscribe al presidencialismo. Los controles y equilibrios fueron
creados precisamente para limitar la posibilidad de que el ganador se
lleve todo. Si u n partido o coalicin pierde la presidencia, todava puede controlar u n n m e r o de votos decisivos dentro del congreso, situac i n que en muchos pases p e r m i t i r a limitar al presidente y bloquear
algunas de sus iniciativas.
Si los poderes legislativos propios del presidente son n i c a m e n t e
negativos (el poder de veto, pero no el poder para decretar, n i el poder exclusivo para establecer la agenda), incluso u n congreso controlado por la o p o s i c i n pueder ser el primer actor en cuanto a legislar,
como ocurre en Estados Unidos. Controlar el congreso no es el prem i o mayor y n o suele p e r m i t i r a u n partido o a una coalicin dictar la
poltica, pero s les permite establecer p a r m e t r o s dentro de los cuales se desarrollen dichas polticas. Puede ser el gran p r e m i o si la presidencia tiene poderes legislativos relativamente dbiles.
Adems, en c o m p a r a c i n con los sistemas parlamentarios al estilo
Westminster, la m a y o r a de las democracias presidenciales ofrece mayores posibilidades para dividir el gabinete entre varios partidos. Esta
prctica, la cual es esencialmente desconocida entre las democracias tipo Westminster, es c o m n en los sistemas presidenciales multipartidistas. Para ser elegidos, los presidentes necesitan construir una amplia
coalicin interpartidaria, sea en la primera vuelta (si predomina u n formato de mayora relativa) o en la segunda vuelta (si prevalece u n formato de dos vueltas con mayora absoluta). Generalmente, los presidentes asignan puestos en el gabinete a partidos diferentes del suyo para
atraer su apoyo; o d e s p u s de las elecciones, para recompensarlos por
dicho apoyo. Dividir el gabinete de esta manera es otra forma de dar a
los perdedores en la contienda presidencial una parte del poder.
As, contrariamente a lo que dice Linz, algunos sistemas parlamentarios en particular, aquellos sistemas electorales con distritos
u n i n o m i n a l e s t i e n e n tendencias de "ganador n i c o " m s fuertes
que los sistemas presidenciales. Es e s p e c f i c a m e n t e la c o m b i n a c i n
666
FI X X X I I I - 4
del parlamentarismo y u n sistema electoral de distrito u n i n o m i n a l

con m a y o r a relativa la que produce estos resultados del tipo "ganador
n i c o " . En los sistemas presidenciales con sistemas electorales uninominales y de m a y o r a relativa, el partido que no controla la presidencia puede controlar el congreso, creando as una importante limitacin al poder del ejecutivo.
Esto n o quiere decir que el presidencialismo conduzca m s a
gobiernos de c o a l i c i n que los sistemas parlamentarios. De hecho,
como a r g u m e n t a r e m o s m s adelante, los mecanismos para const r u i r coaliciones interpartidarias en los sistemas presidenciales son
q u i z m s f r g i l e s que en ios sistemas p a r l a m e n t a r i o s . Pero los
ejemplos de m s p u r a "democracia Westminster", como la l l a m a
L i j p h a r t , en los cuales hay "ganador n i c o " , son parlamentarios y
no democracias presidenciales.
L A S VENTAJAS D E E O S SISTEMAS P R E S I D E N C I A L E S
Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro crticas de Linz

al presidencialismo, admitimos que ha construido u n argumento fuerte. D e s p u s de todo, los sistemas parlamentarios p r o p o r c i o n a r a n ventajas significativas sobre los sistemas presidenciales. Pero los sistemas
presidencial y semipresidencial presentan algunos elementos atractivos que pueden ser aprovechados al m x i m o mediante una a t e n c i n
cuidadosa al proyecto institucional.
La ventaja inicial de u n sistema presidencial se encuentra justamente en aquella caracterstica que llev a Linz a advertir en contra
de las legitimidades d e m o c r t i c a s duales. Si los poderes estn claramente definidos y el m t o d o de eleccin l i m i t a la f r a g m e n t a c i n del
sistema de partidos, puede ser beneficioso tener dos agentes del electorado, en vez de u n o solo. Hay dos modelos generales de control ciudadano en el gobierno d e m o c r t i c o representativo. En uno, que Pow e l l l l a m de la responsabilidad gubernamental, los votantes deben
tener la o p o r t u n i d a d de escoger entre dos gobiernos claramente identificables: el actual o la oposicin. En el otro, llamado de delegados representativos, los votantes deben recibir una amplia lista de opciones
partidarias para escoger, de tal manera que cada votante pueda encontrar u n partido que exprese sus preferencias polticas generales. El
14
14
G. Bingham Powell Jr., "Constitutional Design and Citizen Electoral Control",

Journal ofTheoretical Politics, vol. 1, 1989, pp. 107-130.
OCT-DIC
93
667
parlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables;

el presidencialismo o el semipresidencialismo pueden admitir ambos
tipos de eleccin.
El modelo de parlamentarismo Westminster funciona muy b i e n
c o n respecto a la responsabilidad gubernamental, en el supuesto de
que el gobierno y la oposicin e s t n claramente definidos: se vota para
retener a los conservadores o para desbancarlos y, as, tener u n gobiern o laborista. Sin embargo, dicho modelo funciona mal en cuanto a
proporcionar r e p r e s e n t a c i n a las m i n o r a s : u n simpatizante del nacionalismo escocs o de los verdes tiene poca esperanza de que se elija a
los candidatos de su partido preferido y mucho menos de ver que su
partido d e s e m p e e alguna f u n c i n como legislador, en el caso de que
logre ocupar algunos escaos. El problema de la exclusin de grupos
minoritarios polticos, tnicos o religiosos, que acaban hostilizando ai
r g i m e n d e m o c r t i c o , es una de las razones de que varios de los sistemas al estilo Westminster en el Tercer M u n d o (por ejemplo, Nigeria,
Pakistn, Sri Lanka) hayan fallado.
Otras formas de parlamentarismo funcionan muy bien en cuanto
a proporcionar delegados representativos, como por ejemplo Italia,
d o n d e los votantes pueden escoger entre muchos partidos. Estos partidos representan las posibles combinaciones de posturas polticas sobre las varias dimensiones de los problemas en disputa, y muchos de
los partidos tienen una posibilidad razonable de participar en el gabinete. Incluso aquellos que no obtengan r e p r e s e n t a c i n en el gabinete
pueden d e s e m p e a r una funcin significativa al proponer enmiendas
a la legislacin dentro de los c o m i t s activos y representativos o en el
pleno del parlamento.
Sin embargo, ese modelo de parlamentarismo no es el adecuado
para proporcionar a los votantes la responsabilidad gubernamental,
dado que muchos cambios ministeriales ocurren sin c o n e x i n directa
con una eleccin. Suele suceder que los mismos partidos entren y salgan del gobierno sin que n i n g n cambio fundamental en la orientac i n de las polticas sea factible. La falta de u n poder ejecutivo estab l e , identificable y responsable es una de las razones de que dichos
r e g m e n e s hayan fallado en algunos pases del Tercer M u n d o (por
ejemplo, Somalia, S u d n o Tailandia).
Por tanto, el parlamentarismo requiere de una o p c i n o u n trmino medio entre proporcionar la responsabilidad gubernamental y proporcionar la diversidad de r e p r e s e n t a c i n . Dado que el parlamento es
el n i c o agente del electorado, no es factible proporcionar ambas formas de control ciudadano mediante el proceso electoral. Agrguese u n
668
S C O I T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T
7XXXIII-4
segundo representante, u n presidente, y entonces ser posible ofrecer

