Cmara de Diputados

H. Congreso de la Unin

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

CEFP/058/2007

MANUAL DE
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA
FEDERACIN

Serie de Cuadernos de Finanzas Pblicas 2007

PALACIO LEGISLATIVO DE SAN LZARO, OCTUBRE DE 2007

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

NDICE
Presentacin

...

El marco de la poltica fiscal ....

Importancia de la poltica fiscal .. ..

Finanzas Pblicas............................................................

Facultades de la Cmara de Diputados en materia de presupuesto pblico ..

Documentos oficiales vinculados al PEF.....

Proceso de Aprobacin del Presupuesto Federal ....

12

Ordenamientos adicionales en la aprobacin del presupuesto federal .

14

Revisin de la Cuenta Pblica

15

.....

El presupuesto pblico ......................................................

17

Ingresos Pblicos

.........................................................

18

...........

19

Gasto Pblico

Balance de las Finanzas Pblicas ..........................................

20

El ciclo del Presupuesto de Egresos de la Federacin .........

23

Formas de Clasificacin del Gasto Pblico

....

24

Estructura programtica del Gasto Pblico

.....

30

..........

31

Los tiempos o calendario del PEF

Gasto Federal Descentralizado .....

32

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

PRESENTACIN
El Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas ha elaborado el presente Manual

del Presupuesto de Egresos de la Federacin, con el propsito de ofrecer a

los miembros y grupos parlamentarios de la H. Cmara de Diputados un material
de consulta que les informe de modo expedito sobre el marco bsico y los
conceptos generales e introductorios del financiamiento pblico, particularmente
en materia del presupuesto de egresos.
Con este documento, el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas1, busca
atender la demanda que existe por conocer acerca de estos temas y que se
manifiesta especialmente al inicio de cada legislatura.
La publicacin del Manual cobra particular relevancia en momentos en que la
nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su
correspondiente Reglamento, al entrar en vigor, han modificado las reglas del
proceso presupuestario.
El Manual del Presupuesto de Egresos de la Federacin describe un
panorama general del proceso presupuestario, su marco jurdico, as como la
estructura y el contenido del propio Presupuesto Federal de Egresos; incluidos los
conceptos generales y los temas necesarios para una visin integral del mismo.
El Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas busca continuar, as, el
cumplimiento de algunas de sus funciones de capacitacin e informacin, y
espera que esta publicacin cumpla cabalmente su cometido.
1 rgano de Apoyo Tcnico, institucional y no partidista cuyo objetivo es aportar elementos que apoyen el desarrollo de las
tareas legislativas de Comisiones, Grupos Parlamentarios y Diputados en materia de Finanzas Pblicas y Economa.

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EL MARCO DE LA POLTICA FISCAL

El mbito propio del anlisis y evaluacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin es la
Poltica Econmica. sta puede ser definida llanamente como las acciones que el gobierno
emprende para inducir o conducir la economa hacia determinados objetivos y metas; decisin que
estar en correspondencia con el grado de intervencin que el Estado asuma realizar sobre la
economa. Para lograr tales propsitos el Estado emplea los componentes e instrumentos de la
poltica econmica.

La poltica econmica se integra por dos partes esenciales: la poltica fiscal y la poltica monetaria.
stas, a su vez, comprenden sus propios componentes y diversos instrumentos para concretar los
objetivos y metas correspondientes. En la siguiente tabla se describe la estructura general de la
poltica econmica.

La poltica fiscal se integra por las polticas de ingresos y gasto, tanto como sus respectivos
instrumentos, para inducir y contribuir al logro de los objetivos de la poltica econmica. A diferencia
de la poltica de ingresos, donde se distinguen dos tipos de instrumentos, la poltica de gasto slo
cuenta con instrumentos de gasto, bajo diferentes modalidades. Dentro de los cuales por su
carcter particular resaltan los subsidios, un tipo especial de erogaciones. Su peculiaridad radica en
que son recursos que se trasladan para que sea un tercero quien realice los ejerza.
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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

IMPORTANCIA DE LA POLTICA FISCAL

La intervencin que el Estado realiza sobre el comportamiento de las variables econmicas, a travs
de la poltica fiscal, va desde una poltica intervencionista hasta una acendrada poltica liberal, en
cualquier caso, tendr un impacto sobre el desarrollo econmico y social de la nacin. Esta
contribucin de la poltica fiscal al logro de los objetivos de poltica econmica revelan la importancia
que la poltica fiscal tiene para un pas.

La poltica fiscal coadyuva a crear las condiciones adecuadas para el incremento del empleo y la
produccin; o bien, si fuera necesario acta para contrarrestar las distorsiones en los mercados, lo
que se refiere a lograr la estabilidad de precios y controlar la inflacin. Adems, mediante las
polticas de ingresos y gasto, el Estado puede actuar para favorecer la distribucin del ingreso, o
compensar los efectos de la concentracin econmica.

As por ejemplo, la exigencia de un impuesto al consumo de bienes y servicios demandados por los
estratos de mayores ingresos, o bien tasas mayores del Impuesto Sobre la Renta para elevados
niveles de ingreso y exenciones para los ms bajos, pueden lograr una cierta redistribucin del
ingreso; y lo mismo ocurre con el cobro de ciertos derechos y tarifas diferenciadas de servicios
pblicos, por ejemplo las tarifas elctricas sesgados a favor de algunos sectores econmicos (v.gr.
industria maquiladora) o grupos sociales (los de menores ingresos), que buscan propiciar la
redistribucin del ingreso.

En contrapartida, los mayores ingresos as obtenidos o de otras fuentes de financiamiento pueden

canalizarse a la provisin de bienes pblicos con el objetivo de redistribuir el ingreso, por ejemplo
mediante la atencin de la demanda de educacin y salud de grupos de bajos ingresos, que no
pueden adquirir los mismos en el mercado.

Sin menoscabo de lo anterior, es oportuno sealar que la redistribucin del ingreso por medio de
polticas tributarias o impositivas enfrenta algunas limitaciones. La experiencia demuestra que
algunos impuestos pueden tener efectos netos regresivos, como es el caso de los impuestos al
consumo, ejemplo el IVA. En tanto que, los impuestos a la renta o al ingreso pueden tener un mayor
impacto redistributivo. Incluso, puede ocurrir lo mismo con el cobro de derechos y tarifas de
servicios pblicos, que an cuando sean diferenciadas, si no se establecen leyes y normas adecuadas
para su cobro, el efecto neto redistributivo puede ser limitado, cuando no francamente regresivo,
pues es posible que grupos sociales y sectores econmicos privilegiados tambin se beneficien.
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Comentarios similares pueden ser hechos respecto a la aplicacin del gasto pblico, en materia de
redistribucin del ingreso. Si bien es cierto que el gasto social puede tener importantes efectos
redistributivos, no menos cierto es al igual que los impuestos al consumo su resultado neto puede
llegar a ser regresivo, cuando no existe una instrumentacin adecuada.

Todo esto en conjunto da una dimensin de la importancia que la poltica fiscal y su adecuada
instrumentacin tienen para el pas. En la medida que se comprende que hoy, desde muchos puntos
de vista, dos de los principales problemas de los pases son la desigualdad y la pobreza, las acciones
que se realizan tendientes a resolver o atemperar la gravedad de estos problemas, resultan de
enorme importancia.

LAS FINANZAS PBLICAS

La poltica fiscal da lugar al campo de las Finanzas Pblicas. stas pueden ser concebidas como el
proceso operativo de la poltica fiscal; e involucra el estudio de las funciones de planeacin,
programacin, presupuesto y evaluacin del financiamiento pblico, as como el registro estadstico
del proceso de recoleccin de ingresos pblicos, sus diferentes fuentes, su administracin y
aplicacin (el gasto), en arreglo a los objetivos de la poltica econmica. El estudio de las Finanzas
Pblicas tambin comprende el anlisis de los impactos polticos y sociales de los ingresos y gastos
pblicos en la federacin, los estados y municipios.

