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Administrao, integrados no Oramento do Estado (SI, FSA e SS) (n. 1) e, por outro, as
entidades integradas no SPA, ainda que gozando de independncia oramental (n. 5).
Mapas XV e XV-A
PIDDAC
Oramento
dos
Servios
Integrados
- Programas
- Medidas
- Projectos
Oramento
das Regies
Autnomas
- Aores
- Madeira
Oramento
dos
Servios e
Fundos
Autnomo
Orame
nto da
Seguran
a Social
Oramento
das Autarquias
Locais
- Municpios
- Freguesias
11. No n. 1, ao esclarecer que a presente lei se aplica ao oramento e conta dos servios
que no dispem de autonomia administrativa e financeira, aos servios e fundos
autnomos e Segurana Social o legislador observa o disposto no artigo 105., n. 1, da
Constituio. Com efeito, por meio deste preceito que a Lei de Enquadramento
Oramental submete todos os servios do Estado (incluindo os dotados de autonomia
administrativa e financeira) e a Segurana Social s regras de elaborao, aprovao,
execuo e controlo do Oramento do Estado e respectiva Conta.
12. Ao empregar os conceitos de servios integrados (n. 2) e servios e fundos
autnomos (n. 3), a Lei de Enquadramento Oramental remete para os regimes
financeiros previstos na Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade
Pblica - LBCP).
Entende-se por SI ou servios que no dispem de autonomia administrativa e financeira
o conjunto dos organismos e servios da Administrao por via de regra, sem
personalidade jurdica prpria que esto sujeitos, nos termos do artigo 2. e ss. da LBCP,
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
classificveis como mercantis no mbito dos sector administrativo, como por exemplo
servios municipalizados produtores de servios mercantis (V. artigo 2., n. 1 da Lei n.
58/98, de 18 de Agosto, em que se estabelece a autonomia administrativa e financeira das
empresas municipais, intermunicipais e regionais) ou Universidades Pblicas, cujo valor das
propinas e outras receitas prprias da instituio sejam superiores a 50% dos custos de
produo (PAULO TRIGO PEREIRA et all. Economia e Finanas Pblicas..., p. 340, nota 5).
Diferentemente, de acordo com as regras de contabilidade nacional (constantes do SEC
95), existe uma presuno de que os produtores pblicos organizados como sociedades de
capital so unidades geradoras, financiadoras e fornecedoras de bens e servios mercantis
(MARTA REBELO, O sistema europeu de contas..., p. 67). Quanto aos produtores pblicos que
no revistam a natureza de sociedades de capitais, devero passar, para serem integrados no
sector das administraes pblicas, por uma averiguao de trs nveis: 1) apurar se a
entidade uma unidade institucional; 2) averiguar, em seguida, se a entidade uma unidade
institucional pblica; e, ainda 3) determinar se a entidade uma unidade institucional
pblica no-mercantil (MARTA REBELO, O sistema europeu de contas..., pp. 67 e 68). O
carcter mercantil ou no mercantil de uma entidade pblica aferido mediante a aplicao
de um duplo critrio econmico: o critrio dos preos economicamente vantajosos (ponto
3.19 do SEC 95) e o critrio dos 50%. O primeiro critrio faz depender a distino de os
preos cobrados serem ou no economicamente significativos. Para a definio do critrio
dos 50%, preciso ver como so cobertos os custos de produo. Se forem cobertos em
mais de 50% pelas vendas, as entidades sero mercantis, se no, sero no-mercantis e
integradas no sector das administraes pblicas. Ou seja, de acordo com um critrio
exclusivamente econmico, uma instituio do Sector Pblico Empresarial deve reger-se
por uma lgica de mercado (vender bens ou prestar servios a preos economicamente
significativos). Desta forma, no so consideradas instituies do Sector Pblico
Empresarial: as unidades institucionais (...) cuja produo se destina ao consumo
individual e colectivo e principalmente financiadas por pagamentos obrigatrios feitos por
unidades pertencentes a outros sectores e/ou todas as unidades institucionais
principalmente ligadas redistribuio do rendimento e da riqueza nacional (ponto 2.68
do SEC 95).
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 10
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
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prticas.
DO
Administrativo..., p. 400). Pela sua natureza, estas so afastadas do direito oramental por
gozarem tambm de independncia oramental.
15. Quanto excluso das fundaes pblicas e uma vez que estas so consideradas uma
espcie de institutos pblicos teremos de ser mais cuidadosos no que toca explicao da
sua excluso do conjunto de servios e fundos autnomos abrangidos pelo direito
oramental. Com efeito, frequente a confuso entre os conceitos de fundao pblica e
fundo pblico (MARCELLO CAETANO - Manual de Direito Administrativo, 1968, p. 183) e essa
confuso a manter-se, neste domnio, pode conduzir, inaceitavelmente, desoramentao
das receitas e despesas dos fundos pblicos e consequentemente tambm dos fundos
autnomos que a LEO integra expressamente, por imposio constitucional (artigo 105.,
n. 1, alnea a) da Constituio), no Oramento do Estado.
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Explica o GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS que uma fundao pblica
ter de preencher trs requisitos: a) ser uma pessoa colectiva pblica de natureza
institucional; b) ter fins de interesse social, idnticos ou afins das fundaes de direito
privado, traduzidos na necessria existncia de beneficirios externos da sua aco, no
sendo suficiente qualquer interesse pblico de natureza administrativa; c) viver
essencialmente de receitas prprias, provenientes de rendimentos de patrimnio ou do
fundo que lhe foi afecto pela entidade instituidora, ou ainda provenientes das suas prprias
actividades (GRUPO DE TRABALHO PARA OS INSTITUTOS PBLICOS - Relatrio e Proposta
de Lei-Quadro..., p. 50).
Seguindo o entendimento de SOUSA FRANCO, defendemos que os conceitos de fundo
pblico e de fundao pblica no devem confundir-se (ANTNIO L.
FRANCO - Finanas Pblicas..., p. 146) certo que FREITAS
DO
DE
SOUSA
DO
AMARAL
DE
fundo autnomo se a sua forma jurdica condisser com a sua natureza jurdica (ex: um
organismo pode ser, pelas suas caractersticas uma empresa, uma fundao ou associao
pblica, mas se estiver juridicamente enquadrado como um instituto pblico, na forma de
servio personalizado ou estabelecimento pblico, no poder deixar de ser contemplado
pelo Oramento do Estado).
