Professional Documents
Culture Documents
a u r c io
C onti
Coordenao
ram ento s
P b l ic o s
A l e x s a n d r a K a tia D a l l a v e r d e
J o s A l e x a n d r e M a g r in i P i g a t t o
C l e u c io S a n t o s N u n e s
J o s A u g u s t o M o r e ir a d e C a r v a l h o
E l c i o F io r i H e n r i q u e s
K l e b e r L u iz Z a n c h i m
m e r s o n C sa r d a S ilva G o m e s
R o d r i g o O l iv e ir a d e F a r ia
E u r p e d e s G o m e s F a im F il h o
R o g e r i o S a n d o l i d e O l iv e ir a
F l a v io R u b in s t e in
S r g io A s s o n i F il h o
EDITORA I VI r
REVISTA DOS TRIBUNAIS
CDU-34:336.126.5(81)(094)
98
c)
da relao de todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou
contratual, eas receitas que as atendero (LRF,art. 5., 1.), incluindo as despe
sas com o refinanciamento da dvida pblica federal (LDO Unio 2010, art. 73) e
a estimativa de receita decorrente da emisso de ttulos da divida pblica federal
para fazer face a despesas com o refinanciamento da dvida interna e externa e o
aumento de capital de empresas e sociedades em que a Unio detenha a maioria do
capital social com direito a voto (LDO Unio 2010, art. 74).
22.2 Iniciativa legislativa da proposta oramentria
Captulo II
Da elaborao da proposta oramentria
J o s M a u r c io C o n t i
Seo I
Das
previses plurianuais
99
a r io
IQ l
103
42/1999, art. 2., a ;e Lei 12.017/2009-L D O Unio 2010, art. 5., I), e constituem
o principal instrumento de veiculao do oramento por programas, fundado na
classificao das despesas por funo e programa de governo.
E cada programa contm um objetivo, indicador que quantifica a situao que
o programa tenha por fim modificar e os produtos (bens e servios) necessrios
para atingir o objetivo. A partir do programa so identificadas as aes, sob a forma
de atividades, projetos ou operaes especiais, especificando os respectivos valores
e metas e as unidades oramentrias responsveis pela realizao da ao. A cada
projeto ou atividade s poder estar associado um produto, que, quantificado por
sua unidade de medida, dar origem meta (Manual tcnico de oram ento - 2 0 1 0,
p. 39-46).
Determina a Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio para 2010 que as ca
tegorias de programao de que trata esta Lei sero identificadas no Projeto de Lei
Oramentria de 2010 e na respectiva Lei, bem como nos crditos adicionais, por
programas e respectivos projetos, atividades ou operaes especiais e respectivos
subttulos, com indicao, quando for o caso, do produto, da unidade de medida e
da meta fsica (art. 5., 1.).
Projeto o instrumento de programao destinado a alcanar o objetivo de um
programa, que compreende um conjunto de operaes, em um perodo determinado,
que resultam em um produto voltado expanso ou ao aperfeioamento da ao
de governo (Portaria 42, art. 2., b; Lei 12.017/2009, art. 5., III).
J a atividade corresponde a um instrumento de programao que visa alcanar
um objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes contnuas e
permanentes, das quais resulta um produto necessrio manuteno do Governo
(Portaria 42, art. 2., c; Lei 12.017/2009, art. 5., II).
O peraes especiais uma categoria que engloba as despesas que no contri
buem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto,
e no geram contraprestao sob a forma de bem ou servio (Portaria 42, art. 2.,
d; Lei 12.017/2009, art. 5., IV).
Os programas podero ser divididos em subprogramas. Esses, em cada rea de
Governo, sero obrigatoriamente desdobrados em projetos e atividades (Portaria
SOF 9, de 28.01.1974).
Cada programa de governo deve ter uma denominao, identificar o rgo e a
unidade responsvel pelo seu gerenciamento, e as aes governamentais que o inte
gram, com os respectivos objetivo, pblico-alvo, produto e correspondente unidade
de medida, a meta a ser atingida e, por fim, o valor da dotao que lhe destinada.
