DESAFOS PARA LA PARTICIPACIN

POLTICA DEMOCRTICA EN PARAGUAy

Liliana Roco Duarte Recalde

Resumen: La incipiente participacin poltica existente en el Paraguay plantea un desafo importante

para la consolidacin de la democracia en el sistema poltico nacional. Histricamente vinculada a la
represin, la persecucin y el exilio, la participacin poltica se ha encontrado con dificultades para
desarrollarse a lo largo de los aos de transicin hacia la democracia en el pas, en un contexto en
que las libertades polticas constituyen una novedad histrica. En esta oportunidad se revisarn
las limitaciones conceptuales y estructurales que existen a la participacin en el Paraguay en la
actualidad, analizando la manera en que la delimitacin conceptual de la participacin poltica al
mbito de accin de los partidos polticos, los procesos electorales y la gestin gubernamental,
plantea una coaccin discursiva al ejercicio de los derechos polticos de aquellos actores sociales
que optan por no vincularse directamente a los mbitos mencionados, pero que desean participar
en la decisin de su destino colectivo; tal limitacin es considerada como criterio de discriminacin
efectiva de la participacin de cierto sector de la poblacin, desvalorizando su naturaleza poltica y
equiparndola a un caso de desviacin social. Asimismo, se analizan los factores estructurales que
condicionan la misma existencia de ciudadana en el pas, fundamento para la participacin poltica.

I. INTRODUCCIN
La consolidacin de la democracia como parmetro regulador de la praxis
poltica se ha enfrentado a mltiples e importantes desafos a lo largo de los
aos que siguieron a la fragmentacin del rgimen dictatorial en Paraguay. Estos
desafos han mantenido relacin con vestigios institucionales y culturales heredados de la dictadura que probaron ser resistentes al paso del tiempo y a los
cambios formales que se produjeron dentro de la estructura burocrtico-estatal. La
participacin poltica se constituye en uno de estos desafos, en tanto representa
un mbito de indefinicin tanto prctica como conceptual y se constituye en una
nocin an novedosa para la experiencia poltica nacional.
Las herencias de la dictadura siguieron calando hondo en la psiquis paraguaya
a lo largo del periodo de transicin hacia la democracia, delimitando las pautas de
comportamiento poltico aceptables para la sociedad y relegando la participacin
activa en la praxis poltica a planos marginales de la experiencia ciudadana. Tales
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pautas reproducen el miedo a la participacin instaurado durante los aos de

dictadura, cuando cualquier tipo de iniciativa participativa que representara una
amenaza real o imaginaria al rgimen corra riesgo de ser fuertemente reprimida.
Si bien, ya durante el periodo de transicin hacia la democracia, el aparato represivo fue paulatinamente transformado en uno propio de un rgimen democrtico,
la asociacin entre participacin activa y represin sigui formando parte del
imaginario popular y devino en una autorrestriccin por parte de la poblacin.
Por otro lado, luego de un primer momento de irrupcin de la participacin en
un contexto de nuevas libertades pblicas, cuando los principales grupos polticos que activaron como resistencia a la dictadura se erigieron como alternativas
electorales, la rutinizacin de los ejercicios cvicos y su aparente intrascendencia
produjo el desencanto popular con el mbito de la poltica, manera en que se
denomina tradicionalmente a las relaciones poltico-partidarias y su gestin a
partir de las estructuras de poder. Al dejar de existir aquella necesidad, presente
durante la dictadura, de participar polticamente para mantener relaciones armoniosas con el partido del Estado, u oponerse al mismo, parte de la renovada
ciudadana opt por dejar de hacerlo.
De esta manera, al intentar analizar la participacin poltica como dimensin
constitutiva de la democracia, esta aparece como uno de los pilares ms dbiles
del modelo democrtico en el sistema poltico paraguayo, todava en construccin.
Partiendo del concepto de participacin poltica como principio de legitimidad
de la democracia y relacionndola con la capacidad de incidencia que tienen los
ciudadanos en el destino poltico nacional, se revisar en esta oportunidad su
significado a partir de la experiencia reciente del Paraguay. Se explorarn los lmites de su vinculacin conceptual a las nociones de representacin en la gestin
gubernamental, a la vez que se considerar su rol como parte del mecanismo de
rendicin de cuentas social. Se examinar, de esta forma, los lmites a la participacin poltica en el mbito del sistema de partidos, para indagar seguidamente
en las iniciativas de participacin que existen fuera del sistema de la competencia
partidaria.
En tanto el ideal democrtico se sustenta en la igualdad entre la poblacin
como fundamento del autogobierno en trminos de posibilidad de incidencia, se
observarn tambin los factores estructurales que determinan las posibilidades de
participacin en la poblacin paraguaya, que coartan el ejercicio de sus derechos
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polticos y llegan al punto de condicionar la misma existencia de ciudadana en

el pas.