17. O segundo requisito que um organismo e servio da Administrao deve satisfazer para
ser qualificado como um FSA diz respeito aplicao do regime de autonomia
administrativa e financeira. Passaremos de seguida a analisar este elemento desta definio.
Ao fazer meno ao regime de autonomia e financeira, o legislador remete para o regime
dos artigos 6. e ss. da LBCP. Nos termos dos referidos preceitos, a autonomia
administrativa e financeira corresponde a um regime financeiro excepcional que alarga
em relao ao regime da autonomia administrativa j analisado as competncias
financeiras dos dirigentes dos servios e organismos administrativos que dela beneficiam
para alm dos actos de gesto corrente e reduz os poderes de controlo administrativos dos
membros do Governo. Ao contrrio do que sucedia com os SI, estamos agora perante
organismos e servios da administrao que dispem de personalidade jurdica prpria e de
autonomia patrimonial. Estes no dispem apenas de recursos transferidos do Oramento
do Estado, podendo tambm dispor de recursos transferidos ou de outros subsectores ou
do Oramento da Unio Europeia ou mesmo de recursos prprios (podendo
inclusivamente recorrer ao crdito, nos termos do artigo 26., n.s 2 e 3 da LEO), que
podem gerir (atente-se que se fala aqui de uma verdadeira gesto e no mais de uma gesto
corrente como nos SI), devendo apenas remeter aos organismos do Ministrio das
Finanas os documentos para controlo sucessivo da sua gesto oramental e aos orgos de
planeamento competentes os documentos para controlo das despesas do PIDDAC (artigo
8., n. 2, da LBCP).
18. A LEO menciona ainda um terceiro requisito a ser satisfeito pelos servios e fundos
autnomos. Nos termos da alnea c) do n. 3 do artigo 2. da LEO, estes devem dispr de
receitas prprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.
Nos casos em que o regime de autonomia administrativa e financeira atribudo nos
termos da LBCP este no um verdadeiro requisito a juntar aos demais, constituindo
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nacional de sade e os institutos politcnicos, nos termos do artigo 93. e 94. da LEO e
ainda os organismos especialmente competentes para a gesto dos fundos comunitrios (se
isso se revelar indispensvel quela gesto) (artigo 93., n. 2 da LEO). Desde 2004, os
servios e organismos, que vm previstos no artigo 48. da Lei Quadro dos Institutos
Pblicos LQIP - (Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro) (as instituies pblicas de
solidariedade e segurana social, as regies de turismo, o Banco de Portugal e os fundos
que funcionam junto dele, as entidades administrativas independentes, o Instituto de
Gesto Financeira e Patrimonial da Justia e o Fundo de Garantia Financeira da Justia),
podero gozar tambm de regime especial, com derrogao do regime comum (v. artigo
48., n.s 1 e 2 da LQIP).
Nestes casos, o disposto neste artigo 2., n. 3, alnea c) da LEO impe-se apenas ao
legislador, de forma a que o reconhecimento de autonomia administrativa e financeira seja
feito em relao apenas aos servios e organismos que disponham de receitas prprias,
excluindo todos outros.
19. Nos termos do n. 4 presente preceito legal, consideram-se sujeitas disciplina
oramental todas as receitas e despesas realizadas pelos organismos do Estado designados
para o cumprimento do dever prescrito no artigo 63. da Constituio, tal como elas vm
previstas na Lei de Bases da Segurana Social (LBSS) (actualmente a Lei n. 32/2002, de 20
de Dezembro). Nestes termos devem integrar-se na Lei do Oramento do Estado as
despesas realizadas no mbito dos sistemas pblico (e respectivos subsistemas:
previdencial, de solidariedade, de proteco familiar) (artigos 26. e ss. da LBSS) e de aco
social (artigos 82. e ss. da LBSS) da Segurana Social e as receitas necessrias para a
realizao das referidas despesas (artigo 112. da LBSS). No fazemos referncia s
despesas com o sistema complementar, na medida em que, por fora do artigo 24. da
LBSS, no mbito do mesmo apenas lhe competem as funes de adequada e eficaz
regulao, superviso prudencial e fiscalizao.
20. O n. 5 deste preceito legal confirma a opo feita, pelo legislador da Lei de
Enquadramento Oramental no artigo 1. no que toca definio do objecto do presente
diploma.
Trata-se, portanto, neste nmero de concretizar a opo que fora tomada no sentido do
seguimento de uma terceira via entre a elaborao de uma lei que englobasse todos os
subsectores do SPA ou apenas aqueles que esto sujeitos, ex vi artigo 105., n. 1 da
Constituio, ao Oramento do Estado e Conta.
Note-se que apenas feita uma referncia aos preceitos contidos no ttulo II e ao artigo
17. deste diploma, no se fazendo meno s regras do ttulo V. No obstante, isso no
invalida o que ficou atrs dito. Com efeito, ainda que este preceito no estabelea a
aplicao das normas constantes do ttulo V deste diploma aos demais subsectores do
sector pblico administrativo, esta no poder deixar de se fazer por fora do artigo 83.
desta mesma lei.
I Os Princpios Oramentais
Princpio da anualidade
1. a revoluo inglesa de 1688-89 que torna a regra da anualidade oramental a
pedra angular do direito financeiro pblico. A Declarao de Direitos (Bill of
Rights) de 13 de Fevereiro de 1689 reafirmou a necessidade de interveno
parlamentar para o assentimento dos representantes do povo de novos impostos e
tributos, na sequncia, alis, da Petio de Direitos de 7 de Junho de 1628. Ainda
que a designao budget apenas tenha sido adoptada no tempo de Henry Pelham
como Lorde do Tesouro (1743-54), logo desde 1689 foi definido o ano como
perodo da sesso legislativa e do limite da autorizao oramental. Em Portugal,
desde 1936 (Decreto n. 25299, de 6 de Maio) o ano oramental coincide com o ano
civil. Antes iniciava-se em 1 de Julho. No entanto, desde o Regimento dos Vedores
da Fazenda de 1516 at Carta de Lei de 22 de Dezembro de 1761, o incio do ano
econmico coincidia com o ano civil. A partir de 1761 e at ao incio do
constitucionalismo, o ano financeiro comeava a 10 de Janeiro. Nos primeiros
oramentos depois de 1820, verificou-se, de nvo, a coincidncia entre o ano
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 17
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental
Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
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econmico e o ano civil. Contudo, uma vez que as Cortes iniciaram a sesso
legislativa a 1 de Dezembro, e dada a insuficincia de tempo para aprovar um
oramento que entrasse em vigor no comeo do ano civil, fixou-se o dia 1 de Julho
para o comeo do ano econmico, sistema que vigorou durante cem anos (1834-35
a 1934-35).