A elaborao de um programa compreende um ato com plexo com duas fases
que podem ser identificadas e sistematizadas da seguinte forma:
a) fase qualitativa
104
P rog ram a:
O b je t i v o :
105
P b iic o -A lv o :
A o
P r o d u to :
Alunos atendidos
U n id a d e d e m e d id a :
Unidade
M eta :
r g o re s p o n s v e l:
V a lo r da d o ta o :
P ro g ram a:
O b je t i v o :
Secretaria da Educao
R$ 71.500.000,00
A o
P r o d u to :
Obras realizadas
U n id a d e d e m e d id a :
M eta :
Unidade
r g o re s p o n s v e l:
V a lo r d a d o ta o :
106
mas sim, as despesas de capital, que representam os aportes de recursos que con
tribuem, diretamente, para Formao ou aquisio de um bem de capital (Manual
tcnico de oramento - 2010, p. 49).
As despesas de capital, conforme classificao da Lei 4.320/1964, art. 12, a
cujos comentrios remeto o leitor, podem ser investimentos, inverses financeiras
e transferncias de capital.
A seguir, apenas uma sucinta referncia aos mencionados conceitos, uma vez
que j foram tratados no aludido art. 12.
Investimentos so as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, in
clusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios Tealizao
destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do
capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro (art. 12, 4.).
Inverses financeiras so as dotaes destinadas a aquisio de imveis, ou de
bens de capital j em utilizao e de ttulos representativos do capital de empresas
ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no impor
te aumento do capital; e as dotaes para constituio ou aumento do capital de
entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive
operaes bancrias ou de seguros (art. 12, 5.).
Transferncias so as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que
outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente
de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias
auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de Oramento ou
de lei especialmente anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida
pblica (art. 12, 6 o).
Seo II
Das
previses anuais
S u m r io :
d e e la b o r a o d a p ro p o sta o r a m e n t r ia -
A lei oramentria deve ser elaborada conform e o que foi estabelecido na lei de
diretrizes oramentrias e de forma compatvel com o plano plurianual, de modo
a que se organize o sistema de planejam ento da ao governamental.
107
108 I
109
b) etapa intermediria
Com base nos parmetros e referenciais monetrios fixados pela Secretaria
de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, os
rgos setoriais elaboram suas propostas oramentrias. Essa elaborao envolve
a anlise da adequao da estrutura programtica do setor e das necessidades de
alteraes, com a fixao dos referenciais monetrios a serem observados pelas
unidades oramentrias.
No mbito da Justia Federal, cabe destaque, neste ponto, ao Conselho da
Justia Federal, que o rgo criado pela Constituio para funcionar ju n to ao
Superior Tribunal de Justia, com a finalidade de exercer a superviso administra-
110
comentada
liva e oramentria da Justia Federal de primeiro e segundo graus (CF, art. 105,
Pargrafo nico). Cabe a ele elaborar a proposta oramentria setorial das unidades
oramentrias que compem a Justia Federal.
As unidades oram entrias, limitadas pelos valores indicados pelo rgo
setorial, verificam as propostas das unidades administrativas (onde houver),
a adequao da estrutura program tica, os gastos dos exerccios anteriores, as
prioridades e as necessidades do setor, alm de formalizar sua proposta ora
mentria.
A proposta da unidade oramentria encaminhada ao rgo setorial, que
desempenha o papel de articulador em seu mbito de atuao. Cabe aos rgos
setoriais fixar, atendidas as prioridades de sua rea, os referenciais monetrios a
serem seguidos pelas unidades oramentrias, bem como coordenar o processo de
elaborao de sua proposta. Deve, por conseguinte, avaliar as propostas das unida
des oramentrias em funo das necessidades a serem atendidas e consolid-las,
formalizando a proposta oramentria do rgo setorial.
'BRASIL, Ministrio do Planejamento,
15' [nota de rodap do texto original].
p.
112
113
114
-|-,5
Pargrafo nico. Quando houver rgo central de oramento, essas dem ons
traes ser-lhe-o remetidas mensalmente.
Sum rio: 2 9 .1 P rin c ip a is c o n c e ito s - 2 9 .2 P rev is e s e d e m o n s tra tiv o s da re c e ita
arrecadada.