ambos a los votantes. U n a eleccin presidencial, especialmente si el t i tular es elegible para la reeleccin, puede ser estructurada de modo tal
que normalmente sera una contienda entre los que se identifican con
el gobierno y los que se identifican con la oposicin, y con votantes capaces de tomar el mismo tipo de decisiones disponibles, tal como se da
en las elecciones parlamentarias al estilo Westminster.
La eleccin de la asamblea puede fomentar la delegacin representativa, al utilizarse la r e p r e s e n t a c i n proporcional para permitir a los
partidos menores tener u n papel en dicha asamblea. La manera como
los diferentes resultados electorales se traducen en resultados polticos,
as como t a m b i n la capacidad de minimizar los riesgos de las legitimidades duales, depende de los poderes de las dos instituciones y del grado en que stas se controlen la una a la otra. Depende t a m b i n del tipo
del sistema de partidos y de su relacin con los poderes de cada rama.
Abordaremos estos puntos en el resto de nuestro anlisis.
Los
TIPOS DE PRESIDENCIALISMO:
E L A R G U M E N T O E N FAVOR D E LAS PRESIDENCIAS DBILES
En su a r t c u l o , Linz emplea categoras g e n r i c a s de sistemas presidenciales y parlamentarios; por lo general, n o distingue entre tipos de sistemas presidenciales y parlamentarios. Sin embargo, en los prrafos finales, Linz argumenta que "esto n o implica que cualquier clase de
r g i m e n parlamentario f u n c i o n a r a bien. E n efecto, para completar el
anlisis u n o n e c e s i t a r a reflexionar sobre el mejor tipo de constitucin parlamentaria y sus elementos institucionales especficos. Entre
stos se incluira el puesto de p r i m e r ministro, proyectado de tal forma que combinara poder con responsabilidad, la cual a cambio req u e r i r a fuertes, y bien disciplinados, partidos polticos" (p. 68).
Coincidimos en que es importante distinguir entre diferentes clases de r e g m e n e s parlamentarios, porque n o todos los tipos de parlamentarismo funcionan igualmente b i e n . Los sistemas parlamentarios
varan en la medida en que el parlamento y sus comisiones estn dispuestos a enmendar iniciativas remitidas p o r el gabinete, v t a m b i n
de acuerdo con la facilidad con que las m a y o r a s puedan votar para
desplazar a dicho gabinete. Por tanto, como Linz reconoce, la simple
o p o s i c i n entre presidencialismo y parlamentarismo, aunque til como u n p u n t o de partida, n o es suficiente para evaluar los m r i t o s relativos de los diferentes modelos constitucionales.
O C T - D I C 93
669
N o slo entre los sistemas parlamentarios son sustanciales las diferencias en el tipo bsico de r g i m e n . E l presidencialismo t a m b i n
c o m b i n a una diversidad de sistemas de g o b i e r n o , y las variaciones
d e n t r o de l son importantes q u i z m s que las del parlamentarism o . Bajo ciertas condiciones, los riesgos del parlamentarismo pueden
ser atenuados, u n punto que Linz generalmente descuida. Es importante prestar a t e n c i n a factores que a t e n e n los problemas del presidencialismo, porque puede ser p o l t i c a m e n t e m s factible modificar
sistemas presidenciales que cambiar u n sistema parlamentario. En las
siguientes secciones analizaremos tres factores que a y u d a r a n al presidencialismo a funcionar mejor.
Se puede argumentar que los sistemas presidenciales funcionan
mejor si el presidente tiene poderes limitados. En u n sistema presidencial, debilitar la presidencia significa principalmente debilitar sus
poderes sobre legislacin, aunque la importancia de disminuir los poderes presidenciales con respecto a la f o r m a c i n del gabinete, al requerirse la c o n f i r m a c i n de las nominaciones por parte del Congreso,
n o debe ser desestimada. E n varios pases de A m r i c a Latina, as com o en Corea del Sur y las Filipinas, la tendencia ha sido dotar constitucionalmente a los presidentes c o n grandes poderes legislativos.
A l comparar los poderes presidenciales en el aspecto legislativo,
examinamos seis r e a s de poderes legislativos. Para cada u n a de esas
r e a s , trazamos una escala que parte de cero (dbil o n i n g n poder
presidencial) a cuatro (poderes presidenciales fuertes). El p r i m e r o
es el paquete de procedimientos de veto y a n u l a c i n : tiene el presidente poder de veto, y si es as, q u m a y o r a del congreso es necesar i a para anularlo? Los presidentes tienen mayores poderes si su capacidad de veto n o puede ser anulada; tienen menos poder si n o
t i e n e n veto o si u n veto puede ser anulado por una m a y o r a relativa.
E l segundo es el veto parcial, u n arma formidable en manos de algunos presidentes, con la cual pueden rechazar partes de una ley en
vez de aceptarla o rechazarla p o r completo. Los presidentes tienen
mayores poderes si ejercen u n veto parcial que no pueda ser anulad o , y son m s d b i l e s si n o t i e n e n veto parcial. El tercero son los poderes de decreto, es decir, la a u t o r i d a d de algunos presidentes para
e m i t i r leyes a l menos provisionalmente sin consulta previa con
e l congreso. Este poder es distinto de los decretos de naturaleza regulatoria o administrativa, los cuales deben ajustarse a la legislacin
existente. Presidentes c o n grandes facultades para e m i t i r decretos
son capaces de hacer leyes a pesar de la o p o s i c i n del congreso. E n
cuarto lugar, e s t n los poderes otorgados a algunos presidentes para
670
7XXXIII-4
ser los n i c o s proponentes de la agenda en ciertas r e a s de p o l t i c a s

