You are on page 1of 11

EL PODER LEGISLATIVO BICAMERAL

di

Alfredo M. Vítolo

(Profesor Adjunto Ordinario de Derecho Constitucional y Derechos Humanos y Garantías de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires)

11 ottobre 2006

Si realizamos un análisis de los diferentes sistemas de estructuración estatal, encontraremos que son variadas las soluciones que se brindan en el derecho comparado respecto de la organización del poder. Partiendo de dos principios hoy universalmente aceptados: la separación del poder como garantía para evitar el abuso del mismo 1 , y el carácter representativo de los gobiernos, cada sociedad ha ido adoptando a lo largo de su historia modalidades particulares de organización que, respetando estos principios, responden a diferentes y particulares realidades sociológicas y políticas. Así, coexisten en el concierto de naciones estados unitarios y federales, repúblicas y monarquías, sistemas presidencialistas y parlamentarios que, con modalidades propias, organizan constitucionalmente el poder de modo tal de que éste cumpla su fin primordial: asegurar la vida social, garantizando así el pleno desarrollo de las potencias individuales 2 .

Dentro de este marco es que debemos analizar la problemática de la organización del poder legislativo. La existencia de una, dos o más cámaras legislativas es una cuestión que ha

  • 1 Montesquieu, en su célebre obra El Espíritu de las leyes, estipulaba que “es necesario que el poder detenga al poder”. En forma similar el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano expresa: “una sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes está determinada, no tiene constitución”.

  • 2 “El vigor del gobierno es esencial para asegurar la libertad” (Alexander Hamilton, El Federalista, Nº 1). Lo expuesto no es sino una simplificación de la premisa aristotélica de que el hombre es un “animal político”. El hombre, ser libre por definición, necesita de la vida en sociedad para poder desarrollar plenamente sus potencias. Y, dado que el ser humano no es perfecto, esa vida en sociedad requiere y exige la existencia de un poder regulador: el estado. El poder estatal, sin embargo, es –y debe ser– limitado, ya que de otro modo se desbordaría y anularía el fin a cuyo servicio nació: la libertad individual.

federalismi.it n. 20/2006

motivado profundos debates doctrinarios, señalándose las presuntas ventajas o desventajas de uno u otro sistema.

En nuestra opinión, estos debates no pueden –ni deben– ser realizados como un mero ejercicio de lógica académica, sino que –necesariamente– deben realizarse dentro del marco de la realidad política de cada estado particular, conjugando los aspectos sociológicos, históricos y racionales que conforman la realidad de cada uno de ellos. No es posible, en este tema, sostener principios absolutos o verdades universalmente válidas 3 , ya que los fines que llevan a la existencia de una o más cámaras son diversos, aún entre estados que comparten una misma forma de gobierno. Es por ello que, en este tema y siempre que se respeten los principios antes referidos, no hay respuestas de validez universal. Sólo existen sistemas que contribuyen, en mayor o menor medida, a estructurar el poder de modo tal de asegurar la libertad individual de un pueblo determinado.

Conforme recientes estudios 4 aproximadamente un tercio de los sistemas políticos mundiales se estructuran sobre la base de parlamentos bicamerales. Si el cálculo se realiza sólo sobre los estados democráticos, la proporción se eleva considerablemente. Aun cuando hace algunos años se preconizó la crisis del sistema bicameral 5 , muchos de los nuevos estados surgidos tras la desaparición del régimen comunista, han adoptado el sistema bicameral como forma de organización de sus poderes legislativos 6 . Ello requiere entonces que analicemos los distintos modelos de bicameralismo y sus orígenes, a fin de poder comprender las razones que llevaron a su adopción.

  • 3 Como expresa Alberdi, “la constitución que no es original es mala, porque debiendo ser la expresión de una combinación especial de hechos, de hombres y de cosas, debe ofrecer esencialmente la originalidad que afecte esa combinación en el país que ha de constituirse” (Juan Bautista Alberdi, Bases y Puntos de Partida para la organización política de la República Argentina, Madrid, 1911, pág. 25).

  • 4 Estadística preparada por la Unión Parlamentaria Internacional correspondiente al año 2001 (citada por Detlef Nolte, Funciones y funcionamiento de los senados en los sistemas bicamerales de América Latina, un enfoque comparado, Arbeitspapier Nr. 4, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002).

