EVALUACIN EXTERNA DEL PROGRAMA

DE COOPERACIN PARA COLOMBIA

DEL FONDO DE POBLACIN DE
LAS NACIONES UNIDAS
-UNFPA-, 2003-2007

JUANITA HENAO ESCOVAR

Bogot D.C., Junio de 2007

TABLA DE CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS.

RESUMEN EJECUTIVO.

INTRODUCCIN

1. EL PROGRAMA DE COOPERACIN DEL UNFPA PARA COLOMBIA, 2003-2007..

10

1.1.

Algunos antecedentes.

10

1.2.

Descripcin del Programa.

12

1.2.1. El Propsito y los Objetivos

12

1.2.2. El Subprograma de Salud Sexual y Reproductiva

13

1.2.3. El Subprograma de Poblacin & Desarrollo.

14

1.3.

Las alianzas establecidas..

14

1.4.

Los Proyectos desarrollados.

18

2. LA PERTINENCIA DEL PROGRAMA.

25

2.1. La pertinencia en relacin con las orientaciones del UNFPA..

25

2.2. La pertinencia en relacin con las necesidades del contexto colombiano.

29

2.3. La pertinencia de los objetivos, resultados, estrategias e indicadores propuestos

34

2.4. La pertinencia de las alianzas establecidas.... .

37

2.5. La pertinencia de los proyectos y de las estrategias implementadas.

30

2.6. Algunas conclusiones

44

3. LA EFICACIA DEL PROGRAMA

46

3.1. Del Subprograma de Salud Sexual y Reproductiva

46

3.1.1. Salud Sexual y Reproductiva..

46

3.1.2. Gnero, Violencia y Derechos Humanos.

54

3.2. Del Subprograma de Poblacin & Desarrollo..

60

3.3. Algunas conclusiones.

66

4. LA SOSTENIBILIDAD Y EL DESARROLLO DE CAPACIDADES .

68

5. LA GESTIN

74

6. CONCLUSIONES ..

80

7. RECOMENDACIONES.

88

ANEXOS

94
2

LISTA DE TABLAS Y FIGURAS

Figura 1: Organismos gubernamentales, ONGs y agencias del Sistema de Naciones con las que el

15

UNFPA estableci alianzas durante la implementacin del Programa

Tabla 1: Comparacin entre el MYFF del UNFPA y el Programa Pas

26

Figura 2: Objetivos, resultados y estrategias del Programa Pas

27

Figura 3: Cadena de resultados de los Subprogramas que conducen al logro de los Objetivos del

28

Milenio.
Figura 4: Capacidades institucionales que el UNFPA ha tratado de desarrollar.

36

LISTA DE ANEXOS
Anexo 1: Trminos de referencia de la Evaluacin Externa del Programa Pas...

95

Anexo 2: MYFF Strategic Results Framework: UNFPA Goals, Outcomes, Indicators and Strategies..

96

Anexo 3: Marco de objetivos, resultados, indicadores y recursos del Cuarto Ciclo de Cooperacin del

98

UNFPA para Colombia.

Anexo 4: Estrategias definidas para alcanzar los resultados de los Subprogramas de SSR y P&D.

100

Anexo 5: Alianzas establecidas con el gobierno colombiano

106

Anexo 6: Alianzas establecidas con el Sistema de Naciones Unidas..

109

Anexo 7: Alianzas establecidas con las ONGs

110

Anexo 8: Proyectos desarrollados en los Subprogramas

112

Anexo 9: Descripcin general de los Proyectos desarrollados en los Subprogramas

113

Anexo 10: Objetivos, metodologa y resultados de los proyectos

119

Anexo 11: Distribucin de responsabilidades del personal de planta en la asistencia tcnica a los

144

proyectos..
Anexo 12: Distribucin de responsabilidades del personal de planta en las instancias de coordinacin

145

del Sistema de Naciones Unidas.

Anexo 13: Distribucin de responsabilidades del personal de planta segn los resultados esperados

146

por el Programa y las entidades con las que se trabaja..

AGRADECIMIENTOS
Al culminar la realizacin de este trabajo deseo expresar mi
agradecimiento al doctor Diego Palacios y a la doctora Lucy Wartenberg,
quienes me dieron la oportunidad de apreciar de cerca lo que ha sido la labor
del UNFPA en los ltimos aos en Colombia y me brindaron todas las
facilidades para llevarlo a cabo. Tener el libro abierto y contar con la
capacidad de reflexin y de autocrtica de quienes solicitan una evaluacin
resulta fundamental para todo evaluador, lo que paradjicamente no siempre
se presenta. Tambin deseo agradecer a los asesores del UNFPA que
generosamente me suministraron informacin, especialmente al doctor Ciro
Martnez y a la doctora Mary Luz Meja.
Deseo agregar que lo que ms ha despertado mi sentimiento de
gratitud, en particular en mi condicin de colombiana, es conocer el inmenso
aporte que este organismo del Sistema de las Naciones Unidas viene
realizando en nuestro pas, en temas de tanta importancia y de los cuales
depende no slo la salud y la calidad de vida de los colombianos, sino el
desarrollo mismo del sistema democrtico que exige la realizacin efectiva de
los principios de igualdad, libertad y justicia social.

RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo es una evaluacin sumativa del Programa de Cooperacin para Colombia del
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) desarrollado entre los aos 2003 a 2007 que tuvo
como propsito formular apreciaciones sobre su pertinencia, su eficacia, la sostenibilidad y la gestin.
Contiene inicialmente una breve descripcin del Programa en la que se presentan algunos antecedentes,
los objetivos y resultados esperados en los dos Subprogramas que lo componen, -el de SSR conformado por
un componente de Salud Sexual y Reproductiva y uno de Gnero, Derechos Humanos y Violencia, y el
segundo referido al tema de Poblacin y Desarrollo-. Para dar cuenta de la implementacin del Programa se
mencionan las alianzas establecidas por el UNFPA con diversas entidades del gobierno y de la sociedad
civil de Colombia, as como con otros organismos del Sistema ONU,

y se describen los proyectos

desarrollados en cada uno de los subprogramas.

A partir de una metodologa basada fundamentalmente en la revisin documental se pudo establecer
que el Programa ha sido pertinente, en la medida en que ha sido coherente con las orientaciones y el MYFF
del UNFPA a nivel mundial, ha sabido responder a las necesidades del contexto colombiano en los temas
de su competencia, ha establecido un nmero notable y pertinente de alianzas con entidades
gubernamentales y del Sistema de Naciones Unidas, y ha desarrollado proyectos y estrategias adecuadas y
culturalmente sensibles para lograr los resultados que se ha propuesto. No obstante, se encontr como
debilidad que en el diseo del programa no se levant la lnea de base de los indicadores que se
plantearon para evaluarlo y que el trabajo con las organizaciones de la sociedad civil no est tan
desarrollado como el que se ha adelantado para lograr el fortalecimiento institucional y el desarrollo de las
capacidades del gobierno colombiano.
Se pudo establecer igualmente que el Programa ha sido eficaz, en la medida en que los distintos
subprogramas han logrado alcanzar en estos aos los resultados que se han propuesto. El Subprograma de
SSR en el componente de SSR presenta avances significativos en el desarrollo de varias capacidades
institucionales necesarias para aumentar el acceso y la calidad de los servicios de SSR y la demanda de
stos por parte de la poblacin, entre las que se destacan la produccin y difusin de normas y marcos
conceptuales relacionados con los derechos y la salud sexual y reproductiva como la formulacin de la
Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, la elaboracin de diagnsticos, el diseo y la
implementacin de estrategias de informacin, educacin y comunicacin, y la construccin de alianzas
intra e intersectoriales. En estos aos se avanz significativamente en el fortalecimiento del sector salud al
interior del cual la SSR ya est posicionada y para la cual se movilizan recursos nacionales, se retom el
tema de la educacin para la sexualidad al interior del sector educativo, y se hizo particular nfasis en la
prevencin del VIH/Sida y del embarazo adolescente y no deseado, focalizando las acciones
particularmente en los jvenes y en poblaciones que se encuentran en condiciones de desplazamiento y
vulnerabilidad por diversos factores, entre stos el conflicto armado colombiano. Tambin se ha trabajado
6

en la promocin de la SSR y la equidad de gnero con las Fuerzas Armadas que, por su presencia en gran
parte del territorio colombiano, constituye un sector poblacional de gran importancia.
En el componente de Gnero, Derechos Humanos y Violencia del Subprograma de SSR tambin se
encontraron avances significativos en la conceptualizacin, visibilidad y transversalizacin de la perspectiva
de gnero dentro de las entidades del gobierno y en los organismos del Sistema ONU que operan en
Colombia. Se avanz de manera importante en el fortalecimiento institucional para atender y prevenir la
violencia sexual e intrafamiliar con la expansin de un modelo de atencin integral para las vctimas de este
tipo de violencias, as como en el desarrollo de mecanismos de seguimiento y vigilancia al cumplimiento de
los compromisos internacionales relativos al gnero y los derechos humanos, incluyendo los derechos
sexuales y reproductivos, a travs del diseo y pilotaje de un modelo de vigilancia superior a los derechos,
con una perspectiva de gnero y con nfasis en adolescentes y mujeres, que actualmente se encuentra en
proceso de consolidacin al interior de la Procuradura General de la Nacin.
El Subprograma de Poblacin y Desarrollo logr una notable produccin de conocimiento en temas
poblacionales, contribuy a desarrollar la capacidad del Departamento Nacional de Estadstica para la
elaboracin del Censo Nacional de 2005, apoy la elaboracin de la Encuesta de Demografa y Salud de
2005 que logr una muestra nacional representativa y a partir de la cual se realizaron varios estudios en
profundidad en temas poblacionales, y ha avanzado significativamente en el desarrollo de la capacidad
nacional para incorporar los factores inherentes a la poblacin en la planeacin del desarrollo a travs de
un proyecto con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dentro del cual el tema se ha
posicionado y existe voluntad poltica para trabajar en ste, lo cual se evidencia en la movilizacin de
recursos que se llev a cabo.
En cuanto a la sostenibilidad, la evaluacin permiti identificar los principales factores que la
favorecen o que constituyen una amenaza para lograr la continuidad de las acciones y de los efectos
alcanzados por el Programa a travs de los distintos proyectos. As, la presencia o ausencia de un
suficiente grado de fortalecimiento institucional al finalizar los proyectos y que se puede ver influida por la
duracin que tengan stos, el diseo y puesta en marcha de estrategias de salida y de sostenibilidad, la
voluntad poltica desarrollada y el grado de posicionamiento de los temas en la agenda pblica, junto con la
permanencia del personal que se capacita en los proyectos, son los aspectos que conviene considerar para
lograr la sostenibilidad de las acciones y de los proyectos del Programa.
Finalmente, en lo que se refiere a la gestin se encontr que la oficina del UNFPA en el pas tiene una
organizacin clara, altamente funcional y orientada a resultados, y que es una oficina eficiente. En este
campo se detectaron otras fortalezas, como la coordinacin intersubprogramas y la realizacin de acciones
conjuntas entre los distintos miembros del equipo, una alta valoracin por parte de las contrapartes de la
asistencia tcnica que ofrecen los distintos miembros del equipo, un esfuerzo sistemtico por mejorar el
diseo de los proyectos a travs de la metodologa del Marco Lgico, aunque en el anlisis de los
problemas que se intenta solucionar hace falta un anlisis ms explicativo que descriptivo, un inters
evidente por cualificar los procesos de seguimiento y evaluacin a travs del montaje de un sistema de
seguimiento y evaluacin (SIPRO), aspecto en el que es recomendable mejorar el diseo de indicadores.
7

INTRODUCCIN
Al finalizar su cuarto ciclo de cooperacin en el pas, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas UNFPA- consider til contar con la mirada de un agente externo que ofreciera una apreciacin sobre su
labor que facilitara el aprendizaje institucional y la planeacin del siguiente ciclo. El presente trabajo
presenta esa mirada y contiene una evaluacin del Programa de Cooperacin del UNFPA para Colombia
2003-2007, junto con recomendaciones para la preparacin del prximo Plan de Accin (CPAP).
La lectura que se hizo del programa parti de dos premisas. La primera es que el UNFPA es un
organismo del Sistema de Naciones Unidas que acta de acuerdo con sus fines y orientaciones, hacindolo
en interaccin con otras organizaciones de la ONU y con otros organismos del sistema internacional de
cooperacin al desarrollo. En esa medida, su labor se suma a la de un nmero de importante de
organismos que actan en el pas, lo que puede contribuir a crear sinergias que potencien las acciones,
pero que metodolgicamente hace difcil aislar el impacto de su trabajo. Y la segunda premisa es que el
UNFPA ha desplegado su accin en las condiciones particulares del pas y del contexto internacional, a las
cuales ha intentado responder en los temas y campos de su competencia: poblacin, pobreza y desarrollo,
derechos humanos y reproductivos, salud sexual y reproductiva, equidad de gnero y potenciacin de la
mujer.
De acuerdo con los trminos de referencia planteados para esta consultora (Anexo 1), y con base en
la definicin concertada de los objetivos, criterios y metodologa de la evaluacin realizada con los
representantes del UNFPA, inicialmente se realiz un anlisis del Programa a partir de la revisin de
documentos cuya sntesis aparece en el primer captulo del informe. ste contiene en un primer momento
una aproximacin a los antecedentes del UNFPA en el pas y una descripcin del Programa tal como fue
diseado y aprobado por la Junta Ejecutiva del UNFPA en el ao 2002, y posteriormente se refiere a su
implementacin describiendo las alianzas que el UNFPA estableci durante estos aos y los 20 proyectos
que ha venido desarrollando con un nmero importante de organismos del Estado y de la sociedad civil de
Colombia, as como del Sistema de Naciones Unidas y del sistema de cooperacin internacional al
desarrollo.
Con base en este primer esfuerzo, posteriormente se efectu una apreciacin sobre el programa en lo
que se refiere a su pertinencia, su eficacia, su sostenibilidad y su gestin, la cual se presenta en los
siguientes captulos. De esta forma, en el segundo captulo se analiza la pertinencia del Programa
considerando su coherencia con el marco de resultados (MYFF) del UNFPA a nivel mundial, as como su
correspondencia con las necesidades del contexto colombiano. Tambin se analiz la pertinencia de los
resultados, productos, indicadores y estrategias planteadas en el diseo del Programa, as como la
pertinencia de las alianzas establecidas y de los proyectos desarrollados durante su implementacin.
En el tercer captulo se ofrece una valoracin sobre la eficacia del programa, entendida como la
medida en que se lograron los objetivos y los resultados esperados. El juicio de eficacia se formula sobre

los tres subprogramas que se pusieron en marcha: el de Salud Sexual y Reproductiva, el de Gnero,
Violencia y Derechos Humanos y el de Poblacin & Desarrollo. En el captulo cuarto se aborda la
sostenibilidad del Programa proponiendo como ejes de anlisis los factores que la favorecen y aquellos que
la pueden afectar. En el captulo quinto se realiza una apreciacin sobre la gestin del UNFPA, analizando
su estructura organizativa, as como las labores de asistencia tcnica, que incluyen la planeacin, el
monitoreo y la evaluacin de los proyectos. Por ltimo, el captulo seis se presentan las conclusiones de la
lectura apreciativa efectuada, en las cuales se analizan las buenas prcticas del Programa y algunas
lecciones aprendidas y se formulan recomendaciones que pretenden contribuir a la reflexin que el UNFPA
est realizando para formular el prximo Plan de Accin del Programa (CPAP).

1. EL PROGRAMA DE COOPERACIN DEL UNFPA

PARA COLOMBIA, 2003-2007
1.1. Algunos antecedentes
El UNFPA es el organismo del SNU con un mandato y competencias en los temas de poblacin y
desarrollo sostenible, derechos humanos y reproductivos, salud sexual y reproductiva, equidad de gnero y
potenciacin de la mujer. En las ltimas dcadas su labor a nivel mundial se ha orientado a promover la
implementacin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (CIPD)
convocada por las Naciones Unidas en EL Cairo en 1994, as como a impulsar el logro de los Objetivos del
Milenio que fueron acordados por 191 jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre del Milenio de las
Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000. De ambas se desprende la perspectiva de derechos y
de gnero que promueve el UNFPA en la legislacin de los pases, as como en las polticas, los planes y las
acciones orientadas al desarrollo.
La CIPD fue organizada principalmente por el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y la Divisin
de Poblacin del Departamento de Informacin Econmica y Social y Anlisis de Polticas de las Naciones
Unidas. El Programa de Accin que surgi de ella recomienda a la comunidad internacional una importante
serie de objetivos en materia de poblacin y desarrollo, as como metas cualitativas y cuantitativas que son
mutuamente complementarias y de importancia decisiva para el logro de esos objetivos. Entre esos
objetivos y metas cabe mencionar: el crecimiento econmico en el marco del desarrollo sostenible; la
educacin, especialmente de las nias; la igualdad y la equidad entre los sexos; la reduccin de la
mortalidad infantil y materno-infantil, y el acceso universal a los servicios de salud reproductiva, en
particular a la planificacin de la familia y a la salud sexual.
Por su parte, la Declaracin del Milenio es una agenda global de solidaridad en la lucha contra la
pobreza y sus efectos sobre millones de personas. Esta delimita las principales preocupaciones de la
comunidad internacional -paz, seguridad, desarrollo, sostenibilidad medioambiental, derechos humanos y
democracia-, y propone ocho metas u objetivos (ODM) interconectados que se orientan al desarrollo
sostenible y a la eliminacin de la pobreza: 1- Erradicar el hambre y la pobreza extrema. 2- Lograr la
enseanza primaria universal. 3- Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer. 4Reducir la mortalidad infantil. 5- Mejorar la salud sexual y reproductiva. 6- Combatir el VIH/SIDA, la malaria
y el dengue. 7- Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y 8- Fomentar una asociacin mundial
para el desarrollo. Si bien los ODM requieren una alianza internacional y un compromiso por parte de los
Gobiernos, se considera que ello no es suficiente. Para lograr estas metas orientadas a un desarrollo
realmente incluyente y sostenible, se cree que es indispensable la participacin y el compromiso activo del
sector privado, de las organizaciones de la sociedad civil y de las comunidades.
Es evidente que existe armona, coincidencia y complementariedad entre la agenda de EL Cairo y las
metas de desarrollo del milenio que inspiran la labor del UNFPA, las cuales se plasman en el marco de
10