II. LIMITACIONES CONCEPTUALES A LA PARTICIPACIN POLTICA

EN PARAGUAY
Una de las dimensiones caractersticas de la poliarqua enunciada por Dahl
(1989) comprende la participacin efectiva, que implica la posibilidad equitativa de
los ciudadanos para expresar sus preferencias e incidir en su destino colectivo. No
obstante, el discurso dominante que articula las relaciones de poder y de saber
(Foucault, 1999: 122) en el Paraguay limita la participacin ciudadana al ejercicio
del sufragio, restringiendo el poder popular para otorgar sanciones o gratificaciones a sus gobernantes el da de los comicios. La reproduccin discursiva de este
modelo de participacin poltica reafirma la dinmica de las relaciones de poder
erigidas durante la dictadura, coincidiendo con la propuesta de Foucault al indicar
que las relaciones de poder no pueden disociarse, ni establecerse, ni funcionar
sin una produccin, una acumulacin, una circulacin, un funcionamiento de los
discursos (Foucault, 1999: 34).
Esta limitacin conceptual aparece como principio de exclusin de parte
importante de los actores que tambin inciden en el devenir poltico nacional.
La acotacin de la praxis poltica a los mecanismos de representacin y gestin
gubernamental se relaciona a la separacin conceptual que se plantea entre los
mbitos social y poltico, dilema expresado por Fernando Mires al indicar que:
Participacin poltica no debe ser confundida con participacin ciudadana.
Organizar iniciativas de base, articular redes comunitarias, impulsar alguna organizacin no gubernamental (ONG), apoyar manifestaciones tnicas, barriales,
ecolgicas, incluso sindicales, son actividades ciudadanas cuya funcin es fijar los
andamios de la llamada sociedad civil. Contienen todas, sin duda, potenciales
polticos, pero no son en s, todava, polticas. Solo lo son cuando alcanzan el
espacio poltico, y esto sucede cuando encuentran su representacin en entidades, instituciones o personas que trasladan sus reivindicaciones parciales a
comunes denominadores que se expresan simblicamente en la arena poltica.
Esa arena poltica, situada en algn lugar intermedio entre la llamada sociedad
civil y el Estado, es una zona de confrontaciones y conflictos, ya sea con otras
representaciones polticas, ya sea momento culminante de la poltica con el
propio Estado (Mires, 2007: 145).
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Este tipo de posicionamientos funciona de forma discriminatoria en ambas

direcciones; mientras aquellos actores que se desempean dentro del discursivamente aceptable mbito poltico no llegan a considerar como interlocutores
vlidos a quienes no lo hacen, quienes participan en organizaciones de la sociedad
civil llegan a definir su identidad en oposicin a la praxis partidario-electoral de la
poltica, a partir de sus cuestionamientos al sistema, sin necesariamente reconocer
su capacidad de intervencin como parte del mismo. Esta dialctica terminolgica
de la inclusin-exclusin aplicada al ejercicio de la participacin resulta perniciosa
al ser aplicada a la endeble democracia paraguaya.
Los mencionados criterios conceptuales, que establecen la aceptabilidad de
las varias estrategias de incidencia en el mbito de la poltica nacional como
formas de participacin vlidas, se suman a otras dificultades estructurales que
coartan la participacin poltica democrtica en Paraguay. En este sentido, durante
la transicin hacia la democracia se instal en la esfera pblica el discurso de la
promocin del ejercicio de la ciudadana y los derechos humanos, de la mano del
aumento de las libertades individuales y preceptos de igualdad, dentro de marcos
conceptuales que prescriben que para que la influencia poltica sea idntica en
una sociedad desigual, es necesario que la desigualdad de condiciones no pueda
transformarse en desigualdad de influencia (Przeworski, 2010: 121). No obstante,
en tanto el discurso no se materialice en polticas concretas que apunten a garantizar efectivamente la libertad o equidad entre la poblacin paraguaya, mientras
que el reconocimiento formal de los derechos no se traduzca en la aplicacin de
medidas necesarias para hacerlos cumplir, acompaado de la asignacin efectiva
de recursos para promoverlos, este reconocimiento vaco de contenido se convierte en una forma ms de socavar la participacin.
Por otra parte, la significacin otorgada a la participacin poltica se encuentra apoyada por la labor de los medios masivos de comunicacin, que juegan
un papel clave al determinar la agenda de debate y las principales tendencias
de la opinin pblica nacional, y al aprobar o invalidar interlocutores polticos,
tendiendo a invisibilizar a aquellos actores que desafan abiertamente los intereses comerciales de sus propietarios. Frecuentemente denominados el cuarto
poder, la labor de estos medios concentra su fuerza poltica en su capacidad
para construir significado y establecer los mrgenes discursivos acerca de la praxis
poltica entre la poblacin, sustentando la dinmica de las relaciones de poder
en tales construcciones simblicas, que llegan a justificar la imposicin de ciertas voluntades sobre las dems (Castells, 2003). As, la intervencin de las lites
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econmicas en el control de los medios masivos de comunicacin y la difusin

de informacin tambin han acotado la participacin de la poblacin paraguaya
a lo largo del proceso de transicin y consolidacin de la democracia, apoyando
la labor de los actores polticos partidario-electorales y gremios de produccin en
detrimento de las organizaciones sociales.
La delimitacin discursiva de la participacin poltica interpela la representatividad de los partidos polticos en el Paraguay como actores centrales en el
quehacer poltico nacional. Los partidos polticos son organizaciones formadas por
personas que comparten posicionamientos ideolgicos y programticos, adems
del tener el objetivo comn de conseguir el poder del Estado. La posibilidad de
competencia poltica entre opciones polticas diferenciadas, criterio constitutivo
del modelo procedimental de la democracia (Dahl, 1989), depende de que exista
diferenciacin ideolgica y programtica entre tales opciones, que a su vez est
sustentada en el debate poltico. La falta de tal diferenciacin o del mismo debate
debilitan la justificacin al protagonismo exclusivo de los partidos, considerando
que la democracia no implica apenas aquellas ocasionales contiendas electorales
entre las lites, sino tambin debates continuos, generacin de demandas, y
construccin de propuestas por parte de las clases populares (Goldfrank, 2004: 9).
Los factores mencionados son, a modo indicativo, algunos de los principales
condicionantes de la participacin poltica en Paraguay. Los mismos se constituyen
en elementos claves a tener en cuenta para analizar el proceso de construccin
de una cultura poltica alternativa a la cultura de la sumisin (Arditi, 1992) que
ha caracterizado al Paraguay durante el rgimen stronista y que se ha mantenido
vigente incluso durante los aos de transicin hacia la democracia.