  • 5 Klaus Von Beyme, Die Functionen des Bundesrates, citado por Detlef Nolte, ob. cit sentido, Maurice Duverger, Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ariel, 1980, pág. 133.

..

  • 6 Nolte, ob. cit.

En similar

www.federalismi.it

1. El Bicameralismo británico

En los orígenes del parlamentarismo moderno, el bicameralismo nació en Inglaterra como necesidad política coyuntural 7 . La Carta Magna de 1215 representó el triunfo de los señores feudales frente a un rey –primus inter pares– debilitado y dio nacimiento formal al Parlamento conformado por el rey y la reunión de aquellos con base en la “Witenagemot” o consejo de los antiguos reyes sajones. Ese Parlamento, verdadera asamblea feudal, conformado entonces por los principales terratenientes y dignatarios eclesiásticos 8 del reino, significaba una fuerte limitación al poder real dado que el monarca debía contar con el consentimiento de los señores feudales para lograr la aprobación de ciertos actos 9 .

Pero, como señala Alder, el sistema feudal “puro” no sobrevivió mucho tiempo ya que “la riqueza –y por consiguiente el poder– podía ser obtenida a través del comercio y las habilidades profesionales. Ello hizo posible que, además de los terratenientes hereditarios, otros también aspirasen a poseer poder político, dando surgimiento así a la Cámara de los Comunes” 10 . Así fue que los hombres principales de los condados y distritos comenzaron a ser convocados por el rey, primero para ser informados acerca de la marcha de los asuntos del gobierno, y luego a fin de solicitar su apoyo en las luchas de la corona. Entre mediados y fines del siglo XIII, y en particular a partir del llamado “Parlamento Modelo” de 1295, el Parlamento británico tomó su forma actual, configurándose como la unión de los tres estamentos del reino, el monarca, los barones (incluyendo la alta clerecía) y los comunes (“the King in Parliament”) 11 . Los señores feudales, de base hereditaria, y los comunes,

  • 7 Como expresa Harold Laski, el bicameralismo inglés no es sino “un accidente de la historia” (citado por Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la Ciencia de Derecho Constitucional, Plus Ultra, Tomo 9, número 7250).

  • 8 Recordemos que durante esta época, las dignidades eclesiásticas conllevaban la posesión de grandes extensiones de tierras y riquezas.

  • 9 En este sentido, el artículo 14 de la Carta Magna, establece: “Para obtener el consentimiento general al establecimiento de un «auxilio»… o de una «fonsadera» haremos convocar individualmente y por carta a los arzobispos, obispos, abades, duques y barones principales. A quienes posean tierras directamente de Nos haremos dirigir una convocatoria general, a través de los corregidores y otros agentes, para que se reúnan un día determinado (que se anunciará con cuarenta días, por lo menos, de antelación) y en un lugar señalado. Se hará constar la causa de la convocatoria en todas las cartas de convocación. Cuando se haya enviado una convocatoria, el negocio señalado para el día de la misma se tratará con arreglo a lo que acuerden los presentes, aun cuando no hayan comparecido todos los que hubieren sido convocados”.

    • 10 John Alder, Constitutional and Administrative Law, Third Edition, Macmillan, Londres, 2000, pág. 165. El término “comunes”, proviene de la palabra commoner, que identifica a quien no es de condición noble.

      • 11 Sobre los orígenes e historia del Parlamento británico, sugerimos la lectura de la obra El Parlamento:

Su historia, constitución y práctica, de Sir Courtenay Ilbert, Ed. Labor, Barcelona, 1926. El Parlamento Modelo, convocado por el rey Eduardo, estaba constituido por los dos arzobispos, todos los obispos, los grandes abades,

www.federalismi.it

representantes de la burguesía, todos ellos designados por el rey. En ese entonces el poder legislativo todavía no era una función parlamentaria, y el rol de ambas cámaras difería sustancialmente. La Cámara de los Lores tenía como función primaria la de asesorar al rey, mientras que la función de los comunes era consentir las propuestas del monarca 12 evitando que los intereses de las elites que no formaban parte de la nobleza se vieran afectados 13 . Poco a poco los miembros de los comunes comenzaron a someter sus demandas al rey como condición para el voto favorable de los impuestos requeridos por la Corona, y fue así cómo el Parlamento bicameral pasó poco a poco a asumir funciones legislativas, adquiriendo su formato moderno a partir de 1688.

