13

LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS A 100 AOS DE REFORMAS

Tomo I
Artculos 1-49
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie Estudios Jurdicos, nm. 280
Coordinacin editorial
Lic. Ral Mrquez Romero

Secretario Tcnico
Lic. Wendy Vanesa Rocha Cacho
Jefa del Departamento de Publicaciones
Luis Ren Guerrero Galvn

Coordinador general
Wendy Vanesa Rocha Cacho

Miguel Lpez Ruiz
Cuidado de la edicin
Jos Antonio Bautista Snchez
Formacin en computadora
Carlos Martn Aguilera Ortiz
Elaboracin de portada
RODRIGO BRITO MELGAREJO

LUIS REN GUERRERO GALVN
LA CONSTITUCIN
POLTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS
A 100 AOS DE REFORMAS
Tomo I
Artculos 1-49
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Mxico, 2016
Esta obra fue entregada y editada en 2015, en el marco de las actividades del
ProyectoConsejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), 253286, Cien
Aos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917-2017).
Esta iniciativa,realizada por el Instituto de Investigaciones Jurdicas, con la coordinacin de Luis Ren Guerrero Galvn, fue apoyada por ese Consejocon
motivo del Centenario de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. La obra ser dada a conocer en 2016, en el 99 aniversario de la
Constitucin.
Primera edicin: 4 de febrero de 2016

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 978-607-02-7664-4
CONTENIDO
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Captulo primero
La reforma constitucional en Mxico. . . . . . .
I. Rigidez y flexibilidad de las Constituciones . . . . . . . .

II. Reforma y mutacin constitucional . . . . . . . . . . . . . .
III. Alcances de los cambios constitucionales . . . . . . . . . .
IV. El procedimiento de reforma constitucional en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
12
18
24
Captulo segundo
La parte inalterada de la Constitucin. . . . . .
31
I. El texto original de la Constitucin y sus principios

fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
II. La inexistencia de clusulas de intangibilidad en el
texto constitucional y los mbitos irreductibles derivados de las normas constitucionales . . . . . . . . . . . . . 48
III. Los artculos que no han sido reformados . . . . . . . . . 52
Captulo tercero
Reformas en materia de derechos
y libertades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
I. De las garantas individuales a los derechos humanos . 61

VII
VIII
CONTENIDO
II. Hacia un nuevo entendimiento de los derechos humanos. Las reformas al artculo 1o. constitucional . . . 67
III. Los pueblos y comunidades indgenas en la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
IV. El derecho a la educacin en el texto constitucional . . 77
V. Los nuevos derechos contenidos en el artculo 4o. . . . 87
VI. Libertad de profesin, industria, comercio y trabajo . . 98
VII. Libertad de expresin, derecho a la informacin y
proteccin de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
VIII. La libertad de difusin de opiniones, informacin e
ideas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
IX. La posesin de armas en el texto constitucional . . . . . 111
X. Libertad de trnsito, asilo y refugio . . . . . . . . . . . . . . . 112
XI. Las reformas en materia de seguridad jurdica . . . . . . 113
XII. Acceso a la justicia, proceso penal y sistema penitenciario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
XIII. Libertad de convicciones ticas, de conciencia y de religin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
XIV. Restriccin y suspensin de derechos y garantas . . . . 155
Captulo cuarto
Propiedad, desarrollo rural y regulacin
en materia econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
I. Rectora y planeacin democrtica del desarrollo nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

II. Propiedad, aprovechamiento de recursos, desarrollo
rural y justicia agraria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
III. Libre concurrencia y competencia econmica . . . . . . 183
CONTENIDO
IX
Captulo quinto
Nacionalidad, ciudadana y condicin
jurdica de los extranjeros. . . . . . . . . . . . . . . . . 195
I. La nacionalidad en la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . 195

II. Los cambios en materia de ciudadana . . . . . . . . . . . . 203
III. La condicin jurdica de los extranjeros . . . . . . . . . . . 211
Captulo sexto
La laicidad en el texto de la Constitucin. . 213
I. Los motivos de la reforma al artculo 40 . . . . . . . . . . 213

II. El carcter laico de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Captulo sptimo
Democracia y sistema de partidos. . . . . . . . . . . . 217
I. La democracia en la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . 217

II. Las instituciones de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . 219
III. Los partidos polticos en las normas constitucionales . . 228
IV. El control de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . 233
Captulo octavo
Organizacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
I. Un siglo de reformas a los lmites territoriales . . . . . . 237

II. Las entidades federativas en el texto constitucional . . 241
III. Conflictos por lmites territoriales entre los estados . . 243
Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a

100 aos de reformas. Tomo I: Artculos 1-49, editado por
el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM,
se termin de imprimir el 24 de marzo de 2016 en
los talleres de Grfica Premier, S. A. de C. V., 5 de
febrero 2309, colonia San Jernimo Chicahualco,
Metepec, 52170 Estado de Mxico, tel. 0172 2199
1345. Se utiliz tipo Baskerville de 9, 10 y 11 puntos.
En esta edicin se emple papel cultural 57 x 87 de
37 kilos para los interiores y cartulina couch de 250
gramos para los forros. Consta de 500 ejemplares
(impresin offset).
Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Juridica Virtual del Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM
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http://www.juridicas.unam.mx
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=4090
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Introduccin
Cambio y estabilidad son dos palabras que, aunque parecen opuestas, caracterizan a los textos constitucionales. Las Constituciones,
como producto de la soberana, indudablemente tienen pretensiones de permanencia; sin embargo, ese nimo de continuidad
no debe impedir que stas puedan adecuarse a las transformaciones sociales, polticas, econmicas y culturales que la sociedad
a la que rigen experimenta. Por ello es importante conocer los
procedimientos a travs de los cuales se evita el anquilosamiento
de las disposiciones constitucionales y las implicaciones que su utilizacin tiene para los Estados.
La proximidad del centenario de nuestra Constitucin ofrece
un marco de reflexin inmejorable en ese sentido para nuestro
pas. En la medida en que se acerca esa fecha, se escuchan cada
vez ms voces que plantean una reconfiguracin del texto constitucional o incluso la pertinencia de una nueva Constitucin.
Todos estos debates son, desde luego, muy valiosos, pues ponen
en la mesa los temas que determinan la forma en que el Estado
mexicano se organiza y la posicin que las personas que en l
habitan asumen frente a ste. En un pas como el nuestro, con
una Constitucin longeva y cambiante, la discusin debe, sin embargo, ir acompaada de elementos que permitan comprender
mejor su presente sin dejar de lado su pasado.
Ese ejercicio de reflexin, en consecuencia, entraa conocer
los cambios que el texto constitucional ha experimentado y la
forma en que stos han modificado su estructura. sa es la finalidad del estudio que se presenta, pues debido a la gran cantidad
de reformas que ha tenido nuestra norma fundamental,1 muchas
1
Hasta el 10 de noviembre de 2015, a travs de 225 decretos de reforma,
los artculos de la Constitucin se haban modificado en 642 ocasiones.
1
Instituto de Investigaciones Jurdicas
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Introduccin
veces se pierden de vista los motivos que han dado cauce a los
cambios que ha tenido. Este hecho hace difcil valorar en su justa
dimensin los contenidos constitucionales y vuelve tambin ms
complicado su replanteamiento. Es por ello que en los dos tomos
que integran esta obra se ofrece una revisin de todas y cada una
de las reformas que el texto de nuestra Constitucin ha experimentado durante su vigencia, con el nimo de contribuir a los
debates que sobre ella se construyan.
Este primer tomo se divide en ocho captulos que abordan
aspectos de los cambios que han tenido los primeros cuarenta y
nueve artculos del texto constitucional. El primero de ellos aborda aspectos de carcter terico sobre la rigidez y flexibilidad de
las Constituciones, as como sobre las diferencias que existen entre reforma y mutacin constitucional. Asimismo, en l se hace
un anlisis sobre los alcances que pueden tener los cambios constitucionales y sobre el procedimiento de reforma constitucional
en nuestro pas.
El segundo captulo incluye una visin general del texto original de la Constitucin de 1917 y de los principios fundamentales que en ella se insertaron a partir de la propuesta de Carranza
y los debates que se presentaron en el Constituyente. En este captulo se seala tambin la inexistencia de clusulas de intangibilidad en nuestra norma fundamental, pero al mismo tiempo
se aborda el debate sobre la existencia de mbitos irreductibles
derivados de las normas constitucionales que son la base de nuestro ordenamiento jurdico. Adems, en esta parte de la obra se
hace referencia a los artculos que desde la publicacin del texto
de 1917 no han sido reformados, y se seala cules son sus contenidos.
El captulo tercero aborda las reformas que en materia de derechos y libertades ha tenido nuestra Constitucin. En l se trata
el cambio de paradigma en materia de derechos humanos que se
ha construido en los ltimos aos y se tocan temas especficos en
la materia que han dado un nuevo rostro al texto constitucional.
Se abordan, por ejemplo, los derechos de los pueblos y comuni-

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Introduccin
dades indgenas; el derecho a la educacin; los nuevos derechos

que se han incluido en el texto constitucional; las libertades que
en l se contienen y los cambios que stas han experimentado
a partir de la creacin de mecanismos e instituciones para su
garanta; las reformas que se han dado en materia de seguridad
jurdica; el acceso a la justicia y la reconfiguracin del proceso
penal y del sistema penitenciario, as como la restriccin y suspensin de derechos y garantas.
La forma en que el texto constitucional regula la economa
y las variaciones que esta regulacin ha tenido son materia del
captulo cuarto. En este apartado se abordan los cambios que
tuvo el texto constitucional para incluir la rectora y planeacin
democrtica del desarrollo nacional en la Constitucin, as como
las modificaciones que se realizaron para regular la libre concurrencia y ofrecer un mejor marco normativo que favoreciera la
competencia econmica. Adems, se hace referencia a la evolucin que han tenido en nuestra ley fundamental la propiedad,
la manera en que se regula el aprovechamiento de recursos, el
desarrollo rural y la justicia agraria.
El quinto captulo, por su parte, hace referencia a los cambios que se han dado en la forma en que se adquieren tanto la
nacionalidad como la ciudadana, as como al desarrollo que han
tenido los derechos y obligaciones tanto de los mexicanos como
de quienes son considerados como ciudadanos. Otro aspecto tratado en este captulo es el cambio radical que se gener hace
algunos aos en lo concerniente a la condicin que tienen los
extranjeros en nuestro pas.
El captulo sexto toca uno de los principios fundamentales
que se confirm en nuestro ordenamiento a partir de la reforma
al artculo 40 constitucional: el carcter laico de la Repblica.
Los acontecimientos que motivaron esta reforma y las implicaciones que sta conlleva son abordados de manera general para
entender por qu se ha reformado uno de los artculos que constituye parte importante de los cimientos del orden constitucional
en Mxico.

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Introduccin
En el captulo sptimo, que fue elaborado con el valioso apoyo de Christopher Vergara Muoz, se analiza la forma en que se
regula la democracia en la Constitucin, la evolucin que han
tenido las instituciones garantes de la democracia, as como la
forma en que se ha regulado a los partidos polticos en las normas constitucionales y los mecanismos que se han implantado
para su control.
Finalmente, la forma en que ha cambiado la organizacin
territorial en las normas constitucionales es materia del captulo
octavo. En l se aborda la manera en que se han regulado los
lmites territoriales, los cambios que han experimentado las entidades federativas que conforman nuestro pas, as como aquellos
que se han dado respecto a la forma en que se resuelven los conflictos por lmites territoriales entre los estados. ste es el plan de
la presente obra, cuyo fin no es tratar de manera exhaustiva las
reformas que ha tenido nuestra Constitucin, sino ofrecer una
visin de conjunto sobre ellas, que permita robustecer el debate
sobre el futuro de nuestro orden constitucional.

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Captulo primero
La Reforma Constitucional en Mxico
I. Rigidez y flexibilidad
de las Constituciones
La posibilidad de reformar las Constituciones es un elemento fundamental para su supervivencia y estabilidad, pues, como sealara
Pedro de Vega, son varios y muy importantes los aspectos en que
las reformas operan dentro de los Estados democrticos. La reforma constitucional, a decir del maestro espaol, funge como un
instrumento de adecuacin entre la realidad jurdica y la realidad
poltica; pero, adems, sirve tambin como mecanismo de articulacin de la continuidad jurdica del Estado y, por ltimo, como
institucin bsica de garanta, pues a travs de ella se pretende
evitar que los poderes constituidos (en particular el Parlamento)
se transformen en efectivos poderes constituyentes, de tal manera
que las asambleas, en lugar de estar sometidas a la Constitucin,
sean las que tengan sta a su merced, en virtud de los avatares
parlamentarios, de los vaivenes electorales y de los caprichos de
mayoras ms o menos coyunturales.2
Debido a la importancia que implica la reforma constitucional para la pretensin de permanencia que acompaa a las Constituciones, la forma en que stas pueden modificarse adquiere
matices distintos en los Estados que estn relacionadas con sus
caractersticas particulares. De hecho, en los inicios del siglo XX,
James Bryce, tomando en cuenta que nada humano es inmortal
2
Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente,
Madrid, Tecnos, 1985, pp. 67-70.
5
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BRITO MELGAREJO / GUERRERO GALVN
y que los creadores de las Constituciones haran bien en considerar que cuanto menos se jactaran de que su obra disfrutara
de larga vida probablemente vivira ms tiempo, concibi una
clasificacin de las Constituciones que encontraba como criterio
diferenciador la relacin de cada norma fundamental con las leyes ordinarias y con la autoridad que las dictaba.
Para Bryce, algunas Constituciones, entre las que podan
contarse las pertenecientes al Common Law, se encontraban al
mismo nivel que las dems leyes del pas y procedan de las mismas autoridades que hacan las leyes ordinarias, y eran promulgadas o abolidas segn el mismo procedimiento de aqullas. En
tales casos, la palabra Constitucin slo se refera a aquellos
estatutos y costumbres del pas que determinaban la forma y disposiciones de su sistema poltico, por lo que con frecuencia era
difcil decir de cualquier ley en particular si era o no parte de la
Constitucin poltica.
En los Estados con Constituciones de este tipo, todas las leyes
(excepto, por ejemplo, las leyes accesorias o las regulaciones municipales) tendran el mismo rango y la misma fuerza. Adems,
slo existira una autoridad legislativa para aprobar las leyes en
todos los casos y para todas las materias. La naturaleza cambiante de este tipo de Constituciones implicaba, a decir de Bryce, que
stas cambiaran de modo constante e imperceptible, sin conocer
el reposo. A estas Constituciones las llam flexibles, por su elasticidad y por la capacidad que tenan para adaptarse y alterar sus
formas sin perder sus caractersticas principales.3
El segundo grupo de Constituciones al que se refiri Bryce
estaba compuesto por aquellas que se encontraban por encima
de las otras leyes del pas que regulaban. En este caso, el instrumento en que se contenan las Constituciones no proceda de la
misma fuente que las dems leyes, sino que era promulgado a
travs de un procedimiento distinto, y posea mayor fuerza. La
3
Bryce, James, Constituciones flexibles y Constituciones rgidas, Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 9-14.

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proclamacin de estas Constituciones no corresponda a la autoridad legislativa ordinaria, sino a una persona o corporacin
superior o con poder especial, y cuando alguna de sus medidas
entraba en colisin con una ley ordinaria, prevaleca la Constitucin, siendo la ley ordinaria la que tena que ceder.
Se distinguan as dos clases de leyes en virtud de la superioridad y la fuerza que unas tenan sobre otras y dos tipos de
autoridades legislativas: una superior y con facultad para legislar
sobre cualquier materia, y otra inferior, cuya facultad legislativa
necesitaba para su ejercicio que la autoridad superior le confiriera el derecho y la funcin de hacerlo. Entonces, los Estados en los
que las leyes principales y fundamentales posean una jerarqua
superior a las leyes ordinarias y no eran modificables por la autoridad legislativa ordinaria tenan una Constitucin rgida, pues su
estructura era dura y fija.4
Esta clasificacin no ha estado exenta de crticas, pues, por
una parte, coloca a casi todas las Constituciones del mundo en
la categora de rgidas, y slo considera a unas cuantas como
flexibles.5 No debe olvidarse que desde hace tiempo, pero principalmente en la actualidad, la mayor parte de las Constituciones
contemplan para su reforma un procedimiento especial, mientras que slo son consideradas como Constituciones flexibles la
inglesa, la neozelandesa o la israel. Este hecho ha planteado otro
inconveniente, ya que al clasificar de esta forma a las Constituciones se puede inducir al error, debido a que, de hecho, las
Constituciones flexibles no son las que ms cambian. Incluso,
debe tomarse en cuenta que algunas Constituciones rgidas han
sido modificadas muchas ms veces que las flexibles.6
La situacin referida, sin embargo, ya haba sido tratada por
Bryce, quien sealaba que la denominacin de las Constituciones
4
Idem.
Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional

mexicano y comparado, 7a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 2010, p. 56.
6
Pereira Menaut, Antonio-Carlos, Lecciones de teora constitucional, 3a. ed.,
Madrid, Colex, 2010, p. 31.
5
Fix-Zamudio,

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como flexibles pareca indicar que stas eran inestables o que

carecan de garantas de solidez y permanencia, pues se encontraban en un estado de flujo perpetuo, como el ro de Herclito,
en el que ningn hombre puede hundir los pies dos veces.7 Es
ms, Bryce planteaba que parecera natural que las Constituciones flexibles, promulgadas por la autoridad legislativa ordinaria y
susceptibles de ser alteradas por la misma, al no estar contenidas
en un instrumento especialmente inviolable, podran ser objeto
de cambios frecuentes y extensos, as como fcilmente burladas
en la prctica.
Sin embargo, el propio Bryce seal que los hechos no apoyaban esta presuncin, pues, por ejemplo, la Constitucin romana, un caso extremo de una estructura de gobierno capaz de ser
modificada de la manera ms sencilla y rpida, cambi relativamente poco en los tres siglos transcurridos desde las leyes licinias
hasta la poca de Sila. De la misma manera, Bryce sealaba que
en Inglaterra el poder soberano ha residido en una asamblea con
capacidad, cuando se presenta la ocasin, de actuar con gran celeridad, y a pesar de ello las caractersticas principales del sistema
de gobierno ingls siguen siendo las mismas desde 1689 y 1701.
Estos ejemplos evidencian que la estabilidad de las Constituciones depende no tanto de su forma como de las fuerzas sociales y
econmicas que las apoyan y sostienen. La Constitucin se mantiene inalterada, por tanto, cuando se apoya en el equilibrio de
estas fuerzas, siempre que se corresponda con l.
En consecuencia, es un error considerar, per se, inestables las
Constituciones flexibles debido a que su marca verdadera y su
mrito distintivo es la elasticidad. Estas Constituciones pueden
extenderse o adaptarse de acuerdo con las circunstancias sin que
su estructura se rompa; sin embargo, slo entre ciertas naciones
con determinadas dotes dichas Constituciones alcanzan su madurez, y son, al mismo tiempo que obras de arte, objetos cientficos. Para ello se requieren, al parecer, tres elementos: espritu
legal, afinacin y talento para la ley. Adems, seala Bryce, se
7
Bryce,
James, op. cit., nota 3, p. 24.

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necesita un temperamento conservador; esto es, cierta cautela

frente a los cambios, de tal manera que stos no se realicen de
manera repentina, sino lentamente. Un elemento ms es la lozana intelectual y una actividad que rechace la petrificacin por
respeto a la ley o por aversin a los cambios.8
La caracterstica distintiva de las Constituciones rgidas, por
su parte, consiste en su superioridad sobre las dems leyes del ordenamiento, pues al no ser obra de ellas no pueden ser alteradas
por la legislacin ordinaria. Estas Constituciones estn contenidas
en documentos escritos, de manera que sus provisiones pueden
comprobarse sin ninguna duda recurriendo a los trminos que en
ellos se contienen. A esto debe sumarse que se pretende que las
Constituciones rgidas sean particularmente duraderas, pues el
procedimiento ms complejo para su reforma retrasa mediante
frenos y formalidades la realizacin de un cambio, dando tiempo
a que el pueblo estudie de nuevo los resultados implicados y desista del proyecto que al principio le atrajo, si lo cree oportuno.
Sin embargo, Bryce reconoce que a pesar de los elementos de
estabilidad que poseen, pueden darse casos en los que las Constituciones rgidas no sean tan firmes como parecen, pues existen peligros que comportan riesgos para su continuidad.9 James
Bryce refiere que una Constitucin rgida:
...est construida como un puente de hierro de ferrocarril; para
resistir la ms fuerte presin probable del viento o del agua. Si los
materiales son slidos y la mano de obra buena, el puente resiste
con aparente facilidad y quiz sin mostrar signos de esfuerzo o
movimiento, en tanto la presin quede dentro del lmite previsto.
Pero cuando este lmite es rebasado, puede romperse de repente
y completamente El hecho de que sea muy fuerte y est trabado estrechamente en una pieza, le permite aguantar en firme las
pequeas oscilaciones o contratiempos, pero no los muy grandes.
La Constitucin rgida est dispuesta para resistir ciertos cambios, pero lo mismo que el puente se viene abajo de un golpe,
8
Ibidem,
9
Ibidem,
pp. 26-52.
pp. 87-93.

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10
est amenazada de ruina por las tempestades populares, que se

alimentan y crecen de la imposibilidad de realizar modificaciones
en determinadas condiciones polticas por medio de enmiendas.10
Otro aspecto a considerar es que, de acuerdo con Bryce, en

los pases regidos por Constituciones rgidas obran dos tendencias opuestas constantemente. La primera, que tiende a reforzarlas, es el aumento del respeto por la Constitucin que traen
consigo los aos. Y es que una nacin:
...aunque no est contenta con su Constitucin, y se vea en pugna
exasperada contra partes de ella, puede encariarse con la misma
simplemente por la convivencia y por haber conseguido cierta
prosperidad con ella, y acaso porque haya alardeado de sus mritos ante otras naciones y brindado por ella en lugares pblicos.11
No obstante lo anterior, el tiempo tambin puede trabajar

contra este tipo de Constituciones, pues ste, al cambiar las condiciones materiales y sociales del pueblo, hace que los antiguos
arreglos polticos, a medida que pasan de una generacin a otra,
no expresen de manera totalmente adecuada sus necesidades polticas. Entonces, si las condiciones de un pas cambian, mientras
la forma y los mtodos de gobierno preceptuados constitucionalmente continan sin modificacin, evidentemente se encontrarn en la Constitucin defectos que antes no se vean y surgirn
problemas incompatibles con cualesquiera arreglos de la misma.
Esto implicara ver las enmiendas a la Constitucin como el
remedio para enfrentar esta situacin; pero si el procedimiento
agravado que contemplan las Constituciones rgidas no permite que en cierta poca se renan las condiciones para lograr
reformarlas, sern precisamente las previsiones que pretendan
darles seguridad las que eventualmente podran representar un
peligro para ellas al interceptar el camino del desenvolvimiento
en marcha.
10
Ibidem,
11
Ibidem,
p. 94.
p. 96.

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11
Esto entraa que en ocasiones la desventaja que implican

las Constituciones rgidas sea su menor capacidad para salir al
paso de los cambios y urgencias de las condiciones econmicas,
sociales y polticas. Sin embargo, este hecho no ha impedido que,
como vaticinara Bryce, sean este tipo de Constituciones las que
prevalecen, y que durante varios aos no hayan nacido Constituciones flexibles.12 La razn es quiz, como seala Carlos de
Cabo, que el cambio constitucional se encuentra ms en la lgica
del racionalismo de las Constituciones rgidas que en el historicismo tradicionalista de las flexibles.13
Ahora bien, debe sealarse que debido a la diversidad de
los textos constitucionales, existe una gran variedad de procedimientos de reforma. Estos procedimientos, sin embargo, pueden
agruparse en tres grandes sistemas. En el primero de ellos es el
Parlamento el que tiene la tarea de reformar la Constitucin. En
este grupo se incluiran los mecanismos de reforma que siguen
las Constituciones flexibles, pues, como ya se ha dicho, existen
casos en que los cambios se dan a travs de los procedimientos
que se emplean para reformar las leyes ordinarias; sin embargo,
tambin se incluiran aquellas Constituciones en las que es el Parlamento quien realiza las reformas, pero por medio de procedimientos especiales de carcter ms agravado.
El segundo sistema, propio de las Constituciones rgidas,
englobara aquellos Estados en que se otorga el poder de reforma a una asamblea u rgano especialmente electo o integrado
para ese efecto. Finalmente, el tercero de estos grandes sistemas
estara constituido por aquellos textos constitucionales en los que
para reformar la Constitucin se exige la intervencin del pueblo. Dicha intervencin puede darse a travs de dos vas: a) con
la disolucin del Parlamento en alguna parte del procedimiento
de reforma o tras la aprobacin de la misma, lo que implica la
celebracin de nuevas elecciones y, en ocasiones, la aprobacin
12
Ibidem,
pp. 97-116.
Martn, Carlos de, La reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes
del derecho, Madrid, Trotta, 2003, p. 11.
13
Cabo

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12
por el nuevo Parlamento, y b) con la participacin directa del

electorado expresada en un referndum.14
En este ltimo caso, el referndum puede ser facultativo u
obligatorio en todos los casos o cuando las reformas incidan en
aspectos fundamentales del texto constitucional. La intervencin
de los ciudadanos a travs del referndum puede darse en forma de votacin popular sobre la enmienda constitucional efectuada por el Parlamento, o tambin en forma de participacin
del electorado a travs de la iniciativa popular y consiguiente
votacin final, despus de que el Parlamento ha expresado su actitud positiva o negativa al respecto.15
Existen pases en los que los diversos sistemas de reforma
pueden combinarse, o experiencias con procedimientos que denotan un mayor grado de rigidez cuando se pretenden reformar
ciertos aspectos fundamentales, como el captulo dedicado a los
derechos o la integracin y competencia de algunos rganos del
Estado como el Parlamento. Otros sistemas pueden contemplar
una doble votacin con un determinado periodo intermedio, revisiones peridicas fijas o la aprobacin por legislaturas diversas.
Es evidente entonces que los procedimientos para modificar los
textos constitucionales pueden ser muy variados, pero todos ellos
comparten un objetivo comn: impedir que el texto constitucional sea rebasado por las circunstancias que debe regular, evitando as su anquilosamiento y la inmovilidad institucional.
II. Reforma y mutacin constitucional
Si bien la evolucin de las Constituciones presupone su reforma,
los cambios y modificaciones constitucionales tambin se dan a
travs de mutaciones constitucionales. Muchas veces, como seala
Georg Jellinek, la vida real produce hechos que no corresponden a
la imagen racional que dibuja el legislador y que se vuelven contra
Karl, Teora de la Constitucin, Barcelona, Ariel, 1986, p. 179.
p. 180.
14
Loewenstein,
15
Ibidem,

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13
la misma norma. En consecuencia, el legislador se enfrenta con

poderes que se cree llamado a dominar pero frecuentemente se
alzan, plenamente inadvertidos, contra l, atrevindose incluso a
sustituirle.16
Dichos poderes, segn seala Jellinek, no se arredran en ningn modo ante leyes ms elevadas y profundas, por lo que las
leyes fundamentales se establecen, de la misma forma que las dems, en el curso de los acontecimientos histricos. Esta premisa
hace posible diferenciar a la reforma de la Constitucin, entendida como la modificacin de los textos constitucionales producida
por acciones voluntarias e intencionales,17 de la mutacin constitucional; esto es, la modificacin que deja indemne su texto,
sin cambiarlo formalmente, que se produce por hechos que no
tienen que ir acompaados por la intencin, o consecuencia, de
tal mutacin.18
Hesse seala sobre este punto que la realidad social, a la que
van referidas las normas constitucionales, est sometida al cambio histrico, y ste en ningn caso deja inclume el contenido
de la Constitucin. Por ello, cuando se desatiende este cambio,
el contenido constitucional queda petrificado, y a corto o largo
plazo no podr cumplir sus funciones. La forma de evitar este
anquilosamiento de los contenidos de las Constituciones es garantizar la fuerza normativa de sus preceptos, lo que presupone
conservar su identidad.
Para conseguir este objetivo, Hesse sostiene que, adems de
reformar las Constituciones, se pueden cambiar los contenidos
de las normas constitucionales manteniendo intacto el texto lite16
Jellinek,
p. 12.
Georg, Reforma y mutacin de la Constitucin, Bogot, Leyer, 2006,
17
Los
cambios en los textos constitucionales pueden darse tanto mediante

los procedimientos establecidos en el propio texto constitucional como a travs
de la revolucin. Esto quiere decir que las modificaciones que alteran la letra de
una Constitucin, o en ocasiones la cambian completamente, se pueden dar no
slo siguiendo los cauces institucionales y normativos predispuestos en el texto
constitucional, sino tambin mediante la fuerza de un poder que se impone.
18
Jellinek, Georg, op. cit., nota 16, p. 13.

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14
ral. Lo anterior se producira, a decir de este autor, en aquellos

apartados en donde la Constitucin, y en concreto en lo referente
a los derechos fundamentales, contiene normas abiertas, es decir,
regulaciones que, por su formulacin generalista y lingsticamente esquemtica, slo mediante progresivas concreciones pueden ser llevadas a la prctica. Para Hesse, semejante concrecin
slo es posible cuando el texto de la norma es referido al sector
de la realidad histrica sobre el que la norma quiere proyectarse.
Este sector codetermina el contenido de la norma que no puede
ignorar las condiciones de realizacin de la misma ni mantenerse
inalterable.19
La mutacin de la Constitucin es entonces una va a travs
de la cual sta conserva su vigencia. Y es que si bien las normas
constitucionales suelen rodearse de garantas especficas para
asegurar su inquebrantabilidad y para protegerlas contra modificaciones precipitadas, las experiencias prcticas demuestran
en muchas ocasiones que estos medios obstaculizadores de la
reforma a la Constitucin no han respondido a las esperanzas
que se atribuan a su eficacia.20 Un ejemplo de ello es la forma en que a veces los contenidos constitucionales cambian a
travs de las leyes que se expiden en un Estado determinado,
por la prctica parlamentaria, por la administracin o por la
jurisdiccin. Jellinek refiere en este sentido que debido a que los
preceptos constitucionales a menudo son oscuros o extensos, el
legislador debe darles un sentido preciso mediante leyes que los
concreten.
Para l, as como por lo general la aplicacin jurisdiccional
de los textos legales vigentes est sujeta a las necesidades y opiniones variables de los hombres, lo mismo ocurre con el legislador,
cuando interpreta mediante leyes ordinarias la Constitucin. De
esta forma, lo que en un tiempo parece inconstitucional, puede
19
Hesse,
Konrad, Constitucin y derecho constitucional, en Benda,

Ernst et al., Manual de derecho constitucional, 2a. ed., Madrid, Marcial Pons, 2001,
pp. 9 y 10.
20
Jellinek, Georg, op. cit., nota 16, p. 25.

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15
emerger ms tarde como conforme a la Constitucin, y as sta

sufre, mediante el cambio de su interpretacin, una mutacin.
Este tipo de mutaciones, como se ha adelantado, no slo son
provocadas por el legislador cuando expide leyes; por el contrario, tambin pueden producirse de modo efectivo mediante la
prctica parlamentaria, la administrativa o gubernamental y la
de los tribunales. As, por ejemplo, en el texto de la Constitucin
pueden dormir poderes desconocidos que descubre la legislacin
y a los que luego, definitivamente, les da vida el juez.21
Otra de las maneras en que la Constitucin se transforma es
la necesidad poltica. Georg Jellinek seala que la necessitas, como
poder creador del derecho, juega un papel enorme en la vida de
las Constituciones, pues sta se suscita por los acontecimientos
histricos que conmueven, fuera del derecho, los fundamentos
del Estado. Las usurpaciones y las revoluciones, a decir de Jellinek, provocan en todas partes situaciones en las que el derecho y el hecho, aunque tienen que distinguirse estrictamente, se
transforman el uno en el otro. Por lo tanto, el fait accompli el
hecho consumado es un fenmeno histrico que tiene fuerza
constituyente, frente al cual toda la oposicin de las teoras legitimistas sera, en principio, impotente. Para el profesor alemn:
No slo en los momentos cruciales de la historia de los Estados,
tambin durante el curso de la vida normal de los mismos, esa
necessitas puede surgir de manera sorprendente y transmutar la
organizacin estatal contra la letra de la Constitucin. Cabe estudiar este notable fenmeno con total claridad cuando se crean ex
novo las Constituciones, porque no hay previsin humana capaz
de determinar la formacin real de nuevas instituciones que no
han sido experimentadas. Muy a menudo la institucin planeada
sufrir, en semejantes casos, sin cambio alguno de los textos legales afectados, una transmutacin posiblemente muy profunda, a
causa de circunstancias previstas o imprevistas, y tal vez en seguida o al poco tiempo.
21
Ibidem,
pp. 25, 26, 38 y 41.

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16
Pero adems de la necesidad poltica, la prctica constitucional tambin puede alterar los contenidos de las leyes fundamentales sin que se altere su texto. Esto ocurre en la medida en que,
si bien las competencias de los rganos supremos del Estado se
regulan siempre en forma de poderes exclusivos, en ocasiones
la ley no ordena cmo se aplican tales competencias polticas.
Existen Estados en los que el monarca puede elegir libremente a
los ministros, pero los elige invariablemente de la mayora parlamentaria dominante, con lo que a travs de este comportamiento
invariable observado durante mucho tiempo se puede dar contenido vinculante al poder constitucional.
En algunas experiencias en las que se presenta dicha situacin se habla de reglas constitucionales convencionales, en contraposicin a los preceptos legales de la Constitucin. Estas reglas
convencionales conforman, en su conjunto, una tica poltica,
cuyos mandatos son y tienen que ser rigurosamente seguidos,
por lo que a travs de ellas se modifica la distribucin constitucional del poder, sin cambiar la letra de la Constitucin.
Pero si las Constituciones se transforman segn el modo en
que se ejerce el poder, cabra preguntarse si tambin se dan casos
en que esto podra ocurrir cuando una competencia no es ejercida durante un tiempo considerable. En este sentido, Jellinek refiere que de ninguna manera puede concluirse que por el desuso
de una competencia del poder estatal las correspondientes prescripciones constitucionales resulten obsoletas, pues el derecho supremo del Estado, segn su esencia, es imprescriptible. Por ello,
lo que se debe determinar en cada caso particular para saber si se
da una mutacin de la Constitucin es en qu medida un poder
nunca ejercido de hecho tiene relevancia jurdica o no; esto es,
si es vlido o si es capaz de cumplir, en algn caso, su propsito
normativo para la vida estatal.22
Finalmente, debe sealarse que estrechamente ligada a la
cuestin de la mutacin constitucional aparece el problema de
22
Ibidem,
pp. 51-55 y 61-70.

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17
las lagunas constitucionales. Estas lagunas se presentan en ocasiones porque es un hecho incontrovertible que los acontecimientos histricos que viven los Estados solamente pueden ser previstos de modo imperfecto y, por lo tanto, es imposible que el
derecho, que quiere conscientemente operar en el futuro, pueda
disponer de normas para regular todos los acontecimientos venideros imprevisibles.
As, la experiencia histrica, a decir de Georg Jellinek, demuestra que las Constituciones llegan a tener lagunas que a menudo slo se manifiestan despus de mucho tiempo y no pueden
colmarse mediante los medios convencionales de la interpretacin y de la analoga. El descubrimiento imprevisto de estas
lagunas puede producir una mutacin de la Constitucin si la
situacin fctica induce a un reconocimiento del derecho consuetudinario y se le atribuye un significado normal; sin embargo, por regla general la comprobacin de lagunas constitucionales corresponde al legislador, pues la reforma de la Constitucin
es el camino ms seguro para colmar completamente tales lagunas.23
Tanto la reforma como la mutacin de las Constituciones,
como seala Jorge Carpizo, al buscar acoplar la norma a la realidad, son mtodos complementarios que se apoyan entre s; sin
embargo, de alguna forma son tambin excluyentes, pues mientras ms se utilice una de ellas, la otra declinar en algn grado.
No obstante, no existe ningn pas en el cual uno de estos mtodos excluya por completo al otro y, consecuentemente, ambos
conviven, pero son diferentes situaciones, circunstancias, instituciones y prcticas las que determinan cul de ellos predomina
en un Estado y con qu intensidad.24 Entonces, como es evidente, las mutaciones y reformas pueden cambiar los contenidos de
las Constituciones dejando subsistentes sus elementos esenciales,
23
Ibidem,
pp. 73 y 74.
Jorge, La reforma constitucional en Mxico. Procedimiento y
realidad, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XLIV,
nm. 131, mayo-agosto de 2011, pp. 548 y 549.
24
Carpizo,

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18
pero cabra preguntarse si stas deben encontrar ciertos lmites

infranqueables o si todos los preceptos constitucionales son susceptibles de modificarse en cualquier tiempo y circunstancia.
III. Alcances de los cambios
constitucionales
El estudio de los alcances de los cambios constitucionales engloba

varios temas. En primer lugar, debe determinarse si las modificaciones a los contenidos constitucionales que se dan a travs de mutaciones que no alteran el texto de las Constituciones encuentran
ciertos lmites. En este sentido, la opinin que prevalece es que no
toda modificacin es admisible, pues para que lo sea debe respetar
el principio de supremaca constitucional y los mismos lmites que
tiene el poder revisor de la Constitucin.25
Hesse seala, por ejemplo, que los lmites de la mutacin
constitucional, que a menudo no son sencillos de determinar en
concreto, se encuentran contenidos en el propio texto de la Constitucin. Esto, pues resulta inadmisible una interpretacin diferente de los enunciados constitucionales en abierta contradiccin
con su texto. De esta manera, para superar nuevas situaciones
o para realizar modificaciones que vayan ms all del texto de
una Constitucin se impone la reforma constitucional, pues sta
presupone mantener intactas las decisiones fundamentales que
configuran la identidad de la norma suprema.26
25
Idem.
Konrad, op. cit., nota 19, p. 10. No hay que olvidar, sin embargo,
que como seala James Bryce, a veces ocurre que las autoridades pretenden
estar actuando de acuerdo con la Constitucin, cuando en realidad estn violentndola o desvirtundola, es decir, que estn atribuyndole a sus trminos
una construccin forzada, aceptando que obran legalmente de acuerdo con los
trminos de la Constitucin, cosa que el verdadero sentido de stos no justifica. La cuestin ser entonces determinar si tal evasin debe ser considerada
legal, es decir, si los actos realizados en virtud de esta construccin forzada
sern considerados como constitucionales y obligarn a los ciudadanos como si
26
Hesse,

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19
La segunda cuestin a considerar, por tanto, es si la reforma constitucional encuentra lmites. Sobre este punto debe sealarse que para quienes consideran que las funciones del Poder
Constituyente son las mismas que las del poder reformador de
la Constitucin no existiran lmites al ejercicio de la facultad
de reformar el texto constitucional. Aquellos que sostienen estos
planteamientos se basan en ideas relacionadas con la titularidad
de la soberana, que en este caso recaera en el poder reformador, y que, por tanto, tendra slo los lmites que determinara la
propia comunidad poltica.
No obstante lo anterior, existen quienes piensan que la reforma constitucional no plantea los mismos problemas que la
creacin de una nueva Constitucin, pues, por una parte, no se
trata de un acto creador o fundador y, por otro lado, el procedimiento de reforma no suscita, con el mismo grado, el problema relativo al detentador de la soberana, ya que los pasos
para reformar la Constitucin se encuentran en el propio texto
constitucional.27 Esta ltima idea parece ser la ms aceptada y,
desde esta perspectiva, las reformas a las Constituciones pueden
encontrar lmites de diversa ndole.
Para determinar estos lmites, consecuentemente, es necesario distinguir al Poder Constituyente del poder reformador de la
Constitucin. Mario de la Cueva ha sealado al respecto que este
ltimo sigue en orden al Constituyente, por lo que poda definirse
de manera paralela diciendo que
...es un poder inherente al pueblo o nacin, un poder supraestatal, de naturaleza poltico-jurdica, hacedor de reformas a la Constitucin creada por el
Poder Constituyente, bien entendido que dentro del vocablo reformas
hubieran sido realizados legalmente o no. Para ello, a decir de Bryce, se deber
considerar la autoridad que tiene el derecho de interpretar los preceptos constitucionales, pero tambin los lmites que pueden imponerse a su actuacin.
Bryce, James, op. cit., nota 3, pp. 101 y 102.
27
Naranjo Mesa, Vladimiro, Teora constitucional e instituciones polticas, 12a.
ed., Bogot, Temis, 2014, p. 392.

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20
quedan incluidos los conceptos de adicin y supresin de principios o normas.28
La idea propuesta por De la Cueva muestra las semejanzas

del poder reformador de la Constitucin con el Poder Constituyente; pero de ella tambin pueden advertirse las diferencias
que guardan uno y otro. Entre las primeras, este autor seala las
siguientes:
a. Como atributo de la soberana el poder reformador es, igual
que sta y que el Poder Constituyente, inherente al pueblo, y consecuentemente, es una facultad indivisible, inalienable e imprescriptible.
b. El poder reformador de la Constitucin es un poder supraestatal, pues de la misma manera que el Poder Constituyente, por
una parte, es un hacedor de normas rectoras de la estructura y
actividad de los rganos del Estado, y por otra, no participa en el
desarrollo de las funciones estatales.
c. Este poder tiene una sola funcin: reformar la Constitucin.
Se trata de un poder de decisin, mas no de ejecucin, ya que sus
mandamientos se cumplen y ejecutan por el Estado.
d. Al igual que el Poder Constituyente vive dormido, pero con
un sueo ms ligero, porque tiene que estar pendiente de todos
los cambios, aun parciales, de la vida social.29
Por su parte, las diferencias que existen entre el poder reformador y el Poder Constituyente, segn los planteamientos de
Mario de la Cueva, son las siguientes:
28
Cueva, Mario de la, Teora de la Constitucin, 2a. ed., Mxico, Porra, 2008,
p. 147.
29
Ibidem, p. 148. Mario de la Cueva considera, sin embargo, que el poder
reformador no es permanente porque para merecer ese nombre no basta que
se diga en la Constitucin cmo est organizado y cmo debe funcionar, sino
que sera preciso que operara de manera ms o menos constante, siendo as que
es frecuente, como en el caso de los Estados Unidos del Norte, que en un siglo
funcione un nmero de veces menor del que funcion en otros pases su Poder
Constituyente.

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21
a. Mientras que el Poder Constituyente es un poder poltico suprajurdico que se encuentra sobre el derecho positivo (su misin
consiste precisamente en crearlo), el poder reformador presupone
la existencia de la Constitucin, pues no puede reformarse o adicionarse algo que no existe.
b. A diferencia del Constituyente, que es un poder inicial y
creador, el poder reformador de la Constitucin es un poder secundario y creado.
c. El Poder Constituyente es un poder supremo, no slo porque encima de l no hay nada, ya que es el pueblo mismo, sino
porque ante l desaparece el orden jurdico vigente hasta entonces; en cambio, el poder reformador tiene encima de l a su creador y a la Constitucin.
d. El poder reformador puede considerarse entonces un poder
creado, pero a su vez nace tambin como un poder creador, puesto que de l derivarn nuevos rganos, reformar los existentes o
suprimir algunos.
e. El Poder Constituyente es un poder poltico-jurdico pues
es plenamente libre de los principios y normas fundamentales
del orden jurdico, mientras que el poder reformador se mueve
dentro de un orden jurdico ya existente y tiene que hacerlo de
conformidad con las normas que decret el Poder Constituyente
para regir su estructura y actividad.30
Partiendo de estas diferencias, se ha sealado que, al no ser

el poder reformador un poder sin limitaciones, la reforma a la
Constitucin encuentra, en ciertos casos, lneas que no puede
traspasar y que son susceptibles de clasificarse en diversos grupos. En primer lugar se encontraran los lmites formales o de
procedimiento. Estos lmites, segn seala Jorge Rodrguez-Zapata, se presentan si la propia Constitucin (como sucede en los
casos de Austria, Suiza o Espaa) distingue entre reforma parcial
y reforma total de la misma, en el sentido de que una reforma
parcial no puede establecer una Constitucin nueva o modifi30
Ibidem,
pp. 148 y 149.

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22
car aquellos aspectos parciales de la Constitucin anterior que se

equiparan a la reforma total.31
Adems de estos lmites existen tambin otros, entre los que
el mismo Rodrguez-Zapata engloba a los lmites superiores e
inferiores. Los lmites sern superiores si protegen normas demasiado importantes para ser reformadas (como, por ejemplo,
aquellas que se refieren a la dignidad humana), mientras que se
considerarn lmites inferiores aquellos que excluyen normas o
decisiones insignificantes o poco importantes para ser introducidas en la Constitucin (como podra ser la garanta de que el
precio de la gasolina no supere un determinado monto).32
Existen tambin lmites autnomos y heternomos a la reforma constitucional. Estos ltimos, de acuerdo con los planteamientos de Miguel Carbonell, son aquellos que se imponen por
fuentes distintas del propio texto constitucional y cuya existencia
se ha defendido desde posiciones iusnaturalistas o por aquellos
que sostienen que la actuacin del Poder Constituyente puede estar condicionada por el orden jurdico internacional. Por su parte, los lmites autnomos sern aquellos impuestos por el mismo
texto constitucional. Dentro de ellos se incluyen los lmites explcitos e implcitos, as como los relativos y absolutos.33 Son explcitos aquellos lmites que aparecen formulados expresamente en el
texto constitucional.
Estos lmites, que se conocen tambin como clusulas de intangibilidad, pueden ser de dos tipos: temporales o materiales. A
travs de los primeros se impide que se reforme la Constitucin
durante un periodo determinado, y se expresan como prohibiciones temporales en sentido estricto o como prohibiciones circunstanciales. En el primer caso, el texto constitucional establece un
periodo en el que no se pueden realizar reformas, o seala que
Jorge, Teora y prctica del derecho constitucional, 2a. ed.,
Madrid, Tecnos, 2011, pp. 265 y 266.
32
Idem.
33
Carbonell, Miguel, Constitucin, reforma constitucional y fuentes del derecho en
Mxico, 3a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 2000, pp. 244-247.
31
Rodrguez-Zapata,

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23
entre las reformas que se lleven a cabo debe transcurrir determinado tiempo. Por su parte, con los segundos se pretende impedir
que se lleven a cabo reformas constitucionales en determinadas
circunstancias que alteran la vida normal dentro de un Estado
(por ejemplo, el estado de sitio o de excepcin).34
Los lmites materiales, por su parte, determinan ciertos mbitos que no pueden ser alterados a travs del procedimiento
de reforma constitucional. La norma fundamental italiana, por
ejemplo, seala en su artculo 139 que la forma republicana no
puede ser objeto de reforma constitucional. De este lmite explcito podran derivar algunos implcitos, pues si en Italia no es
posible cambiar la forma republicana, tampoco podran modificarse, por ejemplo, aquellos artculos que contemplan el sufragio
universal o la proteccin de los derechos humanos, pues la forma
republicana de gobierno es sinnimo de democracia.35
Por su parte, debe decirse que la clasificacin de los lmites
a la reforma en absolutos y relativos se traduce en la posibilidad o imposibilidad de que tanto los lmites explcitos como los
implcitos puedan ser superados. Esto significa que si los lmites
pueden ser modificados por procedimientos especiales, entonces
se estar frente a un lmite relativo; pero si un lmite no puede ser
superado bajo ninguna circunstancia jurdica, entonces se tratar
de un lmite absoluto.36 En este caso, debe hacerse nfasis en que
los lmites absolutos implican que stos no puedan ser superados
34
Idem.
Jorge, op. cit., nota 31, p. 267. Miguel Carbonell, despus de definir a los lmites implcitos como aquellos que se pueden deducir
indirectamente de la Constitucin como consecuencia de los fundamentos mismos del orden constitucional o como correlato de las singulares cualificaciones
que se producen en determinados preceptos de la norma fundamental, refiere
dos cuestiones complejas para el ordenamiento constitucional a partir de este
tipo de lmites: la que trata sobre la posibilidad (o imposibilidad) de modificar
las propias normas que regulan la reforma constitucional y la que se refiere a la
revisin total de la Constitucin. Sobre los planteamientos tericos relacionados con estos temas vase Carbonell, Miguel, Constitucin, reforma..., cit., nota 33,
pp. 248-250.
36
Ibidem, p. 244.
35
Rodrguez-Zapata,

Libro completo en
24
por vas jurdicas, pues siempre estar latente la posibilidad de

que a travs de situaciones de hecho, las generaciones venideras
cambien las decisiones polticas contenidas en los textos constitucionales a travs del ejercicio del Poder Constituyente, incluso
en aquellos casos en los que existieran clusulas de intangibilidad
que pretendieran impedir la modificacin de ciertos preceptos de
la Constitucin.
IV. El procedimiento de reforma
constitucional en Mxico
En Mxico, el procedimiento de reforma constitucional se encuentra contemplado en el ttulo octavo de la norma fundamental,
cuyo nico artculo seala:
Artculo 135. La presente Constitucin puede ser adicionada o
reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte
de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el
voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la
mayora de las legislaturas de los estados.
El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente, en su

caso, har el cmputo de los votos de las legislaturas y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
Este precepto retoma, con mnimos cambios de carcter gramatical, lo establecido en el artculo 127 de la Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857, y slo ha tenido una
modificacin (DOF del 21 de octubre de 1966) a fin de que la Comisin Permanente del Congreso de la Unin pudiera hacer el
cmputo de los votos de las legislaturas de los estados y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas, sin que
para ello fuera necesario esperar el inicio del periodo de sesiones
o convocar a un periodo extraordinario.

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25
El actual artculo 135 constitucional contiene la regla general

del procedimiento de reforma constitucional, y, dada su apertura,
debe ser interpretado para conocer sus alcances. En primer lugar, este artculo contempla la existencia de un rgano complejo
cuya naturaleza responde a la funcin que tiene encomendada:
reformar o adicionar la Constitucin. Este rgano est compuesto por el Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados,
y su obra adquiere una especial relevancia, pues se convierte en
parte de la propia Constitucin, con la misma jerarqua que la
obra del Poder Constituyente. 37
Al participar las legislaturas estatales en el procedimiento de
reforma constitucional, ste se encuentra estrechamente vinculado con el sistema federal y es, como sealara Jorge Carpizo,
una de sus defensas y protecciones en un doble sentido. Por una
parte, al intervenir en el procedimiento, los estados que forman
parte de la Federacin estn garantizando su existencia y la del
propio sistema federal.38 Pero, adems, es una garanta de que la
Federacin no va a ver mermadas sus competencias a grado tal
que afecte la unidad del Estado y su correcto funcionamiento.39
La participacin de las legislaturas estatales, aunada a la
aprobacin de las reformas constitucionales a travs de una mayora calificada, hace que la Constitucin mexicana pueda catalogarse, al menos desde el punto de vista terico, como rgida.40
Jorge, op. cit., nota 24, p. 556.
hecho, Tania Groppi seala que la participacin, directa o indirecta,
de los estados miembros en la reforma de la Constitucin federal es considerada
como uno de los elementos calificadores del federalismo y del Estado federal.
Groppi, Tania, La reforma constitucional en los Estados federales, Mxico, FUNDAP,
2003, p. 51.
39
Carpizo, Jorge, op. cit., nota 24, pp. 556 y 557.
40
Debe considerarse, sin embargo, que la votacin necesaria para aprobar
una modificacin a la Constitucin es de dos terceras partes de los individuos
presentes, por lo que esta votacin calificada que a primera vista pudiera parecer
alta, en realidad no lo es tanto si se considera que, en el lmite, pudieran estar
presentes en una sesin el 50% ms uno de los miembros de una Cmara (que
es el requisito de qurum que deriva de la propia Constitucin) y de ah ten37
Carpizo,
38
De

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26
A travs de ese procedimiento ms complicado para reformar

la Constitucin se busca preservar la supremaca de las normas
constitucionales y su estabilidad, por lo que las adiciones o reformas sirven nicamente para que el texto constitucional no sea
rebasado por la realidad, pero no para transformar a la Constitucin en un instrumento normativo completamente nuevo.
De hecho, la mayora de la doctrina concuerda con que las
expresiones adicionar y reformar implican una alteracin
solamente parcial de la Constitucin, y que no pueden tocar su
esencia o sustancia o transformarla en una nueva. Incluso se ha
dicho que esto deriva del propio texto constitucional, que seala
que para que los cambios lleguen a ser parte de la misma se
requiere un procedimiento especial. Esto implicara una relacin
de parte a todo; es decir, se presupone que la Constitucin al ser
adicionada o reformada continuar existiendo como tal y, por
tanto, no se le sustituye por otra.41
Otro aspecto que hay que destacar del procedimiento contemplado en el artculo 135 constitucional es que ste no seala los sujetos que tienen la facultad de presentar iniciativas de
reforma constitucional, por lo que haciendo una interpretacin
analgica a partir de lo que dispone el artculo 71 constitucional
es posible sostener que dichas iniciativas pueden ser presentadas
por aquellos a quienes ese precepto otorga competencia para iniciar leyes y decretos.42 De la misma manera, para la tramitacin
de las iniciativas de reformas constitucionales deben seguirse los
pasos establecidos en el artculo 72 constitucional.
dran que calcularse las dos terceras partes. Carbonell, Miguel, Notas sobre
la reforma constitucional en Mxico, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico,
Mxico, t. LVI, nm. 245, 2006, p. 232.
41
Carpizo, Jorge, op. cit., nota 24, p. 559.
42
Carbonell, Miguel, Notas..., op. cit., nota 40, p. 232. Uno de los argumentos que tambin sostiene Jorge Carpizo para dar fuerza a este planteamiento es que el artculo 170 de la Constitucin de 1824 estableca que para reformar o adicionar la Constitucin y el Acta Constitutiva se seguiran, adems de
las reglas especficas, todos los requisitos prevenidos para la formacin de leyes,
a excepcin del derecho de veto. Vase Carpizo, Jorge, op. cit., nota 24, p. 560.

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27
Esto quiere decir que la iniciativa se discute y examina en el

Congreso de la Unin, actuando cada cmara en forma separada
y sucesiva, pues el Congreso slo puede actuar de manera conjunta en los supuestos expresamente contemplados en el texto constitucional.43 Una vez aprobada en ambas cmaras, la propuesta
de reforma se turna a las legislaturas estatales.44 En esta parte del
procedimiento de reforma surge otro problema, pues el artculo
135 no seala si la aprobacin por parte de los rganos legislativos
de los estados debe darse por alguna mayora calificada.
Sin embargo, debe entenderse que al no sealarse de forma
expresa, la mayora necesaria para aprobar las reformas constitucionales sera una mayora simple, pues la existencia de mayoras
calificadas slo puede ser expresa, y nunca entendida de forma
implcita. Entonces, dado que no puede deducirse nunca la existencia de una mayora calificada en el caso de silencio normativo,
a menos que alguna disposicin constitucional local estableciera
otro tipo de mayora (que no podra ser superior a la que establece el artculo 135 para el Congreso de la Unin), la regla que
debera seguirse es la de la mayora simple.45
Ahora bien, dado que el artculo 135 constitucional establece
que la aprobacin se da por las legislaturas estatales, se excluye
cualquier otra intervencin, como la del gobernador de la entidad federativa o la de la ciudadana a travs del referndum.
Adems, es pertinente apuntar que al referirse el artculo 135 a
las legislaturas de los estados se est excluyendo la posibilidad
de que en el procedimiento de reforma intervenga la Asamblea
43
Idem.
44
La opinin compartida por la mayor parte de la doctrina es que el presidente de la Repblica no puede vetar las reformas constitucionales por provenir
de un rgano jerrquicamente superior a l, porque el veto no sera funcional
en virtud de la mayora que se exige para aprobar las reformas constitucionales
o porque el artculo 72 le otorga esta facultad al titular del Ejecutivo slo respecto a leyes o decretos de carcter federal; es decir, aquellos actos en los que
interviene el Congreso de la Unin, y no el poder reformador de la Constitucin.
45
Carbonell, Miguel, Notas..., op. cit., nota 40, p. 233.

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28
Legislativa del Distrito Federal; sin embargo, todo parece indicar

que esta exclusin ser superada en breve.46
Ya que se renen los votos aprobatorios de las legislaturas
estatales, le corresponde al Congreso de la Unin, o en su caso
a la Comisin Permanente, hacer el recuento correspondiente
y declarar que la reforma constitucional ha sido aprobada. Al
existir 31 legislaturas locales, es necesaria la aprobacin de 16 de
ellas, por lo que los rganos federales pueden hacer la declaratoria cuando se alcance ese nmero y dejar fuera del cmputo el
voto de la legislatura o legislaturas que eventualmente tuvieran
algn problema, as como no esperar los votos de las legislaturas
que no hubieran tomado una decisin. La razn por la que no
es necesario esperar a que todas las legislaturas emitan su voto es
que, si ste fuera el caso, bastara que dos o tres legislaturas de
entidades federativas se pusieran de acuerdo para paralizar todo
el procedimiento de reforma constitucional.47
Finalmente, aunque el artculo 135 no lo menciona, una vez
que se hace la declaratoria de reforma constitucional, sta debe
publicarse en el Diario Oficial de la Federacin, as como tambin,
o al menos, como menciona Miguel Carbonell, eso sera lo deseable, en las gacetas oficiales de las entidades federativas, para
lograr de esa forma un mejor conocimiento de la reforma que se
ha realizado.48
El procedimiento establecido en el artculo 135 constitucional
constituye la regla para la reforma a la Constitucin; sin embargo, existen tambin otras formas de modificar el texto constitucional, contempladas en el artculo 73. Dos de ellas implican una
mayor flexibilidad respecto al procedimiento establecido en el artculo 135, y una de ellas una mayor rigidez. Los procedimientos
a travs de los cuales se alteraran los contenidos constitucionales
mediante un procedimiento ms flexible estn contemplados en
las fracciones I y V del artculo 73 de la Constitucin. De acuer46
Idem.
47
Carpizo,
Jorge, op. cit., nota 24, p. 563.