III. PARTICIPACIN POLTICA DURANTE LA TRANSICIN HACIA

LA DEMOCRACIA
Al observar la manera en que los actores polticos han intervenido en la determinacin de la dinmica poltica nacional, se percibe que la participacin poltica
de la poblacin se ha mantenido dbil y limitada durante la historia reciente del
Paraguay. Hasta el ao 1989, cuando un golpe de Estado puso fin al rgimen del
general Alfredo Stroessner, la participacin se haba mantenido controlada y restricta a una funcin de legitimacin del gobierno. Toda iniciativa de participacin
que estuviera al margen del control estatal era reprimida, lo que instal en el
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imaginario colectivo un temor a la misma que se extendi a los aos posteriores

a la cada de la dictadura.
Con la apertura institucional hacia la democracia, las primeras iniciativas de
participacin poltica democrtica fueron aglutinadas en los partidos polticos sobrevivientes a la dictadura, entre los cuales sobresalieron el Partido Liberal Radical
Autntico (PLRA), el Partido Revolucionario Febrerista (PRF) y el Partido Demcrata
Cristiano (PDC), adems del Movimiento Asuncin Para Todos (APT) organizado
con miras a las elecciones municipales del ao 1991. Estos partidos pasaron a
compartir el protagonismo poltico junto a la Asociacin Nacional Republicana
(ANR o Partido Colorado). Tales partidos empezaron a asumir roles de representacin de los variados intereses sociales que hasta 1989 estaban concentrados
en la ANR, partido de gobierno mimetizado con la burocracia estatal y apoyado
en la presencia de sus militantes en todos los mbitos de la vida social nacional.
Sin embargo, como ha sido mencionado, la representatividad de estos partidos
se ha mantenido limitada debido a que existe escasa diferenciacin ideolgica y
programtica entre ellos, por lo que la competencia partidario-electoral llega a reducirse a una puja de intereses que poco o nada tienen que ver con las principales
demandas sociales o las necesidades ms urgentes de la poblacin paraguaya.
Se revisar a continuacin el posicionamiento ideolgico de los principales
partidos polticos paraguayos, que enmarca la praxis participativa nacional, adems de las iniciativas de incidencia de organizaciones de la sociedad civil en el
devenir poltico paraguayo, incluyendo aquellas acciones que se encuentran al
margen de la competencia de partidos cuyas reivindicaciones no se han visto
reflejadas entre las opciones que tradicionalmente estn en puja por la obtencin
del control del aparato estatal.

a) Representacin poltico-partidaria en Paraguay

El abanico de partidos polticos vigente en Paraguay no presenta diversidad
ideolgica ni programtica y se caracteriza en gran manera por la ausencia de
debate dentro de sus lneas como fuera de ellas, rasgo comn en la idiosincrasia
poltica paraguaya. La multiplicidad de opciones partidarias surgida durante la
transicin hacia la democracia supuso mayor probabilidad de que la diversidad de
posturas polticas existentes en el pas est representada por alguno de esos partidos. No obstante, para proporcionar a la poblacin cierto nivel de identificacin
con el sistema de partidos es necesario que existan alternativas ideolgicamente
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distintas y con posiciones claramente diferenciadas sobre asuntos relevantes de

la agenda poltica. Esto no ha ocurrido en Paraguay. La ausencia de construcciones
discursivas, elaboradas en base a ideales polticos, principios o propuestas de
gobierno definidas, han reducido el ejercicio de la poltica paraguaya a transacciones entre intereses particulares y negociaciones para la reparticin de cupos
de poder dentro de la burocracia estatal.
El sistema poltico paraguayo comprende a partidos cuyos posicionamientos
ideolgicos los ubican a lo largo del espectro poltico, siendo los posicionamientos de izquierda los menos frecuentes y ms fragmentados. No obstante, salvo
contadas excepciones, ninguno de estos partidos se inserta ntegramente dentro
de alguna clasificacin ideolgica rgida.
Los dos partidos polticos tradicionales, la ANR y el PLRA, poseen en su interior
actores que manifiestan posicionamientos ideolgicos que llegan a coincidir con
posturas tanto de derecha como de izquierda, por lo que con miras a la practicidad del anlisis ambos podran ser calificados como agrupaciones de centro,
siendo necesario un ejercicio analtico ms riguroso para establecer alguna definicin inequvoca. Estos partidos no se edificaron en base a posicionamientos
ideolgicos diferenciados y en la actualidad mantienen casi la misma estructura
del momento de su fundacin a fines del siglo XIX, como lo indica Marcello Lachi
(2009), constituyndose en aparatos electorales de notables donde el debate
poltico interno es prcticamente inexistente1. Por este motivo, durante los aos
de transicin en que el bipartidismo ANR-PLRA era infranqueable, el debate
propuesto por diferentes sectores de la sociedad civil acerca de los problemas
socio econmicos resultaba fragmentado y sin incidencia real en la definicin de
polticas de gobierno.
La primera alternativa partidaria en ocupar la posicin de tercera fuerza electoral de la transicin fue el Partido Encuentro Nacional (PEN), el cual surgi como
novedad en trminos de liderazgo y dinmica participativa interna. Este proyecto
se desarroll apoyado en la experiencia del movimiento APT, que se alz con la
victoria en las elecciones municipales del ao 1991, habindose demostrado que

1
Para realizar este anlisis, Lachi (2009) parte de la definicin de Norberto Bobbio (2004), segn la que los partidos
de notables eran asociaciones locales que prevalecieron durante el siglo XIX, compuestas por candidatos parlamentarios o grupos de personas notables, que funcionaban casi exclusivamente durante los periodos electorales
y se encargaban de proveer recursos para la eleccin de determinados candidatos y el financiamiento de las
actividades electorales.