resultados (MYFF) y en los programas de cooperacin de las distintas oficinas del UNFPA a nivel mundial
(Ver anexo 2). Segn el MYFF, el UNFPA se propone promover la salud sexual y reproductiva, la equidad de
gnero y la potenciacin de la mujer, as como la incorporacin de la perspectiva poblacional en la
planeacin del desarrollo y en los esfuerzos orientados a la reduccin de la pobreza. Adems, en el MYFF
tambin se aprecia un enfoque de gestin orientado a resultados que pretende fortalecer la efectividad
organizacional y que se empez a impulsar a partir del ao 2004. Un aspecto central de este enfoque es
que el UNFPA acta apoyando las acciones del gobierno y de la sociedad civil, buscando mediante su
asistencia desarrollar la capacidad nacional para trabajar en el campo de la SSR, el gnero y el desarrollo
incluyente y sostenible. En otras palabras, busca el fortalecimiento institucional.
En el pas, en los ltimos aos el UNFPA ha venido contribuyendo a colocar los temas de poblacin en
la agenda nacional y ha venido apoyando al gobierno en la formulacin de polticas, planes y proyectos que
permitan alcanzar las metas de la CIPD y los ODM, teniendo en cuenta que Colombia fue uno de los pases
que firm la Declaracin del Milenio. Su labor trata de articularse a la que realizan los organismos de
Naciones Unidas y del sistema de cooperacin al desarrollo que operan en el pas, y aportar al logro del
objetivo general del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) trazado para
Colombia: contribuir a consolidar la convivencia pacfica entre los colombianos y promover el crecimiento
econmico sostenible, la equidad y el bienestar de la sociedad mediante el ejercicio pleno de los derechos1.
Dentro de este contexto, el Programa Pas -2003-2007 que corresponde al cuarto ciclo de cooperacin, se
formul teniendo en cuenta las orientaciones del MYFF y busc impulsar tanto a la agenda de El Cairo como
al logro de los ODM.
El tercer ciclo fue aprobado inicialmente para un perodo de cuatro aos (1998-2001) y se extendi
por un ao ms, hasta el 2002. Durante este perodo el UNFPA apoy: 1. La elaboracin de normas y guas
tcnicas para la reglamentacin de los servicios de SSR incluidos en el Plan Obligatorio de Salud y su
difusin en todo el pas, en el marco de la reforma del sector salud. 2. El fortalecimiento de la capacidad
institucional de los prestadores de servicios de salud de 80 municipios del pas, a travs de la capacitacin
de su personal en temas relacionados con la SSR y las normas que la rigen. 3. El establecimiento de
comits de supervisin de la mortalidad derivada de la maternidad y la mortalidad perinatal. 4. El
mejoramiento de la calidad de la atencin mediante la entrega de equipo mdico para la atencin materna
perinatal, la aplicacin de tcnicas de anticoncepcin y la entrega de insumos anticonceptivos. 5. El diseo
e implementacin de estrategias de informacin y comunicacin sobre la salud y los derechos sexuales y
reproductivos con el fin de aumentar la demanda de servicios. 6. El mejoramiento de la capacidad de
gestin de los hospitales locales a travs del esclarecimiento de los mecanismos de contratacin y la
recuperacin de algunos costos de los servicios de salud, especialmente de los relacionados con la SSR. 5Acciones de educacin sexual y de prevencin de VIH/Sida. 2

Programa de Pas aprobado por la Junta Ejecutiva de las Naciones Unidas y el Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas en septiembre de 2002, para el perodo 2003-2007.
2
Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo y del Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas. (2002). Esbozo del Programa para Colombia. DP/FPA/CPO/COL/4.
1

11

Dentro de la labor desarrollada por el UNFPA en estos aos se destaca su contribucin a la

formulacin de la Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva (PNSSR) que estuvo a cargo del
Ministerio de Proteccin Social. La formulacin de la PNSSR se inici durante el segundo semestre del
2002 al comenzar un nuevo gobierno en el pas, y fue promulgada en abril de 2003, de modo que forma
parte tanto del tercer ciclo de cooperacin, como del cuarto. El planteamiento bsico que sustenta la
PNSSR formulada a la luz de la Constitucin Poltica de Colombia, de la CIPD y de la Cuarta Conferencia
Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), es que los derechos sexuales y reproductivos son parte de los
derechos humanos, por lo que la promocin de la SSR debe realizarse con un enfoque de derechos y
considerando que la salud es un servicio pblico (Ministerio de Proteccin Social, 2003). Adems, coloca
como prioridades para el pas en materia de SSR la maternidad segura, la planificacin familiar, la
salud sexual y reproductiva de los adolescentes, el cncer de cuello uterino, las infecciones de transmisin
sexual incluyendo el VIH/SIDA y la violencia domstica y sexual.
Por otra parte, en el tercer ciclo tambin se iniciaron tres proyectos de significativa importancia para el
UNFPA. En primer lugar, en el ao 1999 se inici el proyecto COL/98/P01, que constituye la primera fase
del proyecto de SSR en la regin del Magdalena Medio en alianza con la Corporacin de Desarrollo y Paz
del Magdalena Medio. En segundo lugar, en el ao 2000 se inici el proyecto de Atencin Integral a
Vctimas de la Violencia Sexual que tuvo un carcter piloto y busc desarrollar un modelo de atencin
integral en el que participan diversos organismos gubernamentales competentes y con responsabilidades
en materia de justicia, bienestar social, salud y cumplimiento de la ley. Y en tercer lugar, recogiendo las
prioridades gubernamentales y el espacio institucional vigentes en el momento, en el tema de Poblacin &
Desarrollo el UNFPA concentr sus esfuerzos en apoyar al Ministerio del Medio Ambiente para que, en
conjunto con otros actores del gobierno y de la sociedad civil, promoviera el desarrollo mediante la
incorporacin ms efectiva de los factores demogrficos en sus planes y programas, especialmente los
referidos a la planeacin y el ordenamiento territorial. Especficamente se trataba de aprovechar el espacio
estratgico y novedoso que se abra con la reestructuracin del Ministerio del Medio Ambiente en 1999, la
creacin de la Direccin de Poblacin y Ordenamiento Ambiental y las directrices de la Ley 388 de 1997
que obliga a los municipios a elaborar los Planes de Ordenamiento Territorial, para de esta forma articular
los procesos de ordenamiento territorial con las dinmicas y tendencias poblacionales.

1.2. Descripcin del Programa

Para describir el programa se har una presentacin de su propsito, as como de los objetivos y
resultados esperados en cada uno de sus subprogramas.

1.2.1. El Propsito y los Objetivos

El propsito del cuarto ciclo de cooperacin del UNFPA para Colombia se formul teniendo en cuenta
el objetivo general del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD) para el pas
12

y las directrices emanadas del MYFF. As, el UNFPA se propuso prestar asistencia al Gobierno para la
aplicacin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo en las
esferas de la salud y los derechos sexuales y reproductivos, as como en las estrategias relativas a la
poblacin y al desarrollo, a fin de contribuir a la lucha contra la pobreza, la violencia y la exclusin social.
A la luz de de este propsito, se formularon dos grandes objetivos para el Programa:
a)- Contribuir a fortalecer la capacidad del sistema de salud pblica para mejorar la salud y los
derechos sexuales y reproductivos.
b)- Contribuir al desarrollo humano sostenible mediante la consideracin de los factores inherentes a
la poblacin en los planes y polticas de desarrollo nacional.
De acuerdo con los dos objetivos arriba sealados, el Programa se divide en dos subprogramas: uno
referente a la salud sexual y reproductiva y el otro a las acciones en materia de poblacin y desarrollo. Sin
embargo, debe sealarse que a partir del ao 2004 del Subprograma de SSR se desprendi un tercer
campo de accin que inicialmente no estaba considerado como subprograma y que tiene que ver con los
temas relativos a Gnero, violencia y derechos humanos, si bien la perspectiva de gnero se haba
concebido como un aspecto transversal del programa. El objetivo de este campo de accin, que por sus
desarrollos se ha venido configurando en un subprograma, es contribuir a la igualdad entre los sexos y a la
potenciacin de la mujer.
1.2.2. El Subprograma de Salud Sexual y Reproductiva
La planeacin de este subprograma se bas en el anlisis conjunto entre el personal del UNFPA y
tcnicos nacionales sobre la situacin nacional y los avances logrados en el tercer ciclo de cooperacin 3. Su
propsito central fue profundizar la aplicacin de las recomendaciones de la CIPD en el marco de las
necesidades y la normatividad colombiana. Teniendo en cuenta la reciente promulgacin de la Poltica
Nacional de SSR, el subprograma tambin defini como propsito apoyar la ejecucin de acciones para su
implementacin.
Para alcanzar estos propsitos, as como el objetivo de contribuir a fortalecer la capacidad del sistema
de salud pblica para mejorar la salud y los derechos sexuales y reproductivos antes sealado, se
formularon tres resultados esperados:
Resultado 1: Marcos conceptuales de derechos humanos, incluidos los derechos sexuales y
reproductivos, incorporados en las legislaciones, polticas pblicas y normas con perspectiva de gnero,
raza/etnia y equidad generacional, para garantizar el acceso de la poblacin a los servicios regulados por el
Estado.
Resultado 2: Aumento del acceso de las poblaciones desplazadas, especialmente de los
adolescentes, a los servicios de salud sexual y reproductiva.
3

Documento del Programa acordado entre el Gobierno de la Repblica de Colombia y el Fondo de Poblacin de las
Naciones Unidas, Subprograma de Salud Sexual y Reproductiva.

13

Resultado 3: Afianzamiento del compromiso nacional de lograr realmente que las cuestiones de la
salud y los derechos sexuales y reproductivos se consideren prioritarias en el programa nacional.

1.2.3. Subprograma de Poblacin & Desarrollo

El objetivo del Subprograma de P&D ha sido contribuir al desarrollo humano sostenible a travs de
una mayor integracin de los factores de poblacin en los planes y polticas de desarrollo nacional,
especialmente en las estrategias y programas de reduccin de la pobreza, examinando las nuevas
situaciones inherentes a la poblacin en el contexto de la actual crisis poltica, econmica y social del pas.
As, para este Subprograma se defini un solo resultado expresado en los siguientes trminos:
Resultado: Mayor y mejor integracin de los factores de poblacin en los planes y polticas de
desarrollo nacional, especialmente en las estrategias y los programas de reduccin de la pobreza,
examinando las nuevas cuestiones inherentes a la poblacin en el contexto de la actual crisis poltica,
social y econmica del pas.
Entre los factores y nuevas situaciones poblacionales que se mencionan en este resultado, se
encuentran las transformaciones recientes en la dinmica, la composicin, la estructura y la distribucin de
la poblacin, as como el desplazamiento interno, la migracin internacional, las nuevas tendencias en
materia de salud sexual y reproductiva y la fecundidad adolescente.
Ahora bien, para los dos subprogramas se formularon indicadores para la evaluacin del programa,
los cuales se pueden apreciar en el Anexo 3, en el que aparece el Marco de objetivos, resultados e
indicadores y recursos del cuarto ciclo. Igualmente, en el Anexo 4 se presentan las estrategias y actividades
que se disearon para cada uno de los subprogramas. Debe sealarse, no obstante, que al inicio del
programa no se estableci la lnea de base de los indicadores y que tampoco se previeron los mecanismos
a partir de los cuales se recogera la informacin que permitiera establecer su estado al finalizar el
programa.
1.3. Las Alianzas Establecidas
Para desarrollar el Programa durante los aos 2003 a 2007 el UNFPA viene trabajando con distintas
entidades del gobierno y ha desarrollado acciones y proyectos conjuntos con ONGs

nacionales e

internacionales y con otras agencias del Sistema de Naciones Unidas, las cuales se pueden apreciar en la
Figura 1 y en los anexos 5, 6 y 7.
Buscando el fortalecimiento institucional, el UNFPA ha desarrollado su labor especialmente con las
entidades del gobierno del nivel central, manteniendo interlocucin permanente y realizando proyectos de
salud sexual y reproductiva, educacin sexual y atencin a la violencia sexual y de gnero con las entidades
del sector salud, educacin, proteccin, defensa y justicia, generalmente impulsando la coordinacin de sus
acciones. Tambin ha mantenido contacto con la Cancillera y la Procuradura apoyando el diseo de
estrategias de accin y el seguimiento a los compromisos internacionales en materia de gnero y DSR. Con
14

Figura 1: Alianzas establecidas por el UNFPA con Entidades gubernamentales, Organismos no gubernamentales y el SNU

Organizaciones No Gubernamentales

Entidades Gubernamentales

Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio

CEDE Universidad de Los Andes
CECRE
Fedesarrollo
Profamilia
Save the Children-UK; Fundacin Restrepo Barco, Asociacin de
Artistas del Caribe (ARCA), Asociacin Socio-cultural Natatsi,
Colegio Juan Bautista Scalabrini, Fundacin Cultural TEF, Grupo
de Investigacin en Comunicacin y Cultura PBX de la
Universidad del Norte, Colegio del Cuerpo, Corporacin Berusca,
Plan Internacional y Opcin Legal
Red Distrital de Salud de las Mujeres
Prodepaz
Fundacin Red de Desarrollo y Paz de los Montes de Mara
Sisma Mujer
Corpomujer
OPIAC
Universidad Externado de Colombia
Universidad de la Paz
Liga de Lucha contra el Sida, Fundacin Henry Ardila, ASSUR y
Apoymonos
Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca ACIN-

Sistema de Naciones Unidas

ACNUR
CEPAL
OPS
OMS
OCHA
OIM
PMA
Oficina del Coordinador
Residente

UNIFEM
PNUD
OACNUDH
ONUSIDA
UNICEF
Fondo Global

UNFPA

Ministerio de Relaciones Exteriores

Agencia Colombiana de Cooperacin internacional
Ministerio de la Proteccin Social
Ministerio de Educacin
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Ministerio del Interior y Justicia
Ministerio de Defensa Nacional
Consejera Presidencial de Programas Especiales
Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer
Departamento Nacional de Planeacin
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Fiscala General de la Nacin
Procuradura General de la Nacin
Defensora del Pueblo
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Polica Nacional
Programa Presidencial Colombia Joven
Casas de Justicia
Alcalda Mayor de Bogot
Secretara Distrital de Salud de Bogot
Secretara Distrital de Educacin de Bogot
Gobernacin de Cundinamarca
Gobernacin de Boyac
Gobernacin de Antioquia
Gobernacin de Atlntico
Municipio de Sop (Cundinamarca)
Secretaras Departamentales de Salud (Huila, Bolvar,
Valle, Atlntico y Risaralda)
Secretaras de Salud Municipales
ESE (Cartagena, Sincelejo y Villavicencio)
Hospitales (Santa Mara Magdalena-Sincelejo y Turbaco)
Universidades: Industrial de Santander, Nario, de la
Amazona, Tecnolgica de Pereira y de Cartagena.
Universidad Nacional de Colombia

la Procuradura, adems, ha venido apoyando el desarrollo de un modelo de vigilancia superior a la

garanta de los derechos desde una perspectiva de gnero, con nfasis en mujeres y adolescentes.
Con la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (ACCIN SOCIAL) ha
tenido una relacin permanente no slo para conocer y responder a las prioridades fijadas por el gobierno
en el campo de la cooperacin al desarrollo, sino para coordinar e informar sobre sus acciones en el pas.
Por su parte, con la Consejera Presidencial de Programas Especiales apoy un proyecto de derechos
humanos y realiz acciones conjuntas en el proyecto de SSR del Magdalena Medio, y con el Programa
Presidencial Colombia Joven recientemente ha iniciado un proyecto orientado a fortalecer el sistema
institucional de juventud y las polticas pblicas, nacionales y territoriales, orientadas a los jvenes.
Los temas de poblacin y desarrollo el UNFPA los viene trabajando a nivel central con el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que sufri una reforma al comenzar el nuevo gobierno, y con
el DANE en una labor de gran importancia para el pas como lo fue la realizacin del Censo Nacional y
cuyos resultados ya se empezaron a publicar. A partir del ao 2005 le dio un nuevo impulso a su trabajo
con el Departamento Nacional de Planeacin, entidad de gran importancia en la planeacin del
desarrollo, tal como se propuso en la evaluacin del ao 2004 y en su respectivo informe anual 4.
Adicionalmente, en los temas de poblacin y desarrollo trabaj con algunas entidades del nivel
departamental

(Gobernacin de Boyac, Cundinamarca, Atlntico y Antioquia y sus respectivas

Secretaras Departamentales de Planeacin), as como del nivel municipal (los municipios de estos
departamentos y el Municipio de Sop, particularmente).
A nivel regional y local el UNFPA ha cooperado directamente con la Alcalda y las Secretaras de
Salud y Educacin de Bogot en temas de SSR y de educacin sexual. Igualmente, a travs de proyectos
impulsados con las entidades del nivel central o con ONGs, trabaj con las Secretaras Departamentales
de Salud del Huila, Bolvar, Valle del Cauca, Atlntico y Risaralda, con las Secretaras de Salud y las EPS
de 17 municipios de estos departamentos, con las Casas de Justicia de 15 municipios, y con los
gobiernos locales de 30 municipios del Magdalena Medio y de 15 municipios de la regin de los Montes
de Mara. Con las Secretaras de Salud de Villavicencio y de tres municipios de la regin caribe lleg a
algunos hospitales y Empresas Sociales del Estado (ESE), y con el Ministerio de Educacin ha llegado a
las Secretaras de Educacin y a los colegios de varios municipios y a las facultades de educacin de
cinco universidades pblicas (Industrial de Santander, Nario, la Amazonia, Tecnolgica de Pereira y
Cartagena).
Aunque la labor del UNFPA se ha concentrado en el gobierno, tambin ha aunado esfuerzos con
otros organismos del Sistema de Naciones Unidas como el PNUD, ACNUR, ONUSIDA, UNIFEM, UNICEF, la
OIM, la OPS, OACNUDH, el PMA, el Fondo Global y la CEPAL, promoviendo la agenda de la CIPD y los ODM,
y trabajando en los temas de su competencia (plan de choque contra la mortalidad materna, VIH-SIDA,
migracin, perspectiva de gnero, etc). Adicionalmente, en estos aos el UNFPA empez a incursionar en
un campo nuevo que se desprende de las necesidades particulares del contexto colombiano,

UNFPA.(2004). Informe Anual de Revisin del Programa. Bogot: UNFPA

coordinando sus acciones con otras agencias que brindan atencin humanitaria a poblacin afectada por
la violencia (ACNUR, PMA, OCHA, Fondo Global, UNICEF).
De hecho, en estos aos el UNFPA impuls un proyecto dirigido a poblacin desplazada, el cual fue
fruto de una alianza con otros organismos internacionales (Cooperacin Belga, Save The Children, Plan
Internacional) y del Sistema de Naciones Unidas (PMA, UNHCR),

el cual se financi con recursos

externos. Este proyecto hace parte de una iniciativa global en derechos sexuales y reproductivos con
poblacin desplazada, desarrollada en pases que presentan desplazamientos masivos por conflictos
tnicos o polticos, tales como Burundi, Liberia, Palestina, Repblica Democrtica del Congo, Ruanda y
Sierra Leona (Londoo, 2006). Es del caso mencionar que en este proyecto el UNFPA tambin coordin
sus acciones con nueve ONGs nacionales y locales.
En lo que se refiere a las relaciones con la sociedad civil, puede decirse que la alianza que el UNFPA
tiene con la Corporacin de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (CDPMM) es una de las ms
significativas y estables, la cual ha permitido un trabajo a lo largo de nueve aos en 30 municipios
afectados por el conflicto armado, la pobreza y la debilidad institucional, y coordinar esfuerzos con otros
organismos de cooperacin de la Unin Europea. Igualmente, la alianza le ha permitido trabajar en los
espacios humanitarios definidos por el Laboratorio de Paz5 de la CDPMM y la Fundacin Red de
Desarrollo y Paz de los Montes de Mara (FRDPMMa) que cuentan con el apoyo de la Cooperacin Sueca
y, de esta manera, promover la atencin en DSSR para la poblacin desplazada o en riesgo de
desplazamiento, as como para la que vive en condiciones de pobreza extrema, las mujeres y las/los
jvenes.
Adems de la alianza con la CDPMM, con la sociedad civil en los temas de poblacin y desarrollo el
UNFPA apoy el trabajo de centros de investigacin (CEDE, FEDESARROLLO, CECRE, PROFAMILIA), dentro
de los cuales se destaca la elaboracin de la Encuesta de Demografa y Salud por parte de PROFAMILIA.
En el anexo 7 se hace evidente que a partir del ao 2005 el UNFPA ampli su radio accin con la
sociedad civil y estableci alianzas con nuevos actores, como otras universidades (Externado de
Colombia, Universidad de la Paz y la Universidad del Norte), con algunas organizaciones de indgenas y
mujeres (OPIAC, Red Distrital de Mujeres, Sisma Mujer, CORPOMUJER, etc), y con organizaciones de lucha
contra el sida.