Para ilustrar o disposto no caput do art. 29, faremos referncia aos rgos d e
contabilidade e arrecadao no mbito da administrao pblica federal.
O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal tem por finalidade formular
o planejamento estratgico nacional, os planos nacionais, setoriais e regionais je
desenvolvimento econmico esocial, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias
e os oramentos anuais, gerenciar o processo de planejamento e oramento federal
e promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os M unicpios, visa^..
do a compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos plan0s
federal, estadual, distrital e municipal (Lei 10.180/2001, art. 2.). O rgo C entrQj
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A Secretaria do M inistrio d0
Planejamento responsvel por realizar essas atividades a Secretaria de O ram entQ
F ederal (SOF).
O Sistema de Administrao Financeira Federal visa ao equilbrio financeiro
governo federal, dentro dos limites da receita e despesa pblicas, e compreende as
atividades de programao financeira da Unio, de administrao de direitos e have
res, garantias e obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orienta0
tcnico-normativa referente execuo oramentria e financeira (Lei 10.180/200i
arts. 9. e 10). Tem como rgo Central a Secretaria do Tesouro Nacional.
E o Sistema de Contabilidade Federal visa a evidenciar a situao oramentria
financeira e patrimonial da Unio, tendo por finalidade, essencialmente, registrar
os atos e fatos relacionados com a administrao oramentria, financeira e patri
monial da Unio (Lei 10.180/2001, arts. 14e 15). Seu rgo Central a Secretaria
do Tesouro Nacional.
No que tange arrecadao de receitas federais, o principal rgo a Secretaria
da Receita Federal, qual compete planejar, coordenar, supervisionar, executar
controlar e avaliar as atividades de administrao tributria federal, inclusive as
116
A previso das receitas tarefa rdua, pois envolve clculos complexos e depen
dentes de fatores variveis e futuros, de difcil mensurao. Ao mesmo tempo, de
suma importncia em matria oramentria, pois a previso das receitas constantes
do oramento condicionar todo o oramento pblico, uma vez que as despesas
pblicas sero todas limitadas pelos valores da receita prevista.
Trata-se tambm de importante funo em matria oramentria que fica sob
a responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, conferindo-lhe importante
parcela do poder em matria oramentria, diante do controle que tem sobre esse
clculo das receitas. A reestimativa de receita pelo Poder Legislativa s admiAda
quando comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal (LRF, art. 12, 1,).
Guilherme Moojen relata os mtodos que foram utilizados para a estimativa
da receita pblica, valendo a reproduo de suas palavras pelo registro histrico
(MOOJEN, 1959, p. 77-78):
Desde RenStourm (Le budget, Libreirie Flix Alcan, Seplime edition, Paris,
1912), os autores em tda parte vm repetindo os trs mtodos clssicos para o
procedimento da estimativa da receita pblica, quais sejam: a) o mtodo autom
tico; b) o das mdias e c) o das majoraes. Mais recentemente, surgiu um quarto
mtodo, - o da avaliao direta, preconizado pelos inglses.
O mtodo automtico consiste, simplesmente em se estabelecer como previso
para o prximo exerccio financeiro o efetivamente arrecadado no ltimo exerccio
encerrado, levando-se em conta apenas os fatores decorrentes de alteraes de tri
butos e de suas alquotas. ste mtodo, filho dileto da economia liberal, surgiu na
Frana, no incio do sculo passado, Foi experimentado em muitos pases, inclusive
no Brasil. Deu resultado, eventualmente, em perodos de estagnao econmica.
O mtodo das mdias consiste em verificar a mdia aritmtica da arrecadao
efetiva dos trs ltimos exerccios financeiros e apresentar como estimativa para
o prximo exerccio a importncia encontrada. ste mtodo tem a mesma rigidez
do automtico e se lhe imputam muitos de seus defeitos.
117
118 I
Art. 30. A estimativa da receita ter por base as demonstraes a que se refere
0 a>1igo anterior arrecadao dos trs ltimos exerccios, pelo menos, bem como
as circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtivida
de de cada fonte de receita.
Sum rio: 3 0 .1 E stim a tiv a da receita para a p ro p o sta o ra m en t ria .