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exista posibilidad real de que una opcin poltica independiente a los partidos
tradicionales ganara elecciones. Los vnculos familiares con el PRF que posea
Guillermo Caballero Vargas, candidato a la presidencia por el PEN, sirvieron de
alicientes para que este proyecto poltico obtuviera el apoyo de sectores ms
progresistas del electorado.
Esta opcin electoral, que sirvi de refugio institucional a actores polticos
que manifestaban distintos posicionamientos ideolgicos, se fragment a medida
que las particularidades identitarias internas se fueron intensificando y las diferencias pesaron ms que los intereses en comn. Una de las escisiones del PEN
result en la conformacin del Partido Patria Querida (PPQ), que lleg a ocupar la
posicin de tercera fuerza electoral como resultado de las elecciones generales
del ao 2003 y que, segn Nicols Mornigo (2004), presenta caractersticas de
cristianismo liberal-democrtico. Esta propuesta partidaria se estableci alrededor de la figura de Pedro Fadul, vinculado a los empresarios cristianos del pas,
que a diferencia de Caballero Vargas no consigui atraer el apoyo de sectores
progresistas del electorado.
Ya al ao 2008, la tercera fuerza electoral resultante de las elecciones generales estuvo representada por el partido UNACE. Este partido haba aparecido como
escisin de la ANR alrededor del liderazgo de Lino Oviedo, cuyo pensamiento
como seala Marcello Lachi (2009) se erigi como ideologa partidaria y quien
mantiene estrecho vnculo con sus seguidores. La organizacin marcadamente
vertical al interior del partido, y ciertos posicionamientos de sus miembros ante
puntos sensibles que han formado parte de la agenda poltica de los ltimos
tiempos, motivaron que la opinin pblica clasifique a UNACE como agrupacin
poltica de derecha.
Los dems partidos que componen el espectro poltico en la actualidad se
definen, en su mayora, como proyectos de izquierda. Los mismos estn muchas
veces diferenciados simplemente en trminos de liderazgo, antes que a partir de
diferencias inherentes.
En la praxis, los partidos polticos tampoco estn claramente diferenciados en
lo referente a la articulacin de polticas de Estado, mientras que pautas de comportamiento aludidas a los partidos tradicionales son manifestadas por partidos
que aparecieron como alternativas a las prcticas ms criticadas de la clase
poltica nacional. Notablemente, existen casos de partidos de izquierda que han
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adoptado posturas represivas tradicionalmente atribuidas a la derecha, como ha

ocurrido con el Partido Democrtico Progresista (PDP) o el Partido Movimiento al
Socialismo (P-MAS), que se han visto enfrentados a otras organizaciones polticas y
sociales tambin consideradas de izquierda. En este sentido Marielle Palau (2009)
indica que existe una tendencia regional entre representaciones de izquierda que
acceden al poder:
El hecho de que muchas de ellas hayan ganado elecciones presidenciales, o
hayan contribuido al triunfo de determinadas candidaturas, marc un punto de
inflexin, ya que de un discurso donde los principios eran el eje central, fueron
girando hacia la realpolitik, con diferentes matices de tolerancia a las polticas
imperiales y justificando la postergacin de histricas demandas populares (Palau,
2009: 120).
Mientras tanto, la presencia del debate en la praxis poltica paraguaya es
incipiente. La incidencia popular directa en el gobierno como fruto de un posicionamiento poltico surgido del debate pudo percibirse recin como resultado
de la primera movilizacin masiva de la transicin, surgida alrededor de la crisis
poltico-institucional de marzo de 1999; en aquel entonces, el Presidente de la
Repblica electo, Ral Cubas Grau, se vio obligado a renunciar a su cargo para
evitar el juicio poltico que se divisaba como consecuencia de la presin de la
ciudadana y de la comunidad internacional. Este momento histrico es considerado por Lachi (2009: 48) como el inicio de un proceso irreversible de mayor
identificacin ideolgica y cultural, cuyo resultado final sera la creacin de nuevas
formaciones polticas con proyeccin parlamentaria. Los frutos de este momento
llegaran a incidir en las elecciones del ao 2008, cuyos resultados implicaron a su
vez el ingreso al debate poltico nacional de sectores de la sociedad civil tradicionalmente excluidos, como seran algunos movimientos campesinos e indgenas.
No obstante, el debate ideolgico an no se constituye en elemento diferenciador de las opciones polticas que forman parte de la competencia electoral, y
raras veces aparecen posturas opuestas en trminos de propuestas de programas
o polticas de gobierno. Aunque Przeworski (2010: 165) consideraba que la competencia electoral empuja inexorablemente a los partidos polticos, por lo menos
a aquellos que quieren tener alguna posibilidad de ganar, a ofrecer propuestas
similares, en Paraguay las campaas electorales estn vacas de contenido,
concentrndose en el posicionamiento de la imagen de los candidatos o la alu-

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sin emotiva a smbolos partidarios antes que la presentacin de propuestas de

gobierno o la promocin del debate ideolgico.
De esta manera, la dinmica poltico-partidaria no plantea un marco conceptual generador de significado para la participacin poltica paraguaya, mientras
las transacciones ocurridas en este mbito responden simplemente a intereses
sectoriales y se materializan en la reparticin de cuotas de poder dentro de la
burocracia estatal. La reduccin del ejercicio de la poltica al mbito de la competencia partidaria vaca de contenido hace que los sectores de la ciudadana,
que tienen deseos de incidir en su destino colectivo, se vean en la necesidad de
acudir a vas de accin alternativas.

b) Iniciativas alternativas y respuestas del sistema

La crisis de representacin y el vaciamiento de contenido de la poltica partidaria dio lugar al activismo participativo al margen del sistema de partidos, a medida
que una situacin cada vez ms caracterizada por el descontento, la insatisfaccin,
el miedo de la pobreza y el malestar general democrtico no encontraba respuesta
en los mecanismos electorales o formas tradicionales de participacin poltica.
Indican Mornigo y Brtez (2004) que se consigui abandonar la indiferencia hacia
el manejo poltico del pas y actuar ms directamente en la vida poltica de la
nacin a travs de las organizaciones de la sociedad civil, las cuales actan como
elemento crtico y contralor de la gestin del gobierno.
Las principales instancias de canalizacin del descontento popular son los
movimientos sociales, que segn Marielle Palau han dado avances significativos
respecto de la situacin en que se encontraban al inicio de la transicin poltica
(Palau, 2009: 129). Los movimientos sociales estn motivados por luchas histricas
y surgen a partir del reconocimiento de una situacin de injusticia estructural, por
lo general en regiones donde la ausencia del Estado es severa. A pesar de canalizar las demandas populares e incluirlas en la agenda poltica, los movimientos
no tienen representacin directa en el aparato estatal, ya que histricamente
tienden a desconfiar de la poltica electoral. Sin embargo, mientras los gobiernos
intentan administrar el Estado, los movimientos continan pujando por avanzar
en la construccin de un nuevo tipo de sociedad, ciertamente en el marco de una
heterogeneidad importante (Palau, 2009: 120).

