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2. ANTECEDENTES DE
CONSTITUYENTE
LA
CONSTITUCIN.
EL
PROCESO
junio de 1969, fue designado sucesor en la Jefatura del Estado, a ttulo de Rey, y para el
supuesto de muerte, renuncia o incapacidad del general Franco, don Juan Carlos de
Borbn. Un segundo aspecto de las Leyes Fundamentales se refera a la rigidez de su
reforma, para la que se requera un procedimiento agravado, que inclua el referndum
popular, adems de la aprobacin por parte de las Cortes, no elegidas
democrticamente.
b) La reforma poltica. La muerte del general Franco, el 20 de noviembre de 1975, supuso
la proclamacin como Rey del sucesor, bajo el nombre de Don Juan Carlos I, y poco
despus (julio de 1976) la formacin de un Gobierno presidido por Adolfo Surez
Gonzlez, y designado segn la legislacin vigente; Gobierno que envi, en octubre de
1976, a las Cortes un proyecto de Ley para la Reforma poltica, que fue aprobado por
las Cortes, y, posteriormente, y segn todos los requisitos exigidos por las Leyes
Fundamentales (sealadamente la Ley de Sucesin) sometido a referndum. Esta Ley
para la Reforma poltica represent una notable alteracin de las Leyes Fundamentales:
sin introducir ella misma un sistema democrtico-constitucional, haca posible la
creacin de ste. La Ley para la Reforma poltica (L. 1/1977, de 4 de enero) era muy
corta (cinco artculos, tres disposiciones transitorias, una disposicin final) y vena,
esencialmente, a regular dos cuestiones bsicas para la transicin a la democracia:
Por un lado, reformaba el sistema institucional, creando unas Cortes
bicamerales, elegidas por sufragio universal, directo y secreto, a quienes se confiaba el
poder legislativo (arts. 1 y 2).
Por otro lado, la LRP estableca (art. 3) un procedimiento de reforma
constitucional, que requera la intervencin de las Cortes y el posterior referndum
popular.
La ley se incardinaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposicin
final la defina expresamente como Ley fundamental) pero difera radicalmente en su
espritu de ese ordenamiento: reconoca los derechos fundamentales de la persona como
inviolables (art. 1) confera la potestad legislativa en exclusiva a la representacin
popular (art. 2) y prevea un sistema electoral inspirado en principios democrticos y de
representacin proporcional.
Una vez aprobada la LRP, diversas normas hicieron posible el ejercicio de las
libertades de reunin, asociacin, sindicacin y huelga, entre otras: y el Real Decretoley 20/1977, de 18 de marzo, regul el procedimiento para la eleccin de las Cortes,
eleccin que se llev a cabo el 15 de junio de 1977, en las primeras elecciones libres
desde febrero de 1936.
c) El proceso constituyente. Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redaccin de
una Constitucin. La LRP ofreca la posibilidad de que la iniciativa de la reforma
constitucional correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados. Esta ltima
opcin fue la elegida. La Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas
del Congreso de los Diputados nombr una ponencia de siete diputados, que elabor un
anteproyecto de Constitucin. Este fue discutido en la comisin citada, y,
posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A continuacin,
se procedi al examen del texto del Congreso por la Comisin Constitucional del
Senado, y el Pleno del mismo rgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el
Congreso y el aprobado por el Senado hicieron necesaria (de acuerdo con las
previsiones de la LRP) la intervencin de una Comisin Mixta Congreso-Senado, que
elabor un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos Cmaras. Sometido
CONSTITUYENTE
EN
EL
uno de los poderes pblicos, y, en ocasiones, precisa algunas de las tareas que deben
realizar: as, prev la promulgacin de una ley electoral (art. 68) o la presentacin y
discusin del Presupuesto cada ao (art. 134). Pero la Constitucin no instruye al
legislador o al poder ejecutivo sobre la orientacin que deben asumir sus actuaciones, o
las directivas polticas a seguir. Ello implica que los poderes pblicos no desarrollan
la Constitucin, en el sentido de actualizar o concretar unos mandatos polticos. La
Constitucin, por el contrario, parte del pluralismo poltico (art. 1.1) como valor
superior, lo que supone admitir la pluralidad de concepciones de la sociedad, de los
fines a cumplir por los poderes pblicos, y de las vas para obtener esos fines.
Ello no significa que la Constitucin no contenga declaraciones de determinados
objetivos como valiosos, y prevea, por tanto, su consecucin por los poderes pblicos:
tal sera el caso de muchos de los preceptos del Captulo Tercero del Ttulo Primero (De
los principios rectores de la poltica social y econmica). Pero ha de tenerse en cuenta
que tales preceptos, que contienen normas con fuerza vinculante, estn formulados con
un nivel de generalidad que permite una amplia pluralidad de opciones para la
consecucin o defensa de los objetivos all previstos (progreso social y econmico,
retorno de los trabajadores en el extranjero, acceso a la cultura, promocin de la
ciencia). En este sentido, estas disposiciones aparecen, sobre todo, no como un
programa poltico, sino como la afirmacin de unos valores mantenidos por la
Constitucin, y que se traducen en objetivos que se definen como comunes a todas las
opciones polticas.