Miguel, Notas..., op. cit., nota 40, p. 234.
48
Carbonell,

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29
do con dichas fracciones, el Congreso de la Unin tiene facultad

para admitir nuevos estados a la unin federal y para cambiar la
residencia de los supremos poderes de la Federacin.
En el primer caso, con un procedimiento en el que participa
nicamente el Congreso de la Unin, se modificara el artculo
43, que indica cules son las partes integrantes de la Federacin,
y necesariamente incidira en otros artculos, como el artculo
56, que contempla la integracin del Senado, o el 135, que establece los votos que se requieren para aprobar una reforma constitucional. En el segundo caso, contemplado en la fraccin V del
artculo 73, se podran alterar los contenidos constitucionales
cuando el cambio de residencia de los supremos poderes de la
Federacin se diera en el supuesto contemplado en el artculo
44 constitucional, pues con ello se dara paso a la creacin del
estado del Valle de Mxico, lo que tendra efectos en diversos
artculos de la Constitucin, tanto en el fondo como en la forma
gramatical.49
La fraccin III del artculo 73, por su parte, contempla la
posibilidad de cambiar los contenidos de la Constitucin, pero a
travs de un procedimiento ms complejo que el establecido en
el artculo 135 constitucional. De acuerdo con esta fraccin, el
Congreso de la Unin podr formar nuevos estados dentro de los
lmites de los existentes, pero para ello se requerir:
1o. Que la fraccin o fracciones que pidan erigirse en estados,
cuenten con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por
lo menos;
2o. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia poltica;
3o. Que sean odas las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la
ereccin del nuevo estado, quedando obligadas a dar su informe
dentro de seis meses, contados desde el da en que se les remita la
comunicacin respectiva;
49
Carpizo,
Jorge, op. cit., nota 24, pp. 568 y 569.

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30
4o. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federacin, el

cual enviar su informe dentro de siete das contados desde la
fecha en que le sea pedido;
5o. Que sea votada la ereccin del nuevo estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas cmaras;
6o. Que la resolucin del Congreso sea ratificada por la mayora de las legislaturas de los estados, previo examen de la copia
del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las
legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, y
7o. Si las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate,
no hubieren dado su consentimiento, la ratificacin de las legislaturas de los estados deber ser hecha por las dos terceras partes
del total de las legislaturas de los dems estados.
Esta facultad del Congreso de la Unin, que tendra tambin efectos en diversos artculos constitucionales, requiere, para
ejercerse, una serie de pasos que constituyen un procedimiento
ms agravado respecto al contemplado en el artculo 135 de la
Constitucin.

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Captulo segundo
La parte inalterada de la Constitucin
I. El texto original de la Constitucin
y sus principios fundamentales
El desgaste que se dio en los ltimos aos del gobierno de Porfirio

Daz y las reformas que ste hizo a la Constitucin de 1857 para
mantenerse en el poder provocaron que, incluso antes del estallido
de la Revolucin, se alzaran voces a favor de una reforma profunda a la norma fundamental, y que hacan patente la necesidad de
expedir las leyes que fueran necesarias para acabar con el despotismo y conseguir una verdadera igualdad entre los habitantes de
la Repblica.
Bajo la presidencia de Ricardo Flores Magn, por ejemplo,
la Junta Organizadora del Partido Liberal Mexicano proclam
solemnemente en San Luis Missouri su Programa el 1o. de julio
de 1906, con el fin de declarar ante el pueblo mexicano cules
eran los anhelos que se propona realizar cuando lograra obtener
una mayor influencia en la orientacin de los destinos nacionales. En dicho Programa se planteaba una serie de reformas constitucionales que se consideraban necesarias para conseguir una
verdadera libertad, mejoramiento econmico y la dignificacin
de la ciudadana mexicana. De hecho, el punto 51 del Programa
estableca:
El Primer Congreso Nacional que funcione despus de la cada de
la dictadura anular todas las reformas hechas a nuestra Constitucin por el gobierno de Porfirio Daz, reformar nuestra carta
magna, en cuanto sea necesario para poner en vigor este Progra31
Libro completo en
32
ma; crear las leyes que sean necesarias para el mismo objeto;
reglamentar los artculos de la Constitucin y de otras leyes que
lo requieran, y estudiar todas aquellas cuestiones que considere
de inters para la patria y reforzar los puntos que aqu constan
especialmente en materia de trabajo y tierra.50
Este punto refleja el rechazo a la dictadura sostenida por

Daz a travs de un ejercicio arbitrario del poder, del otorgamiento de favores a los sectores que lo apoyaban y de la persecucin de aquellos que buscaban hacer valer sus derechos en un
mbito real de libertad y justicia social; pero al mismo tiempo
haca evidente el nimo reformador que guiara los aos por venir. El Programa del Partido Liberal sera un referente fundamental para gran parte de los integrantes del Constituyente de
1916-1917 que se instalara teniendo como finalidad reformar la
Constitucin de 1857.
Durante su reaccin ante la usurpacin de Huerta que
tuvo como consecuencia los asesinatos de Madero y Pino Surez, la primera jefatura del Ejrcito Constitucionalista encabezada por Venustiano Carranza haba expedido disposiciones
encaminadas a satisfacer las necesidades econmicas, sociales y
polticas del pas, efectuando una serie de reformas para establecer un rgimen que garantizara la igualdad de los mexicanos
entre s y que les permitiera a todos los habitantes del pas la efectividad y el pleno goce de sus derechos.
Estas reformas se haban impuesto a travs de la fuerza del
Ejrcito Constitucionalista, pero al margen del marco normativo derivado del texto fundamental de 1857; sin embargo, dado
que en algn momento se tendra que regresar a la normalidad
constitucional, despus de estudiar esas reformas, los integrantes
del ejrcito encabezado por Carranza consideraron que si bien
50
El Programa del Partido Liberal puede consultarse en Villegas Moreno,
Gloria y Porra Venero, Miguel ngel (coords.), Leyes y documentos constitutivos de
la nacin mexicana, t. III: La estabilidad poltica y la modernizacin econmica. Un nuevo
pacto para la nacin. 1906-1917, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
2010, pp. 191-210.

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33
algunas de ellas no afectaban la organizacin y funcionamiento

de los poderes pblicos, s existan en cambio otras que tocaban
aspectos fundamentales de la Constitucin de 1857, por lo que
si no se integraban a su texto se correra el riesgo de que sta, a
pesar de la bondad indiscutible de los principios en que descansaba, continuara siendo inadecuada para la satisfaccin de las
necesidades pblicas.
Es en este escenario en el que se decidi convocar a un Congreso Constituyente, pues de este modo, adems de discutirse
y resolverse en la forma y va ms adecuadas todas las cuestiones que desde haca ya tiempo estaban reclamando una solucin
que consiguiera satisfacer ampliamente las necesidades pblicas,
se lograra que el rgimen se implantara sobre bases slidas en
tiempo relativamente breve y en trminos de tal manera legtimos que nadie se atrevera a impugnarlos.51
En la convocatoria al Constituyente, a fin de acallar las voces que podran hacer que la opinin pblica desconfiara ante el
peligro de tocar la Constitucin de 1857, se sealaba que con las
reformas que se proyectaban
...no se trataba de fundar un gobierno absoluto, sino que se respetara la forma de gobierno establecida, reconociendo de la manera ms categrica que la soberana de la nacin resida en el
pueblo y que era ste el que deba ejercerla para su propio beneficio; que el gobierno, tanto nacional como de los estados, seguira
dividido para su ejercicio en tres poderes, los que seran verdaderamente independientes; y, en una palabra, que se respetara escrupulosamente el espritu liberal de la Constitucin, a la que slo
se quera purgar de los defectos que tena, ya por la obscuridad o
contradiccin de algunos de sus preceptos, ya por los huecos que
haba en ella o por las reformas que con el deliberado propsito
de desnaturalizar su espritu original y democrtico se le haban
hecho en el pasado.52
51
Serrano Migalln, Fernando, Historia mnima de las Constituciones de Mxico,
Mxico, El Colegio de Mxico, 2013, pp. 344-355.
52
Ibidem, p. 347.

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34
Una vez instalado el Constituyente, Carranza present el

proyecto de reformas que someta a ese cuerpo colegiado, y ley
el discurso en el que explicaba los motivos por los que planteaba
esas modificaciones. Para Carranza, si bien la Constitucin de
1857 consagraba muy altos principios, stos no se haban llevado a la prctica, de manera que el texto constitucional, en general, haba adquirido el aspecto de frmulas abstractas en que se
haban condensado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no se haba podido derivar sino poca o
ninguna utilidad positiva. El jefe del Ejrcito Constitucionalista
consideraba necesario, por tanto, plantear una serie de reformas que dieran a las instituciones sociales su verdadero valor y
que orientaran convenientemente la accin de los poderes pblicos.53
El trabajo del Constituyente se bas en estas ideas, pero tambin plante elementos que dieron un nuevo rostro al constitucionalismo mexicano. Por ejemplo, al abordar el tema de los derechos, Carranza seal en su mensaje al Constituyente que la
norma fundamental de 1857 haba hecho la declaracin de que
los derechos del hombre eran la base y objeto de todas las instituciones sociales; sin embargo, el primer jefe del Ejrcito Constitucionalista consideraba que, con pocas excepciones, ni la Constitucin ni las leyes secundarias haban otorgado a esos derechos
las garantas debidas y, por tanto, no se haba llegado a castigar
severamente la violacin de aqullas, pues slo haban fijado pe53
Estos planteamientos se encuentran en el Mensaje del Primer Jefe ante el
Constituyente, disponible en Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico
(1808-2005), 24a. ed., Mxico, Porra, 2005, pp. 745-764. Palavicini se pronunciara tambin en el mismo sentido al considerar que aplazar las reformas
era ponerlas en peligro, pues formular las leyes y decretos de tendencia social
y expedirlas en un periodo preconstitucional, resultaba til y fecunda propaganda de la Revolucin; pero no era una forma eficaz de consumarla. De ah
que el seor Carranza y sus colaboradores intelectuales inmediatos llegaran a
la conviccin de que era indispensable convocar a un congreso constituyente;
en trminos jurdicos: constituir a la Revolucin. Palavicini, Flix F., Historia de
la Constitucin de 1917, Mxico, INEHRM-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2014, t. I, p. 49.

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35
nas que casi nunca se hicieron efectivas, y que por insignificantes

haban sido nugatorias.
Por ello, Carranza seal que la simple declaracin de derechos, que podra ser bastante en un pueblo de cultura elevada, en
que la sola proclamacin de un principio fundamental de orden
social y poltico era suficiente para imponer respeto, resultaba un
valladar ilusorio en una nacin como la nuestra, en que, por una
larga tradicin y por usos y costumbres inveterados, la autoridad
haba estado investida de facultades omnmodas.54
A corregir ese mal se enfocaron las diversas reformas que
Carranza propuso respecto a la seccin I del ttulo primero de la
Constitucin de 1857, a travs de las cuales dicha seccin, que
se convertira finalmente en el captulo I del texto constitucional
de 1917, se denominara De las garantas individuales. Hilario
Medina, diputado participante en el Constituyente, refiere sobre
este punto que al enunciado terico y filosfico de un conjunto
de principios sin efectividad ni sancin le sustituyeron las promesas solemnes del poder pblico por medio de las instituciones, de
dar a cada individuo un conjunto de zonas infranqueables cuyo
objeto era hacer que se respetaran sus libertades, sus propiedades, su seguridad y la igualdad de todos los componentes de la
sociedad.55 De esta forma, adems de mantenerse las libertades
individuales reconocidas en la Constitucin de 1857, se busc
mejorar los mecanismos para su aplicacin y proteccin.
Un aspecto fundamental en el texto original de 1917 es que
durante los debates relativos a la primera parte de la Constitucin se busc sumar a las libertades un importante contenido
social. En la Constitucin de 1917 se logr plasmar un rostro
ms humano a travs de los contenidos que se dieron a los preceptos que regulaban, por ejemplo, la educacin o la condicin
Ramrez, Felipe, op. cit., nota 53, pp. 745 y ss.
palabras se encuentran en la introduccin que hace Hilario Medina
al Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917, Mxico, Ediciones de
la Comisin Nacional para la Celebracin del Sesquicentenario de la Proclamacin de la Independencia Nacional y del Cincuentenario de la Revolucin
Mexicana, 1960, t. I, p. 19.
54
Tena
55
Estas

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36
de los obreros. Precisamente en la discusin sobre el artculo 5o.

del Proyecto presentado por Carranza, referente al trabajo, tom
una fuerza muy importante ese nimo de lograr una regulacin
constitucional diferente que abriera el camino hacia una verdadera igualdad.
En su proyecto, Carranza propona un artculo 5o. con escasas innovaciones respecto de la Constitucin de 1857, dejando
el desarrollo de la materia laboral al legislador secundario; sin
embargo, esta propuesta, que fue aprobada por la Comisin de
Constitucin con algunas modificaciones,56 no dej satisfechos
a varios integrantes del Constituyente, pues se cuestionaba el
hecho de que Carranza diera un lugar secundario a una de las
demandas que se haba defendido con mayor fuerza durante la
Revolucin: el mejoramiento de las condiciones laborales de los
habitantes de la Repblica. Comenzaran as varias discusiones
para tratar el problema obrero con mayor atencin.57
Dentro de esas discusiones, Cravioto seal que adems de
las reformas meramente polticas que la Revolucin haba proclamado por conducto de Carranza, tenan que abordarse las
reformas sociales de los renovadores. Por ello, este integrante del
Constituyente plante:
la conveniencia de que la Comisin retire, si la Asamblea lo
aprueba, del artculo 5o., todas las cuestiones obreras, para que,
con toda amplitud y con toda tranquilidad, presentemos un artculo especial que sera el ms glorioso de todos nuestros trabajos
aqu; pues, as como Francia, despus de su revolucin, ha tenido
el alto honor de consagrar en la primera de sus cartas magnas los
inmortales derechos del hombre, as la revolucin mexicana tendr
el orgullo legtimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en una Constitucin los sagrados derechos de los obreros.58
56
Entre ellas se encontraban, por ejemplo, la jornada mxima de ocho horas, la obligatoriedad del descanso hebdomario y la prohibicin del trabajo
nocturno en las industrias a los nios y a las mujeres.
57
Serrano Migalln, Fernando, Historia..., cit., nota 51, p. 360.
58
Diario de los debates del Congreso Constituyente, 1916-1917, Mxico, INEHRMUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2014, t. I, p. 1028.

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37
La propuesta de Cravioto fue aceptada, y el dictamen se retir de la comisin para que, despus de una serie de reuniones
fuera de la Cmara, se diera vida al proyecto del artculo 123, que
constituira un ttulo completo de la Constitucin, en el que se
contemplaran diversas garantas de carcter social en beneficio
de los trabajadores. En este artculo se fijaba la duracin de la jornada nocturna y la que deberan cubrir los mayores de doce aos
y los menores de diecisis; se regulaba el trabajo de las mujeres
durante el embarazo y se establecan disposiciones que regularan
el salario mnimo. Se contemplaba tambin la responsabilidad de
los patrones por accidentes de trabajo y la coligacin tanto de los
obreros como de los patrones. Asimismo, se estableca el derecho
de huelga y los paros, adems de una serie de disposiciones de
derecho individual y colectivo del trabajo que daran una nueva
identidad al texto constitucional planteado por el Constituyente.59
Otros artculos en los que se reflej el contenido social que
se imprimira a la Constitucin de 1917 fueron el 3o. y el 27. En
el primero de ellos, dedicado a la educacin, se conservaron las
conquistas educativas del liberalismo republicano que buscaron
encaminarse en el terreno de las realizaciones. En este sentido,
la tarea de la Revolucin fue imprimir un carcter popular y social a la accin educativa del Estado, adems de imprimirle el
carcter de laica a la que se diera en los establecimientos oficiales
de educacin, lo mismo que la enseanza primaria, elemental y
superior que se impartiera en los establecimientos particulares.60
Este artculo se aprob sealando que ninguna corporacin religiosa ni ministro de algn culto podra establecer o dirigir escuelas de instruccin primaria. Adems, sealaba que las escuelas
particulares slo podran establecerse sujetndose a la vigilancia
oficial, y que en los establecimientos oficiales se impartira gratuitamente la enseanza primaria.
Migalln, Fernando, Historia..., cit., nota 51, p. 360.
Adalid, Mario, Las reformas al artculo tercero constitucional, Ochenta aos de vida constitucional en Mxico, Mxico, Cmara de DiputadosUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 459 y ss.
59
Serrano
60 Melgar

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38
Por su parte, los debates sobre la propiedad, las expropiaciones y el dominio directo de la nacin que se plasmaran en
el artculo 27 tuvieron un lugar muy importante en el Congreso
Constituyente, pues se busc tambin imprimirles un marcado
carcter social. El texto presentado por Carranza buscaba dar
ms agilidad a los procedimientos de expropiacin y acotar de
manera ms precisa los derechos de propiedad tanto de las corporaciones religiosas, como de los extranjeros y de las sociedades
annimas.
En el proyecto, sin embargo, se dejaban de lado temas que
los constituyentes consideraron imprescindibles dentro de sus debates, pues muchas de las normas preconstitucionales relacionadas con los aspectos que finalmente se incluiran en el artculo 27
podan ser atacadas por medio del amparo. Es por ello que en
la 61a. sesin ordinaria del Constituyente se turn a la Primera
Comisin de Constitucin una iniciativa sobre el artculo 27, que
firmaron dieciocho diputados, en la que se sealaba que este precepto tendra que ser el ms importante de todos los contenidos
en la Constitucin, pues en l deban establecerse los fundamentos sobre los cuales debera descansar todo el sistema de los derechos que podan tenerse a la propiedad raz comprendida dentro
del territorio nacional.61
Con base en esta iniciativa, que buscaba preparar para la
nacin una era de abundancia, de prosperidad y ventura, se
redact el dictamen correspondiente, en el que se haca notar
que los antecedentes histricos de la concentracin de la propiedad raz haban creado entre los terratenientes y jornaleros una
situacin que al momento de la discusin se pareca mucho a la
establecida durante la poca colonial entre los conquistadores y
los indios encomendados. De esta forma, como seala Fernando
Serrano, con el dictamen sobre la mesa comenz la discusin,
en la que se expuso que la cuestin agraria era el problema capital de la revolucin y el que ms deba interesar al Constituyente,
61
Serrano
Migalln, Fernando, Historia..., cit., nota 51, pp. 369-371.

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39
porque estaba en la conciencia de todos los revolucionarios que

si no se resolva debidamente este asunto, continuara la guerra.
Sobre estas bases se realizaron cambios sumamente importantes
que reflejaban los anhelos de uno de los grupos ms importantes que haban participado en la Revolucin.62
Ignacio Marvn refiere que las decisiones fundamentales
que finalmente se plasmaron en el artculo 27 constitucional
pueden resumirse en cinco puntos fundamentales. El primero
de ellos fue que la propiedad originaria de tierras y aguas correspondera a la nacin, con lo que se reforzaba el principio de
que la propiedad se sujetara a las modalidades que dictara el
inters pblico. El segundo de estos puntos fue la definicin que
se hizo de las aguas del mar territorial y las interiores, adems
de todos los minerales del subsuelo como bienes de la nacin.
El tercer punto que se reflej en el artculo 27 fue el dominio
directo de los bienes del subsuelo por parte de la nacin, con lo
que estos bienes no podran ser objeto de propiedad particular,
y su explotacin estara siempre sujeta a concesin. El cuarto
fue el establecimiento de prohibiciones o requisitos para adquirir
el dominio de tierras y aguas en los casos de extranjeros, corporaciones religiosas, civiles o bancos y sociedades mercantiles.
Finalmente, como quinto punto, se definieron los principios y las
bases generales tanto para la restitucin o dotacin de tierras a
los pueblos como para el fraccionamiento de las grandes propiedades rurales.63
Estos preceptos son un ejemplo de la manera en que el Constituyente rompi los moldes preestablecidos por la ortodoxia jurdica, apelando a los consensos, a las reivindicaciones, a la lucha y
a la victoria de la Revolucin, as como a la participacin directa
62
Ibidem,
pp. 372 y 373.

Laborde, Ignacio, El Constituyente de 1917: rupturas y continuidades, en Noriega, Cecilia y Salmern, Alicia (coords.), Mxico: un siglo de
historia constitucional (1808-1917). Estudios y perspectivas, Mxico, Poder Judicial de
la Federacin-Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, 2009, pp.
390-393.
63
Marvn

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40
en ella de trabajadores y campesinos, con lo que se deja claro el

carcter social del texto constitucional.64
Ahora bien, con el fin de proteger de manera ms efectiva las
garantas individuales, se reformaron los artculos 14 y 16 constitucionales para definir de mejor manera sus alcances.65 En el
artculo 14 se seal que a ninguna ley se dara efecto retroactivo
en perjuicio de persona alguna, y que nadie podra ser privado de
la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos,
sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplieran las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad
al hecho.
Asimismo, se estableci que en los juicios del orden criminal
no podra imponerse, por simple analoga y aun por mayora de
razn, pena alguna que no estuviera decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se tratara. Por lo que hace a
los juicios del orden civil, en este precepto se estableci que las
sentencias definitivas que en ellos se dictaran deberan ser conformes a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta
de sta se fundara en los principios generales del derecho.
Dado que la redaccin del artculo 16 de la Constitucin de
1857, como seala Fernando Serrano, haba causado interpretaciones diversas, que incidieron en la idea que se tena sobre la
legitimidad y competencia de las autoridades, se busc tambin
acotar la extensin de la proteccin que otorgaba este precepto,
pero consiguiendo un equilibrio entre la defensa de la libertad y
la persecucin de los delincuentes, as como en los alcances de
64
Cosso
p. 7.
Daz, Jos Ramn, Bosquejos constitucionales, Mxico, Porra, 2004,
65
Se consider necesario revisar estos artculos, pues los datos de los informes presentados por el presidente de la Suprema Corte de Justicia a inicios del
siglo XX arrojaban cifras preocupantes. Uno de los datos que impact a Carranza fue que ese rgano jurisdiccional registraba un rezago de aproximadamente
4,500 amparos, por lo que era necesario plantear restricciones a travs de las
garantas contenidas en los artculos 14 y 16 de la norma fundamental para
reducir ese nmero. Serrano Migalln, Fernando, Historia..., cit., nota 51, p. 364.

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41
la actuacin de las autoridades administrativas frente a la esfera

privada de los particulares.
Debido a que durante la segunda mitad del siglo XIX y en
los primeros aos del XX se dieron prcticas arbitrarias en los
procedimientos penales, Carranza propuso tambin al Constituyente, reformas cuyo objetivo era sentar nuevas bases constitucionales para acabar con estas prcticas. A travs de estas reformas se sentaron las bases para la consolidacin del principio de
aplicacin exacta de la ley penal y se sealaron diversas garantas
de seguridad jurdica. Asimismo, se estableci un sistema penal
organizado por los gobiernos de la Federacin y de los estados
en sus respectivos territorios sobre la base del trabajo como medio de regeneracin. Se redefinieron y ampliaron tambin las garantas del acusado, y para fortalecer la procuracin de justicia
se consign en la norma fundamental que el Ministerio Pblico
sera la autoridad exclusiva para la investigacin de los delitos, y
que ste sera auxiliado por la polica judicial, que se encontrara
bajo su autoridad y mando inmediato.66
La separacin entre el Estado y la Iglesia fue otro de los aspectos fundamentales abordados por el Constituyente. De hecho,
la importancia de este tema fue tan grande, que el diputado Miguel Alonzo Romero manifest que no se hara labor revolucionaria en tanto no se resolviera satisfactoriamente el tema religioso. En este sentido, fueron los diputados jacobinos y anticlericales
los que lograron materializar la mayor parte de sus planteamientos en el texto constitucional. Prueba de ello son, como indica
Jos Luis Soberanes, los principios fundamentales que se aprobaron en esta materia, entre los que pueden sealarse, adems de
los relativos a la materia educativa, los siguientes:
a) la prohibicin de pronunciar votos religiosos y de establecer
rdenes monsticas;
b) el hecho de que el culto pblico slo pudiera celebrarse dentro de los templos, los cuales estaran siempre bajo la vigilancia
de la autoridad;
66
Ibidem,
pp. 365 y 366.

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42
c) la prohibicin a las asociaciones religiosas, llamadas iglesias,

para adquirir, poseer o administrar bienes races, y el hecho de
que los que tuvieran pasaran al dominio de la nacin;
d) la prohibicin a los ministros de culto o corporaciones religiosas de patrocinar, dirigir o administrar instituciones que tuvieran por objeto el auxilio de los necesitados, la investigacin
cientfica, la difusin de la enseanza, la ayuda recproca de los
asociados o cualquier otro objeto lcito;
e) el desconocimiento del juramento como forma vinculatoria
de efectos legales;
f) el desconocimiento de la personalidad jurdica de las agrupaciones religiosas denominadas iglesias;
g) la consideracin de los ministros de culto como profesionales sujetos a la legislacin correspondiente;
h) el hecho de que las legislaturas locales estuvieran facultadas
para determinar el nmero mximo de ministros de culto en cada
entidad federativa;
i) el que el ejercicio del ministerio de culto se reservara a los
mexicanos por nacimiento;
j) la prohibicin a los ministros de culto de hacer crticas a las
leyes, las autoridades y al gobierno;
k) la exclusin del voto activo y pasivo a los ministros de culto;
l) la prohibicin a las publicaciones peridicas confesionales para comentar asuntos polticos, informar sobre actos de las
autoridades o sobre el funcionamiento de las instituciones pbicas;
m) la prohibicin de que las asociaciones polticas tuvieran
alguna denominacin que las relacionara con alguna confesin
religiosa;
n) la prohibicin de celebrar reuniones polticas en los templos, y
) la prohibicin a los ministros de cultos para heredar por
testamento, salvo de sus parientes dentro del cuarto grado.67
67
Soberanes Fernndez, Jos Luis, La nueva legislacin sobre libertad religiosa en Mxico (con referencia a las reformas de 1992), Ochenta aos..., cit.,
nota 60, pp. 112 y 113.

Libro completo en
43
En la Constitucin de 1917 tambin se prohibieron los monopolios, los estancos y la exencin de impuestos.68 Se estableca, por tanto, que la ley castigara severamente y las autoridades
perseguiran con eficacia toda concentracin o acaparamiento
en una o pocas manos, de artculos de consumo necesario, y que
tuviera por objeto obtener el alza de precios. Tambin se perseguira todo acto o procedimiento que evitara o tendiera a evitar
la libre concurrencia en la produccin, industria o comercio, o
servicios al pblico, as como todo acuerdo o combinacin, de
cualquier manera que se hiciera, de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transportes o de algn otro servicio,
para evitar la competencia entre s y obligar a los precios exagerados. En general, se buscaba evitar todas aquellas prcticas que
constituyeran una ventaja exclusiva indebida a favor de una o
varias personas determinadas y con perjuicio del pblico en general o de alguna clase social.
En la Constitucin de 1917 se conserv intacta la redaccin
que tenan en el texto fundamental de 1857 los artculos 39 y 40.
Por tanto, el Constituyente de 1917 preserv el principio que
estableca que la soberana resida esencial y originalmente en
el pueblo, y que todo poder pblico dimanaba del mismo y se
institua para beneficio de ste. Asimismo, se consignaba que el
pueblo tena en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno. El Constituyente reafirm
tambin la constitucin del pueblo mexicano en una Repblica
representativa, democrtica y federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior,
pero unidos en una Federacin.
El artculo 41 fue otro de los que permaneci prcticamente inalterado, pues los diputados del Constituyente consideraron
68
Se
exceptuaban nicamente los relativos a la acuacin de moneda, a los

correos, telgrafos y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un
solo banco, que controlara el gobierno federal, y a los privilegios que por determinado tiempo se concedieran a los autores y artistas para la reproduccin
de sus obras, y a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorgaran a los
inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

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44
que, salvo pequeos cambios en la redaccin del artculo, deba

contemplarse en la Constitucin que el pueblo ejerca su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la
competencia de stos, y por los de los estados, en lo que tocara
a sus regmenes interiores, de acuerdo con lo establecido en la
Constitucin federal y en las particulares de los estados, las que,
sin embargo, en ningn caso podran contravenir las estipulaciones del pacto federal.
En la Constitucin de 1917 se conserv la divisin de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, pero se hicieron diversas
reformas respecto a las facultades de cada uno de estos poderes
para lograr un mayor equilibrio entre ellos. En el mensaje que
expres ante el Constituyente, Carranza seal que la divisin
de las ramas del poder pblico obedeca a la idea fundamental de poner lmites precisos a la accin de los representantes de
la nacin, a fin de evitar que ejercieran, en perjuicio de ella, el
poder que se les confera. Por ende, el Primer Jefe del Ejrcito
Constitucionalista consideraba que no slo haba la necesidad
imprescindible de sealar a cada departamento una esfera bien
definida, sino que tambin la haba de relacionarlos entre s, de
manera que el uno se sobrepusiera al otro y no se suscitaran entre
ellos conflictos o choques que podran entorpecer la marcha de
los negocios pblicos y aun llegar a alterar el orden y la paz de
la Repblica.69
En el texto original de la Constitucin de 1917 se estableci
un Legislativo bicameral, en el que la Cmara de Diputados estaba compuesta por representantes de la nacin, electos en su totalidad por dos aos de manera directa y cuyo nmero se determinara con base en los habitantes que existieran de acuerdo con
el ltimo censo general del Distrito Federal y el de cada estado y
territorio. La Cmara de Senadores, por su parte, se compondra
por dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal
nombrados en eleccin directa, que duraran en su encargo cuatro aos.
69
Tena
Ramrez, Felipe, op. cit., nota 53, p. 758.

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45
Ya que, como expuso Carranza ante el Congreso, los constituyentes de 1857, a pesar de haber concebido un Ejecutivo libre en su esfera de accin para desarrollar su poltica, sin ms
limitacin que respetar la ley, no completaron este pensamiento,
pues restaron al Poder Ejecutivo prestigio, haciendo mediata la
eleccin del presidente, en el Constituyente de 1917 se estableci
la eleccin directa del presidente y la no reeleccin. Carranza
consideraba que estas dos conquistas, obtenidas por la Revolucin de 1910, haban dado fuerza al gobierno de la nacin, y,
por ende, a partir de reformas en esa direccin, el presidente no
quedara ms a merced del Poder Legislativo, el que no podra
tampoco invadir fcilmente sus atribuciones. Para el jefe del Ejrcito Constitucionalista:
Si se designa al presidente directamente por el pueblo y en contacto constante con l por medio del respeto a sus libertades, por
la participacin amplia y efectiva de ste en los negocios pblicos, por la consideracin prudente de las diversas clases sociales
y por el desarrollo de los intereses legtimos, el presidente tendr
indispensablemente su sostn en el mismo pueblo; tanto contra la
tentativa de cmaras invasoras, como contra las invasiones de los
pretorianos. El gobierno, entonces, ser justo y fuerte.70
Siguiendo estos planteamientos, en el texto original de la

Constitucin se seal que el presidente entrara a ejercer su encargo el 1o. de diciembre, y durara en l cuatro aos, sin posibilidades de que pudiera ser reelecto para el periodo inmediato. Esto implicaba la posibilidad de la reeleccin del presidente,
siempre y cuando mediara un periodo entre las ocasiones en que
una misma persona ejerciera el cargo. La prohibicin de reeleccin inmediata tambin operaba para quien fuera nombrado
presidente interino en las faltas temporales del presidente constitucional.
En el texto original de la Constitucin de 1917 no se contempl la vicepresidencia, pues en nuestro pas esta figura haba
70
Ibidem,
pp. 760 y 763.

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46
tenido una historia funesta, que en lugar de asegurar la sucesin

presidencial de una manera pacfica en caso inesperado, no haba hecho otra cosa que debilitar al gobierno de la Repblica.
Por ello, se estableci un nuevo sistema para sustituir al presidente tanto en sus faltas temporales como en las absolutas.
Por lo que hace al Poder Judicial, el Constituyente busc asegurar su completa independencia a fin de hacer efectivas las garantas individuales contra los atentados y excesos de los agentes
del poder pblico y para proteger el goce quieto y pacfico de los
derechos civiles. ste se depositara en una Suprema Corte de
Justicia y en tribunales de circuito y jueces de distrito, cuyo nmero y atribuciones estaran fijados por la ley. La Suprema Corte
estara compuesta por once ministros, que seran electos por el
Congreso de la Unin en funciones de colegio electoral, y funcionara siempre en pleno. Por su parte, los magistrados de circuito
y los jueces de distrito seran nombrados por la Suprema Corte
de Justicia, duraran cuatro aos en el ejercicio de su encargo y
no podran ser removidos de ste sin previo juicio de responsabilidad o por incapacidad para desempearlo.
A fin de combatir el rezago en los rganos jurisdiccionales,
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin podra nombrar magistrados de circuito y jueces de distrito supernumerarios que auxiliaran las labores de los tribunales o juzgados donde hubiera
recargo de negocios, a fin de obtener que la administracin de justicia fuera pronta y expedita. Asimismo, con esta finalidad como
gua, se reformaron los artculos relativos al amparo a fin de que
ste dejara de ser simplemente un arma poltica y un medio para
acabar con la soberana de los estados y se convirtiera en un verdadero medio de defensa de los derechos de los ciudadanos.
En el Constituyente se decidi tambin que los estados adoptaran para su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio, que se consider la base del gobierno libre. Por lo que se
refiere a la distribucin de competencias, se estableci un sistema

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47
de carcter residual a favor de las entidades federativas, en el cual

todas las facultades que no estuvieran expresamente concedidas
por la Constitucin a los funcionarios federales se entenderan
reservadas a los de los estados.71
La supremaca constitucional se consign en el artculo 133,
que retomaba lo establecido en la norma fundamental de 1857.
As, se determin que la Constitucin, las leyes del Congreso de
la Unin que emanaran de ella y los tratados internacionales seran la ley suprema de toda la Unin. Para reafirmar este principio, se conserv tambin la disposicin que estableca que los
jueces de cada estado se arreglaran a la Constitucin federal, a
las leyes del Congreso de la Unin y a los tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pudieran existir en las Constituciones y leyes de cada estado.72
Finalmente, para asegurar la inviolabilidad de la Constitucin, el Constituyente aprob el artculo 136, con el cual se estableci que la norma fundamental no perdera su fuerza y vigor
aun cuando por alguna rebelin se interrumpiera su observancia.
En este precepto se estableci adems que en caso de que por
cualquier trastorno pblico se estableciera un gobierno contrario
a los principios sancionados en el texto constitucional, tan luego
como el pueblo recobrara su libertad se restablecera su observancia, y con arreglo a la propia Constitucin y a las leyes que
en su virtud se hubieran expedido seran juzgados tanto los que
hubieren figurado en el gobierno emanado de la rebelin como
aquellos que hubieran cooperado a sta.
Estos contenidos dieron su fisonoma a la Constitucin promulgada el 5 de febrero de 1917, y que entrara en vigor el 1o.
de mayo del mismo ao. Desde el decreto de septiembre de 1916
que reform al Plan de Guadalupe para convocar al Constituyente no se habl de una nueva Constitucin, sino de reformar la
de 1857. De hecho, Carranza present un Proyecto de Constitucin reformada, y la expresin que se utiliz en el Reglamento
71
Serrano
72
Idem.
Migalln, Fernando, Historia..., cit., nota 51, pp. 378 y 379.

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48
Interior del Congreso Constituyente fue reformas a la Constitucin. Sin embargo, el resultado de los trabajos del Constituyente
fue una nueva Constitucin, aun cuando para quedar dentro de
la competencia que su norma creativa haba impuesto al rgano
constituyente, el instrumento constitutivo se llam haciendo
alusin a la de 1857, Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857.73 El de la Constitucin que nos rige fue un caso singular en la historia constitucional del pas, pues como sealara Felipe Tena Ramrez:
Ni se trataba de una acta de reformas, como la de 47, que abrogaba, modificaba o adicionaba la Constitucin de 24 en las partes
en que diferan ambos instrumentos; ni tampoco reemplazaba a
la Constitucin anterior que desapareca, segn lo hizo la de 57
con la de 24. La de 17 es sin duda una Constitucin, por su contenido y por su nombre; pero por respeto a la de 57, se impuso el
nico cometido de reformarla.74
La Constitucin de 1917 es, en consecuencia, una Constitucin que reforma a otra Constitucin; sin embargo, la realidad
mexicana no par mientes en esa sutileza y le reconoci un
destino autnomo, que nos hace pensar en ella, sin lugar a dudas,
como una nueva Constitucin que ha delineado desde sus contenidos los destinos del pas.75
II. La inexistencia de clusulas de intangibilidad
en el texto constitucional y los mbitos
irreductibles derivados de las normas
constitucionales
Las clusulas de intangibilidad, como ya se ha dicho, son preceptos que actan como diques a la reforma constitucional en ciertos
73
Tena
74
Idem.
Ramrez, Felipe, op. cit., nota 53, p. 816.
75
Idem.

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49
mbitos. A travs de ellas generalmente se impide que el texto de

la Constitucin sea modificado, a fin de lograr la estabilidad de normas que son consideradas empleando las palabras de Schmitt
como aquellas decisiones polticas fundamentales que determinan
la concreta manera de ser de la unidad poltica. Las clusulas de
intangibilidad se han reconocido y defendido como lmites a la
revisin de la Constitucin en aras a la distincin entre la competencia omnipotente que deriva del Poder Constituyente, cuya
manifestacin de hecho escapa a cualquier tipo de pretensin juridificada, y la competencia del poder reformador, que sera incompetente para cercenar la propia base jurdica que le sirve de
fundamento.76
En nuestra Constitucin no existe ningn precepto en el que
se establezca expresamente que alguno de sus contenidos no puede modificarse. Esta ausencia de clusulas de intangibilidad, sin
embargo, no ha sido bice para que parte de la doctrina seale que existen mbitos irreductibles que derivan de las propias
normas constitucionales. Algunos autores que sostienen esta idea
toman como base, al menos de manera indirecta, el concepto
relativo de Constitucin de Schmitt, para quien es necesario distinguir entre Constitucin y leyes constitucionales.
La Constitucin, de acuerdo con sus planteamientos, puede
disolverse en una pluralidad de leyes constitucionales distintas,
pero formalmente iguales. Bajo este concepto, por tanto, el conjunto de leyes particulares en que en ocasiones se relativiza la
Constitucin compartir ciertos caracteres externos y formales
(por ejemplo, encontrarse en un texto escrito o estar supeditadas
a un procedimiento dificultado de reforma), pero no sern fundamentadoras en el sentido de una ley de leyes.77
Schmitt planteaba que la Constitucin es, por su contenido
y alcance, siempre ms elevada y abarca ms que cualquier ley
particular; sin embargo, tambin hizo notar que, aun cuando el
76
Vega,
Pedro de, op. cit., nota 2, p. 29.

Carl, Teora de la Constitucin, Madrid, Alianza Editorial, 2006,
77
Schmitt,
p. 37.

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50
contenido de la Constitucin no es una cosa singular y destacada a causa de su ms difcil reforma, sino por el contrario, debe
recibir la garanta de duracin a causa de su significacin fundamental, esta consideracin perdi peso cuando se trat no ya de
la Constitucin, sino de una o de varias de las numerosas leyes
constitucionales en particular.
Cuando esto ocurri, surgi entonces, para l, un punto de
vista muy simple y de tctica partidista: la reforma dificultada
no era ya la consecuencia de la cualidad constitucional, sino al
contrario, se converta en constitucional una prescripcin para
protegerla por cualesquiera razones prcticas (ajenas a cuanto
tuviera que ver con la norma fundamental) frente al legislador,
es decir, frente a las cambiantes mayoras parlamentarias. En
consecuencia, Carl Schmitt consideraba que si se relativizara la
Constitucin en ley constitucional y se hiciera formal la ley constitucional, se renunciara por completo a la significacin objetiva
de Constitucin.
La duracin y la estabilidad de la Constitucin se reduciran
entonces a que las formalidades de un artculo constitucional sobre una reforma de la Constitucin resultaran obstaculizadoras.
Para el profesor alemn, sin embargo, la determinacin del concepto de Constitucin no poda orientarse con arreglo al criterio de
cmo puede reformarse una ley constitucional concreta. Y es que
por el procedimiento de reforma no puede definirse la esencia del
objeto reformado, ya que la competencia para reformar las leyes
constitucionales es una competencia incluida en el marco de la
Constitucin, fundada en la misma y no sobrepasndola.
Por tanto, Schmitt consideraba que mediante el procedimiento de reforma constitucional no podan cambiarse aquellas
normas que determinaran la concreta forma de conjunto por
la cual se pronuncia o decide la unidad poltica, pues en ellas
residen las decisiones polticas fundamentales que denuncian la
forma poltica de ser de un pueblo, y que forman el supuesto
bsico para todas las ulteriores normatividades, incluso para las
leyes constitucionales. Todo lo que dentro de una unidad pol-

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51
tica hay de legalidad y normatividad valdra, de esta manera,

slo sobre la base y en el marco de este tipo de decisiones, por
lo que deberan sustraerse del procedimiento de reforma constitucional.
Ejemplos de este tipo de decisiones contenidas en nuestro
texto constitucional son la divisin de poderes, la forma republicana, democrtica y federal, as como la existencia de un catlogo de derechos que sirven para evitar los abusos del poder
por parte de quienes ejercen el gobierno. Si se modificaran los
preceptos en los que se encuentran contenidas estas decisiones
fundamentales, ms que reformar el texto constitucional se estara cambiando la concreta manera de ser de la unidad poltica
y, por tanto, en los trminos empleados por Schmitt, se estara
suprimiendo la Constitucin.
Y es que si la duracin y estabilidad de la Constitucin se
redujeran a que las formalidades de un artculo constitucional sobre reforma de la Constitucin resultaran verdaderamente obstaculizadoras, el precepto que regula las reformas constitucionales sera la mdula esencial y el nico contenido de la norma
fundamental y, por tanto, toda la Constitucin sera tan slo un
dispositivo o una ley en blanco que en cada caso podra llenarse
segn las prescripciones sobre reforma constitucional.78
Es por las razones expuestas que si bien la reforma constitucional sirve para garantizar la continuidad del orden constitucional, pues hace posible su transformacin, al determinarse ciertos
mbitos irreductibles se protege aquel contenido o ncleo sustancial que permite seguir identificando un orden constitucional concreto.79 No hay que olvidar, sin embargo, que tanto las
clusulas de intangibilidad como los lmites que pueden derivar
del propio texto constitucional ceden ante la actuacin del Poder
Constituyente, por lo que la inamovilidad de algn precepto de
la Constitucin debe descartarse en cualquier sistema constitu78
Ibidem,
pp. 38-47.
Garca, Mara Victoria, La reforma constitucional y las
clusulas de intangibilidad, Revista de Derecho Poltico, nm. 37, 1992, p. 322.
79
Garca-Atance

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52
cional, pues adems de las vas jurdicas para la modificacin

del texto constitucional existen tambin otras de hecho que no
encuentran lmites en normas positivas.
III. Los artculos que no han
sido reformados
La Constitucin de 1917 ha sido un texto muy reformado a lo largo de los aos, y prueba de ello es que slo 27 de los 136 artculos
que contiene no han sido modificados.80 Esos artculos se refieren
a materias diversas, y si bien algunos de ellos son esenciales pues
determinan aspectos fundamentales de nuestro orden constitucional, otros simplemente se refieren a aspectos secundarios de carcter orgnico. Esto significa que slo el 19.85% de la Constitucin
no ha sido tocado por la actuacin del poder reformador de la
Constitucin, lo que es una muestra del gran nmero de cambios
que ha tenido el texto de la norma fundamental.
El primero de los artculos que no han sido reformados desde
1917 es el artculo 8o., que regula el derecho de peticin. En este
artculo se establece que los funcionarios y empleados pblicos
respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre y cuando
sta se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; sin
embargo, tambin seala que en materia poltica slo pueden
hacer uso de este derecho los ciudadanos de la Repblica.
El artculo 8o. refiere adems que a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se hubiera dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer en breve
trmino al peticionario. Este precepto mantiene parte importante de lo establecido en el mismo numeral de la Constitucin de
1857, aunque en l se incluyen cambios importantes como, por
80
Estos artculos son los siguientes: 8o., 9o., 12, 13, 23, 38, 39, 47, 50, 57,
62, 64, 68, 80, 81, 86, 91, 118, 120, 121, 124, 125, 126, 128, 129, 132 y 136.
Por lo que hace a los artculos transitorios contenidos en el texto original de la
Constitucin, slo han sido reformados 4 de los 19 artculos: el decimocuarto,
el decimosptimo, el decimoctavo y el decimonoveno.

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53
ejemplo, el hecho de que la respuesta que debe hacerse conocer

al peticionario deber darse en breve trmino.
El artculo 9o., que tampoco ha sido modificado, seala que
no puede coartarse el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto lcito, pero slo los ciudadanos de la
Repblica pueden hacerlo para tomar parte en los asuntos polticos del pas. En este numeral tambin se seala que ninguna reunin armada tiene derecho de deliberar y que no se considerar
ilegal y, por tanto, no podr ser disuelta una asamblea o reunin
cuyo objeto sea hacer una peticin o presentar una protesta por
algn acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra sta
ni se hace uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.
El artculo 12, por su parte, tambin conserva el espritu del
mismo precepto contenido en el texto constitucional de 1857, y
seala que en nuestro pas no se concedern ttulos de nobleza ni
prerrogativas y honores hereditarios, ni se dar efecto alguno a
los otorgados por cualquier otro pas. Dicha disposicin, despus
de su aprobacin por unanimidad durante la sesin del 16 de
diciembre de 1916 en el Congreso Constituyente, no ha tenido
ninguna reforma y se mantiene como una importante expresin
del principio de igualdad.
El artculo 13 establece, tambin desde que fue aprobado por
el Constituyente, un conjunto de planteamientos que dan fuerza
al principio de igualdad. En primer lugar, seala que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales y
que ninguna persona o corporacin puede tener fuero ni gozar
de ms emolumentos que los que sean compensacin de servicios
pblicos y estn fijados por la ley.
Sin embargo, inmediatamente despus seala que subsiste el
fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar, as como que los tribunales militares en ningn caso y por
ningn motivo podrn extender su jurisdiccin sobre personas
que no pertenezcan al ejrcito. De hecho, la parte final de este
artculo seala que cuando en un delito o falta del orden militar

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54
estuviera implicado un paisano, conocer del caso la autoridad

civil que corresponda. El artculo 13 constitucional, a pesar de
haber sido muy cuestionado en el propio Constituyente y tambin despus de aprobada la Constitucin, tampoco ha sufrido
cambio alguno en su texto desde 1917.
Dentro del captulo primero del texto constitucional, el artculo 23 tampoco ha sufrido modificaciones. En este artculo, a
fin de garantizar la seguridad jurdica de las personas, se seala
que ningn juicio criminal deber tener ms de tres instancias,
adems de prohibir que una persona pueda ser juzgada dos veces
por el mismo delito, sin importar si en el juicio ha sido absuelta
o condenada. Tambin se contempla en l la prohibicin de la
prctica de absolver de la instancia. Esto significa que el juez que
tenga conocimiento de una acusacin debe resolver en definitiva,
condenando o absolviendo; es decir, debe resolver sobre el fondo
sin que sea posible que se intente un nuevo juicio en contra del
acusado por los mismos hechos, argumentando que la instancia
que se abri por la acusacin podra haber sido endeble.
Las causales por las que los derechos o prerrogativas de los
ciudadanos se suspenden, contempladas en el artculo 38, tampoco han variado desde 1917. De esta forma, un ciudadano puede ser sujeto de esta suspensin: 1) por la falta de cumplimiento,
sin causa justificada, de las obligaciones que la Constitucin impone a los ciudadanos de la Repblica; 2) por estar sujeto a un
proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar
desde la fecha del auto de formal prisin; 3) durante la extincin
de una pena corporal; 4) por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los trminos que prevengan las leyes; 5) por estar
prfugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensin
y hasta que prescriba la accin penal, y 6) por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensin.
El artculo 39 constitucional, que retoma lo establecido en
el mismo numeral de la Constitucin de 1857, tampoco ha sido
modificado. La importancia de este precepto es manifiesta, pues
determina que la soberana nacional reside esencial y originaria-

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55
mente en el pueblo y que todo poder pblico dimana del pueblo

y se instituye para beneficio de ste. Adems, en este artculo se
establece que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, lo que estara
ntimamente ligado con el ejercicio del Poder Constituyente.
El artculo 47, que, como seala Miguel Carbonell, parece
una grave anomala o descuido de los redactores de la Constitucin, tiene el mismo texto desde 1917. Con este artculo se seal
que el estado de Nayarit tendra la extensin territorial y los lmites que comprenda el territorio de Tepic. Dado que el estado
de Nayarit est contemplado dentro de la lista contenida en el
artculo 43, que seala las partes integrantes de la Federacin, y
que el artculo 45 dispone que los estados de la Federacin conservan la extensin y lmites que han tenido, el texto del artculo
47 constitucional es completamente prescindible, aunque hasta
el momento nadie se haya ocupado de reformarlo.81
En la parte orgnica del texto constitucional tambin existen
artculos que no se han modificado desde su aprobacin en 1917.
Dentro del captulo II del ttulo tercero de la Constitucin, relativo al Poder Legislativo, el artculo 50, que seala que en nuestro
pas ste se deposita en un Congreso general que se dividir en
dos cmaras (una de Diputados y otra de Senadores), no ha sufrido reformas.
Lo mismo ocurre con los artculos 57, 62, 64 y 68. En el primero de estos artculos se seala que por cada senador propietario se elegir un suplente, mientras que el artculo 62 establece
que los diputados y senadores propietarios durante el tiempo de
su encargo no podrn desempear ninguna otra comisin o empleo de la Federacin o de los estados por los cuales se disfrute de
sueldo, sin licencia previa de la cmara respectiva; pero entonces
cesarn en sus funciones representativas mientras dure la nueva
ocupacin. Esta regla, de acuerdo con el mismo precepto, deber ser observada por los diputados y senadores suplentes cuando
81
Carbonell, Miguel, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Mxico, Porra-CNDH-UNAM, 2007, p. 372.

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estuvieran en ejercicio, y la infraccin de esta prohibicin ser

castigada con la prdida del carcter de diputado o senador.
El artculo 64, por su parte, dispone que los diputados que
no concurran a una sesin, sin causa justificada o sin permiso
de la cmara respectiva, no tendrn derecho a la dieta correspondiente al da en que falten. Finalmente, el artculo 68 sigue
estableciendo que las dos cmaras que conforman el Congreso
de la Unin residirn en un mismo lugar y no podrn trasladarse
a otro sin que antes convengan en la traslacin y en el tiempo y
modo de verificarla, designando un mismo punto para la reunin
de ambas. Sin embargo, si ambas cmaras convienen en la traslacin, pero difieren en cuanto al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno de los dos extremos
en cuestin. Tambin en este precepto se seala que ninguna
cmara podr suspender sus sesiones por ms de tres das, sin
consentimiento de la otra.
Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo, los artculos que no
han sido modificados son el 80, 81, 86 y 91. El primero de ellos
seala que el ejercicio de este poder se deposita en un solo individuo, que se denomina Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos. Por su parte, el artculo 81 indica que la eleccin
del presidente ser directa y en los trminos que disponga la ley
electoral, mientras que el artculo 86 establece que el cargo de
presidente de la Repblica slo es renunciable por causa grave,
que debe ser calificada por el Congreso de la Unin ante el que
se presentar la renuncia. El artculo 91, que no se refiere a la figura del presidente, sino a los secretarios de despacho, seala que
las personas que ejerzan estos cargos requieren ser ciudadanos
mexicanos por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y
tener treinta aos cumplidos.
El artculo 118, en el cual se establecieron prohibiciones relativas a los estados, tampoco ha sido reformado. En virtud de
lo dispuesto en este numeral, los estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unin: 1) establecer derechos de
tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o

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derechos sobre importaciones o exportaciones; 2) tener, en ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra, y 3) hacer la
guerra por s a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y de peligro tan inminente que no admita demora, casos en los que debern dar cuenta inmediata al presidente
de la Repblica.
Sobre la regulacin constitucional relativa a los estados, los
artculos 120 y 121 tampoco han sido reformados. El primero de
estos preceptos establece que los gobernadores estn obligados a
publicar y hacer cumplir las leyes federales, mientras que el segundo establece que en cada estado de la Federacin se dar entera fe y crdito de los actos pblicos, registros y procedimientos
judiciales de todos los otros. Al respecto, el Congreso de la Unin,
por medio de leyes generales, prescribir la manera de probar
dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetndose a los siguientes puntos:
I. Las leyes de un estado slo tendrn efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrn ser obligatorias fuera de l;
II. Los bienes muebles e inmuebles se regirn por la ley del
lugar de su ubicacin;
III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro
estado, slo tendrn fuerza ejecutoria en ste, cuando as lo dispongan sus propias leyes.
Las sentencias sobre derechos personales slo sern ejecutadas
en otro estado, cuando la persona condenada se haya sometido
expresamente o por razn de domicilio, a la justicia que las pronunci, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio;
IV. Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un estado,
tendrn validez en los otros, y
V. Los ttulos profesionales expedidos por las autoridades de
un estado, con sujecin a sus leyes, sern respetados en los otros.
Dentro del ttulo sptimo de la Constitucin, referente a

prevenciones generales, seis artculos no han sido reformados.

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El primero de ellos es el 124, que determina el sistema de distribucin de competencias en nuestro pas, al establecer que las
facultades que no estn expresamente concedidas por la Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los
estados. El segundo de estos artculos es el 125, que dispone que
ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales
de eleccin popular, ni uno de la Federacin y otro de un estado
que sean tambin de eleccin, pero el nombrado puede elegir
entre ambos el que quiera desempear.
El artculo 126, por su parte, establece que no podr hacerse
pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. Por lo que se refiere al artculo 128, este
precepto establece que todo funcionario pblico, sin excepcin
alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen;
mientras que el artculo 129 seala que en tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer ms funciones que las que
tengan exacta conexin con la disciplina militar y que slo habr
comandancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del gobierno
de la Unin; o en los campamentos, cuarteles o depsitos que,
fuera de las poblaciones, estableciera para la estacin de tropas.
Finalmente, el artculo 132 determina que los fuertes, los
cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles destinados por el gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso
comn estarn sujetos a la jurisdiccin de los poderes federales
en los trminos que establezca la ley que expedir el Congreso de
la Unin; mas para que lo estn igualmente los que en lo sucesivo
adquiera dentro del territorio de algn estado ser necesario el
consentimiento de la legislatura respectiva.
El ltimo de los preceptos contenidos en el texto constitucional que no ha sido reformado es el artculo 136, que establece el
principio de inviolabilidad de la Constitucin. En este artculo
se establece que la Constitucin no perder su fuerza y vigor
aun cuando por alguna rebelin se interrumpa su observancia.

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59
De esta manera, segn se seala tambin en esta disposicin, en

caso de que por cualquier trastorno pblico se estableciera un
gobierno contrario a los principios que en ella se sancionan, tan
luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se
hubieran expedido sern juzgados, as los que hubieran figurado
en el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren
cooperado con sta.
Como es evidente, en nuestro texto constitucional pueden
encontrarse preceptos que han resistido el paso del tiempo sin
modificaciones de la ms diversa ndole. Existen, por ejemplo,
artculos fundamentales que determinan el modo de ser del Estado, como son el 39 o el 136, pero tambin un artculo que no
debera estar ms en el texto constitucional, como el artculo 47,
o algunos cuyos contenidos deberan cambiarse por anticuados,
como la fraccin IV del artculo 38, que establece como una de
las causas de suspensin de los derechos o prerrogativas de los
ciudadanos la vagancia o ebriedad consuetudinaria.