Las reformas del siglo XIX a la composición de la Cámara de los Comunes, de las cuales la más trascendente fue la de 1832, permitieron ampliar la base de representación de los comunes y brindarle a aquella el rol de representante genuina del pueblo y no sólo de la alta burguesía terrateniente. A su vez, las Leyes Parlamentarias de 1911 y 1949 contribuyeron a moderar el rol de la Cámara de los Lores en el proceso legislativo, fortaleciendo el carácter democrático de la legislación.

Por su parte, las reformas a la composición de la Cámara de los Lores implementadas por el gobierno laborista a partir de 1997, importaron también reducir el componente hereditario de la Cámara de los Lores, si bien manteniendo el origen no electoral, sino designado de sus miembros.

En el sistema británico actual, los roles de ambas cámaras son bien diferenciados. La Cámara de los Comunes es la principal fuente de iniciativa legislativa, mientras que la Cámara de los Lores actúa generalmente como Cámara revisora, proponiendo enmiendas y pudiendo incluso demorar la sanción (pero no vetar) de cualquier proyecto de ley. Por otra parte, la Cámara de los Comunes constituye el soporte directo del gabinete, órgano de gobierno ejecutivo.

La doctrina británica, al comentar las particularidades del sistema, y frente a cuestionamientos a la composición “no democrática” de la Cámara de los Lores, justifican en

siete condes y cuarenta y un barones, así como dos ciudadanos de cada ciudad y dos de cada villa: “los que oraban, los que guerreaban y los que trabajaban”. 12 Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, Fifth Edition, Cavendish Publishing, Londres, 2004. 13 Ian Loveland, Constitutional Law, A critical Introduction, Butterworth, London, 1996.

www.federalismi.it

su mayoría la existencia de esta segunda cámara no electiva en diversas razones, la principal de ellas, en que la falta de dependencia de los lores del gobierno de turno, le confiere a la cámara una mayor objetividad en el debate de las cuestiones públicas, brindando una “segunda opinión” que diluye el poder parlamentario de los comunes 14 , contribuyendo así a la calidad de la legislación 15 . Sin embargo, existe consenso en que estos argumentos revisten importancia secundaria frente a los componentes de origen histórico que brindan el fundamento y la razón de ser a esta cámara. Como sostiene Pérez Royo, “en la medida en que el Estado Constitucional es en el continente europeo el resultado de un compromiso entre la inercia histórica y la fuerza ordenadora de la razón, será en las segundas cámaras privilegiadas en las que dicha inercia histórica se expresará en la propia constitución del poder legislativo” 16 .

2. El principio bicameral en los Estados Unidos

El bicameralismo de base norteamericana, en cambio, reconoce orígenes diferentes. Las antiguas colonias de Norteamérica habían desarrollado a lo largo de su historia lazos de unión laxos con la corona, y cada una de ellas se desarrolló por sí, sin interferencias ni de la metrópoli ni de las restantes colonias, generando su propia forma de gobierno local 17 . Llegado el momento de la independencia, fueron trece soberanías las que concurrieron en separarse de Gran Bretaña, y ello se reflejó en los intentos de organización política. Los Articles of Confederation de 1777 dispusieron que “cada estado retiene su soberanía, libertad e independencia y todo poder, jurisdicción y derechos que no sea por esta Confederación expresamente delegado a los Estados Unidos reunidos en Congreso” 18 .

  • 14 Señala Alder, ob. cit., pág. 172, que esta no es sino la aplicación de la doctrina aristotélica del gobierno balanceado: “la función de la «sabiduría» (wisdom) como freno a la «pasión» de la democracia”.

    • 15 Hilaire Barnett, ob. cit., pág. 433; Alder, ob. cit., pág. 173.

    • 16 Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2000, pág. 759.