Como parte de las Finanzas Pblicas tambin se desarrollan mtodos para: conocer la efectividad de
la poltica fiscal; conformar la estructura ptima del financiamiento pblico; y ejercer con eficiencia
los recursos pblicos. Por ende, sirven al Estado para orientar en forma eficiente el uso de los
recursos pblicos. La operacin de las finanzas pblicas persigue siempre cumplir con los principios
de eficiencia y equidad al aplicar la poltica fiscal, para regular y/o inducir los procesos de produccin
y distribucin. Adems, las finanzas pblicas permiten conocer la estructura y monto de los ingresos
y gastos pblicos, por medio de lo cual se puede efectuar la evaluacin de la poltica fiscal.

Existen diversas posiciones tericas acerca de las finanzas pblicas, algunas sostienen la primaca del
equilibrio fiscal (igualdad entre ingresos y gastos); en tanto que para otras lo esencial es que sus
resultados impacten el crecimiento econmico, a pesar de la existencia de un dficit en las finanzas
pblicas. Actualmente, en Mxico se asume el postulado del equilibrio fiscal y de la estabilidad como
el de mayor importancia para las finanzas pblicas.

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FACULTADES DE LA CMARA DE DIPUTADOS EN

MATERIA DE PRESUPUESTO PBLICO
El 30 de julio de 2004 se reform el artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), el cual determina las atribuciones que la Cmara de Diputados posee en
materia del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). As, conforme al nuevo texto de la
fraccin IV de este articulo 74, se seala que son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:
1.

La aprobacin anual del presupuesto de egresos de la federacin.

2.

El anlisis y discusin del proyecto de presupuesto, formulado por el poder

Ejecutivo Federal.

3.

Realizar las modificaciones al proyecto de presupuesto, que en su caso hubieran

lugar (posteriores al examen previo y discusin del mismo proyecto).

4.

La aprobacin de las contribuciones que fueran necesarias decretar para cubrir

el presupuesto de egresos. Esta es una facultad que comparte con la Cmara de
Senadores.

5.

La revisin de la Cuenta Pblica del presupuesto aprobado del ao anterior.

DOCUMENTOS OFICIALES VINCULADOS AL PEF

En torno a las facultades de la Cmara de Diputados en materia del presupuesto federal existe un
conjunto de documentos oficiales -adems de la Constitucin- que norman, regulan y establecen los
criterios de distribucin del gasto pblico, a partir de los cuales se elabora el propio documento del
PEF, mismo que provee la informacin presupuestaria anual correspondiente. Estos documentos
condensan las determinantes de la poltica fiscal de gasto.

Anualmente el Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, conforma el Paquete Econmico,

integrado por los documentos fundamentales que determinan los objetivos, directrices, instrumentos
y criterios de definicin de la Poltica Fiscal. Este paquete que es elaborado por la propia SHCP se
halla integrado por:
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i.

Los criterios generales de poltica econmica (CGPE)

ii.

Ley de Ingresos de la Federacin, LIF (Iniciativa).

iii.

Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, DPEF, (Proyecto de Decreto)

iv.

Presupuesto de Egresos de la Federacin (Proyecto PEF)

v.

Otros relacionados con la poltica fiscal, tales como la Miscelnea Fiscal y/o el Informe
de Aranceles, etctera.

Este paquete es enviado al Congreso de la Unin en los plazos establecidos en el artculo 74

constitucional y, a partir de su aprobacin por parte del Poder Legislativo, tanto la iniciativa del LIF
como el Proyecto de Decreto y el propio Proyecto PEF abandonan esas calidades, para asumir el
grado de Ley y Decreto en vigor, as como de PEF Aprobado, para entrar en vigencia en el ao
correspondiente.

En adicin a estos documentos oficiales tambin deben citarse, por su importancia: la Ley de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; su Reglamento; la Cuenta de la Hacienda Pblica
Federal; y la Ley de Coordinacin Fiscal. De los cuales se hace un esbozo a continuacin.

a.

Los Criterios Generales de Poltica Econmica. Es el documento base para la

formulacin de la poltica fiscal, pues en ellos se contiene la evolucin reciente de la
economa mexicana, su contexto y comportamiento futuro probable; informacin que da
la pauta para establecer el clculo de los ingresos pblicos y, por tanto, el volumen de
gasto a disponer.

b.

Ley de Ingresos de la Federacin. Es el ordenamiento legal, que faculta a las

autoridades gubernamentales en materia de Hacienda Pblica para llevar a cabo sus
funciones de recaudacin; al igual que establece el clculo del monto total de los ingresos
pblicos y la estructura de sus fuentes, tanto como todas las directrices, principios y
objetivos de la poltica de ingresos.

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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

c.

Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Es el documento que se

promulga para dar a conocer la poltica de gasto pblico a ejercer en el ao respectivo, es
decir, el total de los recursos pblicos a distribuir; la asignacin del gasto entre los
diferentes poderes de la Unin, las entidades paraestatales y los ramos de carcter
general. Adicionalmente, se establecen principios y directrices de la poltica de gasto;
componentes que comprenden la distribucin del gasto a las entidades federativas; as
como los criterios para normar la distribucin y ejercicio de los recursos asignados a
programas sociales, entre lo ms importante.

d.

Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Este documento presenta de forma

detallada la distribucin del gasto pblico, bajo diferentes tipos de clasificacin del
presupuesto de egresos, las cuales incluyen la asignacin del gasto por entidades e
instituciones gubernamentales; su distribucin por funciones pblicas; por programas; e
igualmente, la manera en que se distribuye el gasto por su destino en la adquisicin de
bienes y servicios necesarios para cumplir con las funciones gubernamentales; lo mismo
informa sobre la entrega de subsidios y transferencias a otras entidades o agentes
econmicos. El PEF integra adems las metas a alcanzar durante el ejercicio del gasto.

e.

Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, llanamente conocida como Cuenta Pblica.

Es el documento que presenta los estados contables y financieros definitivos de cada
ejercicio fiscal; muestra el registro de las operaciones derivadas de la obtencin efectiva
de los ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federacin, atendiendo
las diferentes presentaciones del PEF; las operaciones y dems cuentas de activos y
pasivos totales de la Hacienda Pblica Federal. La SHCP la remite al Poder Legislativo
despus de 5 meses de concluido el ejercicio fiscal correspondiente.

f.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad (LPRH). Esta Ley sustituy a partir

de abril de 2006 a la anterior Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal,
en ella se definen las atribuciones y funciones de los responsables de la operacin de la
poltica fiscal: la SHCP, el Congreso de la Unin, sus Cmaras y sus rganos de apoyo
tcnico y asesora. Del mismo modo, se fijan los lmites y alcances de la operacin de las
finanzas pblicas. Se establece la autonoma presupuestaria, se definen los principios y
reglas a que deben sujetarse las funciones de ingreso y gasto del sector pblico, y los
requisitos que deben satisfacerse para su cumplimiento; lo que implica la normatividad a
que se halla sujeta la elaboracin, ejercicio y registro del presupuesto federal.
Esta Ley, que entr en vigor el da 1 de abril del ao 2006, fue modificada el da 1 de
octubre de 2007, mediante la publicacin de un decreto en el Diario Oficial de la
Federacin, por el cual se efectan algunas reformas, adiciones y derogaciones, as como
para otras disposiciones federales vinculadas a ella, como la Ley de Coordinacin Fiscal.
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Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

g. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Es
el ordenamiento legal mediante el cual se hace operativa la LPRH, en materia de
programacin, presupuestacin, aprobacin, ejercicio, contabilidad, control y evaluacin de
los ingresos y egresos pblicos federales.

El Reglamento fue publicado en el Diario Oficial el da 28 de junio de 2006 y el da 5 de

septiembre de 2007 se emitieron en el mismo Diario modificaciones al Reglamento.

h.

Ley de Coordinacin Fiscal. Es el documento que ordena, regula, delimita y fija las
responsabilidades, atribuciones y derechos que los miembros de la Federacin (entidades
federativas y municipios) poseen en esta calidad, para participar y cumplir con las
funciones hacendarias, en materia de recaudacin de ingresos pblicos y, en
contrapartida, para recibir los recursos que en tal derecho tienen, para ejercer sus
funciones pblicas. Esta Ley establece los mecanismos, formulas y criterios de distribucin
del gasto federalizado, es decir los recursos que se entregan a los miembros de la
Federacin, en las modalidades de Participaciones y Aportaciones.