Adems, debe sealarse que a travs de varios proyectos desarrollados con los

ministerios (Proteccin Social, Educacin, Interior y de Justicia), con la Secretara Distrital de Salud y con
la CDPMM, durante estos aos el UNFPA lleg a las comunidades y a las redes sociales del nivel local, a
travs de variadas estrategias de movilizacin social.

El Laboratorio de Paz busca apoyar el conjunto de procesos sociales de participacin y fortalecimiento institucional
que, en el nivel local y regional, buscan realizar, en medio del conflicto, transformaciones en el orden econmico,
social, cultural y poltico, para construir colectivamente las condiciones de una paz duradera basada en la vida con
dignidad para todos los habitantes
5

17

1.5. Los Proyectos Desarrollados

La implementacin del Programa se ha venido realizando a partir del diseo y ejecucin de un total
de 20 proyectos que se distribuyen en los dos grandes Subprogramas planteados inicialmente (Ver
anexos 8, 9 y 10).
Dentro del Subprograma de SSR y Gnero, Violencia y Derechos Humanos se vienen desarrollando
16 proyectos de los cuales cinco ya finalizaron y los dems se encuentran en curso. Dentro de stos
debe mencionarse en primer trmino el proyecto de Apoyo Tcnico al Subprograma, el cual corresponde a
su coordinacin y a la asistencia tcnica que se brinda a los proyectos. Su propsito es fortalecer la
capacidad institucional nacional para la gestin, ejecucin y monitoreo de proyectos y actividades
contemplados en el Subprograma de SSR, de tal manera que el pas pueda responder a sus necesidades
en materia de SSR, gnero y derechos humanos. Desde este proyecto se implementan estrategias de
dilogo poltico y de coordinacin interagencial e intersectorial, y se desarrollan diversas acciones que no
estn incluidas dentro de los dems proyectos del subprograma pero que tambin buscan contribuir al
logro de sus objetivos.
De los dems proyectos de este Subprograma, diez son de promocin y prevencin en DSSR, dos
son de educacin sexual, dos son de gnero y promocin de la mujer, y el ltimo puede calificarse como
de promocin integral a los y las jvenes, lo cual incluye los derechos y la SSR.
Con el Ministerio de Proteccin Social durante el presente ciclo se han adelantado tres proyectos. El
primero fue un proyecto de Promocin y Prevencin en SSR que ya culmin y se desarroll en cinco
departamentos, con el que se busc contribuir al mejoramiento de las condiciones de SSR de hombres y
mujeres, jvenes y adultos, afiliados/as al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). A
travs de estrategias de comunicacin masiva e interpersonal se pretendi aumentar la demanda de
servicios de SSR y la adopcin de hbitos y conductas sexuales responsables en la poblacin afiliada al
rgimen contributivo, y por medio de la capacitacin a funcionarios de los sectores de salud y educacin
busc simultneamente mejorar la oferta y calidad de los servicios de SSR de las EPS. Recientemente,
para apoyar y dar continuidad al Proyecto Fondo Mundial Colombia, con este Ministerio se formul el
proyecto de Fortalecimiento de Servicios Amigables en SSR para Jvenes y Adolescentes, desde un
enfoque de construccin de ciudadana y ejercicio de los derechos humanos y con nfasis en VIH/Sida, el
cual se est empezando a desarrollar en 13 departamentos y 48 municipios a travs de estrategias de
capacitacin del recurso humano que lleven al mejoramiento de los servicios que se ofrecen a los
adolescentes y jvenes en las entidades responsables, as como a travs de la promocin de la prueba
voluntaria del VIH/Sida entre los jvenes. Igualmente, en el presente ao, con este Ministerio y en alianza
con ONUSIDA, la OPS/OMS y UNICEF se dise el proyecto INTEGRA que se propone desarrollar y
expandir un modelo para la gestin integral de servicios de salud sexual y reproductiva en instituciones
de salud, como mecanismo de ampliacin de la lucha contra el VIH/SIDA. Ms especficamente, este
proyecto que se desarrollar en cinco departamentos y 13 municipios del pas, tiene como objetivo
desarrollar y validar un esquema bsico para la gestin integral de servicios de SSR, asesora y prueba
18

voluntaria para el VIH (APV) en instituciones de salud, construido bajo el concepto de acceso universal,
para mejorar la capacidad de las instituciones de satisfacer los requisitos de los usuarios actuales y
potenciales y cumplir las polticas y normas vigentes en materia de SSR y VIH/SIDA. Las estrategias que
se utilizarn son: el desarrollo de guas para la gestin de los servicios de SSR, para la identificacin de
factores de riesgo y condiciones de vulnerabilidad y para la asesora en VIH/SIDA y otros problemas de
SSR; comunicacin y movilizacin para asegurar la participacin de los distintos actores a nivel nacional y
local; la elaboracin de diagnsticos de los servicios de AVP y SSR; la capacitacin de los funcionarios de
las entidades prestadoras de servicios y la elaboracin e implementacin de acciones correctivas y de
mejoramiento de los servicios.
Con la CDPMM, la FRDPMMA y el apoyo de la Cooperacin Sueca, en los municipios del Magdalena
Medio y de los Montes de Mara se viene fortaleciendo y expandiendo el proyecto de SSR que inici
durante el tercer ciclo de cooperacin, el cual se propone promover una sexualidad sana entre los
pobladores, mediante el fortalecimiento de redes sociales e institucionales y la construccin de opinin
pblica que favorezca la formulacin de polticas pblicas y la promocin de la salud y los derechos
sexuales y reproductivos. Si bien en estas regiones se han desarrollado cuatro proyectos, en realidad
corresponden a distintas fases de consolidacin y expansin del mismo proyecto. En ste, a travs de
estrategias de movilizacin poltica y social, capacitacin del recurso humano y produccin de
conocimiento, desarrollo de sistemas de informacin, construccin de redes y alianzas, y de la dotacin
de equipos y suministros, se ha buscado incorporar y aplicar marcos conceptuales y normas referentes a
la SSR, el Gnero y los derechos sexuales como derechos humanos en los Planes de Desarrollo de los
municipios, aumentar el acceso de la poblacin vulnerable (desplazados, poblaciones en zonas crticas
de conflicto armado, pobreza extrema, mujeres y adolescentes) a los servicios de salud sexual y
reproductiva, y afianzar el compromiso del Estado local y regional de lograr que las cuestiones de DSSR
se consideren prioritarias en el desarrollo local y regional.
El proyecto de Atencin a las Condiciones de gnero y SSR de la Poblacin Desplazada por la
violencia ya finalizado se propuso garantizar los derechos humanos y reproductivos de adolescentes
desplazados y localizados en asentamientos de cuatro departamentos del pas, as como brindarles
acceso a los servicios de SSR. Las estrategias y las actividades que se pusieron en marcha en este
proyecto fueron la construccin de alianzas con ONGs locales, nacionales, internacionales y del Sistema
ONU, la capacitacin de los funcionarios del sector salud y de educacin, el establecimiento de espacios
igualitarios libres de conflicto en los que los adolescentes encontraran un lugar de reunin y pudieran
aprender a valorar y cuidar sus cuerpos a travs de actividades artsticas y culturales, el diseo e
implementacin de proyectos de comunicacin educativa en escuelas y centros de salud, y la realizacin
de brigadas de salud por parte de un equipo mvil de las Empresas Sociales del Estado que ofreci
servicios en SSR en los asentamientos en los que se desarroll el proyecto.
Con la Secretara de Salud de Bogot se realiz un proyecto orientado a la prevencin del VIH/Sida
en poblacin vulnerable. Desde el enfoque de derechos sexuales y reproductivos, y concibiendo la
sexualidad como una construccin social y cultural, este proyecto ha perseguido favorecer procesos de
19

empoderamiento y de reconocimiento social de hombres y mujeres como sujetos de derechos, pero

tambin como responsables de la SSR propia y colectiva. En otras palabras, se ha pretendido lograr en la
poblacin objetivo -adolescentes, hombres y mujeres con demanda insatisfecha y en condiciones de
vulnerabilidad- el libre ejercicio de la sexualidad en condiciones seguras y saludables.

Ms

especficamente, se ha buscado facilitar el acceso, conocimiento, uso y adherencia al preservativo como

instrumento ptimo para la proteccin, prevencin y control de la epidemia del VIH/Sida. El proyecto ha
desarrollado

el acercamiento

la poblacin con

estrategias

pedaggicas

metodologas

comunicacionales masivas y personalizadas, con las cuales, a travs de la presentacin de herramientas

prcticas, se busca transformar en la cotidianidad aquellos factores de vulnerabilidad y riesgo presentes
en la poblacin. Al finalizar el proyecto se extendi el convenio entre la Secretara Distrital de Salud y el
UNFPA, aumentando la duracin del proyecto y los recursos, y ampliando los objetivos del proyecto de tal
forma que se incluyeron otros contenidos de SSR y el tema de gnero y derechos humanos, manteniendo
el enfoque y la focalizacin de las acciones sobre poblaciones consideradas en emergencia social.
A estos esfuerzos se suma el proyecto que se est desarrollando actualmente con el Ministerio de
Defensa orientado a la Fuerza Pblica. Su propsito es implementar la PNSSR e incorporar la perspectiva
de gnero al interior de las Fuerzas Armadas y de Polica, para fortalecer el respeto a los derechos
humanos y el cumplimiento de los deberes, en orden a construir una cultura de paz. Como resultados se
espera que la Fuerza Pblica impulse proyectos que desarrollen la PNSSR y los liderazgos en SSR en los
mbitos de educacin, servicios de salud, integracin comunitaria y medios de comunicacin. Igualmente,
a travs de estrategias de capacitacin de los recursos humanos, el proyecto se propone fortalecer los
servicios de SSR en trminos de cobertura y calidad en todos los establecimientos de sanidad militar y
policial, la constitucin del Consejo de las FFAA y de Polica para la prevencin y atencin del VIH/Sida y
su integracin a la Red Latinoamericana COPRECOS LAC, as como vincular a la Fuerza Pblica a los
procesos de desarrollo social y de apoyo a las comunidades en las que tiene presencia, en temas de SSR.
Igualmente, se espera que la entidad cuente con sistemas de informacin, seguimiento, evaluacin y
sistematizacin de las acciones en SSR y EG que le den soporte a sus proyectos.
En lo que se refiere a los dos proyectos de Educacin para la Sexualidad, a los que se les concede
este carcter en la medida en que con ellos se busca impulsar la educacin sexual en el sector educativo,
se destaca el que se viene desarrollando con el Ministerio de Educacin. Este proyecto titulado
Educacin para la sexualidad y construccin de ciudadana: hacia la formacin de una poltica pblica
tiene como propsito contribuir al fortalecimiento del sector educativo en el establecimiento y
sostenibilidad del programa de educacin para la sexualidad, desde un enfoque integral de construccin
de ciudadana y ejercicio de derechos humanos, sexuales y reproductivos. Ms especficamente, sus
objetivos son, en primer lugar, elaborar una propuesta conceptual y operativa de educacin para la
sexualidad, validada en diversos niveles de la estructura de sector educativo, que incluya una estrategia
para su generalizacin como programa a nivel nacional. En segundo lugar, elaborar una estrategia de
formacin docente en el nivel de educacin superior, diseada como sustento para la generalizacin a
nivel nacional de la propuesta de educacin para la sexualidad. Y en tercer lugar, disear estrategias
20

efectivas para la construccin de un soporte institucional y redes de apoyo, tanto intersectoriales como
intrasectoriales, que favorezcan la implementacin del programa en la educacin formal y en las
instituciones de formacin docente. Dentro de las estrategias que se han utilizado en este proyecto se
encuentran el dilogo y la movilizacin poltica a nivel nacional y local, la produccin de conocimiento de
manera participativa y con actores regionales, representantes del sector pblico y privado, instituciones
educativas, universidades, ONGs y expertos en la temtica, la capacitacin de docentes con el apoyo de
universidades, la construccin de alianzas intersectoriales y la conformacin de equipos territoriales
responsables de poner en marcha y validar la propuesta conceptual y operativa, y el diseo participativo
de proyectos de educacin sexual que se integren a los Proyectos Educativos Institucionales de los
planteles educativos.
Y el segundo proyecto de educacin sexual se est desarrollando actualmente con la Secretara de
Educacin del Distrito. ste se propone como resultado que la entidad cuente con orientaciones en
Educacin para la Sexualidad dirigidas a docentes. Se espera, ms especficamente, que grupos
institucionales de docentes pertenecientes a los distintos CADEL de la ciudad, se sensibilicen para la
realizacin de proyectos de educacin para la sexualidad, acordes con las orientaciones de la SED. Y se
busca que a travs del proyecto se produzcan orientaciones pedaggicas y de contenido en educacin
para la sexualidad adaptadas a los contextos locales. La estrategia del proyecto tiene como principio el
reconocimiento de los saberes de los docentes, lo cual se espera lograr mediante la realizacin de: 1Encuentros distritales que aborden el tema de las actitudes, experiencias y conocimientos sobre
educacin para la sexualidad. 2- Jornadas de reflexin sobre los contenidos del Plan Nacional de
Educacin Sexual 3- Revisin y consolidacin del Plan Operativo de educacin para la sexualidad por
localidad o CADEL. 4- Revisin, construccin y/o sistematizacin de criterios para la educacin para la
sexualidad recogido de las experiencias locales 5- Socializacin de criterios a nivel de localidad y Distrital
y 6- Publicacin de los materiales producidos sobre los criterios.
En cuanto a los proyectos que se enmarcan en el rea de Gnero, Violencia y Derechos Humanos,
se encuentra principalmente el proyecto de Atencin a las Vctimas de la Violencia Sexual e Intrafamiliar
que se empez a desarrollar en el tercer ciclo de cooperacin y que durante el cuarto entr en la fase de
expansin en Casas de Justicia y con el ICBF. Con el ICBF se ha firmado una carta de entendimiento para
un proyecto denominado Equidad de gnero, derechos y SSR en el ICBF que tiene como objetivo
contribuir a la implementacin de la PNSSR en el ICBF, lo que sin duda resulta muy pertinente pues a
travs del ICBF se puede llegar a un nmero significativo de familias, mujeres y nios y nias.
El proyecto que se desarroll con las Casas de Justicia y que ya culmin tuvo como objetivo
incorporar, aplicar y adaptar en las Casas de Justicia la Metodologa de Atencin Integral a la Violencia
Sexual y adecuar y desarrollar la propuesta para la Atencin integral de la violencia intrafamiliar que se
desarroll en el tercer ciclo de cooperacin, as como fortalecer el trabajo de las Casas de Justicia en
materia de violencia de gnero e intrafamiliar, derechos sexuales y reproductivos para su interaccin
permanente con las instancias municipales y con la comunidad. Debe destacarse que la atencin a las
vctimas de la violencia sexual e intrafamiliar requiere una coordinacin intersectorial (Ministerio del
21

Interior y de Justicia, Fiscala, Polica, Procuradura, Salud, Educacin, ICBF), as como de una accin
coordinada a nivel municipal.
Para lograr los objetivos de este proyecto se implementaron estrategias de movilizacin social y
poltica en los distintos municipios; se crearon equipos tcnicos municipales responsables del tema; se
desarrollaron procesos de capacitacin de funcionarios; se elaboraron diagnsticos de la violencia contra
la mujer (sexual e intrafamiliar); se elaboraron matrices DOFA en cada Casa de Justicia en las que se
analizaron las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas que presentaban frente a las
instalaciones, el recurso humano y el proceso de atencin a las violencias sexuales y al interior de la
familia; se disearon planes de mejoramiento por cada Casa de Justicia a partir de las matrices DOFA, en
los cuales se delimitaron las acciones requeridas en trminos de gestin y de inversin; se disearon
rutas de atencin por cada Casa de Justicia, que contienen los flujogramas de atencin tanto de violencia
sexual como al interior de la familia; se elaboraron planes de sostenibilidad con el propsito de garantizar
la continuidad del proceso de incorporacin de la propuesta metodolgica de atencin integral a las
violencias de gnero; y se dise un componente comunitario que incluy la elaboracin de guas para el
trabajo comunitario, la capacitacin de personas de la comunidad, la capacitacin de docentes y la
elaboracin y puesta en marcha de iniciativas comunitarias que consistieron en pequeos proyectos
destinados en su mayora a promover la prevencin local de la violencia de gnero y el acompaamiento
a las vctimas.
Un segundo proyecto en el campo de gnero y promocin de la mujer es el que se viene
desarrollando con la Procuradura General de la Nacin, el cual lleg a configurarse como proyecto en el
presente ao. En efecto, durante el ao 2005 se desarrollaron una serie de acciones orientadas al diseo
y prueba piloto de un modelo de vigilancia superior a la garanta de los derechos de las mujeres. Durante
el ao 2006 se sistematiz esta primera fase del proceso, se reflexion sobre las lecciones aprendidas y
se inici la revisin y ajuste de instrumentos, as como la construccin de la herramienta para el manejo
de la informacin. La necesidad de consolidar el modelo y la voluntad poltica existente para hacerlo,
llevaron a formular y firmar recientemente un proyecto cuyo propsito es fortalecer la vigilancia ejercida
por la Procuradura General de la Nacin al cumplimiento y efectividad de la normatividad en materia de
derechos, con nfasis en adolescentes y mujeres y derechos sexuales y reproductivos, desde la
perspectiva de gnero. Se espera que al finalizar el proyecto el Ministerio Pblico cuente con un
mecanismo de seguimiento y vigilancia de la aplicacin de esta normativa a nivel nacional y territorial,
validado, operando y en proceso de institucionalizacin. Como un segundo resultado, se espera que las
instituciones pblicas del nivel nacional y territorial incorporen en su gestin las recomendaciones de la
Procuradura General de la Nacin y la aplicacin de la normativa en materia de gnero y DSR. Las
estrategias que contempla el proyecto son la capacitacin de los recursos humanos, la utilizacin del
sistema de informacin y vigilancia desarrollado, el desarrollo de una estrategia de informacin y
comunicacin al interior de la Procuradura que opere a nivel nacional y territorial, y el seguimiento a las
recomendaciones, directrices y requerimientos que se desprendan de la aplicacin del mecanismo de
vigilancia implementado.
22