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Estas manifestaciones sociales, que a pesar de mantenerse ajenas a la lgica

electoral tienen el objetivo de incidir en el futuro colectivo del pas, se siguen
enfrentando a la represin por parte de quienes se arrogan la representacin del
pueblo. Mientras la dictadura castigaba con prisin, tortura y exilio a los opositores
al rgimen, desestabilizando as a las organizaciones sociales representativas del
inters colectivo, estas prcticas se atenuaron durante la transicin pero no han
desaparecido. La polica sigue funcionando como organismo encargado de hacer
cumplir el poder poltico antes que defender la ley o garantizar la integridad fsica
de las personas.
Antes que considerarlas iniciativas polticas complementarias al sistema de
partidos, las movilizaciones sociales son ms bien tratadas como casos de desviacin social. La criminalizacin de la protesta ocurre cuando las demandas sociales
se enfrentan directamente a los intereses econmicos poderosos, generalmente
vinculados a representantes parlamentarios, alentada por los medios masivos
de comunicacin. En este sentido, otros actores importantes que inciden en la
poltica nacional y se encuentran vinculados a los partidos tradicionales son los
grandes gremios de produccin e importacin, como son la Unin de Gremios de
la Produccin (UGP), la Federacin de la Produccin, la Industria y el Comercio
(FEPRINCO), o el Centro de Importadores del Paraguay (CIP), los cuales inciden en
la gestin del gobierno al oponerse a la adopcin de polticas ms progresistas,
como la aplicacin del impuesto a la renta personal, impuestos sobre la tierra, o
el aumento de impuestos a la exportacin. En el sector rural, los propietarios de
tierras rurales representados por la Asociacin Rural del Paraguay (ARP) desafan
la agenda del gobierno para la reforma agraria integral.
As, el mbito discursivamente aceptable para la participacin poltica excluye a las organizaciones sociales que plantean cambios polticos de fondo,
que apunten a paliar desigualdades estructurales que se siguen reproduciendo
y profundizando con el paso del tiempo, mientras que permite la injerencia de
organizaciones empresariales cuyos intereses s se ven representados en la administracin del gobierno como resultado del proceso electoral. Esta exclusin
de facto de reivindicaciones de grandes sectores de la poblacin se constituyen
en un obstculo para la consolidacin de la democracia en el Paraguay, la cual
seguir supeditada a la necesidad de presencia de un Estado que resguarde los
derechos de todos los ciudadanos para participar en la vida poltica nacional y
responda a sus demandas.

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IV. DESAFOS ESTRUCTURALES PARA LA PARTICIPACIN POLTICA

Adems de la limitacin discursiva a la participacin poltica en el Paraguay,
esta y el mismo proceso de ciudadanizacin de quienes eran hasta hace poco
simples habitantes de un espacio nacional (Arditi, 1992b: 49) se encuentran
condicionados por todos aquellos factores estructurales que afectan a los recursos personales de la poblacin y que influyen en la determinacin de sus
posicionamientos polticos. Entre esos condicionantes se encuentra la falta de
una distribucin equitativa entre la poblacin de los beneficios y oportunidades
aparecidos con la apertura hacia la democracia.
Los altos niveles de desigualdad y exclusin socio-econmica, la pobreza
y la falta de acceso a los servicios bsicos, cien a la poblacin al ejercicio de
la subsistencia, incidiendo en su propensin a la participacin y reduciendo la
calidad de la democracia, en tanto socavan la ciudadana activa y la capacidad
de participar plenamente en el funcionamiento del sistema. A estas carencias se
suma la falta de recursos simblicos para ejercer la ciudadana, resultantes de la
calidad de la educacin y el acceso a la informacin que tienen los paraguayos.
Como consecuencia, muchos de los habitantes del pas se encuentran desorganizados y sin consciencia de su naturaleza poltica.

a) Pobreza y desigualdad
Contrariamente a la pretendida igualdad que los mecanismos electorales han
procurado establecer legalmente entre la poblacin, donde cada elector vale un
voto, los derechos ciudadanos son ejercidos de manera parcial por sectores de
la poblacin paraguaya. Como lo ha sealado Przeworski (2010: 156), cuando
individuos desiguales son tratados en forma igualitaria, su influencia en las decisiones colectivas es desigual. Esta falta de equidad est determinada por la
posicin que los individuos ocupan en la distribucin de recursos, o de su acceso
a aquellos bienes y servicios necesarios para su supervivencia.
A pesar de que no hay ningn sistema poltico, incluyendo la democracia,
capaz de generar y mantener una igualdad perfecta en el terreno socioeconmico (Przeworski, 2010: 123), la falta de respuesta del rgimen democrtico a las
necesidades ms urgentes de la poblacin y el deterioro econmico creciente
repercuten en la legitimidad social que este modelo mantiene. Histricamente los
niveles de pobreza (Ilustracin No.1) y desigualdad (Ilustracin No.2) en Paraguay
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han estado acentuados en el rea rural, superando de manera amplia a los niveles
registrados en reas urbanas.
Ilustracin No.1
Poblacin en situacin de pobreza e indigencia por rea geogrfica (CEPAL)
(%)
80
70

Pobreza Nacional
Pobreza Urbana
Pobreza Rural
Indigencia Nacional
Indigencia Urbana
Indigencia Rural

60
50
40
30
20
10
0
1999

2001

2004

2005

2007

2008

2009

2010

Quienes viven en situacin de pobreza en las reas rurales del Paraguay cuentan
an con menos oportunidades para la participacin poltica2 que quienes se encuentran en reas urbanas, ya que, debido a sus urgentes necesidades, muchos acuden
a las redes clientelares tradicionales que han sido desplegadas por los partidos polticos con mayor cantidad de recursos, a la vez que tienden a confiar en lderes mesinicos que se presentan como una promesa de cambio definitivo para su situacin.
Ilustracin No.2
ndice de concentracin de Gini (CEPAL)
Valores entre 0 y 1
650
625
600

Nacional
Urbana
Rural

575
550
525
500
475
450
425
400
1999

2001

2004

2005

2007

2008

2009

2010

En este sentido, argumenta Alejandro Vial (2009) que el modelo de dominacin stronista-colorado tuvo como base
de apoyo esa composicin mayoritaria de la poblacin rural.