clave. E n dichas reas, n o se puede considerar legislacin alguna a
menos que sea propuesta p r i m e r o p o r el presidente. Iniciativas legislativas exclusivamente presidenciales son m s poderosas si la asamblea n o puede enmendarlas, sino slo aceptarlas o rechazarlas tal y
como fueron presentadas. E n q u i n t o lugar, est la p r i m a c a del presidente en el proceso presupuestario, al l i m i t a r la capacidad del congreso para determinar ingresos o gastos. En u n extremo del espectro, el presidente prepara el presupuesto y el congreso n o puede
enmendarlo. En el otro, la asamblea prepara el presupuesto o tiene
i r r e s t r i c t a a u t o r i d a d c o n s t i t u c i o n a l para e n m e n d a r l o . Por l t i m o ,
unos cuantos presidentes p u e d e n somentar propuestas legislativas
directamente a los votantes, con l o cual eluden por completo al congreso. Esta medida fortalece la capacidad de los presidentes al darles
u n segundo recurso para obtener la a p r o b a c i n de la legislacin.
Se ofrecen detalles sobre la calificacin de estas seis r e a s en la
parte superior del cuadro 3. Se suma el resultado de cada r e a para
calcular el total por pas, como se muestra para varios casos en la parte inferior del mismo cuadro.
Este m t o d o de calificacin quiz pueda dejar de lado ciertas d i mensiones constitucionales del poder ejecutivo, y pueda sobrestimar
la importancia de algunas dimensiones y subestimar la de otras. Sin
embargo, una imperfecta pero bien definida referencia cuantitativa es
preferible a clasificaciones impresionistas.
Estamos conscientes de que una c o m p a r a c i n entre los poderes
constitucionales no proporciona i n f o r m a c i n acerca de c u n poderosos son en realidad ios presidentes en ciertas situaciones. El margen
que tienen los presidentes para dejar a u n lado las normas constitucionales y ampliar sus poderes, o para edificar su poder sin violar la
c o n s t i t u c i n , vara considerablemente. Ms a n , la relacin entre las
estipulaciones constitucionales y los poderes presidenciales reales depende de la naturaleza de los partidos y del sistema partidario. E n
M x i c o , p o r ejemplo, el presidente tiene u n a autoridad constitucion a l relativamente limitada. Pero dado su control sobre el PRI v los representantes legislativos, p r e d o m i n a n t e m e n t e priistas, el presidente
tiene grandes poderes de facto, v la legislatura ratifica virtualmente todas las iniciativas presidenciales.^ A pesar de estas limitaciones, com-
Vase Luis Javier Garrido, "Die Crisis of Presidencialismo'', en Wayne A. Cornelius, Judith Gentleman y Peter H . Smith (eds.), Mexico's Alternative Political Futures, La
Jolla" Center for US/Mexican Studies, UCSD, 1989, pp. 417-434.
OCT-Dic 93
671
parar los poderes constitucionales proporciona i n f o r m a c i n til porque las normas constitucionales establecen u n marco legal con el prop s i t o de regular la accin del ejecutivo y de la asamblea.
CUADRO 3
Poderes legislativos presidenciales

Veto/anulan del conjunto
4 Veto con ninguna anulacin
3 Veto con anulacin; se requiere
mayora ms de 2/3 del quorum
2 Veto con anulacin; se requiere 2/3
1 Veto con anulacin; se requiere
mayora absoluta de la asamblea
o mayora extraordinaria menor que 2/3
0 No veto; o el veto requiere slo
anulacin por mayora simple
Decreto
Anulan/veto pardales
4 No anulacin
3 Anulacin por mayora
extraordinaria
2 Anulacin por mayora
absoluta de toda la membresa
1 Anulacin por mayora simple del quorum
0 No veto parcial
Introduccin exclusiva de legislacin (reas de poltica

reservada)
4 Poderes reservados, ninguna rescisin

2 El presidente tiene autoridad temporal
para decretar con pocas restricciones
1 Autoridad limitada para emitir
decretos
0 Poderes de decreto slo en
cuanto delegado
4 No enmienda por la asamblea

2 Enmienda restringida por la
asamblea
1 Enmienda irrestricta por la
asamblea
0 Ningn poder exclusivo
Poderes presupuestarios
Propuesta a referndum
4 No enmiendas al presupuesto
del presidente
3 La asamblea puede reducir
pero no incrementar rubros2 El presidente impone el lmite
superior sobre el gasto total,
dentro de la cual la asamblea
puede enmendar
1 La asamblea puede incrementar
gastos slo si designa nuevos ingresos
0 Irrestrictos poderes para la
asamblea
4 Irrestricto
2 Restringido
fl Ninguna autoridad presidencial para proponer referndum
672
FIXXXIII-4
CUADRO 3 (conclusin)
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil (1946)
Brasil (1988)
Chile (1925)
Chile (1970)
Chile (1989)
Colombia
(antes del991)
(gasto)
(otros)
Colombia (1991)
Corea del Sur
Costa Rica
(presupuesto)
(otros)
Ecuador
(presupuesto)
(otros)
Estados Unidos
Filipinas
(gasto)
(otros)
Mxico
Repblica
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Veto del
Veto'
conjunto pardal
Exclusividad
en inidativas
Decreto legislativas
Iniciativa
presupuestal
Propuesta
de referndum Total
2
2
2
1
2
2
2
1.5
0
0
3
2
3
4
0
2.5
0
0
0
2
1
1
0
2
0
0
1
1
1
2
1
1
0
0
1
1
1
1
2
1
0
0
0
0
0
2
0
0
2
2
7
7
8
12
5
8
(2)
(1)
1
2
1
(0)
(2)
1.5
(0)
(4)
2
2
(2)
(2)
2
2
(3)
(2)
2
0
0
1
1
0
0
0
0
1
3
0
0
0
0
5
6
1
0
0
0
0
0
3
0
0
2
6.5
0
0
0
0
0
0
0
0
2
2
1
0
1
0
0
0
2
0
2
0
0
0
6
0
1.5
(0)
(4)
0
1.5
(3)
(0)
0
0
Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, la habilidad del congreso para debatir, hacer componendas y ofrecer compromisos sobre cuestiones conflictivas que confronta la sociedad es sumamente limitada. E n cambio, el presidente adquiere una importancia
legislativa enorme y tiene armas formidables con las cuales modera y
ajusta la legislacin para responder a sus intereses y limitar la const r u c c i n de consensos dentro de la asamblea. En este aspecto, probablemente no sea casual que algunas de las quiebras m s conocidas entre las democracias presidenciales se hayan dado en sistemas que
calificaron muy alto de acuerdo con el cuadro 3; por ejemplo, el rgi-
OCT-DIC
93
673
m e n b r a s i l e o de 1946, el de Chile antes del golpe militar de 1973, y