Lo que significa el carcter fundamental de la Constitucin es que sus mandatos
quedan fuera de la disponibilidad de las fuerzas polticas, esto es, que no son alterables
o modificables por los poderes pblicos en su actuacin ordinaria. En este sentido, los
preceptos constitucionales son bsicos, en cuanto inatacables. Por ello, los mandatos de
la Constitucin han de entenderse tambin como lmites a los poderes del Estado. En el
transcurso de la vida poltica, las diversas fuerzas o corrientes de opinin podrn
establecer sus programas, afectando a los ms diversos aspectos de la vida de la
comunidad y del individuo (economa, educacin, defensa, comunicaciones, etc.) y, si
obtienen el poder, poner en la prctica esos programas, que, debe insistirse, no vienen
previstos en la Constitucin, ni obviamente, podran serlo. Pero la Constitucin
establece unos lmites, intocables por la accin poltica (excepto que se reforme la
Constitucin), lmites resultado del proceso constituyente y del acuerdo nacional que
representa, como expresin de las reglas del juego. El carcter jurdico de la
Constitucin como norma (y no como exhortacin, programa o manifiesto) se traduce
en que establece mandatos identificables y concretos, cuya contravencin es sancionada
por rganos con competencia expresa para ello. La Constitucin, pues, no es un
programa poltico, sino un marco jurdico normativo, dentro de cuyos lmites se mueven
(libremente) las fuerzas polticas y sociales, y lo que ha de tenerse en cuenta tambin los
poderes pblicos, en el mbito de sus competencias.
Estos lmites, expresin del carcter fundamental de la Constitucin, son de
diversos tipos: formales, materiales y genrico-valorativos. En algunos casos, se trata de
limitaciones formales: para adoptar una determinada decisin se requiere seguir un
procedimiento especfico, y slo dentro de l tal decisin ser vlida. Por ejemplo, la ley
electoral ha de aprobarse mediante el procedimiento previsto en el art. 81 de la CE; o la
ley de presupuestos, mediante el procedimiento del artculo 134. Otros lmites son de
carcter material, en el sentido de que la Constitucin establece un contenido intocable
de una institucin o derecho: as, el art. 15 prohbe radicalmente la tortura como
contraria al derecho a la integridad fsica: y el art. 68 establece como circunscripcin
electoral la provincia, elemento pues indisponible del sistema electoral para el Congreso
de los Diputados.
Tales lmites, formales o materiales, varan considerablemente, segn las
materias de que se trate. En algunos supuestos, la Constitucin disciplina una materia
con cierto detalle, de tal manera que el mbito de libertad del legislador es reducido. Tal
sera, por ejemplo, el caso de la ley electoral: la Constitucin prev, no slo el
procedimiento a seguir para su aprobacin (ley orgnica) sino tambin los aspectos
esenciales del rgimen electoral (nmeros mximo y mnimo de Diputados,
circunscripcin electoral, sistema proporcional, causas de inelegibilidad e
incompatibilidad). En otros supuestos, por el contrario, la Constitucin se limita a una
regulacin sucinta, que deja una amplia libertad de configuracin al legislador: as, por
ejemplo, en el caso del derecho de fundacin (art. 34) o el rgimen jurdico de los
Colegios profesionales (art. 36).
Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la Constitucin viene a imponer tambin
unos lmites genricos a la accin de los poderes pblicos (incluyendo al legislador): los
lmites derivados del respeto a una serie de valores y principios que se expresan en
abstracto en la Constitucin, sin relacin inmediata con una institucin o derecho
concreto, pero que participan del carcter fundamental de la Constitucin y de las
propiedades que se asocian a ese carcter fundamental. En efecto, la Constitucin no se
limita a regular una serie de derechos e instituciones, sino que pretende ser elemento
bsico de todo el ordenamiento jurdico. En consecuencia, establece mandatos
aplicables, no slo a las instituciones diseadas en la Constitucin, sino a todos los
aspectos presentes y futuros del ordenamiento. Ello se lleva a cabo mediante la
definicin de un conjunto de valores y principios.
5. LA CONSTITUCIN COMO SISTEMA DE VALORES
La Constitucin no consiste en un conjunto de regulaciones inconexas de
instituciones pblicas y derechos individuales, yuxtapuestas en su texto normativo, sin
relacin entre ellas. Por el contrario, y siguiendo en esto la tradicin del
constitucionalismo, viene a representar una toma de posicin valorativa, que se refleja
en sus disposiciones concretas. Es decir, que la Constitucin es un conjunto coherente
de preceptos; y esta coherencia deriva de que sus mandatos responden a unos criterios
comunes ordenadores.