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Captulo tercero
Reformas en materia de derechos
y libertades
I. De las garantas individuales
a los derechos humanos
Los cambios que se han dado en el mbito de los derechos y libertades contemplados en la Constitucin han sido muchos y muy
variados. Es ms, puede decirse que a partir de ciertas reformas
en esta materia se ha construido un nuevo paradigma constitucional en nuestro pas que cambia la forma de entender e interpretar
diversos artculos de la norma fundamental. La prueba ms fehaciente de ello es la reforma constitucional en materia de derechos
humanos de junio de 2011 (DOF del 10 de junio de 2011), que ha
permitido que surjan nuevos esquemas en este mbito, pues como
seal la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al resolver la contradiccin de tesis 293/2011, este cambio trascendental exige a
todos los operadores jurdicos un minucioso anlisis del nuevo texto
constitucional, para determinar sus alcances y reinterpretar aquellas figuras e instituciones que resulten incompatibles o que puedan
obstaculizar la aplicacin y el desarrollo de este nuevo modelo.
Este anlisis al que se refiere la Corte requiere, necesariamente, estudiar el cambio del captulo I del ttulo primero de la
Constitucin con el que se recoge finalmente en el texto constitucional: la distincin entre derechos humanos y garantas. En
efecto, este captulo del texto constitucional, que originalmente
se denominaba De las garantas individuales, se modific en
2011 para llamarse actualmente De los derechos humanos y sus
garantas. Dicho cambio fue uno de los aspectos fundamentales
61
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62
que integraban el paquete de reformas en materia de derechos

humanos que finalmente se concret en junio de 2011, pues al
incluirse en la Constitucin el trmino derechos humanos se
pretendi subrayar su carcter de derechos diferenciados de la
naturaleza del Estado, al que le corresponde simplemente reconocerlos y protegerlos.82
Con esta idea en mente, y siguiendo diversas sugerencias de
organismos en la materia,83 se actualiz el trmino utilizado en
nuestra Constitucin para pasar de las garantas individuales
otorgadas por ella, a los derechos humanos que simplemente eran reconocidos en el texto constitucional y en los tratados
internacionales. De esta manera, se adopt en nuestro ordenamiento fundamental el trmino que es mayormente aceptado en
el derecho internacional, aunque, cabe decirlo, al conservar tambin el concepto de garantas se retom la idea prevaleciente en
nuestro constitucionalismo de la importancia de estructurar en el
texto constitucional las formas que aseguren de manera efectiva
su vigencia a travs de mecanismos que los protejan o por medio
de los cuales se reparen sus violaciones.84
En los documentos que se realizaron sobre la propuesta de
reforma a este captulo de la Constitucin se incluyeron planteamientos interesantes para diferenciar claramente a los derechos humanos y sus garantas, as como para proteger ambos.
Por ejemplo, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales y de Derechos Humanos de la Cmara de Diputados, discutido y votado el 15 de diciembre de 2010, se establecieron los elementos que distinguen a los derechos humanos
de las garantas individuales. En este documento se seala que,
en trminos generales, los derechos humanos pueden definirse
como el conjunto de prerrogativas inherentes a la naturaleza de
Caballero, Ariel Alberto, Los derechos humanos en Mxico, Mxico,
Porra, 2013, p. 19.
83
Entre ellas destacan los planteamientos de la Oficina en Mxico del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
84
Rojas Caballero, Ariel Alberto, op. cit., nota 82, pp. 19-23.
82
Rojas

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Reformas en materia de derechos y libertades
63
la persona, cuya realizacin efectiva resulta indispensable para el

desarrollo integral del individuo que vive en una sociedad jurdicamente organizada.
Ahora bien, por lo que hace a las garantas individuales, se
hace referencia a uno de los criterios establecidos por la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin en la Novena poca, en el que se
sealaba que, histricamente, las garantas individuales se haban
reputado como aquellos elementos jurdicos que se traducan en
medios de salvaguarda de las prerrogativas fundamentales que
el ser humano deba tener para el cabal desenvolvimiento de su
personalidad frente al poder pblico. Por lo tanto, eran consideradas como derechos pblicos de carcter subjetivo consignados
a favor de todos los habitantes de la Repblica y que daban a sus
titulares la potestad de exigirlos jurdicamente a travs de la accin constitucional de amparo.85
Con estas premisas, las comisiones dictaminadoras, siguiendo indudablemente los planteamientos que la doctrina haba elaborado sobre el tema,86 sealaron como elementos de las garantas individuales los siguientes:
a) Relacin jurdica de supra a subordinacin entre el gobernado
(sujeto activo) y el Estado (sujeto pasivo);
b) Derecho pblico subjetivo que emana de dicha relacin a
favor del gobernado (objeto);
c) Obligacin correlativa a cargo del Estado, consistente en
respetar el consabido derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad jurdica del mismo, y
d) Previsin y regulacin de la citada relacin por la ley fundamental.
85
Tesis P/J. 2/97, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, enero de 1997, t. V, p. 5.
86
Los planteamientos de las comisiones retoman los elementos que, a decir
de Ignacio Burgoa, forman el concepto de garanta individual. Debe decirse,
sin embargo, que para dicho autor el trmino garantas individuales deba
sustituirse por el de garantas del gobernado, pues este ltimo se adecuaba
con justeza a su titularidad subjetiva. Burgoa, Ignacio, Las garantas individuales,
38a. ed., Mxico, Porra, 2005, p. 161.

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64
En cambio, al referirse a los derechos humanos, las comisiones dictaminadoras encontraron las siguientes caractersticas:
a) Son universales, porque son para todas las personas sin importar su origen, edad, raza, sexo, color, opinin poltica o religiosa;
b) Son permanentes, porque no pueden limitarse o suprimirse,
por el contrario evolucionan para ser ms incluyentes;
c) Son progresivos, ya que satisfacen las necesidades personales y colectivas en continua transformacin, se incrementan de la
mano del desarrollo social, cultural, econmico y poltico de las
sociedades, y
d) Son preexistentes al Estado o la norma fundamental y en
consecuencia deben ser reconocidos por la Constitucin y en el
caso de reforma no podrn ser afectados en sus alcances.
En el dictamen se seala entonces como diferencia fundamental que las garantas individuales son los lmites de la actuacin del poder pblico consagrados de manera precisa en un
texto constitucional, mientras que los derechos humanos son anteriores y superan el poder pblico, por lo que aunque no estn
consagrados en una Constitucin, el Estado se constrie a reconocerlos, respetarlos y protegerlos.
Para llegar a esta conclusin, las comisiones dictaminadoras
sostuvieron la diferencia entre las concepciones de corte naturalista establecidas en la Constitucin de 1857 y el sentido netamente iuspositivista que, segn sealaron, contena la Constitucin de 1917. Haciendo un anlisis de ambos textos en el
multicitado dictamen, se indica que los derechos humanos son
concepciones abstractas, con influencia ius naturalista, en tanto
que las garantas son concepciones concretas e individualizadas,
con un esquema positivista.
Adems, en este documento se indica que en el proceso evolutivo de los derechos humanos las naciones han ido creando la
normatividad que en el mbito internacional se requiere para
fortalecerlos, y se mencionan en este sentido la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los

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65
Derechos Civiles y Polticos, el Pacto Internacional de Derechos

Econmicos, Sociales y Culturales, y la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos.
Estos instrumentos jurdicos son considerados al momento
de dictaminar la reforma constitucional como la base para el reconocimiento y la proteccin de los derechos humanos y una de
las vas para insertar adecuaciones en el mbito jurdico de los Estados. Con estos planteamientos, se acept proponer la insercin
del concepto derechos humanos dentro de la denominacin del
captulo I del ttulo primero del texto constitucional.
Este cambio abre un nuevo sendero en la concepcin de los
derechos en nuestro pas, pues como seala Juan N. Silva Meza,
con la reforma se busca homologar el lenguaje del texto constitucional con el de los principales cuerpos normativos de fuente
internacional, aunque en el interior todava no se le uniforme.
Adems, otro aspecto de gran importancia sealado por Silva
Meza es que con estos cambios se acepta la figura de derechos
humanos como una de derecho positivo. Para l:
Por bastante tiempo se ha intentado demeritar la expresin identificndola como un trmino perteneciente ms al mbito de la
moral o la poltica que al campo del derecho. En demasiadas ocasiones se ha querido reducir a los derechos humanos como pretensiones sociales basadas en una idea de justicia pero sin sustento jurdico. No ms de eso. Hoy, apelar a los derechos humanos
como fundamento de exigencias sociales, con una argumentacin
adecuada, encontrar el mximo soporte dentro del sistema jurdico con fuerza normativa constitucional.87
Silva refiere tambin que adems del cambio lingstico y

del cambio terico-jurdico que implica la reforma constitucional,
sta tambin conlleva una transformacin, desde el punto de vista
87
Silva Meza, Juan N., El impacto de la reforma constitucional en materia
de derechos humanos en la labor jurisdiccional en Mxico, Anuario de Derecho
Constitucional Latinoamericano, Bogot, ao XVIII, 2012, pp. 154 y 155.

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66
extrajurdico, en el modo de concebir los derechos. Y es que a

partir de la reforma, debe entenderse que las personas
...no le deben pleitesa, reverencia, acatamiento, sumisin, sometimiento u obediencia alguna al Estado porque les concede graciosamente sus derechos, sino que se sirven de las instituciones estatales y del derecho que las crea, organiza y norma, para que se les
reconozcan los derechos por los que histricamente han luchado
[entonces] ese cambio de concepcin podra tambin contribuir
al ms ambicioso cambio cultural de compromiso democrtico.88
A estas consecuencias de distinguir entre derechos humanos

y garantas se suma otra de vital importancia, que contrasta de
manera evidente con los planteamientos del Constituyente: dejar
de lado la idea que se haca presente tanto en el mbito terico
como en la prctica jurisdiccional de que en ausencia de las segundas no se contaba con los primeros. Desde esta perspectiva,
como seala el propio Silva Meza, no exista en realidad un derecho si a la par no se estableca una disposicin que incorporara por expreso obligaciones correlativas atribuidas a sujetos bien
identificados, y ms an si ante el eventual incumplimiento de
aqullas se regulaban mecanismos para revertir su infraccin.
Esta visin minimizaba la fuerza normativa de la Constitucin y de los tratados internacionales firmados por el Estado
mexicano que reconocan derechos. Esto era as, como seala
el ex presidente de la Suprema Corte, aunque por lo general se
guardaba silencio al respecto, pues simplemente se necesitaba de
la omisin de legislacin ordinaria que desarrollara dichas obligaciones y garantas para hacer de papel a los derechos.
Los derechos sociales se vean inmersos precisamente en esta
situacin dada su falta de exigibilidad y justiciabilidad, pues en
realidad esos derechos no eran tal cosa, sino que se presentaban
como normas programticas que las autoridades buscaban alcanzar, pero atendiendo simplemente a criterios de oportunismo.
88
Idem.

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67
Dicho escenario cambi con la reforma constitucional, pues con

la distincin expresa entre derechos y garantas para su proteccin, aunque falten las segundas, no pueden desconocerse los primeros.89
II. Hacia un nuevo entendimiento
de los derechos humanos. Las reformas
al artculo 1o. constitucional
Al cambio de denominacin del captulo I del ttulo primero debe
sumarse una gran cantidad de reformas que cambian la forma de
entender el texto constitucional. El artculo 1o. de la Constitucin,
por ejemplo, cambi radicalmente sus contenidos a travs de las
tres reformas de las que ha sido objeto. En su versin original este
artculo dispona:
En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las
garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones
que ella misma establece.
Con la primera reforma que tuvo este artculo (DOF del 14

de agosto de 2001) se le adicionaron un segundo y tercer prrafos, a fin de afianzar el principio de igualdad que en l se estableca. El segundo prrafo que se aadi al artculo 1o. contena
el texto que el Constituyente de 1917 haba asignado al artculo
2o., en el que se determinaba la prohibicin de la esclavitud en
nuestro pas, y que sealaba que los esclavos del extranjero que
entraran al territorio nacional alcanzaran, por ese solo hecho, su
libertad y la proteccin de las leyes.
Por su parte, el tercer prrafo que se agreg al artculo 1o.
implicaba la inclusin expresa en el texto constitucional de un
principio fundamental: la no discriminacin. En la reforma de
agosto de 2001 al artculo 1o. se estableci que en Mxico:
89
Ibidem,
p. 156.

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68
Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico

o nacional, el gnero, la edad, las capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones,
las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra
la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas.
Esta adicin contempla un listado no limitativo de cualidades

por las que no puede discriminarse a las personas, lo que implica
la proteccin ante tratos desiguales ilegtimos que podran fundarse en alguno de los criterios sealados en la reforma. Algunos de
estos criterios, sin embargo, fueron criticados por ambiguos o imprecisos, lo que dio pie a una segunda reforma al artculo (DOF del
4 de diciembre de 2006), con la cual se incorpor el trmino discapacidades en lugar de capacidades diferentes en el listado
que contemplaba el prrafo tercero del artculo 1o. constitucional.
En los dictmenes elaborados tanto en la Cmara de Diputados como en la Cmara de Senadores se sealaron las precisiones
que la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) haba realizado para reconocer la diferencia entre los trminos deficiencia,
discapacidad y minusvala con los que se haca referencia a
este grupo de personas, que generaban confusiones y equvocos,
a efecto de preservar y hacer valer sus derechos.90
90
De acuerdo con los documentos de la Organizacin Mundial de la Salud
que se tomaron en cuenta al dictaminar la iniciativa, se entiende por deficiencia
a toda prdida o anormalidad de una estructura o funcin psicolgica o anatmica; mientras que discapacidad es toda aquella restriccin o ausencia, debido
a una deficiencia en la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro
del margen que se considera normal para un ser humano y la cual es causada
o agravada por el entorno econmico y social, y la minusvala es considerada
como una situacin desventajosa para un individuo determinado, consecuencia
de una deficiencia o discapacidad que limita o impide el desempeo de un rol
que es normal en su caso, y la cual depende de la edad, sexo y factores sociales
y culturales. Estos argumentos se encuentran contenidos en el Dictamen de la
Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados, con proyecto
de decreto que reforma el artculo 1o., prrafo tercero, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en la Gaceta Parlamentaria el 20
de abril de 2006.

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69
Por lo tanto, y de acuerdo con los planteamientos de la OMS,

se seal que capacidades diferentes las tenemos todos y, por
tanto, en concordancia con los conceptos aportados por la propia
Organizacin, se decidi incluir el trmino discapacidades en
el prrafo tercero del artculo 1o. constitucional a fin de hacer
referencia a las personas con algn tipo de discapacidad mental,
intelectual, sensorial o motriz.
La reforma en materia de derechos humanos de junio de
2011 implic tambin cambios importantes al artculo 1o. constitucional. El primer prrafo de este precepto seala, a partir de
esta reforma (DOF del 10 de junio de 2011), que en Mxico todas
las personas gozan no slo de los derechos humanos reconocidos en la Constitucin, sino tambin de aquellos contenidos en
los tratados internacionales de los que nuestro pas es parte, as
como de las garantas para su proteccin.
Este cambio abre nuestro sistema jurdico al derecho internacional de los derechos humanos y contiene implicaciones muy
importantes para todos los operadores jurdicos, pues el catlogo
de derechos con proteccin constitucional se ampla de forma
considerable al integrarse a l los derechos contenidos en instrumentos de carcter internacional.
Otro cambio importante se da en el prrafo segundo del artculo 1o., que establece que las normas relativas a los derechos
humanos deben interpretarse de conformidad con la Constitucin y los tratados internacionales de la materia, favoreciendo
en todo tiempo a las personas la proteccin ms amplia. A esta
inclusin del principio pro persona se suman las disposiciones contenidas en el tercer prrafo del artculo 1o. constitucional, que
ordena a todas las autoridades, en el mbito de sus competencias,
respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En consecuencia, de acuerdo con el actual texto constitucional, el Estado deber prevenir, investigar, sancionar y reparar
las violaciones a los derechos humanos en los trminos que esta-

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70
blezca la ley. La reforma a este prrafo implica, como advierte

Juan N. Silva Meza, un cuarteto de obligaciones correlativas a
los derechos humanos, un cuarteto de principios que rigen esta
materia y un cuarteto de deberes para disminuir sus violaciones,
que se encuentran vinculados entre s. Y es que la manera en que
se atienden dichas obligaciones est condicionada a la luz de los
principios, lo que a su vez repercute en el modo de encarar aquellos deberes.
Estos tres prrafos, siguiendo los planteamientos de Silva
Meza, estn cambiando ya nuestro orden jurdico y han servido como uno de los pilares para que en el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin se resolviera el expediente varios
912/2010, concerniente al cumplimiento de la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos que recay en el
caso Radilla Pacheco. La resolucin de la Suprema Corte en este
caso ha sentado un precedente que ha revolucionado la imparticin de justicia en el pas, al darle entrada el control de convencionalidad difuso, al mismo tiempo que ha matizado el monopolio del control de constitucionalidad depositado en los tribunales
federales.91
Otro aspecto que debe tomarse en cuenta es que con la reforma se seala como titulares de los derechos a las personas y no
a los individuos. Con ello se reafirma el reconocimiento que ya
desde hace tiempo en nuestro pas se haca de las personas morales como titulares de derechos y se reconocen tambin los derechos de los colectivos. De esta manera, la reforma constitucional
de 2011 se hace compatible con la modificacin previa que experiment el artculo 17 constitucional, con la cual se incorporaron
al ordenamiento mexicano las acciones colectivas, a la par que
con la reforma en materia de amparo, que introduce la figura del
inters legtimo colectivo.92
91
Silva
Meza, Juan N., op. cit., nota 87, pp. 153-163.

pp. 157 y 158.
92
Ibidem,

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71
Adems de estos cambios, a travs de la reforma en materia

de derechos humanos se hizo otra puntualizacin relacionada
con la clusula de no discriminacin contenida en el texto constitucional, que por la adicin de nuevos prrafos al artculo 1o.,
a partir de esta reforma, pas a ser el quinto. La modificacin en
este sentido fue agregar, despus de preferencias, la palabra
sexuales entre los motivos por los que quedaba prohibido discriminar.93 En el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales y de Estudios Legislativos, con opinin de la
Comisin de Reforma del Estado del Senado de la Repblica
del 8 de marzo de 2011, se aclar que esta modificacin brindara mayor certeza jurdica y proteccin a las personas no heterosexuales en todos los mbitos sociales, ya que este cambio corresponda a la realidad a la que se enfrentaban muchas personas
que llegaban a ser discriminadas en los mbitos familiar, escolar,
laboral y social, que haba producido agresiones fsicas, verbales,
psicolgicas, tortura e incluso la muerte.
III. Los pueblos y comunidades indgenas
en la Constitucin
La materia indgena encontr su expresin constitucional por primera vez en 1992, cuando el artculo 4o. se reforma por quinta
ocasin (DOF del 28 de enero de 1992) para adicionar un nuevo
prrafo en el que se establecera que la nacin mexicana tiene una
composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indgenas, y que la ley protegera y promovera el desarrollo de sus
lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas
de organizacin social, y garantizara a sus integrantes el efectivo
acceso a la jurisdiccin del Estado. Este primer prrafo dispona
tambin que en los juicios y procedimientos agrarios en los que los
pueblos indgenas fueran parte se tomaran en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos establecidos por la ley.
93
Rojas
Caballero, Ariel Alberto, op. cit., nota 82, p. 78.

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72
La publicacin de esta reforma se dio, como refiere Gonzlez

Galvn, en el contexto del Quinto Centenario del Descubrimiento-Encuentro-Conquista de Amrica, al que nuestro pas llegaba
sin un reconocimiento constitucional de sus pueblos indgenas,
aun siendo el pas latinoamericano con mayor poblacin perteneciente a ese grupo. Con las modificaciones constitucionales de
1992 se cambi el modelo monocultural concebido desde el siglo
XIX en nuestro pas, por otro, en el que se incorporara el principio de la diferencia cultural como uno de sus pilares. De esta
manera, la adecuacin del texto constitucional a una realidad
que se impona se dio, pero los cambios estructurales que eran
necesarios en la materia llegaran solamente aos despus.94
En efecto, a partir de 1994 con la insurreccin zapatista que
tuvo lugar en Chiapas se empez a gestar un cambio indito en
el pas: los indgenas comenzaron a entablar un dilogo con el
gobierno federal para acordar el reconocimiento constitucional
de los derechos indgenas, que se materializara en 2001 con la
publicacin de la primera reforma que tendra el artculo 2o.
de la Constitucin (DOF del 14 de agosto de 2001).95 A travs de
esta reforma, la prohibicin de la esclavitud, que se encontraba
contenida en dicho numeral, se traslad al artculo 1o., y, en consecuencia, el nuevo texto del artculo 2o. recogera los principios
de reconocimiento y proteccin a la cultura y los derechos de los
indgenas, sus comunidades y sus pueblos.
El reformado artculo 2o. iniciara con una definicin fundamental: la nacin mexicana es nica e indivisible; sin embargo,
inmediatamente despus sealara que sta tiene una composi94
Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Comentario al artculo 2o. constitucional, Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, 8a. ed., Mxico, Miguel ngel Porra-SCJN-TEPJF-IFE-Cmara de Diputados-Senado de
la Repblica, 2012, t. I, p. 457.
95
Idem. De hecho, al presentar la iniciativa de reforma constitucional, el
Ejecutivo seal que la manera acertada de reiniciar el proceso de paz en Chiapas era retomar la iniciativa de la Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA), que reflejaba lo pactado en los Acuerdos de San Andrs Larrinzar, y
convertirla en una propuesta de reforma constitucional.

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73
cin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. De esta forma, se recogi en nuestro texto constitucional
la naturaleza pluritnica y pluricultural que se contena en el primer prrafo del artculo 4o., al lado de una visin monocultural
que era innecesario conservar, pues la reforma no pretenda la
desunin ni la divisin del Estado, sino incluir en su unidad e indivisibilidad los derechos de los pueblos indgenas.96
Despus de establecer el carcter pluricultural de la nacin,
se definira en el texto constitucional lo que deba entenderse por
pueblos indgenas. En este sentido, se seal que estos pueblos
son los que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan
sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas. La referencia al territorio actual del pas se
hizo con el fin de evitar la extraterritorialidad de la ley, y la acotacin que remiti al inicio de la colonizacin puede entenderse
si se piensa en el proceso histrico en que los estados coloniales
agruparon en su interior, de modo subordinado y sometido, a
diversas sociedades.97
Los elementos de esta definicin son tomados del Convenio
169 sobre Derechos de los Pueblos Indgenas de la Organizacin
Internacional del Trabajo. De hecho, tambin derivado de ese
Convenio se estableci como un aspecto fundamental para determinar a quines se aplicaran las disposiciones sobre pueblos
indgenas la conciencia de su identidad. Esta disposicin, como
seala Jos Ramn Cosso, cumple con dos funciones: en primer
lugar, fija un criterio de pertenencia o adscripcin de los individuos a los pueblos indgenas y, de esa forma, de identificacin de
ciertos individuos como indgenas; en segundo trmino, avan96
Gonzlez
Galvn, Jorge Alberto, La reforma constitucional en materia indgena, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional,
nm. 7, julio-diciembre 2002, pp. 254 y 255.
97
Prez Portilla, Karla, La nacin mexicana y los pueblos indgenas en
el artculo 2o. constitucional, en Carbonell, Miguel y Prez Portilla, Karla,
Comentarios a la reforma constitucional en materia indgena, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2002, p. 60.

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74
za la idea de que existen disposiciones sobre pueblos indgenas,

lo que significa, necesariamente, la confirmacin de los pueblos
como sujetos de derecho.98
Otro concepto que se incluy en la Constitucin con la reforma fue el de comunidades integrantes de un pueblo indgena,
a las que se defini como aquellas que forman una unidad social,
econmica y cultural, asentada en un territorio, y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Asimismo, se dispuso que el derecho de los pueblos indgenas a la
libre determinacin se ejercera en un marco constitucional de
autonoma que asegurara la unidad nacional, y que el reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se hara en las
Constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberan tomar en cuenta criterios etnolingsticos y de asentamiento
fsico.
La reforma constitucional de 2001 reconoce y garantiza
tambin el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas
a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para
realizar una serie de acciones. Entre ellas se encuentra decidir
sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. Otro de los mbitos en los que se reconoce autonoma a estos pueblos y comunidades es la aplicacin
de sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de
sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de la
Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos
humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las
mujeres. En este sentido, se dej a la ley la determinacin de
los casos y procedimientos de validacin que llevaran a cabo los
jueces o tribunales.
Adems, la autonoma de los pueblos y comunidades indgenas se extendi para que stos pudieran elegir, de acuerdo con
sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias
de gobierno interno, garantizando la participacin de las muje98
Cosso
Daz, Jos Ramn, op. cit., nota 64, p. 103.

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75
res en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco

que respetara el pacto federal y la soberana de los estados.
Tambin se les otorg autonoma para, entre otras cosas,
preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyeran su cultura e identidad; conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras; acceder al
uso y disfrute preferente de los recursos y lugares que habitaran
y ocuparan las comunidades, salvo aquellos que correspondieran
a las reas estratgicas; elegir, en los municipios con poblacin
indgena, representantes ante los ayuntamientos, as como para
acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado.
Sobre estos puntos, la reforma dej tambin que las Constituciones y leyes de las entidades federativas establecieran las
caractersticas de libre determinacin y autonoma que mejor expresaran las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas
en cada entidad, as como las normas para el reconocimiento de
las comunidades indgenas como entidades de inters pblico.
Es importante sealar que adems de los derechos que se
contemplaban en la iniciativa de reforma constitucional presentada por el Ejecutivo, en la Cmara de Senadores se aadi un
apartado B, en el cual se incorpor un conjunto de acciones
de gobierno cuyo objetivo fue concretar el compromiso de establecer un nuevo pacto entre sociedad, gobierno federal y pueblos
indgenas, tal y como lo sealaban los Acuerdos de San Andrs.
En el dictamen elaborado en el Senado se seal que estas acciones tendran como fin garantizar polticas sociales especficas, de
beneficio directo a las comunidades indgenas en lo tocante a la
vivienda, educacin, salud, mujeres y nios, actividades productivas, oportunidades econmicas, desarrollo regional y desarrollo
sustentable.
As, en el texto constitucional se seal que la Federacin, los
estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, estableceran las instituciones y determinaran las polticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los

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indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades,

las cuales deberan ser diseadas y operadas conjuntamente con
ellos.
De esta forma, para abatir las carencias y rezagos que afectaban a estos pueblos se estableci la obligacin para esas autoridades de impulsar el desarrollo regional de las zonas indgenas;
garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo
la educacin bilinge e intercultural; asegurar el acceso efectivo
a los servicios de salud mediante la ampliacin de la cobertura
del sistema nacional; mejorar las condiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para la convivencia y recreacin;
propiciar la incorporacin de las mujeres indgenas al desarrollo;
apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de
las comunidades indgenas; establecer polticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indgenas, y consultar a stos
en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo.
Para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, la reforma determin que la Cmara de Diputados del Congreso de
la Unin, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el mbito de sus respectivas competencias, estableceran las partidas especficas destinadas al cumplimiento de
estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprobaran,
as como las formas y procedimientos para que las comunidades
participaran en el ejercicio y vigilancia de las mismas. Tambin
se dispuso que, sin perjuicio de los derechos establecidos a favor
de los indgenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad
equiparable a aqullos tendra los mismos derechos, tal y como
lo estableciera la ley.
Los contenidos del artculo 2o. que se dieron a partir de la
reforma de 2001 se mantuvieron en sus trminos durante ms de
una dcada, hasta que en 2015 (DOF del 22 de mayo de 2015),
a fin de favorecer la igualdad sustancial en materia poltica entre
hombres y mujeres, se modific la fraccin III del apartado A
de este precepto. El texto constitucional plantea a partir de esta
reforma que se garantizar que las mujeres y los hombres ind-

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77
genas disfruten y ejerzan su derecho de votar y ser votados en

condiciones de igualdad, as como a acceder y desempear los
cargos pblicos y de eleccin popular para los que hayan sido
electos o designados, en un marco que respete el pacto federal y
la soberana de los estados. Asimismo, se estableci de manera
determinante que en ningn caso las prcticas comunitarias podrn limitar los derechos poltico-electorales de los y las ciudadanas en la eleccin de sus autoridades municipales.
IV. El derecho a la educacin
en el texto constitucional
La materia educativa ha librado una serie de cambios de gran

trascendencia a lo largo de la historia constitucional de nuestro
pas. Ignorada en la Constitucin de 1857 debido a las ideas de
repudio a la intromisin del Estado en la enseanza que privaban
en la poca, no fue sino hasta la integracin del Constituyente de
1917 cuando este tema adquiri una importancia toral dentro del
mbito constitucional.
En el informe que Venustiano Carranza present ante los
diputados constituyentes dedic una somera referencia al empeo en difundir la instruccin por todos los mbitos sociales,
y, finalmente, despus de arduas discusiones, la regulacin sobre
esta materia se incluy en el artculo 3o.,99 que estableci las caractersticas constitucionales de la enseanza impartida por el
Estado, y la primaria, elemental y superior de los establecimientos particulares. Esta referencia haca posible inferir que el poder
pblico atendera la funcin educacional, aunque no en forma
exclusiva.100
99
Francisco J. Mjica, en los debates del Constituyente, seal que ningn
momento de los que la Revolucin haba pasado, haba sido tan grande, tan
palpitante y tan solemne como el momento en que el Congreso Constituyente
discuti el artculo 3o. de la Constitucin.
100
Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 40a. ed., Mxico, Porra, 2011, p. 391.

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78
El texto original del artculo 3o. sealaba tambin la prohibicin para las corporaciones religiosas y los ministros de culto
de establecer o dirigir escuelas de instruccin primaria. Asimismo, dispona que las escuelas primarias particulares slo podran
establecerse sujetndose a la vigilancia oficial, y que en los establecimientos oficiales se impartira gratuitamente la enseanza primaria. Esta regulacin se mantuvo inalterada hasta 1934
(DOF del 13 de diciembre de 1934), cuando se reconfigur este
precepto constitucional.
A travs de esta reforma, como seala Mario Melgar Adalid,
se imprimi un contenido ideolgico al artculo 3o., al establecer
que la educacin que impartiera el Estado sera socialista. Los
cambios constitucionales que se dieron bajo el gobierno del presidente Crdenas tuvieron como base una iniciativa formulada
por el Comit Ejecutivo Nacional del Partido Nacional Revolucionario que la totalidad de los diputados hizo suya, y a travs
de ella se excluy toda doctrina religiosa, adems de establecerse
que se combatiran tanto el fanatismo como los prejuicios, para
lo cual la escuela organizara sus enseanzas y actividades en forma que permitiera crear en la juventud un concepto racional y
exacto del universo y de la vida social.101 Asimismo, se determin
que slo el Estado impartira educacin primaria, secundaria y
normal; pero tambin se contempl la posibilidad de que se concedieran autorizaciones a los particulares que desearan impartir
educacin en cualquiera de dichos grados, siempre y cuando se
tuvieran en cuenta ciertos lineamientos.
El primero de ellos era que las actividades y enseanzas de
los planteles particulares deberan ajustarse, sin excepcin alguna, a los planteamientos ideolgicos y a las exclusiones contenidas en la primera parte del artculo 3o., y que estaran a cargo de
personas que en concepto del Estado tuvieran suficiente preparacin profesional, conveniente moralidad e ideologa acorde con
101
Melgar Adalid, Mario, Comentario al artculo 3o. constitucional,
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), 13a. ed., Mxico,
Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, t. I, p. 26.

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79
ese precepto. Consecuentemente, las corporaciones religiosas, los

ministros de los cultos, las sociedades por acciones que exclusiva
o preferentemente realizaran actividades educativas, y las asociaciones o sociedades ligadas directa o indirectamente con la
propaganda de un credo religioso, no intervendran en forma
alguna en escuelas primarias, secundarias o normales, ni podran
apoyarlas econmicamente.
El siguiente lineamiento a respetarse por parte de los particulares era que la formacin de planes, programas y mtodos de
enseanza correspondera en todo caso al Estado, lo que implicaba el control de ste sobre los contenidos y formas de impartir
la educacin en esos grados. El artculo 3o. sealaba tambin
que no podran funcionar los planteles particulares sin haber
obtenido previamente la autorizacin expresa del poder pblico. Asimismo, a fin de asegurar el control sobre la educacin, se
sealaba que el Estado podra revocar en cualquier tiempo las
autorizaciones concedidas a los particulares, y contra esa revocacin no procedera recurso o juicio alguno. Estas mismas normas
regiran la educacin de cualquier tipo o grado que se impartiera
a obreros y campesinos.
Otro aspecto fundamental contemplado en esta reforma y
que le otorgaba un amplio poder sobre el sistema educativo a las
autoridades, era que el Estado podra retirar discrecionalmente
en cualquier tiempo el reconocimiento de validez oficial a los estudios hechos en planteles particulares.
Se conserv la gratuidad de la enseanza primaria impartida
por el Estado, pero se aadi su obligatoriedad. Adems, se dispuso que el Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica, expedira las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social educativa entre la
Federacin, los estados y los municipios, a fijar las aportaciones
econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar
las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplieran o
no hicieran cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a
todos aquellos que las infringieran.

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80
La segunda reforma que tuvo este artculo constitucional se

dio en 1946 (DOF del 30 de diciembre de 1946) bajo el gobierno
de Manuel vila Camacho, y con ella se consolidaron las bases
para el dominio educativo del sector pblico y el agigantado crecimiento de la labor educativa del pas en los regmenes subsiguientes.102 Con estos cambios constitucionales, que se atribuyen
al entonces secretario de Educacin Pblica Jaime Torres Bodet,
se modific casi totalmente el contenido del artculo 3o. Uno de
los aspectos fundamentales de la reforma fue la supresin de la
parte ideolgica que se haba impreso a travs de la reforma de
1934. De esta manera, se estableci que la educacin impartida
por el Estado tendera a desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano y fomentara en l, a la vez, el amor a la
patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
La separacin de la educacin de aspectos religiosos se conserv, pero se acentuaron sus alcances al determinarse que, garantizada la libertad de creencias en el texto constitucional, el
criterio que orientara dicha educacin se mantendra por completo ajeno a cualquier doctrina religiosa, y, basado en los resultados del progreso cientfico, luchara contra la ignorancia y sus
efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.
Adicionalmente establecera algunos principios relacionados
con el criterio que orientara a la educacin. El primero de ellos
sera fundamental en nuestro sistema constitucional, pues se refera a su carcter democrtico, pero considerando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen
poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. El segundo sera su carcter nacional, en cuanto sin hostilidades
ni exclusivismos atendera a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa
de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra
102
Melgar Adalid, Mario, Las reformas al artculo tercero constitucional,
op. cit., nota 60, p. 462.

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81
independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento

de nuestra cultura.
El criterio que deba orientar la educacin tendra, finalmente, que contribuir a la mejor convivencia humana, tanto por los
elementos que aportara a fin de robustecer en el educando, junto
con el aprecio por la dignidad de la persona y la integridad de la
familia, la conviccin del inters general de la sociedad, cuanto
por el cuidado que pusiera en sustentar los ideales de fraternidad
e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de sectas, de grupos, de sexos o de individuos.
Los planteles particulares, as como aquellos que impartieran
educacin destinada a obreros y a campesinos, deberan ajustarse a estos criterios y tendran que cumplir los planes y programas
oficiales. Asimismo, se reiter que la educacin primaria sera
obligatoria, pero se determin tambin que toda la que impartiera el Estado sera gratuita.
La reforma de 1946 determin la manera de impartir educacin y su regulacin durante varios aos, hasta que en 1980 se
publicara una nueva adicin al artculo 3o., con la cual se garantizara constitucionalmente la autonoma universitaria (DOF del
9 de junio de 1980). La exposicin de motivos de esta reforma,
despus de referir que el artculo 3o. defina nuestra vocacin
por la libertad, la solidaridad en la independencia, la justicia y el
desarrollo equitativo, sealaba que sta tena como objeto hacer
patente el compromiso permanente por parte del Estado de respetar irrestrictamente la autonoma a fin de que las instituciones
de cultura superior se organizaran, administraran y funcionaran
libremente, as como para que fueran sustento de las libertades,
pero no como una frmula de endeudamiento que implicara un
derecho territorial por encima de las facultades primigenias del
Estado.
Con estas premisas, en el texto constitucional se dispuso que
las universidades y las dems instituciones de educacin superior
a las que la ley otorgara autonoma tendran la facultad y responsabilidad de gobernarse a s mismas; realizaran sus fines de edu-

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82
car, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios

establecidos en el propio artculo 3o., respetando la libertad de
ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de las ideas;
determinaran sus planes y programas; fijaran los trminos de
ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, y
administraran su patrimonio.
Adems, se estableci que las relaciones laborales tanto del
personal acadmico como del administrativo se normaran por
el apartado A del artculo 123, en los trminos y con las modalidades que estableciera la Ley Federal del Trabajo, conforme a
las caractersticas propias de un trabajo especial, de manera que
concordaran con la autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los fines de las instituciones de educacin superior.
La reforma constitucional que se public a inicios de la dcada de los aos noventa (DOF del 28 de enero de 1992), con la
cual se reconfiguraron las relaciones Estado-Iglesia en nuestro
pas, tambin tuvo ecos en el artculo 3o. constitucional. En la
iniciativa que se present ante la Cmara de Diputados, para
matizar las relaciones con las iglesias se introdujeron cambios
que les abrieron nuevas posibilidades. Para preparar el camino
hacia esa apertura, en la iniciativa se seal que el laicismo no
era sinnimo de intolerancia o de anticlericalismo ni censuraba
las creencias de una sociedad comprometida con la libertad.
Por ende, lo que deba buscarse con la regulacin contenida
en el artculo 3o. constitucional era evitar que la educacin oficial privilegiara a alguna religin o que promoviera el profesar
alguna, pues ello entraara lesionar la libertad de creencias de
quienes optaban por mantenerse al margen de los credos. Por
eso, los diputados propusieron introducir el adjetivo de laica,
que definira la educacin impartida por el Estado. Al mismo
tiempo, se dividi el primer prrafo de la fraccin I para separar
la exigencia de que la educacin se mantuviera ajena a cualquier
doctrina religiosa del texto restante del prrafo primero de esa
fraccin, que se ubic como la fraccin II. La palabra sectas
contenida en el inciso c de la anterior fraccin I se cambi tam-

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83
bin, por lo que a partir de 1992 lo que se evitara a travs de la

educacin seran los privilegios de religin.
Un cambio fundamental que se dio con esta reforma fue la
derogacin de la regulacin contenida en la antigua fraccin IV.
Con l desapareci la prohibicin a las corporaciones religiosas o ministros de los cultos de intervenir en planteles en que se
impartiera educacin primaria, secundaria y normal, as como
la destinada a obreros y campesinos. La nueva fraccin IV establecera entonces que la educacin impartida en los planteles
particulares se orientara a los fines contemplados en el primer
prrafo del artculo y con los contenidos de la reformada fraccin II. Los contenidos de la fraccin III, por su parte, seran los
de la entonces fraccin II. Los cambios en la numeracin de las
fracciones aludidas y el hecho de que los planteles particulares
no quedaran sujetos a la fraccin I hizo posible as que stos
pudieran, a partir de la entrada en vigor de la reforma, ofrecer
adicionalmente educacin religiosa.
La quinta reforma al artculo 3o. tuvo lugar en 1993 (DOF
del 5 de marzo de 1993). A travs de ella se incluy en el texto
constitucional el derecho de todo individuo a recibir educacin
y la obligacin del Estado de impartir la educacin preescolar,
primaria y secundaria. Adems, se estableci el carcter de obligatoria de la educacin secundaria y la posibilidad de que los
particulares impartieran educacin en todos sus tipos y modalidades. Se reiter que toda la educacin impartida por el Estado
sera gratuita, y se dispuso que adems de impartir la educacin
preescolar, primaria y secundaria, el Estado promovera y atendera todos los tipos y modalidades educativos incluyendo la
educacin superior necesarios para el desarrollo de la nacin;
apoyara la investigacin cientfica y tecnolgica, y alentara el
fortalecimiento y difusin de nuestra cultura.
Otro aspecto importante de la reforma de 1993 fue la cancelacin del rgimen jurdico especial a que estaba sujeta la educacin que se imparta a obreros o campesinos, introducido en
1934. Bajo el amparo de la igualdad jurdica, el poder reforma-

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84
dor de la Constitucin consider que ni los obreros ni los campesinos deberan quedar sujetos a normas tutelares particulares.103
Tambin se dio facultad al Ejecutivo Federal para determinar los
planes y programas de estudio de la educacin primaria, secundaria y normal para toda la Repblica. Para esos efectos, con la
reforma tambin se estableci el deber del Ejecutivo Federal de
considerar la opinin de los gobiernos de las entidades federativas
y de los diversos sectores sociales involucrados en la educacin.
Un cambio tambin de suma relevancia que se dio con esta
reforma estuvo relacionado con las formas que la Constitucin
estableca para concesionar servicios educativos a particulares.
La reforma cancel la posibilidad que tena el Estado para negar
o revocar las autorizaciones otorgadas a los particulares sin que
contra tales resoluciones procediera juicio o recurso alguno. La
facultad que tena el Estado para retirar discrecionalmente y en
cualquier tiempo el reconocimiento de validez oficial a los estudios hechos en planteles particulares tambin corri una suerte
similar. La reforma consign que el Estado otorgara y retirara
el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realizaran en planteles particulares, pero ahora en los trminos que
estableciera la ley. Esto confiri a los particulares un medio jurdico de defensa frente a los actos de autoridad relacionados
con estas decisiones, evitando el estado de indefensin en que se
encontraban.104
La educacin sealada como obligatoria se fue extendiendo
con el paso de los aos, y en eso consistieron dos de las reformas
que tuvo posteriormente el artculo 3o. constitucional. La primera de ellas, publicada en 2002 (DOF del 12 de noviembre de 2002),
incluy la educacin preescolar como parte de la educacin que
tena este carcter, mientras que la segunda (DOF del 9 de febrero
de 2012) extendi la obligatoriedad a la media superior y seal
a la educacin preescolar, primaria y secundaria como los grados
que conformaran la educacin bsica en nuestro pas.
103
Melgar
104
Idem.
Adalid, Mario, Comentario..., op. cit., nota 101, pp. 33 y ss.

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85
Entre estos dos cambios constitucionales se public la reforma en materia de derechos humanos (DOF del 10 de junio de
2011) que, como se ha sealado anteriormente, supuso un cambio de paradigma en nuestro sistema jurdico, y que incidi en
diversos mbitos. Uno de ellos fue la educacin, pues con esta reforma se dispuso que sta fomentara en el ser humano el respeto
a los derechos humanos.
Finalmente, otro cambio constitucional de importantes alcances en materia educativa se dio en 2013 (DOF del 26 de febrero de 2013). Con l se estableci que el Estado debera garantizar
la calidad en la educacin obligatoria, de manera que los materiales y mtodos educativos, la organizacin escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos
garantizaran el mximo logro de aprendizaje de los educandos.
Este agregado implica nuevas cargas materiales para la autoridad, que deber realizar una serie de acciones a fin de lograr
ciertos estndares educativos.
Un segundo punto fundamental que se dio con la reforma de
2013 fue la regulacin a nivel constitucional de un mecanismo
de evaluacin para el ingreso y permanencia de los docentes.
La fraccin III del artculo 3o. contempla ahora que el ingreso
al servicio docente y la promocin a cargos con funciones de direccin o de supervisin en la educacin bsica y media superior
que imparta el Estado se llevarn a cabo mediante concursos de
oposicin que garanticen la idoneidad de los conocimientos y
capacidades que correspondan.
Asimismo, se deja a una ley reglamentaria la determinacin
de los criterios, trminos y condiciones de la evaluacin obligatoria para el ingreso, la promocin, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educacin. Para
asegurar el cumplimiento de estas disposiciones se consigna que
sern nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Estas disposiciones, sin embargo, no son
aplicables a las universidades o a las instituciones de educacin
superior a las que la ley otorgue autonoma.

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86
El otro cambio trascendental que se da con esta reforma es

la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y la
asignacin de su operacin al Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, al que se le otorga la naturaleza jurdica
de organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. A este Instituto le corresponde, a partir de la
entrada en vigor de la reforma, evaluar la calidad, el desempeo
y los resultados del sistema educativo nacional en la educacin
preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello, el
texto constitucional le asigna tres deberes fundamentales.
El primero es disear y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema. El segundo es la expedicin de los lineamientos a los que se sujetarn
las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las
funciones de evaluacin que les corresponden. El tercer deber,
por su parte, es generar y difundir informacin y, con base en sta,
emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendentes a mejorar la calidad de la educacin y su equidad,
como factor esencial en la bsqueda de la igualdad social.
El rgano de direccin del Instituto, de acuerdo con la reforma constitucional, es una Junta de Gobierno compuesta por
cinco integrantes, que debern ser personas con capacidad y experiencia en las materias competencia de ese organismo autnomo, y desempearn su encargo por periodos de siete aos en
forma escalonada y podrn ser reelectos por una sola ocasin.105
A fin de asegurar la independencia del Instituto, se reconocieron
algunas garantas para los integrantes de su Junta de Gobierno,
como el hecho de que slo podrn ser removidos por causa grave
en trminos del ttulo IV de la Constitucin.
Adems, ser el propio rgano de direccin el que, de manera colegiada, nombrar a su presidente, con voto mayoritario
105
Para la eleccin de estos integrantes el Ejecutivo Federal someter a consideracin de la Cmara de Senadores una terna, con previa comparecencia de
las personas propuestas, para que ese rgano legislativo designe al integrante
que debera cubrir la vacante por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes o, durante sus recesos, de la Comisin Permanente.

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87
de tres de sus integrantes. Los principios que rigen al Instituto

son independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusin, y se deja a la ley el establecimiento de los
mecanismos y acciones necesarios que les permitan a este organismo y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz
colaboracin y coordinacin para el mejor cumplimiento de sus
respectivas funciones.
V. Los nuevos derechos contenidos
en el artculo 4o.
Uno de los artculos que se ha reformado ms dentro del captulo
primero es el 4o. Este precepto ha sido llamado por la doctrina
el cajn de sastre del captulo de garantas, pues como seala
Vctor M. Martnez Bull-Goyri, en las ltimas dcadas ha sido
utilizado por el poder reformador de la Constitucin para incluir
ah derechos que no guardan ninguna relacin entre s, salvo, de
alguna manera, que todos pueden catalogarse entre los derechos
de segunda generacin o de carcter social.106
La primera de estas reformas (DOF del 31 de diciembre de
1974) cambi el contenido del texto original de este numeral, que
estaba dedicado a la libertad de profesin, industria, comercio
y trabajo. Con la reforma de 1974, estos contenidos pasaron al
artculo 5o., y en el artculo 4o. se integraron dos prrafos, que
buscaban mejorar las condiciones de igualdad entre hombres y
mujeres. El primero de ellos dispuso que el varn y la mujer son
iguales ante la ley, la cual proteger la organizacin y el desarrollo de la familia. Acorde con el contenido de este prrafo, el
segundo seal que toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y el espaciamiento de sus hijos.
La reforma correspondi, como indica Martnez Bull-Goyri,
a la dinmica de las relaciones internacionales de nuestro pas,
106
Martnez Bull-Goyri, Vctor M., Los derechos humanos en las reformas a la Constitucin mexicana de 1917, Ochenta aos..., cit., nota 60, p. 12.

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88
debido a que ambos temas estaban vinculados en gran medida

con los movimientos feministas que impulsaron la celebracin
del Ao Internacional de la Mujer.107 Si bien la primera parte de
la reforma ha sido considerada innecesaria por algunos autores,
pues se piensa que esta igualdad estaba contemplada en el primer prrafo del artculo 1o. constitucional, debe reconocerse que
En ese entonces resultaba, y resulta de hecho tambin ahora, til
establecer explcitamente esa condicin de igualdad entre hombres y mujeres desde la misma Constitucin, ya que, ya sea por
nuestras condiciones de desarrollo econmico, de expansin de
la educacin por nuestra composicin pluritnica, por nuestra
peculiar idiosincrasia, o por cualquier causa a la que se quiera
atribuir, es una realidad, que an hoy, no obstante que mucho se
ha avanzado desde 1974, son muchas las mujeres en nuestro pas
que cotidianamente padecen condiciones de desigualdad e incluso acciones claramente discriminatorias con relacin al hombre,
que se convierten en descarados atentados a su condicin de seres
humanos y a su dignidad, y esto en todos los campos de la vida
social, en el seno familiar, en la educacin, en la atencin de la
salud, muy especialmente en materia laboral, donde con absoluta
cotidianidad se sigue prefiriendo a los hombres sobre las mujeres
para el desempeo en un nmero importante de actividades, y
donde las mujeres sufren constantes agresiones nicamente por
sus condicin de mujeres.108
El segundo prrafo que se integr al artculo 4o. abord el

tema de la planificacin familiar, impidiendo que el Estado pudiera condicionar su ejercicio o que cualquier persona pudiera
interferir en las decisiones que sobre el nmero y espaciamiento
de sus hijos tomaran los habitantes del pas.
La segunda reforma a este artculo (DOF del 18 de marzo
de 1980) le adicion un tercer prrafo, en el que se estableci el
107
Idem.
108
Ibidem, pp. 12 y 13. Desgraciadamente estos planteamientos, a pesar de
haber sido expuestos por Martnez Bull-Goyri hace ms de veinticinco aos,
siguen vigentes.

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89
deber de los padres de preservar el derecho de los menores a la

satisfaccin de sus necesidades y a la salud fsica y mental. Este
prrafo estaba redactado con sentido obligatorio para los padres,
estableciendo para ellos la obligacin principal, y dejando para
el Estado una responsabilidad subsidiaria en la satisfaccin de
este derecho de los menores al disponer que una ley secundaria
determinara los apoyos a la proteccin de los menores.109
Sin embargo, aos ms tarde (DOF del 7 de abril de 2000)
este artculo se modific de nueva cuenta para elevar a rango
constitucional, adems de la proteccin de la salud fsica y mental, las necesidades de alimentacin y sano esparcimiento de los
nios y las nias. Se extendi tambin el deber de preservar estos
derechos a los ascendientes, tutores y custodios, adems de asignarse al Estado la responsabilidad de proveer lo necesario para
propiciar el respeto a la dignidad de la niez y el ejercicio pleno
de sus derechos, as como para otorgar facilidades a los particulares para que coadyuvaran al cumplimiento de los derechos de
la niez.
Otra reforma a favor de los derechos de las nias y nios
fue la publicada en octubre de 2011 (DOF del 12 de octubre de
2011), con la que se reconoci en el texto constitucional el inters superior de la niez, que deber guiar el diseo, ejecucin,
seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas dirigidas a la
niez. Con esta reforma se estableci tambin la obligacin por
parte de ascendientes, tutores y custodios de preservar y exigir el
cumplimiento de este principio.
Estos cambios son muy relevantes para la proteccin de los
derechos de los nios y las nias, ya que este tema tradicionalmente se ubicaba en el terreno del derecho privado, pues su regulacin estaba incluida en las disposiciones del derecho civil. De
hecho, aunque la proteccin de los menores comenz a adquirir
relevancia legislativa a principios del siglo XX, no fue hasta la
dcada de los aos ochenta que, como se ha sealado, este tema
109
Idem.

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90
adquiri en nuestro pas rango constitucional.110 Esto es as, pues,

como indica Miguel Carbonell:
La regulacin de los menores y de sus derechos por el ordenamiento jurdico tiene que ver con dos importantes procesos que
han marcado el desarrollo del constitucionalismo contemporneo: por un lado, el proceso por medio del cual se han ido constitucionalizando cada vez ms parcelas de la vida humana en la medida en que los textos constitucionales han dejado de contener
simplemente la regulacin de los poderes pblicos; y por otro
lado, el proceso de especificacin de los derechos, gracias al cual
los textos constitucionales ya no consideran a los sujetos de los derechos en forma abstracta (la persona o el ciudadano, por ejemplo) sino que toman en cuenta los distintos roles o caractersticas
que las personas asumen o desarrollan en su vida, a fin de lograr
una mejor proteccin.111
El artculo 4o. fue modificado tambin en 1983 (DOF del 3

de febrero de 1983) para adicionar un nuevo prrafo, con el que
se constitucionaliz el derecho a la salud. Con esta reforma se
estableci que toda persona tiene derecho a la proteccin de la
salud, y que una ley secundaria definira las bases y modalidades
para el acceso a los servicios de salud, y establecera la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia
de salubridad general. Esto implica que, por mandato constitucional, ser en la legislacin secundaria donde se reglamentar y
ampliar el contenido de este derecho; sin embargo, su inclusin
en el texto constitucional hace de este derecho una verdadera
garanta constitucional, que puede ser justiciable, y no una disposicin con carcter meramente programtico.
La inclusin del derecho de proteccin a la salud en el texto constitucional es, como se seala en la exposicin de motivos
de la reforma, producto de una vieja aspiracin popular con110
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en Mxico, Mxico, CNDHUNAM, 2004, p. 898.
111
Idem.

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91
gruente con los principios de justicia social de nuestro rgimen

de convivencia y con los compromisos que en cuanto a derechos
humanos, Mxico [asumi] en la Organizacin de las Naciones
Unidas y en la Organizacin de Estados Americanos.
Hay que sealar, adems, que en el texto constitucional se
opt por la expresin derecho a la proteccin de la salud a fin
de connotar que la salud es una responsabilidad que comparten
indisolublemente el Estado, la sociedad y los interesados. Y es
que el poder reformador de la Constitucin consider que sin
la participacin inteligente, informada, solidaria y activa de los
interesados no era posible conservar, recuperar e incrementar la
salud; sin embargo, tambin dej claro que el carcter social de
este derecho impone a los poderes pblicos un deber correlativo,
al que se consider que se poda hacer frente si exista responsabilidad pblica, voluntad poltica y capacidad de ejecucin.112
Por lo tanto, como seala Roberto Ortega Lomeln, de esta adicin al artculo 4o. se pueden derivar los siguientes principios:
1. Se consagra un derecho social que no se deja al arbitrio de la
autonoma de la voluntad, teniendo el titular el derecho a disponer libremente de l y teniendo el Estado la obligacin de hacerlo
realidad, ya en forma directa, ya en coordinacin con el sector
pblico o concertadamente con los sectores social y privado.
2. El derecho a la proteccin de la salud encierra un principio
integral en su cobertura, hacindose universal y protegiendo a
todo ser humano por el mero hecho de serlo, sin necesidad de
otro requisito.
3. Se trata del derecho a la proteccin a la salud y no de la
simple expresin derecho a la salud, la cual se consider utpica
e inaplicable, toda vez que en este caso no habra un posible obligado a otorgar la prestacin de la salud per se.
4. La parte central de la garanta consiste en el acceso a los
servicios de salud, los cuales son prestados tanto por el Estado
112
La exposicin de motivos de la reforma al artculo 4o. constitucional sobre el derecho a la proteccin de la salud puede consultarse en la Revista de
Administracin Pblica, nm. 69-70, enero-junio de 1987, pp. 259 y 260.

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92
como por las organizaciones particulares dentro del mbito de la

sociedad civil, bajo la direccin del poder pblico.
5. Se alcanza la concurrencia de la Federacin y las entidades
federativas, logrando que se descentralice la operacin de los rubros de la salubridad general a estas ltimas, y
6. Finalmente, la articulacin de materias y su desglose se hace
con plenitud en la ley reglamentaria del propio artculo que es la
Ley General de Salud.113
Slo cuatro das despus de que se public esta reforma, se

adicion una vez ms el artculo 4o. (DOF del 7 de febrero de
1983) para incluir en el texto constitucional otro derecho de gran
importancia por su carcter social: el derecho a la vivienda. Con
esta reforma se estableci que toda familia tendra derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa, adems de sealarse que la
ley establecera los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo. Al igual que el relativo al derecho a la proteccin de la salud, este prrafo contiene una marcada carga social
que se proyecta a favor del ncleo familiar para satisfacer una
necesidad familiar bsica de la que depende el ejercicio de otros
derechos.
Rodolfo Lara Ponte, cuando aborda el contenido de esta
reforma, seala que la vivienda es un elemento que requera de
la intervencin del Estado en su papel regulador, pues a pesar
de que el Constituyente consagr en el artculo 123 el derecho de
los trabajadores a la vivienda, y en su fraccin XXX reconoci
el inters social de las cooperativas de vivienda de los asalariados, exista un gran sector de la poblacin carente de habitacin por no tener el carcter de asalariado. Haca falta, por
tanto, el reconocimiento en el mbito constitucional de un derecho tan esencial como el que posibilita el acceso a una vivienda
digna y decorosa, en el cual se precisara la responsabilidad del
Estado para facilitar instrumentos y apoyos adecuados tendientes
113
Ortega Lomeln, Roberto, La rectora del Estado y la poltica nacional
de salud, Revista de Administracin Pblica, cit., nota anterior, pp. 38 y 39.