PROCESO DE APROBACIN DEL PRESUPUESTO

FEDERAL
El proceso de aprobacin del presupuesto inicia con el envo, por parte del Ejecutivo Federal a la
Cmara de Diputados, del Paquete Econmico -integrado por los documentos descritos en el
apartado anterior-. Para la entrega del Paquete debe comparecer el secretario de despacho
correspondiente (SHCP), quien da cuenta de los documentos respectivos. Evento que deber ocurrir
a ms tardar el da 8 del mes de septiembre. Salvo los aos de inicio de la gestin del Ejecutivo,
cuando la fecha prevista para ello ser el da 15 de diciembre.

Es oportuno mencionar que, como parte de este proceso, la autorizacin de la Ley de Ingresos es
materia de ambas Cmaras, Senadores

y Diputados, debiendo aprobarse con anterioridad a la

aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.

Una vez recibido el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), la Cmara de Diputados deber
aprobarlo a ms tardar el da 15 del mes de noviembre. Y en correspondencia con los tiempos
estipulados para los aos de inicio de encargo del Ejecutivo Federal, este plazo podr prorrogarse
12

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

hasta el ltimo da autorizado para concluir el Primer Perodo Ordinario de Sesiones de la Cmara de
Diputados, es decir el 31 de diciembre.

El siguiente esquema muestra el proceso de aprobacin del PEF en ocho pasos, desde su recepcin
en la Cmara de Diputados hasta su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. El paso final en
el proceso de aprobacin del PEF es la publicacin del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin, del ao correspondiente, en el Diario Oficial de la Federacin.

Esquema 1

Proceso de Aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin

1. El Ejecutivo Federal hace

llegar el proyecto de PEF a la
Cmara de Diputados, por
medio de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.

2. Los diputados analizan el

proyecto de PEF, a travs de
la Comisin de Presupuesto y
Cuenta Pblica

3. La Comisin reporta los

cambios en la Ley de
Ingresos necesarios para
complementar el Dictamen
La Comisin examina,
estudia y discute en lo
general y particular el
Proyecto del PEF. Emite
su Dictamen

8. El Ejecutivo, por
conducto de la SHCP,
publica en el Diario
Oficial de la
Federacin el Decreto
de PEF.

7. El Ejecutivo recibe el
Decreto de PEF Aprobado.

4. La Comisin enva el PEF,

analizado y dictaminado
para ser votado en el
Pleno de la Cmara.
El PEF no es aprobado: se
devuelve a la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica
para un nuevo anlisis y
discusin

6. Si el PEF es aprobado, se enva

al Ejecutivo para su publicacin

5. El pleno de la Cmara discute y

vota el Decreto de PEF, mismo
que puede ser aprobado en la
totalidad de sus artculos o en lo
particular de algunos de ellos.

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Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

ORDENAMIENTOS ADICIONALES EN LA APROBACIN

DEL PRESUPUESTO FEDERAL
La H. Cmara de Diputados, adems de atender los ordenamientos jurdico-legales directamente
relacionados con el proceso de aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, debe
observar otros instrumentos jurdicos que regulan la asignacin de recursos para algunos gastos
pblicos, destinados al cumplimiento de ciertas funciones o programas de gobierno. Tales son los
casos de las Leyes Generales de Educacin y de Desarrollo Social. Al tomar en cuenta estos
ordenamientos, la aprobacin de los gastos irreductibles debe considerar los siguientes lmites de
gasto, establecidos para algunas funciones y programas sociales derivados del cumplimiento de tales
ordenamientos. Evidentemente, estos programas pueden variar de una gestin gubernamental a
otra, aqu se citan a guisa de ejemplo algunos de los ms relevantes para el PEF en el ao 2008:
El gasto en educacin pblica y servicios educativos de los tres rdenes de gobierno no podr
ser menor al 8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Dentro de este monto, al menos 1
por ciento del PIB se destinar al gasto para investigacin y desarrollo tecnolgico.
El gasto social no podr ser inferior al monto real del ao anterior y deber incrementarse en la
misma proporcin en que se prevea el crecimiento del PIB en los CGPE. En el Proyecto de PEF
para 2008 este gasto es equivalente 12.7 por ciento del PIB, con una tasa de crecimiento real de
2.5 por ciento.
Los Fondos del Ramo 33, determinados en la Ley de Coordinacin Fiscal, que se vinculan con la
Recaudacin Federal Participable (FAIS, FAM, FORTAMUNDF y FAFEF) equivaldran, segn el
Proyecto de PEF 2008, al 1.0 por ciento del PIB; y los que no estn ligados a la RFP,
comprenderan un gasto de 2.4 por ciento del PIB.
Las asignaciones en el PEF Aprobado para el Fondo para la Prevencin de Desastres; para el
Fondo de Desastres, y para el Fondo para Atender a la Poblacin Rural Afectada por
Contingencias Climatolgicas, en conjunto, no deben ser inferiores al 0.4 por ciento del gasto
programable, segn la LFPRH.
El programa del Seguro Popular implica la incorporacin gradual a l de las familias elegibles,
hasta alcanzar el 100 por ciento de cobertura en el ao 2011. Los recursos requeridos para tal
fin se estiman en 1.1 por ciento del PIB.
El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, representara el 1.7 por
ciento del PIB, para el ao 2008 (Proyecto de PEF).
Los apoyos al PROCAMPO, vigentes hasta el ao 2008, representaran aproximadamente el 0.16
por ciento del PIB en ese ao.

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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

El gasto programable del PPEF alcanzara en 2008 el 16.9 por ciento del PIB.
El Decreto de Austeridad para 2007 seala que durante este ejercicio fiscal se deber alcanzar
una meta de ahorro de 25 mil 500 mdp; medidas que se prolongaran en 2008 a razn de una
reduccin de 5 por ciento en el gasto de operacin administrativa del Gobierno Federal y las
Entidades de Control Presupuestario Directo.
Evidentemente otra condicin que debe tomarse en cuenta es el gasto corriente que mantiene la
operacin regular del gobierno federal, en el que sobresalen los gastos en servicios personales.

REVISIN DE LA CUENTA PBLICA

Despus del proceso de aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin, la segunda
facultad ms importante de la Cmara de Diputados en materia de finanzas pblicas, tiene que ver
con la evaluacin del ejercicio del gasto pblico. Durante la ejecucin del gasto pblico el Ejecutivo
tiene la obligacin de informar mensual, trimestral y semestralmente sobre ste. Al trmino del
ejercicio el Ejecutivo remite, a travs de la SHCP, la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal en donde
presenta las cifras definitivas del Ejercicio. Es entonces cuando la Cmara, para ejercer esta facultad
y cumplir con las responsabilidades que se derivan de ella, efecta la revisin de la Cuenta Pblica.
La Cuenta Pblica es un documento elaborado por Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en el
cual se registra el ejercicio del gasto pblico, de todas y cada una de las entidades presupuestarias,
tomando en cuenta el monto de gasto que originalmente les fue autorizado, las modificaciones que
dicho gasto hubiere tenido a lo largo del ejercicio y, finalmente, el monto efectivamente ejercido.
As, la revisin de la Cuenta Pblica, de conformidad con el artculo 74 de la CPEUM, tiene por objeto
conocer los resultados que las entidades presupuestarias obtuvieron en su gestin financiera, al
tiempo que se comprueba si sus erogaciones se ajustaron a los criterios sealados por el
presupuesto aprobado, y si los objetivos contenidos en los programas bajo la responsabilidad de las
entidades fueron cumplidos, y en qu medida. La Cuenta Pblica presenta igualmente los resultados
en materia de los ingresos federales aprobados y realmente obtenidos, tanto como los resultados
finales alcanzados en el Balance Pblico computado.
La Cmara de Diputados efecta la revisin de la Cuenta Publica con el apoyo de la Auditoria
Superior de la Federacin (ASF). Del resultado de esta evaluacin, la Cmara de Diputados podr
tambin avalar el ejercicio del gasto pblico, o fincar las responsabilidades, de acuerdo con la Ley,

15

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

en caso de que se adviertan y comprueben desviaciones de gasto, o cualquier discrepancia entre las
cantidades correspondientes a los ingresos y/o egresos, confrontados con los conceptos y las partidas
autorizados originalmente; o bien si no existiera exactitud o justificacin en los ingresos obtenidos o en
los gastos realizados.