Finalmente, dentro del Subprograma de SSR recientemente se ha iniciado un proyecto que

orientado a la promocin integral de los jvenes y que tiene como objetivos el fortalecimiento del
Programa Presidencial Colombia Joven y de la institucionalidad que forma parte del Sistema Nacional de
Juventud, as como promover los procesos de participacin y organizacin juveniles para el ejercicio de
los derechos humanos, sexuales y reproductivos. Como resultados este proyecto espera incrementar el
conocimiento sobre la situacin actual de los adolescentes y jvenes en los niveles de decisin nacional,
departamental y municipal, mejorar la capacidad tcnica para la gestin y el desarrollo de programas
para jvenes, y la elaboracin de un documento CONPES de Juventud. Las estrategias previstas para el
desarrollo del proyecto son la promocin y dilogo poltico (normativo e institucional), la generacin y
utilizacin de una base de conocimiento sobre jvenes a travs de la realizacin de la Encuesta Nacional
de Juventud, el desarrollo de sistemas de informacin y de servicios con y para jvenes, la capacitacin
de funcionarios y lderes juveniles y el fomento y la consolidacin de alianzas intersectoriales e
interagenciales.
Ahora bien, el Subprograma de Poblacin y Desarrollo tambin cuenta con un proyecto de Apoyo
Tcnico que se propone proporcionar asistencia tcnica a las entidades nacionales para alcanzar sus
objetivos, si bien tambin brinda apoyos al subprograma de SSR y Gnero, ha tenido a su cargo las
labores relacionadas con el Sistema de Evaluacin y Monitoreo de los proyectos, ha desarrollado
importantes esfuerzos en la produccin de conocimiento, ha participado en las mesas de trabajo
conjunto del Sistema ONU y ha apoyado a la Cancillera en los anlisis de la migracin internacional y el
fenmeno de las remesas, en la discusin de la poltica migratoria y en la formulacin de un proyecto de
SSR en la frontera con Ecuador.
Dentro del Subprograma de P & D se desarrollaron tres proyectos: el primero pretendi dar
asistencia tcnica al DANE para la elaboracin del censo nacional, especialmente a la Direccin Tcnica
de Censos y Demografa, para fortalecer y dar continuidad a las actividades preparatorias del Censo de
2005. Este proyecto ya finalizado se propuso el mejoramiento de los contenidos del Censo,
principalmente en cuanto a mantener las preguntas de migracin y de fecundidad en el formulario bsico;
apoy el diseo, prueba y ajuste de la validacin de la captura mediante computador en el terreno;
ofreci lineamientos para los programas de validacin de los resultados censales y recomendaciones
sobre controles de la cobertura; y cooper en la capacitacin de personal en reglas de consistencia e
imputacin y acompa en terreno la realizacin de la fase cero del censo, ofreciendo observaciones
especficas para el mejoramiento de la recoleccin.
El segundo proyecto se est realizando con el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y ha estado orientado a incorporar la perspectiva poblacional en la planeacin del desarrollo a
travs de la elaboracin participativa de documentos conceptuales y de guas metodolgicas, as como de
la capacitacin de funcionarios y la aplicacin de las metodologas a manera de experiencias
demostrativas en las gobernaciones de cuatro departamentos y particularmente en el Municipio de Sop
(Cundinamarca). Y el tercer proyecto lo desarroll con Profamilia para la elaboracin de la Encuesta de

23

Demografa y Salud con la que hoy cuenta el pas, as como de algunos estudios y anlisis en profundidad
de sus resultados.

24

2. LA PERTINENCIA DEL PROGRAMA

La pertinencia se entiende como la coherencia del Programa con las orientaciones del MYFF y con
las necesidades del contexto, de tal manera que constituya la mejor respuesta y el camino ms ptimo
para lograr los objetivos del UNFPA, as como para solucionar los problemas existentes en el pas en SSR,
equidad de gnero y poblacin y desarrollo. En otras palabras, define la correspondencia entre las
orientaciones del UNFPA y las necesidades del grupo objetivo, y los enfoques, estrategias, recursos y
tcnicas que se seleccionan para la solucin de los problemas que se quieren afectar. Por ello contempla
el grado de adecuacin existente entre el factor operativo (enfoques de gestin, metas y planes de
accin, focalizacin, estrategias, actividades, etc.) y las especificidades del problema que se intenta
superar o de la situacin social sobre la que se desea intervenir.
De ah que se realizar inicialmente un anlisis de la coherencia del Programa con las orientaciones
del UNFPA, as como con las necesidades del pas. Y posteriormente se analizar la pertinencia del diseo
del programa en lo que se refiere a sus objetivos, resultados, productos y estrategias, as como de las
alianzas y los proyectos que se desarrollaron durante su implementacin.
2.1. La pertinencia en relacin con las orientaciones del UNFPA
La oficina del UNFPA en Colombia ha sido coherente con las directrices generales de la Junta
Ejecutiva y con el objetivo del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para Colombia. Es indudable
que su labor ha buscado contribuir al desarrollo sostenible, a la equidad y al bienestar de la sociedad, a
la construccin de la paz y al ejercicio pleno de los derechos humanos, en particular los sexuales, tal
como lo propone la ONU para Colombia. Igualmente, el Programa se formul y desarroll tratando de
impulsar la agenda surgida de la CIPD y el logro de los ODM y de acuerdo con los derroteros trazados por
el MYFF.
No obstante, al analizar la Tabla 1 en la que se comparan las metas, objetivos, indicadores y
resultados del MYFF del UNFPA y del Programa Pas se observan algunas diferencias entre stos. Por una
parte, si bien los dos primeros objetivos del Programa Pas coinciden con las metas del MYFF en materia
de SSR y poblacin y desarrollo sostenible, el Programa no formul inicialmente un objetivo que se
refiriera a la igualdad de gnero y la potenciacin de la mujer, aunque es evidente que este objetivo ha
estado presente en todas las acciones y proyectos, en la medida en que la perspectiva de gnero es un
aspecto transversal del Programa. Por otra parte, existen diferencias entre los indicadores de las metas
del MYFF y los indicadores de los objetivos del Programa Pas, lo cual se debe en parte a que en el MYFF
se formulan metas y en el Programa Pas se formulan objetivos. Por ello los primeros son variables de
impacto, mientras que los segundos son variables intermedias, muchos de los cuales corresponden a los
resultados que busca el MYFF.

25

Tabla1: Comparacin entre el MYFF del UNFPA y el Programa Pas

ASPECTOS
Metas del

MYFF DEL UNFPA

MYFF y
Objetivos del

Programa
Pas

Indicadores
de metas
del MYFF

Proporcin de mortalidad materna

Proporcin (Tasa) de fecundidad juvenil

(adolescente)

Predominio de VIH entre las mujeres embarazadas

de 15-24 aos [UNGASS-VIH]

Proporcin de mortalidad menor a cinco

Necesidades insatisfechas
familiar

Esperanza de vida al nacimiento, por sexo

Proporcin de poblacin por debajo de $1 (PPP) por

da

Proporcin de headcount de pobreza

Proporcin de dependencia por edad

Proporcin de (nias/nios) en educacin primaria y

secundaria

Proporcin de mujeres alfabetizadas entre 15-24

aos

Proporcin de curules ocupadas por las mujeres en

el parlamento nacional

1.

Poltica que promueva un ambiente de derechos y

salud reproductiva.

2.

Aumento del acceso integral a los servicios de salud

reproductiva

3.

Fortalecimiento de la demanda de salud

reproductiva

4.

Mejoramiento de la utilizacin de datos

poblacionales disagregados por edad y sexo.

5.

Polticas nacional, subnacional y sectorial (regional),

planes y estrategias que tomen en cuenta la
relacin entre poblacin y desarrollo

6.

Mecanismos
institucionales
y
prcticas
socioculturales que promuevan y protejan los
derechos de mujeres y muchachas, y avances en la
equidad de gnero

y de
Objetivos del
Programa
Pas

Resultados

Todas las parejas e individuos disfrutan de

una buena salud reproductiva, incluyendo
planificacin familiar y salud sexual, a lo largo
de su vida
Atencin de los pases a las interacciones
entre las dinmicas de la poblacin, el
desarrollo sostenible y la pobreza, incluyendo
el impacto del VIH/SIDA.
Logro de la igualdad de gnero y el
empoderamiento de las mujeres.

PROGRAMA PAS

Haber contribuido al fortalecimiento de la

capacidad del sistema de salud pblica para
el reconocimiento de la salud y los derechos
sexuales y reproductivos.

Haber contribuido al desarrollo humano

sostenible fomentando la consideracin de los
factores y cuestiones inherentes a la
poblacin como partes esenciales de la
poltica gubernamental.

Mayor utilizacin de los servicios de salud

sexual y reproductiva, entre ellos la atencin
prenatal y obsttrica, la planificacin de la
familia, la prevencin de enfermedades de
transmisin sexual y del VIH/SIDA, y la
violencia por motivos de gnero.

Aumento del porcentaje de la poblacin de

adolescentes desplazados que utilizan
servicios de salud reproductiva.

Polticas que apoyen la salud y los derechos

sexuales y reproductivos y la igualdad en
materia de gnero, incluida la eliminacin de
la violencia por motivos de gnero.

Utilizacin de los estudios sobre la poblacin

para disear, elaborar y supervisar polticas y
programas en materia de poblacin.

Utilizacin de datos relativos a la poblacin en

la planificacin del desarrollo.

1.

Incorporacin de marcos conceptuales y normas,

referentes a las cuestiones de la salud sexual y
reproductiva, el gnero y los derechos sexuales y
reproductivos en la aplicacin de las leyes
orientadas a garantizar el acceso de la poblacin
pobre a los servicios.

2.

Aumento del acceso de las poblaciones

desplazadas, especialmente de los adolescentes, a
los servicios de salud sexual y reproductiva.

3.

Afianzamiento del compromiso nacional de lograr

realmente que las cuestiones de la salud y los
derechos sexuales y reproductivos se consideren
prioritarias en el programa nacional

4.

Mayor integracin de los factores inherentes a la

poblacin en los planes y polticas de desarrollo
nacional

para la planificacin

26

A nivel de resultados son ms las coincidencias, aunque tambin se observa, para el caso del
Programa Pas, la ausencia de uno que se refiera especficamente a los avances en la equidad de gnero.
No obstante, aunque hay diferencias en la manera como se formulan los objetivos, los indicadores y los
resultados esperados, lo cual se entiende teniendo en cuenta que el Programa Pas se dise en el 2002
y el MYFF del UNFPA se elabor para los aos 2004 a 2007, es evidente que existe correspondencia en
la orientacin y en los fines de ambos.
Es importante sealar que cuando se realiz la evaluacin anual en el 2004, despus de la
divulgacin del MYFF, se hicieron ajustes al programa y se le dio vida al rea de Gnero, Violencia y
Derechos Humanos. Adems, se hizo un anlisis de la manera como la implementacin de la Agenda de
El Cairo contribuye al alcance de los ODM, analizando la coherencia entre los objetivos y los resultados
esperados del programa con estos ltimos, tal como se puede apreciar en las Figura 1 y 2, tomadas del
informe de revisin del Programa de este ao6. En la Figura 1 aparecen los objetivos de los tres
componentes del programa, los resultados esperados para cada uno, junto con las estrategias previstas
para alcanzarlos, lo que revela que tambin se hizo una revisin de las estrategias que se haban
planteado inicialmente. Por su parte, en la Figura 2 se observa una cadena de resultados que ilustran de
qu manera el logro de los objetivos y resultados de los tres subprogramas contribuye al logro de los
ODM, la cual presenta coherencia lgica y sustento emprico.
Figura 2: Objetivos, resultados y estrategias del Programa Pas

La implementacin de la Agenda de El Cairo contribuye al

alcance de la Meta de Reduccin de Pobreza de los MDM
(Tasas de mortalidad Materna; Tasas de Fecundidad Adolescentes, Prevalencia VIH/SIDA en mujeres de 15-24 aos
embarazadas, tasas de mortalidad infantil; necedades insatisfechas de anticoncepcin)

Mejoramiento de capacidad
nacional para garantizar
el acceso y la calidad de
los servicios de SSR
1.

Entorno normativo que promueve

los DDHH y DSR

2.

Mayor acceso poblacin

desplazada a los SSR.

3.

Gobierno y sociedad civil

promueven y defienden los
DDHH y los DSR

Mayor consideracin de las

cuestiones de poblacin en
las polticas pblicas

1.

2.

Mayor integracin de los

factores de poblacin en
planes y polticas

Igualdad entre los gneros y

potenciacin de la mujer

1.

Promueve la recoleccin y
anlisis de los demogrficos.

Mecanismos institucionales y
practicas socioculturales
promueven y protegen los
derechos de la mujer y la nia
y promueven la equidad de
gnero.

Estrategias:
Fortalecimiento institucional: capacitacin y suministros para mejorar la calidad de la atencin.
Fortalecimiento de los grupos y apertura de espacios de concertacin entre gobierno y sociedad civil.
Atencin especial al tema de educacin para la sexualidad y violencia sexual y de gnero.
Apoyar los procesos de planeacin y gestin local.
Promover la generacin y difusin de conocimiento
Fortalecer la capacidad institucional
Capacitacin y formacin del recurso humano

UNFPA. (2004) Informe Anual de Revisin del Programa, 2004. Bogot: UNFPA.

27

Figura 3: Cadena de resultados de los Subprogramas que conducen al logro de los Objetivos del Milenio

SALUD REPRODUCTIVA
Reduccin de
enfermedades y
mortalidad:
mortalidad materna,
VIH/SIDA, ITSs,
cncer cervical y de
mama.

Reduccin de
aos saludables
perdidos
Aos ms
saludables y
comunidades
ms
productivas.

Acceso a
planificacin
familiar

Disminucin de la
fecundidad

Salud sexual y
comportamiento
responsable de
adolescentes y
jvenes

Equidad de
Gnero y
acceso a
informacin
y servicios

Reduccin de la violencia sexual y de gnero

Familias ms pequeas
Mejor educadas, nios ms
saludables

Prevencin de ITSs & HIV

Prevencin de embarazo temprano
Disminucin del crecimiento poblacional
Baja en la mortalidad materna e infantil

Menor crecimiento
poblacional

Menos abortos inseguros

Menores tasas de
dependencia juvenil
Crecimiento econmico ms
rpido

Metas de Desarro llo de l M ilenio

(Reduccin de la pobreza, equidad de
gnero, reduccin de la mortalidad
infantil, mejoramiento de la salud
materna, reduccin del VIH/SIDA)

Reduccin de
la Pobreza

POBLACIN Y DESARROLLO
DESARROLLO SOSTENIBLE

MIGRACION INTERNACIONAL E INTERNA

ENVEJECIMIENTO

Mejoramiento del conocimiento sobre la Dinmica Demogrficala de la Poblacin

( recoleccin, uso y analisis de la informacin)

Mejoramiento del conocimiento de las necesidades de la poblacin

presentes y futuras

Conocimiento de los flujos migratorios y situacin

poblacion migrante

Conocimiento de estructura por edad y sexo y sus

tendencias

Inclusin de las variables demogrficas en los planes y polticas de

Desarrollo

Politicas de Proteccin DDHH migrantes y

desplazados y Retencin de la Poblacin

Polticas Publicas con perspectiva poblacional

Ampliacin cobertura de la Seguridad Social

Focalizacin del gasto publico

segn las necesidades de su
poblacin

Politicas de sostenibilidad
Ambiental y ordenamiento
territorial

Elimnacin trata de personas y discriminacin

Acceso a servicios publicos y

sociales

Fomento uso sostenible del

suelo

Integracin Productiva y Social de los Migrantes.