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93
a dotar a toda familia de un techo indispensable.114 A remediar

dicha ausencia se enfoc esta reforma al artculo 4o. constitucional, que como se seal en la exposicin de motivos tena como
fin atacar con mayor firmeza y continuidad el grave problema
de vivienda digna e higinica para el pueblo.
Otro ms de los cambios que se incluyen en el texto del artculo 4o. es la adicin del derecho que tiene toda persona a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar (DOF
del 28 de junio de 1999). A travs de esta reforma, con la que
se aadi tambin al artculo 25 el concepto de desarrollo sustentable, nuestro texto constitucional reconoce una especie de
contrato entre generaciones, con el cual se dota de relevancia
jurdica, al menos en cuanto objeto de los derechos, a la naturaleza no humana, que es considerada como algo que hay que
proteger incluso por s misma, con independencia de la relevancia directa o indirecta que pueda tener para la vida humana.115
Esto, sin embargo, no es bice para que una de las finalidades de este derecho sea proteger la dignidad de las personas,
pues como se seala en la exposicin de motivos de esta reforma
constitucional, el derecho a un medio ambiente adecuado es un
derecho que manifiesta un ideal y una serie de finalidades que la
humanidad, consciente ya de los riesgos que para su existencia
supone el deterioro del ambiente, se ha propuesto alcanzar. Es
por ello que tambin, a fin de hacer efectivo este derecho, en
2012 (DOF del 8 de febrero de 2012) se elev a rango constitucional la responsabilidad en el dao y deterioro ambiental.
En 2009 (DOF del 30 de abril de 2009), el artculo 4o. se modific nuevamente para incluir en este precepto el derecho de acceso a la cultura y al ejercicio de los derechos culturales. Asimismo, con esta reforma se establece el principio general de acceso,
participacin y disfrute de los bienes y servicios culturales que
presta el Estado con pleno respeto a la libertad creativa. De esta
114
Lara Ponte, Rodolfo, Comentario al artculo 4o. constitucional, Constitucin Poltica..., cit,, nota 101, p. 48.
115
Carbonell, Miguel, Los derechos..., cit., nota 110, pp. 874 y 875.

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94
forma se retoman diversos documentos sobre el tema de cultura

presentados por un buen nmero de organismos internacionales,
que haban sostenido de manera reiterada la importancia de que
las naciones enfrentaran el desafo de construir sociedades incluyentes en trminos culturales, para lo cual era necesario realizar
modificaciones al marco jurdico a fin de crear las condiciones
precisas para que los ciudadanos pudieran acceder a los bienes y
servicios relacionados con la cultura.
De hecho, en el dictamen relativo al proyecto de reforma
elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos, y de Estudios Legislativos Segunda de
la Cmara de Senadores, se seal que no era suficiente con que
se encontrara establecida la obligacin del Estado en materia de
difusin cultural en la Constitucin, pues con ello no se garantizaba que los ciudadanos accedieran y disfrutaran de los bienes y
servicios culturales.
Por ello, considerando que la cultura representaba primariamente una produccin de significacin social al tiempo de
haberse convertido en un instrumento fundamental de avance
societario, as como en un instrumento de cohesin social, se
pens conveniente e indispensable incorporar en el artculo 4o.
de nuestra Constitucin un nuevo prrafo que contuviera el derecho individual de acceso a la cultura, a fin de instrumentar un
compromiso con un proyecto comn de nacin para afianzar la
dignidad, la tolerancia, los valores democrticos y el respeto a
la persona y a su comunidad, al tiempo de lograr el avance conjunto de nuestra sociedad.
Dos aos ms tarde se adicion un prrafo ms a este artculo constitucional (DOF del 12 de octubre de 2011), con el que se
estableci que toda persona tendra derecho a la cultura fsica y
a la prctica del deporte, y que correspondera al Estado su promocin, fomento y estmulo conforme a las leyes en la materia.
Esta reforma se realiz tomando en cuenta que el deporte es una
de las manifestaciones sociales de mayor importancia dentro de
la vida cotidiana del ser humano, y que el fenmeno deportivo es

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95
uno de los que ms ha evolucionado y se ha desarrollado durante

el proceso de la globalizacin por su gran inmersin en los mbitos poltico, social, econmico, cultural y jurdico.116
Adems, el poder reformador de la Constitucin consider
que el reconocimiento constitucional del derecho a la cultura fsica y el deporte implicara que estas prcticas se dieran en las
mejores condiciones, favoreciendo de esta forma los valores humanos de la libertad, la igualdad y la solidaridad. Y es que se
pensaba que la falta de una norma constitucional que elevara a
rango de garanta social el derecho a la cultura fsica y el deporte
haba sido un factor determinante para que en la legislacin secundaria no se hubiera consolidado un modelo en esta materia
que garantizara el acceso de todos los mexicanos a la prctica
de actividades recreativas y deportivas, pero sobre todo que definiera claramente la participacin del Estado y de asociaciones
civiles en el fomento, promocin y desarrollo de la cultura fsica
y el deporte en nuestro pas.117 Por ello, atendiendo a la situacin
particular que viva el pas y tomando en cuenta la Carta Internacional de la Educacin Fsica y el Deporte de la UNESCO,
se modific el texto constitucional para que, con base en este
instrumento internacional, se considerara que la prctica de la
educacin fsica y el deporte era un derecho de todos.
Al da siguiente de publicar esta reforma constitucional se
adicion otro prrafo a este artculo (DOF del 13 de octubre de
2011) para incluir en l el derecho que toda persona tiene a la
alimentacin nutritiva, suficiente y de calidad. En este decreto se
agreg tambin un prrafo segundo a la fraccin XX del artculo
27 constitucional, con el propsito de sealar que el desarrollo
rural integral y sustentable tendr entre sus fines que el Estado
garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos bsicos
que la ley establezca.
116
As
se lee en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Juventud y Deporte, y de Estudios Legislativos elaborado en el
Senado de la Repblica, del 21 de abril de 2009.
117
Idem.

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96
Con esta reforma, nuestro texto fundamental se pone en sintona con las disposiciones contenidas en tratados internacionales
de los que el Estado mexicano es parte, como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo
11) o el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 12). Los alcances de esta modificacin son notables, pues el derecho a la alimentacin se proyecta
sobre el concepto ms amplio, fundamental para el tema de los
derechos humanos, que es el de la justicia social, pues como se
desprende de lo sealado en la observacin general 12 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU,
dictada en 1999, este derecho requiere la adopcin de polticas
econmicas, ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacional, orientadas a la erradicacin de la pobreza
y al disfrute de todos los derechos humanos.
Por ello la relevancia de esta reforma, ya que con ella se plantea una serie de retos tanto para los poderes pblicos como para
los particulares, pues retomando de nueva cuenta lo establecido
por el Comit de la ONU, el contenido bsico del derecho a la
alimentacin no slo implica la disponibilidad de alimentos en
cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sino tambin la accesibilidad de esos
alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el
goce de otros derechos humanos.118
Despus del derecho a la alimentacin sigui el turno de la
constitucionalizacin del acceso, disposicin y saneamiento de
agua para consumo personal y domstico en forma suficiente,
salubre, aceptable y asequible (DOF del 8 de febrero de 2012). A
partir de esta reforma constitucional, el Estado debe garantizar
ese derecho, y el legislador tendr que definir las bases, apoyos
y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de
118
Carbonell, Miguel, Qu significa el derecho a la alimentacin?, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XLV, nm. 135,
septiembre-diciembre de 2012, pp. 1063-1078.

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97
los recursos hdricos, estableciendo la participacin de la Federacin, las entidades federativas y los municipios, as como de la
ciudadana, para la consecucin de dichos fines.
Con estos cambios se atiende a la necesidad de considerar
el derecho al agua como un derecho humano planteada en el
Tercer Foro Mundial del Agua celebrado en Kyoto en 2003. Y
es que el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU haba planteado tambin que el continuo proceso
de contaminacin, agotamiento y distribucin desigual del agua
exacerbaba la pobreza, por lo que los Estados deban aportar
medidas eficaces para hacer realidad, sin discriminacin, el derecho al agua.
Estas ideas fueron retomadas en la Cmara de Diputados al
dictaminarse las diversas iniciativas que tenan como finalidad
incluir este derecho en el artculo 4o. constitucional, pues los integrantes de la Comisin de Puntos Constitucionales sealaron
que el tema tena una relevancia sustancial y de carcter vital
para toda la poblacin, ya que al establecer el derecho al acceso al agua, mediante proteccin constitucional, el concepto y la
apreciacin gubernamental respecto a la idea de calidad de vida
transformara todo el aparato y estructura del Estado en beneficio de sus gobernados.
De esta forma, se consider que al igual que el derecho a
un medio ambiente adecuado, la naturaleza del derecho al agua
lo ubicaba dentro de los derechos difusos, por lo que era adecuado introducirlo en el texto constitucional como una garanta
individual y a su vez de inters general o colectivo. Dado que
la contaminacin de las cuencas hidrogrficas y el abatimiento de los mantos freticos se haba convertido en un problema
que impeda al Estado garantizar la calidad de los recursos hdricos destinados al consumo humano y a actividades primarias,
la reforma que se trata se vio como una importante oportunidad
para impulsar una poltica nacional dirigida al saneamiento, uso
y aprovechamiento sustentable del agua, ya que este derecho de-

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98
ba considerarse la base para satisfacer otros, como el derecho a

la alimentacin o el derecho a la salud.119
La ltima reforma al artculo 4o. constitucional fue publicada en 2014 (DOF del 17 de junio de 2014), y con ella se agreg
al texto constitucional el derecho que tiene toda persona a la
identidad y a ser registrada de manera inmediata a su nacimiento. El cumplimiento de estos derechos, segn se establece en el
texto constitucional, deber ser garantizado por el Estado; por
ello, tambin por determinacin del propio texto constitucional,
las autoridades competentes tienen la obligacin de expedir de
manera gratuita la primera copia certificada del acta de registro
de nacimiento.
De esta forma se intenta reducir la exclusin social que sufra
la poblacin ms pobre y marginada, pues en cifras que detonaron el trabajo legislativo de la Red por los Derechos de la Infancia, en 2012 un total de 2,100,505 nias y nios no tenan acta de
nacimiento, lo que implicaba que ms del 20% de la poblacin
infantil careca de un registro oportuno. Esta reforma, por tanto,
busca que al garantizarse su derecho a la identidad, cada nia y
nio se incorpore como sujeto de derecho en el marco jurdico
del Estado mexicano, lo que a su vez hace posible su acceso a los
dems derechos reconocidos en nuestro orden jurdico.
VI. Libertad de profesin, industria,
comercio y trabajo
El artculo 5o. de la Constitucin, relativo a la libertad de trabajo

u ocupacin, ha tenido desde su aprobacin por el Constituyente,
cuatro reformas. La primera de ellas (DOF del 17 de noviembre de
1942) modifica el segundo prrafo de este precepto para aadir,
entre las funciones que se consideraban gratuitas y obligatorias,
adems de las electorales, a las censales, y para establecer, asimis119
As se establece en el dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales aprobado en la Cmara de Diputados el 26 de abril de 2011.

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99
mo, que los servicios profesionales de ndole social seran obligatorios y retribuidos en los trminos de la ley y con las excepciones
que sta sealara.
La segunda reforma que se dio a este precepto (DOF del 31
de diciembre de 1974) cambi sustancialmente su contenido. Por
principio de cuentas, se modific la redaccin del primer prrafo120 para sealar que no podra impedirse a ninguna persona que
se dedicara a la profesin, industria, comercio o trabajo que le
acomodara, siempre y cuando stos fueran lcitos. De esta forma,
se determina una abstencin a cargo del Estado, que slo podr
vedar el ejercicio de esta libertad por tres causas: 1) por determinacin judicial; 2) cuando se ataquen los derechos de tercero, o
3) por resolucin gubernativa, dictada en los trminos marcados
en la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.
Miguel Carbonell, al analizar los alcances de estos cambios
constitucionales, tomando en cuenta lo sealado en la jurisprudencia de los tribunales federales, refiere cinco puntos que es importante considerar. El primero de ellos es que, en principio, la
regulacin de la libertad de trabajo corresponde al Poder Legislativo; sin embargo, nada impide que el Poder Ejecutivo, a travs
de su facultad reglamentaria, pueda determinar algunas condiciones concretas de ejercicio de la libertad de trabajo. El segundo
punto tratado por Carbonell es que el Poder Legislativo no puede
restringir esta libertad para un gobernado en particular.
Por su parte, como tercer punto, se seala que los reglamentos
no pueden reducir o limitar la libertad protegida por el artculo 5o. constitucional en algunos casos, como, por ejemplo, estableciendo un requisito de distancia respecto a algn comercio;
pero s pueden, y esto forma parte del cuarto punto tratado por
este autor, prohibir la realizacin de una actividad lcita cuando
sta se pretenda llevar a cabo en un bien pblico, como sucede
120
El primer prrafo del texto original del artculo 5o. sealaba: Nadie
podr ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su
pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dispuesto en las fracciones I y II del artculo 123.

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100
cuando se pretenden instalar puestos semifijos o temporales en

la va pblica. Finalmente, el quinto punto sobre los alcances del
prrafo primero del artculo 5o. referido por Carbonell es que la
sancin de inhabilitacin que se puede imponer a un funcionario
pblico por haber incurrido en alguna de las responsabilidades
que marca la ley en el desempeo de su cargo no viola la libertad
de trabajo, como tampoco lo hace la sancin de clausura que se
impone a un establecimiento mercantil por haber violado la Ley
de Proteccin al Consumidor o las leyes fiscales.121
Este primer prrafo establece tambin, a partir de la reforma
de 1974, que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, ms que en los casos que as se determine por una resolucin
judicial. Dicha disposicin va de la mano con otro cambio que
se hace a travs de esta reforma al prrafo tercero, con la que se
establece que nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo
en los casos del trabajo impuesto como pena por la autoridad
judicial que, sin embargo, debe adecuarse a lo dispuesto en el
artculo 123 constitucional en lo que se refiere a la regulacin de
las jornadas diurna y nocturna.
Con esta reforma se dispone tambin que ser la ley la que
determinar en cada estado cules son las profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las condiciones que deben llenarse
para obtenerlo y las autoridades que deben expedirlo. De esta
forma, se pretende regular de mejor manera algunas profesiones,
que, por las actividades que implican, requieren de una calificacin adecuada.
A travs de la tercera reforma al artculo 5o. (DOF del 6 de
abril de 1990) se reafirma el carcter obligatorio y gratuito de las
funciones electorales y censales, pero se determina que sern retribuidas aquellas que se realicen profesionalmente en los trminos de la Constitucin y las leyes correspondientes.
En 1992 se da la ltima reforma que ha tenido este artculo
(DOF del 28 de enero de 1992), con la cual se elimina de su p121
Carbonell,
Miguel, Constitucin Poltica.., cit., nota 81, pp. 72 y 73.

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101
rrafo quinto la frase ya sea por causa de trabajo, de educacin o

de voto religioso. Con ello queda claro que el Estado no puede
permitir que se lleve a efecto ningn contrato, pacto o convenio
que tenga por objeto el menoscabo, la prdida o el irrevocable
sacrificio de la libertad de la persona no slo por esos supuestos,
sino por cualquier causa. Asimismo, se suprime la prohibicin
del establecimiento de rdenes monsticas.
VII. Libertad de expresin, derecho
a la informacin y proteccin de datos
El artculo 6o., que actualmente regula la libertad de expresin, el

derecho a la informacin y el acceso a la informacin pblica, se
ha modificado en cinco ocasiones. La primera de ellas, que tuvo
lugar con la importante reforma poltica de 1977 (DOF del 6 de diciembre de 1977), adicion este numeral sin alterar propiamente
la libertad de expresin en l contenida, pero establece un derecho nuevo vinculado a la funcin de los intereses particulares de
quienes hacen uso de ella, por el modelo de la preeminencia del
inters social.122
De esta forma, al texto original de este precepto, que regul
la libertad de expresin determinando que la manifestacin de
las ideas no sera objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que atacara la moral, los derechos
de tercero, provocara algn delito o perturbara el orden pblico,
se agreg que el derecho a la informacin sera garantizado por
el Estado. El poder reformador de la Constitucin consider que
con la inclusin de este derecho en el texto constitucional se mejorara la conciencia ciudadana y se contribuira a que sta estuviera ms enterada y fuera ms vigorosa y analtica, lo cual era
esencial para el progreso de la sociedad.
En el dictamen que se elabor en la Cmara de Diputados
sobre esta reforma se seal que la informacin era un factor de
122
Lpez Aylln, Sergio, El derecho a la informacin, Mxico, Miguel ngel
Porra-UNAM, 1984, p. 76.

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102
primera importancia en la modelacin de la opinin pblica, y

que deba disfrutarse de un grado aceptable de cultura general a
la vez que de educacin poltica, lo que evidenciaba la necesidad
de instituir el derecho a la informacin como una garanta social.
Por su parte, en el Senado se seal que si con esta reforma se
pretenda una mayor y mejor participacin de la ciudadana en
la representacin nacional y se responsabilizaba a los partidos
polticos en los procesos de integracin de los rganos representativos, resultaba necesario fortalecer y hacer ms operante el
derecho a la libre manifestacin de las ideas, considerando al
individuo no slo como emisor, sino como receptor de conceptos
y, de manera especial, al grupo social, que era el objetivo preferente de los medios de comunicacin. Esto porque se consideraba que el ejercicio de la democracia slo podra ser autntico
cuando el pueblo dispusiera de la informacin suficiente que le
permitiera llegar al conocimiento de la realidad nacional.
Despus de la reforma de 1977, el artculo 6o. se mantendra
inalterado hasta 2007, cuando se adicion un segundo prrafo
con siete fracciones a este numeral, a fin de regular el derecho de
acceso a la informacin pblica y establecer los principios y bases
que para el ejercicio de este derecho la Federacin, los estados
y municipios deban seguir. Con esta reforma se estableci que
toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad,
rgano y organismo federal, estatal y municipal, sera pblica, y
slo podra ser reservada temporalmente por razones de inters
pblico en los trminos fijados en la ley; sin embargo, a fin de
precisar los alcances de esta disposicin, se determin tambin
que en la interpretacin de este derecho debera prevalecer el
principio de mxima publicidad.
Con la reforma tambin se protegi la informacin relativa a
la vida privada y los datos personales, adems de establecerse que
toda persona tendra acceso de manera gratuita a la informacin
pblica, a sus datos personales o a la rectificacin de stos, sin
que existiera necesidad de acreditar inters alguno o de justificar su utilizacin. Asimismo, se contempl el establecimiento de

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103
mecanismos de acceso a la informacin y de procedimientos de

revisin expeditos que se sustanciaran ante rganos u organismos especializados e imparciales que contaran con autonoma
operativa, de gestin y de decisin.
La reforma previ tambin, a fin de favorecer la transparencia y el acceso a la informacin pblica, el deber que tendran
los sujetos obligados de preservar sus documentos en archivos
administrativos actualizados y de publicar, a travs de los medios
electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada
sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos. En la misma direccin apuntaba la adicin que se realiz
a fin de que, de acuerdo con lo sealado por la ley, los sujetos
obligados hicieran pblica la informacin relativa a los recursos
pblicos que entregaran a personas fsicas y morales, as como el
hecho de que la inobservancia de las disposiciones en materia de
acceso a la informacin pblica sera sancionada en los trminos
que dispusieran las leyes.
La tercera reforma a este artculo, publicada tambin en
2007 (DOF del 13 de noviembre de 2007), agreg a este precepto el derecho de rplica. Esta adicin se dio a travs del decreto
que contempl importantes cambios en materia electoral. En el
dictamen que se aprob en la Cmara de Senadores sobre la
reforma, al hacerse referencia a la inclusin de este derecho en
el texto constitucional, se seal que este cambio obedeca a la
necesidad de colmar un vaco que hasta esa fecha se mantena en
el texto constitucional, pues la nica ley en que ese derecho se encontraba consagrado era la Ley de Imprenta, que anteceda a la
Constitucin de Quertaro de 1917, y su inoperancia era evidente desde haca ya varias dcadas. Las comisiones dictaminadoras
en el Senado,123 por tanto, consideraron que al introducir en la
Constitucin el derecho de rplica sera posible que el Congreso
123
El dictamen fue aprobado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernacin; de Radio, Televisin y Cinematografa, y de Estudios Legislativos del Senado de la Repblica.

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104
de la Unin actualizara de manera integral el marco jurdico que

tutela y protege el derecho a la informacin.
En 2013 se reform de nueva cuenta el artculo 6o. constitucional (DOF del 11 de junio de 2013) para incluir como lmite a la
libertad de expresin los ataques a la vida privada. Esta adicin
puede considerarse ociosa, pues este precepto ya contemplaba
como uno de los lmites a la libertad de expresin el que a travs
de ella se atacaran los derechos de terceros.
Otro agregado que se dio con esta reforma es el correspondiente al segundo prrafo del artculo 6o., en el que se integra al
texto constitucional el derecho que tiene toda persona al acceso a
informacin plural y oportuna, as como a buscar, recibir y difundir informacin e ideas de toda ndole, por cualquier medio de
expresin. Esa adicin encuentra como referente lo establecido
en diversos instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos o la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
El prrafo tercero, por su parte, tambin se adiciona a travs de esta reforma para incluir en el texto del artculo 6o. el
derecho de acceso a las tecnologas de la informacin y comunicacin, as como a los servicios de radiodifusin y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e Internet. Este prrafo seala
adems, a partir de junio de 2013, que para lograr esos cometidos, el Estado establecer condiciones de competencia efectiva
en la prestacin de dichos servicios. Con esta adicin se pretende abrir el camino a mejores polticas de inclusin digital para
avanzar en esta materia y poder lograr que los servicios de banda
ancha sean ms baratos y las velocidades mayores, para acercarnos a los promedios de los pases que forman parte de la OCDE.
Otro de los aspectos fundamentales establecidos en la reforma es que con ella se sientan los principios y las bases que, para el
ejercicio del derecho de acceso a la informacin, regirn en materia de radiodifusin y telecomunicaciones. El primero de ellos
es que el Estado debe garantizar a la poblacin su integracin a
la sociedad de la informacin y el conocimiento, mediante una

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105
poltica de inclusin digital universal con metas anuales y sexenales. Asimismo, dado que se concibe a las telecomunicaciones
como servicios pblicos de inters general, en el texto constitucional se establece que el Estado garantizar que los servicios
relacionados con ellas se presten en condiciones de calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexin, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias.
La radiodifusin tambin se considera con esta reforma un
servicio pblico de inters general, por lo que adems de ser
prestado en condiciones de competencia y calidad como los servicios de telecomunicaciones, debe brindar tambin a toda la poblacin los beneficios de la cultura, preservando la pluralidad y la
veracidad de la informacin, as como el fomento de los valores
de la identidad nacional, contribuyendo a los fines establecidos
en el artculo 3o. constitucional.
En aras de evitar engaos a la poblacin, el artculo 6o. seala tambin que queda prohibida la transmisin de publicidad
o propaganda presentada como informacin periodstica o noticiosa. Para alcanzar este fin, en este numeral se seala que deben
establecerse las condiciones que rigen los contenidos y la contratacin de los servicios para su transmisin al pblico, incluidas
aquellas relativas a la responsabilidad de los concesionarios respecto de la informacin transmitida por cuenta de terceros, sin
afectar la libertad de expresin y de difusin.
Un aspecto ms que es fundamental en la reforma es la creacin de un organismo pblico descentralizado con autonoma tcnica, operativa, de decisin y de gestin, que tendr por objeto
proveer el servicio de radiodifusin sin fines de lucro, a efecto de
asegurar el acceso al mayor nmero de personas en cada una
de las entidades de la Federacin, a contenidos que promuevan la
integracin nacional, la formacin educativa, cultural y cvica,
la igualdad entre mujeres y hombres, la difusin de informacin
imparcial, objetiva, oportuna y veraz del acontecer nacional e
internacional, y dar espacio a las obras de produccin independiente, as como a la expresin de la diversidad y pluralidad de

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106
ideas y opiniones que fortalezcan la vida democrtica de la sociedad.

Con base en esta reforma se cre el Sistema Pblico de Radiodifusin del Estado Mexicano, que de acuerdo con lo sealado en el texto constitucional cuenta con un Consejo Ciudadano,
cuyo objeto es asegurar su independencia y una poltica editorial
imparcial y objetiva. Este Consejo est integrado por nueve consejeros honorarios que se eligen mediante consulta pblica por
el voto de dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cmara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisin Permanente.
El presidente de este organismo es designado a propuesta del
Ejecutivo Federal, con el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cmara de Senadores o, en sus recesos,
de la Comisin Permanente; durar en su encargo cinco aos,
pero podr ser designado para un nuevo periodo por una sola
vez, y slo podr ser removido por el Senado mediante la misma
mayora. El presidente del organismo debe presentar cada ao
a los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin un informe de
actividades, y para ello comparecer ante las cmaras del Congreso.
La ltima modificacin establecida en el artculo 6o. por medio de la reforma constitucional de 2013 es la determinacin de
que una ley secundaria establezca los derechos de los usuarios de
telecomunicaciones, de las audiencias, as como los mecanismos
para su proteccin. Finalmente, el artculo 6o. constitucional se
modific en 2014 (DOF del 7 de febrero de 2014) para incluir en
la norma fundamental cambios relevantes en materia de acceso
a la informacin pblica.
En este sentido, la fraccin I del apartado A de este precepto
seala que no slo la informacin que est en posesin de las autoridades, entidades, rganos y organismos federales, estatales y
municipales es pblica, sino que se incluye tambin aquella que
est en posesin de los rganos autnomos, los partidos polticos, los fideicomisos y fondos pblicos, as como los de cualquier

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107
persona fsica, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos pblicos o realice actos de autoridad, ya sea en el mbito federal,
estatal o municipal, por lo que todos estos actores se convierten
en sujetos obligados en dicha materia.
Esa informacin, sin embargo, por mandato constitucional a
partir de 2014, no slo podr ser reservada temporalmente por
razones de inters pblico, como se determin con la reforma
de 2007, sino tambin por motivos de seguridad nacional en los
trminos que fijen las leyes. Esta fraccin se adiciona asimismo
para establecer la obligacin a cargo de los sujetos obligados de
documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades,
competencias o funciones, as como para sealar que ser a travs de una ley secundaria como se determinarn los supuestos especficos bajo los cuales proceder la declaracin de inexistencia
de la informacin.
Por otra parte, con la reforma se seala que los sujetos obligados, adems de publicar la informacin completa y actualizada sobre el ejercicio pblico a travs de los medios electrnicos
disponibles, debern hacer lo mismo con los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los
resultados obtenidos.
Para garantizar un mejor ejercicio en el servicio pblico, por
mandato de ley se cre en 2002 el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica. Este rgano sufri varias reformas
en su estructura y competencias, hasta que la reforma constitucional de 2014 le otorg la naturaleza de organismo autnomo
especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurdica y
patrimonio propios, con plena autonoma tcnica, de gestin, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y para
determinar su organizacin interna.
Este organismo es, segn se establece en el texto constitucional, el responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de
acceso a la informacin pblica y a la proteccin de datos personales en posesin de los sujetos obligados, y se regir por las
bases, principios generales y procedimientos que se establezcan

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108
en la ley general que emita el Congreso de la Unin. De esta forma, el organismo que tutela estos derechos se transform en el
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos Personales, que se rige en su funcionamiento, por disposicin constitucional, con base en los principios de
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y mxima publicidad.
Este rgano garante tiene competencia para conocer de los
asuntos relacionados con el acceso a la informacin pbica y la
proteccin de datos personales de cualquier autoridad, entidad,
rgano u organismo que forme parte de alguno de los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, rganos autnomos, partidos
polticos, fideicomisos y fondos pblicos, as como de cualquier
persona fsica, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos
pblicos o realice actos de autoridad en el mbito federal, con
excepcin de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan
a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en cuyo caso resolver un comit integrado por tres ministros.
El organismo tambin conocer de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autnomos especializados de los estados y el Distrito
Federal que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia
o negativa de la informacin, en los trminos que establezca la
ley. Asimismo, este organismo, de oficio o a peticin fundada del
organismo garante equivalente del estado o del Distrito Federal,
podr conocer de los recursos de revisin que por su inters y
trascendencia as lo ameriten.
Las resoluciones del organismo garante son, de conformidad con lo establecido en la reforma de 2014, vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados; sin embargo,
el consejero jurdico del gobierno podr interponer el recurso
de revisin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en
los trminos que establezca la ley, slo en el caso en que dichas
resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional
conforme a la ley de la materia. Este organismo se integra por

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109
siete comisionados, nombrados con el voto de las dos terceras

partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores,
a propuesta de los grupos parlamentarios y previa consulta a la
sociedad.
Los nombramientos pueden ser objetados por el presidente
de la Repblica en un plazo de diez das hbiles, y en caso de que
esta situacin no se presente, ocupar el cargo de comisionado
la persona nombrada por el Senado de la Repblica. Pero en
caso de que el presidente objete el nombramiento, la Cmara de
Senadores presentar una nueva propuesta, pero con una votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes. Si este
segundo nombramiento fuera objetado, la Cmara de Senadores
designar al comisionado que ocupar la vacante con el voto de
las tres quintas partes de los miembros presentes. Por disposicin
constitucional, en la integracin de este organismo se procurar
la equidad de gnero, y su presidente ser designado por los propios comisionados, mediante voto secreto, por un periodo de tres
aos, con posibilidad de ser reelecto por un periodo igual.
La reforma tambin establece el tiempo que los comisionados durarn en su encargo (siete aos), as como los requisitos
que deben cumplir, que sern todos los que se exigen para ser
ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, salvo el
que se refiere a poseer, al da de la designacin, con antigedad
mnima de diez aos, ttulo profesional de licenciado en derecho.
Con la reforma tambin se seala que los comisionados no podrn tener otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de los
no remunerados en instituciones docentes, cientficas o de beneficencia, y que slo podrn ser removidos de su encargo en trminos del ttulo cuarto de la Constitucin, adems de ser sujetos
de juicio poltico. El organismo garante contar tambin con un
Consejo Consultivo, que se integrar por diez consejeros, elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores.
Otro aspecto importante que debe tomarse en cuenta sobre
la reforma de febrero de 2014 es que en ella se establece que

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110
todas las autoridades y servidores pblicos estarn obligados a

coadyuvar con el organismo garante y sus integrantes para el
buen desempeo de sus funciones, as como el hecho de que ste
coordinar sus acciones con la entidad de fiscalizacin superior
de la Federacin, con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captacin,
procesamiento y publicacin de la informacin estadstica y geogrfica, as como con los organismos garantes de los estados y el
Distrito Federal, a fin de fortalecer la rendicin de cuentas del
Estado mexicano.
VIII. La libertad de difusin de opiniones,
informacin e ideas
El artculo 7o. de la Constitucin slo ha sido reformado en una

ocasin (DOF del 11 de junio de 2013) en su primer prrafo. Dicho
artculo contemplaba como inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia, y estableca prohibiciones
para garantizarla; sin embargo, dados los cambios que se dieron a
travs de la misma reforma al artculo 6o. constitucional, se decidi cambiar el artculo 7o. para contemplar no slo la libertad de
imprenta y sus garantas, sino establecer, en general, la inviolabilidad de la libertad de difusin de opiniones, informacin e ideas, a
travs de cualquier medio.
De igual forma, se adecua este artculo para establecer que
no se podr restringir este derecho por vas o medios indirectos,
tales como el abuso de controles oficiales o particulares, de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas o de enseres y
aparatos usados en la difusin de informacin, o por cualesquiera otros medios y tecnologas de la informacin y comunicacin
encaminados a impedir la transmisin y circulacin de ideas y
opiniones.
Persiguiendo el mismo fin, se reform tambin el prrafo segundo de este artculo para determinar que ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura ni coartar la libertad de

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111
difusin, que no tendr ms lmites que los previstos en el primer

prrafo del artculo 6o. de la Constitucin. Este mismo prrafo
seala adems, a partir de la reforma, que en ningn caso podrn secuestrarse los bienes utilizados para la difusin de informacin, opiniones e ideas, como instrumento del delito.124 De
esta forma, se integraron en un mismo artculo las limitantes que
en el texto vigente de la Constitucin se encontraban planteadas
de manera distinta en los artculos 6o. y 7o., pues la libertad de
difusin forma parte de la libertad de expresin.
IX. La posesin de armas en el texto
constitucional
El artculo 10 constitucional ha sido modificado solamente en una

ocasin (DOF del 22 de octubre de 1971). El texto original de este
precepto sealaba que los habitantes del pas tenan libertad de
poseer armas de cualquier clase, para su seguridad y legtima defensa, hecha excepcin de las prohibidas expresamente por la ley
y de las que la nacin reservara para el uso exclusivo del ejrcito,
armada y guardia nacional; pero se sealaba tambin que stos no
podran portarlas en las poblaciones, sin sujetarse a los reglamentos de polica. Este precepto, sin embargo, cambi en sus alcances
en 1971, cuando en lugar de libertad, se consider como derecho
la posesin de armas por parte de los habitantes de la Repblica,
y se limit el tipo de armas que stos podran poseer al incluirse
tambin la limitacin a las reservadas para la fuerza area. Asimismo, se cambi el hecho de que quien poseyera armas deba
sujetarse a los reglamentos de polica a efecto de portarlas fuera
de su domicilio, para establecerse que sera una ley federal la que
124
El
segundo prrafo del artculo 7o. sealaba en su texto original: Las

leyes orgnicas dictarn cuantas disposiciones sean necesarias para evitar que
so pretexto de las denuncias por delito de prensa, sean encarcelados los expendedores, papeleros, operarios y dems empleados del establecimiento donde
haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la
responsabilidad de aqullos.

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112
determinara los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se

podra autorizar dicha portacin.
X. Libertad de trnsito, asilo y refugio
El artculo 11, que contempla la libertad de trnsito, se ha modificado tambin slo una vez, con la reforma en materia de derechos
humanos de junio de 2011 (DOF del 10 de junio de 2011). Con
esta reforma se cambia la expresin todo hombre por toda
persona, para designar a quien ser titular del derecho para entrar en la Repblica, salir de ella, viajar por su territorio y mudar
de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes.
Con este cambio se actualiza la terminologa utilizada en el
artculo 11 para adecuarla al resto de la reforma de derechos humanos y a los cambios derivados del contexto internacional. La
segunda parte de este artculo se mantiene inalterada, por lo que
en el texto constitucional se sigue sealando que el ejercicio de
este derecho se subordina a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la
autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que
impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubridad
general de la Repblica, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el pas.
La modificacin de mayor peso, sin embargo, es la que se da
con la adicin de un ltimo prrafo a este precepto, en el que se
incluyen las figuras de asilo y refugio. Ahora, en nuestro texto
constitucional se seala que en caso de persecucin por motivos
de orden poltico, toda persona tiene derecho de solicitar asilo,
pero, adems, por causas de carcter humanitario se recibir refugio. Este artculo determina que ser una ley secundaria la que
regular la procedencia de estas figuras y sus excepciones. Como
mencionan Hctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona,
la reforma de este numeral es plausible y fortalece una tradicin

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113
reconocida internacionalmente a nuestro pas como solar de asilo y refugio.125

Este cambio constitucional, como se demuestra en los trabajos de las cmaras al dictaminar la iniciativa de reformas en materia de derechos humanos, tuvo como base el anlisis de diversos
instrumentos internacionales de los que forma parte el Estado
mexicano; sin embargo, un sector de la doctrina y de organismos
de la sociedad civil han criticado la forma en que se contemplan
ciertos elementos de la reforma, como la limitacin del asilo y
del refugio a causas restringidas. Esto plantea un reto importante para el legislador mexicano, que debe tener en cuenta en su
actuar la lnea que ha tomado el pas y evitar que el rgimen
de procedencia legitimacin y sus supuestos materiales y excepciones traiga sombras sobre la disposicin constitucional.126
XI. Las reformas en materia
de seguridad jurdica
El artculo 14 constitucional, que es uno de los ejes fundamentales

del captulo I del ttulo primero de la Constitucin, por contemplar aspectos fundamentales en materia de seguridad jurdica,127 se
reform en 2005 (DOF del 9 de diciembre de 2005) para adecuarlo
a la reforma que se dio al artculo 22, con la que se aboli la pena
de muerte. De esta forma, se excluye de nuestro texto constitucional la posibilidad de que alguien pueda ser privado de la vida,
incluso mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del
125
Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Las reformas en derechos humanos, procesos colectivos y amparo como nuevo paradigma constitucional, Mxico,
Porra-UNAM, 2013, p. 47.
126
Garca Ramrez, Sergio y Morales Snchez, Julieta, La reforma constitucional
sobre derechos humanos (2009-2011), 3a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 2013, p. 127.
127
Estos aspectos fundamentales son la irretroactividad de la ley; la garanta
de audiencia; la exacta aplicacin de la ley en materia penal, y el derecho a la
legalidad en materia civil.

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114
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad

al hecho.
El artculo 15 de la Constitucin se haba mantenido sin reformas hasta junio de 2011, fecha en la que se establece en el texto constitucional que no se autoriza la celebracin de convenios o
tratados que alteren ya no las garantas y derechos establecidos
por [la] Constitucin para el hombre y el ciudadano, sino los
derechos humanos reconocidos por el texto constitucional y
por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Con esta modificacin se fortalece la esencia de
este precepto, que, como sealan Sergio Garca Ramrez y Julieta
Morales, es el acogimiento constitucional de los principios de
adquisicin definitiva y progresividad de los derechos humanos,
esto es, la firmeza inalterable del rgimen de libertades y de sus
garantas indispensables.
De esta manera, se reprueba el retroceso a travs de tratados
internacionales y se prohja el avance por el mismo medio.128 Y
es que si bien en nuestro sistema no exista la posibilidad jurdica
de celebrar tratados que se opusieran a la norma constitucional pues esto ira en contra del artculo 133, esta tutela no
exista en lo que respecta a nuevos tratados internacionales que
afectaran previos convenios de esta naturaleza en materia de derechos humanos.129 Por ello, la nueva redaccin del artculo 15 es
muy pertinente en la construccin del nuevo paradigma constitucional, en que la proteccin de los derechos, no solamente de
fuente interna sino tambin de fuentes internacionales, se proyecta como la hoja de ruta que deben seguir todos los operadores
jurdicos en nuestro pas.
El artculo 16 ha tenido seis reformas a lo largo de su historia. Con la primera de ellas (DOF del 3 de febrero de 1983) se
reubican los contenidos contemplados en el texto original de los
artculos 25 y 26, convirtindose, respectivamente, en los prrafos penltimo y ltimo de este precepto. As, se incluyen en el
128
Garca Ramrez, Sergio y Morales Snchez, Julieta, op. cit., nota 126, p. 133.
129
Idem.

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115
artculo 16 tanto la inviolabilidad de la correspondencia como la

del domicilio de particulares por miembros del ejrcito en tiempo
de paz y en tiempo de guerra.130
La segunda reforma a este artculo se dio diez aos despus
(DOF del 3 de septiembre de 1993), y con ella se establece que
no podr librarse orden de aprehensin sino por la autoridad
judicial y sin que preceda denuncia, acusacin o querella de un
hecho determinado que la ley seale como delito y sancionado
cuando menos con pena privativa de libertad, siempre que existan datos que acrediten los elementos que integran el tipo penal
y la probable responsabilidad del indiciado.
Este cambio es importante, pues da una mayor seguridad jurdica a las personas contra quienes se libra una orden de aprehensin. Y es que el texto original de la Constitucin de 1917
sealaba que sta podra librarse si el hecho determinado por
la ley se castigaba, sin especificar el tiempo, por pena corporal,
y si la denuncia, querella o acusacin estuviera apoyada simplemente por declaracin, bajo protesta, de persona digna de fe
o por otros datos que hicieran probable la responsabilidad del
inculpado.
Se agreg tambin un prrafo, con el que se seal que la
autoridad que ejecutara una orden judicial de aprehensin debera poner al inculpado a disposicin del juez, sin dilacin alguna
y bajo su ms estricta responsabilidad, pues de lo contrario sera
sancionada de acuerdo con la ley penal. Asimismo, se modific
la forma en que se regulaba la detencin en casos de urgencia o
flagrancia.
Con esta reforma se estableci que slo en casos urgentes,
cuando se tratara de delito grave as calificado por la ley y ante
130
Los prrafos agregados son los siguientes: Artculo 16 La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estar libre de todo registro, y
su violacin ser penada por la ley. En tiempo de paz ningn miembro del Ejrcito podr alojarse en casa particular contra la voluntad del dueo, ni imponer
prestacin alguna. En tiempo de guerra, los militares podrn exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los trminos que establezca la ley
marcial correspondiente.

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116
el riesgo fundado de que el indiciado pudiera sustraerse a la accin de la justicia, siempre y cuando no se pudiera ocurrir ante la
autoridad judicial por razn de la hora, lugar o circunstancia, el
Ministerio Pblico podra, bajo su responsabilidad, ordenar su
detencin, fundando y expresando los indicios que motivaran
su proceder.
Adems, se determin que en casos de urgencia o flagrancia el juez que recibiera la consignacin del detenido debera
ratificar inmediatamente la detencin o decretar la libertad con
las reservas de ley. Finalmente, con esta reforma se aadi otro
prrafo, en el que se estableci que ningn indiciado podra ser
retenido por el Ministerio Pblico por ms de cuarenta y ocho
horas, plazo en que debera ordenarse su libertad o ponrsele a
disposicin de la autoridad judicial.131
En 1996 se da la tercera reforma a este precepto, con la que
se modifica la regulacin constitucional de la inviolabilidad de las
comunicaciones (DOF del 3 de julio de 1996). Con este cambio al
texto constitucional se establece que la ley sancionar penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privaca de las
mismas. Sin embargo, tambin se contempl la excepcin a esta
regla, pues se determin que la autoridad judicial federal, a peticin de alguna de las autoridades federales a las que por ley se
faculte para ello o del titular del Ministerio Pblico de la entidad
federativa correspondiente, podra autorizar la intervencin de
cualquier comunicacin privada.
Para ello, la autoridad competente tendra que fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando adems el tipo
de intervencin, los sujetos de la misma y su duracin. No obstante lo anterior, por disposicin del propio texto constitucional,
la autoridad judicial federal no podra otorgar estas autorizaciones cuando se tratara de materias de carcter electoral, fiscal,
131
Este plazo, sin embargo, podra duplicarse en aquellos casos que la ley
previera como delincuencia organizada, y los abusos a estas disposiciones seran
sancionados por la ley penal.

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117
mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.
Las autorizaciones contempladas con la reforma de 1996
tendran que ajustarse a los requisitos y lmites previstos en las
leyes, pero, adems, de acuerdo tambin con esta modificacin al
texto constitucional, los resultados de las intervenciones que no
cumplieran con stos careceran de todo valor probatorio.
La cuarta reforma a este artculo (DOF del 8 de marzo de
1999) sustituye ciertas partes del artculo 16 y suprime algunos
de sus elementos. En primer lugar, se eliminan de este precepto los conceptos acusacin y determinado, adems de sustituirse el enunciado que contemplaba que se acreditaran los
elementos que integraban el tipo penal, por la existencia, a fin
de librar una orden de aprehensin, de datos que acreditaran el
cuerpo del delito y que hicieran probable la responsabilidad del
indiciado.
En junio de 2008 (DOF del 18 de junio de 2008), el artculo
16 se modifica en varios puntos importantes a travs de la conocida reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pblica. Con esta reforma, como se seal en el dictamen de
la reforma elaborado en el Senado de la Repblica, se estableci
el sistema procesal penal acusatorio y se hicieron diversos cambios al sistema penitenciario y de seguridad pblica, con el fin de
dotar al Estado de elementos suficientes que permitieran combatir la criminalidad, la impunidad, as como procurar e impartir
justicia en forma pronta, clara y expedita, garantizndose de esta
forma la seguridad y los sistemas de imparticin de justicia a la
poblacin en general.
En lo que respecta al artculo 16 constitucional, se incluyen
diversas modificaciones de grandes alcances. Primero, se cambia
el estndar de prueba para librar rdenes de aprehensin, a fin
de lograr un equilibrio entre la seguridad jurdica de las personas y la eficacia en la persecucin del delito. Esto, en virtud de
que, como se seala en el dictamen que la Cmara de Diputados
realiz respecto a este paquete de reformas, los cambios que se

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118
haban hecho en 1999, si bien buscaban reducir la exigencia probatoria al requerir la acreditacin del cuerpo del delito y hacer
probable la responsabilidad del justiciable, al permitir que cada
legislacin secundaria estableciera la definicin de cuerpo del delito, haban generado disparidad de criterios, e incluso excesos de
las legislaciones, pues en algunos casos la exigencia fue baja y en
otros result alta, con lo que no se lograba el objetivo perseguido.
Ante esta situacin, y con el fin de adoptar un sistema de justicia penal de corte garantista, se decidi establecer un nivel probatorio razonable para la emisin de la orden de aprehensin.
De esta forma, se contempl en el artculo 16 que para librar este
tipo de rdenes bastaba que el rgano de acusacin presentara al
juzgador datos probatorios que establecieran que se haba cometido un hecho considerado por la ley como delito y la probable
intervencin del indiciado en el mismo, ya fuera como autor o
como partcipe, para el libramiento de la orden de aprehensin.
Otro de los cambios importantes al artculo 16 que se dieron
con la reforma de 2008 fue la redefinicin, en sus alcances, de
la flagrancia. Con las modificaciones al artculo 16 se estableci
que cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que est cometiendo un delito o inmediatamente despus
de haberlo cometido, ponindolo sin demora a disposicin de la
autoridad ms cercana, y sta, con la misma prontitud, a la del
Ministerio Pblico.
Se determinan as los alcances de la flagrancia, que comprende desde el momento en que se comete el delito hasta el
periodo inmediato posterior en que haya persecucin fsica del
involucrado. A travs de esta modificacin se pretende evitar posibles excesos legislativos que abran la puerta a detenciones arbitrarias. Asimismo, a fin de prevenir otro tipo de abusos contra las
personas puestas a disposicin de la autoridad, se dispuso en el
artculo 16 que existira un registro inmediato de las detenciones.
Otro cambio contenido en la reforma al artculo 16, que recurrentemente se ha cuestionado, es la incorporacin en el texto
constitucional del arraigo como medida cautelar, para evitar que

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119
una persona pueda evadirse de la autoridad ministerial, en primer trmino, y de la judicial, posteriormente, o bien que pueda
obstaculizar la investigacin, afectar la integridad de las personas
o atacar bienes jurdicos.
En atencin a que la creciente organizacin de la delincuencia puso en cierto riesgo las clsicas instituciones jurdico-procesales, el poder reformador de la Constitucin consider que
deba ampliarse el espectro de medidas eficaces para contrarrestar su impacto en la percepcin de inseguridad pblica, y por
ello incluy un nuevo prrafo en este precepto con el fin de que
la autoridad judicial pudiera, a peticin del Ministerio Pblico
y tratndose de delincuencia organizada, decretar el arraigo de
una persona, con las modalidades de lugar y tiempo sealadas en
la ley, sin que ste pudiera exceder de cuarenta das, siempre que
fuera necesario para el xito de la investigacin, la proteccin de
las personas o bienes jurdicos, o cuando existiera riesgo fundado
de que el inculpado se sustrajera a la accin de la justicia.
El plazo mencionado, de acuerdo con la reforma, podra prorrogarse siempre y cuando el Ministerio Pblico acreditara que
subsisten las causas que le dieron origen, sin que en ningn caso
la duracin total del arraigo excediera de ochenta das. Esta constitucionalizacin de la figura del arraigo ha sido fuente de diversas crticas, pues como seala Miguel Carbonell se trata de uno
de los aspectos ms cuestionables o dbiles de la reforma, ya que
lleva hasta la carta magna el muy vernculo principio de detener
para investigar, cuando en la mayora de los pases democrticos
del mundo sucede lo contrario: primero se investiga a una persona y, cuando se renen los elementos suficientes, se le detiene.132
Con la reforma tambin se defini en el texto constitucional
a la delincuencia organizada como una organizacin de hecho
de tres o ms personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los trminos de la ley de la materia. Esta
definicin se incluye en el texto constitucional pues, al incorpo132
Carbonell, Miguel, Sobre el nuevo artculo 16 constitucional, Reforma
Judicial. Revista Mexicana de Justicia, Mxico, nms. 15-16, 2010, pp. 144 y 145.

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120
rarse algunas reglas aplicables a los casos de delincuencia organizada, se volvi necesario precisar los alcances de este concepto
en la norma fundamental en aras de conseguir una mayor claridad y seguridad jurdica.
En esta reforma se establece tambin que las rdenes de cateo expedidas por la autoridad judicial deben ser solicitadas por
el Ministerio Pblico, y se seala una excepcin a la libertad y
privaca de las comunicaciones, pues no se sancionarn actos que
atenten contra ellas cuando dichas comunicaciones sean aportadas por alguno de los particulares que participen en ellas. En este
caso, el juez deber valorar el alcance de stas, siempre y cuando
contengan informacin relacionada con la comisin de un delito;
sin embargo, en ningn caso se admitirn comunicaciones que
violen el deber de confidencialidad establecido en la ley.
Finalmente, con la reforma de 2008, en el artculo 16 se
hacen dos adiciones con importantes implicaciones: el establecimiento de jueces de control y el registro fehaciente de todas
las comunicaciones entre los jueces y el Ministerio Pblico y las
dems autoridades competentes. As, al texto del artculo 16 se
aade un prrafo, en el que se dispone que los poderes judiciales
contarn con jueces de control que resolvern, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y tcnicas de investigacin de la
autoridad que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las vctimas u ofendidos.
La razn para crear la figura de los jueces de control fue,
segn el dictamen realizado en la Cmara de Diputados, que debido a la realidad compleja que viva el pas en aquella poca, y
particularmente a la rapidez con que variaban las circunstancias
propicias para la realizacin de alguna de las diligencias sealadas, era necesario apoyar el combate a la delincuencia de alto
impacto, por lo que se estimaba necesario establecer la existencia
de jueces que resolvieran las medidas provisionales y las dems
diligencias que requirieran control judicial, en forma acelerada
y gil, sin que ello implicara dejar de fundar y motivar concre-

Libro completo en
121
tamente sus resoluciones. Al respecto, es pertinente sealar que,

como refiere Miguel Carbonell, a travs de los jueces de control
se logran varios objetivos que apuntan en la direccin correcta:
Por un lado se contribuye a la judicializacin de las investigaciones; por otra parte se ordena una completa jurisdiccionalidad
en la garanta de los derechos tanto del indiciado como de los
ofendidos, dentro de las etapas iniciales del procedimiento penal;
adems, se prev constitucionalmente la celeridad de las solicitudes de medidas cautelares, lo que puede redundar en una imposicin ms efectiva de las mismas133
Por otra parte, para que no se d una completa desformalizacin en las solicitudes de medidas cautelares atendidas por los
jueces de control, este nuevo prrafo del artculo 16 ordena que
exista un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre
los jueces de control, el Ministerio Pblico y las dems autoridades competentes.134
La ltima reforma constitucional que se dio a este artculo
de la Constitucin (DOF del 1o. de junio de 2009) es tambin de
suma importancia, pues con ella se reconoce a nivel constitucional el derecho a la proteccin de datos personales, al acceso, rectificacin y cancelacin de los mismos, as como a manifestar su
oposicin, de acuerdo con la ley, que establecer los supuestos de
excepcin a los principios que rijan el tratamiento de datos, por
razones de seguridad nacional, disposiciones de orden pblico, seguridad y salud pblicas o para proteger los derechos de terceros.
XII. Acceso a la justicia, proceso penal
y sistema penitenciario
El artculo 17 constitucional, que actualmente contiene aspectos

fundamentales relacionados con el acceso a la justicia, fue reforma133
Ibidem,
134
Idem.
p. 151.

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122
do por primera vez en 1987 (DOF del 17 de marzo de 1987). Esta

reforma cambia la redaccin de todo el artculo, para destacar que
ninguna persona puede hacerse justicia por s misma ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Asimismo, se conserva el contenido del texto en lo que se refiere a que toda persona tiene derecho
a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos
para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
De la misma forma, se refrenda que el servicio de los tribunales ser gratuito y que, por tanto, quedan prohibidas las costas
judiciales, as como el hecho de que nadie puede ser aprisionado
por deudas de carcter puramente civil. Sin embargo, a fin de
mejorar el acceso a la justicia, se intercala un prrafo en la redaccin de este precepto, en el que se seala que las leyes federales
y locales establecern los medios necesarios para garantizar la
independencia de los tribunales y la plena ejecucin de sus resoluciones.
La segunda modificacin a este artculo, que es parte del paquete de reformas aprobado en junio de 2008 (DOF del 18 de
junio de 2008), incluye en el texto constitucional cambios de gran
trascendencia. Uno de estos cambios es la inclusin en la norma
fundamental de los mecanismos alternativos de solucin de controversias. Las razones de esta inclusin se encuentran en buscar
una forma eficaz de garantizar el acceso de todas las personas
a la justicia de manera pronta y expedita. Mecanismos como la
mediacin, la conciliacin o el arbitraje encuentran as un anclaje en el texto constitucional que permite cambiar el paradigma
de la justicia restaurativa, y propicia, como se seala en el dictamen de la Cmara de Diputados a esta reforma, una participacin ms activa de la poblacin para encontrar otras formas
de relacionarse entre s, donde se privilegie la responsabilidad
personal, el respeto al otro y la utilizacin de la negociacin y la
comunicacin para el desarrollo colectivo.
Pero, adems, al contemplar los mecanismos alternativos de
solucin de controversias en el texto constitucional se busc tam-

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123
bin la disminucin de las altas cargas de trabajo que tienen los

tribunales, para con ello lograr que las personas obtuvieran de
manera ms rpida una resolucin ante las instancias jurisdiccionales. Dada la particularidad de la materia penal, se decidi tambin regular su aplicacin, determinando que estos mecanismos
debern asegurar la reparacin del dao y establecer los casos en
los que sera necesaria la supervisin judicial.
En el artculo 17, como parte de las reformas en materia de
justicia penal, se determin que las sentencias que pongan fin a
los procedimientos orales deberan ser explicadas en audiencia
pblica, previa citacin de las partes.
Otro aspecto importante para mejorar el acceso a la justicia
fue que a nivel constitucional se garantiza, por parte de la Federacin, los estados y el Distrito Federal, la existencia de un servicio de defensora pblica de calidad para la poblacin, y se dispone que tanto a nivel federal como en las entidades federativas
se deben asegurar las condiciones para un servicio profesional de
carrera para los defensores, cuyas percepciones, tambin por disposicin constitucional, no pueden ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Pblico. Esta modificacin al
texto constitucional busca salvar las desigualdades que existen en
la poblacin de nuestro pas, para que todas las personas puedan
acceder a la justicia, proporcionndole a las clases ms desprotegidas servicios jurdicos de calidad, con personal capacitado, de
carrera y con ingresos dignos.
Un agregado ms al texto del artculo 17 (DOF del 29 de julio
de 2010), tendente a mejorar el acceso a la justicia, fue la integracin al marco constitucional de la tutela jurisdiccional de los
derechos e intereses colectivos. Esta reforma implica la transicin hacia un sistema donde la tutela judicial efectiva no se limita
a la proteccin de intereses individuales, [con lo cual] se abre la
posibilidad de hacer justiciables diversas cuestiones que tradicionalmente quedaban al margen de la accin judicial.135
135
Caballero, Jos Antonio, Comentario al artculo 17 constitucional, Derechos del pueblo..., cit., nota 94, pp. 105-108.

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124
Y es que las acciones colectivas surgen como mecanismos

procesales diseados para la gestin de un litigio donde se controvierten cuestiones que ataen a un grupo determinado o indeterminado de personas que consideran haber sufrido un dao
por parte de un tercero. Lo que se consigue a travs de este tipo
de acciones es que los costos de tramitacin del proceso se reduzcan tanto para las partes como para el tribunal encargado
de conocer del caso.136 Por ello, esta reforma constituye un paso
importante para facilitar el acceso a la justicia que deber regular
el Congreso de la Unin y estar a cargo, de acuerdo con el texto
constitucional, de los jueces federales que conocern de forma
exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos.
El artculo 18, que establece aspectos importantes respecto a
la prisin preventiva y a la extincin de penas, ha sido reformado
en siete ocasiones. El texto original de este precepto estableca
que slo por delito que mereciera pena corporal habra lugar a
la prisin preventiva, y que el lugar de sta sera distinto y estara
completamente separado del que se destinara para la extincin
de las penas. Asimismo, dispona que los gobiernos de la Federacin y de los estados organizaran, en sus respectivos territorios,
el sistema penal conformado por colonias penitenciarias o presidios sobre la base del trabajo como medio de regeneracin.
Esta regulacin, sin embargo, fue modificada y adicionada
en 1965 (DOF del 23 de febrero de 1965), cuando se establece
que los gobiernos de la Federacin y de los estados, en sus respectivas jurisdicciones, organizarn el sistema penal no slo sobre la
base del trabajo, sino tambin tomando como puntos fundamentales la capacitacin para el mismo y la educacin como medios
de readaptacin social del delincuente.
Asimismo, con esta reforma se estableci que las mujeres
compurgaran sus penas en lugares separados de los destinados
a los hombres para tal efecto, y se dispuso que la Federacin y
los gobiernos de los estados estableceran tambin instituciones
especiales para el tratamiento de los menores infractores, lo que
136
Idem.