el de las Filipinas. E l r g i m e n colombiano (1958-1991) t a m b i n calific muy alto; t e n a u n historial cuestionable como democracia estable
y sus poderes presidenciales fueron recientemente limitados.
En el otro extremo de la escala de poderes presidenciales encontramos las tres democracias m s antiguas: Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela, todas con resultados de dos o menos. Obviamente no existe
una correlacin perfecta entre poderes presidenciales y democracia estable; dos pases que tienen niveles bajos (Argentina y Bolivia) han quebrado frecuentemente, y dos con los niveles m s altos (Chile, 1932
1973, y Colombia, 1958-1991) sobrevivieron por u n largo periodo. Sin
embargo, el hecho de que la mayora de las democracias presidenciales
m s estables hayan tenido poderes presidenciales dbiles es sugerente.
Cuando la presidencia es relativamente d b i l frente al congreso,
aquellas situaciones en las que el presidente carece de una m a y o r a
en l n o tienen que representar necesariamente momentos de crisis,
e incluso pueden ser deseables. Ciertamente es conveniente que el
partido del presidente sea u n partido i m p o r t a n t e porque, de lo contrario, la probabilidad de u n conflicto sin r e s o l u c i n entre el ejecutivo y el legislativo se incrementa; las formas en que la compatibilidad
entre el presidente y la asamblea puede mejorarse s e r n discutidas
m s adelante. Pero si el p a r t i d o del presidente es grande, pero no
dominante, entonces u n o o m s de los partidos menores que ganen
asientos en el congreso pueden negociar c o n el presidente en el proceso legislativo y, p o r lo tanto, d e s e m p e a r u n a f u n c i n significativa,
pero sin llegar a ser decisivos como frecuentemente lo son los partidos menores dentro de los sistemas parlamentarios.
Si el r g i m e n es semipresidencial, los poderes del presidente respecto de la f o r m a c i n del gobierno son (por definicin) m s dbiles
que en u n sistema presidencial. T p i c a m e n t e , tales presidentes no tien e n n i n g n poder o tienen u n poder muy l i m i t a d o sob e la legislacin, al margen de los poderes que p o d r a n ser cedidos para p r o p sitos especficos p o r el gabinete o el parlamento.
Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismo
es preferible al presidencialismo p u r o porque evita los riesgos de u n
gabinete responsable exclusivamente ante el presidente, quien slo tiene u n p e q u e o bloque de simpatizantes confiables en la asamblea. Baj o el semipresidencialismo, la mayor parte o todos los poderes del ejecutivo quedan en manos de u n gabinete responsable exclusivamente
ante el parlamento cuando el presidente carece de una mayora confiable. El semipresidencialismo t a m b i n mantiene ventaja sobre el par-
674
7XXXIII-4
lamentarismo puro en contextos multipartidistas en cuanto los votantes tienen u n agente, el presidente, que designa al partido o partidos
con los que se i n t e n t a r formar u n gobierno, y este agente puede seguir siendo responsable ante el electorado por las decisiones tomadas.
EL, P R E S I D E N C I A L I S M O Y L A D I S C I P L I N A D E P A R T I D O
Linz argumenta correctamente al afirmar que los sistemas parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros creemos
que cierto nivel de disciplina partidaria t a m b i n facilita el funcionamiento de los sistemas presidenciales. Los partidos en los sistemas
presidenciales no necesitan ser muy disciplinados, pero la excesiva i n disciplina hace m s difcil unas relaciones razonablemente estables
entre el gobierno, los partidos y la legislatura. Los presidentes deben
ser capaces de trabajar con las legislaturas, porque de lo contrario estaran m s expuestos a enfrentar grandes dificultades para gobernar
eficientemente. U n m n i m o de disciplina partidaria ayuda a los presidentes a lograr acuerdos estables con el congreso.
Donde la disciplina es en particular dbil, los legisladores de u n
mismo p a r t i d o pueden retractarse e i n c u m p l i r u n pacto negociado
por sus l d e r e s partidarios. Incluso, puede ser que los presidentes no
estn en condiciones de confiar n i siquiera en el apoyo de su propio
partido. Bajo estas circunstancias los presidentes se ven forzados a descansar sobre bases construidas ad hoc, y tienen que negociar cada ley
controvertida con los legisladores, uno por u n o , en vez'de negociarlas
principalmente con sus lderes, quienes pueden ofrecer los votos de
sus partidos. sta es una situacin difcil para los presidentes, y alienta
el uso extensivo del clientelismo y el patronazgo para asegurar el apoyo individual de los legisladores. A d e m s , puede tentar a los presiden16
16
Fred Riggs formula el argumento opuesto, afirmando que partidos indisciplinados facilitan el funcionamiento de las democracias presidenciales. Vase su 'The Survival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices", International Political
Science Review, vol. 9 (1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumento en el supuesto de
que los partidos estadunidenses son indisciplinados, una presuncin que supuestamente ayuda a explicar por qu el presidencialismo en Estados Unidos no resulta ms
pernicioso. Pero Riggs subestima el grado de disciplina de los partidos estadunidenses.
Vase D. Roderick Kieweit y Mathew D. McCubbins, The Logic of Delegation: Congressional Parties and the Appropiations Process, Chicago, The University of Chicago Press, 1991.
Las otras dos democracias presidenciales ms antiguas, adems de Estados Unidos
(Costa Rica v especialmente Venezuela), tienen partidos centralizados y disciplinados.
OCT-DIC
93
675
tes a pasar por alto al congreso mediante medidas de constitucionalid a d cuestionable, o a violar la constitucin, posiblemente con los m i l i tares como aliados.
Con partidos m s o menos disciplinados, los presidentes n o necesitan negociar con los legisladores individualmente. Ms bien, pueden
negociar con los lderes de los partidos, r e d u c i n d o s e as el n m e r o
de actores involucrados en las negociaciones y simplificndose el proceso. Suelen contar con que los lderes partidarios g a r a n t i z a r n los votos de la m a y o r a de sus legisladores, por lo que hay mayor previsibilidad en el proceso poltico.
Este argumento implica u n corolario obvio: c m o alentar una
mayor disciplina de los partidos en los pases donde hace falta? La disciplina de partido depende de c m o se selecciona a los candidatos y
de q u i n e s controlan el orden de la lista electoral. Si la o r g a n i z a c i n
central del partido controla la seleccin de candidatos, los legisladores tienen incentivos para seguir la l n e a del mismo; de otra manera,
se arriesgan a perder su candidatura en la p r x i m a ocasin. Por otro
lado, donde prevalezcan las elecciones primarias, o donde la seleccin
de candidatos sea descentralizada, la o r g a n i z a c i n central t e n d r menos control sobre los legisladores.
En el mismo sentido, si el partido (especialmente la o r g a n i z a c i n
nacional del partido) controla a quien resulta electo, como ocurre en
u n sistema de lista cerrada en elecciones proporcionales, los polticos
tienen fuertes incentivos para seguir al l d e r partidario; de lo contrar i o , arriesgan su p r o p i a u b i c a c i n en la lista del partido. Por otro lado, donde los miembros se eligen gracias a sus propios recursos y esfuerzos, como en los sistemas donde los candidatos del mismo partido
tienen que competir entre s, los polticos dependen menos de su partido. Bajo estas condiciones, es probable que la disciplina del partido
sea m s dbil.
17
LOS SISTEMAS DE PARTIDO Y EL PRESIDENCIALISMO
L i n z advierte que los problemas del presidencialismo se multiplican