  • 17 Los habitantes de Windsor, Hartford y Wethersfield se constituyeron en un único Commonwealth alrededor del río Connectecotte (Connecticut) dándose las Ordenes Fundamentales del 14 de enero de 1639; los habitantes de New Haven hicieron lo propio el 4 de junio de 1639; los de New Hampshire el 4 de agosto del mismo año; y así las restantes colonias. En todas, sin excepción, se sostuvo como principio fundamental el derecho de los individuos de estas comunidades de organizarse por sí como cuerpos políticos y dictarse las leyes necesarias para su gobierno, sin dejar de reconocer por ello su carácter de súbditos británicos. Pueden verse los textos completos de los documentos constitutivos de cada colonia en http://www.yale.edu/lawweb/avalon/constpap.htm.

    • 18 Artículos de Confederación, Art. II.

  • www.federalismi.it

    El fracaso de esta estructura, esencialmente por la falta de un poder directo del gobierno central –compuesto simplemente de una asamblea en donde cada estado contaba con un voto– respecto de los individuos de los estados particulares 19 , llevó rápidamente a revisar la estructura del gobierno, y fue así que los convencionales constituyentes, reunidos en Filadelfia, sancionaron en 1787 la Constitución de los Estados Unidos sobre la base de la división territorial del poder. En síntesis, la compleja trama de distribución del poder entre el gobierno federal y los gobiernos estatales en los Estados Unidos, es producto de una transacción política 20 que recoge los antecedentes de la historia del pueblo norteamericano, y que queda que claramente sintetizada en su lema oficial: “E pluribus unum”: de muchos estados, una única nación.

    Y la composición del poder legislativo también fue parte del compromiso: partiendo de la base de la aplicabilidad directa de las normas federales al pueblo de toda la nación, por una parte se establecería una cámara de representantes populares, elegidos en forma proporcional a la población de los estados, respetando el principio de soberanía popular y la unidad del pueblo de los Estados Unidos; por la otra, una cámara, el Senado, en donde cada uno de los estados estuviera representado igualitariamente 21 . Asimismo, se rodeó a esta segunda cámara de elementos (en alguna medida aristocratizantes, siguiendo parcialmente el modelo británico) que, sumados al menor número de sus integrantes, tendieran a hacer de la misma un ámbito más reposado de reflexión, moderando los impulsos de la cámara de representación popular 22 , asignándosele también funciones de consejo (advise and consent) en

    • 19 Como señala Bryce: “Esta Confederación, que no fue ratificada por todos los estados hasta 1781, era más bien una liga que un gobierno nacional, puesto que no tenía más autoridad central que una Asamblea, en la cual cada Estado, lo mismo el mayor que el más pequeño, contaba con un solo voto, y no ejercía jurisdicción alguna sobre los ciudadanos individualmente considerados. No había tampoco poder ejecutivo, ni judicial

    federal, ni medios de arbitrar ingresos

    Este plan respondía perfectamente a los deseos de los colonos, que no se

    ... consideraban todavía como nación” (James Bryce, La República Norteamericana, Tomo I, Madrid, Traducción de Adolfo Posada y Adolfo Buylla, pág. 41).

    • 20 Señala Madison, en el número XXXIX de El Federalista: “La constitución propuesta no es estrictamente una constitución nacional ni federal, sino un acomodamiento de ambas” (cit., p. 166).

    • 21 El debate sobre la existencia de dos cámaras tuvo lugar en la sesión del 20 o 21 de junio de 1787. Conforme las notas de los debates llevadas por James Madison, la propuesta fue arduamente discutida, sosteniéndose que con esta segunda cámara, los estados tendrían un mecanismo para participar en el gobierno nacional y defender, en igualdad de condiciones, los derechos de los estados particulares. Finalmente la propuesta fue aprobada con el voto en contra de los representantes de Nueva York, Nueva Jersey y Delaware, y el voto dividido de los representantes del estado de Maryland (ver

    www.yale.edu/lawweb/avalon/debates/621.htm).

    • 22 El Federalista (Hamilton o Madison), número 63: “El pueblo nunca traicionará voluntariamente sus propios intereses; pero éstos pueden ser traicionados por sus representantes, y el peligro será obviamente mayor si todas las funciones legislativas se concentran en las manos de un cuerpo único de hombres que si se precisa la intervención de cuerpos separados y distintos para cada disposición pública”.

    www.federalismi.it

    materias determinadas, esencialmente de política exterior. De tal modo, se transformaba al Senado y a sus integrantes en una suerte de embajadores ante el gobierno federal de los Estados que componían la Unión 23 .