2. A anualidade foi consagrada nas Constituies de 1822 e 1836, na Carta
Constitucional de 1826 e ainda nos textos constitucionais de 1911 e 1933. Na verso
originria da Constituio da Repblica Portuguesa, o artigo 108., n. 1, referia
expressamente a regra da anualidade. Sem qualquer motivo aparente, a reviso
constitucional de 1982 retirou esta aluso. Todavia, mesmo na ausncia de
imperativo constitucional nesse sentido, continuou a entender-se que a anualidade
era uma regra com consagrao na constituio financeira formal no s porque a
prpria ideia da periodicidade resultava da concepo do oramento, tal como
aparecia no artigo 108 da Constituio (na redaco da reviso de 1982), mas
tambm porque se apontava implicitamente para a anualidade no artigo 93., alnea
c) (tambm na redaco da reviso de 1982), quando a se afirmava que o (...) Plano
anual tem a sua expresso financeira no Oramento do Estado. Da, que se
entendesse que a violao do artigo 2. das Leis de Enquadramento Oramental,
posteriores a esta reviso constitucional, gerasse uma inconstitucionalidade directa,
ainda que a Constituio formal no previsse expressamente a regra da anualidade.
A regra da anualidade regressou ao texto constitucional, por fora da redaco do
artigo 106., n. 1, dada pela reviso constitucional de 1997. Desde a restaurao
desta regra oramental bsica, fica dissipada qualquer dvida que pudesse subsistir
quanto inconstitucionalidade directa da violao da anualidade oramental.
3. A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento
pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e Administrao
Pblica. De acordo com o princpio da anualidade poderiam incluir-se no
Oramento tanto todas as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e as
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Este perodo complementar vem permitir sustentar que o perodo oramental vai
para alm do ano civil sem, no entanto, esquecer que a lei fala em possibilidade de
existncia de perodo complementar (no prejudica a possibilidade) e que a
transparncia e clareza financeira ser mais facilmente alcanvel pelo encurtamento
do perodo complementar. Por outro lado, o artigo 41. fala em prorrogao do
oramento, parecendo desvendar a possibilidade de a sua durao extravazar o
perodo anual, nos termos do n. 1 da disposio invocada. Mas, a partir do
momento em que o nosso ordenamento vem consagrar a produo de efeitos
retroactivos de todo o oramento que tenha sido aprovado durante o ano civil j em
curso (ver artigo 41., nmero seis), o extravazamento do perodo anual fica sem
fundamento. Neste sentido, entendemos que o perodo anual o perodo mnimo
de vigncia oramental, sendo o perodo mximo definido pelo poder executivo
atravs da existncia ou no de perodo complementar.
5. A atribuio de um mandato parlamentar peridico para cobrana de receitas
tributrias baseia o princpio do autoconsentimento ou da autotributao. Este
autoconsentimento conferido ao sector pblico padece de um enorme paradoxo:
por um lado, temos um mandatrio/Governo monopolista que reclama para si
objectivos e funes que mudam intertemporalmente, por outro, temos um
mandante/Parlamento, que exige o exerccio das funes que atribui de forma
transparente, clara, eficiente e coerente.
Por esta anlise podemos chegar mesmo a concluir que o consentimento para
cobrar receitas um contrato de mandato atpico, ponderadas as divergncias
quanto sua concretizao eficiente.
O contedo do mandato tributrio move-se no campo da legalidade financeira.
Analisemos ento os termos do mandato no quadro portugus. Conforme resulta do
estabelecido normativamente (quer no plano constitucional, quer no plano legal) a
legalidade desdobra-se em duas vertentes: (1) a legalidade oramentria, que prev a
necessidade da periodicidade da votao parlamentar e da execuo do oramento e
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citao sem prvia autorizao dos autores.
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(2) a legalidade fiscal, que dispe sobre a reserva absoluta de lei quanto matria de
criao, alterao, supresso dos impostos. A primeira representa o exerccio do
poder oramental, a segunda resulta nas vrias manifestaes do poder tributrio, ou
melhor, do poder de criar impostos. Ora, enquanto que o poder oramental
repartido pelo Parlamento (na vertente legislativa) e pelo Governo (na vertente
administrativa), o poder tributrio exercido primacialmente pelo Parlamento, salvo
autorizao parlamentar expressa, nos limites e condicionamentos impostos
constitucionalmente.
Quer isto significar que o exerccio do mandato tributrio no ordenamento
financeiro portugus, no obstante ser uma das concretizaes do poder oramental,
depende da definio prvia das condies estabelecidas em lei parlamentar, no s
em sede oramental, como tambm em sede legislativa que autonomamente proceda
a uma alterao do sistema fiscal vigente. Ou seja, o exerccio do mandato tributrio
depende da existncia prvia de duas condies, a saber:
a) a existncia peridica de uma autorizao para cobrana de receitas
tributrias;
b) a delimitao da interveno administrativa constante das normas que
compem o sistema fiscal em vigor (i.e. os Cdigos fiscais propriamente
ditos e respectivos diplomas que regulam o procedimento e processos
adequados concretizao do poder em causa).
Princpio da plenitude
1. Estamos perante a plenitude oramental, comportando que o oramento deve ser
nico (princpio da unidade) e que todas as receitas e todas as despesas devem ser
inscritas nesse instrumento financeiro (princpio da universalidade). A unidade
comeou a ser praticada a partir de 1893 em Portugal e est consagrada
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prticas.
adstringe-se o Governo
soma para todas as despesas pblicas. Assim, para cada espcie de despesas pblicas
dever ser concedido um crdito que deve ser exclusivamente afecto ao servio
(rgo) ou funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a efectuar
Esta est consagrada expressamente no n. 3 do Artigo 105. da Constituio.
Fundamento: pretende-se assegurar clareza e limpidez na elaborao, execuo e
controlo oramentais. Verifica-se, assim, que as trs sub-regras da discriminao
oramental tm finalidades comuns: assegurar uma maior racionalidade financeira e
um efectivo controlo oramental.