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125
implica avances importantes en el sistema penitenciario de nuestro pas. Finalmente, a travs de la reforma de 1965 se incluy
en el texto constitucional la posibilidad de que los gobernadores
de los estados, sujetndose a lo que establezcan las leyes locales
respectivas, pudieran celebrar con la Federacin convenios de
carcter general para que los reos sentenciados por delitos del
orden comn extinguieran su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Federal.
La segunda reforma que se da a este artculo (DOF del 4
de febrero de 1977) le adiciona un prrafo con el fin de proteger los derechos de los reos de nacionalidad mexicana que compurguen penas en pases extranjeros. De acuerdo con esta reforma, dichas personas podran ser trasladadas a nuestro pas para
cumplir sus condenas con base en los sistemas de readaptacin
social previstos en el texto constitucional, y los reos de nacionalidad extranjera sentenciados por delitos del orden federal en toda
la Repblica, o del fuero comn en el Distrito Federal, podran
ser trasladados al pas de su origen o residencia, sujetndose a
los tratados internacionales que se hubieran celebrado para ese
efecto. Adems, tambin se seal que los gobernadores de los
estados podran solicitar al Ejecutivo Federal, con apoyo en las
leyes locales respectivas, la inclusin de reos del orden comn en
dichos tratados, as como el hecho de que el traslado de reos slo
podra efectuarse con su consentimiento expreso.
Veinticuatro aos despus este artculo fue reformado nuevamente (DOF del 14 de agosto de 2001) a fin de que los sentenciados pudieran compurgar sus penas en los centros penitenciarios
ms cercanos a su domicilio. Esto, con el fin de propiciar su integracin a la comunidad de una mejor manera. Esta reforma, que
fue promovida con el propsito de mejorar las condiciones en
que cumpliran con sus sentencias las personas pertenecientes a
grupos tnicos indgenas, busc terminar con la prctica de trasladar a los reclusos pertenecientes a dichos grupos a instituciones
muy lejanas de sus lugares de origen o de su lugar de residencia.
Con ella se consiguen dos avances importantes: en primer lugar,
refrendar el objetivo de la finalidad de la pena, que desde luego

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126
se proyecta en su ejecucin, y en segundo lugar, el rgimen de

clasificacin de los sujetos del derecho penitenciario.137
La hiptesis contenida en este nuevo prrafo del artculo 18
constitucional, como seala Sergio Garca Ramrez, contempla a
los sentenciados, e invoca normas reglamentarias para definir
el alcance de su sus mandatos. Este numeral, por tanto, presupone la existencia de una sentencia firme de condena dictada por
la autoridad judicial (federal o local), y que habr que atender,
en su momento, a las previsiones de la norma que analice y regule la aplicacin de este prrafo. Esto podra implicar el condicionamiento de la aplicacin de este precepto a que se adopten
normas instrumentales; sin embargo, la reforma es valiosa, pues
a partir de ella se dan pasos para lograr una constante aspiracin
del sistema de ejecucin de condenas: moderar la distancia entre
el sentenciado y la sociedad, hasta donde ello resulte posible.138
En 2005 (DOF del 12 de diciembre de 2005), a fin de establecer un sistema integral de justicia penal para adolescentes, se
reform el prrafo cuarto del artculo 18, se adicionaron los prrafos quinto y sexto, y se recorrieron en su orden los ltimos dos
prrafos. De esta forma, en el texto constitucional se estableci
que la Federacin, los estados y el Distrito Federal estableceran,
en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema integral
de justicia aplicable a quienes se atribuyera la realizacin de una
conducta tipificada como delito por las leyes penales y tuvieran
entre doce aos cumplidos y menos de dieciocho aos de edad,
en el que se garantizaran los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin para todo individuo, as como aquellos
derechos especficos que por su condicin de personas en desarrollo les hubieran sido reconocidos. Asimismo, se determin que
las personas menores de doce aos que hubieran realizado una
conducta prevista como delito en la ley slo seran sujetas a rehabilitacin y asistencia social.
137
Garca Ramrez, Sergio, Comentario al artculo 18 constitucional, Derechos del pueblo..., cit., nota 94, pp. 147 y 148.
138
Idem.

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127
A fin de lograr una mejor operacin del sistema en cada orden de gobierno, se determin que ste se encontrara a cargo de
instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuracin e imparticin de justicia para adolescentes, adems de
sealarse que se podran aplicar las medidas de orientacin, proteccin y tratamiento que ameritara cada caso, atendiendo a la
proteccin integral y al inters superior del adolescente.
Se establecieron tambin pautas fundamentales para contribuir al acceso a la justicia por parte de los adolescentes. En este
sentido, se seala que las formas alternativas de justicia debern
observarse en la aplicacin del sistema integral, siempre que resulte procedente. Asimismo, se determina que en todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observara la garanta
del debido proceso legal, as como la independencia entre las autoridades que efectuaran la remisin y las que impusieran las medidas. stas, a su vez, deberan ser proporcionales a la conducta
realizada, y tendran como fin la reintegracin social y familiar
del adolescente, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades.
Para proteger el desarrollo de los adolescentes, con esta reforma se dispuso en el texto constitucional que el internamiento
se utilizara slo como medida extrema y por el tiempo ms breve que procediera. A esta disposicin se sum tambin el hecho
de que este internamiento podra aplicarse nicamente a los adolescentes mayores de catorce aos de edad, por la comisin de
conductas antisociales calificadas como graves.
La reforma de junio de 2008 (DOF del 18 de junio de 2008)
tambin alcanza de manera importante al artculo 18. La primera modificacin que implica esta reforma es el cambio de
denominacin del trmino pena corporal que se encontraba
en la carta magna, por el de pena privativa de la libertad. Este
cambio se da para hacer congruentes las disposiciones del texto
constitucional con la abolicin de la pena de muerte en Mxico, pues al hablar de pena corporal se inclua en esta expresin
tanto la pena privativa de la libertad como la pena de muerte;

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128
sin embargo, al abolirse esta ltima, se consider conveniente

usar en adelante slo la expresin referida a la privacin de la
libertad como pena.
Dadas las condiciones precarias en las que se encontraban
las personas privadas de su libertad en instituciones del sistema
penitenciario, se estableci tambin en el segundo prrafo de este
precepto que dicho sistema se organizara tambin considerando
a la salud y el deporte como medios para lograr la reinsercin del
sentenciado a la sociedad y procurar que no volviera a delinquir,
observando los beneficios que para l previera la ley. Se cambia
entonces la expresin readaptacin social por la de reinsercin a la sociedad, pues se consider que una institucin cuya
caracterstica principal es la exclusin no puede incluir o readaptar a nadie en la sociedad. En la misma direccin, y a fin de adecuar la terminologa empleada en la Constitucin a estndares
internacionales, a travs de esta reforma se cambi tambin la
denominacin de reo, que se consideraba infamante y denigrante, por la de sentenciado.
Con esta reforma se establecieron tambin ciertas excepciones relacionadas con el rgimen penitenciario. En primer trmino, se determin que la disposicin relativa a que los sentenciados podran compurgar sus penas en los centros penitenciarios
ms cercanos a su domicilio no aplicara en caso de delincuencia
organizada y respecto de otros internos que requirieran medidas
especiales de seguridad. El poder reformador de la Constitucin
consider que esta medida se poda justificar tomando en cuenta
en estos casos la capacidad del interno para evadirse de la accin
de la justicia o para seguir delinquiendo desde los centros penitenciarios, as como cuando existiera peligro evidente de terceros
hacia el propio interno como en el caso de personas que hubieran pertenecido a corporaciones policiacas o si hubiera una
afectacin psicolgica que pudiera poner en riesgo al resto de la
comunidad penitenciaria, entre otros supuestos.
Tambin se estableci en el texto constitucional, como medida para disminuir los riesgos que para el sistema penitenciario

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129
o para la sociedad pudieran implicar las personas sentenciadas

por delitos relativos a delincuencia organizada, que para la reclusin preventiva y la ejecucin de sentencias en esta materia
se destinaran centros especiales. Asimismo, se determin que las
autoridades competentes podran restringir las comunicaciones
de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada
con terceros, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas
de vigilancia especial a quienes se encontraran internos en esos
establecimientos. Algo que ha sido muy cuestionado por la discrecionalidad que podra implicar es que el texto constitucional
establece que esto podra aplicarse tambin a otros internos que
requieran medidas especiales de seguridad, en los trminos establecidos en la ley.
Debido a la intensa vulneracin de los derechos humanos
de los sentenciados, como parte de la reforma constitucional en
materia de derechos humanos de 2011 (DOF del 10 de junio de
2011) se consider conveniente, como sealan Sergio Garca Ramrez y Julieta Morales Snchez, hacer lo que en otras circunstancias no parecera necesario: incluir los derechos humanos
en el catlogo de condiciones o imperativos rectores de la vida
carcelaria, no obstante que se afirma el respeto a tales derechos
en el artculo 1o., alusivo a los derechos de todas las personas y
a las obligaciones de todas las autoridades. As, estos derechos
se sumaron a las bases sobre las que debe organizarse el sistema
penitenciario como nuevo testimonio del acento que conviene
poner en los textos legales, a contracorriente del acento deplorable que pone la prctica, por su cuenta.139
La ltima reforma al artculo 18 constitucional incide en el
sistema de justicia integral para personas entre los doce y los dieciocho aos. Con ella, en el prrafo cuarto de este precepto se
habla especficamente de un sistema para los adolescentes, que
ser aplicable a quienes se atribuya la comisin o participacin
139
Garca Ramrez, Sergio y Morales Snchez, Julieta, op. cit., nota 126,
pp. 135 y 136.

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130
en un hecho que la ley seale como delito.140 Adems, en este

precepto ya no se habla de derechos fundamentales, por lo que
se establece que el sistema garantizar los derechos humanos reconocidos por la Constitucin para toda persona, as como aquellos derechos especficos que por su condicin de personas en
desarrollo les han sido reconocidos a los adolescentes. Otro de
los aspectos fundamentales contenidos en la reforma es que las
personas menores de doce aos a quienes se atribuya que han
cometido o participado en un hecho que la ley seale como delito
slo podrn ser sujetos de asistencia social.
A fin de encontrar congruencia con los cambios en materia
penal que haban tenido lugar en nuestro pas, se establece en el
texto constitucional que el proceso en materia de justicia para
adolescentes ser tambin acusatorio y oral; pero tambin se incluye como fin de las medidas que se impongan a los adolescentes
por la conducta realizada no slo su reintegracin, sino tambin
su reinsercin social y familiar. Los trminos empleados en este
prrafo tambin cambian, al sealarse que el internamiento aplicado a los adolescentes mayores de catorce aos de edad podr
determinarse por la comisin o participacin en un hecho que
la ley seale como delito, y ya no por conductas antisociales
calificadas como graves.
El artculo 19 constitucional, por su parte, fue reformado por
primera vez en 1993 (DOF del 3 de septiembre de 1993). En su
texto original, el primer prrafo de este precepto sealaba que
ninguna detencin podra exceder del trmino de tres das sin que
se justificara con un auto de formal prisin, en el que se expresaran: 1) el delito imputado al acusado; 2) los elementos que constituan aqul; 3) el lugar, tiempo y circunstancia de la ejecucin,
y 4) los datos que arrojara la averiguacin previa, que deban ser
140
En el Diario Oficial de la Federacin de la misma fecha se otorgan al Congreso de la Unin facultades para expedir la legislacin nica en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solucin de controversias, de
ejecucin de penas y de justicia penal para adolescentes, que regir en la Repblica en el orden federal y en el orden comn.

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131
bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable

la responsabilidad del acusado. La infraccin de estas disposiciones, de acuerdo con este mismo prrafo, haca responsable a la
autoridad que ordenara la detencin o que la consintiera, y a los
agentes, ministros, alcaides o carceleros que la ejecutaran.
Por su parte, el segundo prrafo de este artculo sealaba que
todo proceso se seguira forzosamente por el delito o los delitos
sealados en el auto de formal prisin, y que si en la secuela de
un proceso apareciera que se haba cometido un delito distinto
del que se persegua, debera ser objeto de una acusacin por
separado, sin perjuicio de que despus pudiera decretarse la acumulacin en caso de ser conducente.
Estos dos prrafos fueron modificados por la reforma de
1993, con la que se aludi expresamente a la detencin ante
autoridad judicial y se sustituyeron los sealamientos al trmino
de tres das por trmino de setenta y dos horas, as como las
expresiones cuerpo del delito por elementos del tipo penal del
delito; acusado por detenido, y alcaides o carceleros por
custodios. Asimismo, se estableci el momento preciso para
el cmputo del trmino en el que una persona puede estar detenida a partir de que el indiciado fuera puesto a disposicin de
la autoridad judicial. Adems, con esta reforma se seal que
la prolongacin de la detencin en perjuicio del inculpado sera
sancionada por la ley penal, y que los custodios que no recibieran
una copia autorizada del auto de formal prisin dentro del plazo
sealado en el texto constitucional, deberan llamar la atencin
del juez sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el
trmino, y si no recibieran dicha constancia dentro de las tres
horas siguientes pondran al inculpado en libertad.
Por lo que hace al segundo prrafo de este precepto, en el
texto constitucional se dispone a partir de esta reforma que todo
proceso se seguir no slo por el delito sealado en el auto de formal prisin, sino tambin por aquel o aquellos que se sealaran
en el auto de sujecin a proceso. Asimismo, se cambia el trmino
acusacin separada por el de averiguacin separada.

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132
La segunda reforma a este artculo (DOF del 4 de marzo de

1999) cambi el texto del artculo para volver a contemplar en
el texto constitucional el trmino cuerpo del delito y para sustituir el de custodios por autoridad responsable del establecimiento en el que se encuentre internado el indiciado. Adems,
se incluy un segundo prrafo, en el que se dispuso que el plazo
de setenta y dos horas podra prorrogarse nicamente a peticin
del indiciado, en la forma en que sealara la ley. Lo anterior tuvo
como finalidad ofrecer mejores posibilidades de defensa para el
inculpado, pues se consider que el plazo de setenta y dos horas
en ocasiones era muy breve para que stos pudieran allegarse
las pruebas de descargo a fin de evitar el auto de procesamiento.
La reforma de junio de 2008 en materia penal (DOF del 18
de junio de 2008) tambin alcanz al artculo 19 de la Constitucin, que se modific de manera sustancial. En primer lugar, con
esta reforma se cambia el trmino de auto de formal prisin
por el de auto de vinculacin a proceso a fin de determinar
el tiempo de detencin. De la misma manera que en el caso del
artculo 16 constitucional, la forma en que se redacta el nuevo
artculo 19 modifica el estndar probatorio para librar el auto
de vinculacin a proceso, por lo que vuelve a desaparecer de
este numeral la expresin cuerpo del delito. De esta forma, a
partir de la reforma se debe justificar la detencin con un auto
de vinculacin a proceso en el que se expresen los datos que
establezcan que se ha cometido un hecho que la ley seale como
delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometi
o particip en su comisin.
En el nuevo texto del artculo 19 se establece tambin que el
Ministerio Pblico slo podr solicitar al juez la prisin preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para
garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigacin, la proteccin de la vctima, de los testigos o de la comunidad, as como cuando el imputado est siendo
procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisin
de un delito doloso. Asimismo, se determina que el juez ordenar

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133
la prisin preventiva de manera oficiosa en ciertos delitos, entre

los que se encuentran: 1) los casos de delincuencia organizada;
2) homicidio doloso; 3) violacin; 4) secuestro; 5) delitos cometidos
con medios violentos, como armas y explosivos, as como 6) delitos
graves determinados por la ley en contra de la nacin, el libre
desarrollo de la personalidad y de la salud.
Por otra parte, a fin de dejar claro que la decisin sobre medidas cautelares es revisable, en el texto constitucional se seal
que la ley determinara los casos en los cuales el juez podra revocar la libertad de los individuos vinculados a proceso. Otro
punto contemplado en la reforma de 2008 es la suspensin del
plazo de prescripcin de la accin penal y del proceso en los
casos de delincuencia organizada, para evitar que los procesados por estos delitos se sustraigan con facilidad de la accin de
la justicia. De esta forma, se aade un nuevo prrafo al artculo
19, en el que se contempla que si con posterioridad a la emisin
del auto de vinculacin a proceso por delincuencia organizada el
inculpado evade la accin de la justicia o es puesto a disposicin
de otro juez que lo reclame en el extranjero, se suspender el proceso junto con los plazos para la prescripcin de la accin penal.
En la ltima ocasin en que se modific este artculo de la
Constitucin (DOF del 14 de julio de 2011), debido a las dimensiones que adquiri la trata de personas en nuestro pas, se aadi este delito en el prrafo en que se seala que el juez puede
ordenar la prisin preventiva de manera oficiosa.
Otro de los artculos que tambin ha sido objeto de una gran
cantidad de cambios es el artculo 20 constitucional. Como resultado de su primera reforma (DOF del 2 de diciembre de 1948)
desapareci el monto de hasta diez mil pesos que se fijaba como
fianza y se facult al juzgador para que determinara el monto a
pagar, tomando en cuenta las circunstancias personales del acusado y la gravedad del delito que se le imputara, siempre que
dicho delito mereciera ser castigado con pena cuyo trmino medio aritmtico no fuera mayor de cinco aos de prisin. Sin embargo, tambin se estableci un lmite a la fianza o caucin de

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134
250,000 pesos que no aplicara en los casos en que se tratara de

delitos que representaran para su autor un beneficio econmico
o causaran a la vctima un dao patrimonial, pues en esos casos
la garanta tendra que fijarse cuando menos en una cantidad
tres veces mayor al beneficio obtenido o al dao ocasionado.
En 1985 (DOF del 14 de enero de 1985) se reform por segunda ocasin este precepto constitucional para hacer ms flexible la
forma en que se determinaba la caucin. Con esta modificacin
se dispuso que sta no excedera de la cantidad equivalente a la
percepcin durante dos aos del salario mnimo general vigente
en el lugar en que se cometi el delito.
No obstante, la autoridad judicial, en virtud de la especial
gravedad del delito, las particulares circunstancias personales del
imputado o de la vctima, mediante resolucin motivada, podra
incrementar el monto de la caucin hasta la cantidad equivalente
a la percepcin durante cuatro aos del salario mnimo vigente
en el lugar en que se haba cometido el delito. Adems, se mantuvo el hecho de que en los casos en que el delito representara para
su autor un beneficio econmico o causara a la vctima un dao
patrimonial, la garanta sera de cuando menos tres veces mayor
al beneficio obtenido o a los daos causados; sin embargo, se determin que en estos casos el delito tendra que ser intencional, y
se establecieron tambin las mismas determinaciones para quien
causara perjuicios patrimoniales. En caso de que el delito fuera
preterintencional o imprudencial, bastara, de conformidad con
esta reforma, que se garantizara la reparacin de los daos y perjuicios patrimoniales.
Ocho aos ms tarde (DOF del 3 de septiembre de 1993),
en este precepto se volvi a cambiar la manera de determinar
la caucin. En la fraccin I de este artculo se dispuso que en los
procesos de orden penal el inculpado (se cambi el trmino acusado, que apareca hasta ese momento en el texto del artculo)
tendra como garanta que el juez le otorgara la libertad provisional bajo caucin, siempre y cuando se garantizara el monto
estimado de la reparacin del dao y de las sanciones pecuniarias

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135
que en su caso pudieran imponrsele y siempre que no se tratara

de delitos en que por su gravedad la ley expresamente prohibiera
conceder ese beneficio.
Asimismo, en esta fraccin se seal que el monto y forma de
la caucin que se fijara deberan ser asequibles para el inculpado,
y que, bajo las circunstancias sealadas por la ley, la autoridad
judicial podra disminuir el monto de la caucin inicial. Se dio
tambin al juez la posibilidad de revocar la libertad provisional
cuando el procesado incumpliera en forma grave con cualquiera
de las obligaciones que en trminos de la ley se derivaran a su
cargo en razn del proceso.
Otro aspecto fundamental que se incluye en el texto de la
fraccin II del artculo 20 es la prohibicin y sancin de toda
incomunicacin, intimidacin o tortura del inculpado. Adems,
a fin tambin de garantizarle un proceso justo, se estableci que
la confesin rendida por el inculpado ante cualquier autoridad
distinta del Ministerio Pblico o del juez, o ante stos sin la asistencia de su defensor, carecera de todo valor probatorio.
La fraccin IV de este precepto tambin se reform a fin de
establecer que el inculpado podra ser careado con quienes depusieran en su contra, pero en presencia del juez y siempre que
lo solicitara.
La fraccin VIII tambin se modific para contemplar que el
inculpado deba ser juzgado antes de cuatro meses si se tratara de
delitos cuya pena mxima no excediera de dos aos de prisin,
y antes de un ao si la pena excediera de ese tiempo, salvo que
solicitara un plazo mayor para su defensa.
Por su parte, la fraccin IX cambi para establecer en ella
que desde el inicio de su proceso el inculpado sera informado de
los derechos que en su favor consignara la Constitucin, y tendra derecho a una defensa adecuada, por s, por abogado o por
persona de su confianza. La reforma tambin contempl que si
el inculpado no quisiera o no pudiera nombrar defensor, despus
de haber sido requerido para hacerlo, el juez le designara uno de
oficio. El inculpado, adems, tendra derecho a que su defensor

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136
compareciera en todos los actos del proceso y tendra tambin la

obligacin de hacerlo cuantas veces se le requiriera.
Con la reforma tambin se extendieron algunas de las garantas previstas en el texto del artculo 20 a la averiguacin previa;
se dispuso que las previsiones de las fracciones I (libertad provisional) y II (prohibicin de obligar a declarar; de incomunicar,
intimidar o torturar, as como falta de valor de la confesin rendida ante autoridad distinta a la judicial) no estaran sujetas a
condicin alguna, y se estableci un aspecto fundamental: la participacin de la vctima u ofendido. En este sentido, se dispuso
que en todo proceso penal, adems de los derechos establecidos
por la ley, la vctima u ofendido por algn delito tendra derecho
a recibir asesora jurdica, a que se le satisficiera la reparacin del
dao en caso de ser procedente, a coadyuvar con el Ministerio
Pblico y a que se le prestara atencin mdica de urgencia cuando la requiriera.
En 1996, la fraccin I del artculo 20 se modifica de nueva cuenta (DOF del 3 de julio de 1996), para establecerse en ella
la posibilidad de no otorgar la libertad provisional bajo caucin
cuando se imputaran delitos en que por su gravedad la ley prohibiera expresamente conceder ese beneficio. Asimismo, se determin que en caso de delitos no graves, a solicitud del Ministerio
Pblico, el juez podra negar la libertad provisional cuando el
inculpado hubiera sido condenado con anterioridad por algn
delito calificado como grave por la ley, o cuando el Ministerio
Pblico aportara elementos al juez para establecer que la libertad
del inculpado representaba, por su conducta precedente o por
las circunstancias y caractersticas del delito cometido, un riesgo
para el ofendido o para la sociedad.
La manera en que el juez determinara la forma y el modo
de la caucin tambin cambia a travs de esta reforma, pues con
ella se seala que ste debera tomar en cuenta: la naturaleza,
modalidades y circunstancias del delito; las caractersticas del inculpado y la posibilidad de cumplimiento de las obligaciones procesales a su cargo; los daos y perjuicios causados al ofendido, as

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137
como la sancin pecuniaria que, en su caso, pudiera imponerse

al inculpado. La reforma modifica adems la redaccin sobre la
forma en que el juez puede revocar la libertad provisional, estableciendo que sera la ley la que determinara los casos graves en
los cuales se podra presentar esta situacin.
Asimismo, la nueva redaccin del penltimo prrafo de este
precepto establece que las garantas previstas en la fraccin I
tambin seran observadas durante la averiguacin previa, y, por
tanto, se dispuso que slo lo previsto en la fraccin II no estara
sujeto a condicin alguna. En 2000 (DOF del 21 de septiembre
de 2000) se agreg un apartado B al artculo 20, que se refiere
fundamentalmente a la participacin del ofendido en el proceso
y a la reparacin del dao. Conforme a este apartado, la vctima
u ofendido tendra derecho a:
1) Recibir asesora jurdica; ser informado de los derechos que
en su favor estableciera la Constitucin y, cuando lo solicitara, ser informado del desarrollo del procedimiento penal.
2) Coadyuvar con el Ministerio Pblico; a que se le recibieran todos los datos o elementos de prueba con los que contara, tanto en la averiguacin previa como en el proceso,
y a que se desahogaran las diligencias correspondientes.141
3) Recibir, desde la comisin del delito, atencin mdica y
psicolgica de urgencia.
4) Que se le reparara el dao.
5) No carearse con el inculpado cuando la vctima u ofendido
fueran menores de edad y el delito de que se tratara fuera
violacin o secuestro.
6) Solicitar las medidas y providencias que previera la ley
para su seguridad y auxilio.
Aos ms tarde, con la reforma penal de 2008, el artculo
20 cambiara completamente (DOF del 18 de junio de 2008). En
141
En esta fraccin se seal que cuando el Ministerio Pblico considerara
que no era necesario el desahogo de la diligencia, debera fundar y motivar su
negativa.

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138
primer lugar, esta reforma servira para establecer las bases de

un modelo penal de corte acusatorio y oral, que se regira por los
principios de contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin. Se establecieron as los siguientes principios generales:
1) El objeto del proceso penal ser el esclarecimiento de los
hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no
quede impune y que los daos causados por el delito se
reparen.
2) Toda audiencia se desarrollar en presencia del juez, sin
que pueda delegarse en ninguna persona el desahogo y
la valoracin de las pruebas, la cual deber realizarse de
manera libre y lgica.
3) Para los efectos de la sentencia slo se considerarn como
prueba aquellas que hayan sido desahogadas en la audiencia de juicio. En este caso, se dej a la ley establecer las
excepciones y los requisitos para admitir en juicio la prueba anticipada, que por su naturaleza requiriera desahogo
previo.
4) El juicio se celebrar ante un juez que no hubiera conocido del caso previamente. Adems, la presentacin de los
argumentos y los elementos probatorios se desarrollar de
manera pblica, contradictoria y oral.
5) La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponder a la parte acusadora, de acuerdo con lo establecido por el tipo penal, y las partes tendrn igualdad
procesal para sostener la acusacin o la defensa, respectivamente.
6) Ningn juzgador podr tratar asuntos que estn sujetos
a proceso con cualquiera de las partes sin que est presente la otra, respetando en todo momento el principio
de contradiccin, salvo las excepciones establecidas por la
Constitucin.
7) Una vez iniciado el proceso penal, siempre y cuando no
exista oposicin del inculpado, se podr decretar su terminacin anticipada en los supuestos y bajo las modalidades

Libro completo en
139
que determine la ley. Si el imputado reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de
las consecuencias, su participacin en el delito y existen
medios de conviccin suficientes para corroborar la imputacin, el juez citar a audiencia de la sentencia. La ley establece los beneficios que se pueden otorgar al inculpado
cuando acepte su responsabilidad.
8) El juez slo condenar cuando exista conviccin de la culpabilidad del procesado.
9) Cualquier prueba obtenida con violacin de derechos fundamentales ser nula.
Estos principios, por mandato constitucional, tambin se observarn en las audiencias preliminares al juicio.
Una vez establecidos los principios generales que rigen el
proceso penal acusatorio, el apartado B se dedic a los derechos
de las personas imputadas. Entre estos derechos, la nueva redaccin del artculo 20 seala, en primer lugar, la presuncin de
su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante
sentencia emitida por el juez de la causa. Asimismo, las personas
imputadas tendrn derecho a declarar o a guardar silencio y a
que desde el momento de su detencin se les hagan saber los motivos de la misma. Queda tambin prohibida y ser sancionada
por la ley penal toda incomunicacin, intimidacin o tortura, y
la confesin rendida sin la asistencia de un defensor carecer de
todo valor probatorio.
Las personas imputadas tambin tendrn derecho, de acuerdo con esta reforma, a que se les informe, tanto en el momento de
su detencin como en su comparecencia ante el Ministerio Pblico o el juez, de los hechos que se les imputan y los derechos que
les asisten. Tratndose de delincuencia organizada, sin embargo,
la reforma seala que la autoridad judicial puede autorizar que
se mantenga en reserva el nombre y datos del acusador. Adems,
la ley establecer los beneficios a favor del inculpado, procesado o
sentenciado que preste ayuda eficaz para la investigacin y persecucin de delitos en materia de delincuencia organizada.

Libro completo en
140
Se establece tambin como derecho de la persona imputada

el que se reciban los testigos y dems pruebas pertinentes que
ofrezca, concedindosele el tiempo que la ley estime necesario al
efecto y auxilindosele para obtener la comparecencia de las personas cuyo testimonio solicite, en los trminos que la ley seale.
Otro derecho con el que cuentan las personas imputadas es
ser juzgadas en audiencia pbica por un juez o tribunal. A partir de la reforma, la publicidad slo puede restringirse en los
casos de excepcin que determine la ley, por razones de seguridad nacional, seguridad pblica, proteccin de las vctimas, testigos y menores, cuando se ponga en riesgo la revelacin de datos
legalmente protegidos o cuando el tribunal estime que existen
razones fundadas para justificarlo. En materia de delincuencia
organizada, se plantea tambin otra excepcin, con la cual las
actuaciones realizadas en la fase de investigacin podrn tener
valor probatorio cuando no puedan ser reproducidas en juicio o
exista riesgo para testigos o vctimas. Esto, sin embargo, ser sin
perjuicio del derecho del inculpado de objetarlas o impugnarlas
y aportar pruebas en contra.
Las personas imputadas tendrn tambin derecho a que les
sean facilitados todos los datos que soliciten para su defensa y
que consten en el proceso. El imputado y su defensor, adems,
podrn acceder a los registros de la investigacin cuando el primero se encuentre detenido y cuando pretenda recibrsele declaracin o entrevistarlo. Asimismo, antes de su primera comparecencia ante el juez podrn consultar dichos registros, con
la oportunidad debida para preparar la defensa. A partir de ese
momento no podrn mantenerse en reserva las actuaciones de la
investigacin, salvo los casos excepcionales expresamente sealados en la ley, cuando esto sea imprescindible para salvaguardar
el xito de la investigacin y siempre que sean oportunamente
revelados para no afectar el derecho de defensa.
El imputado debe ser juzgado antes de cuatro meses por disposicin de la reforma constitucional si se trata de delitos cuya
pena mxima no exceda de dos aos de prisin, y antes de un

Libro completo en
141
ao si la pena excediera de ese tiempo, salvo que solicitara mayor plazo para su defensa. Adems, tendr derecho a una defensa adecuada por abogado, al cual elegir libremente incluso
desde el momento de su detencin. Si el imputado no quiere o
no puede nombrar un abogado, despus de haber sido requerido
para hacerlo, el juez le designar un defensor pblico. Tambin
tendr derecho a que su defensor comparezca en todos los actos
del proceso, y ste tendr obligacin de hacerlo cuantas veces se
le requiera.
Con la reforma tambin se determina que en ningn caso
podr prolongarse la prisin o detencin del imputado por falta
de pago de honorarios de defensores o por cualquiera otra prestacin de dinero, por causa de responsabilidad civil o algn otro
motivo anlogo.
El texto constitucional establece tambin a partir de 2008
que la prisin preventiva no podr exceder del tiempo que como
mximo de pena fije la ley al delito que motive el proceso, y en
ningn caso ser superior a dos aos, salvo que su prolongacin
se deba al ejercicio del derecho de defensa del imputado. Si cumplido este trmino no se ha pronunciado sentencia, el imputado
ser puesto en libertad de inmediato mientras se sigue el proceso, sin que esto obste para imponer otras medidas cautelares.
Adems, en toda pena de prisin que imponga una sentencia se
computar el tiempo de la detencin.
En cuanto a los derechos de la vctima o del ofendido, el texto de la reforma agrega al artculo 20 la posibilidad que tiene de
intervenir en el juicio e interponer los recursos en los trminos
que prevea la ley, as como de solicitar directamente al juzgador
la reparacin del dao. Se ampla tambin la proteccin a los
menores, al establecerse no slo la posibilidad de no carearse con
el inculpado, sino el derecho al resguardo de su identidad y otros
datos personales en los casos de delitos de violacin, secuestro
o delincuencia organizada, y cuando a juicio del juzgador sea
necesario para su proteccin, salvaguardando en todo caso los
derechos de la defensa.

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142
A partir de esta reforma, el Ministerio Pblico deber, por

mandato constitucional, garantizar la proteccin de las vctimas,
ofendidos, testigos y, en general, todos los sujetos que intervengan en el proceso. Por su parte, los jueces estarn obligados a vigilar el cumplimiento de esta obligacin. Asimismo, las vctimas
podrn solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias
para la restitucin de sus derechos e impugnar ante la autoridad
judicial las omisiones del Ministerio Pblico en la investigacin
de los delitos, as como las resoluciones de reserva, no ejercicio,
desistimiento de la accin penal o suspensin del procedimiento cuando no est satisfecha la reparacin del dao. La ltima
reforma a este precepto (DOF del 14 de junio de 2011) aade el
resguardo de la identidad y proteccin de los menores tambin
en el caso del delito de trata de personas.
El artculo 21 tambin se ha reformado en diversas ocasiones. La primera vez que esto ocurri (DOF del 3 de febrero de
1983) se cambi la segunda parte de su prrafo primero para
sustituir el trmino castigo por el de sancin y para hacer
ms breve el tiempo de arresto para aquellos infractores que no
pagaran la multa que se les hubiera impuesto por infringir los
reglamentos gubernativos y de polica. Este trmino pas de un
mximo de quince das a uno de 36 horas.
Tambin se estableci entre los supuestos para no poder ser
sancionado con una multa demasiado alta al trabajador, que se
sum al jornalero y al obrero. En este caso el importe de la multa tambin disminuy, al pasar del mximo del jornal o sueldo
obtenido en una semana, al correspondiente slo a un da. Asimismo, se agreg un tercer prrafo a este precepto, en el que se
seal que tratndose de trabajadores no asalariados, la multa no
excedera del equivalente a un da de su ingreso.
Con la segunda reforma a este precepto (DOF del 31 de diciembre de 1994) se le agregan tres prrafos. El primero de ellos
estableci la posibilidad de que las resoluciones del Ministerio
Pblico sobre el no ejercicio y desistimiento de la accin penal
pudieran ser impugnadas. El segundo prrafo que se agreg de-

Libro completo en
143
termin que la seguridad pblica sera una funcin a cargo de

la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios,
en las respectivas competencias sealadas en la Constitucin, y
estableci que la actuacin de las instituciones policiales se regira por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y
honradez.
Por su parte, el tercer prrafo agregado estableci a nivel
constitucional el sistema nacional de seguridad pblica, en el
cual la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios se coordinaran en los trminos que la ley sealara.
Con la reforma de 1996 al artculo 21 (DOF del 30 de julio
de 1996) se le otorg al Ministerio Pblico la facultad no slo de
perseguir los delitos, sino tambin de investigarlos, lo que otorga una base constitucional para que dicha autoridad indague la
posible comisin de un delito y, en su caso, ejerza la accin penal
a fin de que la autoridad judicial imponga las penas correspondientes.
En 2005 (DOF del 20 de junio de 2005) se adicion un quinto prrafo al artculo 21, en el que se determin que el Ejecutivo
Federal podra, con la aprobacin del Senado, reconocer la jurisdiccin de la Corte Penal Internacional. Esto abri la puerta
para que Mxico ratificara el Estatuto de Roma, y aunque nuestro pas lleg tarde a este concierto de justicia y defensa de los derechos, la reforma de 2005 hizo posible que el Estado mexicano
se uniera a este compromiso internacional. Lo que ha sido muy
criticado en este sentido es la falta de claridad en los trminos
sealados en la Constitucin y la ronda de aprobaciones para
el reconocimiento de la jurisdiccin; sin embargo, el efecto en el
mbito internacional fue claro: Mxico ratific el Estatuto de la
Corte Penal Internacional, y en tanto ste no admite reservas,
debe asumir todos los compromisos que de l derivan.
En 2008 (DOF del 18 de junio de 2008) el artculo 21 tambin se modific en gran medida. En primer lugar, se reiter que
la investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico;
pero tambin se hace referencia a las policas, que a partir de ese

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144
momento tienen competencia para actuar bajo la conduccin y

mando de aqul. Tambin se determin que el ejercicio de la
accin penal ante los tribunales correspondera al Ministerio Pblico, y que la ley determinara los casos en que los particulares
tambin podran ejercerla ante la autoridad judicial.
El texto de este artculo tambin se cambi para establecer a
nivel constitucional que la imposicin de las penas, su modificacin y duracin seran propias y exclusivas de la autoridad judicial. Asimismo, para que el Ministerio Pblico pudiera considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la accin penal,
en los supuestos y bajo las condiciones fijadas en la ley.
La regulacin constitucional de la seguridad pblica cambia
tambin con esta reforma, al establecerse que sta comprende
la prevencin de los delitos; la investigacin y persecucin para
hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas. Entre los principios que rigen la actuacin de las instituciones de seguridad pblica se suman los de objetividad y respeto
a los derechos humanos.
Adems, se seala a partir de esta reforma que las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y
profesional, y se reconfigura a nivel constitucional el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que implica la coordinacin entre
el Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres rdenes de gobierno. Entre las bases mnimas que rigen el Sistema
se seala, en primer lugar, la regulacin de la seleccin, ingreso,
formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica,
cuya operacin y desarrollo ser competencia de la Federacin,
el Distrito Federal, los estados y los municipios, en el mbito de
sus respectivas atribuciones.
En el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, por disposicin constitucional, se determina el establecimiento de las bases
de datos criminalsticos y de personal para las instituciones de
seguridad pblica. Ninguna persona, de acuerdo con el nuevo
texto del artculo 21, puede ingresar a las instituciones de segu-

Libro completo en
145
ridad pblica si no ha sido debidamente certificada y registrada

en el sistema.
Dentro de las bases del Sistema se encuentra tambin la formulacin de polticas pblicas tendentes a prevenir la comisin
de delitos y la determinacin de la forma en que participar la
comunidad, que coadyuvar, entre otros, en los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin del delito, as como de las
instituciones de seguridad pblica. Finalmente, como base para
la operacin del Sistema se determina que los fondos de ayuda
federal para la seguridad pblica a nivel nacional sern aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados
exclusivamente a esos fines.
El artculo 22 de la Constitucin se reforma por primera vez
en la dcada de los aos ochenta (DOF del 28 de diciembre de
1982) para adicionar el segundo prrafo de este precepto a fin
de no considerar como confiscacin el decomiso de bienes en
caso de enriquecimiento ilcito por parte de los servidores pblicos, contemplado en el artculo 109 constitucional. Adems, con
esta reforma tambin se cambian las posibilidades de imponer la
pena de muerte al homicida, pues con la reforma se determin
que quien privara de la vida a otro con alevosa, premeditacin
o ventaja podra hacerse acreedor a esta pena.
En 1996 se modificar de nueva cuenta el segundo prrafo
del artculo 22 para que tampoco se considerara confiscacin el
decomiso de los bienes propiedad del sentenciado por delitos de
los previstos como delincuencia organizada, o el de aquellos respecto de los cuales ste se conduzca como dueo, si no se acredita la legtima procedencia de dichos bienes. Posteriormente (DOF
del 8 de marzo de 1999), este prrafo se vuelve a modificar para
establecerse en l que no se considerara confiscacin la aplicacin a favor del Estado de bienes asegurados que causaran abandono en los trminos de las disposiciones aplicables.
En este sentido, tambin se modific este prrafo, que da
competencia a la autoridad judicial para resolver que se aplicarn a favor del Estado los bienes que hubieran sido asegurados

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146
con motivo de una investigacin o proceso que se siguiera por

delitos de delincuencia organizada, cuando se pusiera fin a dicha
investigacin o proceso sin que hubiera un pronunciamiento sobre los bienes asegurados. La resolucin judicial en este sentido
tendra que dictarse previo procedimiento, en el que se otorgara
audiencia a terceros y se acreditara plenamente el cuerpo del delito previsto por la ley como de delincuencia organizada, siempre
y cuando se tratara de bienes respecto de los cuales el inculpado
en la investigacin o proceso hubiera sido poseedor, propietario
o se hubiera conducido como tales, independientemente de que
hubieran sido transferidos a terceros, salvo que stos acrediten
que eran poseedores o adquirentes de buena fe.
Otro cambio fundamental que se dio al artculo 22 de la
Constitucin fue el que tuvo lugar en 2005 (DOF del 9 de diciembre de 2005), con el cual se aboli la pena de muerte, al establecerse como una de las penas prohibidas en este numeral. Con
esta modificacin nuestro pas se pone en sintona con los Estados abolicionistas, a fin de adecuar su normativa interna a la
proteccin de los derechos humanos, que haba tomado fuerza
en el mbito internacional.
En el dictamen realizado en la Cmara de Senadores, en el
que se abordaron distintas iniciativas que coincidan en el propsito fundamental de consignar en el texto constitucional la prohibicin de aplicar la pena de muerte, se seal que si bien el
Estado est legtimamente facultado para sancionar a quienes
realicen conductas consideradas como delitos, tal facultad no deba implicar violaciones a los derechos humanos, entre ellos y
en forma relevante el derecho a la vida y a la rehabilitacin del
infractor. Y es que se pens que si la Constitucin prohiba en
forma expresa las penas de mutilacin, los azotes, los palos, las
marcas y los tormentos a los infractores acreditados como responsables de la comisin de un ilcito, la privacin de la vida,
dada su mayor gravedad, tambin deba desaparecer del texto
constitucional, pues sta era sin lugar a dudas la ms inusitada y
trascendente de las penas.

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147
Estos argumentos hicieron pensar a los integrantes de las comisiones dictaminadoras del Senado de la Repblica que la pena
de muerte infligida por el Estado no poda ser aceptada como un
instrumento para hacer justicia, pues implicaba violencia institucional contraria al derecho humano ms valioso: la vida.
Despus de esta reforma al primer prrafo del artculo 22,
con la que se suprimi la ltima parte, en la que se establecan
los supuestos y excepciones en los que la pena de muerte poda
ser aplicada, en 2008 (DOF del 18 de junio de 2008) se modific
nuevamente este prrafo para incluir en l que toda pena debera
ser proporcional al delito que sancionara y al bien jurdico afectado. La redaccin del segundo prrafo de este precepto tambin
se cambia con esta reforma, para sealar lo siguiente:
No se considerar confiscacin la aplicacin de bienes de una
persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de
responsabilidad civil derivada de la comisin de un delito. Tampoco se considerar confiscacin el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilcito en
los trminos del artculo 109, la aplicacin a favor del Estado de
bienes asegurados que causen abandono en los trminos de las
disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se
declara extinto en sentencia.
Asimismo, en este mismo prrafo se contempla que en el

caso de extincin de dominio, el procedimiento que se siga deber regirse por tres reglas. La primera de ellas es que tendr que
ser jurisdiccional y autnomo del de materia penal. La segunda,
que proceder en los casos de delincuencia organizada, delitos
contra la salud, secuestro, robo de vehculos y trata de personas,
respecto a una serie de bienes contemplados en el propio texto constitucional, entre los que se encuentran: 1) aquellos que
sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no
se hubiera dictado la sentencia que determine la responsabilidad
penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el
hecho ilcito sucedi; 2) aquellos que no fueran instrumento, ob-

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148
jeto o producto del delito, pero que hubieran sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito; 3) aquellos
que estuvieran siendo utilizados para la comisin de delitos por
un tercero, si su dueo tuviera conocimiento de ello y no lo notificara a la autoridad o hiciera algo para impedirlo, y 4) aquellos
que estuvieran intitulados a nombre de terceros, pero existieran
suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por
estos delitos se comportara como dueo.
La tercera regla, por su parte, implicaba que toda persona
que se considerara afectada podra interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lcita de los bienes y su
actuacin de buena fe, as como que estaba impedida para conocer la utilizacin ilcita de sus bienes. La segunda de estas reglas
se modific recientemente a travs de la ltima reforma que ha
tenido el artculo 22 de nuestra norma fundamental (DOF del
27 de mayo de 2015), con la que se establece que la extincin de
dominio proceder tambin, adems de los casos sealados, en
aquellos de enriquecimiento ilcito.
XIII. Libertad de convicciones ticas,
de conciencia y de religin
El artculo 24 constitucional, desde su concepcin original, ha

protegido una de las libertades ms importantes en cualquier Estado democrtico. En un inicio, este precepto contemplaba la libertad que tena todo hombre para profesar la creencia religiosa
que ms le agradara y para practicar las ceremonias, devociones
o actos del culto respectivo, en los templos o en su domicilio particular, siempre que stos no constituyeran un delito o alguna falta
penados por la ley. Asimismo, estableca que todo acto religioso de
culto pblico debera celebrarse dentro de los templos, los cuales
estaran siempre bajo la vigilancia de la autoridad.
Este artculo encontr importantes antecedentes despus de
que se consum la independencia nacional, al introducirse en

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149
Mxico la ideologa liberal, que tena entre sus fines la secularizacin de la sociedad.142 En la primera mitad del siglo XIX, tanto
Valentn Gmez Faras como Jos Mara Luis Mora trabajaron
en una prerreforma liberal que se tradujo en varias acciones que
buscaban cambios a fin de disminuir el enorme poder que la Iglesia tena en muchos mbitos de la sociedad.
Estos cambios, que de alguna manera fueron dejados de lado
por Antonio Lpez de Santa Anna, tuvieron una expresin importante en 1860, cuando se expidi la Ley sobre Libertad de
Cultos.143 Este ordenamiento sealaba en su artculo 1o. que las
leyes protegeran el ejercicio del culto catlico y de los dems que
se establecieran en el pas, as como la expresin y efecto de la
libertad religiosa, que siendo un derecho natural del hombre no
tena ni poda tener ms lmites que el derecho de terceros y las
exigencias de orden pblico.
El nimo por buscar la independencia entre el Estado y las
creencias y prcticas religiosas defendido por el presidente Jurez
a travs de las Leyes de Reforma144 se vio reflejado en el mbito
constitucional y por ello, a pesar de que Porfirio Daz atenu la
142
Antes de la Independencia, Mxico, al igual que los pases latinoamericanos, se rigi, durante los tres siglos que dur la dominacin colonial europea,
en materia eclesistica, por la institucin del Patronato o tambin denominado
Regio Vicariato. Es por ello que al alcanzar su independencia, en el primer
tercio del siglo [XIX], se enfrentaron todos esos jvenes pases a los mismos
problemas respecto a la Santa Sede, o sea al reconocimiento de las independencias nacionales, al restablecimiento de la jerarqua, enormemente mermada,
y finalmente a la aceptacin de la continuidad del Patronato, ahora llamado
nacional, lo cual, evidentemente, nunca prosper. En consecuencia, se pens
que de no recuperarse el regalismo colonial no tena sentido conservar los privilegios eclesisticos que el antiguo rgimen haba creado, los llamados fueros.
Soberanes Fernndez, Jos Luis, La nueva legislacin sobre libertad religiosa en
Mxico (con referencia a las reformas de 1992), Ochenta aos de vida constitucional
en Mxico, Mxico, Camra de Diputados-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1998, p. 108.
143
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Garantas de libertad, Mxico,
SCJN, 2003, p. 182.
144
Sobre este tema vase Serrano Migalln, Fernando, 150 aos de las Leyes
de Reforma, Mxico, UNAM, Facultad de Derecho, 2009.

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150
aplicacin de los postulados liberales en este mbito, en la Constitucin de 1917 se postularon como principios bsicos, entre
otros, la educacin laica, la prohibicin de formar corporaciones
religiosas, de hacer votos y de establecer rdenes monsticas, el
desconocimiento de la personalidad jurdica de las agrupaciones
religiosas denominadas iglesias, as como la libertad de creencias
religiosas y la obligacin de practicar el culto pblico slo en los
templos.145
Como seala Jos Luis Soberanes, el presidente Plutarco
Elas Calles pretendi llevar a la prctica los contenidos constitucionales al expedir las leyes reglamentarias respectivas, con lo
cual provoc una persecucin religiosa que desemboc en la guerra cristera. Aos ms tarde, sin embargo, el presidente Emilio
Portes Gil firm ciertos arreglos con la jerarqua catlica, con lo
que se inici la etapa conocida como modus vivendi.146
La actitud gubernamental a partir de ese momento fue diversa, y con el tiempo se fue atenuando en el tema religioso despus
de la administracin del presidente Crdenas. Prueba de ello es
que en 1940 lleg al poder Manuel vila Camacho, quien durante su campaa poltica se manifest como creyente e inici un
cambio radical en materia de relaciones Iglesia-Estado.
El presidente vila Camacho adopt una poltica de amplia
tolerancia religiosa, que implicaba la desaplicacin de ciertos
preceptos constitucionales y modific de manera determinante
la actitud del gobierno respecto a la Iglesia. Estos cambios en las
relaciones Estado-Iglesia no seran dejados atrs por los gobiernos sucesivos. De hecho, a partir de la administracin de Luis
Echeverra quien incluso visit en el Vaticano al papa Pablo
VI los contactos entre la jerarqua catlica y el gobierno se
hicieron a la luz pblica.
El presidente Lpez Portillo, por ejemplo, adems de autorizar la visita a Mxico de Juan Pablo II, recibi l mismo al
145
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Garantas de libertad, cit., nota 143,
pp. 183 y 184.
146
Soberanes Fernndez, Jos Luis, op. cit., nota 142, p. 113.

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151
mximo jerarca de la Iglesia catlica en el aeropuerto y en la residencia oficial de Los Pinos. Durante el gobierno de Miguel de
la Madrid, la jerarqua catlica insisti frecuentemente en que se
modificara la Constitucin; pero no fue sino hasta la presidencia
de Carlos Salinas de Gortari quien en su discurso de toma de
posesin anunci que modernizara la relacin del Estado con la
Iglesia cuando los cambios constitucionales tendran lugar.147
Durante su tercer informe de gobierno, el presidente Salinas anunci la reforma constitucional, que finalmente incidira
en los artculos 3o., 5o., 24, 27 y 130; pero al mismo tiempo
seal los lmites que sta tendra: 1) educacin pblica laica;
2) no intervencin del clero en asuntos polticos, y 3) imposibilidad de acumulacin de bienes temporales en sus manos o
en las de las iglesias o agrupaciones religiosas. La reforma, sin
embargo, fue presentada finalmente por los diputados federales
del PRI.148
Al exponer la iniciativa frente a la Cmara de Diputados el
10 de diciembre de 1991, Luis Dantn Rodrguez seal que los
legisladores pristas consideraban que haba llegado el momento de realizar una revisin franca, informada y cuidadosa de la
situacin jurdica de las iglesias, aun cuando sta tocara cuerdas
sensibles de la memoria colectiva. Dicha revisin, sin embargo,
deba preservar y refrendar, segn expres el diputado Dantn,
los principios bsicos que formaban parte del acervo cultural y
147
Ibidem, p. 114. Jos Luis Soberanes seala que no se sabe con seguridad
si la intencin del presidente Salinas haya sido en un principio una reforma
constitucional en esta materia, como enfticamente lo asegur el ministro de
Gobernacin, sino quiz nicamente establecer relaciones diplomticas con la
Santa Sede.
148
Idem. Jos Mara Serna seala al respecto que existieron dos razones polticas de peso detrs de la iniciativa. Por un lado, el hecho de que la eleccin
de 1988 fuera muy disputada y controversial y, por el otro, que el titular del
Ejecutivo buscara estrategias para contrarrestar su debilidad poltica original,
haciendo una concesin a una fuerza social y poltica clave: la Iglesia catlica.
Serna de la Garza, Jos Mara, Laicidad y derecho internacional de los derechos humanos, Mxico, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional-UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2013, p. 2.

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152
poltico de la sociedad, como eran el respeto irrestricto a la libertad de creencia, la clara demarcacin entre los asuntos civiles y
eclesisticos, la igualdad jurdica de todas las iglesias y agrupaciones religiosas, as como la educacin laica.
Despus de hacer un repaso histrico de las relaciones Estado-Iglesia en nuestro pas, Luis Dantn seal que muchas de
las disposiciones de la Constitucin de 1917 respondieron a la
percepcin que identific a la jerarqua eclesistica con la causa
contrarrevolucionaria y con la dictadura huertista; sin embargo,
una vez que el Estado se haba sustentado firmemente en la vida
de la nacin, era necesario modernizarlo, reconociendo y armonizando a todos los actores sociales, incluyendo las iglesias. Por
ello, se propona reformar algunas normas constitucionales que,
se deca, ya haban cumplido su cometido, para fijar las bases de
una clara y precisa regulacin de las iglesias a fin de canalizar las
creencias religiosas de los mexicanos, con total respeto a quienes
tienen otras o no compartan ninguna.
En la iniciativa de reforma constitucional, por tanto, se propuso la modificacin de las normas que definan la situacin jurdica de las iglesias, sus ministros y el culto pblico, para promover una mayor transparencia en sus relaciones con el Estado
y para asegurar la libertad de creencias, ratificando los principios
bsicos sobre los que se sustentaba. Estos planteamientos fueron
retomados en el dictamen correspondiente, en el que se consider necesario reconocer la libertad del culto externo. Al respecto,
las comisiones dictaminadoras sealaron que era conveniente diferenciar las actividades que de ordinario deban realizarse en
los templos, de aquellas que se llevaban a cabo fuera de ellos, de
carcter especial, como las peregrinaciones, y que no eran slo
expresin de creencia, sino tambin parte de las tradiciones ms
arraigadas de diversos grupos de la poblacin.
Con este argumento, y dado que la Constitucin daba pie a
la configuracin de delitos de culto, se consider que este tipo de
legislacin restrictiva deba superarse dada la composicin social del pas en esa poca, de la mayor diversidad religiosa y de

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153
las tradiciones populares, que evidenciaban que no existan ms

razones de seguridad genricas para restringir la asociacin y la
manifestacin pblica de la gente, cualquiera que fuera su denominacin, siempre y cuando se ajustaran a las reglas de buen
gobierno establecidas en las leyes. De esta forma, se reform por
primera vez el artculo 24 constitucional (DOF del 28 de enero de
1992) a fin de que los actos religiosos de culto pblico se celebraran de ordinario en los templos, pero previendo expresamente
la posibilidad de que algunos se llevaran a cabo de manera extraordinaria fuera de ellos, siempre y cuando se sujetaran a la ley
reglamentaria que se expedira.149
Para dejar claro que la libertad de creencias sera respetada, el prrafo contenido en el artculo 130 constitucional que
sealaba que el Congreso no poda dictar leyes que establecieran
o prohibieran religin alguna, al considerarse una garanta de
libertad, se traslad al artculo 24 constitucional. De esta manera, segn se seal en el dictamen elaborado en la Cmara de
Diputados, se reafirmaba que el carcter laico del Estado era incompatible no slo con la preferencia por una Iglesia o por algn
tipo de creencia religiosa, sino tambin con respecto a tener o no
confesin o creencia alguna.
El artculo 24 de la Constitucin permanecera con esta redaccin ms de veinte aos, hasta que en 2013 (DOF del 19 de julio de 2013) se public una nueva reforma que cambi de forma
determinante los contenidos de su primer prrafo. La iniciativa
de reforma constitucional que se present sealaba que en Mxico, a pesar de la obligacin de respetar en el derecho interno
la libertad religiosa, por motivos de naturaleza poltica, histrica
o social, ajenos al derecho, se haba regateado la vigencia plena
de ese derecho fundamental, por lo cual resultaba necesario asumir el compromiso para reconocerlo en el texto constitucional,
y as brindar los mecanismos de proteccin y garanta para su
vigencia plena. Adems, los cambios constitucionales propues149
sta sera la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico, publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de julio de 1992.

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154
tos buscaban adecuar este precepto a los tratados internacionales

que regulaban esta libertad, as como a la reforma que se haba
hecho poco tiempo atrs para incluir la laicidad como uno de los
principios propios de nuestra Repblica en el artculo 40 constitucional.
Para el diputado Jos Ricardo Lpez Pescador, quien present la iniciativa, la falta de precisin de un concepto de Estado
laico positivo en el texto constitucional haba limitado la posibilidad de regular adecuadamente su complemento inherente, que
era la libertad religiosa. Por ello, en su opinin, se haban enunciado slo de manera vacilante en el artculo 24 algunos aspectos
del derecho de libertad religiosa, pero dejando fuera otros, y, en
consecuencia, la regulacin secundaria haba sido en ocasiones
contraria al espritu del derecho que se buscaba tutelar.
Fue por estos motivos que se plante reconocer expresamente en el texto constitucional la libertad religiosa como un derecho
de todas las personas, creyentes o no creyentes, pues ste implicaba la libertad de tener o no tener religin, as como la de dejar
de tenerla o cambiarla. Adems, al ampliar el mbito de libertades contemplado en el texto constitucional incorporando los
conceptos de libertad de convicciones ticas y de libertad de
conciencia, se da el mismo rango a las formas de religiosidad y
a las posiciones no confesionales. De hecho, con la inclusin de
la libertad de convicciones ticas se dot de legitimidad constitucional a las convicciones morales ajenas a alguna religin, como
el atesmo y el agnosticismo.150
Ahora bien, dado que la libertad religiosa deba protegerse
absolutamente, la iniciativa presentada consideraba que este derecho fundamental comprenda tambin la posibilidad de manifestar la religin en forma individual o colectiva, en pblico o privado. Todos estos cambios fueron aceptados tanto en la Cmara
de Diputados como en la de Senadores; sin embargo, en esta
150
Salazar, Pedro et al., La Repblica laica y sus libertades. La reforma a los artculos
24 y 40 constitucionales, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
2015, pp. 52 y 53.