Mejoramiento calidad de vida

Eliminacin riesgo ambiental

Individuos ms salubles y productivos

Mejora lujo de remesas

Adultos mayores y
seguridad
ecnomica

Fomento a la Salud y
bienestar en la vejez

Entornos
f avorables y
propicios

Uso Productivo Remesas

Mejora situacin migrantes y sus familias en las

zonas de origen y destino

Envejecimiento exitos de la poblacin

METAS DE DESARROLLO DEL

MILENIO
REDUCCIN DE LA POBREZA Y MAYOR EQUIDAD SOCIAL

(Reduccin pobreza, equidad de gnero,

sotenibilidad ambientaly alianza para el Desarrollo)

28

2.2. La pertinencia con relacin a las necesidades del pas

Al analizar este aspecto, lo primero que se observa es que para el diseo del Programa el UNFPA
tuvo en cuenta la situacin nacional y sus tendencias demogrficas, sociales y econmicas en el ao
2002, as como los avances logrados en los ciclos de cooperacin anteriores. Adems, durante la marcha
estuvo atento a la dinmica nacional y a las tendencias poblacionales, trat de responder a necesidades
que iba detectando en el pas y tuvo en cuenta el desarrollo mismo de las acciones y de los proyectos,
particularmente de aquellos que se venan apoyando desde el tercer ciclo de cooperacin (SSR en el
Magdalena Medio, atencin a la violencia sexual y de gnero y poblacin y desarrollo con el Ministerio de
Medio Ambiente). Es decir, al mismo tiempo que el Programa traz una carta de navegacin desde el
principio a la luz de las necesidades del contexto, tambin tuvo la sensibilidad y flexibilidad necesarias
para responder a su dinmica particular sobre la marcha.
A los ojos del UNFPA7, en el ao 2002 el pas se encuentra atravesando una crisis sociopoltica y
econmica caracterizada, entre otros aspectos, por altos ndices de violacin a los derechos humanos
asociados al conflicto armado, el cual tambin ha provocado el xodo en las zonas rurales y ha
ocasionado el desplazamiento forzado de cerca de 2 millones de personas segn la informacin
disponible en el momento. Las zonas rurales pierden poblacin y la urbanizacin alcanza el 77%. Cerca
del 60% se encuentra bajo la lnea de pobreza y el 23% en indigencia8.
Aunque demogrficamente el pas tiene un crecimiento poblacional en descenso, una fecundidad
descendiendo y una mortalidad infantil reducindose, tambin muestra un incremento de la poblacin
econmicamente activa que est presionando por empleo y a la cual el pas no ha podido responder
suficientemente. Si bien la esperanza de vida ha aumentado, el envejecimiento se est presentando de
manera ms rpida y est presionando por servicios que garanticen los derechos de los mayores.
Adicionalmente, se ha acelerado la migracin de nacionales al extranjero, especialmente de poblacin
altamente calificada, lo cual es una prdida para el pas en trminos de inversin y de capital humano.
El sector salud, con avances legislativos y normativos y en medio de la reforma emprendida con la
Ley 100 de 1993, presenta problemas de cobertura y calidad en sus servicios. Aunque dentro de la
normatividad, el SGSSS y el POS, los servicios de SSR estn incluidos, no cumplen con los requisitos de
un servicio adecuado, especialmente en el nivel local y regional. El enfoque es parcial, est centrado en la
atencin maternoinfantil (control prenatal y citologa vaginal) y desconoce a los hombres como poblacin
objetivo. La situacin de la SSR evidencia la necesidad de actuar sobre la mortalidad materna, VIH/SIDA,
ITS, cncer cervical y de mama, embarazo adolescente y acceso a la planificacin familiar, pues si bien
hay un conocimiento casi universal de los mtodos, la mitad de los embarazos que ocurren son no
planeados y/o deseados (53%) y los paquetes de beneficios no garantizan la atencin en planificacin

UNFPA. (2003) Subprograma de SSR.

Estos datos corresponden a los disponibles en el momento, los cuales cambiaron significativamente al poco tiempo
al cambiar la metodologa de medicin de la pobreza. Segn la nueva metodologa, la poblacin en situacin de
pobreza es del 50% aproximadamente.
7

29

familiar. Adems, existen debilidades en los sistemas de informacin y de vigilancia epidemiolgica,

dentro de las que se resalta la imposibilidad de construir el indicador de mortalidad materna.
Dentro del sector educativo la educacin sexual ha perdido importancia a nivel nacional, as como
en los Planes Educativos Institucionales de los planteles educativos. Por otra parte, los indicadores de
violencia intrafamiliar sitan a la mujer como la principal vctima y se sabe que las diversas formas de
violencia contra ella han incidido en su salud reproductiva. Adems, en el contexto del conflicto armado,
el abuso sexual, las violaciones y los tratos inhumanos y degradantes hacia las mujeres y las jvenes son
utilizados por los actores armados como tctica de guerra y ultraje al bando opuesto.
En los temas de poblacin y desarrollo, el pas no cuenta con bases institucionales suficientes ni
con la capacidad necesaria para considerar efectivamente la dimensin poblacional en las estrategias y
esfuerzos de desarrollo o, desde otro punto de vista, en el diseo, seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas. Hay limitaciones en el respaldo institucional al tema dentro de las entidades
responsables nacionales y regionales (DNP, MAVDT, CARs), por falta de difusin y de involucramiento de
directivos y profesionales de nivel nacional y regional. Igualmente, no se ha logrado asegurar la
continuidad, calidad, oportunidad y desagregacin necesarias en la produccin de los principales
indicadores socio-demogrficos requeridos para el diseo apropiado de las polticas dentro del contexto
de descentralizacin, focalizacin y planeacin participativa. 9
En el marco de este contexto, en los aos que precedieron el cuarto ciclo de cooperacin, el UNFPA
haba logrado avances importantes que representan un terreno abonado sobre el cual se plane y
desarroll el cuarto ciclo. Por una parte, dado que haba contribuido a la formulacin de la PNSSR, en
estos aos apoy su divulgacin y aplicacin, teniendo en cuenta que la poltica se dise a la luz de la
agenda de El Cairo y de la Conferencia Internacional sobre la mujer en Beijing. De hecho, el UNFPA se
propuso contribuir al fortalecimiento del sistema de salud y al logro de los objetivos de la poltica, los que
coinciden en muchos aspectos con los objetivos, resultados y estrategias utilizadas por el Programa:
promocin de la salud SSR y de la demanda de servicios; ampliacin de la cobertura del SGSSS y
fortalecimiento de la red de servicios, mediante el mejoramiento de la infraestructura y la capacidad del
recurso humano, as como de la implementacin de sistemas de informacin, vigilancia y control; y
desarrollo de acciones que vinculen a diversos sectores e instituciones y a las redes sociales como
escenario de intercambio de informacin y apoyo solidario en las reas prioritarias de la poltica de SSR.
Sin duda, era pertinente que el UNFPA orientara su trabajo en esta direccin, lo que al mismo
tiempo le permiti dirigir su labor al fortalecimiento del SGSSS y responder a las necesidades del pas en
materia de SSR: mortalidad materna y perinatal, VIH-SIDA, embarazo adolescente, cncer cervical y de
mama y planificacin familiar. En esta medida, puede decirse que los tres proyectos adelantados con el
Ministerio de Proteccin fueron pertinentes. El de promocin y prevencin de la SSR fue una experiencia
demostrativa de las acciones que se pueden realizar para la implementacin de la PNSSR, actuando
simultneamente sobre los usuarios y sobre los prestadores de servicios a travs de estrategias de
capacitacin, as como de informacin, educacin y comunicacin. El proyecto de Servicios Amigables
9

UNFPA. (2003). Subprograma de Poblacin y Desarrollo.

30

para Adolescentes fue fruto del anterior y de los aprendizajes del Fondo Global, en los cuales se detect
que, a pesar de los esfuerzos de movilizacin social y poltica, de capacitacin del recurso humano y de
estrategias de IEC, la demanda de los servicios de SSR en las EPS y las ESE por parte de los adolescentes
no aumentaba significativamente y los profesionales que los atienden no saben cmo llegar a ellos.
Tambin puede considerarse pertinente el proyecta INTEGRA orientado a la prevencin y atencin del
VIH/SIDA, que trata de frenar la epidemia y fortalecer la capacidad del sector salud para ofrecer servicios
en este campo, teniendo en cuenta las tendencias que presenta la expansin de la epidemia en el pas.
Por ello tambin puede considerarse pertinente el proyecto con la Secretara de Salud de Bogot que
viene trabajando con poblacin vulnerable en el uso del preservativo para la proteccin, prevencin y
control de la epidemia del VIH/Sida, a travs de la formacin de actitudes y prcticas que favorezcan la
utilizacin y la adherencia al preservativo como instrumento ptimo para la prevencin y control de la
epidemia. Por otra parte, tambin puede considerarse pertinente que se haya ampliado este proyecto con
la Secretara de Salud con un enfoque ms integral y conservando la focalizacin sobre poblacin
considerada en emergencia social.
Por otra parte, el UNFPA continu impulsando el proyecto de Atencin a la Violencia Sexual y de
Gnero y logr su implementacin en las Casas de Justicia. Se trata de un modelo de atencin integral
que se ha venido desarrollando en varias fases, que se ha probado en distintos contextos (Risaralda,
Magdalena Medio, etc), y que en este momento se est tratando de expandir. Adems, responde a
evidentes necesidades del pas en esta materia. Se considera que ha sido muy acertado que el UNFPA
haya continuado trabajando en este campo en el que se requiere de una accin prolongada y persistente,
contribuyendo al desarrollo de un modelo de atencin integral que ha sido sistematizado y validado y que
adems involucra un nmero importante de sectores. Adems, un desarrollo importante que se logr
durante este ciclo fue que el modelo se ampliara y adaptara para atender no slo la violencia sexual, sino
tambin todas las formas de violencia intrafamiliar.
La labor realizada con la Procuradura General de la Nacin merece una apreciacin semejante. El
diseo y puesta en marcha de un modelo de vigilancia superior a la garanta de los derechos con nfasis
en mujeres y adolescentes y con una perspectiva de gnero, no slo es pertinente, sino tambin un
indicador claro de la voluntad poltica de este importante organismo de trabajar en esta direccin que, en
ltimas,

contribuye a construir la igualdad entre hombres y mujeres. El modelo es sin duda una

herramienta para enfrentar la inequidad de gnero y la pobreza, lo cual, adems de ser coherente con los
objetivos del UNFPA y del MANUD, es una necesidad nacional.
Algo similar puede decirse sobre el proyecto de SSR en el Magdalena Medio con la CDPMM que
durante el cuarto ciclo de cooperacin realiz su segunda fase y, posteriormente, se extendi a los
espacios humanitarios del Laboratorio de Paz y a los Montes de Mara. El trabajo continuado con la
CDPMM se considera pertinente por varias razones: el Programa de Desarrollo y Paz que se viene
impulsando en cuatro departamentos del Magdalena Medio desde hace varios aos es un experimento
nacional que fue galardonado con el Premio Nacional de Paz y que cuenta con el apoyo del Banco
Mundial y la cooperacin europea; se encuentra dentro de las prioridades de cooperacin al desarrollo
31

trazadas por el gobierno; se realiza en una regin del pas afectada por el conflicto armado, la pobreza, la
debilidad institucional y evidentes necesidades en materia de SSR que se han detectado a travs de
investigaciones y diagnsticos; trabaja en un nmero importante de municipios

con enormes

necesidades y cuya satisfaccin requiere una accin de largo plazo; los objetivos, el enfoque y las
estrategias son coherentes con las orientaciones y los propsitos del UNFPA. El diseo y la
implementacin del proyecto se han ido cualificando progresivamente a partir de evaluaciones externas e
internas que han generado aprendizaje institucional y fortalecimiento del equipo tcnico del proyecto, de
modo que tambin ha permitido generar un modelo de intervencin que se est expandiendo a otras
zonas. La replicacin del programa en los Montes de Mara es una oportunidad de trabajar con poblacin
rural y altamente vulnerable y de generar alianzas con otros organismos internacionales.
En lo que se refiere a la labor que se viene desarrollando en el Subprograma de Poblacin y
Desarrollo, tambin se considera pertinente que haya continuado el proyecto con el MAVDT, teniendo en
cuenta que a pesar de los avances obtenidos en los anteriores ciclos de cooperacin, la capacidad
nacional para considerar los aspectos poblacionales en la planeacin del desarrollo no se ha consolidado.
Adems, dado que la experiencia del Censo de 1993 seal que para el UNFPA es necesario participar
desde la fase organizacional, de diseo y sensibilizacin de la poblacin para garantizar el mismo censo,
as como para generar demanda de datos y uso adecuado de los mismos10, fue sin duda muy pertinente
la labor que el UNFPA realiz a travs del proyecto de fortalecimiento al DANE para la realizacin del
censo de poblacin. Algo similar puede decirse del apoyo que se ofreci a PROFAMILIA para la
elaboracin de la Encuesta de Demografa y Salud. Adems, fue positivo que intentara fortalecer los
nexos con el DNP.
Con respecto a los nuevos frentes de trabajo que se abrieron con el Programa, fue muy pertinente
que el UNFPA se esforzara por desarrollar una experiencia demostrativa que ofreciera una respuesta a las
necesidades de la poblacin desplazada, tal como lo hizo con el proyecto de atencin a las condiciones
de gnero y SSR de esta poblacin en cuatro departamentos del pas. Lo mismo puede decirse del
proyecto de educacin para la sexualidad y construccin de ciudadana con el Ministerio de Educacin, en
la medida en que la educacin sexual haba perdido importancia en la agenda del Ministerio. Adems,
dadas las circunstancias del Ministerio, fue pertinente integrarlo al Programa de Formacin en
Competencias Ciudadanas que se lanz en el 2003, teniendo en cuenta que el conocimiento y el ejercicio
de los derechos sexuales y reproductivos son aspectos importantes en la construccin del sujeto de
derechos y en el desarrollo de la ciudadana, por lo que tambin resulta coherente con el enfoque de
derechos que sostiene el UNFPA. Un comentario semejante puede hacerse con respecto al proyecto de
acompaamiento a docentes en la construccin de orientaciones en educacin para la sexualidad con la
Secretara de Educacin.
En lo que se refiere a la focalizacin sobre los grupos poblacionales, en el diseo del programa el
UNFPA estableci como beneficiarios primarios a las mujeres, adolescentes y jvenes pobres y
desplazados por el conflicto, de zonas rurales y urbanas con niveles crticos de NBI de las reas
10

Documento sobre el Subprograma de Poblacin & Desarrollo. 2003.

32

seleccionadas. Tambin se propuso incluir a los hombres como poblacin objetivo. sta focalizacin fue
pertinente a la luz de las necesidades del contexto y de las tendencias poblacionales, y la cumpli
efectivamente en la mayora de los proyectos, particularmente en los proyectos de atencin a la violencia
sexual e intrafamiliar, de atencin a la poblacin desplazada y de SSR en el Magdalena Medio, en los
Montes de Mara y de los Espacios Humanitarios. Aunque en el proyecto de SSR con el Ministerio de
Proteccin se trabaj con poblacin afiliada al rgimen contributivo que no representa la ms pobre, lo
cual se debi a asignaciones presupuestales ya establecidas y que no permitan la inversin de los
recursos en el rgimen subsidiado, el proyecto concentr gran parte de sus esfuerzos en el trabajo con
adolescentes y jvenes. Adems, en el segundo proyecto con este Ministerio, la atencin tambin se
dirige hacia los jvenes y adolescentes, como tambin lo hace el proyecto que se adelant con la
Secretara de Salud de Bogot que adems se orient a poblaciones vulnerables (trabajadoras y
trabajadores sexuales, mujeres privadas de la libertad, hombres que tienen sexo con hombres, hombres
gay) y actualmente se dirige a poblacin considerada en emergencia social.
Por otra parte, teniendo en cuenta el tamao y las necesidades de la poblacin joven del pas, la
cual demanda acciones integrales hacia ella, el proyecto de fortalecimiento del Programa Presidencial
Colombia Joven resulta muy oportuno y llega en buena hora, pues este programa se haba debilitado en
los ltimos aos. A mi modo de ver, los problemas de SSR en los y las jvenes, dentro de los que se
destacan el embarazo adolescente y la infeccin en VIH/SIDA, se encuentran asociados con factores
econmicos y socioculturales, tanto macro como microsociales, por lo que para actuar sobre ellos se
requiere fortalecer polticas pblicas hacia los jvenes que tracen acciones ms integrales y que acten
sobre los factores que determinan su problemtica. De ah que el proyecto con este programa
presidencial es sin duda muy pertinente y permite incidir, a travs de l, sobre todos los jvenes del pas
dado su carcter nacional.
En lo que se refiere a la inclusin de los hombres como poblacin objetivo, puede decirse que el
proyecto de SSR con el Ministerio de Proteccin Social los incluy, los distintos proyectos dirigidos hacia
los adolescentes y jvenes tambin lo hacen, as como el proyecto de SSR en el Magdalena Medio, con la
Secretara Distrital de Salud, con el Ministerio de Educacin Nacional y con las Fuerzas Armadas.
Teniendo en cuenta el conflicto armado colombiano y la presencia del Ejrcito en todo el pas,
particularmente en las zonas ms atrasadas, haber logrado formular conjuntamente con el Ministerio de
Defensa un proyecto de SSR con perspectiva de gnero para la Fuerza Pblica colombiana conformada
mayoritariamente por hombres y que por tradicin ha tenido una estructura patriarcal-, a todas luces
constituye un gran acierto. Adems, es muy pertinente que el UNFPA est trabajando con otros
organismos de la ONU en el diseo de un Plan de Accin a la Crisis Humanitaria, el cual constituye una
respuesta a las evidentes necesidades de atencin que experimentan grupos poblacionales cuyos
derechos fundamentales son violados por la situacin de violencia que vive el pas.

33

2.3. La pertinencia de los objetivos, resultados, estrategias e indicadores propuestos

En esta seccin se pretende realizar un anlisis de la pertinencia del diseo del Programa, por lo
que se analizan los objetivos, resultados, indicadores y estrategias que se trazaron para cada uno de los
Subprogramas.
Con respecto al objetivo que se plante para el Subprograma de SSR (ver numeral 1.2.2), se
considera que su redaccin hace pensar que la accin del UNFPA se limita al fortalecimiento del sistema
de salud pblica, pues no incluye explcitamente la labor que vena y continu desarrollando con otros
sectores, como el de proteccin, justicia y educacin.
Con respecto a los resultados del Subprograma de SSR, la redaccin del Resultado 1 (incorporacin
de marcos conceptuales y normas referentes a las cuestiones de la salud sexual y reproductiva, el
gnero y los derechos sexuales y reproductivos, en la aplicacin de las leyes orientadas a garantizar el
acceso de la poblacin pobre a los servicios), adems de no ser de fcil comprensin, no hizo explcita
una de las lecciones aprendidas en el tercer ciclo de cooperacin, segn la cual el desarrollo normativo
no es suficiente para aumentar la cobertura y la calidad de los servicios y mejorar las condiciones de
salud de la poblacin.

De ah que posteriormente se consider que para alcanzar el objetivo del

Subprograma era necesario que la cooperacin fuera ms all de lo conceptual y normativo y apoyara la
aplicacin de estrategias y actividades que permitieran generar experiencias demostrativas de las
acciones que son necesarias para garantizar el acceso y el ejercicio de la salud y los derechos sexuales y
reproductivos, lo cual se incluy como nota a pie de pgina en la Descripcin del Subprograma y en el
informe anual de revisin del Programa de 2004 11.