3. Comina-se a nulidade para os crditos oramentais que possibilitem a existncia
de fundos secretos - salvo se, por razes de segurana nacional, a Assembleia da
Repblica o autorizar, sob proposta do Governo (excepo no muito utilizada,
actualmente, uma vez que foi pensada, em especial, para os perodos de guerra).
4. Outra excepo prevista regra da individualizao suficiente de despesas
prende-se com aquelas que, por natureza, so imprevisveis e, no entanto, inadiveis.
Para fazer face a estes casos de impossibilidade de especificao, prev-se a inscrio
no Oramento do Ministrio das Finanas da dotao provisional.
5. Para o cabal cumprimento da regra da especificao, prev-se a existncia de trs
classificaes oramentais: a econmica para as receitas e para as despesas ; a
orgnica e a funcional apenas para as despesas, embora no artigo 32. da LEO se
preveja que as receitas dos servios e fundos autnomos sejam especificadas
tambm pela classificao orgnica, com especificao das receitas globais de cada
servio e fundo (mapa V). V. a este respeito as anotaes dos artigos 22., 24. e
27..
6. Os cdigos de classificao econmica e funcional so, nos termos do n. 7,
definidos por Decreto-lei. Presentemente esto em vigor o Decreto-Lei n. 26/2002,
de 14 de Fevereiro (classificao econmica) e o Decreto-Lei n. 171/94, de 24 de
Junho (classificao funcional).
classificao econmica das receitas, no mapa XXI (que o mapa onde se registam
as receitas negativas).
Princpio do equilbrio
1. O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais clssicas, mas
tambm a mais discutida e controversa. O princpio do equilbrio oramental resulta
de imperativo constitucional, constante do artigo 105., n. 4, embora esteja a
previsto apenas em sentido formal - uma vez que se est pensar to-s numa
situao contabilstica de igualdade entre receitas e despesas.
2. O princpio do equilbrio foi introduzido no sc. XIX do ponto de vista formal,
contabilstico (financeiro). Mas s depois da 1 Guerra Mundial que as doutrinas
intervencionistas depuraram o seu sentido para transform-lo em princpio
econmico (substancial).
O equilbrio pode ser encarado de duas perspectivas:
(I) Equilbrio formal que postula a estrita igualdade entre as receitas e as despesas,
o que traduz a interdio dos dfices e excedentes de receita.
A interdio dos dfices pressupe que nunca a totalidade das despesas exceda a
totalidade das receitas (tributrias, patrimoniais). Caso assim sucedesse, os referidos
dfices s poderiam ser financiados pelo recurso ao emprstimo, o que viria agravar
as dificuldades financeiras do Estado ou pela criao de um imposto suplementar
(na realidade, o emprstimo um imposto diferido e agravado, que no extremo
pode conduzir o Estado bancarrota) ou pelas manipulaes monetrias as
despesas pblicas vm agravar um mal, que a inflao, que conduz
desvalorizao da moeda nacional.
A interdio dos excedentes mais difcil de compreender j que o aumento das
receitas, poderia, em teoria, contribuir para o aumento da poupana estadual. Para o
compreender preciso recordar que o equilbrio formal foi pensado para o Estado
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prticas.
liberal, no qual havia que garantir a interveno mnima do Estado, por um lado, e
que os impostos apenas seriam criados de acordo com a sua indispensabilidade, por
outro. Para alm disso, considerava-se que o excedente de receita de hoje o dfice
de amanh, porque o excedente de receitas permite a perdurao das receitas.
O conceito de equilbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade
oramental sofreu algumas inflexes e em virtude do consequente aumento da
interveno do Estado, fundamentalmente aps a 2 Grande Guerra.
(II) Equilbrio substancial baseia-se nas teorias do dfice sistemtico e dos
oramentos cclicos.
A teoria do dfice sistemtico foi defendida por William Beveridge em 1944,
baseando-se no facto de o desemprego ser um mal social que no desaparece
espontaneamente. Para a teoria dos dfices sistemticos funcionar preciso o
Estado saber com rigor qual a situao conjuntural da economia e qual a eficcia
dos estabilizadores - porque esto em causa as expectativas dos sujeitos econmicos
que as polticas do Estado procuram condicionar, revertendo o clssico jogo da
oferta e da procura.
A teoria dos oramentos cclicos foi elaborada por SCHUMPETER e PERROUX.
Segundo a mesma, as receitas aumentam em perodos expansionistas (em perodo de
vacas gordas), e receitas diminuem em perodos de recesso (em perodo de vacas
magras).
Quais so, em concreto, os critrios de equilbrio substancial?
(a) De acordo com o critrio clssico, distinguem-se as receitas normais
(patrimoniais e tributrias) das no normais (creditcias). S se verificaria, luz deste
critrio, a existncia do equilbrio oramental quando as receitas normais cobrissem
todas as despesas. Nesse sentido, o dfice oramental s seria admissvel, para os
financeiros clssicos, no caso de sobrevivncia nacional (guerra ou calamidade
pblica), enquanto nas restantes situaes difceis seria prefervel o agravamento de
impostos ao agravamento de emprstimos. Sendo assim, os emprstimos apenas
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e 32
comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
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Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
Estado. Quando estamos perante uma verba no efectiva, embora haja uma
alterao
do
patrimnio
de
tesouraria,
esta
provoca
no
mesmo
um
outras despesas que o Estado tem de realizar no possam ser bem geridos, ano a
ano, sem qualquer perspectiva quanto sua evoluo num horizonte temporal mais
dilatado. Assim, tendo em vista a prossecuo das tarefas sociais pertencentes ao
Estado, a economicidade, eficincia e eficcia na execuo do Oramento depender
do grau de perspectivao das verbas inscritas num contexto plurianual.
2. Alis, isso j resulta dos prprios critrios de equilbrio material definidos pelo
legislador, nos artigos 9., 22., 25. e 28., todos da LEO. Em qualquer destas
disposies ser desejvel que o Executivo apresente um oramento limitando a
poltica de contraco de emprstimos cobertura de dfices de contas anteriores
(que englobam, na sua maioria, reeembolso de emprstimos resultantes de
operaes de dvida fundada de anos anteriores) reportamo-nos, assim,
necessidade de adopo de polticas de equilbrio ou dfice zero, que, por vrias razes
conjunturais, tm faltado nos ltimos trinta exerccios oramentais.
Para alm disso, a prpria noo de despesas obrigatrias (por fora de lei e de
contrato, como resulta do artigo 16. da LEO) e de vinculaes externas (numa
lgica de modelo de vinculao em cascata, definido no artigo 17. da LEO) parecia
j indiciar, antes da fomulao expressa deste artigo 10., a necessidade de
cumprimento de compromissos plurianuais na vertente da despesa.