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La pobreza rural mantiene relacin con la exclusin histrica de los trabajadores rurales de la posesin de la tierra3, mientras la poltica del Estado paraguayo
ha apuntado a la consolidacin del sector oligrquico latifundista en el pas (Lara
Castro, 2006). La tendencia a la mecanizacin de la agricultura y la orientacin
exportadora de la economa paraguaya han tenido fuerte impacto en la economa
campesina y su consiguiente situacin de bienestar. Mientras tanto, el ejercicio
de la poltica en el Paraguay ha estado protagonizado por lites econmicas
tradicionales vinculadas a terratenientes, como fue mencionado anteriormente,
quienes han desarrollado polticas y leyes favorables a sus intereses propios y los
de sus pares, dejando de lado las necesidades de los sectores ms vulnerables.
Por otro lado, la escasa capacidad del Estado paraguayo para revertir la
desigualdad social ha mantenido relacin con su endeble poder fiscal, que no
se encuentra sustentado en una estructura tributaria que pueda servir como
plataforma para impulsar polticas redistributivas4. La presin tributaria es baja y
eminentemente regresiva, concentrndose en impuestos provenientes de bienes
de consumo. Propuestas de reformas que modifiquen el patrn impositivo existente a favor de un modelo ms progresivo se enfrentan a resistencia de las lites
econmicas tradicionales representadas en el gobierno, por lo que algn cambio
en este sentido implicara elevados costos polticos para quien intente llevarlo
a cabo. De esta manera, la recaudacin del aparato del Estado que originara el
gasto pblico social se concentra en los estratos de menos ingresos del pas, lo
que a su vez acenta la desigualdad.

b) Gasto pblico social

La gestin gubernamental incide directamente en las condiciones de vida
en que se encuentra la poblacin, incidencia que puede generar consecuencias
positivas o negativas en virtud de su existencia o ausencia. El primer artculo de
la Carta Magna constituye al Paraguay como Estado Social de Derecho, razn por
la que se establece como responsabilidad del Estado la promocin de la prosperidad general y la garanta de derechos y deberes consagrados en la ley. De
acuerdo a este principio, la administracin estatal est obligada a proporcionar

Mencionaba Toms Palau (2009) que, de acuerdo a datos del censo agropecuario del ao 2008, 2,6% de los propietarios en el pas concentran el 85,5% de las tierras.

4
No obstante, argumenta Przeworski (2010: 152) que la redistribucin por la va de impuestos y transferencias
() no reduce la subyacente desigualdad de la capacidad de generar ingresos.

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a la poblacin los servicios pblicos necesarios para su subsistencia, que a su

vez posibilitara su participacin en la vida poltica como ciudadanos y miembros
plenos de la sociedad.
Las inversiones pblicas con miras a paliar la situacin de pobreza son indicadores del esfuerzo realizado por la administracin estatal para mejorar la
calidad de vida de grandes sectores de la poblacin, constituyndose asimismo en
estmulos para la participacin. El gasto pblico social contempla la provisin de
recursos a las instituciones estatales, con el objetivo de que estos sean invertidos
en planes y acciones que aseguren a la poblacin el ejercicio de sus derechos
bsicos. No obstante, para que la inversin social sea efectiva, esta necesita estar
acompaada de estrategias para la reduccin de la pobreza basadas en polticas
y programas sociales cuyo xito, a su vez, depende de la calidad institucional
del aparato del Estado.
En el caso paraguayo, la mera existencia del gasto pblico social (Ilustracin
No.3) no ha redundado de forma efectiva en la disminucin de los niveles de
pobreza o la mejora de la calidad de vida de la poblacin. El suministro de estos
recursos no ha respondido a planteamientos que formen parte de polticas integrales, orientadas hacia la mejora sustentable de la situacin de la poblacin,
mientras que importantes proporciones del mismo son utilizados solo para cubrir
costos administrativos de las respectivas instituciones gestoras5.

5
Sealaba Susana Aldana que aproximadamente 44% del presupuesto asignado para gastos sociales se destina a
salarios, mientras solo en el 21,3% es invertido directamente en cada rea del sector social (Aldana, 2001).

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Ilustracin No.3
Gasto pblico social como porcentaje del producto interno bruto (PIB)
12
10

Total
Educacin
Salud
Seguridad Social
Vivienda

8
6
4
2
0
2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

c) Empleo
La participacin poltica est condicionada asimismo por las existentes asimetras de poder sustentadas en las desigualdades econmicas. La posibilidad que
tengan los individuos de superar la marginalidad econmica y poltica depende
de su oportunidad de acceder a la reparticin de las riquezas del pas, mediante
la mercantilizacin de su fuerza laboral en un contexto de economa de mercado.
As, la situacin de desempleo o subempleo mantiene a cierta proporcin de la
poblacin en condicin de vulnerabilidad, limitando su capacidad de autogestin
econmica y su potencial de participacin, en tanto pasan a depender de las
provisiones del Estado.
Una de las razones por la que el tradicional clientelismo estatal se ha mantenido vigente en el Paraguay es que existe cierto sector de la poblacin con
demandas de empleo que no son cubiertas por las ofertas del mercado, por lo
que los partidos polticos asumen el rol de agencias de empleo que benefician a
sus partidarios a cambio de lealtad poltica. En este sentido, la amenaza del desempleo funciona como factor atenuante del libre activismo poltico para quienes
han accedido a sus puestos laborales gracias a su vinculacin con determinado
partido poltico.
De acuerdo al Informe Latinbarmetro correspondiente al ao 2008, la principal
preocupacin de los encuestados paraguayos se vinculaba al ndice de desempleo
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en el pas. Los niveles de desempleo en Paraguay han mantenido tendencias

fluctuantes a lo largo del periodo de transicin, aunque han disminuido comparativamente considerando los niveles registrados al final del gobierno de Stroessner
Ilustracin No.4
Tasa de desempleo (CEPAL)
(Tasa anual media)
16
14
12
10
8
6
4
2
0