La Cuenta Pblica correspondiente al ejercicio fiscal del ao inmediato anterior deber ser presentada,
a la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, a ms tardar el da 30 de abril del ao en
curso, segn la iniciativa correspondiente aprobada en 2007, como parte de la Reforma Fiscal.

Los plazos de presentacin de la Iniciativa de Ley de Ingresos, el Proyecto de Presupuesto de Egresos

de la Federacin, y de la Cuenta Pblica, segn queda establecido en la CPEUM, slo podrn ampliarse
cuando medie solicitud del Ejecutivo Federal que, a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente,
justifique plenamente la dilacin para su entrega; para lo cual deber comparecer en todo caso el
Secretario del despacho correspondiente a informar las razones que motivan la demora.

NOTA: los plazos sealados en la grfica se modifican para la Cuenta Pblica del ao 2007: sta ser presentada a ms tardar el
15 de mayo de 2008; el informe preeliminar de resultados el 15 de marzo de 2009 y el informe final el 15 de enero de 2009.

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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

EL PRESUPUESTO PBLICO1
Se comprende de manera genrica al Presupuesto Pblico como Presupuesto de Egresos, en el caso
de Mxico, la Secretara de Hacienda define al Presupuesto de Egresos de la Federacin como los
recursos que el Gobierno requiere para poder cumplir con sus funciones. El monto de tales recursos
constituye el Gasto Pblico. El Presupuesto de Egresos de la Federacin indica la asignacin, destino
y tipo de gasto que el Gobierno requiere efectuar durante un ejercicio fiscal, es decir un ao, para
obtener los resultados comprometidos y demandados por los diversos sectores de la sociedad. En
suma, el Presupuesto de Egresos de la Federacin es el documento jurdico y financiero que
establece las erogaciones que realizar el gobierno federal entre el 1 de enero y el 31 de diciembre
de cada ao, y es autorizado por la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin2.

La formulacin del presupuesto de egresos implica conocer la forma en que habr de financiarse el
total del gasto pblico, es decir los ingresos. Y a partir de ambos se obtiene el saldo, es decir el
balance pblico. El presupuesto pblico se formula para los diferentes ordenes de gobierno: federal,
estatal y municipal.
En el caso especfico del Presupuesto de Egresos, dada su naturaleza, la distribucin de los
recursos pblicos puede ser interpretada como una manifestacin de las prioridades de la poltica
pblica. En este sentido, el Presupuesto de Egresos puede ser analizado en tres dimensiones:
poltica, como resultado de las fuerzas polticas y los grupos de poder que intervienen en la
asignacin de los recursos pblicos; econmica, que permite comprender el costo-beneficio de la
provisin de bienes y servicios pblicos y su impacto sobre el desarrollo econmico-social; y en su
dimensin tcnica, como el resultado de procesos contable-administrativos empleados para su
presentacin, ejecucin y control3.
En el mismo tenor puede ser interpretada la Ley de Ingresos, como la decisin poltica, econmica y
tcnica de cmo estructurar las fuentes de financiamiento pblico: sus impactos sobre los distintos
grupos sociales, tanto como el costo-beneficio de las diferentes formas asumidas para financiar los
recursos pblicos.

De manera usual se comprende al Presupuesto como equivalente exclusivamente de la parte de los egresos o
gastos, si bien el concepto de Presupuesto en un sentido ms cabal comprende tambin la parte correspondiente a
los ingresos, es decir el lmite o techo financiero que soporta los gastos.
1

2 Ver SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin, en:

http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/index.html
3 Cf.

PETREI, Humberto, Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para Amrica Latina. Ed. BID, Washington, 1997.

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Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

INGRESOS PBLICOS4
Son los recursos que el Estado obtiene para el desempeo de sus funciones, las cuales se expresan
como objetivos de las diferentes polticas pblicas que el mismo lleva a cabo.
Los ingresos pblicos pueden ser clasificados bajo diferentes criterios, entre los que destacan los que
se muestran de modo somero en la siguiente tabla.

Tabla 2
Clasificacin de los Ingresos Pblicos
Por la recurrencia de su
captacin y asociados
con las funciones
pblicas
Ordinarios

Extraordinarios

Por su grado de
obligatoriedad y
vinculados a la
prestacin de bienes y
servicios pblicos

Por su naturaleza
econmica

Por la entidad pblica

que los recauda

Tributarios

No Tributarios

Corrientes

De capital

Del gobierno
central

Del sector
paraestatal

Por el Sector de
Actividad que los
genera
De un sector
econmico
especfico

Del resto de
los sectores

Aquellos que
son captados
de modo
peridico y
normal,
vinculados al
ejercicio de las
funciones
esenciales del
Estado.

Los que
obtiene de
forma
espordica y
excepcional,
sin relacin con
las funciones
esenciales del
Estado.

Los que se
obtienen
ejerciendo la
capacidad
coercitiva del
Estado, en
arreglo al
derecho
pblico.

Provenientes
del ejercicio de
sus facultades
de derecho
pblico y
privado, en
contraprestacin de un bien
o servicio.

Los que
incrementan el
efectivo del
sector pblico,
y se obtienen
por las
contribuciones
fiscales y la
operacin de
las empresas
pblicas.

Provenientes
de operaciones
que afectan la
situacin
patrimonial del
Estado.

Recaudados
por las
dependencias
de la
Administracin
Central.

Obtenidos por
la operacin de
los organismos
y empresas
paraestatales.

Provienentes
de la
explotacin o
aprovechamiento de un
recurso natural
o no renovable
especfico. En
el caso de
Mxico el
petrleo.

Recaudados
por la actividad
del resto de los
sectores
econmicos.
En Mxico los
definidos como
No petroleros

Impuestos
Derechos
Aprovechamientos
Contribuciones
Productos

Por
enajenacin
de bienes.
Emprstitos

Todo tipo de
impuestos

Derechos
Aprovechamientos
Contribuciones
Productos

Impuestos
Derechos
Aprovechamientos
Contribuciones
Productos

Enajenacin
de activos
fsicos y
financieros.
Rendimientos
Emprstitos
Transferencias

Impuestos
Derechos
Aprovechamientos

Contribuciones
Productos

Impuestos
Derechos
Aprovechamientos
Provenientes
de PEMEX

Todos los
dems
ingresos

En el caso de Mxico, dada la importancia que la extraccin y venta de petrleo tiene para las
finanzas pblicas, los ingresos pblicos tambin se clasifican en ingresos petroleros y no
petroleros. Los primeros estn constituidos por impuestos, derechos, aprovechamientos y
contribuciones provenientes de la operacin de Petrleos Mexicanos.
Como puede apreciarse en la Tabla 2 las clasificaciones de los ingresos pblicos se yuxtaponen y
complementan unas a otras, sin ser excluyentes.

Para un desarrollo ms detallado de los Ingresos Pblicos, Ver Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, H. Cmara de Diputados, Ingresos ordinarios del sector pblico presupuestario, 1995-2006. Serie de Cuadernos de Finanzas Pblicas,
N 3.

18

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

EL GASTO PBLICO
Es la cantidad de recursos pblicos que el Estado decide erogar durante un perodo determinado,
generalmente un ao, para cumplir con sus funciones y ejercer sus atribuciones. Por tanto, el gasto
pblico se distribuye entre las diferentes instituciones y organismos encargados de llevar a cabo esas
tareas, las cuales se realizan por lo general en arreglo a los planes y programas gubernamentales
correspondientes con determinadas polticas pblicas. De esta manera el ejercicio del gasto pblico
cierra el circuito de ingreso-gasto que el Estado debe realizar.

Esquema 3

Fuentes y Usos de los Recursos Pblicos

Presupuesto de
Egresos de la
Federacin

Ley de Ingresos de
la Federacin
Diferimientos de Pagos

Gasto No Programable
Endeudamiento

Ingreso
Neto
Total

Entidades de Control
Presupuestario
Directo
Productos

Gobierno Federal
-Impuestos
-Derechos
-Productos
-Aprovechamientos

FUENTES DE RECURSOS

- Costo Financiero
- Participaciones
- Adefas

Gasto Programable

Gasto
Neto
Total

-Admon. Pb. Central

- Organismos y Empresas

USOS DE RECURSOS

19

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

BALANCE DE LAS FINANZAS PBLICAS

El resultado final de las finanzas pblicas se obtiene de consolidar los ingresos y gastos totales
obtenidos y realizados por el Sector Pblico Presupuestario. En consecuencia, el saldo de la
diferencia entre ingresos y gatos pblicos se define como Balance Pblico.

