DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Planeacin,
programacin
y presupuestacin

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

PLANEACIN, PROGRAMACIN
Y PRESUPUESTACIN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 145
Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero
Cuidado de la edicin, formacin en computadora y elaboracin de formato
PDF: Jaime Garca Daz

DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

PLANEACIN,
PROGRAMACIN
Y
PRESUPUESTACIN

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

MXICO, 2003

Primera edicin: 2003

DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 970-32-0740-5

CONTENIDO

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XIX

CAPTULO PRIMERO
RECTORA ECONMICA DEL ESTADO
I. Planificacin y planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Evolucin de la planeacin econmica federal . . . . . . .

III. Bases jurdicas de la planeacin econmica federal . . . .

13

1. Normas constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

2. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

3. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . .

18

A. Participacin obligatoria . . . . . . . . . . . . . .

22

B. Participacin coordinada . . . . . . . . . . . . . . .

22

C. Participacin concertada . . . . . . . . . . . . . . .

23

D. Participacin inducida . . . . . . . . . . . . . . . .

24

IV. Sistema Nacional de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . .

25

1. Estructura institucional del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

2. Niveles de operacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

VII

VIII

CONTENIDO

A. Nivel global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

B. Nivel sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

C. Nivel institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

3. Principios de la planeacin . . . . . . . . . . . . . . . .

28

4. Fases de la planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

A. Formulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

B. Ejecucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

C. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

a. Control interno de carcter administrativo . . . .

30

b. Control externo de carcter poltico . . . . . . . .

32

c. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

D. Evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

a. Evaluacin interna . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

b. Evaluacin externa . . . . . . . . . . . . . . . .

35

5. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . .

37

A. Preparacin del Plan Nacional de Desarrollo . . . .

37

B. Programas a mediano plazo . . . . . . . . . . . . .

40

a. Programas sectoriales . . . . . . . . . . . . . . .

40

b. Programas regionales y programas especiales . .

41

c. Programas institucionales . . . . . . . . . . . . .

42

C. Instrumentos operativos a corto plazo . . . . . . . .

42

a. Programa Anual Global . . . . . . . . . . . . . .

43

CONTENIDO

IX

b. Programas anuales preliminares . . . . . . . . . .

44

c. Programas anuales definitivos . . . . . . . . . . .

44

6. Instrumentos jurdicos para la aplicacin del Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

A. Ley de Ingresos de la Federacin . . . . . . . . . .

45

B. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin

45

C. Convenios de Desarrollo Social . . . . . . . . . . .

46

D. Convenios de coordinacin . . . . . . . . . . . . . .

48

E. Convenios de concertacin . . . . . . . . . . . . . .

48

7. Programacin del gasto regional de la Federacin . . . .

49

V. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

CAPTULO SEGUNDO
EVOLUCIN DE LA PLANEACIN ECONMICA LOCAL
I. Planeacin estatal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . .

59

1. Bases jurdicas de la planeacin econmica local . . . .

59

A. Preceptos federales que influyen en la planeacin

local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

a. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

b. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

c. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

d. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . .

61

CONTENIDO

e. Ley de Coordinacin . . . . . . . . . . . . . . .

62

f. Ley de Ingresos de la Federacin . . . . . . . . .

66

g. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

h. Acuerdo del Poder Ejecutivo federal acerca de los

criterios y frmulas para la distribucin entre
los estados y municipios de los recursos de los
fondos de aportaciones federales . . . . . . . . .

69

B. Normas estatales base de la planeacin local . . . .

69

a. Constitucin poltica . . . . . . . . . . . . . . . .

69

b. Ley Orgnica de la Administracin Pblica . . .

70

c. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

2. Sistema Estatal de Planeacin . . . . . . . . . . . . . .

74

A. Base estructural de los sistemas estatales de planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

B. Instrumentos jurdicos de la planeacin estatal . . .

77

a. Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . .

77

b. Programas derivados del Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

c. Ley de Coordinacin Fiscal Estatal . . . . . . . .

80

d. Convenios de coordinacin . . . . . . . . . . . .