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

Quienes se encuentran marginados del mercado laboral, de forma total o

parcial, se encuentran en situacin de desventaja en sus relaciones sociales,
econmicas y polticas, dado que las libertades individuales necesarias para el
ejercicio de la ciudadana se vinculan a la independencia econmica de quienes
componen el sistema poltico.

d) Educacin
El acceso de la poblacin al sistema educativo formal y la calidad del mismo
constituyen indicadores que permiten analizar el ejercicio de la ciudadana en el
pas, en tanto la educacin aparece como un factor que equiparara a las personas
de diversos estratos sociales para ejercer sus derechos polticos. La educacin,
desde una perspectiva ideal, abre las puertas a que los individuos tomen conciencia de sus derechos y obligaciones como parte del sistema sociopoltico en que
se encuentran, por lo que es necesaria para evitar que la condicin de ciudadana
est limitada a un discurso jurdico.

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La dominacin poltica en el Paraguay se ha sustentado tradicionalmente en

la labor del sistema educativo, que ha reproducido pautas autoritarias de comportamiento y control social, funcionales a la cultura poltica nacional. A pesar de
que la importancia de la educacin era enfatizada frecuentemente como parte de
la retrica propagandstica del rgimen dictatorial stronista, la educacin pblica
estuvo lejos de ser una prioridad entre las polticas del gobierno, situacin reflejada en el gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB que se mantuvo
apenas por encima del 1% (Rivarola, 2000). Durante el periodo stronista el sistema
educativo estuvo orientado a legitimar al rgimen y los parmetros de instruccin
se basaron en la perpetuacin de la inseguridad y el temor, lo que dej un legado
extensivo de censura entre la poblacin y represin de toda iniciativa crtica.
A lo largo del rgimen de Stroessner, tanto la estructura administrativa como
el cuerpo docente estuvieron copados por miembros del Partido Colorado y el
acceso a los cargos estaba organizado de manera prebendaria, constituyndose
el Ministerio de Educacin en uno de los principales bastiones de clientelismo
estatal6. Sealaba Domingo Rivarola (2000) que, debido a que la militancia partidaria era el principal criterio para el acceso a cargos y permanencia en los
mismos, la capacitacin profesional dentro del Ministerio de Educacin qued
rezagada. Estas prcticas prebendarias se extendieron al periodo de transicin y
mantuvieron vigentes durante los gobiernos siguientes a la cada de Stroessner,
mientras que la composicin del cuerpo de funcionarios del Ministerio de Educacin se mantuvo prcticamente inalterado. En este contexto, la insuficiente
capacitacin docente apareci como uno de los problemas ms graves y difciles
de sortear durante el periodo de transicin, constituyndose en otro obstculo
para la provisin de una educacin de calidad que proporcione a la poblacin las
herramientas conceptuales para la formulacin de posicionamientos crticos ante
la realidad nacional, y que potencialmente aliente a la participacin ciudadana
en la vida poltica nacional.
En la actualidad, el sistema educativo se sigue enfrentando a diversas limitaciones instrumentales. En trminos de recursos e infraestructura, los problemas

Indica Domingo Rivarola (2000) que el gobierno exiga la afiliacin partidaria de los candidatos a docentes, quienes deban contar con la recomendacin de algn dirigente importante del partido, del gobierno o de las Fuerzas
Armadas. Adems, los funcionarios eran sometidos a controles constantes de sus actividades sociales y polticas
realizados por los supervisores escolares, que en su mayora eran militantes partidarios activos. Al ao 1989,
existan veinte mil docentes pblicos que, sumados a sus respectivas familias, representaban una fuerza electoral
de cerca de cien mil personas.

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comprenden a las pobres condiciones edilicias de las instituciones, la insuficiencia

del nmero de aulas y mobiliario necesario para la recepcin de un nmero creciente de estudiantes, la ausencia de bibliotecas o recursos informticos, adems
de la localizacin poco accesible de los centros educativos en zonas rurales.
Otro factor que influye en los ndices de escolarizacin y retencin escolar es el
predominio del idioma castellano en los programas de educacin formal. A pesar
de que Paraguay es oficialmente considerado un pas bilinge y la enseanza del
guaran ha sido obligatoria desde el ao 1994, el idioma castellano se ha impuesto
en las instancias oficiales del Estado, entre las que se encuentran los programas
educativos. Esto plantea un problema para gran parte de la poblacin, ya que, de
acuerdo a los datos censales del ao 2002 (ltimo censo realizado), el guaran es
el idioma predominante en 59% de los hogares, en tanto el castellano predomina
en 35,8% y otros idiomas en 5,1% de los mismos. El idioma guaran, considerado
elemento integrador de la poblacin y determinante de la identidad paraguaya,
aparece en este sentido como factor de exclusin.
Las particularidades histricas de la docencia y los mtodos de instruccin en
el pas contribuyen a la formacin acadmica deficiente de la poblacin paraguaya.
El modelo autoritario que ha caracterizado al sistema educativo paraguayo ha
incidido en la frgil identidad ciudadana de la poblacin, ya que difcilmente los
individuos se reconocen como sujetos de derechos, con potencialidad para incidir
en su realidad social y modificar sus condiciones de vida.
Debido a los mencionados factores, parte importante de la poblacin no cuenta
con los recursos simblicos para el ejercicio de sus derechos sociales ni polticos.
A pesar de que la tasa oficial de analfabetismo en el Paraguay ha ido decreciendo
(Ilustracin No.5), los niveles de analfabetismo funcional estn ms extendidos.