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155
ltima se consider que el ejercicio de este derecho fundamental

tambin debera encontrar ciertos lmites, que reafirmaran la laicidad del Estado mexicano.
En consecuencia, se decidi sealar en el prrafo primero
de este numeral que los actos pblicos de expresin de la libertad religiosa no deberan utilizarse con fines polticos, de proselitismo o de propaganda poltica. Con este aadido, las comisiones dictaminadoras del Senado supusieron que se evitara toda
accin directa o indirecta para influir en la conciencia de las
personas con el fin de cambiar sus preferencias polticas o electorales, o para capitalizar polticamente la realizacin de actos
religiosos.151
XIV. Restriccin y suspensin de derechos
y garantas
El artculo 29 constitucional, que actualmente regula la restriccin

y suspensin de derechos y garantas, tiene su antecedente directo
en el mismo numeral de la Constitucin de 1857, que a pesar de
ser muy similar a la redaccin original del texto de 1917152 con151
Tomando en cuenta estas consideraciones, el nuevo primer prrafo del
artculo 24 se redact en los trminos siguientes: Artculo 24. Toda persona
tiene derecho a la libertad de convicciones ticas, de conciencia y de religin, y
a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta libertad incluye el derecho de
participar, individual o colectivamente, tanto en pblico como en privado, en
las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. Nadie podr utilizar los actos pblicos
de expresin de esta libertad con fines polticos, de proselitismo o de propaganda poltica.
152
El texto original de este artculo en 1917 sealaba: Artculo 29. En los
casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquiera otro
que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el presidente
de la Repblica Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros, y con aprobacin del Congreso de la Unin, y en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas, o en lugar determinado las garantas
que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente, a la situacin; pero
deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales

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156
templaba la prohibicin de suspender las garantas que aseguraran la vida del hombre. Dicho artculo se reform por primera
vez (DOF del 21 de abril de 1981) a fin de adecuar los trminos
que se empleaban para referirse al titular del Ejecutivo y sus colaboradores, pues se cambi la alusin al presidente de la Repblica mexicana por la referencia al presidente de los Estados Unidos Mexicanos como el nico que poda suspender garantas, ya
no de acuerdo con el Consejo de Ministros, sino con los titulares
de las secretaras de Estado, los departamentos administrativos y
la Procuradura General de la Repblica.
Ms de dos dcadas despus, este precepto se volvi a reformar (DOF del 2 de agosto de 2007) para adecuarlo al nuevo contexto de la administracin pblica centralizada, pues desaparece
la referencia a los departamentos administrativos que, como organismos tcnico-administrativos del Ejecutivo, haban dejado
de existir desde que en la dcada de los noventa el departamento
que administraba el Distrito Federal cambi de naturaleza jurdica.
En junio de 2011 (DOF del 10 de junio de 2011) se dio la mayor reforma que ha tenido este precepto constitucional. Con ella
se configura un rgimen ms tcnico y preciso para hacer frente
a los casos de invasin, perturbacin grave de la paz o aquellos
que pongan a la sociedad en grave peligro o conflicto, en el que
se procura un mayor respeto a los derechos humanos y se establecen controles ms estrictos para las actividades de los rganos
pblicos.153
En el primer prrafo de este numeral se aade a la suspensin del ejercicio de las garantas tambin la de los derechos y el
supuesto de su restriccin. Adems, se determina que en caso de
y sin que la suspensin se contraiga a determinado individuo. Si la suspensin
tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin. Si la suspensin se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al Congreso
para que las acuerde.
153
Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Las reformas...,
cit., nota 125, pp. 43-46.

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157
no estar reunido el Congreso cuando tuviera lugar la restriccin

o suspensin, ste debera convocarse ya no sin demora, sino
inmediatamente a fin de acordarlas. Esta modificacin tuvo
como finalidad darle sentido positivo a la accin de convocar al
Congreso y dejar claro que esto debe realizarse de forma expedita.
Por otra parte, se adiciona su segundo prrafo para incluir
una lista de los derechos que no pueden ser restringidos ni suspendidos, que toma como base los artculos 27 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, y 4o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, entre otros tratados internacionales de derechos humanos. De esta forma, ahora el texto
constitucional establece expresamente que en los decretos que
se expidan para afrontar las situaciones de excepcin sealadas
no podr restringirse ni suspenderse el ejercicio de los siguientes
derechos:
1) A la no discriminacin.
2) Al reconocimiento de la personalidad jurdica.
3) A la vida.
4) A la integridad personal.
5) A la proteccin de la familia.
6) Al nombre.
7) A la nacionalidad.
8) Los derechos de la niez.
9) Los derechos polticos.
Tampoco podr restringirse ni suspenderse el ejercicio de las
libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibicin de la pena de muerte; la prohibicin de la esclavitud y la
servidumbre; la prohibicin de la desaparicin forzada y la tortura; ni las garantas judiciales indispensables para la proteccin
de los derechos sealados.
El tercer prrafo de este precepto se adiciona tambin a fin
de incluir en el texto constitucional la obligacin de fundar y

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158
motivar la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos

y garantas con base en los principios de legalidad, racionalidad,
proclamacin, publicidad y no discriminacin. Adems, se aade
un nuevo prrafo, en el que se seala que cuando se ponga fin a
la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas, bien sea por cumplirse el plazo o porque as lo decrete el
Congreso de la Unin, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarn sin efecto de forma
inmediata.
Finalmente, se establece tambin que el Ejecutivo no puede
hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restriccin o suspensin, y que los decretos que expida
durante la restriccin o suspensin sern revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, la
que deber pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.
En 2014 (DOF del 10 de enero de 2014) se reforma nuevamente el artculo 29 para que el presidente no requiriera el aval
del gabinete y del procurador general de la Repblica. Esta reforma fue criticada por legisladores, que sealaron que dicho
aval tena una doble funcin: por un lado, constituirse como un
primer filtro a la decisin presidencial, y por otro lado, acompaar solidariamente al Ejecutivo en una decisin de tal envergadura.154 Sin embargo, la reforma fue aprobada a fin de abreviar el
trmite en caso de que en nuestro pas se tenga que afrontar una
situacin de excepcin que implique la suspensin o restriccin
en el ejercicio de derechos y garantas.
154
As se pronunci el diputado Marcos Rosendo Medina Filigrana, del grupo parlamentario del PRD.

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Captulo cuarto
Propiedad, desarrollo rural
y regulacin en materia econmica
I. Rectora y planeacin democrtica
del desarrollo nacional
Los artculos 25 y 26 constitucionales regulaban en el texto original de la Constitucin de 1917 aspectos totalmente distintos a los
que contemplan actualmente. El primero de ellos estableca que
la correspondencia que bajo cubierta circulara por las estafetas
estara libre de todo registro, y su violacin sera penada por la ley.
Por su parte, el artculo 26 dispona que en tiempo de paz ningn miembro del ejrcito podra alojarse en casa particular contra
la voluntad del dueo ni imponer prestacin alguna. Este precepto sealaba adems que en tiempo de guerra los militares podran
exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los
trminos que estableciera la ley marcial correspondiente. Sin embargo, en 1983 (DOF del 3 de febrero de 1983) estos preceptos
cambiaron de contenido, y en ellos se integr la regulacin constitucional de la rectora y planeacin democrtica del desarrollo
nacional.
Fue en ese ao cuando los preceptos constitucionales referidos a la materia econmica adquieren una nueva dimensin, que
marcar un antes y un despus en nuestro sistema constitucional.
El artculo 25 insert en nuestra Constitucin la rectora del desarrollo nacional, que se dej a cargo del Estado para garantizar que
sta fuera integral, que fortaleciera la soberana de la nacin y su
rgimen democrtico, as como para que, mediante el fomento del
crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin
159
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160
del ingreso y la riqueza, permitiera el pleno ejercicio de la libertad

y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.
Adems, con esta reforma se defini el sistema de economa
mixta que rige en nuestro pas a travs de los diversos lineamientos que se integraron al artculo 25. Por ejemplo, se determin
que el Estado planeara, conducira, coordinara y orientara la
actividad econmica nacional, y llevara a cabo la regulacin y
fomento de las actividades que demandara el inters general en
el marco de libertades otorgadas por la Constitucin. Pero al mismo tiempo se regulaba la concurrencia al desarrollo econmico
nacional, con responsabilidad social, de los sectores pblico, social y privado, sin menoscabo de otras formas de actividad econmica que contribuyeran al desarrollo de la nacin.
El sector pblico tendra a su cargo de manera exclusiva, de acuerdo con la nueva regulacin constitucional, las reas
estratgicas,155 pero el gobierno federal mantendra la propiedad
y el control sobre los organismos que en su caso se establecieran.
Asimismo, podra participar por s o con los sectores social y privado para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo.
El artculo 25 sealara tambin que bajo criterios de equidad social y productividad se apoyara e impulsara a las empresas de los sectores social y privado de la economa, sujetndolos a
las modalidades que dictara el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente.
Con la nueva regulacin se dejaba tambin al legislador ordinario el establecimiento de los mecanismos que facilitaran la
organizacin y la expansin de la actividad econmica del sector
social, que inclua a los ejidos, organizaciones de trabajadores,
cooperativas, comunidades, empresas que pertenecieran mayo155
Estas reas se contemplaban en el prrafo cuarto del artculo 28, y eran:
acuacin de moneda, correos, telgrafos, radiotelegrafa, comunicacin va
satelital, emisin de billetes, petrleo y dems hidrocarburos, petroqumica bsica, minerales radiactivos y generacin de energa nuclear, electricidad y ferrocarriles.

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Propiedad, desarrollo rural y regulacin...
161
ritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, a todas

las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. Se
dejaba tambin al legislador ordinario el establecer las normas
que alentaran y protegeran la actividad econmica realizada
por los particulares, as como proveer las condiciones para que
el desenvolvimiento del sector privado contribuyera al desarrollo
econmico nacional.
En el artculo 26, por su parte, esta misma reforma sirvi
para establecer el sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional, que estara organizado por el Estado y que buscara imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al
crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la nacin. La planeacin
sera, segn lo establecido en el mismo precepto, democrtica, y
en ella participaran los diversos sectores sociales a fin de que se
recogieran las aspiraciones y demandas de la sociedad y se incorporaran al plan y a los programas de desarrollo. A dicho plan
deberan sujetarse obligatoriamente los programas de la administracin pblica federal.
El Congreso de la Unin, a travs de las disposiciones normativas correspondientes, facultara al Ejecutivo para establecer
los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, as como los criterios
para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del
plan y los programas de desarrollo. De igual forma se dejaba a la
legislacin secundaria la determinacin de los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo
Federal coordinara mediante convenios con los gobiernos de las
entidades federativas e indujera y concertara con los particulares
las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin.
Estas bases se nutriran con el paso de los aos a travs de
diversas reformas que cambiaran la forma de entender tanto la
rectora del Estado en el desarrollo nacional como su planeacin
democrtica. Por lo que hace a la primera, el primer prrafo del

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162
artculo 25 constitucional se reform en 1999 (DOF del 28 de junio de 1999) para agregarle el carcter de sustentable. Y es que
en esa misma fecha se public en el Diario Oficial de la Federacin la
reforma al artculo 4o. con el que se incluy en la Constitucin
el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para
su desarrollo y bienestar.
Este prrafo se modific de nueva cuenta en 2013 (DOF del
5 de junio de 2013) para incluir a la competitividad como uno
de los factores que permitiran el pleno ejercicio de la libertad
y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Dicho
elemento de la rectora del desarrollo nacional fue definido en
el mismo texto constitucional como el conjunto de condiciones
necesarias para generar un mayor crecimiento econmico, promoviendo la inversin y la generacin de empleo.
Por ende, tambin se modific el ltimo prrafo de este precepto para establecer que la ley proveera las condiciones a fin
de que el desenvolvimiento del sector privado contribuyera al
desarrollo econmico promoviendo la competitividad e implementando una poltica nacional para el desarrollo industrial que
incluyera vertientes sectoriales y regionales. Este prrafo tambin
se modific en el mismo ao (DOF del 20 de diciembre de 2013),
cuando con la reforma constitucional en materia energtica se
modificaron diversas partes del artculo 25 constitucional. La inclusin que se hizo fue la mencin a la calidad de sustentable que
debera tener el desarrollo industrial, lo que tambin ocurrira
en el antepenltimo prrafo, que establecera la sustentabilidad
como uno de los criterios bajo los cuales se apoyara e impulsara
a las empresas de los sectores social y privado de la economa.
A travs de la reforma de diciembre de 2013, el prrafo cuarto de este precepto se adiciona para sealar que tratndose de la
planeacin y el control del sistema elctrico nacional, y del servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica, as
como de la exploracin y extraccin de petrleo y dems hidrocarburos, la nacin llevara a cabo dichas actividades de conformidad con la regulacin establecida en el artculo 27 constitucional.

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163
En esas actividades se dejara tambin a la ley el establecimiento de las normas relativas a la administracin, organizacin,
funcionamiento, procedimientos de contratacin y dems actos
jurdicos que celebraran las empresas productivas del Estado, as
como el rgimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendicin de cuentas, con base en las mejores prcticas,
y determinara las dems actividades por realizar.
La ltima reforma que tuvo el artculo 25 fue para adicionar
un segundo prrafo, con el que se contemplara el deber a cargo
del Estado de velar por la estabilidad de las finanzas pblicas
y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones
favorables para el crecimiento econmico y el empleo. Este principio, segn se determin tambin en el texto constitucional, debera observarse tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como
en los planes estatales y municipales.
Por lo que respecta a la planeacin democrtica del desarrollo nacional, el artculo 26, despus de la reforma de 1983, se modificara en tres ocasiones. La primera de ellas ms de veinte aos
despus (DOF del 7 de abril de 2006), para dividir al artculo en
dos apartados. El primero de ellos contemplara los contenidos
que hasta esa fecha tena el artculo 26, pero el apartado B sera
completamente nuevo, y en l se establecera la regulacin del
Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, cuyos datos seran considerados oficiales y de uso obligatorio para
la Federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios.
La responsabilidad de normar y coordinar ese Sistema estara
a cargo, a partir de la reforma, de un organismo, al que se dot
de autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios. Este organismo estara facultado para regular la
captacin, procesamiento y publicacin de la informacin que se
generara y proveer a su observancia.156
156
El organismo al que se dot de autonoma fue el ahora Instituto Nacional
de Estadstica y Geografa (INEGI), que por disposicin constitucional cuenta
con una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales

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164
La reforma de 2006 deja al legislador ordinario el establecimiento de las bases de organizacin y funcionamiento del
Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, de
acuerdo con los principios de accesibilidad a la informacin,
transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que
deben cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duracin y el escalonamiento de su encargo.
En 2013 (DOF del 5 de mayo de 2013) este artculo se volvera a modificar para disponer que el plan nacional de desarrollo
debera considerar la continuidad y adaptaciones necesarias de
la poltica nacional para el desarrollo industrial, con vertientes
sectoriales y regionales. Finalmente, en febrero de 2014 (DOF
del 10 de febrero de 2014) se reformaron los prrafos segundo y
cuarto del apartado A de este precepto. Con las modificaciones
al prrafo segundo de este artculo se establecera que mediante
los mecanismos de participacin establecidos en la ley se recogeran las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y a los programas de desarrollo. Asimismo, se dispuso
que el sistema de planeacin, adems de ser democrtico, sera
deliberativo.
Esta reforma tambin otorga autonoma constitucional al
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, que por disposicin constitucional estara encargado de la
medicin de la pobreza y de la evaluacin de los programas, objetivos, metas y acciones de la poltica de desarrollo social, as
como de emitir recomendaciones en los trminos dispuestos por
la ley, que establecera las formas de coordinacin del rgano con
las autoridades federales, locales y municipales, para el ejercicio
de sus funciones.
fungira como presidente de la misma y del propio organismo. La designacin
de estos miembros est a cargo del presidente de la Repblica con la aprobacin de la Cmara de Senadores o en sus recesos por la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin. Adems, para asegurar la independencia de la Junta
de Gobierno, sus integrantes slo podrn ser removidos por causa grave y no
podrn tener otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de los no remunerados en instituciones docentes, cientficas, culturales o de beneficencia.

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165
El Consejo, de acuerdo con la reforma, estara integrado

por un presidente y seis consejeros, que deberan ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado
y social, as como en los mbitos acadmico y profesional; tener
experiencia mnima de diez aos en materia de desarrollo social,
y no pertenecer a algn partido poltico o haber sido candidato a
ocupar un cargo de eleccin popular.
En el nombramiento de los integrantes del Consejo participar la Cmara de Diputados, y el Ejecutivo de la Unin podr
objetar las designaciones hechas por ese rgano legislativo. Cada
cuatro aos se sustituirn los dos consejeros de mayor antigedad
en el cargo, salvo los que fueran propuestos y ratificados para un
segundo periodo. Este Consejo contar con un presidente, que
durar en su encargo cinco aos, y podr ser reelecto por una
sola vez, y slo podr ser removido de sus funciones en los trminos del ttulo cuarto de la Constitucin.
II. Propiedad, aprovechamiento de recursos,
desarrollo rural y justicia agraria
El artculo 27 constitucional contempl en su texto original una

serie de aspectos de suma importancia para el desarrollo del derecho en nuestro pas a partir del gran contenido social que en l se
incluy. Es este artculo en el que se estableci que la propiedad de
las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional correspondera originariamente a la nacin, la cual tendra el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada. sta, segn lo establecido en
el texto constitucional, slo podra ser expropiada por causa de
utilidad pblica y mediante indemnizacin.
Asimismo, de acuerdo con este artculo constitucional, la
nacin tendra en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dictara el inters pblico,
as como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin

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166
equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de su conservacin.

Con este objeto, se dictaran las medidas necesarias para el fraccionamiento de los latifundios; para el desarrollo de la pequea
propiedad; para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con las tierras y aguas que les fueran indispensables; para el
fomento de la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pudiera sufrir en
perjuicio de la sociedad.
De acuerdo con el texto original de este precepto, los pueblos, rancheras y comunidades que carecieran de tierras y aguas,
o no las tuvieran en cantidad suficiente para las necesidades de su
poblacin, tendran derecho a que se les dotara de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, pero respetando siempre la
pequea propiedad. Por tanto, se confirmaban las dotaciones de
terrenos que se hubieran hecho hasta esa poca de conformidad
con el Decreto del 6 de enero de 1915. La adquisicin de las propiedades particulares necesarias para conseguir los objetos antes
expresados se consideraba tambin de utilidad pblica.
En su concepcin original, el artculo 27 dispona tambin
que corresponda a la nacin el dominio directo de todos los
minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyeran depsitos cuya naturaleza fuera distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que
se extrajeran metales y metaloides utilizados en la industria; los
yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas. Los productos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin
necesitara trabajos subterrneos; los fosfatos susceptibles de ser
utilizados como fertilizantes; los combustibles minerales slidos;
el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o
gaseosos.
Seran tambin propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos fijados por el derecho
internacional; las de las lagunas y esteros de las playas; las de los
lagos interiores de formacin natural que estuvieran ligados di-

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167
rectamente a corrientes constantes; las de los ros principales o

arroyos afluentes; las de las corrientes intermitentes que atravesaran dos o ms estados en su rama principal; las aguas de los ros,
arroyos o barrancos, cuando sirvieran de lmite al territorio nacional o al de los estados; las aguas que se extrajeran de las minas,
y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en
la extensin fijada por el legislador ordinario.
Cualquiera otra corriente de agua no incluida en esa enumeracin se consideraba en el texto constitucional como parte
integrante de la propiedad privada que atravesara; pero el aprovechamiento de las aguas, cuando su curso pasara de una finca
a otra, se considerara como de utilidad pblica y quedara sujeto a las disposiciones que dictaran los estados. En esos casos
el dominio de la nacin era inalienable e imprescriptible, y slo
podran hacerse concesiones por el gobierno federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme
a las leyes mexicanas, con la condicin de que se establecieran
trabajos regulares para la explotacin de los elementos de que se
tratara, y se cumpliera con los requisitos previstos por las leyes.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas
de la nacin se rega en el artculo 27 desde su aprobacin por el
Constituyente por una serie de prescripciones que determinaran
en buena medida aspectos fundamentales de la propiedad. La
primera de estas prescripciones era que slo los mexicanos por
nacimiento o por naturalizacin y las sociedades mexicanas tendran derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus
accesiones, o para obtener concesiones de explotacin de minas,
aguas o combustibles minerales en la Repblica mexicana.
El Estado podra conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convinieran ante la Secretara de Relaciones en
considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no
invocar, por lo mismo, la proteccin de sus gobiernos, por lo que
se refera a aqullos, bajo la pena, en caso de faltar al convenio,
de perder en beneficio de la nacin los bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo. Asimismo, se estableca que en una

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168
faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta

en las playas, por ningn motivo podran los extranjeros adquirir
el dominio directo sobre tierras y aguas.
La segunda prescripcin era que las asociaciones religiosas
denominadas iglesias, cualquiera que fuera su credo, no podran
en ningn caso tener capacidad para adquirir, poseer o administrar bienes races ni capitales impuestos sobre ellos, y los que
hubieran tenido hasta esa poca, por s o por interpsita persona,
entraran al dominio de la nacin, concedindose accin popular
para denunciar los bienes que se hallaran en tal caso.
La prueba de presunciones sera bastante para declarar fundada la denuncia. Los templos destinados al culto pblico se consideraron propiedad de la nacin, representada por el gobierno
federal. Asimismo, los obispados, casas curales, seminarios, asilos
o colegios de asociaciones religiosas, conventos o cualquier otro
edificio que hubiera sido construido o destinado a la administracin, propaganda o enseanza de un culto religioso, pasaran a
los servicios pblicos de la Federacin o de los estados en sus respectivas jurisdicciones. Los templos que en lo sucesivo se erigieran para el culto pblico, tambin por disposicin constitucional,
seran propiedad de la nacin.
Otra de las prescripciones derivadas del artculo 27 era que
las instituciones de beneficencia, pblica o privada, que tuvieran
por objeto el auxilio de los necesitados, la investigacin cientfica,
la difusin de la enseanza, la ayuda recproca de los asociados
o cualquier otro objeto lcito, no podran adquirir, tener y administrar capitales impuestos sobre bienes races, siempre que los
plazos de imposicin no excedieran de diez aos. En ningn caso
las instituciones de esta ndole podran estar bajo el patronato,
direccin, administracin, cargo o vigilancia de corporaciones
religiosas, ni de ministros de los cultos o de sus asimilados, aunque stos o aqullos no estuvieran en ejercicio.
De acuerdo con otra de las prescripciones establecidas en
este artculo, las sociedades comerciales por acciones no podran
adquirir, poseer o administrar fincas rsticas. Las sociedades de

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169
esta clase que se constituyeran para explotar cualquiera industria

fabril, minera, petrolera o para algn otro fin que no fuera agrcola, podran adquirir, poseer o administrar terrenos nicamente
en la extensin que fuera estrictamente necesaria para los establecimientos o servicios de los objetos indicados, y que el Ejecutivo de la Unin, o de los estados, fijara en cada caso.
Por su parte, los bancos debidamente autorizados, conforme
a las leyes de instituciones de crdito, podran tener capitales impuestos sobre propiedades urbanas y rsticas de acuerdo con las
prescripciones de dichas leyes, pero no podran tener en propiedad o en administracin ms bienes races que los enteramente
necesarios para su objeto directo.
Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y dems corporaciones de poblacin que de hecho o por derecho guardaran el estado comunal, tendran capacidad, segn
lo dispona el artculo 27, para disfrutar en comn las tierras,
bosques y aguas que les pertenecieran o que se les hubiera restituido o restituyeren, conforme a la Ley del 6 de enero de 1915;
entre tanto, la ley determinara la manera de hacer el repartimiento nicamente de las tierras.
Fuera de las corporaciones sealadas, ninguna otra corporacin civil podra tener en propiedad o administrar por s, bienes
races o capitales impuestos sobre ellos, con la nica excepcin
de los edificios destinados inmediata y directamente al objeto de
la institucin. Los estados, el Distrito Federal y los territorios, lo
mismo que los municipios de toda la Repblica, tendran plena
capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios pblicos.
Las leyes de la Federacin y de los estados, en sus respectivas
jurisdicciones, determinaran los casos en que fuera de utilidad
pblica la ocupacin de la propiedad privada; y de acuerdo con
dichas leyes la autoridad administrativa hara la declaracin correspondiente. El precio que se fijara como indemnizacin a la
cosa expropiada se basara en la cantidad que como valor fiscal
de ella figurara en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya fuera

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170
que ese valor hubiera sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por l de un modo tcito, por haber pagado
sus contribuciones con esa base, aumentndolo con un diez por
ciento. El exceso de valor que hubiera tenido la propiedad particular por las mejoras que se le hubieran hecho con posterioridad
a la fecha de la asignacin del valor fiscal sera lo nico que debera quedar sujeto a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto
mismo se observara cuando se tratara de objetos cuyo valor no
estuviera fijado en las oficinas rentsticas.
Se declaraban tambin nulas todas las diligencias, disposiciones, resoluciones y operaciones de deslinde, concesin, composicin, sentencia, transaccin, enajenacin o remate que hubieran
privado total o parcialmente de sus tierras, bosques y aguas a los
codueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y dems corporaciones de poblacin, que existieran an en esa fecha,
desde la Ley del 25 de junio de 1856.
Del mismo modo, seran nulas todas las disposiciones, resoluciones y operaciones que tuvieran lugar en lo sucesivo y produjeran iguales efectos. En consecuencia, todas las tierras, bosques y
aguas de que hubieran sido privadas las corporaciones referidas
seran restituidas a stas con arreglo al Decreto del 6 de enero
de 1915, que continuara en vigor como ley constitucional. En
el caso de que, de acuerdo con dicho Decreto, no procediera,
por va de restitucin, la adjudicacin de tierras que hubiera solicitado alguna de las corporaciones mencionadas, se le dejaran
aqullas en calidad de dotacin, sin que en ningn caso dejaran
de asignrsele las que necesitara.
Se exceptuaban de esa nulidad nicamente las tierras que
hubieran sido tituladas en los repartimientos hechos en virtud
de la citada Ley del 25 de junio de 1856 o posedas en nombre
propio a ttulo de dominio por ms de diez aos, cuando su superficie no excediera de cincuenta hectreas. El exceso sobre esa
superficie debera ser vuelto a la comunidad, indemnizando su
valor al propietario. Todas las leyes de restitucin que por virtud
de este precepto se decretaran seran de inmediata ejecucin por

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171
la autoridad administrativa. Slo los miembros de la comunidad

tendran derecho a los terrenos de repartimiento y seran inalienables los derechos sobre los mismos terrenos mientras permanecieran indivisos, as como los de propiedad, cuando se hubiera
hecho el fraccionamiento.
El ejercicio de las acciones que correspondan a la nacin,
por virtud de las disposiciones del propio artculo 27, se hara
efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se
dictara en el plazo mximo de un mes, las autoridades administrativas procederan desde luego a la ocupacin, administracin,
remate o venta de las tierras y aguas de que se tratara, y todas
sus accesiones, sin que en ningn caso pudiera revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dictara sentencia
ejecutoriada.
Adems de estas disposiciones, el artculo 27 dejaba que el
Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, dentro de
sus respectivas jurisdicciones, expidieran leyes para llevar a cabo
el fraccionamiento de las grandes propiedades, pero siguiendo
ciertas bases. En primer lugar, en cada estado y territorio se le
fijara la extensin mxima de tierra de que pudiera ser dueo
un solo individuo o sociedad legalmente constituida. En segundo
lugar, el excedente de la extensin fijada debera ser fraccionado por el propietario en el plazo que sealaran las leyes locales;
y las fracciones seran puestas a la venta en las condiciones que
aprobaran los gobiernos de acuerdo con las mismas leyes. Ahora
bien, si el propietario se negara a hacer el fraccionamiento, ste
se llevara a cabo por el gobierno local, mediante expropiacin.
El valor de las fracciones, segn se estableca en el texto constitucional, sera pagado por anualidades que amortizaran el capital y los rditos en un plazo no menor de veinte aos, durante
el cual el adquiriente no podra enajenar aqullas. El tipo del
inters no excedera del cinco por ciento anual. Asimismo, el propietario estara obligado a recibir bonos de una deuda especial
para garantizar el pago de la propiedad expropiada. Para lograr

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este fin, se dej al Congreso de la Unin la tarea de expedir una

ley que facultara a los estados para crear su deuda agraria. Finalmente, las leyes locales organizaran el patrimonio de familia, y
determinaran los bienes que deben constituirlo, sobre la base de
que sera inalienable y no estara sujeto a embargo ni a gravamen
ninguno.
Finalmente, el artculo 27 constitucional estableca en su texto
original que se declaraban revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde 1876, que hubieran tenido como consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas
y riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se facultaba al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos cuando implicaran perjuicios graves para el inters pblico.
Este precepto ocupa el tercer lugar en el nmero de reformas que ha tenido, slo despus de los artculos 73 y 123 de la
Constitucin. El primer cambio del que fue objeto (DOF del 10
de enero de 1934) modific sustancialmente el artculo, y con l se
precisara que el fraccionamiento de los latifundios tendra lugar
a fin de lograr el desarrollo de la pequea propiedad en explotacin. Adems, se cambi la expresin general ncleos de poblacin por la referencia a pueblos, rancheras y comunidades
que carecieran de tierras y aguas, o no las tuvieran en cantidad
suficiente para las necesidades de su poblacin, a fin de que se les
dotara de ellas. Se quita tambin del texto del artculo 27 la confirmacin de las dotaciones de terrenos que se haban realizado
de conformidad con el Decreto del 6 de enero de 1915.
Con esta reforma se cambian los contenidos de las declaraciones de nulidad contenidas en el texto original de este precepto
y se dota con terrenos, tierras y aguas a los ncleos de poblacin
para constituirse conforme a las necesidades particulares. Asimismo, se determina que la divisin o reparto que se hubiera hecho con apariencia de legtima entre los vecinos de algn ncleo
de poblacin y en las que hubiera habido error o vicio, podra
ser nulificada cuando as lo solicitaran las tres cuartas partes de
los vecinos que estuvieran en posesin de una cuarta parte de los

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173
terrenos materia de la divisin, o una cuarta parte de los mismos

vecinos cuando estuvieran en posesin de las tres cuartas partes
de los terrenos.
Se estableci tambin que los ncleos de poblacin que carezcan de ejidos o que no puedan lograr su restitucin por falta
de ttulo, por imposibilidad de identificarlos o porque legalmente
hubieran sido enajenados, sern dotados con terrenos, tierras y
aguas suficientes para constituirlos, conforme a las necesidades
de su poblacin, sin que en ningn caso dejara de concedrseles la extensin que necesitaran, y al efecto se expropiara por
cuenta del gobierno federal el terreno que bastara para ese fin,
tomndolo del que se encontrara inmediato en los pueblos interesados.
Por otra parte, se cre tambin con esta reforma una dependencia directa del Ejecutivo Federal encargada de la aplicacin
de las leyes agrarias y de su ejecucin; un cuerpo consultivo compuesto de cinco personas, que seran designadas por el presidente
de la Repblica y que tendra las funciones que las leyes orgnicas reglamentarias le fijaran; una comisin mixta compuesta de
representantes iguales de la Federacin, de los gobiernos locales
y de un representante de los campesinos, que funcionara en cada
estado, territorio y el Distrito Federal; comits particulares ejecutivos para cada uno de los ncleos de poblacin que tramitaran
expedientes, as como comisariados ejidales para cada uno de los
ncleos de poblacin que poseyeran ejidos.
El reformado artculo 27 sealaba tambin que las solicitudes
de restitucin o dotacin de tierras o aguas deberan presentarse en los estados y territorios, directamente ante los gobernadores, que turnaran las solicitudes a las comisiones mixtas. Dichas
comisiones sustanciaran los expedientes y emitiran dictmenes
que seran aprobados o modificados por los gobernadores, a fin
de, eventualmente, ordenar que se diera posesin inmediata de
las superficies que en su concepto procedieran.
Los expedientes pasaran entonces al Ejecutivo Federal para
su resolucin. La dependencia del Ejecutivo y el Cuerpo Con-

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174
sultivo Agrario dictaminaran sobre la aprobacin, rectificacin

o modificacin de los dictmenes formulados por las comisiones
mixtas, con las modificaciones que hubieran introducido los gobiernos locales, y se informara al presidente de la Repblica para
que ste dictara resolucin como suprema autoridad agraria.
La reforma estableca tambin que los propietarios afectados
con resoluciones dotatorias o restitutorias de ejidos o aguas que
se hubieran dictado a favor de los pueblos, o que en lo futuro se
dictaran, no tendran ningn derecho ni recurso legal ordinario,
ni podran promover el juicio de amparo. Los afectados con dotacin tendran solamente el derecho de acudir al gobierno federal para que les fuera pagada la indemnizacin correspondiente.
Las comisiones mixtas, los gobiernos locales y las dems autoridades encargadas de las tramitaciones agrarias no podran
afectar en ningn caso la pequea propiedad agrcola en explotacin, e incurriran en responsabilidad, por violaciones a la
Constitucin, en caso de conceder dotaciones que la afectaran.
Las tierras deban ser objeto de adjudicacin individual y deberan fraccionarse en el momento de ejecutar las resoluciones
presidenciales, conforme a las leyes reglamentarias.
Algunas de las bases que deberan ser tomadas en cuenta
para fijar la extensin mxima de la propiedad rural y para llevar
a cabo el fraccionamiento de los excedentes tambin variaron.
El valor de las fracciones sera pagado, por ejemplo, a un tipo de
inters que no excediera de 3% anual, y ningn fraccionamiento podra sancionarse sin que hubieran quedado satisfechas las
necesidades agrarias de los poblados inmediatos. Se determin
tambin que las leyes locales organizaran el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la
base de que sera inalienable y no estara sujeto a embargo ni a
gravamen ninguno.
En 1937 (DOF del 6 de diciembre de 1937) se modific por
segunda ocasin el artculo 27, en concreto la fraccin VII, a
la que se le adicionaran dos prrafos. El primero de ellos establecera que seran de jurisdiccin federal todas las cuestiones

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175
que por lmites de terrenos comunales, cualquiera que fuera el

origen de stos, se hallaran pendientes o se suscitaran entre dos
o ms ncleos de poblacin. El Ejecutivo Federal se avocara al
conocimiento de esas cuestiones y propondra a los interesados
la resolucin definitiva de las mismas. Si estuvieran conformes, la
proposicin del Ejecutivo tendra fuerza de resolucin definitiva
y sera irrevocable; en caso contrario, la parte o partes inconformes podran reclamarla ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, sin perjuicio de la ejecucin inmediata de la proposicin
presidencial. El segundo prrafo que se agreg a esta fraccin
dispuso que la ley fijara el procedimiento breve conforme al cual
deberan tramitarse esas controversias.
Casi tres aos ms tarde (DOF del 9 de noviembre de 1940)
se dio un cambio fundamental en materia de energa, pues se
adicion el prrafo sexto del artculo 27 para sealar que en lo
referente a petrleo y carburos de hidrgeno slidos, lquidos o
gaseosos, no se expediran concesiones y que la ley reglamentaria
determinara la forma en que la nacin llevara a cabo las explotaciones de esos productos.
En 1945 (DOF del 21 de abril de 1945) se reform el quinto
prrafo de este precepto para reconfigurar la regulacin que en
l se haca de las aguas. De esta forma, se dispondra que eran
tambin propiedad de la nacin:
Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fija el derecho internacional; las de las lagunas y esteros que
se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las
de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes
directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las
primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta
su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y
sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aqullas,
en toda su extensin o en parte de ella, sirva de lmite al territorio
nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una en-

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176
tidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica;

la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estn
cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la
Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas sirva
de lindero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un
pas vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas
martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros
de propiedad nacional y las que se extraigan de las minas. Las
aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno, pero
cuando lo exija el inters pblico, o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y
utilizacin, y an establecer zonas vedadas, al igual que para las
dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no
incluidas en la enumeracin anterior, se considerarn como parte
integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en
los que se encuentren sus depsitos, pero si se localizaren en dos o
ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerar de
utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten
los estados.
La siguiente reforma tuvo lugar en 1947 (DOF del 12 de febrero de 1947), ao en el que se adicion un prrafo a la fraccin
X, para indicar que la superficie o unidad individual de dotacin
no debera ser en lo sucesivo menor de diez hectreas de terrenos de riego o humedad o, a falta de ellos, de sus equivalentes en
otras clases de tierra. Por su parte, en la fraccin XIV se agreg
un prrafo, en el que se sealara que los dueos o poseedores de
predios agrcolas o ganaderos en explotacin, a los que se hubiera expedido o se expidiera certificado de inafectabilidad, podran
promover el juicio de amparo contra la privacin o afectacin
agraria ilegales de sus tierras o aguas.
La fraccin XV, por su parte, se adicionara tambin para
precisar que se considerara pequea propiedad agrcola la que
no excediera de cien hectreas de riego o humedad de primera
o sus equivalentes en otras clases de tierras en explotacin. Para
los efectos de la equivalencia, el propio artculo sealara que una

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hectrea de riego se computara por dos de temporal, por cuatro

de agostadero de buena calidad y por ocho de monte o de agostadero en terrenos ridos.
Se consideraban asimismo como pequea propiedad las superficies que no excedieran de doscientas hectreas en terrenos
de temporal o de agostadero susceptible de cultivo; de ciento cincuenta cuando las tierras se dedicaran al cultivo de algodn, si
reciban riego de avenida fluvial o por bombeo; de trescientas, en
explotacin, cuando se destinaran al cultivo de pltano, caa de
azcar, caf, henequn, hule, cocotero, vid, olivo, quina, vainilla,
cacao o rboles frutales. Asimismo, se consideraba pequea propiedad ganadera la que no excediera de la superficie necesaria
para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su
equivalente en ganado menor, en los trminos que fijara la ley, de
acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos.
A travs de la reforma se determin tambin que cuando
debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas
por los dueos o poseedores de una pequea propiedad a la que
se le hubiera expedido certificado de inafectabilidad, se mejorara
la calidad de sus tierras para la explotacin agrcola o ganadera,
tal propiedad no podra ser objeto de afectaciones agrarias aun
cuando, en virtud de la mejora obtenida, se rebasaran los mximos sealados en el mismo precepto.
En diciembre de 1948 (DOF del 2 de diciembre de 1948) se
public otra reforma, con la que se estableci que el Estado, de
acuerdo con los intereses pblicos internos y los principios de reciprocidad, podra, a juicio de la Secretara de Relaciones, conceder autorizacin a los Estados extranjeros para que adquirieran,
en el lugar permanente de la residencia de los poderes federales,
la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones.
Ms de una dcada ms tarde se public otra reforma (DOF
del 20 de enero de 1960) con la que se estableci el dominio directo de la nacin sobre los recursos naturales de la plataforma
continental y los zcalos submarinos de las islas. Con ese cambio

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178
constitucional tambin se declararon propiedad de la nacin las

aguas marinas interiores y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores, y adems se seal como facultad del
gobierno federal establecer o suprimir reservas nacionales, mediante la declaratoria que hiciera el Ejecutivo.
Ese mismo ao (DOF del 29 de diciembre de 1960) se modific una vez ms el artculo 27 constitucional para establecer en
l que le correspondera exclusivamente a la nacin generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer la energa elctrica que
tuviera por objeto la prestacin de servicio pblico. En esa materia, se sealaba en la reforma que no se otorgaran concesiones
a los particulares, y la nacin aprovechara los bienes y recursos
naturales que se requirieran para dichos fines.
Con la desaparicin de los territorios en nuestro pas, el texto del artculo 27 se adecu en 1974 (DOF del 8 de octubre de
1974), eliminando todas las referencias que a ellos se haca en
ese precepto. Algunos meses despus (DOF del 6 de febrero de
1975) se estableci en este artculo que a la nacin le correspondera el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la
generacin de energa nuclear y la regulacin de sus aplicaciones
en otros propsitos. Asimismo, se seal que el uso de la energa
nuclear slo podra tener fines pacficos. Esta reforma tambin
establecera una restriccin constitucional para otorgar concesiones o celebrar contratos tratndose de minerales radiactivos
y determinaba la insubsistencia de aquellas operaciones que en
esta materia se hubieran realizado.
Un ao ms tarde (DOF del 6 de febrero de 1976) se hizo
referencia en el texto de este artculo a la soberana que ejercera
la nacin sobre la zona econmica exclusiva, que se extendera
a doscientas millas nuticas, medidas a partir de la lnea de base
desde la cual se midiera el mar territorial, y en aquellos casos
en que esa extensin produjera superposicin con las zonas econmicas exclusivas de otros Estados, la delimitacin de las respectivas zonas se hara en la medida en que resultara necesario,
mediante acuerdo con esos Estados.

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179
En la misma fecha se public otra reforma para establecer

que la nacin tendra en todo tiempo el derecho de regular en
beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin, para lograr, como ya se haba establecido, una distribucin equitativa de la riqueza pblica y para
cuidar su conservacin, pero tambin para lograr el desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin rural y urbana.
En consecuencia, a partir de la reforma tambin se dictaran las medidas necesarias para ordenar los asentamientos
humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras
pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin. En 1983
(DOF del 3 de febrero de 1983) se modific de nueva cuenta el
texto del artculo 27 para adicionar dos fracciones ms a su contenido, y con ello establecer que el Estado dispondra las medidas
para la expedita y honesta imparticin de justicia agraria, con
objeto de garantizar la seguridad jurdica en la tenencia de la
tierra ejidal, comunal y de la pequea propiedad, y apoyara la
asesora legal de los campesinos.
Asimismo, se contempl que el Estado promovera las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propsito de generar empleo y garantizar a la poblacin campesina el bienestar y su
participacin e incorporacin en el desarrollo nacional. Tambin
se consignaba que el Estado fomentara la actividad agropecuaria
y forestal para el ptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, crditos, servicios de capacitacin y asistencia
tcnica. ste adems expedira la legislacin reglamentaria para
planear y organizar la produccin agropecuaria, su industrializacin y comercializacin, considerndolas de inters pblico.
El artculo 27 tuvo otra reforma en 1987 (DOF del 10 de agosto de 1987), con la que se adicion el prrafo tercero, para sealar que se dictaran las medidas necesarias para preservar y
restaurar el equilibrio ecolgico.

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Algunos aos ms tarde (DOF del 6 de enero de 1992) se dio

fin al reparto agrario a travs de la derogacin de las fracciones X
a XIV y XVI del artculo 27 y la modificacin del prrafo tercero
y la fraccin XV. A travs de esta reforma se otorga la posibilidad
a las sociedades mercantiles por acciones de ser propietarias de
terrenos rsticos, pero nicamente en la extensin que fuera necesaria para el cumplimiento de su objeto. Eso s, se dejara claro
que en ningn caso las sociedades de esa clase podran tener en
propiedad tierras dedicadas a actividades agrcolas, ganaderas
o forestales en mayor extensin que la respectiva equivalente a
veinticinco veces los lmites sealados en la fraccin XV.
La ley reglamentaria regulara la estructura de capital y el
nmero mnimo de socios de esas sociedades, a efecto de que las
tierras propiedad de la sociedad no excedieran en relacin con
cada socio los lmites de la pequea propiedad. En ese caso, toda
propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rsticos, sera acumulable para efectos de cmputo, y la ley sealara
tanto las condiciones para la participacin extranjera en dichas
sociedades como los medios de registro y control necesarios para
el cumplimiento de estas disposiciones. Tambin se contemplara
la posibilidad de que los estados, el Distrito Federal y los municipios tuvieran plena capacidad para adquirir y poseer los bienes
necesarios para los servicios pblicos.
Asimismo, se reconoci la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin ejidales y comunales y se protegi su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como
para actividades productivas. Algo que tambin es de suma importancia a partir de esta reforma es la proteccin de la integridad de las tierras de los grupos indgenas, que se regulara por
la ley. sta, adems, considerando el respeto y fortalecimiento
de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegera
la tierra para el asentamiento humano y regulara el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso comn y la provisin
de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de
sus pobladores.

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Asimismo, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que ms les convinieran
en el aprovechamiento de sus recursos productivos, la ley regulara el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y
de cada ejidatario sobre su parcela. Tambin establecera los procedimientos por los cuales los ejidatarios y comuneros podran
asociarse entre s, con el Estado o con terceros, y otorgar el uso
de sus tierras. Tratndose de ejidatarios, stos podran tambin
transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del ncleo
de poblacin y fijar los requisitos y procedimientos conforme a
los cuales la asamblea ejidal otorgara al ejidatario el dominio
sobre su parcela.
Este precepto contemplaba adems que en caso de enajenacin de parcelas se respetara el derecho de preferencia previsto
en la ley, y que dentro de un mismo ncleo de poblacin ningn
ejidatario podra ser titular de ms tierra que la equivalente al
5% del total de las tierras ejidales. Finalmente, en esta fraccin
se sealara como rgano supremo del ncleo de poblacin ejidal
o comunal a la asamblea general; adems, se determinaba que el
comisario ejidal o de bienes comunales sera el rgano de representacin del ncleo, y se dispona que la restitucin de tierras,
bosques y aguas a los ncleos de poblacin se hara en los trminos de la ley reglamentaria.
Otro aspecto fundamental de la reforma es que, por disposicin constitucional, el legislador tendra que instituir tribunales
en materia agraria dotados de autonoma y plena jurisdiccin,
integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y
designados por la Cmara de Senadores o, en los recesos de sta,
por la Comisin Permanente. Y es que se determin que seran de
jurisdiccin federal todas las cuestiones que por lmites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que fuera el origen de stos,
as como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos
y comunidades.
En ese mismo mes se public otra reforma (DOF del 28 de
enero de 1992) para que, en congruencia con los cambios que se

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hacan al artculo 130, las asociaciones religiosas tuvieran capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que fueran indispensables para su objeto, con los requisitos
y limitaciones que estableciera la ley reglamentaria. Asimismo,
con esta reforma se dispuso que las instituciones de beneficencia
pblica o privada, que tuvieran por objeto el auxilio de los necesitados, la investigacin cientfica, la difusin de la enseanza, la
ayuda recproca de los asociados o cualquier otro objeto lcito, no
podran adquirir ms bienes races que los indispensables para su
objeto inmediata o directamente destinados a l.
En 2011 (DOF del 13 de octubre de 2011), al incluirse en el
texto constitucional el derecho a la alimentacin nutritiva, suficiente y de calidad, se aadi un segundo prrafo a la fraccin
XX del artculo 27 para establecer que el desarrollo rural integral y sustentable tendra entre sus fines que el Estado garantizara el abasto suficiente y oportuno de los alimentos bsicos establecidos en la ley. En 2013 (DOF del 11 de junio de 2013), esta
vez para adecuar el artculo que se trata a la reforma en materia
de telecomunicaciones, se estableci que las concesiones en materia de radiodifusin y telecomunicaciones seran otorgadas por
el Instituto Federal de Telecomunicaciones.
La ltima reforma que tuvo el artculo 27 se dio a finales de
2013 (DOF del 20 de diciembre de 2013). Con ella tuvieron lugar cambios de gran trascendencia en materia energtica, pues
se dispuso que a la nacin le correspondera exclusivamente la
planeacin y el control del sistema elctrico nacional, as como el
servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica. En estas actividades, de acuerdo con la reforma, no se otorgaran concesiones; sin embargo, se dio al Estado la facultad para
celebrar contratos con particulares para participar en las dems
actividades de la industria elctrica, de acuerdo con lo dispuesto
por la legislacin secundaria.
Ahora bien, tratndose de petrleo y de hidrocarburos slidos, lquidos o gaseosos en el subsuelo, se consign que la propiedad de la nacin sera inalienable e imprescriptible, y que tam-

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poco se otorgaran concesiones. Pero en este mbito tambin se

dieron cambios importantes, pues con el propsito de obtener
ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo
plazo de la nacin, sta llevar a cabo las actividades de exploracin y extraccin del petrleo y dems hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a travs de
contratos con stas o con particulares, en los trminos de la ley
reglamentaria.
La reforma contempl tambin que para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos, las empresas productivas
del Estado podran contratar con particulares; sin embargo, a
fin de dejar claro que en cualquier caso los hidrocarburos en el
subsuelo son propiedad de la nacin, as deber afirmarse en las
asignaciones o contratos.
III. Libre concurrencia y competencia
econmica
La economa nacional y la forma en que se regula encuentran

principios fundamentales en el artculo 28 constitucional. Este
precepto constituye un parteaguas en la historia de nuestro constitucionalismo, pues va mucho ms all de la regulacin que se daba
en materia econmica y de libre concurrencia en la Constitucin
de 1857.157 En el texto original de la Constitucin de 1917 se estableci que en nuestro pas no habra monopolios ni estancos de
ninguna clase, exencin de impuestos o prohibiciones a ttulo de
proteccin a la industria.
Slo estableca como excepciones la acuacin de moneda;
los correos, telgrafos y radiotelegrafa; la emisin de billetes por
medio de un nico banco que controlara el gobierno federal; los
157
En la Constitucin de 1857, el artculo 28 sealaba: No habr monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la
industria. Exceptundose nicamente los relativos a la acuacin de moneda,
a los correos y a los privilegios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los
inventores o perfeccionadores de alguna mejora.

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privilegios que por determinado tiempo se concedieran a los autores y artistas para la reproduccin de sus obras, y los que, para
el uso exclusivo de sus inventos, se otorgaran a los inventores y
perfeccionadores de alguna mejora.
Con estas premisas, y a fin de generar condiciones econmicas favorables para el pas, el artculo 28 sealaba que la ley castigara severamente y las autoridades perseguiran con eficacia,
toda concentracin o acaparamiento en una o pocas manos de
artculos de consumo necesario, y que tuviera por objeto obtener
el alza de los precios. Tambin se castigaran y perseguiran, de
acuerdo con el texto constitucional, los actos o procedimientos
que evitaran o fueran tendentes a evitar la libre concurrencia en
la produccin, industria o comercio, o servicios al pblico; todo
acuerdo o combinacin de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transportes o de algn otro servicio para
evitar la competencia entre s y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados, y, en general, todo lo que constituyera
una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas
determinadas y con perjuicio del pblico en general o de alguna
clase social.
Favorecer la libre concurrencia a fin de lograr mayor competitividad y, consecuentemente, una mejor posicin de los consumidores frente a los productores de bienes y a los prestadores de
servicios, fue una de las premisas que guiaron al Constituyente
de 1916-1917; sin embargo, por la importancia de ciertas actividades en la economa nacional, y a fin de evitar confusiones que
podran mermar su desarrollo, se dispuso que no constituiran
monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses.
Por los mismos motivos, tampoco constituiran monopolios
las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para
que, en defensa de sus intereses o del inters general, vendieran directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que fueran la principal fuente de riqueza
de la regin en que se produjeran, y que no fueran artculos de

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185
primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estuvieran

bajo la vigilancia o amparo del gobierno federal o de los estados, y siempre que se contara con autorizacin de las legislaturas
respectivas. Dichas legislaturas podran, por s o a propuesta del
Ejecutivo, derogar, cuando las necesidades pblicas as lo exigieran, las autorizaciones concedidas para la formacin de este tipo
de asociaciones.
Esta regulacin se mantendra sin cambios por ms de seis
dcadas, pues no sera sino hasta 1982 (DOF del 17 de noviembre
de 1982) cuando, dentro de las modificaciones que implic la nacionalizacin de la banca, se consider como otra excepcin a la
prohibicin contenida en el artculo 28 la prestacin del servicio
pblico de banca y crdito. Este servicio sera prestado, segn se
estableci en esa reforma, exclusivamente por el Estado a travs
de instituciones, en los trminos que estableciera la ley reglamentaria correspondiente, la cual determinara tambin las garantas
que protegeran los intereses del pblico y el funcionamiento de
aqullas en apoyo de las polticas de desarrollo nacional. El servicio pblico de banca y crdito, segn se estableca en el decreto
de reforma, no sera objeto de concesin a particulares.
Pocos meses despus (DOF del 3 de febrero de 1983) se dio
un cambio que implicara una reconfiguracin de buena parte
del captulo econmico de la Constitucin, y que incidira de manera importante en el artculo 28 constitucional. A partir de esa
reforma, el prrafo primero de este precepto se redactara de una
nueva manera para establecer la prohibicin de las prcticas que
se consideraban nocivas para la economa, contempladas desde
el texto original (monopolios, estancos, exenciones de impuestos
y prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria), a las que se
agregaran las prcticas monoplicas.
El prrafo segundo tambin se modific para contemplar el
castigo y la persecucin ya no de actos o procedimientos que evitaran o fueran tendentes a evitar la libre concurrencia, sino de
todo acuerdo, procedimiento o combinacin de los productores,
industriales, comerciantes o empresarios de servicios que de cualquier forma hicieran para ese fin.

Libro completo en
186
Otro aspecto de suma importancia contenido en la reforma

fue el que se dieran facultades al legislador ordinario para fijar las
bases con las que se sealaran precios mximos a los artculos,
materias o productos que se consideraran necesarios para la economa nacional o el consumo popular, as como para imponer
modalidades a la organizacin de la distribucin de esos artculos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones
innecesarias o excesivas provocaran insuficiencia en el abasto, as
como el alza de precios. Se estableci tambin la proteccin de
los consumidores a travs de la ley, que propiciara su organizacin para el mejor cuidado de sus intereses.
Los alcances del artculo 28 constitucional tambin se modificaron con la reconfiguracin del texto en lo que atae a las
reas que no seran consideradas como monopolios. En este sentido, se estableci que dentro de ellas se contemplaran las funciones que el Estado ejerciera de manera exclusiva en ciertas
reas estratgicas. Dichas reas seran aquellas parcelas de la
actividad econmica que por su trascendencia en la vida econmica y social del pas, y por su influencia en la soberana de la
nacin, se reserva[ran] de manera exclusiva como actividades
[estatales].158
Como tales se consideraron, adems de las sealadas en el
texto original del artculo, la comunicacin va satlite; el petrleo y los dems hidrocarburos; la petroqumica bsica; los minerales radiactivos y la generacin de energa nuclear; la electricidad; los ferrocarriles, as como todas las actividades que
expresamente sealaran las leyes expedidas por el Congreso de
la Unin. La reforma dispuso que el Estado contara con los organismos y empresas que requiriera para el eficaz manejo de estas reas y en las actividades de carcter prioritario donde, de
acuerdo con las leyes, participara por s o con los sectores social
y privado.
158
Mrquez Gmez, Daniel, Comentario al artculo 28 constitucional,
Derechos del pueblo..., cit., nota 94, p. 701.