en naciones c o n profundas divisiones polticas y numerosos partidos
polticos (p. 52). Se p o d r a profundizar en este argumento: los riesgos
17
Lo inverso es tambin cierto; los polticos que optan por partidos indisciplinados escogen mtodos de seleccin de candidatos y sistemas electorales de acuerdo con
sus preferencias.
676
FIXXXIII-4
del presidencialismo afectan sobre todo a los pases con severos conflictos o numerosos partidos polticos. En los pases donde las diferencias polticas sean menos profundas y en donde el sistema de partido
no est particularmente fragmentado, se r e d u c i r n los problemas del
presidencialismo. La m a y o r a de los pases con sistemas presidenciales
tienen profundas divisiones polticas o muchos partidos; p o r lo tanto,
los argumentos de Linz acerca de los problemas del presidencialismo
suelen ser pertinentes. Pero algunos sistemas presidenciales tienen d i visiones menos arraigadas y menor f r a g m e n t a c i n en su sistema partidario. E n estos casos, el presidencialismo con frecuencia funciona razonablemente bien, como sugieren los de Estados Unidos, Costa Rica
o Venezuela. Este p u n t o es importante porque indica que una manera
de aliviar las presiones sobre los sistemas presidenciales sera tomar
medidas para limitar la f r a g m e n t a c i n del sistema partidario.
Una fragmentacin significativa en el sistema partidario es u n problema para el presidencialismo porque incrementa la probabilidad de
u n conflicto insuperable entre la legislatura y el ejecutivo. Con una fragm e n t a c i n significativa del sistema partidario, el partido del presidente
no t e n d r a nada que fuera cercano a una mayora en el congreso, as
que se vera forzado a apoyarse en una coalicin. Por desgraciadlas coaliciones interpartidarias tienden a ser m s frgiles en los sistemas presidenciales, por dos razones. En primer lugar, porque mientras en los sistemas parlamentarios las coaliciones de partidos se forman generalmente
d e s p u s de la eleccin y obligan a los representantes a apoyar al gobierno, en ios sistemas presidenciales se forman con frecuencia antes de la
eleccin y no obligan a los representantes a respaldar al gobierno. El poder ejecutivo no est integrado mediante arreglos poselectorales entre
partidos y no est dividido entre varios partidos corresponsables de gobernar, aunque miembros de algunos de ellos a menudo participan en
los gabinetes. Las coaliciones gobernantes en sistemas presidenciales
pueden ser muy diferentes de las coaliciones electorales, mientras que
en los sistemas parlamentarios la coalicin que tiene la responsabilidad
de formar el gobierno t a m b i n tiene la de gobernar.
Dada la s e p a r a c i n de poderes, u n acuerdo entre partidos puede
afectar slo los asuntos del congreso, sin n i n g u n a i m p l i c a c i n para las
relaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pueden
apoyar al presidente durante la c a m p a a electoral, pero este hecho
no garantiza el apoyo de los mismos una vez que se asuma el cargo.
18
18
Sobre este punto, vase A. Lijphart, "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", en J. Linz y A. Valenzuela (eds.), op. cit.
OCT-DIC
93
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A u n q u e a menudo miembros de varios partidos participan en los gabinetes, los partidos no son responsables del gobierno. Partidos o legisladores en lo individual pueden unirse a la oposicin sin provocar
la c a d a del gobierno, por lo que u n presidente puede terminar su
g e s t i n con escaso apoyo en el congreso.
En segundo lugar, en los sistemas presidenciales el c o m p r o m i s o
de ios legisladores, i n d i v i d u a l m e n t e considerados, de apoyar u n
acuerdo negociado p o r el liderazgo de su p a r t i d o es a m e n u d o menos seguro. La e x t e n s i n de u n portafolios en el gabinete n o i m p l i ca necesariamente apoyo p a r t i d a r i o para el presidente, como suele
suceder en u n sistema parlamentario. El compromiso de los legisladores individuales de votar p o r la l n e a del p a r t i d o cambia m u c h o ,
p o r las razones ya mencionadas, variando desde los partidos congresionales extremadamente cohesivos de Venezuela hasta los partidos h e t e r o g n e o s e indisciplinados del Brasil. Como consecuencia,
el apoyo p a r t i d a r i o para u n g o b i e r n o tampoco i m p l i c a necesariamente el apoyo de congresistas en l o particular. E n Brasil, p o r ejemp l o , la falta de disciplina p a r t i d a r i a significa que el legislador vote
c o m o l quiere, u n factor que refuerza la inestabilidad del apoyo
congresionai a la p o l t i c a del g o b i e r n o . E n contraste, e n muchos
sistemas parlamentarios los legisladores individuales e s t n m s o
menos comprometidos a apoyar al g o b i e r n o , a menos que sus partidos decidan abandonar la alianza g u b e r n a m e n t a l . Los m i e m b r o s
d e l parlamento c o r r e n el riesgo de tirar al g o b i e r n o y perder sus esc a o s en nuevas elecciones si dejan de apoyarlo.
Las dificultades de c o n s t r u i r coaliciones interpartidistas estables hacen que la c o m b i n a c i n de m u l t i p a r t i d i s m o fragmentado y
presidencialismo sea i g u a l m e n t e p r o b l e m t i c a , l o que ayuda a exp l i c a r la carencia de democracias presidenciales m u l t i p a r t i d a r i a s
de larga d u r a c i n . Ecuador, que ha tenido u n a democracia y u n a
d e m o c r a c i a f r g i l s l o desde 1979, es el r g i m e n p r e s i d e n c i a l
m u l t i p a r t i d i s t a m s a n t i g u o d e l m u n d o . Slo u n p a s con esta comb i n a c i n i n s t i t u c i o n a l , Chile, ha m a n t e n i d o la democracia p o r l o
menos durante 25 a o s consecutivos. H u b o otras 14 democracias
19
19
El punto clave aqu es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza

que lo sean en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como un incentivo para la disciplina de partido en los sistemas parlamentarios, lo que est ausente en los sistemas presidenciales. Vase Len Epstein, "A com
parative Study of Canadian Parties", American Politkal Science Review, vol. 58 (1964), pp.
46-59.
678
SCOTT M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T
7XXXIII-4
presidenciales multipartidistas antes de la presente ola de democ r a t i z a c i n , pero n i n g u n a d u r m s que el r g i m e n b r a s i l e o de