De hecho, aunque durante el desarrollo del

Programa el UNFPA continu trabajando en la construccin de un entorno normativo que promueva los
DDHH y los DSR, a travs de los proyectos es evidente que se concentr en mejorar la cobertura y la
calidad de los servicios de SSR, as como en aumentar la demanda de stos por parte de la poblacin en
general, y de la poblacin desplazada y vulnerable en particular.
Con respecto al Resultado 2 relacionado con el aumento de la poblacin desplazada a los servicios
de SSR, la experiencia mostr que si bien es pertinente orientar acciones hacia esta poblacin, tambin
es importante ampliar la poblacin objetivo a aquella que sin ser desplazada, est siendo afectada por el
conflicto armado, como la poblacin que conforma los espacios humanitarios definidos por el Laboratorio
de Paz en el Magdalena Medio y en los Montes de Mara.
En lo que se refiere al Resultado 3 de este subprograma, resulta pertinente que el UNFPA se haya
propuesto afianzar el compromiso nacional de lograr realmente que las cuestiones de la salud y los
derechos sexuales y reproductivos se consideren prioritarias en el programa nacional, trabajando no slo
con el Estado, sino con la Sociedad Civil, de tal manera que exista una opinin pblica sensibilizada y
presionando por resultados en este campo.

11

UNFPA.(2004) Informe Anual de Revisin del Programa 2004. Bogot. UNFPA

34

Ahora bien, al analizar las estrategias y actividades que se plantearon para este Subprograma (ver
anexo 4), especialmente para el Resultado 1, se observa una inconsistencia en la manera de concebir el
fortalecimiento institucional: por una parte constituye el objetivo general del Subprograma, y por otra
parte se plantea como una estrategia que se operacionalizara a travs de un gran nmero de
actividades, la mayora de las cuales no se realizaron. Es indudable que las actividades planteadas para
lograr el fortalecimiento institucional fueron demasiado amplias y ambiciosas, e iban ms all de lo
esperado para el Resultado 1. En otras palabras, no eran coherentes con el resultado. Lo mismo puede
decirse de las estrategias y actividades que se formularon para los Resultados 2 y 3, especialmente para
este ltimo. De hecho, la mayor parte de las actividades que se plantearon para alcanzar este resultado
no se llevaron a cabo. Aunque en el ajuste que se le hizo al Programa en el 2004 y que se present en la
Figura 2 (p. 25) tambin se hace una revisin de las estrategias, en ellas se mezclan objetivos,
estrategias y prioridades, y algunas se repiten.
A mi modo de ver, el fortalecimiento institucional constituye el objetivo del Subprograma, as como
un enfoque de intervencin que se implementa a travs de distintas estrategias. En los distintos
proyectos el fortalecimiento institucional se ha venido promoviendo a travs de actividades de defensa y
dilogo poltico (estrategias de movilizacin social y poltica y creacin de espacios de concertacin entre
el Estado y la Sociedad Civil), capacitacin de los recursos humanos y produccin de conocimiento,
dotacin de equipos y suministros, desarrollo de sistemas, y la construccin de alianzas para realizar un
trabajo interagencial, interinstitucional e intersectorial, junto con la sociedad civil (Ongs, comits locales,
redes comunitarias, etc.). Estas estrategias corresponden a las planteadas en el MYFF (Ver anexo 2).
Al analizar las estrategias y las actividades de los proyectos, se detecta que en ellos se busca
desarrollar distintas capacidades en las organizaciones gubernamentales. En la Figura 4 aparecen las
capacidades que a mi juicio el UNFPA ha pretendido desarrollar en las instituciones y organizaciones con
las que ha trabajado en la ejecucin de los proyectos, las cuales se deducen del anlisis de stos,
aunque no estn definidas ni delimitadas explcitamente de esta manera. Lo cierto es que muchos de los
proyectos de SSR y Gnero incluyen cuatro fases, a saber: sensibilizacin y diagnstico de la situacin a
la luz de las polticas, normas y marcos conceptuales de DSSR producidos y divulgados a nivel nacional
(PNSSR, normatividad del SGSSS), lo cual se hace a travs del dilogo poltico y estrategias de
movilizacin, y para lo cual se hace necesario desarrollar sistemas de informacin, lneas de base,
estadsticas vitales, modelos de anlisis de la informacin que tengan en cuenta los factores
poblacionales, etc (desarrollo de sistemas).
La realizacin de los diagnsticos a veces es participativa (foros municipales, diagnsticos
institucionales, etc.) y va acompaada de la conformacin de comits interinstitucionales y redes,
integrados por actores gubernamentales y/o no gubernamentales (construccin de alianzas), y otras
veces se realiza a travs de estudios e investigaciones que se contratan con actores externos (produccin
y uso de conocimiento). Con base en el diagnstico de la situacin, en la segunda fase se elaboran planes
de accin o planes de mejoramiento institucional. En esta fase se requiere desarrollar la capacidad para
la formulacin de proyectos, los cuales deben incorporar desde su inicio el sistema de seguimiento y
35

Figura 3: Capacidades institucionales que el UNFPA busca desarrollar

Produccin, difusin y aplicacin de normas, polticas y

enfoques conceptuales en DSSR

Elaboracin de diagnsticos

Diseo e implementacin de sistemas de informacin y vigilancia

Fortalecimiento
Institucional

Estrategias de
movilizacin social y
poltica, capacitacin
de los recursos
humanos y produccin
de conocimiento,
dotacin de equipos y
suministros, desarrollo
de sistemas y
construccin de
alianzas

Diseo de proyectos y planes de accin

Diseo e implementacin de sistemas de evaluacin y monitoreo

Diseo y aplicacin de Estrategias de IEC

Diseo de protocolos y guas para la prestacin de servicios

Construccin y consolidacin de alianzas

Movilizacin de recursos

monitoreo y la perspectiva de derechos y gnero. Una vez se inicia la tercera fase de ejecucin del
proyecto, para lo cual se requiere la movilizacin de recursos, con frecuencia se disean estrategias de
informacin, educacin y comunicacin (IEC) que se ponen en marcha (campaas masivas, currculos y
programas de capacitacin, produccin de materiales impresos, actos pblicos, ldicos o recreativos, etc.),
de tal manera que a travs de estrategias de capacitacin del recurso humano y mediante la dotacin de
equipos y suministros que se realiza en algunos proyectos, se busca mejorar la prestacin de los servicios,
para lo cual se disean guas y protocolos de diversa naturaleza. La cuarta fase se concentra en la
evaluacin y la sistematizacin de las acciones, con el fin de propiciar el aprendizaje institucional y rendir
cuentas sobre lo realizado.
As, es evidente que en el diseo de este Subprograma, las estrategias y actividades que se
formularon no fueron apropiadas ni las que efectivamente se utilizaron. Lo mismo puede decirse con
respecto a los indicadores (Ver anexo 3): por una parte, los indicadores establecidos para dar cuenta del
logro del objetivo del Subprograma de Salud Sexual y reproductiva no fueron suficientemente delimitados,
y dos indicadores del Resultado 1 no eran coherentes con ste (segundo y tercero). Lo mismo puede
decirse sobre los indicadores de los Resultados 2 y 3 de este subprograma, que adems de no estar
suficientemente delimitados, algunos, como los del resultado 3, no eran indicadores apropiados para dar
cuenta de stos.
Una apreciacin semejante debe hacerse sobre las estrategias del Subprograma de Poblacin &
Desarrollo, muchas de las cuales no se implementaron efectivamente. Por su parte, los indicadores
formulados para este subprograma tambin presentan debilidades en su redaccin: aquellos propuestos
para medir el objetivo son ms indicadores de resultados o productos y no estn adecuadamente
delimitados, y los que se plantean como resultados, particularmente el tercero, no constituye propiamente
un indicador. De hecho, el fortalecimiento de la capacidad de los organismos gubernamentales es un
objetivo cuyo logro podra ser observado en indicadores especficos que den cuenta de esa capacidad. Lo
cierto es que sobre ninguno de estos indicadores se levant la lnea de base y por ello no pueden ser
utilizados para evaluar el Programa.

2.4. La pertinencia de las alianzas

Sobre las alianzas que el UNFPA ha establecido durante el desarrollo del Programa se puede decir, en
primer lugar, que es notable el nmero de entidades nacionales y del Sistema de Naciones Unidas con las
que ha trabajado y, en segundo lugar, que su pertinencia es evidente.
Tres tendencias se observan en ellas: su concentracin en el gobierno, su concentracin en el nivel
central, y su continuidad y estabilidad a lo largo del tiempo. La concentracin en el gobierno y en el nivel
central es necesaria para la formulacin de polticas y la construccin de un entorno normativo favorable
para los temas de poblacin, gnero y DSSR, as como para el desarrollo e institucionalizacin de
experiencias demostrativas como las que el UNFPA se propone impulsar.

37

Tambin puede decirse que la relacin con la Presidencia, la Cancillera y Accin Social no slo son
pertinentes y necesarias, sino un indicador del posicionamiento y reconocimiento que el UNFPA ha logrado
en el gobierno a pesar de que la oficina en Colombia es pequea. Una evidencia que da cuenta de este
posicionamiento es el nmero de personas que asiste a las reuniones que anualmente se realizan con las
contrapartes para evaluar el programa, muchas de las cuales ocupan altos cargos en las entidades que
representan,12 as como la formulacin de la PNSSR por parte del Ministerio de Proteccin Social, que
recogi las recomendaciones del UNFPA y de la CIPD.
Aunque el nmero de proyectos realizados con el Ministerio de Proteccin Social sugiere que ste
constituye su principal contraparte en el pas en la medida en que tiene a su cargo la seguridad social en
salud y es el responsable de la SSR, el UNFPA tambin trabaja con ministerios y entidades clave del sector
de educacin, proteccin, justicia y planeacin, y las nuevas alianzas que estableci con el DANE, el
Ministerio de Defensa y el ICBF son muy oportunas y permiten llegar a la poblacin objetivo. Aunque la
relacin con el DNP se debilit a partir de 2005 por factores externos al UNFPA, lo que sin duda constituye
una prdida si se tiene en cuenta la importancia que tiene esta entidad en los temas de planeacin del
desarrollo, con el DNP y diversos organismos del Sistema ONU se elabor el documento CONPES en el que
el gobierno traza las metas y las estrategias para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Dado que los procesos de fortalecimiento institucional son lentos y requieren esfuerzos persistentes,
tambin resulta conveniente que la asistencia tcnica del UNFPA haya sido estable y que haya existido
continuidad en los trabajos. No obstante lo anterior, es posible que la concentracin en el nivel
gubernamental dificulte el trabajo con la sociedad civil, el cual no est tan desarrollado. En efecto, si bien
el nmero de alianzas con organizaciones de la sociedad civil aument a partir del ao 2005, y aunque a
travs de los proyectos se desarrollan estrategias de movilizacin social y poltica que vinculan a las
comunidades, las redes sociales y las Ongs del nivel local especialmente, es evidente que el trabajo con la
ciudadana, la academia, los grupos feministas y de mujeres y las Ongs, ha tenido un radio de accin un
poco restringido. De hecho, el nmero de representantes de la sociedad civil en las reuniones anuales de
evaluacin del Programa es reducido y las alianzas que se establecen con organizaciones no
gubernamentales en su gran mayora tienden a ser ms cortas y para actividades puntuales.
Ahora bien, es cierto que las alianzas se concentran en el nivel central. Sin embargo, tambin lo es
que algunos proyectos se desarrollaron directamente con entidades del nivel regional y local (Magdalena
Medio y Montes de Mara, municipios con asentamientos de poblacin desplazada, Secretaras de Salud y
de Educacin de Bogot, gobernaciones de Boyac, Cundinamarca, Atlntico y Antioquia). Adems, la
mayora de los proyectos con los Ministerios se implementaron a nivel regional y local a manera de
experiencias demostrativas, en departamentos y municipios que se seleccionaron teniendo en cuenta sus
necesidades bsicas y en SSR. Aunque es conveniente que los Ministerios asuman la responsabilidad de
fortalecer a las entidades territoriales en el marco del proceso de descentralizacin, y aunque a travs de
ellos se puede llegar ms fcilmente a los niveles territoriales, no sobra pensar si convendra aumentar el
12

En los Informes Anuales de revisin del programa se anexa la lista de asistentes a estas reuniones, junto con las
conclusiones y recomendaciones que emanan de ellas.

38

trabajo directo con las entidades de este nivel, teniendo en cuenta que son ellas las que presentan
mayores necesidades de asistencia tcnica para desarrollar sus capacidades.
Por otra parte, es evidente que el UNFPA se esforz en crear sinergias y articular su labor a la de
varios organismos del Sistema de Naciones Unidas. De hecho, estableci tiles alianzas para trabajar en
el seguimiento a los compromisos internacionales del pas y la elaboracin del informe nacional para las
metas del milenio (CEPAL, PNUD, UNIFEM), as como para trabajar en el tema de SIDA-VIH (ONUSIDA,
Fondo Global),

el plan de choque contra la mortalidad materna (OPS), la atencin a la poblacin

desplazada (ACNUR, PMA, OIM), el Plan de Accin Humanitario (OCHA, UNICEF, OPS, Fondo Global), los
proyectos de Desarrollo y Paz y el informe de desarrollo humano para el eje cafetero con el PNUD, y la
transversalizacin del enfoque de gnero y de derechos humanos en el SNU (OACNUDH, UNIFEM). El
proyecto INTEGRA ya mencionado, constituye un esfuerzo interagencial de significativa importancia y un
ejemplo que se destaca en la coordinacin de acciones del UNFPA con otros organismos del Sistema.
Un comentario adicional merece la relacin respetuosa que el UNFPA ha tenido con la Iglesia Catlica
en Colombia y que debe considerarse en un pas en la que el peso de sta sigue siendo significativo, a
pesar de que haya perdido la gran influencia que anteriormente tena sobre la sociedad y el Estado.
Analizar esta relacin es del caso, en la medida en que la Iglesia Catlica propone solamente los mtodos
de planificacin familiar naturales. Por su parte, el UNFPA respeta las creencias y las distintas formas
como se promueve la planificacin familiar y, desde una perspectiva laica de la sexualidad, da a conocer e
impulsa la utilizacin de los distintos mtodos de prevencin de embarazos no planeados ni deseados y de
enfermedades de transmisin sexual.
Sobre este aspecto debe resaltarse el hecho de que el UNFPA lleve trabajando varios aos con la
CDPMM en el Magdalena Medio, cuyos directivos pertenecen a la Compaa de Jess, y que en la regin
de los Montes de Mara tambin se trabaje con otros sectores eclesiales. De igual forma, debe sealarse
que en el proyecto de atencin a los desplazados el UNFPA logr trabajar con algunas organizaciones
religiosas que apoyaron las acciones que se desarrollaron en algunos de los asentamientos. La experiencia
con el proyecto de SSR ha permitido a la CDPMM, como expresin de la Iglesia Catlica, acercarse a las
necesidades de la poblacin en el campo de la SSR e ir configurando un discurso articulado que justifica
su trabajo en estas temticas. As, la CDPMM es hoy ms consciente de la importancia de trabajar con una
perspectiva de gnero y un enfoque de derechos sexuales y reproductivos, dada la pertinencia que ste
tiene para la construccin de individuos capaces de tomar decisiones responsables, as como para
contribuir a la reduccin de la pobreza, la paz y la convivencia. Adems de estos logros, lo que ms debe
resaltarse en relacin con este punto, es la ausencia de conflictos y confrontaciones pblicas con la
Iglesia, aunque existan diferencias sustanciales frente al tema del control de la natalidad. Esto revela un
accionar atinado por parte del UNFPA, as como cultural y contextualmente sensible, lo que sin duda
resulta muy pertinente.
Ahora bien, dado que no existe evidencia en la documentacin sobre la calidad de las diversas
alianzas, sta constituye un tema de reflexin para el UNFPA. Lo que es posible suponer del panorama
presentado es que la fortaleza de las alianzas debe ser heterognea y que las que se mantienen con el
39

gobierno deben variar intra e intersectorialmente en funcin de diversos factores como los cambios de
gobierno y/o de funcionarios (e.g. cambio de director del DANE que modific la metodologa del CENSO que
se vena diseando), como las reformas institucionales (sector salud y Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial), como los cambios en la legislacin, y como las culturas organizacionales y los estilos
de gestin. La permanencia de las alianzas a lo largo del tiempo con la mayora de las entidades hace
pensar que el UNFPA ha sabido adaptarse y responder a las vicisitudes que experimenta el Estado
colombiano, y tambin permite suponer que los representantes y asesores del UNFPA deben poseer un
conocimiento muy rico sobre las entidades con las que trabajan, sobre sus fortalezas y debilidades
tcnicas, as como sobre sus necesidades en materia de fortalecimiento institucional. Este conocimiento
quizs no sistematizado, constituye un insumo muy valioso para el desarrollo de la labor del UNFPA en el
pas.