119
120
121
T t u l o 111
32.1 Prazos
122
Eventual incio do exerccio financeiro sem que tenha sido aprovada a lei or
amentria questo que causa enormes problemas para o administrador pblico,
dada a impossibilidade de se realizarem gastos pblicos, diante da inexistncia de
lei que o autorize.
Sendo assim, trata-se de questo da maior importncia, motivando a criao
de vrias posies doutrinrias sobre como resolv-la.
No entanto, tais posies perderam relevncia, na medida em que as leis de
diretrizes oramentrias tm sido expressas ao se referirem ao tema, regulando a
questo e dando a soluo jurdica para o caso, como tm ocorrido no mbito da
Unio, ainda que de forma no idntica todos os anos.
Vrias so as possibilidades pelas quais pode ser constatada a ocorrncia desta
situao, qual seja, administrar sem oramento aprovado, que podemos denominar
de anomia oramentria.
>
123
nhada pelo Poder Executivo por decurso de prazo, caso o Poder Legislativo no
se manifestasse tempestivamente (Constituio de 1967).
O art. 74 da Constituio de 1946 previa:
Se o oramento no tiyer sido enviado sano at 30 de novembro, prorrogar-se- para o exerccio seguinte o que estiver em vigor.
O art. 68 da Constituio de 1967 dispunha:
O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo Presidente da Repblica
Cmara dos Deputados at cinco meses antes do incio do exerccio financeiro
seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar de seu recebimento, o Poder
Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei.
Fixava ainda referido artigo, em seus pargrafos, os prazos para manifestao
por parte da Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, com as respectivas
consequncias em caso de no pronunciamento tempestivo.
Na redao referida Constituio que foi dada pela Emenda 1, de 1969, o tema
passou a constar do art. 66, com a seguinte redao: O projeto de lei oramentria
anual ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional para votao
conjunta das duas Casas, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro
seguinte; se, at trinta dias antes do encerramento dom exerccio financeiro, o Poder
Legislativo no o devolver para sano ser promulgado como lei.
A Constituio de 1988 foi omissa neste aspecto, mencionando apenas que
os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei
oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utiliza
dos, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e
especfica autorizao legislativa (CF, art. 166, 8.).
O assunto vem sendo normatizado, na esfera federal, por meio de dispositivos
constantes das leis de diretrizes oramentrias.
A LDO da Unio para 2010, por exemplo, estabelece, em seu art. 6 8 , que, se
o projeto de lei oramentria no fosse sancionado pelo Presidente da Repblica
at 3 1 .1 2 .2 0 0 9, a programao que constava do projeto poderia ser executada para
o atendimento das despesas que constituam obrigaes constitucionais ou legais,
pagamento de bolsas de estudo (CNPq, Capes, IPEA, residncia mdica e PET),
pagamento de estagirios e contrataes temporrias, aes de preveno a desas
tres, formao de estoques pblicos para garantia de preos mnimos, despesas
de carter inadivel, na forma e limites especificados no referido artigo, alm das
despesas com a realizao das eleies de 2010. As despesas de carter inadivel
ficam limitadas 1/12 (um doze avos) do total de cada ao prevista no Projeto de
Lei Oramentria de 2008, multiplicado pelo nmero de meses decorridos at a
sano da respectiva lei (art. 68, 1.).
A LDO do Estado de So Paulo para 2010 estabelece que, no sendo enca
minhado ao Poder Executivo o Autgrafo da lei oramentria anual at o incio do
exerccio de 2010, fica esse Poder autorizado a realizar a proposta oramentria at
124
a sua aprovao e remessa pelo Poder Legislativo, na base de 1/12 (um doze avos)
em cada ms (art. 42).
O Municpio de So Paulo prev que, caso o Poder Legislativo no tenha
votado a proposta at o dia 31 de dezembro, aplica-se a lei oramentria vigente
pelos valores de edio inicial, monetariamente corrigidos pela aplicao de ndice
inflacionrio oficial (LOMSP, art. 140).
125
u m r io :
126
T t u l o
IV
Do exerccio financeiro
J o s A u g u s t o M o r e ir a de C a r v a l h o
127
128
1 29
130
131