Este balance puede tener, al igual que los agregados de gasto pblico, diferentes variantes
dependiendo de lo que se busque medir con dicho Balance. Los clculos ms comunes de Balance
Pblico que se emplean actualmente en las finanzas pblicas mexicanas son tres: Balance Pblico
Presupuestario, Balance Econmico y Balance Primario Presupuestario.

Antes de continuar, conviene decir qu comprende el Sector Pblico Presupuestario. ste incluye el
total de dependencias, entidades y organismos del sector pblico que, por una parte, recaudan
ingresos o bien, derivado de sus operaciones, aportan recursos a la Hacienda Pblica; mientras que
por otra parte, reciben recursos pblicos, cuyas asignaciones se hallan consignadas en el PEF.

El Sector Pblico Presupuestario se integra entonces por el Gobierno Federal, es decir

entidades y dependencias que integran los diferentes poderes de la Unin: Legislativo, Judicial y
Ejecutivo, as como los rganos autnomos; adems de los organismos de control presupuestario
directo que dependen de ellos, es decir el Sector Paraestatal.

Ahora bien, para el cmputo definitivo del Balance Pblico se emplea el concepto de Gasto Pblico
Pagado, y no el de Gasto Pblico Devengado, pues al hacerlo con el primer concepto se puede
observar el resultado financiero efectivo del ejercicio. Pues como se recordar el Gasto Devengado
incluye, adems del gasto efectivamente pagado o ejercido, gastos comprometidos liquidables en
una fecha futura.

1. Balance Econmico
Reconocido como el concepto ms usual de Balance Pblico, de hecho se comprenden como
sinnimos. Es el resultado que se obtiene de comparar los ingresos y gastos totales del Sector

20

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

Pblico Presupuestario ms el saldo del Balance Pblico No presupuestario (BNP); este ltimo es
resultado de la actividad financiera-administrativa (ingresos y gastos) de las entidades de control
presupuestario indirecto. Conviene advertir que el Balance Presupuestario no incluye a los
Intermediarios Financieros Pblicos. El saldo del balance econmico es la medida ms agregada de la
actividad financiera federal. Resulta de sumar el Balance Pblico Presupuestario y el BNP.

2. Balance Presupuestario
Es el resultado de comparar los ingresos y gastos del Gobierno Federal, ms los propios de los
organismos

empresas

de

control

presupuestario

directo,

incluyendo

amortizaciones

financiamiento.

3. Balance Primario Presupuestario

O ms brevemente Balance Primario, es resultado de restar a los ingresos totales presupuestarios los
gastos totales presupuestarios excluyendo de estos ltimos el Costo Financiero, i. e. los pagos de los
intereses de la deuda (interna y externa). Este concepto de balance pblico busca medir el esfuerzo
que la poltica fiscal hace en su conjunto por lograr el equilibrio de las finanzas pblicas. El Balance
Primario tambin sirve para medir en qu medida los ingresos pblicos pueden financiar el gasto
pblico corriente y de capital (sin incluir por supuesto, el pago de intereses de la deuda).

En el Cuadro 1, de la pgina siguiente se presenta el clculo de los tres tipos de Balance, utilizando
para ello los datos correspondientes a los primeros semestres de los aos 2006 y 2007, lo que
permite hacer adems una comparacin entre uno y otro ao.

El clculo se describe con apoyo de una nomenclatura de nmeros romanos y arbigos, as como de
letras maysculas y minsculas, que seala las operaciones que deben realizarse para obtener los
resultados de las finanzas pblicas.

21

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

Cuadro 1
Balance Econmico del Sector Pblico Presupuestario Enero-junio, 2006-2007
(Millones de Pesos)
2006
2007
Diferencia (S2op
CONCEPTO
Ene-Junop
Ene-Jun
S1)
(S1)
(S2)
(BE) Balance Econmico (BB + BNP)
83,064.9
111,363.9
28,299.0
(BB) Balance Presupuestario (I - II)
(BP) Balance Primario Presupuesatario[I - (II-e)]
I. Ingresos Presupuestarios (A+B)
A. Ingresos Gobierno Federal (1+2)
1. Petroleros
2. No petroleros (a+b)
a. Tributarios
b. No tributarios
B. Ingresos del Sector paraestatal (3+4)
3. PEMEX
4. Otros Organismos y Empresas
II. Gasto Neto Presupuestario (C+D)
C. Gasto Gobierno Federal (5+6)
5. Programable Pagado(c+d)
c. Corriente
d. De capital

87,021.5

110,310.0

23,288.5

212,364.8

229,172.3

16,807.5

1,120,965.4
872,805.6
344,337.0
528,468.6
490,313.1
38,155.5
248,159.8
60,588.7
187,571.1
1,033,944.0
755,982.2
413,695.9
326,202.0
87,493.9

1,192,612.6
71,647.2
848,159.4 - 24,646.2
239,393.4 - 104,943.6
608,766.0
80,297.4
553,899.1
63,586.0
54,866.9
16,711.4
344,453.2
96,293.4
155,973.8
95,385.1
188,479.4
908.3
1,082,302.7
764,796.8
442,837.8
360,479.1
82,358.7 -

48,358.7
8,814.6
29,141.9
34,277.1
5,135.2
20,327.3
6,481.0
7,031.2
6,815.1

6. No Programable (e+f+g)
e. Costo Financiero
f. Participaciones
g. ADEFAS y otros

342,286.3
125,343.4
186,699.6
30,243.3

321,959.0
118,862.4
179,668.4
23,428.2

D. Gasto Sector Paraestatal(h+i)

h. Corriente
i. De Capital

277,961.8
254,851.9
23,109.90

317,505.9
289,180.7
28,325.20

39,544.1
34,328.8
5,215.3

(3,956.6)

1,053.9

5,010.5

PARTIDAS INFORMATIVAS
(BNP) Balance No presupuestario
o
Datos observados
p
Datos preliminares

Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la H. Cmara de Diputados con
informacin de SHCP, Informes Sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica al
segundo trimestre de 2007.

22

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

EL CICLO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIN
En el caso de Mxico, el gasto pblico queda consignado en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF); su elaboracin responde a lo establecido en la CPEUM y a otros ordenamientos
como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento. De acuerdo a lo
establecido en estos ordenamientos, los programas presupuestarios anuales debern regir su
formulacin por los objetivos, estrategias, polticas y prioridades contenidas en el Plan Nacional de
Desarrollo y en los programas sectoriales que se deriven de l. Es decir, que el proceso de
elaboracin del PEF queda enmarcado en el proceso (ciclo) de planeacin-programacinpresupuestacin del Gobierno Federal.
Esquema 4

El Ciclo Integral del PEF

Planeacin

PND y Programas Sectoriales

Estructuras Programticas

Programacin

Anteproyectos de presupuesto
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.

Presupuestacin

Fase de aprobacin Legislativa (Ver Grfico 1).

(Anlisis, discusin y modificacin)

Ejercicio
Objetivos y Metas
Polticas, Econmicas
y Sociales

Provisin de Bienes y Servicios Pblicos

Presupuesto Modificado y Ejercido

Informes de avance y Ejercicio

Seguimiento
Plataforma Poltica y
Programa de Gobierno.

Informes de Ejecucin del PND

Informe de Gobierno y Cuenta
Pblica

Evaluacin
Anlisis de Resultados y Propuestas

Este ciclo incluye, segn se aprecia en el esquema 4, las etapas del ejercicio del gasto pblico, es
decir su aplicacin efectiva en programas y acciones especficas; el seguimiento y control del gasto
pblico, para conocer con oportunidad posibles desviaciones o subejercicios; y finalmente una fase
de evaluacin, de la cual se desprende un anlisis de resultados y propuestas que podran
incorporarse en el siguiente ciclo de planeacin-programacin-presupuestacin.
23

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

FORMAS DE CLASIFICACIN DEL GASTO PBLICO

Existen esencialmente cuatro formas bsicas de clasificar y presentar el gasto pblico o presupuesto
de egresos. La Tabla 3 muestra una descripcin general de cada una de ellas. Esas clasificaciones
responden a criterios diversos y distintos para agrupar el gasto pblico. A continuacin se hace una
descripcin ms detallada de cada una de estas clasificaciones bsicas.
Tabla 3

Clasificacin del Presupuesto de Egresos

Tipo de
Clasificacin

Programtica

Administrativa

1.