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187
El texto del artculo 28 contempl tambin, a travs de esta

reforma, aspectos torales relacionados con el rgimen de concesiones. En este sentido, se seal que el Estado, sujetndose a las
leyes, podra, en casos de inters general, concesionar la prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federacin, salvo las excepciones
que las mismas previnieran. Se dejara tambin a cargo del legislador secundario el establecimiento de las modalidades y condiciones que aseguraran la eficacia de la prestacin de los servicios
y la utilizacin social de los bienes, as como establecer normas
que evitaran fenmenos de concentracin que contrariaran el
inters pblico.
La reforma tambin consign que la sujecin a regmenes de
servicio pblico se apegara a lo dispuesto por la Constitucin y
slo podra llevarse a cabo mediante ley, as como la posibilidad
de otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando fueran generales, de carcter temporal y no afectaran sustancialmente las
finanzas de la nacin. A fin de que estas ltimas acciones no tuvieran consecuencias negativas, el Estado tendra la obligacin
de vigilar su aplicacin y evaluara sus resultados.
En 1990 (DOF del 27 de junio de 1990) se derog el prrafo
quinto del artculo 28, con lo que se termin con la nacionalizacin de la banca y se abri la posibilidad de que tanto el Estado
como los particulares prestaran el servicio de banca y crdito.
Tres aos despus (DOF del 20 de agosto de 1993) se modific el artculo 28 para contemplar en el texto constitucional la
figura del banco central. El Banco de Mxico se fund en 1925;
sin embargo, no fue sino hasta 1993, despus de periodos de inestabilidad monetaria y econmica, cuando a este organismo se le
otorg autonoma en el ejercicio de sus funciones y en su administracin, a fin de que discusiones, problemas o decisiones de
carcter poltico no permearan en la forma en que se determinaran las acciones tendentes a preservar el poder adquisitivo de la
moneda nacional.
Para lograrlo, se dispuso en la reforma constitucional que no
constituiran monopolios las funciones que el Estado ejerciera de

Libro completo en
188
manera exclusiva a travs del banco central en las reas estratgicas de acuacin de moneda y emisin de billetes. Adems, este
organismo sera competente para regular los cambios, as como
la intermediacin y los servicios financieros. A fin de proteger su
actuacin, ninguna autoridad podra, por disposicin constitucional, ordenar al banco conceder financiamiento.
La conduccin del Banco se dejara a personas designadas
por el presidente de la Repblica con la aprobacin de la Cmara
de Senadores o de la Comisin Permanente, que desempearan
su encargo por periodos cuya duracin y escalonamiento proveyeran al ejercicio autnomo de sus funciones. Para salvaguardar
su independencia, el texto constitucional dispuso que estos servidores pblicos slo podran ser removidos por causa grave, y no
podran tener otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de
aquellos en que actuaran en representacin del Banco y de los no
remunerados en asociaciones docentes, cientficas, culturales o
de beneficencia. En el texto constitucional tambin se estableci
que las personas encargadas de la conduccin del banco central
podran ser sujetos de juicio poltico conforme a lo dispuesto por
el artculo 110 de la Constitucin.
En 1995 (DOF del 2 de marzo de 1995), adems de contemplar la posibilidad de que en las leyes expedidas por el Congreso
de la Unin se sealaran tambin reas estratgicas, apareci en
el texto constitucional otro concepto importante para el desarrollo econmico en nuestro pas: el de reas prioritarias. La comunicacin va satlite y los ferrocarriles, en consecuencia, dejaron
de ser reas estratgicas y se convirtieron en reas prioritarias
para el desarrollo nacional. Al darles esta naturaleza, el Estado
podra otorgar concesiones o permisos en esas materias, pero por
disposicin constitucional mantendra o establecera el dominio
de las respectivas vas de comunicacin de acuerdo con las leyes
respectivas. Asimismo, al ejercer en ellas su rectora, el Estado
tendra que proteger la seguridad y la soberana de la nacin.
Con la finalidad de favorecer la competencia econmica, se
elev a nivel constitucional a la Comisin Federal de Competen-

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189
cia Econmica y se le otorg autonoma en 2013 (DOF del 11

de junio de 2013). En el texto constitucional se estableci que
dicha Comisin contara con personalidad jurdica y patrimonio
propios y tendra como objeto garantizar la libre competencia y
concurrencia, as como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prcticas monoplicas, las concentraciones y dems
restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los
trminos establecidos en la Constitucin y en las leyes. Para tal
efecto, este organismo contara con las facultades necesarias para
cumplir con su objeto, entre las cuales se establecieron, dentro
del texto constitucional, el ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia, regular el acceso
a insumos esenciales y ordenar la desincorporacin de activos,
derechos, partes sociales o acciones de los agentes econmicos,
en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.
A travs de la misma reforma se cre el Instituto Federal de
Telecomunicaciones como un rgano autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propios, que tendra como objeto el
desarrollo de la radiodifusin y las telecomunicaciones. El Instituto tendra a su cargo la regulacin, promocin y supervisin
del uso, aprovechamiento y explotacin del espectro radioelctrico, las redes y la prestacin de los servicios de radiodifusin y
telecomunicaciones, as como el acceso a la infraestructura pasiva y otros insumos esenciales. Adems, sera la autoridad en
materia de competencia econmica de los sectores de radiodifusin y telecomunicaciones, por lo que en stos ejercera en forma
exclusiva las facultades que tanto la Constitucin como las leyes
establecieran para la Comisin Federal de Competencia Econmica, y regulara de forma asimtrica a los participantes en estos
mercados con objeto de eliminar eficazmente las barreras a la
competencia y la libre concurrencia.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones impondra tambin lmites a la concentracin nacional y regional de frecuencias,
al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controlara va-

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190
rios medios de comunicacin concesionarios de radiodifusin y

telecomunicaciones que sirvieran a un mismo mercado o zona de
cobertura geogrfica. A estas facultades se sum la de ordenar la
desincorporacin de activos, derechos o partes necesarias para
asegurar el cumplimiento de estos lmites, garantizando lo establecido en los artculos 6o. y 7o. de la Constitucin.
Al Instituto se le facult tambin para otorgar, revocar, as
como autorizar cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operacin de sociedades relacionadas con concesiones
en materia de radiodifusin y telecomunicaciones. Las concesiones podrn ser para uso comercial, pblico, privado y social, que
incluyen las comunitarias y las indgenas, y el Instituto fijar el
monto de las contraprestaciones por su otorgamiento, as como
por la autorizacin de servicios vinculados a stas, previa opinin
de la autoridad hacendaria.
Las concesiones del espectro radioelctrico, de acuerdo con
lo establecido en la reforma constitucional, seran otorgadas mediante licitacin pblica, a fin de asegurar la mxima concurrencia, previniendo fenmenos de concentracin que pudieran contrariar el inters pblico y asegurando el menor precio de los
servicios al usuario final. Por ello es que en ningn caso el factor
determinante para definir al ganador de la licitacin puede ser
meramente econmico. Las concesiones para uso pblico y social sern sin fines de lucro y se otorgarn bajo el mecanismo de
asignacin directa conforme a lo previsto en la ley, y en condiciones que garanticen la transparencia del procedimiento. El Instituto tendr que llevar un registro pblico de concesiones.
Adems, se deja al legislador establecer un esquema efectivo
de sanciones que seale como causal de revocacin del ttulo de
concesin, entre otras, el incumplimiento de las resoluciones que
hubieran quedado firmes en casos de conductas vinculadas con
prcticas monoplicas. A efecto de garantizar la continuidad en
la prestacin del servicio, en caso de revocacin de las concesiones tendr que dar aviso previo al Ejecutivo Federal a fin de que
ste tome las medidas pertinentes. El Instituto debe garantizar

Libro completo en
191
tambin al gobierno federal que cuente con las concesiones necesarias para el ejercicio de sus funciones.
El propio artculo 28 seala a partir de la reforma constitucional que tanto la Comisin Federal de Competencia Econmica como el Instituto Federal de Telecomunicaciones sern
independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales
en su desempeo e imparciales en sus actuaciones. Adems, ejercern su presupuesto de forma autnoma, emitirn su propio estatuto orgnico y podrn emitir disposiciones administrativas de
carcter general para el cumplimiento de su funcin regulatoria
en el sector de su competencia. La reforma seala tambin que
las leyes garantizarn, dentro de cada organismo, la separacin
entre la autoridad que conoce de la etapa de investigacin y la
que resuelve en los procedimientos que se sustancien en forma
de juicio.
Los rganos de gobierno tanto de la Comisin como del Instituto, que operan de forma colegiada y deben cumplir con los
principios de transparencia y acceso a la informacin, se integran por siete comisionados, incluyendo el comisionado presidente, y son designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la ratificacin del Senado. El nombramiento
del presidente de cada uno de estos rganos es realizado por la
Cmara de Senadores de entre los comisionados, por un periodo
de cuatro aos, renovable por una sola ocasin.
Los requisitos que se establecieron en la reforma de junio
de 2013 para ser comisionado de alguno de estos dos rganos
fueron: ser ciudadano mexicano por nacimiento y estar en pleno
goce de sus derechos civiles y polticos; ser mayor de treinta y cinco aos; gozar de buena reputacin y no haber sido condenado
por delito doloso que amerite pena de prisin por ms de un ao;
poseer ttulo profesional; haberse desempeado, cuando menos
tres aos, en forma destacada en actividades profesionales, de
servicio pblico o acadmicas sustancialmente relacionadas con
materias afines a las de competencia econmica, radiodifusin
o telecomunicaciones, segn corresponda; acreditar los conoci-

Libro completo en
192
mientos tcnicos necesarios para el ejercicio del cargo, y no haber sido secretario de Estado, procurador general de la Repblica, senador, diputado federal o local, gobernador de algn estado
o jefe de Gobierno del Distrito Federal, durante el ao previo a
su nombramiento.
En el caso de la Comisin Federal de Competencia Econmica, se estableci tambin que quien aspire al cargo no debe
haber ocupado, en los ltimos tres aos, ningn empleo, cargo
o funcin directiva en las empresas que hayan estado sujetas a
alguno de los procedimientos sancionatorios que sustancia el citado rgano. Por su parte, quienes deseen pertenecer al Instituto Federal de Telecomunicaciones no deben haber ocupado, en
los ltimos tres aos, ningn empleo, cargo o funcin directiva
en las empresas de los concesionarios comerciales o privados o
de las entidades a ellos relacionadas, sujetas a la regulacin del
Instituto.
Los comisionados, de acuerdo con la reforma, no pueden
desempear otro empleo, trabajo o comisin pblicos o privados,
con excepcin de los cargos docentes; estarn impedidos para
conocer asuntos en que tengan inters directo o indirecto y sern
sujetos de juicio poltico del rgimen de responsabilidades establecido en la Constitucin. Adems, durarn en su encargo nueve aos, y por ningn motivo podrn desempear nuevamente
ese cargo.
Un aspecto de suma importancia en el nombramiento de los
comisionados que busca asegurar que ejerzan el cargo los mejores perfiles es que quienes aspiren a ser designados como tales
deben acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en
el texto constitucional ante un comit de evaluacin integrado
por los titulares del Banco de Mxico, el Instituto Nacional para
la Evaluacin de la Educacin y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.
Este comit emitir una convocatoria pblica para cubrir la
vacante, verificar el cumplimiento de los requisitos por parte de
los aspirantes, y a quienes los hayan satisfecho les aplicar un exa-

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193
men de conocimientos en la materia. Una vez realizado ese

examen, el comit de evaluacin, por cada vacante, enviar al
Ejecutivo una lista con un mnimo de tres y un mximo de cinco
aspirantes que hubieran obtenido las calificaciones aprobatorias
ms altas. De entre esos aspirantes, el Ejecutivo seleccionar al
candidato que propondr para su ratificacin al Senado, lo que
deber hacerse por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes dentro del plazo improrrogable de treinta das naturales a partir de la propuesta.
En caso de que la Cmara de Senadores rechace al candidato propuesto por el Ejecutivo, el presidente de la Repblica
someter una nueva propuesta en los mismos trminos. Este procedimiento se repetir las veces que sea necesario si se producen
nuevos rechazos, hasta que slo quede un aspirante aprobado
por el comit de evaluacin, quien ser designado comisionado
directamente por el Ejecutivo.
Los actos que forman parte del proceso de seleccin y designacin de los comisionados, segn se estableci en el texto
constitucional, son inatacables. Con la reforma constitucional en
materia energtica (DOF del 20 de diciembre de 2013) tambin
se adecu el artculo 28 constitucional para establecer que las
actividades consideradas como reas estratgicas en ese mbito
se llevaran a cabo en los trminos establecidos en la nueva regulacin contenida en el artculo 27 constitucional.
Con esta reforma tambin se establecera a nivel constitucional el Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y
el Desarrollo, cuya institucin fiduciaria sera el banco central,
y que tendra por objeto recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones a empresas productivas del
Estado sobre exploracin y extraccin del petrleo y dems hidrocarburos, as como los obtenidos de los contratos con stas o
con los particulares, con excepcin de los impuestos. Asimismo,
se dispuso que el Poder Ejecutivo contara con las comisiones
Nacional de Hidrocarburos y Reguladora de Energa, como rganos reguladores coordinados en materia energtica.

Libro completo en
194
El artculo 28 fue modificado en dos ocasiones ms para adecuarse tambin a los cambios que se haban dado en otros artculos constitucionales. La primera de ellas (DOF del 10 de febrero de
2014) seal que uno de los requisitos para ser comisionado del
Instituto Federal de Telecomunicaciones o de la Comisin Federal de Competencia Econmica sera no haber sido fiscal general
de la Repblica durante el ao previo a su nombramiento, con lo
que se sustituy la referencia al cargo de procurador general de
la Repblica. Por su parte, con la reforma en materia de combate
a la corrupcin se sustituye la referencia a la contralora interna
con la que deberan contar tanto la Comisin como el Instituto,
por el establecimiento en cada una de estas entidades de un rgano interno de control.

Libro completo en
Captulo quinto
Nacionalidad, ciudadana y condicin
jurdica de los extranjeros
I. La nacionalidad en la Constitucin
La forma en que se adquiere la nacionalidad en nuestro pas ha
sido objeto de cuatro reformas constitucionales. Desde su redaccin original, el artculo 30 de la Constitucin estableci la distincin entre los mexicanos por nacimiento y los mexicanos por
naturalizacin. El Constituyente de 1916-1917 determin que
seran mexicanos por nacimiento los hijos de padres mexicanos
nacidos dentro o fuera de la Repblica, siempre que en este ltimo caso los padres fueran mexicanos por nacimiento (ius sanguinis).
Se reputaban tambin mexicanos por nacimiento quienes nacieran en la Repblica de padres extranjeros (ius soli), pero siempre
y cuando dentro del ao siguiente a su mayor edad manifestaran
ante la Secretara de Relaciones Exteriores que optaran por la nacionalidad mexicana (ius optandi) y comprobaran ante aqulla que
haban residido en el pas los ltimos seis aos anteriores a dicha
manifestacin (ius domicilii).
El sistema adoptado por el Constituyente fue objeto de crticas, pues se pensaba que dejaba de lado muchos casos y daba
lugar a diversas contradicciones. Por tanto, se pens en la conveniencia de reconfigurar dicho sistema a fin de superar las ambigedades a las que daban lugar las reglas establecidas en el texto
original de la Constitucin. Para conseguir ese fin, en 1934 (DOF
del 18 de enero de 1934) se public la primera reforma a este
precepto, a travs de la cual se ampliaron los criterios para atribuir la nacionalidad mexicana por nacimiento a fin de extender195
Libro completo en
196
la a un mayor nmero de personas que tuvieran algn vnculo

determinante con el pas.
Con esa reforma se determin que seran mexicanos por nacimiento quienes nacieran en el territorio de la Repblica, pero
sin importar cul fuera la nacionalidad de sus padres, con lo que
el ius soli se convierte en un criterio en el que ya no se yuxtapondran otros criterios como el ius optandi y el ius domicilii, como
ocurra en el texto original. Adems, tambin se estableci que
seran mexicanos por nacimiento quienes nacieran a bordo de
embarcaciones o aeronaves mexicanas, fueran de guerra o mercantes.
Asimismo, se atribuira la nacionalidad mexicana a aquellos
que nacieran en el extranjero, de padres mexicanos; de padre
mexicano y madre extranjera, o de madre mexicana y padre desconocido. Este criterio, a pesar de que ampliaba el ius sanguinis
como criterio de atribucin de la nacionalidad mexicana por nacimiento, fue muy criticado por slo considerar la lnea paterna
en todos los casos y relegar la lnea materna para considerar a
alguien nacido en el extranjero como mexicano por nacimiento,
salvo en los casos en que el padre fuera desconocido.
Dicha situacin, sin embargo, cambi algunos aos ms tarde, cuando se public otra reforma a este numeral (DOF del 26 de
diciembre de 1969) para dejar de lado esa distincin, que vulneraba el principio de igualdad. A partir de ese ao se atribuy la
nacionalidad mexicana por nacimiento a quienes nacieran en el
extranjero de padres mexicanos; de padre mexicano o de madre
mexicana.
Una reforma ms que incidi en los criterios de atribucin
de la nacionalidad mexicana por nacimiento se dio en 1997
(DOF del 20 de marzo de 1997). Con las modificaciones que implic esta reforma se cambiaron de nueva cuenta dichos criterios, para sealar que seran considerados como mexicanos por
nacimiento los hijos de padres mexicanos nacidos en territorio
nacional, de padre mexicano nacido en territorio nacional, o de
madre mexicana nacida en territorio nacional.

Libro completo en
Nacionalidad, ciudadana y condicin jurdica...
197
La crtica que se ha hecho a esta reforma es que a partir de

ella se agrega un requisito ms para atribuir la nacionalidad a
los hijos de mexicanos nacidos en el extranjero: el que sus padres
hayan nacido en el territorio nacional. Con ello, la nacionalidad
mexicana, para los nacidos en el extranjero, se limita a la primera
generacin. Esto implica que los mexicanos nacidos en el extranjero, cuyos padres sean mexicanos, nacidos en territorio nacional, no podrn otorgar nuevamente la nacionalidad mexicana
a sus descendientes, evitando con ello la posibilidad de asimilar
como nacionales mexicanos a personas totalmente desvinculadas
con los intereses del pas.159
A travs de esta reforma se agreg otra fraccin al artculo
30, con la que se dispuso que seran considerados como mexicanos por nacimiento aquellos que nacieran en el extranjero, hijos
de padres mexicanos por naturalizacin, de padre mexicano por
naturalizacin, o de madre mexicana por naturalizacin. La idea
que se encontraba detrs de esta reforma, como se seal en la
Cmara de Diputados durante el proceso de reforma constitucional, era que la nacionalidad no se agotaba en una demarcacin geogrfica, sino que tena que ver tambin con el sentimiento de pertenencia, la lealtad a las instituciones, a los smbolos, a
las tradiciones y a una cultura; pero, adems, era tambin una
expresin espiritual que va ms all de los lmites impuestos por
las fronteras y las normas.
En consecuencia, se consider que la nacionalidad no poda
ser limitada o constreida por el espacio en que se desenvolva
la vida, y menos aun en un mundo cada vez ms globalizado.
La atencin al fenmeno migratorio que tena consecuencias de
grandes alcances en nuestro pas hizo que se considerara necesario proteger a quienes, por los desequilibrios econmicos y de
desarrollos existentes en el pas, haban tenido que buscar mejor
suerte ms all de sus fronteras y que, sin embargo, mantenan la
159
Gonzlez Martn, Nuria, Ley de Nacionalidad, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao XXXIII, nm. 98, mayo-agosto de 2000, p. 877.

Libro completo en
198
conviccin de ser mexicanos. A lograr este objetivo se dirigi esta

parte de la reforma de 1997.
Por lo que hace a la regulacin constitucional de la nacionalidad mexicana por naturalizacin, los cambios tampoco han
sido menores. En el texto original del artculo 30 se sealaba que
seran mexicanos por naturalizacin: 1) los hijos de padres extranjeros que nacieran en el pas, si optaban por la nacionalidad
mexicana dentro del ao siguiente a su mayora de edad, manifestndolo ante la Secretara de Relaciones Exteriores (ius optandi), sin que fuera necesario que residieran en el pas durante los
seis aos anteriores a dicha manifestacin; 2) los que hubieran
residido en el pas cinco aos consecutivos, tuvieran un modo
honesto de vivir y obtuvieran carta de naturalizacin de la citada
Secretara de Relaciones (ius domicilii), y 3) los indolatinos que se
avecinaran en la Repblica y manifestaran su deseo de adquirir
la nacionalidad mexicana (ius optandi-ius domicilii). En todos estos
casos, el Constituyente dej al legislador ordinario que determinara la manera de comprobar los requisitos exigidos para la atribucin de la nacionalidad mexicana.
Con la reforma de 1934 a la que se ha hecho referencia tambin se cambiaron los criterios para determinar quines seran
considerados mexicanos por naturalizacin. Para tal efecto, el
apartado B de este precepto dispuso slo dos incisos para adquirir la nacionalidad por naturalizacin. El primero de ellos sealaba que tendran la calidad de mexicanos los extranjeros que
obtuvieran de la Secretara de Relaciones la carta de naturalizacin, mientras que el segundo determinaba que tambin adquirira la nacionalidad mexicana aquella mujer extranjera que
hubiera contrado matrimonio con mexicano y que tuviera o estableciera su domicilio dentro del territorio nacional (ius connubiiius domicilii).
Este ltimo supuesto fue criticado, por implicar una distincin que no se consideraba razonable entre hombres y mujeres;
sin embargo, no sera sino hasta treinta aos despus, con la reforma que tuvo este numeral en 1974, que dicha situacin fue

Libro completo en
199
superada, al establecerse en la fraccin II del apartado B que

seran mexicanos por naturalizacin la mujer o el varn extranjeros que contrajeran matrimonio con varn o mujer mexicanos y tuvieran o establecieran su domicilio dentro del territorio
nacional. A fin de conseguir que la regulacin ms detallada de
este supuesto encontrara bases constitucionales, con la reforma
de 1997 se agreg a la fraccin II de este apartado la facultad del
legislador secundario para establecer los requisitos que deban
cumplir aquellos que quisieran, a travs de ius connubii, la nacionalidad mexicana por naturalizacin.
Las obligaciones de los mexicanos reguladas por el texto
constitucional tambin han sido objeto de reformas, que se han
enfocado fundamentalmente a adecuar este precepto a los cambios que en materia educativa se han dado en el pas. El texto original del artculo 31 constitucional sealaba como obligaciones
de nuestros nacionales:
1) Hacer que sus hijos o pupilos, menores de quince aos,
concurrieran a las escuelas pblicas o privadas para obtener la educacin primaria elemental y militar, durante
el tiempo que marcara la Ley de Instruccin Pblica en
cada estado.
2) Asistir en los das y horas designados por el Ayuntamiento
del lugar en que residieran, para recibir instruccin cvica
y militar que los mantuviera aptos en el ejercicio de los
derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas
y conocedores de la disciplina militar.
3) Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la
ley orgnica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses
de la patria, as como la tranquilidad y el orden interior.
4) Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin
como del estado y municipio en que residieran, de la manera proporcional y equitativa que dispusieran las leyes.
Como se desprende de lo mencionado, es la primera de estas
obligaciones, contenida en la fraccin I de este numeral, la que

Libro completo en
200
ha sido objeto de diversas reformas. La primera de ellas (DOF del

5 de marzo de 1993) establece que los padres o tutores tienen la
obligacin de hacer que sus hijos o pupilos concurran a las escuelas para obtener no slo la educacin primaria, sino tambin la
educacin secundaria.160
A sta, con la reforma en materia de educacin de 2002 (DOF
del 12 de noviembre de 2002) se aadi la educacin preescolar
y, finalmente, en 2012 (DOF del 9 de febrero de 2012) la media
superior. De esta forma, el hacer que sus hijos o pupilos reciban
la educacin bsica y la media superior, en trminos congruentes
con la reforma al artculo 3o. de la misma fecha, se vuelve una
obligacin para los mexicanos, que busca lograr un mayor nivel
educativo en nuestro pas. La otra reforma que tuvo el artculo 31
constitucional (DOF del 25 de octubre de 1993) se dio a efecto de
incluir al Distrito Federal en la fraccin IV de este numeral. De
esta manera, ahora se seala como obligacin de los mexicanos
el contribuir para los gastos pblicos de esta entidad federativa.
Otro aspecto a considerar en materia de nacionalidad son las
reformas que ha tenido el artculo 32, que establece una serie de
preferencias a favor de los mexicanos respecto a los extranjeros,
y que seala, adems, una serie de actividades y cargos para los
que se requiere ser mexicano por nacimiento. Con la redaccin
original de este precepto se estableca que los mexicanos seran
preferidos a los extranjeros, en igualdad de circunstancias, para
toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del gobierno en los que no fuera indispensable la calidad de ciudadano.
Adems, se dispuso que en tiempo de paz ningn extranjero
podra servir en el Ejrcito ni en las fuerzas de polica o seguridad pblica. Para pertenecer a la marina nacional de guerra y
desempear cualquier cargo o comisin en ella, este precepto
estableca tambin que se requera ser mexicano por nacimiento,
160
Dada la inminencia de la publicacin de la Ley General de Educacin
de 1993, esta fraccin tambin se modifica para sustituir la referencia a la Ley de
Instruccin Pblica de cada estado, por la simple referencia a la ley.

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201
lo que adems ocurra para los casos de capitanes, pilotos, patrones y primeros maquinistas de los buques mercantes mexicanos.
Deban tambin tener nacionalidad mexicana quienes compusieran las dos terceras partes de la tripulacin. La redaccin de
esta ltima parte del precepto constitucional se modific (DOF
del 15 de diciembre de 1934) para establecer que deberan tener
la calidad de mexicanos todas aquellas personas que formaran
parte del personal que tripulara cualquier embarcacin amparada con la bandera mercante mexicana. Asimismo, se estableca
que sera tambin necesaria la calidad de ciudadano mexicano
por nacimiento para desempear el cargo de capitn de puerto y
todos los servicios de practicaje, as como las funciones de agente
aduanal en la Repblica.
Casi diez aos ms tarde (DOF del 10 de febrero de 1944)
se modific de nueva cuenta el segundo prrafo de este numeral
para aadir el requisito de ser mexicano por nacimiento para
quienes pertenecieran a la fuerza area, para todo el personal
que tripulara cualquier aeronave que se amparara con la bandera o insignia mercante mexicanas y para los comandantes de aerdromo. Para el caso tanto de las embarcaciones y aeronaves se
estableci de manera expresa que los mecnicos deberan contar
tambin con la nacionalidad mexicana por nacimiento.
En 1997 se da otra reforma constitucional, que aade tres
nuevos prrafos a este precepto y cambia el orden de los contenidos en l (DOF del 20 de marzo de 1997). El nuevo prrafo
primero que se integr a este numeral introdujo al texto constitucional la posibilidad de que el legislador ordinario pudiera establecer normas para regular el ejercicio de derechos especficos de
aquellos mexicanos que tuvieran doble nacionalidad.
Dado que a travs de esta reforma tambin se estableci la
imposibilidad de que los mexicanos por nacimiento fueran privados de su nacionalidad, se consider necesario otorgar facultades al legislador para dictar las leyes con las que se regularan
y resolvieran los posibles conflictos que podra implicar la nueva
disposicin constitucional, entre los que pueden mencionarse la

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202
mltiple tributacin, el ejercicio del derecho de sufragio activo,

etctera.161
Con esta reforma tambin se establece que el ejercicio de los
cargos para los cuales, por disposicin constitucional, se requiriera ser mexicano por nacimiento se reservaran a quienes tuvieran
esa calidad y no adquirieran otra nacionalidad. Esta reserva, de
acuerdo con la propia reforma, tambin sera aplicable a los casos en que as lo sealaran otras leyes del Congreso de la Unin,
por lo que de nueva cuenta se otorgan facultades importantes en
la materia al legislador ordinario. La reforma de 1997 tambin
dispuso que para pertenecer al activo del ejrcito en tiempo de
paz y al de la armada o al de la fuerza area en todo momento, o
para desempear cualquier cargo o comisin en ellos, sera necesaria la nacionalidad mexicana por nacimiento.162
Un aspecto importante relacionado con la nacionalidad
mexicana al que se debe hacer referencia, es que en 1934 (DOF
del 18 de enero de 1934) el artculo 37 constitucional, que contemplaba los supuestos en los cuales se perda la calidad de ciudadano mexicano, se reform para incluir un apartado en el que
se establecan las causas de prdida de la nacionalidad mexicana.
Estas causas eran las siguientes: 1) adquirir voluntariamente una
nacionalidad extranjera; 2) aceptar o usar ttulos nobiliarios que
implicaran sumisin a un Estado extranjero; 3) residir, siendo
mexicano por naturalizacin, durante cinco aos continuos en
el pas de su origen, y 4) hacerse pasar en cualquier instrumento
pblico, siendo mexicano por naturalizacin, como extranjero o
por obtener y usar un pasaporte extranjero.
Este precepto, como ya se adelantaba, se reform de nueva
cuenta en 1977 para que los mexicanos de origen no pudieran ser
privados de la nacionalidad mexicana, independientemente de la
ciudadana o residencia por la que hubieran optado con posteal respecto Gonzlez Martn, Nuria, op. cit., nota 159, p. 879.
esta reforma se quita del texto constitucional la referencia a los
agentes aduanales como servidores pblicos que deban ser mexicanos por nacimiento.
161
Vase
162
Con

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203
rioridad.163 De esta manera, como seala Miguel Carbonell, el

derecho constitucional mexicano asume una postura moderna
que evita la creacin de la figura de los aptridas. Puesto que
la consecuencia prctica de la reforma al artculo 37 es permitir
que los mexicanos adopten otra nacionalidad (o ms de una) sin
perder la suya. Con ello se beneficia a los mexicanos que viven
en otros pases, sobre todo cuando llevan largo tiempo en ellos y
tienen la posibilidad de optar por la naturalizacin. Hacerlo les
supone importantes ventajas, por lo que no [tena] ningn sentido sancionarlos con la prdida de la nacionalidad.164
Por lo que hace a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, con esta reforma se establecieron los supuestos por los
cuales puede perderse en un nuevo apartado. De esta forma,
se fijaron las siguientes causas para perder la nacionalidad por
naturalizacin: 1) adquisicin voluntaria de una nacionalidad
extranjera; 2) hacerse pasar en cualquier instrumento pblico
como extranjero; 3) usar un pasaporte extranjero; 4) aceptar o
usar ttulos nobiliarios que impliquen sumisin a un Estado extranjero, y 5) residir cinco aos continuos en el extranjero.
II. Los cambios en materia de ciudadana
La regulacin de la ciudadana en el texto constitucional ha sido
objeto de reformas cuyas implicaciones tuvieron importantes alcances. La determinacin de las personas a las que se atribuira la
ciudadana fue objeto de dos cambios constitucionales. En el texto
original de la Constitucin de 1917 se consideraba como ciudadanos de la Repblica a todos los que, teniendo la calidad de mexicanos, reunieran, adems, los siguientes requisitos: 1) haber cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno si no lo eran, y 2)
tener un modo honesto de vivir. Se entrecomilla la redaccin del
texto original, pues sta releg durante varios aos a la mujer a un
segundo plano en la participacin poltica en nuestro pas.
163
Gonzlez
Martn, Nuria, op. cit., nota 159, p. 880.

Miguel, Constitucin Poltica..., cit., nota 81, pp. 310 y 311.
164
Carbonell,

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204
Y es que al hacerse referencia a todos en el texto constitucional, el artculo 34 haba sido interpretado de forma que se
negaba la ciudadana plena a las mujeres. Es por ello que a fin
de dejar atrs esta deleznable situacin, el entonces presidente de
la Repblica, Adolfo Ruiz Cortines, present una iniciativa para
cambiar la redaccin del texto constitucional. Esta reforma encontraba como antecedente fundamental la reforma al artculo
115 constitucional, que unos aos antes (DOF del 12 de febrero
de 1947) haba establecido que en las elecciones municipales participaran las mujeres en igualdad de condicin que los varones,
con el derecho de votar y ser votadas.165
Este antecedente, sumado a los positivos resultados de la participacin de las mujeres en las elecciones a nivel municipal, hizo
que se presentara la iniciativa para reformar el artculo 34. Entre
las razones que constan en el dictamen aprobado en la Cmara
de Diputados para reformar este numeral se encuentra la necesidad de reconocer el nivel cultural, poltico y econmico adquirido por la mujer, que permita admitir conscientemente la
capacidad femenina para participar en forma activa y eficaz en
la integracin del rgimen democrtico mexicano.
Este tipo de argumentos hicieron que se considerara que
exista un ambiente favorable para reconocer en la mujer los
mismos derechos polticos que al hombre. De acuerdo con el
dictamen sealado, la Constitucin democrtica mexicana no
poda integrarse sin la concurrencia, en su calidad de electores,
de ms del cincuenta y cuatro por ciento de la poblacin, que en
la poca eran mujeres. As, en 1953 (DOF del 17 de octubre de
1953) se estableci que seran ciudadanos de la Repblica los
varones y las mujeres que teniendo la calidad de mexicanos reunieran los requisitos establecidos desde la redaccin original del
artculo 34.
165
Antes de esta reforma se haba presentado un proyecto de reformas al
artculo 34 para la obtencin de la capacidad cvica de la mujer el 14 de diciembre de 1937, que sin embargo no constituy una modificacin expresa al
sistema contemplado en el texto original de 1917.

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205
La segunda reforma que tuvo este artculo (DOF del 22 de

diciembre de 1969) fue para eliminar la distincin que exista
entre personas casadas, a las que se reconoca como ciudadanos
a los dieciocho aos, y personas que no haban contrado matrimonio, quienes adquiran la ciudadana hasta cumplir veintin
aos. Con esta modificacin se otorga plena ciudadana a todos
los nacionales que, habiendo cumplido dieciocho aos, tengan
un modo honesto de vivir.
Por lo que hace a las prerrogativas de los ciudadanos mexicanos, el artculo 35 indicaba que stas eran: 1) votar en las elecciones populares; 2) poder ser votado en todos los cargos de eleccin
popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisin, teniendo las calidades que estableciera la ley; 3) asociarse para tratar los asuntos polticos del pas; 4) tomar las armas en el ejrcito
o guardia nacional, para la defensa de la Repblica y de sus instituciones, en los trminos prescritos por las leyes, y 5) ejercer en
toda clase de negocios el derecho de peticin. La tercera de estas
prerrogativas fue objeto de la primera reforma que tuvo este artculo (DOF del 6 de abril de 1990).
Con ella se estableci que los ciudadanos podran asociarse
libre y pacficamente para tomar parte en los asuntos polticos
del pas. Esta redaccin volvi a cambiar en 1996, cuando se
estableci como prerrogativa de los ciudadanos mexicanos asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asuntos polticos del pas. Con esto se deja de lado
la posibilidad de realizar asociaciones colectivas que pudieran
condicionar la voluntad de los ciudadanos.
Ms de una dcada despus (DOF del 9 de agosto de 2012) el
artculo 35 se volvi a reformar para cambiar el trmino prerrogativas por el de derechos del ciudadano. En este sentido, la
fraccin II de este precepto, relativa al derecho de voto pasivo, se
modifica para establecer que el derecho de solicitar el registro de
candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos
polticos, as como a los ciudadanos que soliciten su registro de
manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones
y trminos que determine la legislacin.

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206
Con esta reforma se abren nuevos cauces de participacin

ciudadana en nuestro pas a travs de las candidaturas independientes y se deja atrs un sistema electoral que haca de los partidos polticos su nica base, al otorgarles de manera exclusiva,
por determinacin legal, la posibilidad de postular candidatos a
cargos de eleccin popular. Esta reforma pretendi, como sealaron las comisiones dictaminadoras de la Cmara de Diputados,
hacer congruente el sistema electoral de nuestro pas con lo establecido en instrumentos internacionales como el Pacto de San
Jos, del que se desprende que el ejercicio de los derechos polticos no se encuentra supeditado a requisitos de afiliacin poltica
o pertenencia a alguna agrupacin.166
Al artculo 35 tambin se agregaron tres fracciones ms, cuyas implicaciones son de suma importancia en materia de participacin ciudadana. La primera de estas fracciones fue la VI, que
determin como derecho de los ciudadanos el poder ser nombrados para cualquier empleo o comisin del servicio pblico,
teniendo las cualidades establecidas en la ley.
La segunda fraccin adicionada a este numeral estableci la
iniciativa ciudadana en nuestro pas.167 De esta forma se dio a
la ciudadana, que conoce sus necesidades, la posibilidad de ex166
En la Convencin Americana sobre Derechos Humanos se establece lo
siguiente: Artculo 23. Derechos polticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la direccin
de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresin de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso
anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
167
El texto de la fraccin VII es el siguiente: Artculo 35. Son derechos del
ciudadano: VII. Iniciar leyes, en los trminos y con los requisitos que sealen
esta Constitucin y la Ley del Congreso. El Instituto Federal Electoral tendr
las facultades que en esta materia le otorgue la ley.

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207
presarlas de manera directa e inmediata a travs de propuestas

de carcter legislativo. Esto obliga a las cmaras a analizar las
iniciativas de ley presentadas por la ciudadana, con lo que se
abren nuevos espacios de participacin para los habitantes de la
Repblica.
La fraccin VIII que se adicion al artculo 35, por su parte,
estableci el derecho de los ciudadanos a votar en las consultas
populares sobre temas de trascendencia nacional. La inclusin
de esta figura en nuestro texto constitucional busca reforzar la
democracia participativa para fortalecer a la ciudadana frente al
poder pblico. Las comisiones dictaminadoras de la reforma poltica con la que se incluy este cambio en el texto constitucional
sealaron que la naturaleza jurdica de la consulta popular, legitima las decisiones del Estado, generando canales de comunicacin entre el pueblo y el poder pblico, por lo que se consider
que con esta figura se abriran canales de participacin efectiva
para los ciudadanos de la Repblica.
Las consultas populares, de acuerdo con la reforma, seran
convocadas por el Congreso de la Unin a peticin de: 1) el presidente de la Repblica; 2) el equivalente al treinta y tres por ciento
de los integrantes de cualquiera de las cmaras del Congreso de la
Unin, o 3) los ciudadanos, en un nmero equivalente, al menos,
al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores,
en los trminos establecidos por la ley. Dicha peticin debera ser
aprobada, con excepcin del ltimo caso sealado, por la mayora
de cada una de las cmaras del Congreso de la Unin.
En esta fraccin se contempla tambin que cuando la participacin total corresponda al menos al cuarenta por ciento de los
ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado
ser vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes. Sin embargo, se seala
que no pueden ser objeto de consulta popular la restriccin de
los derechos humanos reconocidos por la Constitucin; los principios consagrados en el artculo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la

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208
organizacin, funcionamiento y disciplina de la fuerza armada

permanente.
En esta fraccin se establece tambin la participacin que
tendrn, respecto a la consulta popular, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin y el entonces Instituto Federal Electoral.168
La primera debe resolver, previo a la convocatoria que realice el
Congreso de la Unin, sobre la constitucionalidad de la materia
de la consulta; mientras que el segundo tendra a su cargo la verificacin del porcentaje de ciudadanos que plantean la consulta
popular, as como la organizacin, desarrollo, cmputo y declaracin de resultados. La consulta popular, de acuerdo con lo que
se establece en este artculo, debe realizarse el mismo da de la
jornada electoral, y las resoluciones de la autoridad electoral podrn ser impugnadas a travs del sistema de medios de impugnacin en materia electoral y en trminos de lo dispuesto en la
fraccin III del artculo 99 constitucional.
El artculo 36 constitucional, que establece las obligaciones
de los ciudadanos de la Repblica, ha sido reformado en tres
ocasiones. Su texto original contemplaba en cinco fracciones que
los ciudadanos de la Repblica deban: 1) inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tuviera, la industria, profesin o trabajo de que
subsistiera, as como tambin inscribirse en los padrones electorales, en los trminos que determinaran las leyes; 2) alistarse en
la Guardia Nacional; 3) votar en las elecciones populares en el
distrito electoral que les correspondiera; 4) desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los estados, que en
ningn caso seran gratuitos, y 5) desempear los cargos concejiles del municipio donde residieran, las funciones electorales y
las de jurado.
168
La ltima reforma a este precepto (DOF del 10 de febrero de 2014) tuvo
como fin, ante la creacin del Instituto Nacional Electoral, cambiar todas las
referencias que se hacan al IFE para adecuarlas al nuevo marco constitucional
en materia electoral.

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209
La fraccin que contena la primera de estas obligaciones se

modific en 1990 (DOF del 6 de abril de 1990) para cambiar la
inscripcin en los padrones electorales a la que haca referencia
por la inscripcin en el Registro Nacional de Ciudadanos. Debido a este cambio en el texto del artculo 35 se incluy un segundo
prrafo en la fraccin I, con el que se determin que la organizacin y funcionamiento permanente del Registro Nacional de
Ciudadanos y la expedicin del documento que acreditara la ciudadana mexicana seran servicios de inters pblico y, por tanto,
responsabilidad que correspondera al Estado y a los ciudadanos
en los trminos que estableciera la ley.
En 1996 se volvera a reformar este precepto constitucional
(DOF del 22 de agosto de 1996) para quitar la restriccin contenida en su fraccin III, en la que se dispona que los ciudadanos
deban votar en el distrito electoral que les correspondiera. De
esta forma, se abri la puerta para que, en los trminos sealados
por la ley, las personas pudieran votar incluso fuera de su distrito electoral. Con la integracin de la consulta popular en nuestro sistema constitucional, esta fraccin tuvo que modificarse de
nueva cuenta (DOF del 9 de agosto de 2012) a fin de incluir entre
las obligaciones de los ciudadanos el votar en este mecanismo de
participacin ciudadana.
Si bien el artculo 38, que establece los supuestos en que los
derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden, no ha
sido modificado desde su aprobacin en 1917, las causas por las
que la ciudadana se pierde s han variado. En su redaccin original, el artculo 37 estableca que la calidad de ciudadano mexicano se perda por naturalizacin en pas extranjero; por servir
oficialmente al gobierno de otro pas, o admitir en l condecoraciones, ttulos o funciones, sin previa licencia del Congreso federal, exceptuando los ttulos literarios, cientficos y humanitarios, que podan aceptarse libremente; y por comprometerse en
cualquier forma ante ministros de algn culto o ante cualquier
otra persona a no observar la Constitucin o las leyes que de ella
emanan.

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210
En 1934 (DOF del 18 de enero de 1934), al dividirse este

precepto en dos apartados debido a la inclusin de las causas
de prdida de la nacionalidad mexicana, se reformaron tambin
los casos por los que se perda la ciudadana en nuestro pas. De
esta forma, se establecieron como causales: 1) aceptar o usar ttulos nobiliarios que implicaran sumisin a un gobierno extranjero; 2) prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno
extranjero sin permiso del Congreso federal o de su Comisin
Permanente; 3) aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin
permiso del Congreso federal o de su Comisin Permanente;
4) admitir del gobierno de otro pas ttulos o funciones, sin previa licencia del Congreso federal o de su Comisin Permanente
(exceptuando los ttulos literarios, cientficos o humanitarios, que
podran aceptarse libremente); 5) ayudar en contra de la nacin
a un extranjero o a un gobierno extranjero en cualquier reclamacin diplomtica o ante un tribunal internacional, y 6) los dems
casos que fijaran las leyes.
Esta ltima parte de la reforma fue objeto de fuertes crticas,
pues se pens que con ella se desconstitucionalizaba la regulacin de las causas por las que se poda perder la ciudadana y se
daba un amplio margen al legislador secundario para establecer
otros supuestos en los que la calidad de ciudadano podra perderse. La primera de estas causas se modificara aos ms tarde
(DOF del 20 de marzo de 1997) para determinar que la ciudadana mexicana se perdera simplemente por aceptar o usar ttulos
nobiliarios de gobiernos extranjeros, sin importar si stos implicaban o no algn tipo de sumisin.
Finalmente, en 2013 (DOF del 30 de septiembre de 2013) se
volvi a modificar este artculo para cambiar los permisos y licencias que otorgaba el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente para prestar servicios oficiales a un gobierno extranjero,
aceptar o usar condecoraciones extranjeras o admitir de otro pas
ttulos o funciones sin perder la ciudadana, por el permiso del
Ejecutivo Federal en todos estos casos.
Adems, se estableci que el presidente de la Repblica, los
senadores y diputados al Congreso de la Unin y los ministros

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211
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin podran aceptar y

usar libremente condecoraciones extranjeras. Durante el proceso
de reforma constitucional, la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados consider que para disminuir
la saturacin que generaba la atencin y desahogo de asuntos
que no eran plenamente de carcter legislativo en las sesiones del
Congreso de la Unin sera conveniente que el Ejecutivo llevara
este trmite, pues era con ese poder con el que se encontraban
funcionalmente identificadas.
III. La condicin jurdica de los extranjeros
El artculo 33 constitucional sealaba en su texto original que
eran considerados extranjeros quienes no poseyeran las calidades
determinadas en el artculo 30; es decir, quienes no fueran considerados como mexicanos. Adems, dispona que los extranjeros
tenan derecho a las garantas que otorgaba el captulo I, ttulo
primero, de la Constitucin; sin embargo, estableca tambin que
stos no podran de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos
polticos del pas, y que el Ejecutivo de la Unin tendra la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya
permanencia juzgara inconveniente.
Esta ltima facultad atribuida al Ejecutivo de la Unin fue
muy criticada durante su vigencia, por considerarse desbordante y entrar en pugna, de manera frontal y notoria, con el principio de legalidad y la garanta de audiencia.169 Adems, porque
abra la puerta a abusos hacia los extranjeros, que entraban en
conflicto con una serie de normas de carcter internacional. Es
por ello que un punto importante de la reforma de junio de 2011
(DOF del 10 de junio de 2011) fue cambiar esta situacin a fin de
armonizar nuestro texto constitucional con los principios garantistas del derecho internacional de los derechos humanos.
169
Garca Ramrez, Sergio y Morales Snchez, Julieta, op. cit., nota 126, p. 160.

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212
En primer lugar, ya no se habla en el texto del artculo 33

constitucional slo de las garantas otorgadas por la norma fundamental, sino que se establece que las personas extranjeras gozarn de los derechos humanos y garantas que reconoce la Constitucin. De esta forma, se hace congruente este precepto con las
modificaciones implicadas en el resto de la reforma constitucional.
Sin embargo, el cambio ms notorio que tuvo este artculo es que, en su segundo prrafo, a pesar de que se conserva la
facultad del Ejecutivo de la Unin para expulsar a personas extranjeras del territorio nacional, ste tendra que hacerlo previa
audiencia y con fundamento en la ley, que regulara el procedimiento administrativo, as como el lugar y tiempo que durara la
detencin. Dicho cambio tiene implicaciones muy importantes,
pues como sealan Sergio Garca Ramrez y Julieta Morales:
Si se conecta este segundo prrafo del artculo 33 con el primero
del mismo precepto, que asegura a las personas extranjeras el
goce de los derechos humanos y las garantas reconocidos por
la Constitucin, y se inscribe el conjunto en la orientacin general de la ley suprema se llega a la conclusin de que la ley
debe sealar los motivos de la expulsin, que no se abandonan
al criterio del Ejecutivo; que el procedimiento administrativo de
referencia incluye la comunicacin al extranjero de esos motivos
y la audiencia del interesado para que aporte pruebas y produzca
alegatos en su favor; que es preciso observar un plazo razonable
para el desarrollo de dicho procedimiento y el pronunciamiento
de la resolucin correspondiente, y que es debido preservar condiciones de certeza y respeto a la dignidad para el caso de que
el extranjero sea detenido con motivo del procedimiento que se
sigue en su contra.170
Con esta reforma se da un paso muy importante en la proteccin de los derechos humanos de las personas extranjeras que se
encuentran en nuestro pas y se hace compatible esta disposicin
con los contenidos de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos.
170
Ibidem,
pp. 163 y 164.

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Captulo sexto
La laicidad en el texto
de la Constitucin
I. Los motivos de la reforma al artculo 40
El artculo 40 fue hasta 2012 uno de los preceptos que no haban
tenido ninguna reforma en el texto constitucional. Este numeral
contemplaba en su texto original la voluntad del pueblo mexicano
de constituirse en una Repblica con tres caractersticas fundamentales: el ser representativa, democrtica y federal.171
Adems, estableca que sta se compondra de Estados libres
y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero
unidos en una Federacin establecida segn los principios de la
ley fundamental. Desde luego, la importancia de sus contenidos
como parte de las decisiones polticas fundamentales que caracterizan al Estado mexicano haba sido una razn fundamental para
que este artculo permaneciera inalterado; sin embargo, en los
ltimos aos se gener un debate importante que dio paso para
que nuestra Repblica se definiera tambin como laica.
Desde 2004 se haban presentado propuestas en este sentido, pero no fue sino hasta que la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal realiz diversos cambios legislativos como la
aprobacin del matrimonio igualitario o la despenalizacin del
aborto que el tema empez a integrarse al debate pblico con
mayor fuerza. Y es que, por ejemplo, las acciones de inconstitucionalidad presentadas por la Procuradura General de la
Repblica y la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
171
Salazar,
Pedro et al., op. cit., nota 150.

213
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214
para controvertir la constitucionalidad de los cambios normativos que tuvo el aborto como tipo penal a travs de alegatos que
en ocasiones mostraban una clara tendencia ideolgica e incluso
religiosa, evidenciaron que el carcter laico de nuestro Estado
tena que redefinirse.172
II. El carcter laico de la Repblica
El poder reformador de la Constitucin entr al debate sobre la
laicidad en nuestro pas a partir de la discusin de ocho iniciativas
presentadas por integrantes de distintos grupos parlamentarios.
En ellas se buscaba elevar a rango constitucional el principio de
laicidad que deba prevalecer en el ejercicio de un gobierno democrtico.
La cmara de origen para la discusin de estas iniciativas
fue la Cmara de Diputados, cuya Comisin de Puntos Constitucionales, al elaborar el dictamen correspondiente, consider
que la laicidad haca posible la existencia de un Estado que no
conculca o impone creencias religiosas o ideolgicas a los ciudadanos, sino ms bien se mantiene en absoluta neutralidad frente
a ellas, con la consecuencia de que todas las creencias tienen el
mismo valor y quienes las profesan poseen idnticos derechos y
obligaciones.173 De hecho, citando a Roberto Blancarte, se con172
Ibidem, p. 5. Esta idea cobr ms fuerza an cuando los votos de siete ministros de la Corte no fueron suficientes para declarar la invalidez de las Constituciones de Baja California y San Luis Potos, que establecieron el derecho a
la vida desde el momento de la concepcin a fin de establecer una prohibicin
absoluta de abortar en esos estados.
173
En el dictamen se sealaba tambin que para que un rgimen pudiera
definirse como laico deban cumplirse por lo menos cuatro caractersticas. La
primera era la existencia de la libertad de conciencia, es decir, el hecho de
poder tener o no tener creencias religiosas sin que el Estado interviniera para
modificarlas; la segunda caracterstica era la autonoma entre lo poltico y lo
religioso; en tercer lugar, se sealaba la igualdad entre individuos y asociaciones
ante la ley y, finalmente, el hecho de que no existiera discriminacin por motivos religiosos.

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La laicidad en el texto de la Constitucin
215
sider al Estado laico como un moderno instrumento jurdicopoltico al servicio de las libertades en una sociedad que se reconoce como plural y diversa.174
Con este tipo de argumentos, la Comisin dictaminadora
consider que el principio de laicidad deba ser consolidado con
la inclusin expresa del carcter laico del Estado mexicano, consagrndose con ello como un Estado incluyente y democrtico. Y
es que para quienes integraban dicha Comisin, no era suficiente
lo que estableca el texto constitucional,175 pues la laicidad supona no slo la separacin del Estado y las iglesias, sino tambin el
respeto por parte del poder pblico de los derechos fundamentales, la libertad de conciencia, la no discriminacin y el pleno
reconocimiento de la pluralidad que expresaba una sociedad democrtica. Por ello, se decidi incluir el carcter de laica a nuestra Repblica a fin de evitar que los valores o intereses religiosos
se erijan en parmetros para medir la legitimidad o justicia de las
normas y actos de los poderes pblicos.
En el Senado de la Repblica se retomaron estos argumentos, pero tambin se seal que no deba olvidarse que la reforma
que se propona era de carcter confirmatorio y no fundacional,
por lo que obedeciendo a una tradicin poltica y jurdica mexicana, no debera ser motivo de mayor controversia en tanto los
debates que el tema amerit en sus respectivos momentos haban
sido superados por una larga prctica cvica que alcanzaba ms
de cien aos. En este contexto, se incluy la declaratoria de laico
en el artculo 40 de la Constitucin, que define las caractersticas
esenciales del Estado.
La inclusin del carcter laico en este precepto es fundamental, pues se contempla para calificar a la forma republicana. Y
es que
174
La obra referida en el dictamen es Blancarte, Roberto, Para entender el
Estado laico, Mxico, Nostra Ediciones, 2008.
175
Incluso antes de la reforma no poda negarse el carcter laico del Estado
mexicano, pues los artculos 3o., 27, 55, 58, 82, 80 y 130 contenan disposiciones que dejaban clara la definicin de nuestro texto constitucional al respecto.

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216
El concepto de neutralidad en la idea de la laicidad republicana

asume que garantizar un trato igual en contextos desiguales
por ejemplo en donde existe una religin mayoritaria y/o una
Iglesia dominante provoca que siga existiendo discriminacin
y en algunos casos violencia en contra de las opciones religiosas
minoritarias. Por ello, no se limita a la no intervencin y al no
privilegio, sino que asume una agenda fundada en principios
laicos como el antidogmatismo y la tolerancia que despliega
socialmente.176
Debe sealarse tambin que la Repblica laica se inscribe

en un contexto democrtico y representativo, por lo que los desafos para la laicidad en nuestro pas deben ser entendidos (y
resueltos) desde la democracia misma, es decir, jugando con las
reglas de ese sistema jurdico poltico. De esta forma, la Repblica laica debe actuar en un marco de respeto a los derechos
fundamentales de las personas y adoptar sus decisiones mediante las reglas del juego democrtico que permiten la convivencia
pacfica. Pero adems, la incorporacin de la laicidad como un
elemento que define a nuestra Repblica, a la par de su carcter
federal, la convierte en un principio rector que debe irradiar las
actuaciones de todas las entidades federativas que la componen.
Esto, con la finalidad de garantizar que todas las personas, independientemente de la entidad federativa en la que vivan o se
encuentren, puedan ejercer una amplia esfera de libertades en
igualdad de condiciones.177
Pedro et al., op. cit., nota 150, p. 23.

p. 26.
176
Salazar,
177
Ibidem,

Libro completo en
Captulo sptimo
Democracia y sistema de partidos
I. La democracia en la Constitucin
La democracia, en un sentido de evocacin conceptual, ha estado
presente desde la redaccin original de la Constitucin. En estricto
orden cronolgico, la primera mencin que se hace a la democracia en la Constitucin se estableci en el texto original, que en su
artculo 40 dispuso: Es la voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica y federal,
compuesta de estados libres y soberanos, en todo lo concerniente
a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida
segn los principios de esta ley fundamental.
El carcter democrtico en nuestra Constitucin debe entenderse como una construccin lgica junto con la determinacin
de convertirse en un Repblica representativa. Si se entiende a la
Repblica como lo que a todos concierne o atae; es decir, a un
gobierno de la comunidad, donde todos sus integrantes deciden,
y a la representatividad como ese mecanismo donde los miembros de la colectividad, ante la imposibilidad fctica de poder
decidir de forma directa, delegan en representantes que decidan
por ellos y para ellos, el carcter de democrtico, entendido como
el poder del pueblo, es el mecanismo para permitir la representatividad que permita el gobierno de la comunidad, donde todos
deciden y participan.178
El artculo 3o. constitucional tambin hace referencia a la
democracia, pues como ya se mencion, en 1946 se estableci
178
Andrade Snchez, Eduardo, Comentario al artculo 40, Constitucin Poltica..., cit., nota 101, pp. 481-490.
217
Libro completo en
218
que la educacin pblica sera democrtica, pero considerando

a la democracia no solamente como una estructura jurdica, sino
como un sistema de vida. Esta redaccin, que sustituy a la concepcin socialista de la educacin que impuls el presidente Crdenas, respondi a una idea ms incluyente y nacionalista, donde
la democracia tendra un propsito teleolgico de progreso econmico y cultural.
La democracia tambin es mencionada dentro del artculo
41, que mediante la reforma poltica de 1977 (DOF del 6 de diciembre de 1977) establecera como finalidad de los partidos polticos promover la participacin del pueblo en la vida democrtica. Dicha concepcin hace referencia a la conceptualizacin
de los partidos como correas de transmisin de los intereses de la
ciudadana hacia los poderes pblicos, y no ha cambiado en las
subsecuentes reformas a ese artculo.
La siguiente mencin a la democracia se establecera en el
artculo 25, que cambiara la totalidad de sus contenidos (DOF
del 3 de febrero de 1983) para introducir la rectora del Estado
sobre el desarrollo nacional a efecto de garantizar que ste fuera
integral, y as permitir que se fortaleciera la soberana nacional y
su rgimen democrtico.179 Dicha reforma tambin incluy modificaciones al artculo 26, que en 1983 estableci el sistema de
planeacin democrtica, y que constituye el fundamento constitucional para el Plan Nacional de Desarrollo, documento que se
ha consolidado como el programa de accin y metas a que debe
sujetarse la administracin federal en turno.
El carcter democrtico del sistema de planeacin deriva
de que el Ejecutivo, previo a la elaboracin de su Plan, debe
realizar consultas a la sociedad para que recoja sus aspiraciones y demandas. Por la forma en que se ha llevado a cabo esta
prctica (mediante foros y la recepcin de propuestas escritas),
179
Este artculo, antes de la reforma mencionada, estableca que la correspondencia que circulara bajo registro no sera registrada y que la violacin a
esta norma sera penada por la ley.