3. De certa forma, este novo artigo 10. da LEO representa o compromisso do
legislador em pr termo lgica rudimentar de elaborao do oramento, em
termos puramente anuais e numa ptica de caixa. De facto, entendeu-se durante
muito tempo que as despesas anuais, mormente a despesa corrente, poderiam ser
cobertas por receitas efectivas e no efectivas (includas as operaes de dvida
pblica activos e passivos). Ora, esta viso oramental, que no excedia a gesto
conjuntural econmica, aos poucos foi colocada em causa, pela assuno terica dos
dois resultados inconciliveis das polticas financeiras de despesa: o multiplicador da
despesa (keynesiana) e o efeito de expulso do investimento privado (o crowding-out
monetarista). Entende agora o legislador que:
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citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
Refira-se ainda o conceito de produto interno. Estamos neste caso perante o que
produzido pelas empresas de um determinado pas. Distinguimos o que produzido
em Portugal (produto interno) e o que produzido pelos portugueses (produto
nacional). Se somarmos ao produto interno o que os portugueses, isto , o que
aqueles que actuam na economia portuguesa e que a influenciam produzem no
exterior (medido pelos seus rendimentos) e se retirarmos o que os estrangeiros
produziram em Portugal (i.e., o que pagmos a estrangeiros) temos o produto
nacional.
Se quisermos, por outro lado, analisar a quota parte que cabe a cada cidado, em
mdia, relativamente ao produto nacional, estamos perante o conceito de produto
nacional per capita, que calculado, dividindo o total dos bens e servios
produzidos ou criados pelo nmero de habitantes. Normalmente, alis, o valor a que
a cincia econmica se reconduz a de produto interno per capita. Em Portugal,
sabendo que o PIB em 2005 foi de cerca de 147 mil milhes de Euros, o PIB pc foi
de cerca de 14 mil Euros.
Em suma, Produto Nacional, exigindo as correces e as cautelas que analismos,
o valor monetrio do conjunto dos bens e servios criados numa economia, durante
um perodo considerado.
4. Tendo j visto a ptica do produto, importa olhar agora as perspectivas da
despesa e da receita. Comecemos pelas despesas, trata-se de medir o fluxo de bens e
servios, procurando-o porta de casa dos seus utilizadores.
A Despesa Nacional (DN) reporta-se aquisio de bens e servios e vai exigir a
separao por tipo de utilizao - consumo (C), investimento (I) e despesa do
Estado (G). Esta despesa do Estado envolve quer o consumo quer o investimento,
sendo autonomizada em razo do facto de estarmos perante o mais relevante e
influente dos sujeitos econmicos.
A Despesa Nacional ser, assim, igual soma de C + I + G. No entanto, as
economias no so fechadas, antes se relacionando permanentemente com o
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Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
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mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
a) Quanto ao valor nominal - equivalente ao valor facial dos passivos. Assim, igual
ao montante (contratualmente acordado) que as administraes pblicas tero de
reembolsar aos credores no vencimento. Em princpio, os juros vencidos sobre um
passivo no so levados em conta na valorizao do mesmo. Deve, contudo,
precisar-se, entre outras questes: (1) que os derivados financeiros no so includos
na dvida pblica, uma vez que no h qualquer valor nominal idntico ao dos
outros instrumentos de dvida; (2) na base da especializao econmica, os juros so
registados quando se vencem. Assim, quer sejam ou no efectivamente pagos, os
juros vencidos afectam a capacidade/necessidade lquida de financiamento.
Por seu lado, no conceito de dvida pblica constante do Protocolo dos Dfices
Excessivos (pelo valor nominal, no incluindo juros vencidos), pode divergir,
quanto a determinados aspectos, porquanto, a ttulo exemplificativo, os juros
devidos mas no pagos devem ser registados em outros crditos (F.79), enquanto
no forem pagos (SEC 95, ponto 5.131) e os juros de mora em Outros dbitos no
so tidos em conta na dvida pblica.
Recorde-se ainda que, por razes prticas de medio, os outros dbitos (AF.7,
incluindo crditos comerciais) no so actualmente levados em conta na dvida
pblica e que a dvida pblica tem de ser consolidada: os passivos cujos activos
financeiros correspondentes so detidos pelos subsectores das administraes
pblicas tm de ser eliminados do clculo.
b) Quanto ao valor da dvida em moeda estrangeira Os passivos expressos em
moedas estrangeiras devem ser convertidos na moeda nacional taxa de cmbio
representativa do mercado em vigor no ltimo dia til de cada ano.
Contudo, a reviso do Regulamento n. 3605/93 do Conselho introduz uma
excepo para os passivos em que o risco cambial coberto ou modificado atravs
de acordos contratuais. Estes passivos sero convertidos em moeda nacional taxa
acordada nesses contratos. Esta taxa resulta dos montantes das moedas trocadas.
Isto aplica-se igualmente a acordos envolvendo taxas de cmbio entre moedas
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mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
Ordenamento interno
Ordenamento comunitrio
Activos + Passivos
SEC95
Passivos
coerncia com o dissmos no artigo 14., entendemos que o respeito pelo Plano se
cinge s linhas orientadores ou s directrizes normativas contidas na Lei das
Grandes Opes do Plano), o qual, por sua vez, est subordinado s obrigaes de
convergncia e estabilidade impostas pela UE.
14. Podemos concretizar a programao financeira plurianual em vrios planos, a
saber:
(a) mbito subjectivo: a programao plurianual aplica-se apenas s entidades
abrangidas pelo Oramento do Estado, sendo obrigatria em relao s despesas de
investimento de todos os oramentos do Oramento do Estado, exceptuadas as
relativas a passivos financeiros (artigo 18., n. 3, alnea a)); s despesas de
investimento co-financiadas por fundos comunitrios (artigo 18., n. 3, alnea b)); s
despesas correspondentes s leis de programao militar ou quaisquer outras
despesas de programao (artigo 18., n. 3, alnea c)). Quanto s demais despesas
no previstas no n. 3, entende-se que podem ser facultativamente objecto de
programas oramentais (isto, alis, parece ser o que se retira dos artigos 8., n. 3, e
18., n.s 1 e 2 da LEO).