    En el número 62 de El Federalista, se explican y fundamentan las razones del sistema diseñado por la Constitución: “La igualdad de representantes en el Senado constituye otro punto que, siendo el resultado evidente de una transacción entre las pretensiones opuestas de los estados pequeños y de los más grandes, no requiere mucha discusión. Si innegablemente es lo debido, en el caso de un pueblo fundido completamente en una sola nación, que cada distrito participe proporcionalmente en el gobierno y, en el caso de estados independientes y soberanos, unidos entre sí por una simple liga, que las partes, pese a la desigualdad de su extensión, tengan una participación igual en las asambleas comunes, no parece carecer de razón el que en una república compuesta, que participa a la vez del carácter federal y del nacional, el gobierno su funde en una combinación de los principios de la igualdad y la proporcionalidad de representación. Pero es ocioso juzgar con normas teóricas una parte de la Constitución que unánimemente se admite que representa el resultado, no de la teoría, sino «de un espíritu de amistad y de esa deferencia y concesión mutuas que a peculiaridad de nuestra situación política ha hecho indispensables»… En este orden de ideas, puede observarse que la igualdad de votos concedida a cada estado es, a la vez, el reconocimiento constitucional de la parte de soberanía que conservan los estados individuales, y un instrumento para proteger esa soberanía residual. Así, la igualdad debería ser tan aceptable a los estados más extensos como a los más pequeños, ya que han de tener el mismo empeño en precaverse por todos los medios posibles contra la indebida consolidación de los estados en una república unitaria. Otra ventaja que procede de este elemento que presenta la constitución del Senado, es el obstáculo que significará contra los actos legislativos inconvenientes. Ninguna ley ni resolución podrá ser aprobada en lo sucesivo sin el voto favorable de la mayoría del pueblo primero, y de la mayoría de los estados después”.

    No caben dudas acerca del carácter transaccional y político de esta estructuración.

    23 El Federalista, número 62: la oportunidad de estas diferencias (se refiere a los diferentes requisitos exigidos para integrar la cámara de representantes y el senado) se explica por la naturaleza de la misión senatorial que, requiriendo mayor amplitud de conocimientos y solidez de carácter, hace necesario a la vez que el senador haya llegado a ese período de la vida donde es más probable hallar esas ventajas”. Ver también, Carlos María Bidegain, Curso de Derecho Constitucional, IV, Abeledo Perrot, pág. 35.

    www.federalismi.it

    3.

    Otros sistemas

    Si bien en líneas generales los estados que adoptaron el sistema bicameral lo hicieron siguiendo ora el sistema británico de cámaras representantes de clases sociales, ora el sistema norteamericano de representación territorial, es posible advertir también la existencia de otros sistemas, tales como el de la antigua constitución yugoslava que preveía la existencia de cámaras representativas de intereses económicos 24 , o la constitución chilena vigente hasta agosto de este año, que estructuraba un senado compuesto no sólo por senadores electos por el pueblo sobre una base territorial (a pesar de ser un estado unitario), sino también por los ex presidentes, y por un conjunto de ex funcionarios y ex jefes militares designados por las distintas corporaciones 25 . Estos sistemas, cuya estructuración obedeció a las realidades políticas coyunturales de sus momentos, sin embargo, son minoritarios en el concierto de naciones que adoptan el bi o multicameralismo como sistema legislativo y se encuentran en franco retroceso.

    • 4. Razones que llevan a adoptar el bi-cameralismo

    Del análisis realizado, en nuestra opinión, la razón principal para la adopción del modelo de legislatura bicameral ha sido siempre una razón de tipo político, a fin de lograr acomodar diferentes intereses, sean los de los estados particulares en los sistemas de organización de tipo federal (el ya citado caso de los EEUU, Argentina 26 , Brasil, Alemania, entre otros) 27 , sea para acomodar intereses de clases o sectores sociales o grupos diversos (Gran Bretaña, Chile antes de la reforma de 2005, Bélgica). En el caso de aquellos países que provienen del ex bloque soviético, también ha tenido peso el hecho de que el bicameralismo genera una mayor cantidad de cargos electivos, lo que permite una mayor distribución del poder político 28 . El presunto papel moderador y mejorador de la calidad legislativa que

    • 24 Ver Duverger, ob. cit., pág. 137.