Criterios de Clasificacin
Erogaciones vinculadas o no a
programas gubernamentales
especficos y provisin de bienes
y servicios pblicos
Por ejecutores del gasto y
unidades administrativas
responsables de la ejecucin del
gasto

Funcional

Gastos pblicos realizados para

atender las funciones pblicas

Econmica

Erogaciones realizadas para la

adquisicin de bienes y servicios
para cumplir con las funciones y
actividades del Estado

Conceptos de Clasificacin

Gasto programable
Gasto No programable
Entidades de la
Administracin Central
(gobierno federal)
Organismos y empresas del
sector paraestatal
Desarrollo Social
Desarrollo Econmico
Gobierno
Gasto corriente
Gasto de capital

Clasificacin programtica

Esta clasificacin ordena el gasto pblico en dos tipos de recursos: uno, los empleados para aplicar y
ejecutar planes y programas especficos de gobierno, los cuales generalmente se asocian con la
provisin de bienes y servicios pblicos; y dos, aqullos que se utilizan como gastos de carcter
24

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

general no asociados a ningn programa especfico. Por tanto las erogaciones se clasifican como
Gasto Programable y No Programable.

a. Gasto Programable
Se destina al cumplimiento de los fines y funciones propias del Estado: la provisin de servicios de
educacin, salud, seguridad pblica, entre otros. Comprende a las erogaciones que estn sujetas a
un programa previamente establecido, que se dirigen a alcanzar objetivos y metas especficas, con
un efecto directo en la actividad econmica y social. Dichos recursos son utilizados tanto por las
dependencias centrales como por el sector paraestatal.

b. Gasto No programable
Gastos destinados a saldar compromisos que por su naturaleza no pueden ser identificados con un
programa especfico, de hecho se asocian de manera general a las acciones de Estado y contribuyen
al cumplimiento de las funciones gubernamentales, apoyando la actividad financiera del Estado. Tal
es el caso de las amortizaciones y el pago de intereses, las participaciones a estados y municipios, y
los estmulos fiscales. Su efecto econmico es posterior al momento en que se otorga, ya que el
beneficiario hace uso de esos recursos con posterioridad.

2.

Clasificacin administrativa

Las erogaciones se consolidan de acuerdo a la entidad o unidad administrativa responsable de la

ejecucin del gasto. A su vez las unidades responsables del gasto pueden ser agrupados en tres
grandes grupos: gobierno federal, sector paraestatal o entidades de control presupuestario directo, y
las entidades responsables de ejercer el gasto no programable. Estos grupos dan lugar a la
identificacin de las entidades responsables por Ramos de gasto, mismos que se separan en:
Ramos autnomos
Ramos administrativos
Ramos generales
Entidades de control presupuestario directo

25

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

A su vez cada Ramo comprende a otras unidades responsables que dependen de ellas, tales como
las

Subsecretaras,

las

Direcciones

Generales,

las

Coordinaciones,

Direcciones

de

rea,

Subdirecciones etctera. En la pgina siguiente se muestra una grfica con los Ramos de gasto,
desagregados por cada tipo de Ramo.

A la clasificacin administrativa del gasto corresponde un concepto que es oportuno mencionar, el

Sector Pblico Presupuestario, en el cual se incluyen todas las entidades que reciben recursos
pblicos federales tales como los ramos autnomos, los ramos de la administracin central y las
entidades paraestatales de control presupuestario directo.

3.

Clasificacin funcional

Agrega el Presupuesto de Egresos por tipo de funciones pblicas y relacionadas con la prestacin y
oferta de bienes pblicos. En Mxico, a partir del ao 2003 se encuentra vigente la clasificacin
funcional que se muestra en la tabla 4, y que se corresponde con la clasificacin empleada en 2007.

T a b la 4
P R E S U P U E S T O D E E G R E S O S D E L A F E D E R A C I N
C L A S IF IC A C I N F U N C IO N A L
C o n c e p to
GASTO PROGRAM ABLE
F u n c io n e s d e D e sa rro llo S o c ia l
E du ca cin
S alud
S eg urida d S o cia l
U rb an iza cin , V ivie n d a y D esarrollo R e g io na l
A gu a P o ta ble y A lca n ta rilla d o
A siste ncia S ocia l
F u n cio n es d e D e sa rro llo E c o n m ic o
E nerga
C o m un ica cio ne s y T ra n sp o rte s
D e sa rrollo A g ro p e cu ario y F ore sta l
T em a s L ab orale s
T em a s E m p resa ria le s
S ervicio s F in a n cie ros
T urism o
C ie ncia y T e cn o lo g a
T em a s A grarios
D e sa rro llo S u sten ta ble
F u n cio n es d e G o b iern o
A dm in istracin P b lica
G o be rn acin
S obe ra na
R e laciones E xte rio re s
H a cie nd a
O rde n, S egu rid a d y Justicia
P rote ccin y C on servaci n d e l M ed io A m b ien te y lo s R e cu rso s
N a tura les
R e gu laci n y N o rm a tivid a d
O tro s b ien es y S e rvicio s P b lico s
L eg islaci n

26

9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
20.
21.
27.
31.
32.
36.
37.
38.

2.
4.
5.
6.
7.
8.

Presidencia
Gobernacin
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crdito Pblico
Defensa Nacional
Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
Comunicaciones y Transportes
Economa
Educacin Pblica
Salud
Marina
Trabajo y Previsin Social
Reforma Agraria
Medio Ambiente
PGR
Energa
Desarrollo Social
Turismo
Funcin Pblica
Tribunales Agrarios
Tribunales Federales
Seguridad Pblica
Consejera Jurdica
CONACYT

Ramos de la
Administracin
Pblica
Centralizada

35. Comisin Nacional

de Derechos
Humanos

22. Instituto Federal

Electoral

3. Poder Judicial

1. Poder Legislativo

Ramos
Autnomos

19. Aportaciones a la Seguridad

Social
23. Provisiones Salariales y
Econmicas
24. Deuda Pblica
25. Previsiones y Aportaciones
para los Sistemas de
Educacin Bsica, Normal,
Tecnolgica y de Adultos
28. Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios
30. Adeudos de Ejercicios
Fiscales Anteriores
(ADEFAS)
33. Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y
Municipios
34. Erogaciones para los
Programas de Apoyo a
Deudores y Ahorradores de
la Banca

Ramos Generales

Distribucin del Gasto en Clasificacin Administrativa

Esquema 5

PEMEX
ISSSTE
IMSS
CFE
LFC

Entidades
Paraestatales de
Control Presupuestario
Directo

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

27

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

4. Clasificacin econmica
El Presupuesto de Egresos ordena los gastos por objeto del gasto, segn la naturaleza econmica de
la erogacin sirva para mantener el proceso de operacin corriente del Estado, o para mantener o
expandir su escala de operacin, es decir la infraestructura y patrimonio pblico. Por tanto, esta
clasificacin computa los gastos en dos categoras, mismas que se describen a continuacin.

a. Gasto Corriente
Son las erogaciones que efectan las entidades de la administracin pblica para adquirir los
servicios y bienes necesarios para mantener en funcionamiento el aparato gubernamental, sus
instituciones, entidades y organismos. A esta clase de gastos corresponden las erogaciones por
sueldos y salarios (servicios personales) y el pago de servicios generales de comunicaciones e
inmuebles (rentas, telfono, luz, etctera). Los

gastos corrientes incluyen las erogaciones por

transferencias de consumo, las cuales se canalizan hacia otros sectores. Cabe destacar que estas
operaciones de gasto corriente no incrementan los activos de la Hacienda Pblica Federal.

b. Gasto de Capital
El gasto de capital son las asignaciones destinadas a incrementar el acervo de bienes de capital y
conservar los ya existentes. Se incluyen las inversiones destinadas a la adquisicin de bienes
inmuebles y valores por parte del Gobierno Federal; as como los recursos transferidos a otros
sectores para fines similares. A diferencia de los gastos corrientes los gastos de capital si se reflejan
en un incremento de los activos fijos del sector pblico.