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Ilustracin No.5
Tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 a 24 aos, segn sexo (CEPAL)
(%)
5.0
4.5
4.0

Ambos Sexos
Hombres
M ujeres

3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1990

1995

2000

2005

2010

Como consecuencia de la cultura del temor y la obediencia acrtica instalada

en los parmetros educativos nacionales, adems de las dificultades de amplios
sectores de la poblacin para acceder a educacin de calidad, en el Paraguay se
advierte escasez de masa crtica, de individuos capaces de impulsar el cambio
social, conscientes de los mecanismos y estructuras condicionantes de las relaciones de poder. Esta situacin de democracia sin ciudadana efectiva (Przeworski,
2010: 29) perpeta la cultura del sometimiento.

e) Acceso a la informacin
Los medios de comunicacin en Paraguay han sido actores polticos importantes desde la apertura a la democracia en 1989, con influencia significativa en
la dinmica poltica del pas. Estos han funcionado de forma independiente a la
intervencin del Estado, con cierto nivel xito en la manifestacin de denuncias
de hechos de corrupcin o ineficiencia de la administracin estatal en algunos
mbitos. Sin embargo, el sesgo con que se presenta la informacin publicada frecuentemente mina la objetividad que debe caracterizar al ejercicio del periodismo
y subraya el dficit tico de quienes manejan la prensa. Adems, mediante la
implantacin de los medios de comunicacin de masas como principales referentes del debate poltico, la movilizacin pasa a ocupar un lugar secundario en
la dinmica poltica.

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Los propietarios de los medios de comunicacin ejercen una influencia editorial importante en la publicacin las noticias. Aunque la propiedad de estos
medios de prensa est moderadamente diversificada e incluye varias agendas
polticas, las polticas de gobierno no son reflejadas en los mismos si no existen
vnculos directos o comunidad de intereses entre los agentes del gobierno y estos
empresarios7. La labor de prensa de los principales medios ha coincidido con los
intereses econmicos de sus propietarios, quienes los utilizan como herramientas
para ejercer presin poltica y proteger sus inversiones, mientras que invisibilizan
las demandas de distintos sectores de la poblacin y limitan la capacidad de
maniobra de lderes populares u organizaciones sociales. As, los propietarios de
los medios de comunicacin concentran el poder de generar significacin simblica en la sociedad paraguaya y ocultan los conflictos intrasectoriales que se
puedan encontrar, siendo la orientacin de la emisin de noticias casi monoltica.
El manejo parcial de la informacin se sustenta en las condiciones precarias en que se mantiene a los trabajadores de la prensa, quienes optan por la
autocensura para mantenerse en sus puestos de trabajo. Esto refuerza el poder
casi ilimitado que se detenta ante una audiencia pasiva y se ejerce la potestad
de vaciar a la poltica de sus fundamentos ticos, como lo seala Diego Segovia
(2010), cindole a principios mercantiles y condenndole a adaptarse a las reglas del espectculo para subsistir. En este sentido, la participacin poltica est
constreida, en ltima instancia, por los intereses econmicos amparados por los
principales medios de comunicacin.

V. A MODO DE CONCLUSIN
La nocin de participacin poltica y la potencialidad que la misma implica,
como herramienta popular para el fortalecimiento de la democracia, contina
siendo en gran manera ignorada por la poblacin paraguaya, en tanto un modelo
participativo de vinculacin poltica directa sigue en construccin en el pas. El
funcionamiento actual del sistema poltico paraguayo dista de ser propiamente
democrtico, ya que el mismo genera desigualdad y marginalidad, propagando

En Paraguay coexisten siete grupos empresariales que controlan los principales medios de comunicacin a la
vez que mantienen inversiones en otros campos de la economa. Seala Diego Segovia que, para algunos de ellos,
los medios son instrumentos de presin poltica que posibilitan el buen funcionamiento de sus dems empresas.
Estos grupos son: Zuccolillo, Vierci, Domnguez Dibb, Wasmosy, Chena, ngel Gonzlez, y Rubn (Segovia, 2010).

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nociones de intrascendencia de la participacin de la poblacin. No es democrticamente sostenible un rgimen que sea deficitario en la creacin de ciudadana
y en su capacidad para difundirla a toda la poblacin, permitiendo a los individuos desarrollar sus capacidades, ejercer sus libertades y vivir con la dignidad
correspondiente.
Enfrentndose al desafo de superar la cultura del sometimiento heredada de
la dictadura, el potencial de participacin de la poblacin paraguaya se encuentra
coartado por la situacin de vulnerabilidad en que vive parte importante de la
misma y sin aparente posibilidad para revertir esa realidad. A esto se suma su
carencia de recursos simblicos para emprender iniciativas participativas que
apunten a mejorar el destino colectivo de la nacin, reproducida por el funcionamiento del sistema educativo y la gestin de los medios de comunicacin de
masas.
Existen adems otros factores que condicionan la participacin poltica en el
pas, como son la pertenencia a minoras tnicas o cuestiones de gnero, que
no han sido abordados en esta oportunidad pero que mereceran ser revisados
detalladamente.
El ejercicio de la poblacin paraguaya de sus derechos polticos como mecanismos de incidencia en la gestin de los gobernantes se limita a una formalidad
carente de contenido, en tanto no estn dadas las condiciones materiales para tal
ejercicio ni existen niveles mnimos de equidad en las oportunidades de intervencin. La ineficacia de la gestin gubernamental, ya en el periodo democrtico, para
resolver los principales problemas econmicos que afectan a grandes sectores de
la poblacin, agregados a la perpetuacin de vicios en la administracin estatal
instaurados durante la dictadura, tambin inciden en las actitudes crticas hacia
el ejercicio de la poltica persistentes entre la poblacin y su escasa tendencia a
la participacin.
El potencial participativo de la poblacin paraguaya se encuentra, de esta
manera, atomizado entre partidos polticos dbilmente diferenciados y en organizaciones sociales cuya capacidad de incidencia se ve coartada por los mecanismos estructurales controlados por los grupos de intereses tradicionales. As, en
consideracin de las restricciones discursivas y materiales a las que se enfrenta,
la participacin poltica en el Paraguay encara enormes desafos para su afianzamiento como parte de una cultura poltica democrtica.
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