    • 25 La reforma constitucional dispuesta por ley 20.050 eliminó estas bancas corporativas.

    • 26 La Constitución argentina es más clara que su similar norteamericana en indicar la diferente base de representación de ambas cámaras, distinguiendo entre “diputados de la Nación” y “senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires” (Constitución de la Nación Argentina, art. 44).

    • 27 En estos sistemas, la distinta representatividad no se ve necesariamente alterada por la elección directa por el pueblo de sus integrantes.

      • 28 Ver Nolte, ob cit.

    www.federalismi.it

    cumpliría una segunda cámara legislativa es, en estos casos, una razón coadyuvante para justificar el sistema, pero en modo alguno la razón principal –salvo algunas excepciones.

    En aquellos estados en donde la adopción del bicameralismo no responde a alguna de estas realidades, y ha pretendido ser utilizado exclusivamente como una herramienta de control y moderación del poder, en donde ambas cámaras poseen el mismo origen o la misma representatividad (sistemas bicamerales congruentes, en la clásica definición de Lijphart 29 ), el sistema no ha sido generalmente exitoso y podríamos decir que se encuentra hoy en crisis. Cabe señalar como ejemplo el sistema español, en donde la Constitución de 1978 dispuso la existencia de una segunda cámara con contenidos federalizantes, sistema que en la práctica, en palabras de Fernández Segado, se ha visto distorsionado, habiendo quedado la Cámara Alta, el Senado, convertida en una dúplica distorsionada de la Cámara Baja 30 , lo cual desdibuja el sentido de su existencia.

    Todo ello ha llevado hoy a sostener que en el bicameralismo, dado el cuestionamiento a las segundas cámaras no democráticas, las segundas cámaras “o son cámaras territoriales o no tienen razón de ser” 31 . Coincidimos parcialmente con esta argumentación. En nuestra opinión, en los estados de estructura federal, la existencia de un sistema bicameral no es sólo una opción, sino un requisito inherente a la propia estructura del estado 32 .

    Sin embargo, disentimos con la conclusión arriba expuesta en cuanto a que no existirían otros elementos justificantes de una segunda cámara de naturaleza no territorial. Los ejemplos analizados a lo largo de este trabajo demuestran sobradamente que tales justificativos existen y deben ser atendidos.

    En todos estos casos, la sustitución de sistemas bicamerales por legislaturas unicamerales, como ha ocurrido en Venezuela, estado federal, a partir del año 1999, o en el Perú, estado unitario pero con una larga tradición histórica bicameral, desde 1993, representa

    • 29 Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in thirty six countries, 1999. Este autor clasifica los sistemas bicamerales según dos criterios: la “congruencia-incongruencia” de la composición de las cámaras y la “simetría-asimetría” de sus funciones.

    • 30 Francisco Fernández Segado, El Sistema Constitucional Español, Dykinson, 1992, pág. 575. En forma similar, Javier Pérez Royo, ob. cit., pág. 762, quien considera que el sistema español “más que de ecléctico, habría que calificarlo de caótico”.

      • 31 Javier Pérez Royo, ob. cit., pág. 760. Ver también Lijphart, ob. cit.

    • 32 Alberdi sostenía que en el sistema argentino, las “leyes serán la obra combinada de cada provincia en particular y de todas en general” (Juan Bautista Alberdi, ob. cit., pág. 119). Lijphart señala que todos los sistemas federales auténticos disponen de parlamentos bicamerales.

    www.federalismi.it

    una situación patológica que sólo puede concebirse dentro de un modelo de concentración del poder político, contrario a los principios liberales republicanos y democráticos.

    Sin embargo, el establecimiento de sistemas unicamerales en estados en donde aquellos elementos federales, sociales o históricos no se encuentran presentes, no parece que afecte libertades individuales ni importe necesariamente concentración del poder. Gran parte de los estados que adoptan sistemas unicamerales se encuentran entre los más democráticos y respetuosos de los derechos individuales en el mundo.