Por su importancia dentro del gasto de capital conviene mencionar el gasto en inversin pblica,
pues son las erogaciones que realizan las dependencias, organismos descentralizados y empresas del
sector pblico destinadas a la construccin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de obras
pblicas.

Aqu, conviene sealar que la contabilizacin del gasto de inversin a partir del ao 2003 sufri una
modificacin, pues anteriormente la parte de subsidios que se otorgaban como parte de programas
que incluan proyectos de inversin se cargaban en el gasto corriente. En cambio desde ese ao, con
el objetivo de medir ms adecuadamente -conforme lo argumenta la SHCP el esfuerzo que se
28

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

realiza para incrementar el capital y los activos pblicos, comunitarios y privados, mediante la
entrega de recursos pblicos a grupos especficos de poblacin, como es el caso del Programa
Alianza para el Campo, se comienzan a registrar como parte del gasto de capital.

Igualmente merece mencin especial, el caso de las transferencias, definidas como recursos
asignados a otros sectores o agentes econmicos, quienes contribuyen directa o indirectamente a
cumplir con las funciones pblicas. Es decir son recursos ordinarios para cubrir gastos no originados
directamente por las propias actividades del sector pblico, sino por terceros, a quienes se les
transfieren estos recursos en forma de subsidios o subvenciones, ayudas o donativos, aportaciones
o contribuciones.
Tabla 5

CLASIFICACIN ECONMICA DEL GASTO

PBLICO
Concepto
Gasto Corriente
Servicios personales
Materiales y sumisntros
Servicios Generales
Otros de corriente
Gasto de Capital
Inversin fsica
Inversin financiera
Otros de capital

Adicionalmente, existen otras clasificaciones del gasto pblico como pueden ser la clasificacin
sectorial o por destino del gasto; e igualmente se realizan paraclasificaciones, las cuales son
resultado de combinaciones de las formas bsicas de clasificacin, por ejemplo: funcionalprogramtica-econmica, o administrativa-econmica, o funcional-administrativa, etctera.
Finalmente, debe mencionarse que la LPRH tambin incluye la clasificacin geogrfica del gasto,
la cual debe agrupar las erogaciones previstas por destino geogrfico, en trminos de entidades
federativas y en su caso municipios y regiones4, la cual entrar en vigor a partir del ejercicio fiscal
de 2008.

Artculo 28, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

29

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

ESTRUCTURA PROGRAMTICA
DEL GASTO PBLICO
La presentacin del gasto pblico en sus diferentes clasificaciones observa un determinado orden de
agregacin, los egresos se computan desde los niveles que muestran la mayor consolidacin de
gastos, correspondientes con el total de recursos asignados a una determinada entidad u organismo
pblico (definidos como los Ramos de gasto), que atienden o desempean alguna de las funciones
propias del Estado; hasta los menores niveles de agregacin, es decir los recursos asignados a
alguna actividad o proyecto especfico, correspondientes con la ejecucin de un programa
determinado.
En el caso de Mxico este orden de agregacin est determinado por la Estructura Programtica del
PEF, y conforme con la LFPRH, esta estructura slo podr ser modificada cuando dichos cambios
contribuyan a mejorar la sencillez y el examen del Presupuesto de Egresos5. La estructura vigente
para 2007 y la propuesta para 2008 son similares6 y pueden ser observadas, en sus mayores niveles
de agregacin, con sus claves respectivas y su descripcin general en la siguiente tabla.

Artculo 27, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, H. Cmara de Diputados, La propuesta de estructura programtica 2008
y los Informes de Avances financiero, fsico y metas de programas y proyectos de inversin aprobados en el PEF 2007. Nota
Informativa, /027/2007. Mxico, 17 de Julio de 2007.
6

30

Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

Para 2008 la categora Programa Presupuestario sustituye a la de Actividad Presupuestaria, que
apareca en la estructura de 2007, con la finalidad de contar ahora con una categora que vincule la
asignacin presupuestaria de los programas sectoriales con los objetivos de largo plazo del PND. En
este punto, es oportuno indicar que en la estructura programtica propuesta para 2008, no aparece
la categora Programa, precisamente porque los programas sectoriales que se derivan del PND an
se encuentran en elaboracin, sin embargo se comprende que para los ejercicios fiscales
subsecuentes dentro del PND 2007-2012 aparecer la mencionada categora programtica.
Adems de las categoras programticas, la estructura programtica tambin comprende las metas
programticas, las cuales permiten conocer el rendimiento esperado de los recursos asignados.

LOS TIEMPOS O CALENDARIO DEL PEF

La nueva LFPRH y su Reglamento han establecido nuevos tiempos para llevar a cabo el ciclo del PEF,
mismos que se muestran a continuacin, tal como se seal en la parte correspondiente al Proceso
de Aprobacin del Presupuesto estos tiempos y calendario se modifican en los aos de inicio de la
gestin del Ejecutivo Federal.
Esquema 7
CALENDARIO DE ACTIVIDADES DE PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO
ACTIVIDADES
Programacin
Formulacin de: objetivos para la Ley
de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos; escenarios de gasto; y de
programas prioritarios

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Evaluacin
Integracin del informe del avance fsico y financiero de los programas de
presupuestarios del Presupuesto de Egresos

15

Presupuestacin
Elaboracin e integracin del Proyecto de Presupuesto de Egresos y elaboracin
de la exposicin de motivos, proyecto de decreto, anexos, tomos y apartados especficos
establecidos en la Ley, as como del proyecto de Ley de Ingresos y de los Criterios Generales de
Poltica Econmica;
Entrega de las Estructuras Programticas
Anteproyectos (Techos preliminares)
Regularizable de servicios personales
Registro de la Cartera de Programas y Proyectos de Inversin (PPI's)
Asignacin de Recursos PPI's
Entrega Paquete Econmico al Congreso de la Unin

30
29

15
15
15
10
8

NOTA: Los nmeros dentro de los cuadros indican las fechas lmite para la ejecucin o conclusin de las actividades

Como parte de este calendario debe agregarse que la Ley de Ingresos de la Federacin debe ser
aprobada quince das antes que el Presupuesto de Egresos de la Federacin; adems, que conforme
a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Ingresos debe ser
aprobada por la Cmara de Diputados a ms tardar el 20 de octubre, y por la Cmara de Senadores
el 31 de octubre, a ms tardar. Finalmente, la Ley de Ingresos de la Federacin y el Presupuesto de
Egresos de la Federacin debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin a ms tardar 20
das naturales despus de haber sido aprobados.
31

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

Gasto Federalizado
El gasto federalizado tiene el propsito de hacer operativa la descentralizacin poltica, desde el
punto de vista de la asignacin y entrega de recursos a los miembros de la Federacin, Estados y
Municipios. Mediante esta asignacin de recursos el Estado busca impulsar un proceso uniforme y
homogneo de desarrollo econmico y social, en la medida de lo posible. Para lo cual integra el
Gasto Federalizado, el cual se distribuye bajo ciertas normas y procedimientos establecidos en la Ley
de Coordinacin Fiscal. Este gasto se integra con los siguientes Ramos Generales

25 Previsiones y Aportaciones a los Sistemas de Educacin Bsica y de Adultos

28 Participaciones Federales a Entidades Federativas

33 Fondo de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios

Estos recursos tienen en la actualidad una importante participacin en las finanzas pblicas del pas,
son a su vez la principal fuente de ingresos de las administraciones pblicas estatales (entre 80 y 90
por ciento de los ingresos estatales y, en algunos casos, an mayor).

A partir del ao 2007 el Ramo 39, denominado Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (PAFEF), pas a constituirse en el octavo Fondo de Aportaciones Federales
del Ramo 33, adoptando el nombre de FAFEF, Fondo de Aportaciones para el Apoyo de las Entidades
Federativas, con lo cual los recursos que se transferan por medio de este Ramo se entregan junto
con el resto de las Aportaciones Federales.

Adicionalmente, la Administracin Central, a lo largo del ejercicio fiscal distribuye recursos a las
entidades federativas, a travs de las Delegaciones Federales y Convenios de Descentralizacin y/o
de Reasignacin.