1946-1964.
D o n d e la f r a g m e n t a c i n del sistema de partidos es limitada, la necesidad de coaliciones interpartidarias se reduce y los riesgos del presidencialismo suelen atenuarse. El presidente puede n o gozar de una
m a y o r a en el congreso, pero su partido est seguro de ser u n partido
que controla una parte significativa de los e s c a o s . Esta situacin m i t i ga el problema de la competencia por la legitimidad, porque muchos
legisladores estn inclinados a apoyar al presidente. Surgen conflictos
entre la legislatura y el ejecutivo, pero tienden a ser menos graves que
cuando la avasalladora m a y o r a de legisladores es puesta en contra del
presidente.
Los problemas inherentes al p e r i o d o fijo de g e s t i n t a m b i n se
m i t i g a n p o r la f r a g m e n t a c i n l i m i t a d a del sistema de partidos. El
t r m i n o fijo del mandato es p a r t i c u l a r m e n t e pernicioso cuando el
p a r t i d o d e l presidente est en clara m i n o r a , y es difcil para l realizar su programa. En u n a s i t u a c i n de m i n o r a clara, el fantasma
del i n m o v i l i s m o y la i n g o b e r n a b i l i d a d est siempre presente. N o es
u n a coincidencia que las democracias presidenciales m s antiguas y
mejor establecidas las de Estados U n i d o s , Costa Rica y Venezuel a t e n g a n sistemas p a r t i d a r i o s c o n dos o dos partidos y m e d i o
efectivos. Seis de las siete democracias presidenciales que han durado al menos 25 a o s (Uruguay, C o l o m b i a , y las Filipinas, j u n t o a
los tres casos ya mencionados) h a n t e n i d o tres partidos efectivos;
Chile es la n i c a e x c e p c i n .
20
L A S R E G L A S E L E C T O R A L E S PARA E L P R E S I D E N C I A L I S M O
Y E L SEMIPRESIDENCIALISMO
Estos argumentos sugieren que, ceteris paribus, los sistemas presidenciales funcionan mejor con reglas electorales o secuencias que limitan la
f r a g m e n t a c i n del sistema de partidos y mejoran las perspectivas de
compatibilidad general entre el presidente y la m a y o r a de la asamblea. La f r a g m e n t a c i n en el sistema de partidos puede ser reducida
por varias medidas, y es mejor evitar acciones draconianas que po-
2 0
Se calcula el n m e r o de partidos efectivos elevando al cuadrado la parte fraccional del voto (o de los escaos) de cada partido, haciendo la suma de todos los cuadrados y dividiendo este n m e r o entre uno.
OCT-DIC
93
679
d r a n conducir a la exclusin de grupos p o l t i c a m e n t e importantes