2.5. La pertinencia de los proyectos y de las estrategias implementadas

Apreciaciones adicionales pueden formularse sobre la pertinencia de los proyectos y de las
estrategias que efectivamente se implementaron durante el desarrollo del Programa.
Una de ellas se refiere a la doble intencionalidad que presentan varios proyectos del Subprograma de
SSR y Gnero, en el sentido de que se proponen simultneamente impactar la demanda de servicios por
parte de la poblacin y modificar sus actitudes y prcticas en relacin con la SSR y la situacin de la mujer,
como incidir sobre la cobertura y calidad de los servicios que prestan las entidades responsables, lo que
sin duda resulta muy pertinente. Dentro de los proyectos que presentan esta doble intencionalidad se
encuentran el de SSR con el Ministerio de Proteccin Social ya culminado, el proyecto de SSR en el
Magdalena Medio y los Montes de Mara, el proyecto de atencin a la poblacin desplazada y el proyecto
de atencin a la violencia de gnero con las Casas de Justicia, dentro del que se destaca el componente
comunitario que estuvo orientado no slo a aumentar la demanda del servicio, sino a prevenir la violencia
hacia la mujer.
Aunque estos proyectos del Subprograma de SSR y Gnero se destacan por los aspectos
mencionados, en general puede decirse que la intencionalidad y las estrategias que se utilizan en los
dems proyectos son muy pertinentes y permiten el desarrollo de las capacidades nacionales. El UNFPA no
es un ejecutor de proyectos, sino un agente que a travs de la formulacin conjunta de proyectos con las
contrapartes y de la asesora y el acompaamiento a su implementacin, busca el fortalecimiento
institucional. Los proyectos constituyen en s mismos una experiencia de aprendizaje para las contrapartes,
al mismo tiempo que un esfuerzo orientado a la consecucin de resultados en el campo de la SSR, la
equidad de gnero y el desarrollo sostenible.
Dado que la asistencia tcnica que el UNFPA brinda al pas se realiza particularmente a travs de los
proyectos y de la implementacin de varias estrategias que a su vez se ponen en marcha de manera
simultnea durante el desarrollo de stos ltimos, conviene analizar la pertinencia de las estrategias. El
dilogo poltico, la defensa (advocacy) y las estrategias de movilizacin social y poltica son pertinentes
40

para desarrollar procesos de sensibilizacin, colocar los temas de inters en la agenda pblica y despertar
la voluntad poltica y la consciencia ciudadana para trabajar en ellos. Sin duda, la apropiacin y el
compromiso del Estado y de la Sociedad Civil son condiciones indispensables para enfrentar las
necesidades del pas en materia de SSR, equidad de gnero y desarrollo sostenible, as como para la
sostenibilidad de las acciones. Como ya se dijo, la mayora de los proyectos comienzan con una fase de
sensibilizacin y movilizacin social y poltica que tiene distintos alcances (nacional, local, intra o
intersectorial) y que sin duda es necesaria y pertinente. Adems, esta estrategia tambin es utilizada en
las mesas de trabajo sectoriales y en las alianzas que el UNFPA tiene con el alto gobierno y las entidades
del nivel central.
Igual apreciacin puede formularse sobre la capacitacin de recursos humanos, pues del nivel de
formacin de los funcionarios de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de todos los
niveles (nacional, local), depende la calidad de las acciones y de los servicios que se prestan a la
poblacin. Es evidente que a travs de los proyectos y de otro tipo de acciones (foros, celebraciones del da
mundial de la poblacin, del VIH-SIDA, etc.), el UNFPA contribuye al desarrollo del capital humano del pas,
lo que sin duda es muy necesario. Puede decirse que es la estrategia que ms se ha puesto en marcha
durante el desarrollo del Programa y en la cual se ha ganado una gran experiencia. La produccin de
conocimiento tambin es pertinente y necesaria, teniendo en cuenta que la informacin y el conocimiento
sobre nuestras realidades son insumos necesarios para la formulacin de polticas, y que del grado de
desarrollo cientfico alcanzado por el pas, precisamente en la era de la globalizacin y de las sociedades
del conocimiento, depende en buena parte su desarrollo. Lo ms importante es que el UNFPA apoya la
produccin y uso del conocimiento a travs de las organizaciones y los recursos humanos colombianos
(centros de investigacin, universidades, acadmicos, investigadores y consultores nacionales), por lo que,
adems de contribuir a la construccin de conocimiento, desarrolla la capacidad nacional para producirlo y
utilizarlo. Ello no significa que se descalifique el aporte internacional en este campo, pues con frecuencia
el UNFPA trae expertos internacionales que asesoran y transfieren su conocimiento a las entidades del
pas, como lo hizo durante la elaboracin del Censo Nacional.
Otra estrategia utilizada por el UNFPA es la dotacin de equipos y suministros que se ha utilizado en
algunos proyectos de SSR (especialmente en el Magdalena Medio y en el proyecto con la Secretara
Distrital de Salud) y que resulta muy til, dado que se trata de equipos indispensables para la prestacin
de SSR (atencin materno infantil, kits para el manejo de casos de violacin, etc) y para cuya adquisicin
en el pas existen limitaciones presupuestales, especialmente en el nivel local y regional. Por otra parte,
dentro de los principales suministros que el UNFPA ofrece al pas se encuentran los condones. En algunas
ocasiones los ofrece gratuitamente a travs de los proyectos y acompaados de acciones pedaggicas, y
en otras facilita su adquisicin a travs de la Divisin Internacional de Compras del UNFPA, lo que se
traduce en un ahorro significativo para las entidades nacionales pues su costo es mucho menor. Si se
tiene en cuenta que una de las barreras para el uso del condn entre los jvenes y la poblacin pobre es la
carencia de recursos para adquirirlos, este suministro es sin duda pertinente, adems porque se realiza en

41

el marco de los proyectos que desarrollan estrategias de IEC en torno a su uso adecuado y oportuno, las
que sin lugar a dudas son muy convenientes.
A pesar de que resulta obvio, es del caso afirmar que la construccin de alianzas es otra estrategia
muy pertinente utilizada por el UNFPA, no slo porque la creacin de sinergias entre instituciones es algo
que se viene promoviendo desde hace muchos aos en los esfuerzos orientados al desarrollo y que ha
mostrado resultados positivos, sino porque las problemticas de SSR, gnero y superacin de la pobreza a
travs de la planeacin del desarrollo requieren de acciones coordinadas intra e intersectorialmente, as
como interagencialmente, tanto a nivel nacional como a nivel local.

Si se tiene en cuenta que los

diagnsticos institucionales y las evaluaciones de polticas, planes y programas en el pas generalmente

muestran debilidades a este nivel, las cuales habitualmente constituyen factores que obstaculizan el logro
de resultados,

la promocin de un trabajo coordinado intra e intersectorialmente es sin duda una

necesidad. Lo mismo puede decirse sobre el impulso a las redes sociales (de individuos y de
organizaciones) de la sociedad civil, as como sobre la conformacin de espacios de interlocucin entre el
Estado y los ciudadanos organizados o individualmente considerados (comits municipales, etc), lo que
contribuye no slo a obtener mejores resultados en los temas que interesan, sino al desarrollo de la
democracia participativa que fue consagrada en la Constitucin de 1991 y para la cual se requiere
desarrollar una cultura ciudadana que no existe en el pas.
Amn de la pertinencia de las estrategias utilizadas para la asistencia tcnica ya analizada, un
aspecto que tambin es del caso resaltar es que la gestin del UNFPA es culturalmente sensible, lo que
resulta muy conveniente teniendo en cuenta los temas en los que trabaja. Tener como frentes de
intervencin variables que se relacionan directamente con la sexualidad y con las relaciones entre los
hombres y las mujeres en un pas que an presenta una estructura patriarcal y prejuicios hacia la
sexualidad, es sin duda un trabajo extremadamente difcil. Si bien el UNFPA busca generar cambios
culturales, no los impone, sino que promueve la consciencia de su necesidad con argumentos ticos que
se desprenden de la perspectiva de derechos que sostiene, hacindolo a travs de estrategias de
sensibilizacin que buscan que las personas revisen sus propias actitudes y prcticas frente a la
sexualidad y a las relaciones entre los sexos. Adems, las estrategias de IEC que se desarrollan en los
proyectos, varias de ellas de carcter masivo y con las cuales se pretende incidir sobre actitudes y
prcticas relacionadas con la SSR y culturalmente mediadas, son elaboradas por los mismos actores
nacionales de tal manera que no constituyen imposiciones ni influencias forneas, ajenas al contexto.
Esto, que se percibe en todas las acciones, se destaca en los proyectos de educacin sexual que se
vienen desarrollando. En efecto, en el proyecto con el Ministerio de Educacin lo que el UNFPA se ha
propuesto es que el pas disee su propia poltica de educacin sexual, as como sus propios proyectos de
educacin sexual elaborados por los actores nacionales y adaptados a los contextos locales. Y en el
proyecto con la Secretara de Educacin de Bogot tambin se busca que la entidad cuente con
orientaciones pedaggicas para la educacin sexual, desarrolladas por los mismos actores responsables
de su implementacin y teniendo en cuenta las caractersticas de las localidades de Bogot.

42

Un comentario semejante puede formularse con respecto al proyecto de SSR con las Fuerzas
Armadas que, por las temticas que aborda y la perspectiva de gnero que introduce, de manera
permanente ha tenido que dar informacin sustentada a los funcionarios de alto rango sobre el verdadero
sentido del proyecto, el cual ha suscitado inquietudes en ellos. Sin embargo, con gran tino por parte de la
asesora del UNFPA poco a poco se han logrado superar las resistencias, a travs de procesos de dilogo y
concertacin que han permitido a los altos mandos comprender el verdadero enfoque del proyecto y la
relevancia que tiene para las Fuerzas Militares del pas. 13 Lo que se hace evidente en este caso, como en
los otros mencionados, es la gestin respetuosa y culturalmente sensible que desarrolla el UNFPA en un
campo tan polmico e ideolgica y polticamente atravesado, pues sin duda la perspectiva de gnero y la
potenciacin de la mujer que busca el UNFPA, inspirado en las declaraciones internacionales y los
derechos humanos, pone en juego las relaciones de poder que existen en la sociedad. Se trata, por tanto,
de una difcil labor que requiere de una gestin muy atinada que el UNFPA ha logrado.
Es en relacin con este aspecto que merecen especial reconocimiento algunos proyectos que han
desarrollado estrategias de IEC particularmente apropiadas. En primer lugar, el proyecto de atencin a la
poblacin desplazada. Por sus vivencias y caractersticas, llegar a esta poblacin y en particular a los
adolescentes y jvenes es una tarea difcil. El proyecto desarroll una profunda comprensin de la
experiencia del desplazamiento y de la situacin de esta la poblacin y de sus jvenes a partir de un
diagnstico en terreno, el cual constituy el punto de partida. A la luz de ste procedi a construir redes y
alianzas entre actores locales y a disear las estrategias de accin educativa para los y las jvenes,
teniendo una perspectiva terica slida sobre la sexualidad y un enfoque de pedagoga activa y liberadora.
El arte, el juego, el teatro, la literatura, el deporte, se constituyeron en prcticas sociales orientadas a
desarrollar capacidades personales y colectivas que permitieron el empoderamiento y la restitucin de los
derechos y del sentido de ciudadana en personas que han sido despojadas de todo, menos de su propio
cuerpo. De esta forma, el proyect logr el diseo y puesta en escena de productos de comunicacin y
herramientas pedaggicas en temticas sobre sexualidad, promocin de los DSR, equidad de gnero y SSR
en cuya produccin participaron activamente los grupos de jvenes de los asentamientos, las cuales son
particularmente creativas e innovadoras. Dentro de stas se encuentran ejercicios de cmara-video; el
Laberinto de los Sentidos; experiencias de Teatro-foro; la Comparsa del Carnaval; prcticas deportivas;
simbologas de la navidad; el bal de la sexualidad; el buzn de la sexualidad y literatura y sexualidad14. Es
del caso sealar que la evaluacin externa del proyecto, adelantada por una consultora del Centro
Internacional para la Salud Reproductiva de la Universidad de Ghent, destac estos aspectos del
proyecto.15

13

Comunicacin personal con la asesora del proyecto, Mary Luz Meja. Mayo 24 de 2007.
Londoo, A. (2007). Desplazamiento y dignidad. Atencin a las condiciones de gnero y de salud sexual y
reproductiva para la poblacin desplazada por la violencia, con nfasis en adolescentes. Bogot: UNFPA.
15 Bosmans, M. Informe de evaluacin externa del proyecto Atencin a las condiciones de gnero y SSR para la
poblacin desplazada por la violencia, con nfasis en adolescentes. Diciembre de 2005.
14

43

En segundo lugar, debe mencionarse el proyecto de movilizacin social para el sexo seguro de la
Secretara de Salud Distrital. Cmo llegar a poblacin vulnerable como trabajadoras y trabajadores
sexuales, mujeres privadas de la libertad, hombres que tienen sexo con hombres y hombres gay? Cmo
llegar a la poblacin adolescente para la prevencin del VIH/SIDA y la promocin del uso del preservativo?
Para responder a esta pregunta el proyecto desarroll una caracterizacin de estas poblaciones y un
inventario y validacin de piezas comunicaciones exitosas a nivel nacional e internacional. Con base en
este primer esfuerzo se desarrollaron estrategias de IEC que tambin pueden considerarse muy creativas y
culturalmente sensibles, diseadas para las distintas poblaciones, que permitieron llegar a ellas con un
lenguaje y contenidos adecuados. Dentro de stos se destacan un conversatorio titulado El vuelo del
placer, la estrategia comunicativa Con el Condn todo es ganancia!, uso condn: lo uso siempre, lo uso
bien, afiches para las distintas poblaciones, as como estrategias pedaggicas y experiencias
interpersonales y montajes escnicos como: Conversaciones con Madame Condn, De postres y bizcochos
y otros placeres, No te quedes con las ganas, Episodios de placer infinito, La baraja del placer, Mi mejor
inversin y Curso prctico para hacer el amor. En este proyecto se distribuyeron condones entre las
poblaciones acompaados de informacin impresa clara y apropiada, as como de un trabajo pedaggico.
La evaluacin que se hizo del proyecto mostr la pertinencia de las estrategias utilizadas que fueron
valoradas positivamente por las distintas poblaciones a las que lleg 16. No obstante, un esfuerzo de esta
naturaleza puede dar lugar a controversias como las que se presentaron en este proyecto en Bogot, ya
que se generaron algunas crticas por parte de algunos rectores de colegios de la ciudad.17

2.6. Algunas conclusiones

Las evidencias presentadas en las pginas precedentes permiten concluir que el Programa de
Cooperacin para Colombia diseado y ejecutado por el UNFPA en su cuarto ciclo ha sido pertinente. En
primer lugar, porque ha sido coherente con las orientaciones y el MYFF del UNFPA a nivel mundial, pues si
bien existen algunas diferencias en la manera como estn redactados los objetivos, indicadores y
resultados, es evidente que comparten la misma orientacin programtica y que buscan los mismos
resultados. En segundo lugar, porque el Programa ha sabido responder a las necesidades del contexto
colombiano en los temas de su competencia, a partir de un anlisis permanente de la dinmica nacional.

Londoo, A. (2007) Evaluacin del proyecto Movilizacin Social para el sexo seguro en Bogot. Bogot: UNFPA.
Este tipo de campaas pueden generar efectos imprevistos, como el rechazo que manifestaron algunos rectores de
colegios pblicos de Bogot. De hecho, este rechazo apareci como noticia en la primera pgina de El Tiempo, el
principal diario del pas, y dio lugar a otras crticas que formularon algunos ciudadanos y que expresaron en las cartas
que los lectores dirigen al peridico. El rechazo que expres en particular una rectora se debi a que hubo un error en
la distribucin de los afiches que se elaboraron en este proyecto, y que fueron diseados para distintas poblaciones.
Desafortunadamente en algunos colegios se distribuyeron afiches que no fueron diseados para los jvenes y
adolescentes, sino para otras poblaciones vulnerables, razn por la que se consider que la campaa promova la
promiscuidad entre los jvenes. No obstante, la Secretara Distrital ha recibido solicitudes de un buen nmero de
rectores de colegios pblicos de la ciudad en las que demandan la implementacin en sus planteles de las estrategias
de informacin y educacin desarrolladas por el proyecto. Comunicacin personal con la asesora del proyecto, Mary
Luz Meja, Mayo 24 de 2007.
16

17

44

Y en cuarto lugar, porque ha establecido un nmero notable y pertinente de alianzas con entidades
gubernamentales y del Sistema de Naciones Unidas, y ha desarrollado proyectos y estrategias adecuadas y
culturalmente sensibles para lograr los resultados que se ha propuesto. No obstante, el trabajo con las
organizaciones de la sociedad civil no se encontr tan desarrollado como el que se ha adelantado para
lograr el fortalecimiento institucional y el desarrollo de las capacidades del gobierno colombiano.

45

3. LA EFICACIA DEL PROGRAMA

El propsito de este captulo es ofrecer una apreciacin sobre la eficacia del Programa, para lo cual se
analizar en qu medida se han alcanzado los objetivos y resultados que se perseguan en cada uno de los
Subprogramas.

3.1. Subprograma de SSR.

En este Subprograma se analizar separadamente la eficacia del rea de SSR, as como la de Gnero,
Violencia y Derechos Humanos.
3.1.1. Salud Sexual y Reproductiva
El Subprograma de SSR busc fortalecer la capacidad nacional para responder a las necesidades del
pas en materia de DSR y SSR. Para lograrlo, se propuso contribuir a la divulgacin de la PNSSR y a su
implementacin a nivel departamental y municipal. De hecho, su formulacin representa uno de los
principales logros del UNFPA en estos aos, el que sin duda ha contribuido a afianzar el desarrollo del
entorno normativo que existe en el pas en materia de derechos y SSR (Resultado 1).
De la igual forma, puede decirse que los temas de SSR se han posicionado en la agenda nacional,
tanto en el gobierno como en la sociedad civil, y que el UNFPA ha sido uno de los actores que ha
contribuido a ello. En Colombia la prensa con frecuencia se ocupa de estos temas, los noticieros radiales y
de televisin presentan noticias relacionadas con ellos, y el gobierno ha mostrado inters y voluntad para
abordar estos asuntos, como lo demuestran precisamente los distintos proyectos que se han realizado
durante la implementacin del Programa.
Ahora bien, a travs de los distintos proyectos y acciones adelantados en estos aos el UNFPA
impuls un proceso de fortalecimiento institucional que busc desarrollar las capacidades de las distintas
entidades gubernamentales y no gubernamentales con las que ha venido trabando. Cules son los logros
que ha obtenido? Esta es la pregunta que se pretende responder en esta apartado. Para hacerlo se
analizarn los distintos productos conseguidos en los proyectos y acciones del UNFPA, entendidos como
resultados concretos que se han generado a partir de la aplicacin de las estrategias y de la
implementacin de los proyectos. As, con base en el anlisis de los informes anuales de revisin del
Programa, de los informes de avance y finales de los proyectos, as como de la revisin de las evaluaciones
externas que se han realizado a algunos de ellos, se puede plantear que durante los ltimos cinco aos se
han conseguido avances en varias capacidades, por lo que puede considerarse que el Subprograma ha
sido eficaz.