La Constitucin no es una norma neutra, en el sentido de instaurar
procedimientos que puedan orientarse a cualquier fin. Si bien no establece, como se vio,
un programa poltico, ni se adscribe a una de las mltiples ideologas de la poca
(liberalismo, conservadurismo, socialismo, ecologismo, etc.), s que responde a una
concepcin valorativa de la vida social, y viene a instaurar un marco bsico de
principios que han de conformar la convivencia. En este sentido, la Constitucin va ms
all de las regulaciones concretas que contiene, y sienta unas lneas directrices que han
de ser respetadas por todo el ordenamiento, incluso en aquellos aspectos no tratados por
las normas constitucionales.
Ello explica que la Constitucin contenga, no slo mandatos especficos, sino
tambin declaraciones de tipo general y omnicomprensivo: as, en el art. 1.1 al sentar
que el Estado espaol propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico
la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico; y declaraciones similares
pueden encontrarse en los arts. 9 y 10, entre otros, donde se garantiza la seguridad
jurdica y la responsabilidad de los poderes pblicos (art. 9) y se afirma la dignidad de
la persona y los derechos inviolables que le son inherentes como fundamento del orden
poltico y de la paz social (art. 10).
Estas afirmaciones no pueden considerarse como meras clusulas retricas o de
estilo, o como simples manifestaciones, no vinculantes, de buenos propsitos. Se
encuentran incluidas en un texto normativo, con voluntad de eficacia jurdica, y son
predicables de los artculos que las contienen aquellas disposiciones de la misma
Constitucin que la establecen como norma vinculante. El art. 9.1 de la CE sujeta a los
ciudadanos y a los poderes pblicos a la Constitucin, sin excepcionar clusula alguna
de sta. La disposicin derogatoria, apartado 3, proclama que quedan derogadas
cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitucin sin excluir lo
establecido en artculos como el 7, 1.1, 9.3 10.1, entre otros. Estos artculos se ven
protegidos, como los dems, por el procedimiento agravado de reforma constitucional;
igualmente, toda ley que se oponga a los preceptos constitucionales en que se contienen
esas afirmaciones, podr ser declarada inconstitucional.
La proclamacin de la existencia de unos criterios inspiradores del
ordenamiento, tiene, pues, consecuencias jurdicas, y supone, por tanto, como las dems
normas constitucionales, la fijacin de unos elementos bsicos, indisponibles para los
poderes pblicos, incluido el legislador, y cuya garanta corresponde a los Tribunales.
Para designar estos criterios generales o lneas directrices, la Constitucin
emplea trminos como valores (art. 1.1: Espaa () propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
poltico) y principios (arts. 9.3; 27.2; 103; 117.5, entre otros). En algn caso, estos
criterios se consideran aplicables a todo el ordenamiento (as, art. 1.1) mientras que en
otros se predica de ellos una aplicabilidad ms reducida: a la accin de los poderes
pblicos (art. 9.3) al mbito de la Administracin (art. 103) o al poder judicial (art.
117.5). En forma general, puede afirmarse que los valores consagrados en la
Constitucin (libertad, justicia, igualdad, pluralismo poltico) tienen un contenido ms
abstracto, mientras que los principios tienen una ms acusada dimensin jurdica y
una mayor concrecin (legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas, art.9.3;
descentralizacin, desconcentracin, art. 103). Pero, en todo caso, se trata de cnones o
criterios materiales, que pretenden orientar e inspirar el ordenamiento, y que participan
de la fuerza vinculante de la Constitucin. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional no ha vacilado en utilizar las formulaciones constitucionales de
principios y valores para interpretar el sentido de los mandatos de la Constitucin e
incluso para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas (STC 132/89,
caso Cmaras Agrarias; STC 179/94, caso Cmaras de Industria), y ha venido a ratificar
esta fuerza vinculante de los valores constitucionales que forman un sistema de valores
cuya observancia requiere una interpretacin finalista de la norma fundamental (STC
18/81, caso Blanco c. Gobierno Civil de Barcelona). Este sistema axiolgico que
constituye los fundamentos materiales del ordenamiento jurdico entero (voto
particular a STC 5/81, caso Estatuto de Centros) impone que las normas, tanto
constitucionales como de otro orden, sean interpretadas de forma que no colisionen con
los valores superiores, y, por el contrario, promuevan su realizacin. De entre las varias
interpretaciones posibles de una norma, por tanto, resultar constitucionalmente correcta
la que responda a los valores consagrados por el texto fundamental.
La introduccin de estos valores y principios constitucionales ha planteado el
problema de si, con ello, no se vienen a establecer, en lugar de normas de significado
claro y unvoco, unos cnones de constitucionalidad imprecisos, cambiantes y sujetos a
la voluntad de los intrpretes. Qu debe entenderse por libertad y justicia? No se
corre el riesgo de que esos valores superiores se interpreten de forma distinta, segn