q u e pudieran poner en duda la legitimidad del sistema p o l t i c o .
Ya mencionamos que la s e p a r a c i n de poderes p e r m i t e estruct u r a r la e l e c c i n presidencial de m o d o que garantice su responsabil i d a d , v la e l e c c i n de la asamblea de m o d o que propicie una repres e n t a c i n amplia. Pero c m o prevenir los problemas asociados c o n
e l hecho de tener u n presidente que goza slo del apoyo de una
franca m i n o r a , ya sea d e n t r o del electorado, en la asamblea o en
ambos? Las reglas electorales p r o d u c e n u n fuerte impacto en este
sentido. L a f r a g m e n t a c i n del sistema de partidos puede limitarse,
incluso c o n r e p r e s e n t a c i n p r o p o r c i o n a l , p o r cualquiera de estos
tres factores: 1) tener u n f o r m a t o para la e l e c c i n presidencial de
m a y o r a relativa en una sola vuelta; 2) tener elecciones presidenciales y legislativas al mismo t i e m p o , y 3) establecer u n a m a g n i t u d de
distrito electoral relativamente baja, o u n u m b r a l de v o t a c i n relativamente alto.
El m t o d o , cada vez m s c o m n , de segunda vuelta con m a y o r a
absoluta para la eleccin presidencial tiene la importante ventaja de
evitar la eleccin de u n ejecutivo que gane una m a y o r a relativa estrecha, pero que fcilmente p e r d e r a ante otro candidato en una elecc i n frente a frente. La segunda vuelta con mayora absoluta es atractiva porque requiere que el ganador obtenga el respaldo de m s de
50% de los votos. Sin embargo, el sistema de mayora absoluta tamb i n alienta la f r a g m e n t a c i n en el campo de los contendientes para
la presidencia y la asamblea.
Muchos candidatos entran en la p r i m e r a vuelta con el objetivo
de lograr el segundo lugar y derrotar al candidato principal en la seg u n d a vuelta, o de "chantajear" a los dos candidatos principales y
hacer tratos entre la p r i m e r a y la segunda vuelta. U n candidato com o A l b e r t o F u j i m o r i en el P e r , o Stanislav Tyminski en Polonia,
puede salir de la nada y evitar u n a victoria en la p r i m e r a vuelta para
el candidato principal, e incluso venir desde atrs para ganar la seg u n d a vuelta. De acuerdo c o n los clculos de Shugart y Carey, en los
sistemas de segunda vuelta con m a y o r a absoluta, el eventual ganad o r recibe u n p r o m e d i o debajo de 40% del voto en la p r i m e r a vuelta, mientras que el contendiente que t e r m i n a en segundo lugar recibe u n p r o m e d i o de slo 25 p o r ciento.
21
21
Sobre este punto, vase A. Valenzuela, "Origins and Characteristics of the Chilean Party System: A Proposal for a Parliamentary Form of Government", Latin American Program, The Woodrow Wilson Center, Working Paper, num. 164 (May, 1985).
680
FIXXXIII-4
Por otra parte, la regla de m a y o r a relativa en muchos casos alienta slo a dos contendientes "serios" por la presidencia. En los sistemas
de m a y o r a relativa, los promedios de los ganadores y de los que term i n a n en segundo sitio son casi 50 y 35%, respectivamente. Otros
mecanismos, a d e m s del de m a y o r a relativa, pueden proteger contra
el caso inslito, pero potencialmente peligroso, de que u n ganador
obtenga menos de 40% del voto. Tales mecanismos incluyen el requer i m i e n t o de u n 40% del voto para el candidato principal o u n margen
m n i m o entre los dos candidatos principales, en lugar de una m a y o r a
absoluta para evitar una segunda vuelta; o emplear u n colegio electoral en el cual los electores e s t n constitucionalmente obligados a escoger u n o de los dos candidatos m s favorecidos por el voto popular.
Q u i z realizar elecciones legislativas j u n t o c o n las elecciones
presidenciales d lugar a que dos partidos grandes sean los m s i m p o r t a n t e s , incluso si se t i e n e u n sistema e l e c t o r a l p r o p o r c i o n a l ,
mientras que el presidente n o se elige p o r m a y o r a absoluta. La
e l e c c i n presidencial es tan i m p o r t a n t e que tiende a dividir a los votantes en dos bandos, y los votantes e s t n m s propensos a escoger
el mismo partido en elecciones legislativas que cuando las elecciones presidencial y legislativa n o son s i m u l t n e a s .
Si se realizan las elecciones a la asamblea y las elecciones presidenciales en momentos diferentes, la f r a g m e n t a c i n del sistema partidario
de la asamblea tiende a ser mayor. Ejemplos de ello son el Brasil y Chile, aunque en ambos pases, antes de sus respectivos golpes militares
(1964 y 1973), los presidentes fueron elegidos por mayora relativa. En
estos casos, as como t a m b i n en los actuales r e g m e n e s de Argentina,
Brasil, Ecuador, El Salvador y Corea del Sur, se eligen las asambleas
con m s frecuencia que los presidentes, lo que implica elecciones a
mediados del mandato presidencial.
A menudo, los presidentes tienen u n apoyo legislativo sumamente
reducido d e s p u s de las elecciones a mediados de su mandato. En algunos casos, los sistemas de partido para el congreso y la presidencia
son tan divergentes, que los presidentes slo tienen una p e q u e a m i 22
23
2 2
Los pases cuyos datos estn esbozados aqu son, para la mayora relativa,
Brasil (1946-1960), Colombia, Repblica Dominicana, Nicaragua (slo 1990), Filipinas (1946-1969) y Venezuela; para la mayora absoluta, los actuales regmenes de
Brasil, Chile, Ecuador, Francia, Per, Polonia y Portugal. Vase M. Shugart y J. Carey, op. cit., cap., 10.
Para los datos empricos sobre este punto, vase M . Shugart, "The Effects of the
Timing of Elections for the President and the Assembly", en Scott Mainwaring y Matthew Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America (en prensa).
2 3
OCT-Dic 93
681
n o r i a de legisladores. Advertimos, p o r tanto, que c o n presidencialism o son preferibles las elecciones s i m u l t n e a s . Bajo el semipresidencialismo, u n r g i m e n puede funcionar muy b i e n con elecciones no sim u l t n e a s , dados sus poderes presidenciales m s dbiles y el voto de
censura. Sin embargo, el presidencialismo c o n elecciones no simultneas p r o p i c i a problemas, especialmente cuando e s t n presentes otros
incentivos a la f r a g m e n t a c i n del sistema de partidos.
Si se elige el presidente de m o d o tal que maximice la posibilidad
de elecciones entre dos candidatos y u n a m a y o r a (o casi mayora) par a el ganador, se puede elegir la asamblea de manera tal que se favorezca la r e p r e s e n t a c i n de la diversidad partidaria. Esto no significa
que el presidente deba tener slo u n n m e r o p e q u e o de escaos en
la asamblea? N o , en tanto que no es necesario que la f r a g m e n t a c i n
excesiva resulte si se usa u n sistema slo moderadamente proporcional, y e n especial si la asamblea es elegida al mismo tiempo que el presidente (y el presidente, como ya se discuti, no se elija p o r una segunda vuelta de mayora absoluta). L a r e p r e s e n t a c i n proporcional puede
lograrse, permitiendo la p a r t i c i p a c i n de algunos partidos "terceros"
sin llegar a los extremos de pases como Israel, Italia, Polonia o Brasil.
C A M B I A R D E GOBIERNO PRESIDENCIAL A U N O PARLAMENTARIO,

U N A ADVERTENCIA
Convencido de que los sistemas parlamentarios son m s propensos a

sostener u n a democracia estable, Linz aboga i m p l c i t a m e n t e p o r el
cambio a ese tipo de gobierno. Nosotros somos menos optimistas a este respecto, p o r l o que se refiere a pases c o n partidos indisciplinados.
Los partidos indisciplinados crean problemas en las democracias presidenciales, pero provocan problemas a n m s graves en los sistemas
parlamentarios. Hay el riesgo de que el cambio a gobiernos parlamentarios c o n partidos indisciplinados exacerbe, m s que aminore,
los problemas de gobernabilidad e inestabilidad, a menos que la legisl a c i n electoral y la de los partidos fuera cambiada s i m u l t n e a m e n t e
para promover u n a mayor disciplina.
24
2 4
Giovanni Sartori argumenta este punto en "Neither Presidentialism nor Parliamentarism", en J. Linz y A. Valenzuela (eds.), The Crisis of Presidential Democracy. La versin en espaol de este artculo se puede consultar en scar Godoy Arcava (ed.), Cambio de rgimen poltico, Santiago, Ediciones de la Universidad Catlica de Chile, 1992,
pp. 37-53.
682
itfXXXIII-4
En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza

continua de la asamblea. Donde los miembros de la asamblea a c t a n
como agentes libres, desligados de vnculos partidistas, las mayoras
gubernamentales que fueron cuidadosamente proyectadas en negociaciones poselectorales se desvanecen fcilmente. Libres para votar
como deseen, los legisladores individuales abandonan al g o b i e r n o
cuando es p o l t i c a m e n t e conveniente hacerlo. Bajo estas condiciones,
es m s probable que tengan lugar cambios frecuentes en los gabinetes: el taln de Aquiles clsico de los sistemas parlamentarios.
Se puede presentar u n argumento en contra al decir que el presidencialismo ha contribuido en algunos pases latinoamericanos a la debilidad del sistema de partidos, de tal modo que cambiar a gobiernos
parlamentarios d e b e r a fortalecer los partidos y eliminar, as, una de las
causas de la debilidad partidaria. Adems, los analistas p o d r a n esperar
que el mecanismo del voto de confianza, por s mismo, promoviera la
disciplina partidaria, dado que permanecer en el cargo d e p e n d e r a justamente de dicha disciplina. N o desestimamos dichas objeciones, pero
aun en el corto plazo, cambiar al sistema parlamentario sin efectuar
cambios paralelos para alentar m s disciplina partidaria p o d r a volverse
p r o b l e m t i c o . La Cuarta R e p b l i c a Francesa m o s t r que el gobierno
parlamentario por s mismo no alienta necesariamente la f o r m a c i n de
partidos disciplinados. T a m b i n m o s t r los riesgos de partidos indisciplinados en una democracia parlamentaria, incluso en el contexto de
una nacin industrial avanzada, en tanto que los gobiernos fueron derribados con mucha frecuencia.
Por consiguiente, para introducir cualquier cambio hacia el gobierno parlamentario se t e n d r que proyectar cuidadosamente u n conjunto
de instituciones que aumenten la probabilidad de que funcione bien.
Tanto en los sistemas presidenciales como en los sistemas parlamentarios, la c o m b i n a c i n de las instituciones es de importancia capital.
25
CONCLUSIN
Nuestros argumentos no indican u n desacuerdo radical con la contrib u c i n seminal de Linz al entendimiento de c m o el presidencialismo
2 5
Desde una perspectiva diferente, James W. Ceaser hace un argumento similar.

Vase su "In Defense of Separation of Powers", en Robert A. Goldwin y Art Kaufman
(eds.), Separation of Powers: Does it Still Work}, Washington, D.C., American Enterprise
Institute, 1986, pp. 168-193.
O C T - D I C 93
683
afecta las posibilidades para la democracia. El presidencialismo, como

suele practicarse, es menos favorable a la democracia estable que el parlamentarismo. Sin embargo, creemos que Linz subestim la importancia de las diferencias entre los proyectos constitucionales e institucionales dentro de la amplia c a t e g o r a de los sistemas presidenciales, y al
hacerlo, sobrestim el grado en que el tipo del r g i m e n presidencialista
es inherentemente defectuoso, al margen de los arreglos constitucionales e institucionales. Los sistemas presidenciales pueden proyectarse para funcionar m s efectivamente de lo que suelen hacerlo. Hemos argumentado que dotar al presidente con u n poder legislativo limitado,
alentar la f o r m a c i n de partidos que son razonablemente disciplinados
en la legislatura y prevenir la excesiva fragmentacin del sistema de partidos, aumenta la viabilidad del presidencialismo. Linz reconoce ciaramente que n o servira cualquier clase de parlamentarismo; nosotros
afirmamos lo mismo sobre el presidencialismo.
T a m b i n hemos propuesto que el presidencialismo, particularmente si est proyectado con cuidado, tiene algunas ventajas sobre el
parlamentarismo. Desde nuestra perspectiva, Linz no considera suficientemente este p u n t o . A d e m s , en u n p u n t o clave la aducida naturaleza de " g a
n i c o " del presidencialismo ponemos en duda
el argumento de Linz. El i n t e r s final de nuestros argumentos es el de
llamar la a t e n c i n sobre las combinaciones de las instituciones y los
proyectos constitucionales, y sugerir que las ventajas del parlamentarismo p o d r a n ser menos claras de lo que afirma Linz. Sin embargo,
compartimos claramente la o p i n i n de que su innovador artculo fue
u n a de las contribuciones a c a d m i c a s m s importantes de la l t i m a
d c a d a , y que merece la mayor a t e n c i n tanto de los a c a d m i c o s como de quienes f o r m u l a n las polticas.
n a d o r
T r a d u c c i n de V C T O R A L A R C N O L G U N Y C H A R L E S D. K E N N E Y

T9 Mainwaring, Juan J. Linz Presidencialismo y Democracia - Mainwaring

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JUANJ.

D E S D E L O S A O S SESENTA, J u a n J . L i n z ha sido u n o de los especialistas

que m s ha c o n t r i b u i d o a nuestra c o m p r e n s i n de la democracia, el

* Agradecemos a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a

ellas. Creemos que el presidencialismo est menos o r i e n t a d o hacia

Nosotros seguimos la definicin de Arend Lijphart para el estilo de democracia

Los nmeros de pgina en el texto se refieren n la versin abreviada del ensayo

tales previsiones no son inherentes al tipo de r g i m e n , la m a y o r a de

E V A L U A C I N D E LOS RESULTADOS D E L PRESIDENCIALISMO

Linz tiene r a z n cuando afirma que la m a y o r a de las democracias

Democracias estables, 1967-1992

que u n a enmienda constitucional para transformarla en u n sistema

Democracia en pases menos desarrollados desde 1945 por tipo de r g i m e n

B. Democracias que fallaron despus de por lo menos 25 aos

Sri Lanka (1948-1978)

La Quinta Repblica Francesa es semipresidencial.

que en la m a y o r a de los pases latinoamericanos. La mayor parte de

Estamos de acuerdo c o n el p r o p s i t o central de tres de las cuatro

Juan J. Linz, The Breakdown of Democracies: Crisis, Breakdown and Reequilibraiion,

A. Lijphart, op. cit, cap. 6.

la convocatoria a elecciones anticipadas. La estipulacin de elecciones

borista b r i t n i c o N e i l Kinnock en 1991, durante la conferencia anual

del parlamentarismo y u n sistema electoral de distrito u n i n o m i n a l

Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro crticas de Linz

G. Bingham Powell Jr., "Constitutional Design and Citizen Electoral Control",

parlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables;

segundo representante, u n presidente, y entonces ser posible ofrecer

E L A R G U M E N T O E N FAVOR D E LAS PRESIDENCIAS DBILES

ser los n i c o s proponentes de la agenda en ciertas r e a s de p o l t i c a s

Poderes legislativos presidenciales

Introduccin exclusiva de legislacin (reas de poltica

4 Poderes reservados, ninguna rescisin

4 No enmienda por la asamblea

m e n b r a s i l e o de 1946, el de Chile antes del golpe militar de 1973, y

LOS SISTEMAS DE PARTIDO Y EL PRESIDENCIALISMO

L i n z advierte que los problemas del presidencialismo se multiplican

El punto clave aqu es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza

presidenciales multipartidistas antes de la presente ola de democ r a t i z a c i n , pero n i n g u n a d u r m s que el r g i m e n b r a s i l e o de

d r a n conducir a la exclusin de grupos p o l t i c a m e n t e importantes

C A M B I A R D E GOBIERNO PRESIDENCIAL A U N O PARLAMENTARIO,

Convencido de que los sistemas parlamentarios son m s propensos a

En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza

Desde una perspectiva diferente, James W. Ceaser hace un argumento similar.

afecta las posibilidades para la democracia. El presidencialismo, como

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