Libro completo en
219
es materia de debate la efectividad que han tenido estos mecanismos respecto a permitir la participacin de la sociedad en el
diseo de las polticas pblicas que contiene el Plan Nacional de
Desarrollo.
II. Las instituciones de la democracia
La regulacin constitucional de las instituciones electorales es una
materia relativamente reciente, posterior incluso a las reformas
polticas que impulsaron la transicin democrtica en nuestro
pas. La primera inclusin de las instituciones encargadas de la
organizacin y calificacin de los procesos electorales en la Constitucin la encontramos con la reforma poltico-electoral de 1990
(DOF del 6 de abril de 1990) que dio origen al Instituto Federal
Electoral. Antes de esa reforma, la organizacin de las elecciones
se encontraba regulada en la legislacin secundaria, tanto cuando
estaba a cargo de la Secretara de Gobernacin como a partir de
1977, ao en que se cre la Comisin Federal Electoral, rgano
desconcentrado de la misma Secretara, que organizara las elecciones a partir de esa fecha.
La reforma electoral de 1990 agreg dentro del artculo 41
los rasgos esenciales de la organizacin electoral. Para ello defini de forma clara que sta era una funcin estatal que se ejerca
por los poderes Ejecutivo y Legislativo, con apoyo de los partidos
polticos y los ciudadanos, en los trminos que estableciera la ley.
Dicha funcin se ejercera a travs de un organismo pblico dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios. As surgi el
Instituto Federal Electoral, que en su primera conformacin tuvo
la naturaleza de un organismo descentralizado. Adems se sealaron en la Constitucin los principios que regiran la funcin
electoral, a saber: certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad
y profesionalismo. Los primeros cuatro an son principios vigentes en nuestra Constitucin; sin embargo, el principio de profesionalismo fue sustituido en 1994 (DOF del 19 de abril de 1994)

Libro completo en
220
por el de independencia. Casi veinte aos ms tarde (DOF del 10

de febrero de 2014) se adicion tambin el principio de mxima
publicidad.
La reforma de 1990 determin tambin que el Instituto Federal Electoral contara con rganos tcnicos y ejecutivos, adems de rganos de supervisin integrados por los partidos polticos. Se estableci tambin que el rgano superior de direccin
(es decir, el Consejo General) estara integrado por consejeros
magistrados designados por el Ejecutivo y el Legislativo, adems
de representantes de partidos. No obstante lo anterior, esta reforma no seal cul sera el nmero de integrantes del Consejo,
cuestin que se regulaba en el Cdigo Electoral.
La inclusin del Instituto Federal Electoral en la Constitucin trajo aparejada la obligacin, tambin constitucional, de
contar con el servicio profesional electoral, que hasta la fecha
contina siendo un bastin central a travs del cual opera buena
parte del trabajo esencial del Instituto. Con esta reforma tambin
se consign que las mesas directivas de casilla estaran integradas
por ciudadanos, lo cual constituy un avance importante en la
generacin de confianza en los resultados de la eleccin. Respecto a las facultades del Instituto, se contemplaron las actividades
relativas al padrn electoral, la preparacin de la jornada electoral, los cmputos y el otorgamiento de constancias, la capacitacin electoral, as como la educacin cvica y la impresin de la
papelera electoral.
Se instaur tambin un sistema de medios de impugnacin
de los que conoceran tanto el Instituto como el Tribunal Federal Electoral. El sistema tendra por objetivo dotar de definitividad a los actos de las autoridades electorales, lo cual permitira asegurar su legalidad. Con su implantacin se logr dotar
de mayor certeza a la actuacin de las instituciones electorales,
pues a travs de los medios que contempl se garantizaba que
los actos de las mismas se fueran concluyendo o cerrando de
forma lgica y secuencial, de tal manera que stos se pudieran

Libro completo en
221
impugnar y eventualmente modificar slo en el momento procesal oportuno.180

Se cre tambin el Tribunal Federal Electoral, al cual se le
dio la naturaleza de tribunal autnomo. Dicho tribunal, al que
se le conoci coloquialmente como Trife, sustituy al Tribunal
Contencioso Electoral, instaurado en 1986, y fue el rgano jurisdiccional que realiz los primeros esfuerzos para establecer un
sistema de medios de impugnacin.
Respecto de los mecanismos de designacin tanto de los consejeros magistrados como de los magistrados del Tribunal, el artculo 41 constitucional estableci que los mismos seran designados por la Cmara de Diputados con el voto de las dos terceras
partes de sus miembros presentes, con base en una propuesta que
para el efecto formulara el presidente. Sobre los requisitos de
elegibilidad, el artculo sealaba que cuando menos deban ser
los mismos que para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, lo cual en los hechos limitaba la participacin a
aquellas personas cuya profesin fuera la abogaca.
Tras las elecciones de 1993, que significaron la prueba de fuego para el naciente Instituto Federal Electoral, se realiz una nueva reforma poltico-electoral (DOF del 3 de septiembre de 1993)
que ampli y detall las facultades del Tribunal Federal Electoral,
al cual adems se le denomin expresamente de esa forma. La
reforma constitucional reiter el carcter autnomo del Tribunal,
a la vez que se refiri a l como la mxima autoridad jurisdic180
Otro de los aspectos fundamentales que se incluy en 2014 (DOF del 10
de febrero de 2014) dentro del artculo 41 fue la regulacin de la nulidad de
las elecciones federales o locales. Con esta reforma se seal que las elecciones
podran anularse por violaciones graves, dolosas y determinantes en caso de
que se excediera el gasto de campaa en un cinco por ciento del monto total
autorizado; se comprara cobertura informativa o tiempos en radio y televisin,
fuera de los supuestos previstos en la ley, o se recibieran o utilizaran recursos
de procedencia ilcita o recursos pblicos en las campaas. Estas causales slo
han sido modificadas una vez (DOF del 7 de julio de 2014), cuando se agreg
dentro de los casos para anular las elecciones no slo el comprar, sino tambin
el adquirir cobertura informativa o tiempos de radio y televisin en los casos no
previstos por la ley.

Libro completo en
222
cional en materia electoral. Esto, en virtud de que con la reforma de 1993 desaparecieron los colegios electorales, y con ello la
autocalificacin que hasta ese momento realizaban los diputados
y senadores de su propia eleccin, estableciendo as el carcter
definitivo e inatacable de las sentencias emitidas por el Tribunal
Federal Electoral.
A travs de esta reforma se cre tambin una Sala de segunda instancia, la cual era responsable de resolver las impugnaciones respecto a la eleccin de diputados y senadores. Dicha
Sala slo funcionara de forma temporal cuando se celebrara un
proceso electoral y se integrara con el presidente del Tribunal
Federal Electoral y cuatro miembros de la judicatura federal que
eligiera la Cmara de Diputados con el voto de las dos terceras
partes de sus miembros.
Los acontecimientos polticos y econmicos que vivi Mxico
en 1994 antes de la eleccin presidencial motivaron que se realizara una nueva reforma electoral (DOF del 19 de abril de 1994),
la cual adems tuvo que implantarse en tiempo rcord, pues fue
promulgada poco menos de cuatro meses antes de la celebracin
de las elecciones de ese ao. Dicha reforma tuvo como uno de sus
objetivos primordiales el dotar de mayor legitimidad y confianza
ciudadana a las instituciones electorales, con lo cual se inici el
proceso de ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral, aunque de forma an matizada, dado que el Ejecutivo mantena su
influencia sobre el Instituto. Es de esta forma que los consejeros
magistrados fueron sustituidos por consejeros ciudadanos.
Respecto al Tribunal Federal Electoral, la reforma de 1994
estableci que los magistrados y jueces instructores seran independientes y slo responderan al mando de la ley; adems, se
reiter que para su eleccin deberan exigirse los mismos requisitos que se pedan para ser ministro de la Suprema Corte.
Las elecciones de 1994 contaron con dos caractersticas esenciales: una organizacin eficiente, pero una tremenda inequidad
en la contienda. Ello motiv a una nueva reforma electoral en
1996, conocida como la reforma por la equidad, pues su ob-

Libro completo en
223
jetivo primordial fue el de construir condiciones ms equitativas

para la competencia electoral (DOF del 22 de agosto de 1996).
Con los cambios constitucionales no slo se confirm la autonoma de la que ya gozaba de cierta manera el Instituto Federal
Electoral, sino que se elimin cualquier injerencia en l por parte del Poder Ejecutivo. A partir de esa reforma, el secretario de
Gobernacin dej de presidir el Consejo General del Instituto,
lo cual hizo efectiva su autonoma constitucional, pues aunque la
reforma de 1994 la estableci, sta era prcticamente nugatoria
con un subordinado directo del presidente al frente del Consejo
General.
El nuevo Consejo General se integr por un consejero presidente y ocho consejeros electorales designados por la Cmara de
Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros.
Los representantes de partidos polticos, de grupos parlamentarios y el secretario ejecutivo siguieron teniendo voz, pero no voto
en el Consejo, y se agreg adems que el propio Instituto debera
expedir las bases bajo las cuales llevara las relaciones laborales
con sus empleados. Los consejeros electorales duraban siete aos
en su encargo sin posibilidad de reeleccin y sin que pudieran
desempear algn otro empleo, cargo o comisin, salvo actividades acadmicas. La reforma estableca adems la designacin de
siete consejeros electorales suplentes, los cuales desempearan el
cargo en caso de falta absoluta de alguno de los titulares.
En lo concerniente a las facultades del Instituto, a ste se le
asignaron la capacitacin y educacin cvica, geografa electoral,
derechos y prerrogativas de los partidos y agrupaciones polticas,
padrn y lista de electores, preparacin de la jornada electoral,
declaracin de validez y otorgamiento de constancias de mayora
en las elecciones de diputados federales y senadores, as como el
cmputo de la eleccin de presidente, adems de la regulacin de
los observadores electorales y los sondeos de opinin.
Otro aspecto trascendental de la reforma fue que con ella la
funcin jurisdiccional electoral se extrajo del artculo 41, pues el
Tribunal de la materia se integr al Poder Judicial de la Federa-

Libro completo en
224
cin. De esta forma, el Tribunal Federal Electoral se transformara en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
al cual adems se le atribuyeron nuevas facultades que ampliaron
su mbito de accin, iniciando con ello la consolidacin del sistema de justicia electoral en nuestro pas.
La reforma de 1996 pareca en muchos sentidos la definitiva
en materia electoral, pues regul de forma exitosa los procesos
electorales de 1997, 2000 y 2003. Sin embargo, las elecciones de
2006, que han sido las ms competidas en la historia de la democracia mexicana, hicieron que se considerara necesaria una
nueva reforma poltica. Dicha reforma se public en noviembre
de 2007 (DOF del 13 de noviembre de 2007), y tuvo como objetivo principal transformar el modelo de comunicacin polticoelectoral imperante hasta ese momento, pasando de un modelo
comercial privado a un modelo gestor de los tiempos oficiales del
Estado. Sin embargo, tambin implic cambios en la estructura
y funcionamiento de las instituciones electorales. La ms importante transformacin que tuvo el Instituto deriv de la esencia
de la reforma. A partir de 2007, el Instituto Federal Electoral se
convirti en autoridad nica para la administracin de los tiempos del Estado en radio y televisin durante el proceso electoral.
Desde entonces, ese rgano constitucional autnomo fue el
encargado de establecer la distribucin y pautas de programacin de los mensajes polticos, tanto de los partidos como de las
instituciones electorales, as como de comunicar dichas pautas a
los concesionarios y permisionarios, y facilitarles el acceso a los
materiales. Para la distribucin de los tiempos del Estado, el Instituto aplicara una frmula similar a la utilizada para distribuir
las prerrogativas financieras de los partidos. Tambin conviene
sealar que se otorgaron facultades al Instituto para administrar
los tiempos que corresponderan tanto a las elecciones federales
como a las locales. Para sancionar las violaciones a estas disposiciones se facult tambin al Instituto Federal Electoral para tramitar y resolver los procedimientos especiales sancionadores que
se establecan en la norma a fin de atender los incumplimientos
del nuevo modelo de comunicacin poltico-electoral.

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225
La integracin del Instituto Federal Electoral tambin sufri

algunas modificaciones. La reforma estableci la sucesin escalonada de los consejeros, que hasta esa fecha eran electos en bloque para periodos iguales. Adems, se extendi la duracin de su
mandato a nueve aos, salvo en el caso del consejero presidente,
que vea su mandato reducido a seis aos, aunque con la posibilidad de ser reelecto por la Cmara de Diputados para un periodo
adicional.
Con esta reforma se cre tambin la Contralora General
como el rgano de fiscalizacin de los ingresos y egresos del Instituto Federal Electoral, que contara con autonoma tcnica y de
gestin. Su titular sera electo de conformidad con lo establecido
en las nuevas disposiciones del artculo 41, por las dos terceras
partes de los miembros de la Cmara de Diputados para un periodo de seis aos y con posibilidad de reeleccin.
En 2014 (DOF del 10 de febrero de 2014) se public otra
reforma constitucional al artculo 41, que transformara nuevamente al Instituto. Derivado del proceso electoral de 2012, en
el que los institutos electorales locales fueron acusados de estar
cooptados y al servicio de los gobernadores de los estados, el
punto central de la reforma electoral era fortalecer los contextos
democrticos locales, al establecer una relacin tanto de coordinacin como de subordinacin de los institutos electorales de las
entidades federativas respecto al Instituto Federal Electoral, el
cual, en razn de estas nuevas facultades, se transform en Instituto Nacional Electoral.
Por lo que se refiere a la integracin del Instituto, se tom la
decisin de que el Consejo General se conformara ya no por nueve, sino por once consejeros, uno de los cuales sera su presidente.
El periodo de duracin en el cargo por parte de los consejeros
sera de nueve aos, y se estableci la renovacin escalonada del
Consejo. Adicionalmente, se elimin la posibilidad de que el consejero presidente fuera reelecto.
A diferencia de lo que estableca la Constitucin en reformas anteriores, con la reforma de 2014 se contempl un procedi-

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226
miento detallado de designacin de los consejeros. Dicho procedimiento inicia con la publicacin de la convocatoria por parte
de la Cmara de Diputados y con la constitucin de un comit
tcnico de evaluacin integrado por tres miembros designados
por la Junta de Coordinacin Poltica, tres por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y tres por el organismo garante
de transparencia. Dicho comit tiene la misin de evaluar los conocimientos tcnicos y profesionales de los aspirantes que se inscriban al proceso de seleccin e integrar con los mejor evaluados
quintetas de candidatos para cada cargo vacante de consejero.
La Junta de Coordinacin Poltica recibe las quintetas y debe
buscar construir acuerdos que permitan al pleno nombrar a los
consejeros. Si no es posible formalizar los acuerdos, la Constitucin contempla que el Pleno de la Cmara de Diputados pueda
tomar directamente la decisin o, en caso extremo, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sea la que designe a los consejeros mediante el mtodo de insaculacin.
La reforma mantuvo a la Contralora General en sus trminos; sin embargo, sta se transformara en 2015 (DOF del 27
de mayo de 2015) en el rgano interno de control del Instituto.
Respecto de las facultades de este rgano autnomo, a partir de
la reforma de 2014 se dividen en tres grandes grupos: aquellas
que ejerce en elecciones federales y locales; aquellas que ejerce
en elecciones federales, y aquellas que corresponden originariamente a los organismos electorales locales, y que puede asumir
si as lo decide.
Respecto a las facultades que ejerce tanto en procesos electorales como federales, el Instituto tiene a su cargo la capacitacin
electoral; geografa electoral; padrn y lista de electores; ubicacin de casillas y designacin de funcionarios de las mismas; regulacin en materia de ejercicios estadsticos, impresin y diseo
de documentos y observacin electoral, as como fiscalizacin de
los ingresos y egresos de los partidos polticos.
En lo concerniente a los procesos electorales federales, el Instituto tiene atribucin, adems de las facultades anteriormente

Libro completo en
227
sealadas, en lo que respecta a los derechos y acceso a prerrogativas de partidos y candidatos; preparacin de la jornada electoral;
impresin de documentacin electoral; escrutinio y cmputo, declaracin de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, as como las relativas al cmputo
distrital de la eleccin presidencial.
Las facultades que se otorgan a los organismos pblicos
electorales locales respecto de los procesos electorales en cada
entidad son derecho y acceso de prerrogativas a candidatos y
partidos; educacin cvica; preparacin de la jornada electoral;
impresin de documentos y produccin de materiales electorales;
escrutinios y cmputos en los trminos de las leyes; declaracin
de validez y otorgamiento de constancias en elecciones locales;
cmputo de la eleccin del Poder Ejecutivo local; ejercicios estadsticos, conteos rpidos y observacin electoral; ejercicios de
participacin ciudadana que establezcan las leyes locales, y aquellas no reservadas al Instituto Nacional Electoral.
Sin embargo, el Instituto tiene, siempre y cuando lo aprueben cuando menos ocho miembros del Consejo General, la facultad de asumir de forma directa cualquier funcin electoral encomendada a los organismos pblicos electorales locales. Adems,
puede delegar a los mismos cualquiera de las facultades que la
Constitucin le otorga en procesos electorales federales y locales,
con la posibilidad de reasumirla en cualquier momento. Finalmente, el Instituto puede atraer cualquier asunto competencia
de los organismos locales cuando a juicio del Consejo General su
trascendencia lo amerite.
Respecto del modelo de comunicacin poltica, la reforma le
retira al Instituto la facultad de resolver procedimientos especiales sancionadores, atribucin que le confiere al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. De esta forma, el Instituto nicamente se encarga de recibir la queja correspondiente
e integrar los elementos de investigacin necesarios para que el
Tribunal pueda dictar una resolucin.

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228
III. Los partidos polticos en las normas

constitucionales
Los partidos polticos dentro de la Constitucin tambin son un

tema relativamente nuevo, pues los mismos fueron incluidos a travs de la reforma poltica de 1977 (DOF del 7 de diciembre de
1977), impulsada por Jess Reyes Heroles, y que tuvo como objetivo principal la apertura del sistema de partidos que hasta entonces
slo reconoca a cuatro fuerzas polticas. Esta reforma estableci
en el artculo 41 (que en su texto original sealaba que el pueblo
ejerca su soberana a travs de los poderes federales y los de cada
entidad) la existencia de los partidos polticos como entidades de
inters pblico.
El inters pblico de los partidos deriva de la especial naturaleza que tienen, al no ser considerados ni entidades privadas
ni rganos del Estado, sino asociaciones intermedias entre los
ciudadanos y el gobierno.181 En ese sentido es que la Constitucin
asigna a los partidos la finalidad de promover la participacin del
pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la
representacin ciudadana y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de los mismos al poder pblico, de
acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, as
como mediante el voto universal, libre, secreto y directo.
Con la reforma de 1977 tambin se estableci el derecho de
los partidos al uso permanente de los medios de comunicacin
social y a contar con el mnimo de elementos para sus actividades
tendentes a la obtencin del sufragio. Dichas disposiciones son la
semilla de lo que ms adelante sera el financiamiento pblico de
los partidos y su acceso a la radio y televisin. Adems, a travs
de esta reforma se desarroll con amplitud la legislacin secundaria, lo que tuvo un efecto transformador en el sistema poltico,
pues represent su apertura a opciones anteriormente clandesti181
Crdenas Gracia, Jaime, Artculo 41, Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos (comentada), 13a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1998, t. I, p. 496.

Libro completo en
229
nas o relegadas, as como el fortalecimiento de los partidos polticos de oposicin.

Las reformas electorales subsecuentes no modificaran la regulacin constitucional de los partidos polticos; sin embargo, los
cambios en esta materia se seguiran dando a travs de la legislacin secundaria para pasar de un sistema de partidos dominado
por una sola fuerza poltica (el Partido Revolucionario Institucional) a uno relativamente ms robusto y plural en que la oposicin
adquiri un mayor peso poltico. Sera hasta la reforma electoral
de 1996 (DOF del 22 de agosto de 1996) cuando se reestructurara la totalidad del artculo 41 y se modificaran los apartados
relativos a los partidos polticos.
La reforma electoral de 1996 tuvo un propsito central: mejorar las condiciones de equidad en la contienda electoral. Si algo
demostraron las elecciones presidenciales de 1994 fue que aunque la organizacin de las elecciones haba avanzado notablemente desde la creacin del Instituto Federal Electoral, las condiciones polticas en que se desarrollaban los procesos electorales
eran inequitativas y favorecan al partido en el gobierno, al que
dotaban de cuantiosos recursos pblicos en proporcin absolutamente desigual respecto a los partidos de oposicin. Lo mismo
ocurra respecto al acceso a medios de comunicacin, tanto mediante la compra de publicidad en radio y televisin (algo incosteable para los modestos recursos que reciban los partidos) como
en lo relativo a la apertura de los espacios noticiosos a las voces
de la oposicin.
Los cambios constitucionales buscaron resolver estos problemas con una reconfiguracin del artculo 41, que se estructur
en cuatro bases, de las cuales las primeras dos se referiran a los
partidos polticos. La base primera fue casi idntica al texto de
1977 que hasta entonces continuaba vigente. La nica adicin
fue establecer que slo los ciudadanos podran afiliarse, libre e
individualmente, a los partidos polticos. Lo que dicha reforma
pretenda era prohibir las afiliaciones gremiales a los partidos,
que era una prctica usual para el entonces partido en el poder.

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230
La base segunda del artculo 41, por su parte, contempl las

reglas que los propios partidos polticos disearon dentro del texto constitucional para abonar a la equidad electoral. Dicha base
iniciaba estableciendo que la ley garantizara que los partidos
contaran de manera equitativa con elementos para llevar a cabo
sus actividades, adems de reiterar su permanente derecho al uso
de los medios sociales de comunicacin. Esta redaccin era esencialmente la misma que se contemplaba en el texto constitucional; sin embargo, se adicionaron las reglas que regiran la reparticin de las prerrogativas a los partidos polticos.
Para ello se diferenciaron los dos tipos principales de prerrogativas que se asignaran a dichas entidades: por un lado, las
ministraciones para el sostenimiento de las actividades ordinarias
permanentes, y por otro, aquellas ministraciones tendentes a la
obtencin del voto durante los procesos electorales. En trminos
llanos, recursos para operatividad permanente y recursos para
campaas electorales. Posteriormente el artculo se dividira en
tres incisos.
En el inciso a se estableca la frmula para el clculo de las
prerrogativas ordinarias. Dicha frmula, en principio, calculaba
una bolsa general de prerrogativas a ser repartidas anualmente por el Consejo General, que se determinaban con base en los
costos mnimos de campaa, y que deba considerar el nmero
de senadores y diputados a elegir, el nmero de partidos polticos,
as como la duracin de las campaas electorales.
Del monto total de dicha bolsa, el treinta por ciento debera
ser repartida entre los partidos en forma igualitaria, y el setenta
por ciento restante debera repartirse de acuerdo con el porcentaje de votos que para la eleccin de diputados federales hubiera
obtenido cada partido en el ltimo proceso electoral.
El inciso b estableca que el monto de financiamiento para
actividades tendentes a la obtencin del voto equivaldra al monto del financiamiento ordinario del ao en que sucedieran las
elecciones. Esto implicaba que en ao electoral los partidos polticos reciban doble prerrogativa.

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231
Finalmente, el inciso c estableca que se reintegrara un porcentaje de los gastos anuales realizados por los partidos para actividades educativas, de capacitacin, investigacin socioeconmica y poltica, as como para tareas editoriales. Como se aprecia,
la reforma de 1997 ampli la regulacin constitucional de los
partidos polticos al establecer reglas anteriormente inexistentes,
tendentes a que la autoridad electoral tuviera plena certeza de
cmo repartir los recursos pblicos a los partidos polticos.
La reforma constitucional de 2007 (DOF del 13 de noviembre de 2007) tuvo un nuevo impacto en la regulacin constitucional de los partidos polticos, pues adicion y detall nuevas prerrogativas. La reforma, como ya se indic al abordar los cambios
constitucionales en los que se vio envuelto el entonces Instituto
Federal Electoral, implic una profunda modificacin en el modelo de comunicacin poltico-electoral, pues convirti a ese rgano en administrador nico de los tiempos del Estado durante
las precampaas y campaas, con el objetivo de que los distribuyera a los partidos polticos.
El artculo 41 se dividi entonces en seis bases. La primera
de ellas, relativa a los partidos polticos como entidades de inters
pblico, se mantuvo en los mismos trminos en que se encontraba redactada. La base segunda mantuvo su estructura, aunque
modific la frmula bajo la cual se calculaban las prerrogativas
que correspondan a los partidos polticos. Y es que el modelo establecido en 1996 demostr tener vicios importantes (como
que la bolsa creca o disminua de forma desproporcional segn
el nmero de partidos que contaran con registro), de ah que se
buscara moderar esas distorsiones a travs de una regulacin diversa.
La nueva frmula para calcular la bolsa general de prerrogativas que se distribuira a los partidos polticos para actividades
ordinarias se obtendra multiplicando el nmero total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral por el sesenta y cinco por
ciento del salario mnimo vigente para el Distrito Federal. Dicha
bolsa se continuara distribuyendo en un treinta por ciento de

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232
forma equitativa y en un setenta por ciento de forma proporcional, de acuerdo con el porcentaje de votos obtenidos en la ltima
eleccin presidencial.
Respecto a las prerrogativas para las actividades tendentes
a la obtencin del voto, se establecera que cuando se tratara
de elecciones generales (presidente, senadores y diputados) sera
otorgado a los partidos polticos un monto equivalente al cincuenta por ciento de lo que para ese ao se les hubiera determinado para actividades ordinarias. Cuando se tratara de elecciones intermedias (diputados), nicamente sera otorgado un
treinta por ciento. Finalmente, se dispona que el monto para
financiamiento por actividades de educacin, capacitacin, investigacin socioeconmica y poltica, as como para tareas editoriales, equivaldr al tres por ciento del monto total de la bolsa
general de actividades ordinarias. Ese porcentaje deber distribuirse bajo el mismo criterio de treinta por ciento equitativo y
setenta por ciento proporcional.
La base III del artculo 41, por su parte, estableci que los
partidos polticos nacionales tendran derecho al uso permanente de los medios de comunicacin social. Dicha base se dividi
en cuatro apartados. El apartado A asignaba al Instituto Federal
Electoral el carcter de autoridad nica para la administracin
del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisin, que
se distribuira en el horario de programacin comprendido de las
seis a las veinticuatro horas del da. Durante las precampaas,
los partidos polticos contaran con un minuto de transmisin
por cada hora de programacin (dieciocho minutos al da), mientras que durante las campaas los partidos deberan contar con
cuando menos el ochenta y cinco por ciento de los cuarenta y
ocho minutos que se asignaban diariamente. Dicho tiempo sera
distribuido con base en la frmula de treinta por ciento igualitario y setenta por ciento proporcional al porcentaje de votacin
obtenido en la ltima eleccin de diputados federales.
Tambin se determin que con independencia de su carcter de autoridad nica durante el proceso electoral, en todo mo-

Libro completo en
233
mento el Instituto tendra asignado hasta el doce por ciento de

los tiempos del Estado en radio y televisin. Ese porcentaje sera
distribuido en un cincuenta por ciento a los partidos polticos de
forma igualitaria y el restante cincuenta por ciento al propio Instituto y a otras autoridades electorales federales y locales. El texto
constitucional se modific tambin para sealar que cada partido
debera utilizar dicho tiempo en un programa mensual de cinco
minutos, y el restante en mensajes de veinte segundos.
En el apartado B se estableci que el Instituto Federal Electoral sera administrador de los tiempos en radio y televisin tanto para los procesos electorales federales como para los locales.
Cuando se tratara de procesos electorales locales concurrentes
con los federales, los tiempos quedaran establecidos dentro de lo
sealado en el apartado A; mientras que cuando se tratara de procesos electorales distintos, la distribucin se llevara conforme a
la ley, siempre contemplando para la distribucin la existencia de
partidos polticos locales.
En 2014 (DOF del 10 de febrero de 2014) el artculo 41 volvi
a sufrir cambios. A travs de ellos se incluy en la base primera
del artculo 41 el tres por ciento como porcentaje mnimo de la
votacin requerida por un partido poltico para conservar su registro. Otro cambio se dio dentro de la base tercera, apartado A,
inciso g, relativa a los tiempos en radio y televisin de que dispondran los partidos polticos en tiempos no electorales. Aunque no
cambi el hecho de que el cincuenta por ciento sera destinado
a los partidos polticos y distribuido en forma igualitaria, se estableci que stos utilizaran dichos tiempos como lo marcara la
ley. Se estableci de esta forma una regulacin ms laxa contra lo
que sealaba anteriormente el artculo 41, lo que adems signific el fin de los programas mensuales de cinco minutos.
IV. El control de los partidos polticos
Pese a que los partidos polticos se encontraron establecidos en
la Constitucin desde 1977, no sera hasta la reforma de 1996

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234
(DOF del 22 de agosto de 1996) cuando se introduciran a nivel

constitucional los primeros controles a estas entidades de inters
pblico. Dentro de la base II del artculo 41, donde se plasmaron
las reglas con las que se calculaba el financiamiento pblico a los
partidos polticos, se introdujo un prrafo final, en el que se seal
que la ley secundaria sera la encargada de fijar los criterios para
determinar los lmites a las erogaciones de los partidos polticos
durante las campaas electorales, establecer los montos mximos
de aportaciones que pudieran realizar sus simpatizantes, as como
los procedimientos de fiscalizacin para el control y vigilancia del
origen y uso de todos los recursos con que contaran. Con esta reforma se contemplaron tambin las sanciones procedentes en caso
de que se incumplieran dichas disposiciones.
Aos ms tarde, con la publicacin de la siguiente reforma
que tuvo este precepto (DOF del 13 de noviembre de 2007), se
determin que la ley fijara no slo los topes de campaa, sino
tambin los de los procesos internos de seleccin de los partidos.
Asimismo, se estableci un mximo constitucional a las aportaciones de simpatizantes, que no podran exceder en su total anual
el diez por ciento del tope de gastos establecido para la ltima
eleccin presidencial.
Esa misma reforma contempl la adicin de un prrafo, en
el que se estableci el procedimiento de liquidacin de las obligaciones de los partidos que perdieran su registro, as como los supuestos en que los bienes y remanentes de dichos partidos seran
adjudicados a la Federacin. Ello para dar bases constitucionales
al proceso de liquidacin que vivan los partidos en caso de que
perdieran su registro.
Adems, se estableci tambin que la fiscalizacin de los partidos polticos nacionales se encontrara a cargo de un rgano
tcnico del Consejo General del Instituto. A dicho rgano se le
otorg autonoma de gestin y se determin que su titular sera
designado por el voto de las dos terceras partes de los consejeros,
a propuesta del consejero presidente. La reforma pretendi darle
mayor independencia a la labor de fiscalizacin del Instituto, que

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235
hasta ese entonces se llevaba a cabo por una comisin de consejeros encargada de esa tarea.
Con este cambio constitucional tambin se estableci que el
rgano tcnico no estara limitado para realizar sus labores por
los secretos bancario, fiduciario y fiscal. En ese sentido, se seal
que cuando las autoridades competentes en materia de fiscalizacin de las entidades federativas requirieran superar esos secretos, lo tenan que hacer a travs de la Unidad Tcnica del Instituto. Esta posibilidad tiene su explicacin en los obstculos que
debi superar el entonces Instituto Federal Electoral para poder
fiscalizar, investigar y determinar irregularidades derivadas de la
eleccin de 2000.
La reforma de 2014 (DOF del 10 de febrero de 2014), por su
parte, elimin la mencin directa al monto mximo de aportacin total que podran recibir los partidos de sus simpatizantes,
con lo cual dicha determinacin volvi a dejarse a la legislacin
secundaria. Pero, adems, se estableci tambin que la ley ordenara los procedimientos para el control, fiscalizacin oportuna y
vigilancia, durante la campaa, del origen y uso de los recursos
con que contaran los partidos, lo que en los hechos implic cambiar el modelo de fiscalizacin de los recursos de estas entidades,
pasando de uno posterior a las campaas electorales a uno simultneo o en directo.
Adicionalmente, dentro de la base V del artculo 41 se estableci un apartado B, el cual contempl una serie de facultades
para el Instituto Nacional Electoral tanto en los procesos electorales federales como en los locales, incluyendo la fiscalizacin
de los ingresos y egresos de los partidos polticos y candidatos.
Siguiendo con esta materia, el penltimo prrafo del apartado B
dispuso que la fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos y de las campaas de los candidatos (de partido e independientes) estara a cargo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, dejando a la normatividad secundaria el desarrollo
de las atribuciones del mximo rgano de direccin del Instituto
en esa materia, as como la definicin de los rganos tcnicos

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236
dependientes del mismo a los que se encargara tal labor. En los

hechos, esto signific que la Unidad Tcnica de Fiscalizacin volvera a depender del Consejo General, que hasta la fecha la supervisa por medio de una comisin de consejeros.
Como se puede apreciar, los temas de elecciones y democracia estn entre aquellos que han ayudado a hacer ms amplio
el texto constitucional, ya que la redaccin que en su origen fue
mnima ha sufrido una explosin desde la histrica reforma de
1977, y en especial a partir de la reforma electoral de 1996, con
la que los contenidos del artculo 41 crecieron de forma importante. Aunque se puede acusar una falta de tcnica jurdica para
introducir una redaccin tan extensa al texto constitucional, las
razones fcticas que buscan proteger y brindar la mayor legitimidad a estos cambios de alguna forma justifican un texto tan
extenso. Y es que en materia de democracia e instituciones electorales, la Constitucin ha sido un reflejo de la complejidad de
nuestros procesos electorales en los ltimos treinta aos.

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Captulo octavo
Organizacin territorial
I. Un siglo de reformas a los lmites
territoriales
El espacio geogrfico que comprende el territorio nacional se ha

modificado desde 1917, lo que ha hecho que estos cambios se vean
reflejados en los contenidos de nuestro texto constitucional. El artculo 42 de la Constitucin sealaba en su redaccin original que
el territorio nacional comprenda el de las partes integrantes de la
Federacin, y adems el de las islas adyacentes en ambos mares,
as como la isla de Guadalupe, las de Revillagigedo y la de La Pasin, situadas en el ocano Pacfico.
El contenido de la primera parte de este precepto ha implicado algunos problemas sobre la determinacin de los lmites de
las entidades federativas, pues aunque en l se seala que el territorio nacional se compone por el de las partes integrantes de
la Federacin y stas se encuentran listadas en el artculo 43, en
ese precepto no se hace alusin a la extensin y lmites de sus
territorios.
Por tanto, para tal efecto se ha hecho necesario consultar las
Constituciones estatales, que en algunos casos no aluden a los
lmites y caractersticas del territorio de cada estado, lo que ha
conllevado una falta de precisin jurdica en cuanto a la extensin y demarcacin de las partes que forman la Federacin.182 Y
182
Andrade Snchez, Eduardo, Comentario al artculo 42 constitucional,
Constitucin Poltica..., cit., nota 101, p. 510. Andrade Snchez seala que frecuentemente existe un proceso de remisin recproca entre la Constitucin general
de la Repblica y las locales. Para l, respecto a la Constitucin general, dicha
237
Libro completo en
238
es que tampoco el artculo 45 ha ayudo a determinar con precisin la extensin de todas las entidades federativas, pues ste slo
seala, a partir de su ltima reforma (DOF del 8 de octubre de
1974), que los estados de la Federacin conservan la extensin y
lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad
en cuanto a stos. Hay que considerar, sin embargo, que a lo
largo de la historia de este artculo se han incluido en l ciertas
referencias que pueden contribuir a la definicin de los lmites de
algunas entidades federativas.
As, por ejemplo, en 1931 (DOF del 7 de febrero de 1931) se
agreg en la ltima parte de este precepto que el paralelo 28,
de latitud norte, servira como lnea divisoria entre los territorios
norte y sur de la Baja California. Ms tarde, con la supresin del
territorio de Quintana Roo (DOF del 19 de diciembre de 1931)
se ampli la superficie de los estados de Yucatn y Campeche,
establecindose en el artculo 45 la forma en que el territorio de
estas dos entidades creca y hasta qu punto.183
remisin es implcita, pues de la lectura de los artculos 42, 43 y 45 se desprende
que [sta] da por sentada la existencia de una delimitacin del territorio de las
entidades federativas que dado que no aparece precisada en el propio texto constitucional de la Federacin, debera entenderse que en las Constituciones locales
habra de configurarse. No obstante, algunas de ellas, como la de Michoacn,
remiten explcitamente a la Constitucin federal en lo referente a su territorio.
Ahora bien, por lo que se refiere al territorio del Distrito Federal, el artculo 44
seala que ste se compondr por el que actualmente tiene y en caso de que
los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigir en el Estado del Valle de
Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso general.
183
En dicho precepto se determin que los lmites quedaran establecidos
de la siguiente manera: Partiendo del vrtice del ngulo formado por la lnea
que divide los estados de Yucatn y Campeche, cerca de Put, se seguir una
lnea recta inclinada de NO a SE hasta encontrar el paralelo del 19 30 latitud
Norte en la interseccin con el meridiano de 89 (longitud Oeste de Greenwich)
continuando hacia el Este el mismo paralelo hasta encontrar el meridiano de
87 50 (longitud Oeste de Greenwich) y de este punto hacia la baha de La
Ascensin en el punto por donde pasa el paralelo de 19 35, siguiendo despus
por la costa Norte de la baha de la Ascensin y todo el litoral del Mar Caribe
hasta el Cabo Catoche; continuando hacia el Occidente las costas del Golfo
de Mxico hasta la interseccin con la actual lnea divisoria entre el estado de

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239
Aos despus (DOF del 22 de marzo de 1934) se agregara

otro prrafo a este numeral, en el que se establecera que las Islas de Cozumel, Cancum (sic), Mujeres, Blanca, Cantoy, Holbox
y los cayos adyacentes situados desde la Baha de la Ascensin al
litoral Norte del Mar Caribe, partiendo del paralelo 19 grados 35
minutos quedaran sujetas a la jurisdiccin del estado de Yucatn, y su extensin superficial se considerara comprendida dentro de los lmites de dicha entidad federativa. Estos cambios, sin
embargo, quedaron sin efecto cuando se reinstaur el territorio
de Quintana Roo (DOF del 16 de enero de 1935), lo que tendra
como consecuencia que en el texto constitucional se estableciera
expresamente que la extensin y lmites de los estados de Yucatn y Campeche seran los que tenan esas entidades antes de las
reformas constitucionales sealadas.
Todos estos aadidos se quitaron del texto constitucional en
1952 (DOF del 16 de enero de 1952) cuando en el artculo 45 se
consider conveniente establecer que los estados y los territorios
de la Federacin conservaran la extensin y lmites que tuvieran,
siempre que no existiera dificultad en cuanto a ellos.184
Yucatn y el territorio de Quintana Roo; siguiendo despus sobre esta lnea
divisoria hasta llegar al punto de partida Se ampla el territorio del estado de
Campeche, con una parte del territorio de Quintana Roo, cuyos lmites se establecen como sigue: Partiendo del vrtice del ngulo formado por la lnea que
divide los estados de Yucatn y Campeche, cerca de Put, se seguir una lnea
recta inclinada de NO a SE y hacia esta ltima direccin, hasta la interseccin
del meridiano de 89 (longitud Oeste de Greenwich) y su paralelo de 19 30
latitud Norte, siguiendo por este mismo paralelo hacia el Este hasta encontrar
el meridiano de 87 50 (longitud Oeste de Greenwich) y de este punto a la baha de La Ascensin en el punto interceptado por el paralelo de 19 35 latitud
Norte; de este punto sigue la costa Sur de la baha de La Ascensin y el litoral
Sur del Mar Caribe hasta la frontera con Belice; siguiendo la lnea divisoria
hasta la desembocadura del ro Hondo continuando despus por el mismo ro y
luego la lnea divisoria con Belice y Guatemala, hasta encontrar la actual lnea
divisoria entre el estado de Campeche y el territorio de Quintana Roo, y de all,
siguiendo hacia el Norte la misma lnea hasta llegar al punto de partida.
184
La ltima reforma que tuvo este artculo, como ya se seal, slo omiti
la referencia que se haca en este precepto a los territorios, debido a que stos
desaparecieron en nuestro pas.

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240
Pero adems del espacio que ocupan las partes que integran
la Federacin, el artculo 42 constitucional aluda expresamente
a las islas de Guadalupe, Revillagigedo y a la de la Pasin. Esta
inclusin especfica deriv de una propuesta realizada en el Congreso Constituyente por el diputado Adame, para que no quedara duda de que estas islas, pese a la lejana de nuestras costas,
correspondan al territorio nacional. Esta finalidad, sin embargo,
no se alcanz, pues la isla de la Pasin, tambin conocida como
isla de Clipperton, fue perdida por Mxico frente a Francia,
quien aleg derechos sobre ella, y en 1931 el rey Vctor Manuel
III de Italia, a quien se someti la disputa para ser resuelta por
la va arbitral, fall a favor de Francia.185 Esta situacin dio pie
para que en 1934 (DOF del 18 de enero de 1934) se publicara la
primera reforma a este artculo de la Constitucin, a fin de quitar
de su texto la referencia a la isla de la Pasin.
Aos ms tarde (DOF del 20 de enero de 1960), tomando en
cuenta las normas de derecho internacional, se modific completamente este numeral para que en la Constitucin se contemplara claramente que el territorio nacional comprenda tambin los
arrecifes y cayos que se encontraran en los mares adyacentes; la
plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; las aguas de los mares territoriales en la extensin
y trminos fijados por el derecho internacional y las martimas
interiores, as como el espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que estableciera tambin el
derecho internacional. Con la misma reforma se modific tambin el artculo 48, que refera originalmente que las islas de ambos mares que pertenecieran al territorio nacional dependeran
directamente del gobierno de la Federacin, con excepcin de
aquellas sobre las que hasta entonces hubieran ejercido jurisdiccin los estados, para incluir en su texto la referencia a los elementos territoriales que se incluyeron en el artculo 42.
185
Andrade
Snchez, Eduardo, op. cit., nota 178, p. 516.

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241
II. Las entidades federativas en el texto

constitucional
El artculo 43, que enumera las partes integrantes de la Federacin, ha sido modificado en seis ocasiones para adecuarlo a la realidad histrica del pas y para dejar de lado los territorios federales
creados en 1824, y que desaparecieron en 1974.186 La mayor parte
de las reformas que ha tenido este artculo obedece fundamentalmente al proceso de desarrollo de las Baja Californias y Quintana
Roo, que se convirtieron en estados. Como seala Manuel Gonzlez Oropeza:
El texto original de la Constitucin de 1917 contemplaba, como
un solo territorio, al de Baja California; sin embargo, desde el 12
de abril de 1849 su territorio se haba dividido en dos partidos.
Esta divisin fue consolidada el 14 de diciembre de 1887, cuando
a los partidos se les denomin distritos polticos, al frente de los
cuales haba un jefe poltico. A partir de 1917, el tratamiento de
ambos jefes polticos se haba formalizado como gobernadores.
Para 1931 [(DOF del 7 de febrero de 1931), cuando se realiz la
primera reforma operada sobre este artculo], la divisin constitucional de dos territorios fue una formalidad que sancionaba la
realidad histrica de Baja California, por lo que tal reforma no
provoc debate alguno.187
La segunda reforma que tuvo este precepto se public slo

diez meses despus (DOF del 19 de diciembre de 1931), y con
186
El artculo 43 en su texto original sealaba: Las partes integrantes de la
Federacin, son los estados de Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Colima,
Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro,
San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz,
Yucatn, Zacatecas, Distrito Federal, Territorio de la Baja California y Territorio de Quintana Roo.
187
Gonzlez Oropeza, Manuel, Comentario al artculo 43 constitucional,
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), 13a. ed., Mxico,
Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, t. I, p. 521.

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242
ella se suprimi del texto constitucional el territorio de Quintana

Roo establecido en 1902,188 que sin embargo, debido a las nuevas
polticas que se dieron en el sureste del pas despus de la reforma, se reinstaur en 1935 a travs de una nueva modificacin a
este numeral (DOF del 16 de enero de 1935). La siguiente reforma que tuvo este artculo (DOF del 16 de enero de 1952) fue para
dar la categora de estado al territorio norte de Baja California,
y, posteriormente, los nicos dos territorios que contemplaba el
texto constitucional se erigieron en estados (DOF del 8 de octubre de 1974).189 De esta manera, los territorios, que eran partes
integrantes de la Federacin que dependan directamente de los
poderes federales, desaparecieron de manera definitiva en nuestro pas a partir de 1974.
La ltima reforma que tuvo el artculo 43 constitucional
(DOF del 13 de abril de 2011) modific el nombre del estado de
Coahuila, para denominarlo en la Constitucin Coahuila de
Zaragoza. La iniciativa que se present en 2009 ante la Cmara de Diputados para este efecto tuvo como propsito elevar a
rango constitucional la correcta denominacin de esta entidad
federativa, ya que, en el mbito local y desde 1868, tanto jurdica como socialmente, ese estado era reconocido como Coahuila
de Zaragoza, en virtud de que en Baha del Espritu Santo, en el
territorio que anteriormente lo conformaba (y que actualmente
pertenece al estado de Texas), naci el general Ignacio Zaragoza Segun. Es por esta razn que se crey imperativo que en
188
Esto tuvo como consecuencia que en el transitorio de la reforma constitucional de 1934, con la que se modific el artculo 45 (DOF del 22 de marzo de
1934), se hiciera referencia a la anexin de la parte continental que perteneca
al territorio de Quintana Roo a los estados de Yucatn y Campeche.
189
Gonzlez Oropeza, Manuel, op. cit., nota 187, p. 521. La fraccin VI del
artculo 73 estableci en 1928 (DOF del 20 de agosto de 1928) que el gobierno
de los territorios estara a cargo de los gobernadores, que dependeran directamente del presidente de la Repblica y acordaran con l. Asimismo, indicaba
que sera el propio presidente quien los nombrara y removera libremente. Estas disposiciones se derogaran en 1974 (DOF del 8 de octubre de 1974), cuando
desapareci la figura de los territorios en nuestro pas.

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243
nuestra norma fundamental se incorporara la denominacin

que implicaba la verdadera identidad de esa parte integrante
de la Federacin.190
III. Conflictos por lmites territoriales
entre los estados
La manera en que la Constitucin regula la forma de solucionar

los lmites territoriales entre estados ha cambiado durante la vigencia de la Constitucin de 1917. En principio, el artculo 46
constitucional sealaba que los estados que tuvieran pendientes
cuestiones de lmites los arreglaran o solucionaran en los trminos establecidos por la propia Constitucin. Esto implicaba que
los arreglos definitivos sobre los lmites de los estados estaran a
cargo del Congreso de la Unin (artculo 73, fraccin IV), que tendra competencia para determinar las diferencias que entre ellos
se suscitaran sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, salvo cuando esas diferencias tuvieran carcter contencioso.
En este ltimo caso, de acuerdo con lo sealado en el artculo 104,
quien sera competente para conocer sera la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, en trminos de lo establecido en el artculo
105 constitucional.
El artculo 46 cambi en 1987 (DOF del 17 de marzo de
1987) para establecer que los estados podran arreglar entre s,
por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero se determin tambin que para que se llevaran a efecto dichos arreglos ten190
Vase el dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados del 29 de abril de 2010. En la iniciativa presentada por
diputados integrantes del grupo parlamentario del PRI se sealaba que el estado de Coahuila de Zaragoza inici su vida independiente en virtud del decreto
del 26 de febrero de 1864, expedido en Saltillo por el presidente Jurez, que
ordenaba la separacin de Coahuila y Nuevo Len. En ese decreto, publicado
en el peridico del gobierno del estado el 4 de diciembre de 1868, se estableci
que quedaba definitivamente erigido el estado de Coahuila con el nombre de
Coahuila de Zaragoza y, sin embargo, esa denominacin no haba sido retomada en la Constitucin de 1917.

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244
dran que contar con la aprobacin del Congreso de la Unin.

En 2005, sin embargo, este precepto se volvi a modificar (DOF
del 8 de diciembre de 2005), a fin de dejar la aprobacin de los
convenios amistosos a cargo de la Cmara de Senadores.
De hecho, con esta reforma se contempl dentro de las facultades exclusivas del Senado, adems de autorizar mediante
decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los
individuos presentes los convenios amistosos a que se refera el
artculo 46, el resolver de manera definitiva los conflictos sobre
lmites territoriales de las entidades federativas que as lo solicitaran con la misma mayora.
Con ello se le quit tambin a la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin la facultad para resolver este tipo de asuntos, y en
los transitorios de la reforma se seal que la propia Cmara de
Senadores establecera una Comisin de Lmites de las Entidades
Federativas y que las controversias que se encontraran en trmite
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin con motivo de
conflictos limtrofes entre entidades federativas seran remitidas
de inmediato, con todos sus antecedentes, a la Cmara de Senadores, a fin de que sta, en trminos de sus atribuciones constitucionales, procediera a establecerlos de manera definitiva mediante decreto legislativo. No obstante lo anterior, por la falta de
aplicacin efectiva de esta reforma, en 2012 (DOF del 15 de octubre de 2012) se aprob otra modificacin al texto del artculo 46.
Las Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de
Diputados seal en el dictamen que elabor sobre la iniciativa
de reforma constitucional que dado que la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin ya haba radicado cuatro asuntos relacionados con problemas de lmites territoriales entre entidades federativas y haba entrado a su conocimiento y sustanciacin, era
indispensable definir qu efectos deberan dictaminarse sobre las
actuaciones jurisdiccionales que obraban en cada uno de los expedientes.191
191
Las controversias constitucionales eran las siguientes: a) controversia
constitucional 9/1997. En este procedimiento, el estado de Quintana Roo re-

Libro completo en
245
Estas definiciones, como seal la Comisin de Puntos Constitucionales, resultaban indispensables para que la Comisin de
Lmites de las Entidades Federativas dictaminara a partir de los
convenios que en su caso se hubieran presentado por las entidades involucradas y considerando algunos elementos esenciales.
Deba definirse qu hacer y con base en qu fundamento constitucional se analizaban y calificaban las actuaciones jurisdiccionales que obraban en cada expediente. En ello, sin embargo, se
planteaban dos disyuntivas: 1) invalidar las actuaciones jurisdiccionales hasta entonces radicadas en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, o 2) tomar en consideracin lo actuado en el
dictamen.
La Comisin que dictamin la iniciativa consider la primera de estas opciones como inviable, pues aceptarla era tanto
como decir borrn y cuenta nueva, pero para que esto surtiera
efectos resultaba indispensable que el Senado invalidara lo actuaclamaba del presidente de la Repblica, as como del gobernador constitucional y del Congreso del estado de Campeche, la declaracin de invalidez del
acuerdo emitido por el presidente de la Repblica el 15 de mayo de 1940,
publicado en el DOF el 12 de junio de 1940, relativo al conflicto de lmites entre esos estados y la declaracin de invalidez del decreto nmero 244 de la IV
Legislatura del estado de Campeche; b) controversia constitucional 13/1997.
Mediante estas actuaciones, el estado de Quintana Roo reclamaba al de Yucatn, la expedicin, promulgacin y publicacin del decreto nmero 328 del
25 de marzo de 1975, publicado en el DOF el 26 de marzo de 1976, por el que
se reform el artculo 14 de la Constitucin Poltica del Estado de Yucatn; c)
controversia constitucional 51/2004. A travs de estas actuaciones judiciales, el
municipio de Chihuatln del estado de Jalisco, reclamaba del Poder Ejecutivo y
del municipio de Manzanillo, ambos del estado de Colima, las rdenes que giraron a las autoridades para que haciendo uso de la fuerza pblica, invadieran y
continuaran invadiendo la jurisdiccin y competencia territorial del municipio
de Chihuatln, estado de Jalisco, invadiendo su soberana municipal, ejerciendo actos de gobierno e intentar seguirlos ejerciendo donde se encontraba un
importante desarrollo turstico, y d) controversia constitucional 3/1998. En este
expediente el estado libre y soberano de Jalisco reclama la negativa o evasin
del estado de Colima, a reconocer los derechos y el poder que le correspondan
sobre los territorios comprendidos dentro de los lmites que conservaba y tena
de conformidad con lo dispuesto por el artculo 45 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.

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246
do por la Suprema Corte, lo que resultaba inoperante y carente

de fundamento constitucional.
La segunda opcin tambin se consider inoperante, puesto que el procedimiento seguido bajo estricto derecho dej de
serlo en el momento mismo en que dio un viraje al transformarse su naturaleza jurdica, as como la va, los trminos y el procedimiento para el desahogo de la litis, es decir en la amigable
composicin como forma de concluir los conflictos; sin embargo,
sta no tena cabida en los procedimientos jurisdiccionales; antes
bien, ambas formas se excluan entre s.
Esta problemtica hizo que, a fin de no invadir la funcin
jurisdiccional propia de la Suprema Corte, se pensara en trasladar la competencia contenciosa con la que contaba el Senado al
mximo tribunal. Y es que se consider que la Cmara de Senadores era un rgano legislativo, poltico y representativo, pero
no un rgano jurisdiccional, y slo de manera muy excepcional
deba realizar funciones materialmente jurisdiccionales en los casos previstos en la Constitucin. De esta forma, la aprobacin
de los convenios amistosos celebrados por las entidades federativas se mantuvo a cargo de la Cmara de Senadores, pero de
no existir ese tipo de convenios, y a instancia de alguna de las
partes en conflicto, se otorg competencia a la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin para conocer, sustanciar y resolver, con
carcter de inatacable, las controversias sobre lmites territoriales
que se susciten entre las entidades federativas en trminos de la
fraccin I del artculo 105; es decir, a travs de una controversia
constitucional.

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Reflexiones finales
Los cambios que la Constitucin mexicana ha experimentado a
partir de las reformas que han tenido cuarenta y uno de sus primeros cuarenta y nueve artculos han redefinido el texto constitucional. Algunas de estas modificaciones, como la reforma en materia
de derechos humanos de junio de 2011 o la inclusin del carcter
laico de la Repblica en el artculo 40, han significado avances
importantes en la forma de entender nuestro sistema jurdico; sin
embargo, tambin han existido cambios y omisiones por parte del
poder reformador de la Constitucin, que han dado como resultado un texto cada vez ms extenso, desordenado, asistemtico y
descuidado desde el punto de vista tcnico.192
Las ciento setenta y seis reformas que han tenido los primeros
artculos del texto constitucional implican la inclusin de nuevos
derechos y libertades, tanto de carcter individual como social,
as como la aparicin de nuevas instituciones y mecanismos para
su proteccin. A esto se suma la reconfiguracin de los sistemas
de justicia penal y seguridad pblica; la forma en que se regula
la educacin; los cambios en materia de restriccin y suspensin
de derechos y garantas; la nueva forma de entender la economa que se proyecta en el texto de la Constitucin a partir de la
dcada de los aos ochenta; los cambios que hicieron posible la
transicin a la democracia y el fortalecimiento del sistema de partidos; la condicin jurdica de nacionales y extranjeros, as como
la forma en que se regula a las entidades federativas en nuestra
norma fundamental. Sin duda, estos cambios suponen pasos ha192
Fix-Fierro, Hctor y Valads, Diego (coords.), Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Texto reordenado y consolidado. Estudio acadmico, Mxico,
Cmara de Diputados-Instituto Iberoamericano de Derecho ConstitucionalUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2015, p. 11.
247
Libro completo en
Reflexiones finales
248
cia adelante en nuestro sistema, pero no puede pasar inadvertido

que muchas veces las modificaciones se han dado tambin por
cuestiones coyunturales o sin una visin de conjunto del texto
constitucional.
De hecho, en las ltimas cuatro dcadas se ha presentado
un crecimiento en el nmero de reformas a la Constitucin y sus
contenidos, que por la forma en que se han concebido y aprobado han tenido como consecuencia un gran nmero de defectos
formales y tcnicos. Estos defectos ya han sido sealados por la
academia de manera precisa, y deben tomarse en cuenta en los
replanteamientos que se hagan de los contenidos constitucionales.
Entre los problemas que denotan una falta de tcnica en el
texto constitucional se encuentran: 1) la presencia de disposiciones duplicadas; 2) un uso variable e inconsistente de la terminologa; 3) la disparidad en el alcance y profundidad de la regulacin;
4) el desorden y la falta de sistema en las materias reguladas en
cada artculo de la Constitucin; 5) la deficiente ubicacin de las
disposiciones constitucionales; 6) errores en la actualizacin del
texto, y 6) el incremento constante de la extensin de las disposiciones constitucionales a partir de artculos reglamentarios.193
Muchos de estos defectos son consecuencia de una falta de
previsin y cuidado por parte del poder reformador de la Constitucin, pero en ocasiones tambin son producto de un desconocimiento del texto constitucional, de sus antecedentes y de las materias que en l se regulan. Es por ello que se vuelve indispensable
que las discusiones por venir sobre los contenidos constitucionales se acompaen de un mayor entendimiento de nuestra norma
fundamental y del desarrollo que sus contenidos han tenido. Si
esta obra puede contribuir a esta finalidad, habr cumplido con
su cometido.
193
Ibidem,
pp. 15-18.

Libro completo en
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LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS A 100 AOS DE REFORMAS

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Lic. Ral Mrquez Romero

Luis Ren Guerrero Galvn

Wendy Vanesa Rocha Cacho

RODRIGO BRITO MELGAREJO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Primera edicin: 4 de febrero de 2016

I. Rigidez y flexibilidad de las Constituciones . . . . . . . .

I. El texto original de la Constitucin y sus principios

I. De las garantas individuales a los derechos humanos . 61

I. Rectora y planeacin democrtica del desarrollo nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

I. La nacionalidad en la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . 195

I. Los motivos de la reforma al artculo 40 . . . . . . . . . . 213

I. La democracia en la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . 217

I. Un siglo de reformas a los lmites territoriales . . . . . . 237

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a

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dades indgenas; el derecho a la educacin; los nuevos derechos

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

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La Reforma Constitucional en Mxico

Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

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como flexibles pareca indicar que stas eran inestables o que

James, op. cit., nota 3, p. 24.

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

La Reforma Constitucional en Mxico

necesita un temperamento conservador; esto es, cierta cautela

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

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est amenazada de ruina por las tempestades populares, que se

Otro aspecto a considerar es que, de acuerdo con Bryce, en

No obstante lo anterior, el tiempo tambin puede trabajar

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La Reforma Constitucional en Mxico

Esto entraa que en ocasiones la desventaja que implican

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por el nuevo Parlamento, y b) con la participacin directa del

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la misma norma. En consecuencia, el legislador se enfrenta con

Georg, Reforma y mutacin de la Constitucin, Bogot, Leyer, 2006,

cambios en los textos constitucionales pueden darse tanto mediante

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

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ral. Lo anterior se producira, a decir de este autor, en aquellos

Konrad, Constitucin y derecho constitucional, en Benda,

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La Reforma Constitucional en Mxico

emerger ms tarde como conforme a la Constitucin, y as sta

pp. 25, 26, 38 y 41.

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pp. 51-55 y 61-70.

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