    Lo cierto es que en ausencia del criterio de diferente representatividad o de una fuerte tradición histórica, las bondades del sistema bicameral en cuanto a que proporciona un mayor control del poder, y una mayor calidad de la decisión política, no siempre resultan apreciables. Por otra parte, nada obsta a que dichas ventajas puedan ser obtenidas en sistemas unicamerales a través de la regulación del proceso legislativo u otros mecanismos similares. Más aún, en muchos casos, estos sistemas unicamerales “democráticos”, pueden contribuir a solucionar parte de las críticas que reciben los sistemas bicamerales, en particular, la lentitud del proceso legislativo, que muchas veces conspira contra la eficiencia de la acción de gobierno, o da lugar a la acción incontrolada de los poderes ejecutivos frente a los bloqueos de naturaleza política a los que puede someterse su gestión.

    Por otra parte, aún en estados “naturalmente” bicamerales, las ventajas que se pregonan respecto del sistema pueden quedar opacadas por el funcionamiento real de las instituciones. Así lo expresa Nolte cuando sostiene que debe distinguirse claramente entre las funciones adscriptas a las segundas cámaras y las funciones reales que éstas cumplen 33 . En particular, la excesiva “partidocratización” de las cámaras legislativas, uno de cuyos más patentes ejemplos es el caso del senado argentino a partir de la reforma de 1994 34 , conspiran contra el propósito tenido en cuenta por el constituyente al estructurar el sistema, al limitar la real representatividad de los legisladores.

    En todos los casos en donde se advierte la posibilidad de una alternativa entre la adopción de un sistema uni o bicameral, el foco de atención y discusión política en este tema

    33 Nolte, ob. cit. 34 Ver Alfredo M. Vítolo, Los Partidos Políticos Argentinos en la reforma de 1994. Hacia la corporativización de la representación política, Normas Legales, Trujillo, Tomo 288, pág. A-145. Acerca de la función de los partidos en los sistemas bicamerales, ver también Francisco Sánchez López, Partidos legislativos en los bicameralismos latinoamericanos, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002.

    www.federalismi.it

    debe estar dado por el análisis de las ventajas o desventajas que para el proceso político del estado se generarían como consecuencia de adoptar uno u otro modelo, considerando las ventajas o desventajas de los mismos 35 , así como –para los sistemas bicamerales– la base de representación y atribuciones que se atribuyen a cada cámara 36 , y la interacción y el control entre ambas; teniendo en cuenta siempre, las posibilidades políticas de efectiva implementación del sistema 37 .

    Dentro de estas bases se abren múltiples posibilidades que los constituyentes de cada estado deberán considerar al diseñar la estructura constitucional, sin dejarse atraer por modelos teóricos que cual canto de sirenas, pueden aparecer atractivos pero que, al ser aplicados a una sociedad concreta, resultan imposibles de implementar, llevando al fracaso y la frustración.

    • 35 Como expresa Marc Navarro, “valorar los trade off entre la incorporación de una segunda cámara (que lentifica el proceso legislativo) y la mayor inclusividad de la heterogeneidad social o territorial en dicho proceso” (Marc Navarro, Cuando dos opiniones son mejor que una: el porqué del bicameralismo, Instituto Internacional de gobernabilidad de Cataluña, 2003, http://www.iigov.org/dhial/?p=40_05 .

      • 36 La “congruencia” y “simetría” de los sistemas bicamerales, en terminología de Lijphart.

    • 37 Lamentablemente, en nuestros países, un criterio que ha sido frecuentemente utilizado para sostener la necesidad de sistemas unicamerales, es el costo de mantenimiento de los sistemas bicamerales. Muchos analistas y comentadores políticos centran su análisis en este tema, alegando que tal o cual estado bien podría vivir con congresos u órganos legislativos mucho más pequeños, que ganarían, no sólo en eficiencia, sino significarían un importante ahorro del erario público. En nuestra opinión, dichos análisis demuestran un profundo desconocimiento de la finalidad principal de las constituciones, de los sistemas legislativos y los complejos mecanismos de control que deben regir en un estado de derecho, y no deben ser tenidos en cuenta.

    www.federalismi.it