Normatividad de los Recursos Federales Para los Estados

Los Ramos 28 y 33 se distribuyen entre las Entidades Federativas, a partir de los criterios
establecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal. La distribucin de estos recursos entre las Entidades
Federativas se realiza para el cumplimiento de programas sociales y objetivos diversos de la poltica
de gasto federalizado.
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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

Los recursos se concentran en las regiones con mayores ncleos de poblacin, con mayores rezagos
sociales, o una combinacin de ambos, o para atender el principio resarcitorio; segn las frmulas
establecidas para tal efecto en la Ley de Coordinacin Fiscal.

El Ramo 28 se determina con base en la Recaudacin Federal Participable (RFP), cuyo monto se
define en la Ley de Ingresos para cada ejercicio, se distribuye a los estados considerando
bsicamente los siguientes elementos: a) El esfuerzo recaudatorio, b) el nmero de habitantes
(como factor de ponderacin); y c) el crecimiento del PIB estatal, segn el nuevo criterio de la
reforma fiscal aprobada.

Los recursos del Ramo 28 se distribuyen a los Estados y Municipios mediante la integracin de dos
fondos principales, el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fiscalizacin; y el Fondo de
Fomento Municipal, los cuales representan aproximadamente el 88% del total de los recursos de
este Ramo. Los recursos restantes se asignan mediante Fondos integrados y vinculados a tributos
especficos, como los Impuestos Especiales o el Impuesto sobre Automviles nuevos7, este ltimo
slo estar vigente hasta el 1 de enero de 2012.

El Ramo 33 se divide en ocho fondos, que se destinan para atender necesidades de educacin,
salud, infraestructura social, asistencia y seguridad social, seguridad pblica y apoyos financieros
para los municipios. Los fondos se distribuyen entre las Entidades Federativas a partir de frmulas,
indicadores, criterios, calendarios y destino establecidos en la Ley de Coordinacin Fiscal.
Los ocho fondos son:
1.

Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB), se constituye

considerando: el registro comn de escuelas, la plantilla de personal, transferencia
promedio per cpita (por alumno); calidad educativa; y las aportaciones estatales a los
sistemas de educacin locales; as como las ampliaciones presupuestaria autorizadas.

2.

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), se distribuye con una frmula,
considera el inventario de infraestructura mdica y de plantillas de personal, as como
recursos con cargo a previsiones para servicios personales transferidos a las entidades
federativas en el ejercicio fiscal inmediato anterior, incluye ampliaciones por concepto de
incrementos salariales.

Ver Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, H. Cmara de Diputados, Gasto Federal Descentralizado. Distribucin
y Aplicacin de Recursos, 1998-2006. Serie de Cuadernos de Finanzas Pblicas. Ed. CEFP/050/2006; y Modificacin de los
ramos 28 y 33 ante cambios derivados de Reforma Hacendaria. Serie Documentos, 2007. Ed. CEFP/044/2007.

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Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

3.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), tambin se distribuye con

una frmula y tiene dos componentes: el municipal es para financiamiento de obras
para agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin
rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud, infraestructura bsica
educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural;
este componente es el ms importante del Fondo. El estatal es para inversiones que
beneficien directamente a la poblacin en condiciones de rezago social y pobreza extrema.

4.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal

(FORTAMUN), se emplea para fortalecer los

requerimientos, dando prioridad al

cumplimiento de las obligaciones financieras; a la atencin de necesidades directamente

vinculadas con la seguridad pblica de sus habitantes y a las entidades y el D. F., mismas
que

distribuyen los recursos en proporcin directa al nmero de habitantes de los

municipios y de las demarcaciones territoriales. Con la Reforma Fiscal se permite que los
recursos de este fondo puedan ser afectados como garanta en el caso de adeudos del
pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

5.

Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM), tiene dos componentes: uno de asistencia social,
para la poblacin en condiciones de pobreza extrema que se distribuye a travs de los
sistemas estatales del DIF, para desayunos escolares, apoyos alimentarios y a la poblacin
en desamparo; y dos, para infraestructura educativa, para construccin, equipamiento y
rehabilitacin de infraestructura fsica; este componente a su vez se desagrega en dos
partes para los niveles de educacin bsica y superior, en su modalidad universitaria.

6.

Fondo de Aportaciones para Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA), planteado para

cubrir los servicios de educacin tecnolgica y de adultos, se estima con base en los
registros de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal, incluyendo las
erogaciones por conceptos de impuestos federales y aportaciones a la seguridad social.

7.

Fondo de Aportaciones para Seguridad Pblica (FASP), se distribuye a los estados con
una frmula y est destinado al reclutamiento, seleccin, depuracin, evaluacin y
formacin de los recursos humanos vinculados con las tareas de seguridad pblica.
Tambin se destina a complementar las dotaciones de: agentes del ministerio pblico, los
peritos, los policas judiciales o sus equivalentes de las procuraduras de justicia de los
estados y del Distrito Federal, de los policas preventivos o de custodia de los centros de

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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

reclusin penitenciaria y de menores infractores; y finalmente para financiar el

establecimiento y operacin de la red nacional de telecomunicaciones e informtica para la
seguridad pblica y el servicio telefnico nacional de emergencia. En los cambios de la
reforma fiscal para este fondo se establece definir la parte de los recursos que se
distribuira a los municipios de cada estado.

8.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF),

integrado al Ramo 33 como el octavo fondo, cuyo monto a distribuir se constituye por el
1.40 por ciento de la RFP y que, de conformidad con la reforma fiscal, basa su distribucin
en los siguientes criterios: el monto entregado a cada entidad en el ao 2007, ms el
incremento distribuido segn el inverso del PIB per cpita y la poblacin estatal.

La normatividad para la aplicacin de los recursos del FAFEF se mantiene, cuando menos,
el 50 por ciento del FAFEF, debe destinarse a inversin fsica, incluyendo la construccin,
reconstruccin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de infraestructura, adquisicin
de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas y hasta un 3 por
ciento del costo del proyecto programado para gastos indirectos, estudios y evaluacin de
proyectos de infraestructura. Otro fin es la amortizacin de deuda pblica, expresada
como reduccin del principal; los apoyos a los sistemas de pensin

y a las reservas

actuariales; la modernizacin de los catastros, para eficientar la recaudacin en las

entidades; tambin se emplean recursos para modernizar los sistemas de recaudacin
locales y desarrollar mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las
contribuciones locales; al fortalecimiento de los proyectos de investigacin cientfica y
desarrollo tecnolgico; y finalmente, para los sistemas de proteccin civil en las Entidades
Federativas

El Ramo 25, Previsiones para los Sistemas de Educacin Bsica, Normal y de Adultos,
surge en 1992, como resultado del proceso de descentralizacin educativa, la mayor parte se
destina al Distrito Federal, una pequea fraccin se transfiere durante el transcurso del ejercicio al
Ramo 33, el monto se determina anualmente en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin. El total se etiqueta bsicamente para cubrir la plantilla magisterial.

Por ltimo, los Convenios son recursos que se derivan de la firma de acuerdos entre el Gobierno
Federal y los Gobiernos Estatales, tienen el propsito de transferir responsabilidades y, en su caso,
recursos humanos y materiales, correspondientes a programas federales, con base en un convenio
modelo que emiten la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de la Funcin Pblica.
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Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

BIBLIOGRAFA
Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, H. Cmara de Diputados, Ingresos
ordinarios del sector pblico presupuestario, 1995-2006. Ed. CEFP/030/2006 Serie de
Cuadernos de Finanzas Pblicas, N 3.

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, H. Cmara de Diputados, Gasto Federal

Descentralizado. Distribucin y Aplicacin de Recursos, 1998-2006. Serie de Cuadernos de
Finanzas Pblicas. Ed. CEFP/050/2006.

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, H. Cmara de Diputados, La propuesta de

estructura programtica a emplear en el ejercicio fiscal 2007. Nota Informativa, /053/2006.

PETREI, Humberto, Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para Amrica Latina. Ed.
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SHCP, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Diario Oficial de la

Federacin, Marzo 30 de 2006, y la actualizacin de la misma publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el da 1 de octubre de 2007.

SHCP, Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Diario

Oficial de la Federacin, Junio 28 de 2006; y su actualizacin publicada en el Diario Oficial de
la Federacin el da 5 de septiembre de 2007

SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin, en:

http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/index.html

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Manual de Presupuesto de Egresos de la Federacin

Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

H. Cmara de Diputados
LX Legislatura
Octubre de 2007

www.cefp.gob.mx

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