(b) Durao a durao dos programas no est definida pela LEO. O que significa
que esta ter de ser definida pelo decisor oramental, sendo que os programas tm
tido uma durao de 3 a 5 anos (o ano inicial corresponde ao ano econmico a que
corresponde o oramento, depois contam-se alm desse mais os dois seguintes,
juntando-se-lhes a rubrica anos seguintes). A anlise dos mapas oramentais dos
ltimos anos, leva-nos a pensar que a programao plurianual obedece ao uso da
tcnica da programao deslizante, na medida em que no definido um horizonte
temporal rgido ou fechado e em que em cada ano se estabelece uma programao
para anos seguintes, sendo que em cada ano, h um que sai do horizonte e outro
que entra.
(c) Fora jurdica o programa vinculativo no ano oramental respectivo e
indicativo para os restantes. Note-se, porm, que, mesmo quando a lei prev a
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citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
3. Por outro lado, e como j se disse atrs, no artigo 15., o plano, no quadro
constitucional actual deve ser entendido com um enfoque especial no desempenho,
na capacidade de responder pelas contas, em detrimento da legalidade. Da a
necessidade de distinguir a mera planificao (prpria de economias socialistas) do
planeamento, mais amplo, e actualmente reconduzvel denominada accountability.
4. O relatrio de orientao da poltica oramental, que vem dar cumprimento ao
estipulado no n. 3 do destina-se a apoiar a discusso na Assembleia da Repblica, a
ocorrer em Maio de cada ano, sobre a orientao da poltica oramental. O principal
valor acrescentado deste documento , porventura, a anlise da execuo
oramental, no curto prazo, isto , do ano transacto, como parte do processo de
consolidao das contas pblicas no contexto da Unio Europeia, dado que vez que
as perspectivas de mdio prazo so definidas periodicamente na actualizao do
Programa de Estabilidade e Crescimento, no final de Dezembro de cada ano. Quer
isto significar que h uma zona de sobreposio entre a alnea f) do n. 3 e o artigo
61., a necessitar de articulao administrativa, enquanto no for clarificada a
separao temtica.
5. Ponderado este elemento restritivo, a estrutura do relatrio da orientao da
poltica oramental, tem-se concentrado, especialmente em trs partes: (1) a situao
oramental portuguesa no contexto da Unio Europeia (alneas a) e b) do n. 3); (2)
evoluo macroeconmica recente e perspectivas (alnea c) do n. 3); (3) finanas
pblicas nacionais (alneas d), e) e f) do n. 3).
6. A anlise da situao oramental portuguesa no contexto da Unio Europeia
passa, fundamentalmente, pela apresentao dos valores comparados dos dfices
globais e dos dfices estruturais nos pases da rea do euro com Procedimento de
Dfices Excessivos em curso, caso isso acontea. A distino entre os chamados
dfices globais e estruturais, est no facto de este ltimo ser ajustado ao ciclo
econmico, excluindo todas as medidas extraordinrias.
RECEITA CORRENTE
Receita Fiscal
Contribuies Sociais
das quais: Contrib. Sociais Efectivas
Outra Receita Corrente
DESPESA CORRENTE
Consumo Intermdio
Despesas com Pessoal
Prestaes Sociais
Juros
Subsdios
Outra Despesa Corrente
Poupana Bruta
RECEITA DE CAPITAL
RECEITA TOTAL
DESPESA DE CAPITAL
Formao Bruta de Capital Fixo
Outra Despesa de Capital
DESPESA TOTAL
Capacidade(+)/
RECEITA CORRENTE
Impostos s/Produo e Importao
Impostos correntes s/Rend.e
Contribuies Sociais
Outra Receita Corrente
DESPESA CORRENTE
Consumo Intermdio
Despesas com Pessoal
Prestaes Sociais
Juros
Subsdios
Outra Despesa Corrente
TRANSFERNCIAS DE CAPITAL
RECEITA TOTAL
DESPESA DE CAPITAL
DESPESA TOTAL
Capacidade(+)/Necessidade
Outros Indicadores:
Consumo Pblico
Despesa Primria
Despesa Corrente Primria
Carga Fiscal
saldo primrio deve ser igual ao valor da dvida pblica, ambos reportados ao
momento presente.
c) O RPB (required primary balance) um indicador baseado no S2 e mede a
mdia do saldo primrio ciclicamente ajustado durante os primeiros cinco
anos da projeco que garante, no mnimo, que a restrio oramental intertemporal do Estado seja satisfeita.
14. Finalmente, dedica-se um captulo s instituies, processos e regras
oramentais, com especial relevncia dada ao processo e elaborao do Oramento
do Estado e s regras oramentais de tipo numrico. Quanto ao processo e
elaborao do Oramento do Estado, remete-se para o que se disse anteriormente, a
propsito do procedimento originrio e derivado oramental. A propsito das
regras oramentais de tipo numrico, consultar a anotao ao artigo 83..
Procedimento
Iniciativa
Emenda
Originrio
Derivado
Governo
38./49.)
pelo rei e pelas duas Cmaras, requerendo todas as leis conformidade do rei e das
duas Cmaras. Apesar disso, Bismarck fez aprovar o Oramento apenas na Cmara
alta, de modo inconstitucional, e o rei convocou novas eleies para Outubro de
1863, de que resultou nova vitria da oposio ao governo. O impasse durou at
1866, a reforma do exrcito continuou e a Prssia venceu as guerras contra a
Dinamarca e contra a ustria. Foram as vitrias militares, a mobilizao da opinio
pblica e a confirmao de que a reforma do exrcito era fundamental, sobretudo
depois da Paz de Sadova (Julho de 1866) que permitiram sair do impasse. E uma vez
que as despesas feitas em seis anos no eram constitucionais, o monarca imps a
apresentao de uma Bill de Indemnidade, pela qual as Cmaras legitimaram as
despesas realizadas. Tratou-se de um mero expediente, para que o Parlamento no
sasse do processo com a sua legitimidade ferida. O monarca no deu razo a
Bismarck, mas permitiu que o seu ponto de vista prevalecesse.
4. Paul Laband considerou haver uma incoerncia dogmtica na Constituio
prussiana e que o regime constitucional apenas pretendia estabelecer o controlo dos
actos legislativos pelo parlamento e pelo executivo. No entanto, o Oramento no
era uma lei material, pois nem era inovadora nem beneficiava de verdadeira eficcia
externa, antes sendo uma mera previso financeira. E foi assim que Laband, para
proteger a legitimidade da Coroa e do governo, desvalorizou as consequncias
jurdico-constitucionais da aprovao parlamentar atempada do Oramento. O
parlamento no deveria bloquear o funcionamento do Estado, j que, em ltima
anlise, a responsabilidade da conduo dos negcios pblicos cabia ao governo.