80

e. Convenios de concertacin . . . . . . . . . . . .

81

f. Medidas de induccin . . . . . . . . . . . . . . .

81

g. Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos . . . .

81

h. Convenios de Desarrollo Social . . . . . . . . . .

82

CONTENIDO

XI

II. Planeacin municipal de desarrollo . . . . . . . . . . . . .

91

1. Sistema Municipal de Planeacin Democrtica . . . . .

92

2. Bases jurdicas de la planeacin municipal de desarrollo

94

A. Base estructural del Sistema Municipal de Planeacin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

B. Formulacin del Plan Municipal de Desarrollo . . .

95

C. Ejecucin del Plan Municipal de Desarrollo . . . . .

95

a. Cumplimiento obligatorio . . . . . . . . . . . . .

96

b. Cumplimiento coordinado . . . . . . . . . . . . .

96

c. Cumplimiento concertado . . . . . . . . . . . . .

97

D. Control y evaluacin de la ejecucin del Plan Municipal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

a. Control administrativo . . . . . . . . . . . . . . .

98

b. Control legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

III. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

CAPTULO TERCERO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA Y PLANEACIN
I. Evolucin del mtodo presupuestal en Mxico . . . . . . .

102

1. Presupuestacin y poltica . . . . . . . . . . . . . . . .

105

2. Relacin entre planeacin y presupuestacin . . . . . .

107

3. Integracin de la presupuestacin en la planeacin a travs de la programacin . . . . . . . . . . . . . . . . . .

109

4. Presupuesto tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

XII

CONTENIDO

5. Presupuesto por programas . . . . . . . . . . . . . . . .

115

A. La presupuestacin progrmatica como instrumento

de planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

117

a. La planeacin econmica como instrumento de

rectora econmica . . . . . . . . . . . . . . . . .

118

b. La presupuestacin programtica como instrumento de informacin . . . . . . . . . . . . . . .

118

B. La presupuestacin programtica como proceso . . .

118

C. La presupuestacin programtica como documento .

119

D. Presupuesto base cero . . . . . . . . . . . . . . . .

119

6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignacin . . .

120

II. Base programtica del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

121

1. Nocin de programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122

2. Principios de la programacin . . . . . . . . . . . . . .

123

3. Elementos de la programacin . . . . . . . . . . . . . .

123

4. Relacin entre el programa anual de trabajo del gobierno

y el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

124

III. Presupuestacin por programas . . . . . . . . . . . . . . .

125

1. Naturaleza jurdica del presupuesto . . . . . . . . . . .

125

2. Efectos jurdicos del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

128

3. Principios presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . .

128

4. Fases de la presupuestacin . . . . . . . . . . . . . . . .

129

5. Carcter de la presupuestacin programtica . . . . . . .

133

6. Contenido del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . .

136

CONTENIDO

XIII

A. Clasificaciones presupuestarias . . . . . . . . . . .

136

a. Clasificacin funcional . . . . . . . . . . . . . .

137

b. Clasificacin sectorial . . . . . . . . . . . . . . .

138

c. Clasificacin administrativa . . . . . . . . . . . .

139

d. Clasificacin por objeto de gasto . . . . . . . . .

139

e. Clasificacin programtica . . . . . . . . . . . .

141

f. Clasificacin econmica . . . . . . . . . . . . . .

142

g. Presentacin del presupuesto . . . . . . . . . . .

143

h. Clculo de las partidas presupuestales . . . . . .

143

B. Contabilidad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

a. Contabilidad gubernamental . . . . . . . . . . .

147

b. Principios normativos de carcter general . . . .

152

c. Cuenta Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

154

IV. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159

CAPTULO CUARTO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA
EN EL NIVEL FEDERAL
I. Introduccin a la presupuestacin programtica . . . . . .

161

II. Bases jurdicas del sistema presupuestario . . . . . . . . .

162

1. Disposiciones constitucionales en materia de presupuesto

162

2. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal . . .

163

3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

165

XIV

CONTENIDO

4. Ley General de Deuda Pblica . . . . . . . . . . . . . .

167

5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del

Sector Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

170

6. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las

Mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

173

III. Autoridades a cargo de dar cohesin a las actividades presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

177

1. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico . . . . . . . .

178

2. Secretara de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . . . .

179

3. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo .

180

IV. Proceso de presupuestacin por programas . . . . . . . . .

181

1. Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183

2. Formulacin del presupuesto por programas . . . . . . .

184

A. Aspecto poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

184

B. Aspecto tcnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

186

a. Preparacin del presupuesto . . . . . . . . . . . .

186

b. Elaboracin de proyectos . . . . . . . . . . . . .

187

c. Mecnica operativa del proyecto . . . . . . . . .

190

d. Determinacin programtica y presupuestal de

recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191

e. Calendarizacin del gasto y determinacin del

origen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . .

191

f. Lmites presupuestales . . . . . . . . . . . . . .

192

g. Jerarquizacin de los niveles de operacin . . . .

193

CONTENIDO

XV

h. Entrega de los anteproyectos de presupuesto a la

Secretara de Hacienda . . . . . . . . . . . . . .

194

i. Estudio, discusin y autorizacin interna del anteproyecto de presupuesto . . . . . . . . . . . . . .

195

j. Discusin y aprobacin del presupuesto en la Cmara de Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . .

198

3. Reformulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

201

4. Operacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

A. Aspecto tcnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

204

B. Aspecto poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

204

5. Control y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

205

A. Control interno de carcter administrativo . . . . . .

206

B. Control externo de carcter legislativo . . . . . . . .

209

a. Facultades de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin respecto al manejo de los

fondos pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . .

214

b. Facultades de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin respecto a la Cuenta Pblica

221

c. Supervisin a la Auditora Superior de la Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

V. Duracin del ciclo presupuestario . . . . . . . . . . . . . .

226

1. Gestacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . .

227

2. Ejecucin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . .

228

3. Preparacin y entrega de la Cuenta Pblica . . . . . . .

228

4. Revisin de la Cuenta Pblica . . . . . . . . . . . . . .

228

VI. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

229

XVI

CONTENIDO

CAPTULO QUINTO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA
EN EL NIVEL LOCAL
I. Presupuestacin programtica en el nivel estatal . . . . . .

231

1. Ordenamientos jurdicos relacionados con el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

235

A. Disposiciones contenidas en las Constituciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

235

B. Normatividad estatal relacionada con la presupuestacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

236

a. Ley de Planeacin . . . . . . . . . . . . . . . . .

236

b. Ley Estatal de Obras Pblicas . . . . . . . . . . .

237

c. Ley Orgnica del Poder Legislativo . . . . . . . .

237

d. Ley Orgnica de la Entidad Superior de Fiscalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

237

e. Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . .

237

f. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

238

g. Ley de Deuda Pblica . . . . . . . . . . . . . . .

238

h. Ley de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . . . . .

238

i. Ley de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . .

238

2. Atribuciones del Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . .

239

A. Formulacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

239

B. Autorizacin del presupuesto . . . . . . . . . . . .

240

C. Ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . .

240

CONTENIDO

XVII

D. Control del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . .

241

3. Atribuciones del Poder Legislativo . . . . . . . . . . . .

242

A. Aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

243

B. Comparecencia de funcionarios y fiscalizacin peridica del ejercicio del presupuesto . . . . . . . . .

245

C. Aprobacin de la Cuenta Pblica . . . . . . . . . .

246

II. Presupuestacin programtica en el nivel municipal . . . .

248

1. Marco legal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . .

249

2. Administracin municipal . . . . . . . . . . . . . . . .

252

3. Orientacin programtica de la presupuestacin . . . . .

254

A. Formulacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

254

B. Aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

255

C. Ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . .

255

D. Control del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . .

256

a. Control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

256

b. Control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . .

258

c. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

III. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

261

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

265

Planeacin, programacin y presupuestacin, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin
de imprimir el 11 de julio de 2003 en los
talleres de Composicin y Negativos Don
Jos. En la edicin se utiliz papel cultural
de 70 x 95 de 50 kg. para los interiores y
cartulina couch de 162 kg. para los forros.
Tiraje: 1,000 ejemplares.