Recusando o carcter de lei material ao Oramento, Laband consagrou a concepo
segundo a qual se o Oramento previsional no pudesse ser aprovado, bastaria um
Oramento rectificativo, aprovado a posteriori. Este Oramento rectificativo no
teria, porm, carcter de Bill de Indemnidade, a ter lugar no exerccio de
competncias materialmente legislativas. H, no entanto, uma contradio na tese de
Laband: que se este sustenta a possibilidade de o governo contornar a falta de
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Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
relao s receitas, e uma vez que a execuo oramental por duodcimos apenas se
aplica s despesas pblicas. De facto, nada se dizia sobre a autorizao concedida ao
Governo para cobrar receitas. Em 1978 isso ficou clarificado, devendo hoje
entender-se que o artigo 15. da presente lei consagra uma prorrogao automtica
da autorizao parlamentar extensiva para alm do final do ano, altura em que,
normalmente, caducaria a citada autorizao. Pretende-se, afinal, evitar, deste modo,
uma perturbao no normal funcionamento do Estado em virtude da inexistncia de
Oramento.
9. Apesar de a autorizao se renovar automaticamente, isso no significa que o
Oramento continue em vigor de forma automtica para alm de 31 de Dezembro.
Com efeito, torna-se indispensvel que o Governo estabelea por Decreto-lei o
regime oramental transitrio para o ano em causa (v.g. D. L. 493/82 de 31 de
Dezembro): limite oramental das despesas pblicas; condicionamentos gerais
realizao de despesas; classificao de despesas; transio de servios; novos
servios e novas verbas, etc..
decorria entre 15 de Fevereiro e 30 de Junho de cada ano (de acordo com o sistema
que vigorou entre 1834-35 e 1934-35). Na verdade, originariamente o oramento
rectificado vinha corrigir o oramento que estava em vigor em 1 de Julho de cada
ano. No obstante, a pratica portuguesa tem incorrectamente denominado o
oramento alterado como oramento rectificado (ou rectificativo), tendo por base
este tradicional distino. No entanto o regime actual no torna obrigatria a
referida rectificao, sendo que as alteraes, a existirem, seguem um regime um
tanto ou quanto diferente do procedimento originrio, ressalvadas as excepes
deste captulo.
6. Quanto ao n. 6, prev-se que, excepcionalmente,- e nos termos expressos na lei se utilizem saldos de dotaes de anos anteriores, bem como que se realizem
despesas que tenham compensao em receitas.
IV A execuo oramental
1. Refere-se aqui expressamente o "poder de execuo oramental". que compete ao
Governo, por contraposio ao que se deve designar como "poder . de aprovao
oramental", cometido Assembleia da Repblica. Cabe ao Executivo adoptar as
medidas necessrias a uma adequada execuo do Oramento do Estado. Neste
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prticas.
19. Quanto sada de verbas, esta feita atravs dos meios de pagamento do
tesouro (art. 24), e estes obedecem ao disposto no artigo 15.. Esta movimentao
depende de autorizao do Director Geral (art. 25.) e pode estar associada a
restituies e reembolsos (art. 26), nos casos em que o clculo do imposto ou
receita tenham sido indevidamente efectuados ou cobrados.
20. So quatro as reas relevantes na anlise dos procedimentos a adoptar pelo
Tesouro, no mbito da execuo oramental: (A) Gesto da Tesouraria; (B)
Prestao de Servios Bancrios; (C) Contas Institucionais; (D) Rede de Cobranas
do Estado (RCE).
21. A gesto de tesouraria uma da actividade de topo, que abrange a previso dos
saldos de tesouraria (a curto, mdio e longo prazo) o acompanhamento, execuo e
controlo dirio dos pagamentos/recebimentos na Tesouraria Central do Estado,
bem como a rendibilizao dos fundos disponveis tendo em considerao o
executado e saldos previsionais de tesouraria.
22. Na sequncia das funes de Banco do Estado que foram atribudas ao Tesouro,
de salientar a implementao do Sistema de Homebanking do Tesouro. Neste
campo, destacam-se os seguintes organismos utilizadores: os servios e fundos
autnomos, os servios integrados e as entidades pblicas empresariais que com
carcter de obrigatoriedade (DL n 191/99, de 5 de Junho e Lei n 60- A/2005, de
30 de Dezembro) devem dispor de contas abertas nesta Direco-Geral, atravs das
quais promovem as respectivas operaes de cobrana e pagamento e onde mantm
depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria. Para tal so abertas
contas em nome destas entidades, com caractersticas prprias.
Nas contas dos servios integrados, a regra geral para a movimentao destas
implica que os valores recebidos devem ser contabilizados em receita oramental, no
ano econmico em que foram arrecadados, pelo ltimo servio beneficirio com
expresso oramental. Podem, igualmente, ser abertas Contas Descaracterizadas,
para um servio integrado, ou seja, contas cuja movimentao no se restringe a
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Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
sadas para outras contas no Tesouro: (A) quando devidamente autorizadas por
despacho do Director-Geral do Oramento; (B) quando os servios integrados no
dispem de SIC, necessrio ao adequado cumprimento do Princpio de Unidade da
Tesouraria do Estado (Marinha, Fora Area, Exrcito, Escolas,...).
Numerrio
Cheques
Receitas gerais
TEI
Transferncia do Exterior
Outras contas
no Tesouro
Multibanco
Fluxo Financeiro
Classificao
V O controlo oramental
1. Consagra o artigo 58. da LEO a Fiscalizao administrativa e jurisdicional da
execuo do Oramento do Estado.
A fiscalizao administrativa, compete prpria entidade responsvel pela realizao
da despesa (ou pela liquidao da receita) - bem como a entidades que lhe sejam
hierarquicamente superiores e de tutela, a orgos gerais de inspeco e controlo
administrativo, e Direco Geral da Contabilidade Pblica, atravs das respectivas
delegaes junto dos Ministrios. Tal tipo de fiscalizao est virada sobretudo para
aspectos de legalidade e cabimento oramental e realizada a priori". A fiscalizao
administrativa feita fundamentalmente pela D.G. da Contabilidade Pblica - qual
compete, de acordo com o artigo 1. do D.L. 499/79 de 22 de Dezembro,
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mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
O Tribunal de Contas tem, assim, funes diversas que vo desde a capacidade para
fazer apreciaes nos vrios domnios das Finanas Pblicas e do Direito
Oramental at ao exerccio de diversos tipos de fiscalizao (prvia, concomitante e
sucessiva) e aplicao de sanes que a lei manda aplicar em resultado do
apuramento de responsabilidades financeiras, em sentido estrito.
Alm do mais, o Tribunal pode formular recomendaes em ordem a serem
supridas as deficincias da gesto oramental, tesouraria, dvida pblica e
patrimnio, bem como da organizao e financiamento dos servios.
6. Num momento em que a disciplina oramental e o rigor nas finanas pblicas
esto na ordem do dia, at em razo da existncia da Unio Econmica e Monetria,
fcil de compreender que a instituio suprema de Contabilidade dos dinheiros
pblicos esteja no centro do esforo nacional de equilbrio das contas pblicas.
Independentemente da existncia ou no de compromissos europeus em matria de
finanas pblicas, os cidados tm o direito a ser informados acerca da utilizao
dos dinheiros pblicos e a saber que quem no cumpre com as regras e normas em
vigor alvo de sanes ou, pelo menos, de recomendaes claras no sentido da
correco e do aperfeioamento dos procedimentos, dos mtodos e do
funcionamento dos servios pblicos.
Perante a necessidade de ver assegurada a disciplina financeira e oramental e de
garantir o rigor e a transparncia na gesto dos dinheiros pblicos, o Tribunal est
confrontado com desafios diversos e complexos devidos s novas formas de gesto
de servios pblicos, transformao do Estado social num Estado regulador,
adopo pela Administrao Pblica de formas jurdico-privadas de actuao, bem
como s exigncias de qualidade acrescida das despesas pblicas. Do mesmo modo,
quanto receita pblica h novas obrigaes visando a regularidade, a eficincia, a
justia, a certeza, a previsibilidade e sobretudo a simplicidade e compreensibilidade
do sistema fiscal para o contribuinte comum. Nesse sentido o Tribunal no pode
deixar de ter uma actuao quotidiana que visa contrariar a imprevisibilidade,
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comentrios desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME
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Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem ser, em caso algum, objecto de cpia ou
citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no
mbito da cadeira de Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa e sem o acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas
prticas.
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tem como fundamento a reintegrao da Fazenda Nacional pelo valor em que foi
lesada, envolvendo os valores objecto da leso, no o prejuzo causado, e
abrangendo, eventualmente, a reintegrao (reposio) e a punio (multa). Estamos
perante o julgamento de contas ou a prestao de contas, pelo que a prova sobre o
modo como foram utilizados os dinheiros pblicos cabe a quem tem a seu cargo a
respectiva utilizao (como no caso do fiel depositrio).
7. Quanto s responsabilidades criminal, civil e disciplinar, quando o Tribunal de
Contas toma conhecimento de que pode haver lugar a elas, deve encaminhar os
elementos indiciatrios ou probatrios para os tribunais criminal e cvel,
respectivamente, e para entidade que detenha o poder disciplinar.
Os titulares de cargos polticos respondem financeira, civil e criminalmente pelos
actos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das suas funes de
execuo oramental, nos termos da constituio e demais legislao aplicvel, a
qual tipifica as infraces criminais e financeiras, bem como as respectivas sanes,
conforme sejam ou no cometidas com dolo - assim prev o n 1 do Art 70 desta
lei.
Por sua vez, o n 2 do mesmo artigo estabelece que os funcionrios e agentes so
responsveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus actos e omisses
de que resulte violao das normas de execuo oramental, nos termos do Art
271 da Constituio e demais legislao aplicvel. Recorde-se que o princpio da
responsabilidade dos funcionrios e agentes, previsto no Art 271 da CRP, foi
objecto de clarificao na reviso constitucional de 1989, quando se acrescentou um
inciso, segundo o qual as aces ou omisses, de que resulte violao dos direitos ou
interesses legalmente protegidos dos cidados, para serem relevantes, tero de ser
praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio.
8. O Tribunal de Contas julga e efectiva responsabilidades financeiras
sancionatrias ou reintegratrias - mediante processo de julgamento de contas,
fixao de dbitos e declarao de impossibilidade de julgamento e ainda de multa
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as
entidades
que
utilizem
ou
beneficiem
de
fundos
pblicos,
das despesas pblicas, atravs do pagamento de tributos, que obriga a uma defesa
especialmente rigorosa dos dinheiros e valores pblicos.
12. A responsabilidade financeira pessoal (solidria ou subsidiria), no recaindo
sobre rgos ou servios. A obrigao de repor dinheiros gastos de modo ilegal ou
irregular constitui a forma mais comum de efectivao da responsabilidade
financeira. Segundo o Art 59, n 1 da Lei n 98/97, de 26 de Agosto: nos casos de
alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e ainda de pagamentos indevidos,
pode o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor as importncias
abrangidas pela infraco, sem prejuzo de qualquer outro tipo de responsabilidade
em que o mesmo possa incorrer. Esto, assim, em causa, nos termos deste preceito
legal, trs situaes: alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e pagamentos
indevidos. Mas pode, ainda o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor
todas as importncias no arrecadadas em prejuzo do errio pblico nos casos de
prtica, autorizao ou sancionamento doloso que impliquem a no liquidao,
cobrana ou entrega de receitas em violao das normas legais aplicveis.
13. A efectivao da responsabilidade feita por sentena condenatria do Tribunal
de Contas, proferida em colectivo e com respeito pelo princpio do contraditrio
(Arts 13 e 79 da Lei n 98/97). O Tribunal pode relevar ou reduzir a
responsabilidade financeira quando se verifique negligncia, devendo fazer constar
da deciso as razes justificativas da reduo ou relevao (Art 64 n 2 da Lei
98/97).
14. A responsabilidade recai sobre o agente ou agentes da aco (Art 61 n 1 da
Lei 98/97), ou seja, sobre a pessoa a quem o facto ilcito imputvel e,
subsidiariamente, sobre os membros dos rgos de gesto administrativa e
financeira ou equiparados, exactores dos servios, organismos e outras entidades
sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando por
permisso ou ordem sua, o agente tiver praticado o facto sem se verificar a falta ou
impedimento daquele a que pertenciam as correspondentes funes; quando por
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