46

3.1.1.1. Produccin, difusin y aplicacin de normas, polticas, enfoques conceptuales y mecanismos de

gestin en SSR
En este frente existen varios productos que indican que el pas continu avanzando en la
construccin de un entorno normativo que favorece la construccin de adecuadas condiciones de SSR en
la poblacin y en lo cual el UNFPA contribuy.
En primer lugar, se avanz en la divulgacin de la PNSSR y en la aplicacin de la normatividad
existente para la prestacin de servicios de SSR. De hecho, el UNFPA adems de asesorar la formulacin
de la poltica, financi su publicacin. Su divulgacin se ha venido realizando en distintos escenarios y en
la mayor parte de los proyectos, pero especialmente en los de SSR con el Ministerio de Proteccin Social,
en el de SSR en el Magdalena Medio y los Montes de Mara, en el de SSR con el Ministerio de Defensa, en
el de Educacin para la Sexualidad con el Ministerio de Educacin y la Secretara de Educacin de Bogot,
y en el de SSR con la Secretara Distrital de Salud. En el Magdalena Medio, por ejemplo, se realizaron
eventos en los distintos municipios para presentar la PNSSR a diferentes sectores institucionales y
sociales, a partir de lo cual se identificaron las responsabilidades de las instituciones y de la comunidad en
la aplicacin de esta poltica. Por su parte, en estos proyectos tambin se ha impulsado, a travs de la
capacitacin de los funcionarios, la aplicacin de la normatividad existente para la prestacin de servicios
de SSR.
Un segundo producto de significativa importancia es la elaboracin y lanzamiento del documento del
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, DNP No. 91: Metas y estrategias de Colombia para el
logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2015. El Informe HACIA UNA COLOMBIA EQUITATIVA E
INCLUYENTE es el fruto de un intenso esfuerzo que se inici en el 2003 y en cuya elaboracin participaron
el Departamento Nacional de Planeacin que coordin con las entidades del gobierno la formulacin de
la estrategia colombiana de cumplimiento de los ODM y las Naciones Unidas en un trabajo coordinado
por la CEPAL con el apoyo del PNUD y el respaldo de todas las agencias del Sistema en el pas. El
documento establece lneas de base, estrategias y metas cuantificables sobre los retos esenciales del
desarrollo humano y muestra la voluntad poltica del gobierno para trabajar en este frente.
La Ley de Infancia y Adolescencia que ya fue aprobada por el Congreso y sancionada por el
Presidente de la Repblica y en cuya formulacin el UNFPA particip, es un tercer producto significativo y
reciente, el cual establece un marco normativo que facilita el trabajo con esta poblacin, cuyos derechos
reconoce, incluyendo los derechos y la salud sexual y reproductiva de manera expresa.
La Reglamentacin de la Ley 972, por la cual se ordena la garanta de tratamientos integrales y
medicamentos a los pacientes afectados por las enfermedades catastrficas como el Sida (segn la
denominacin del SGSSS), la cual est contemplada en la Resolucin 3442 del 2006, representa tambin
un avance significativo en este campo, junto con la adopcin del Modelo Programtico en VIH y la Gua de
Atencin Integral.
Por ltimo, tambin debe mencionarse la Poltica Distrital de Bogot Sexualidad sin Indiferencia la
que, en armona con la PNSSR, ha priorizado sus acciones en prevenir eventos de inters en materia de
47

Salud Sexual y Reproductiva, como las Infecciones de Transmisin Sexual incluido el VIH/SIDA, la
reduccin en la transmisin del VIH de madre a hijo, la sfilis gestacional y congnita, la prevencin de
embarazos no planeados con nfasis en poblacin adolescente, la reduccin de la mortalidad materno
perinatal, la prevencin del cncer de cuello uterino y la eliminacin del maltrato, el abuso y la violencia
sexual.
En lo que se refiere a la incorporacin de marcos conceptuales, puede afirmarse que el UNFPA ha
logrado desarrollar y difundir la conceptualizacin de los derechos sexuales y reproductivos como derechos
humanos, lo que se hace evidente en la PNSSR y se incluye en todos los proyectos no slo como principio
terico, sino como fundamento tico. De hecho, esta conceptualizacin circula cada vez ms en el discurso
poltico y social en general, y en el discurso acadmico en particular, lo que se percibe en publicaciones
que circulan en revistas especializadas del mundo acadmico y en la WEB.18
3.1.1.2. Elaboracin de Diagnsticos
A travs de varios proyectos se lograron avances en la capacidad de las instituciones para elaborar
diagnsticos sobre la situacin de la SSR y para utilizarlos para la elaboracin de planes de accin. Se
destaca, por ejemplo, el diagnstico sobre los conocimientos, actitudes y prcticas de la poblacin usuaria
y oferente de los servicios de SSR que adelant el Ministerio de Proteccin Social en una muestra de 5872
personas (4656 usuarios y 1106 oferentes encuestados). La muestra poblacional represent familias,
adolescentes varones y mujeres, adultos hombres y mujeres afiliados al rgimen contributivo, as como a
personal directivo y administrativo, mdicos y personal de apoyo que realizan los servicios, y funcionarios
de los colegios y universidades que realizan acciones de consejera y orientacin en SSR a los alumnos.
Este diagnstico orient el diseo de las estrategias de IEC que se impulsaron en el proyecto y constituy
al mismo tiempo la lnea de base que se utiliz para la evaluacin del proyecto de SSR que adelant el
Ministerio.
En los municipios del Magdalena tambin se ha avanzado en este frente. En efecto, en el proyecto de
SSR de la regin se elaboraron lneas de base y anlisis DOFA en los distintos municipios con las redes
18

Por ejemplo, en el nmero 24 la revista Nmadas del Instituto de Estudios Sociales Contemporneos de la
Universidad Central, en el ltimo nmero de la Revista Territorios del CIDER de la Universidad de los Andes publicado
recientemente. Tambin es notable la cantidad de artculos sobre el tema que existen en la WEB, dentro del cual se
encuentra uno titulado Derechos sexuales y reproductivos en el marco de los derechos humanos, elaborado por Lilia
Rodrguez del UNFPA, si bien se aclara que la opinin de la autora no representa el punto de vista oficial del Fondo de
Poblacin de las Naciones Unidas. Aunque se trate de una ancdota personal, quiero comentar que el curso de
Ciudadana y Vnculos Sociales que dicto en la Universidad de los Andes para estudiantes de todas las carreras, realizo
semestralmente un trabajo de investigacin cuyo tema proponen los estudiantes. En el segundo semestre de 2006 los
alumnos escogieron el tema de los DSR y el debate que en el momento exista en torno a la legalizacin del aborto y
las uniones entre homosexuales. Para la elaboracin del marco terico encontraron un gran nmero de artculos sobre
los derechos sexuales y reproductivos, dentro de los cuales el ms slido y que yo misma asign como lectura
obligatoria y de discusin en clase fue el escrito por Lilia Rodrguez. Sin embargo, los resultados del estudio, realizado
con una muestra de 150 de estudiantes universitarios de estratos altos de Bogot, mostr que entre los jvenes no
existe un conocimiento suficiente de estos derechos, que sus opiniones eran favorables al aborto en determinadas
circunstancias y que no se oponan al reconocimiento legal de las uniones entre homosexuales, aunque s a la
adopcin de hijos por parte de estas parejas.

48

institucionales involucradas en la prestacin de servicios de SSR. Tambin se elaboraron diagnsticos en

SSR en instituciones educativas piloto, acompaados de investigaciones sobre imaginarios sobre la
sexualidad de los estudiantes y sobre las narrativas construidas alrededor de ella por docentes y padres y
madres de familia de las instituciones. En los Montes de Mara y en los Espacios Humanitarios tambin se
elaboraron diagnsticos participativos sobre la percepcin que tiene la poblacin sobre las problemticas
en SSR y violencia de gnero, as como lneas de base. Igualmente, se hizo una caracterizacin de las
organizaciones sociales de mujeres y de jvenes en doce municipios del Magdalena Medio, as como una
investigacin sobre el significado de la identidad de gnero para los jvenes habitantes de dos espacios
humanitarios del Magdalena Medio.
Otros ejemplos ilustrativos del desarrollo de esta capacidad son la caracterizacin de los diferentes
grupos poblacionales objetivo del Proyecto en SSR de la Secretara de Salud de Bogot desde el punto de
vista social y epidemiolgico, as como el diagnstico de la situacin en SSR al interior de la Fuerza Pblica
Colombiana y presentado en el Primer Seminario Internacional sobre SSR y Equidad de Gnero en las
Fuerzas Armadas y de Polica Nacional en Amrica Latina.

En conjunto, los distintos diagnsticos

producidos en los proyectos representan un insumo valioso para que el pas conozca la situacin de la SSR
de diferentes poblaciones de contextos variados y, sin lugar a dudas, son necesarios para la orientacin de
las acciones de los proyectos.
3.1.1.3. Desarrollo de sistemas de informacin y vigilancia
El pas es particularmente dbil en este campo, por lo que los logros alcanzados son de gran
importancia. Uno de ellos tiene que ver con el sistema de vigilancia de la mortalidad materna en el cual el
UNFPA ha contribuido siendo miembro activo del Comit Nacional Consultivo. Desde este comit se orient
la evaluacin del Plan de Choque para la reduccin de las muertes maternas en Colombia, cuyos
resultados ms relevantes son haber mantenido el tema en la agenda pblica, as como la permanencia y
el fortalecimiento de los comits de vigilancia. Entre las nuevas estrategias generadas por este comit
estn la iniciacin del pilotaje de la estrategia de vigilancia de la morbilidad obsttrica extrema en cuatro
regiones del pas y la consolidacin de este comit como asesor permanente del Ministerio.
Un segundo logro que vale la pena mencionar tiene que ver con los sistemas de informacin que se
han impulsado en el proyecto de SSR en los municipios del Magdalena Medio y de los Montes de Mara. En
este proyecto, a partir de la fase de diagnstico se procedi a la depuracin y fortalecimiento de las lneas
de base municipales, las cuales se han convertido en un instrumento de gestin de las administraciones
locales y de las redes sociales. Este proyecto tambin ha trabajado en el mejoramiento de la calidad del
registro de las estadsticas vitales, as como en la reactivacin de los comits de vigilancia epidemiolgica
de 25 hospitales. Aunque la evaluacin externa de este proyecto mostr que existen dificultades para la
elaboracin continua de las lneas de base en los municipios y que es necesario continuar fortaleciendo las

49

capacidades municipales para cualificar estos sistemas de informacin 19, su existencia es en s misma un
avance significativo.
3.1.1.4. Diseo de Proyectos y Planes de Accin
La formulacin de proyectos y de planes de accin es una capacidad de gran importancia para actuar
frente a las problemticas de SSR. A este respecto puede decirse que en varios proyectos se han logrado
avances y productos importantes.
Un primer ejemplo se percibe en el proyecto de SSR en el Magdalena Medio. En efecto, una vez se
culmin la fase de diagnstico, en este proyecto se elaboraron Planes de Mejoramiento Institucional en los
municipios con los que se trabaja, las redes sociales de pobladores elaboraron 25 Planes Operativos
Municipales (POM) y se dise el Plan Estratgico de Comunicaciones por parte de los colectivos de
comunicacin, los cuales se pusieron en marcha. La evaluacin externa que se realiz de este proyecto
seal que el personal de las instituciones de salud est dispuesto a adelantar procesos de planificacin
de forma sistemtica, pero que para lograr este propsito los funcionarios necesitan poner en prctica las
habilidades que han comenzado a desarrollar, para lo cual requieren experiencia y retroalimentacin
continua. Igualmente, los POM revisados por la evaluadora externa revelan que en las redes sociales
promovidas por el proyecto se ha logrado desarrollar la disposicin para actuar con base en planes
operativos, si bien los POM tambin presentan debilidades en su diseo, por lo que las redes sociales
requieren mayor asistencia para desarrollar esta capacidad 20. Estas apreciaciones indican precisamente la
importancia de contribuir al desarrollo de esta capacidad y de hacerlo de manera persistente, pues es a
travs de planes y proyectos como las entidades y las organizaciones de la sociedad civil pueden actuar
sobre las necesidades de SSR de las comunidades.
Y un segundo ejemplo se encuentra en el proyecto de SSR con el Ministerio de Defensa en el que se
formularon cuatro proyectos como producto final de un diplomado en SSR, equidad de gnero y derechos
sexuales. Durante este diplomado los y las participantes se familiarizaron con las temticas mencionadas y
se desarroll un proceso de sensibilizacin y autorreflexin que permiti a los asistentes tomar una
posicin personal frente a los temas y percibir la pertinencia del proyecto. Producto del diplomado se
formularon cuatro proyectos, uno para cada Fuerza. Los proyectos incluyen el desarrollo de programas en
salud sexual y reproductiva; investigaciones en equidad de gnero al interior de las fuerzas; reformas
curriculares en las escuelas de formacin; la formacin de un captulo del Comit de Prevencin y Control
del VIH/sida de las Fuerzas Armadas y Policas de Amrica Latina y el Caribe (COPRECOS LAC) para
Colombia; el desarrollo de campaas de comunicacin para la promocin de los DSR y la equidad de
gnero entre uniformados; y un conjunto de acciones tendientes a generar procesos de transformacin
cultural al interior de las fuerzas. Es a travs de estos proyectos, formulados por las mismas Fuerzas

Vargas, E. (2006). Evaluacin externa del proyecto UNFPA/Col/03/P05. Salud sexual

Magdalena Medio. Bogot: Informe final no publicado.
20 Vargas, E. Ibidem. P. 69
19

y reproductiva en el

50

Armadas, como se buscar el logro de los objetivos que se persiguen con esta entidad. De nuevo se
constata la importancia de trabajar en el desarrollo de esta capacidad y algunos de los logros obtenidos.
3.1.1.5. Diseo y Aplicacin de Estrategias de Informacin, Educacin y Comunicacin (IEC)
El diseo y utilizacin de estrategias de informacin, educacin y comunicacin es sin duda una de
las capacidades que ms se vienen desarrollando y sobre las cuales existen un gran nmero de productos.
Por ejemplo, puede afirmarse que el proyecto de SSR con el Ministerio de Proteccin Social fue
fructfero en el desarrollo de estrategias de IEC21. En primer lugar, dise una campaa en medios masivos
que fue buscaba incrementar el dilogo social sobre temas de sexualidad y crear una conciencia social que
generara una conducta sexual sana, segura y responsable. La campaa hizo nfasis en el uso de
anticonceptivos y del condn como instrumento de doble proteccin entre los jvenes e incluy mensajes
que incentivaban el control prenatal para parejas esperando bebs, la realizacin y reclamo de resultados
de la citologa y la denuncia de la violencia intrafamiliar, sobre todo de la violencia sexual. En resumen, el
eje conceptual de la campaa fue la difusin de los derechos sexuales y reproductivos, y la induccin de la
demanda por servicios. Bajo el Lema Derechos Convertidos en Hechos se produjo un nmero importante
de piezas comunicativas de distinta naturaleza que tuvieron una difusin nacional a travs de radio y
televisin. A la luz de los resultados de la evaluacin realizada por el Centro Nacional de Consultora22,
puede considerarse que fue una campaa exitosa, no slo por su nivel de recordacin entre la poblacin,
sino porque segn las evidencias contribuy a cambiar actitudes entre los usuarios del SGSSS
relacionadas con los distintos temas que se abordaron en ella. Es del caso destacar que fue la primera vez
que el gobierno colombiano aval y financi una campaa como sta, que pblicamente promovi el
dilogo abierto frente a la sexualidad y a la reproduccin, as como la promocin de mtodos
anticonceptivos y de proteccin de ITS en adolescentes y jvenes. Sin duda, se trata de un importante
indicador de la voluntad poltica para trabajar en el tema.
En segundo lugar, este proyecto produjo cinco modelos diferentes de entrenamiento del personal de
salud, a travs del patrocinio a instituciones universitarias y ONGs especializadas del nivel regional. Y en
tercer lugar, el proyecto dise estrategias de comunicacin interpersonal a usuarios con el fin de mejorar
los conocimientos y sus prcticas a partir del reforzamiento de los conocimientos en DSR y SSR entre
lderes comunitarios y grupos de jvenes en las comunidades. La evaluacin efectuada tambin mostr un
alto nivel de satisfaccin de los beneficiarios con las estrategias desarrolladas, as como cambios
significativos en sus conocimientos y actitudes.
En trminos generales puede afirmarse que todos los proyectos desarrollan algn tipo de estrategia
de informacin, educacin y comunicacin. Ya se han mencionado las que se produjeron en el proyecto de

UNFPA (s.f.) Informe final del proyecto Apoyo a la Promocin y Prevencin en Salud Sexual y reproductiva
UNFPA/COL/03/P01.
22
Centro Nacional de Consultora (2005). Informe ejecutivo de la evaluacin del proyecto Apoyo a la Promocin y
Prevencin en Salud Sexual y reproductiva del Ministerio de Proteccin Social. Bogot: Documento no publicado.
21

51

atencin a la poblacin desplazada y en el proyecto de SSR de la Secretara Distrital de Salud, que se

destacan por su creatividad, innovacin y pertinencia cultural y poblacional. Si se tiene en cuenta que
todas las estrategias son producidas a nivel nacional y por actores nacionales, muchos de ellos del nivel
regional, puede afirmarse que los proyectos han contribuido al desarrollo de esta capacidad y a la
acumulacin de una experiencia significativa. Dado que a travs de este tipo de estrategias se realiza la
capacitacin de recursos humanos, as como la promocin de cambios culturales en la poblacin, los
logros alcanzados en este aspecto son de gran importancia.
3.1.1.6. Construccin y consolidacin de alianzas
La promocin de trabajos intersectoriales entre las instituciones y la generacin y/o fortalecimiento
de redes, comits, asociaciones, etc., es una estrategia que el UNFPA utiliza en todos los proyectos, la cual
tambin constituye una capacidad que se requiere para el desarrollo de las acciones en SSR. De ah que
son mltiples los productos que evidencian el desarrollo de esta capacidad. Veamos algunos de ellos.
En el proyecto de SSR del Ministerio de Proteccin Social dentro de la estrategia de Movilizacin
Social se inici un trabajo de conformacin y acompaamiento a mesas o comits en cada una de las
regiones donde se desarroll el proyecto. As, se activaron los comits municipales y departamentales que
tienen que ver con SSR segn el caso (Comits de Poltica Social, Comits de Juventud, Mesas de
Concertacin en SSR, Comits de Vigilancia Epidemiolgica, Comits de Vigilancia en Salud Pblica,
Comits de Prevencin Integral en Adolescentes, Comits de Escuelas Saludables, etc.). Aunque hubo
diferencias regionales en el funcionamiento de estas alianzas, en general jugaron un papel clave en el
desarrollo del proyecto. De hecho, se considera que uno de los principales logros del proyecto fue haber
fortalecido y creado nuevas alianzas institucionales y entre lderes mujeres y hombres, as como redes,
mecanismos de coordinacin y capital social entre todos estos actores que generalmente han trabajado
aisladamente, con celo y temor de perder recursos y poder. De hecho, se considera que fue una de las
mayores ganancias del proyecto, pues se logr transformar una cultura que ha imperado en el pas como
secuela de la larga historia de violencia, desconfianza y ruptura del capital social, hacia una que no libre de
dificultades demuestra que el trabajo articulado, en red, en equipo y compartiendo saberes y recursos,
produce sinergias, empoderamiento, eficiencia e impacto positivo, tanto individual como colectivo 23.
El proyecto de SSR en el Magdalena Medio tambin presenta logros en este campo. De hecho, el
proyecto trabaja con redes institucionales y redes sociales, as como a travs de la conformacin de
Comits Municipales. As, el proyecto logr la conformacin de equipos municipales de

SSR con

representantes de los sectores de salud, educacin, justicia y proteccin, as como de organizaciones

sociales de base de jvenes y mujeres. Tambin logr la conformacin de grupos de trabajos en el tema de
SSR (Centro de reclusin de internos/as de Barrancabermeja y Puerto Berro, Clubes de la Pastoral Juvenil

23

UNFPA (s.f.) Informe final del proyecto Apoyo a la Promocin y Prevencin en Salud Sexual y reproductiva
UNFPA/COL/03/P01.

52

de Barrancabermeja, San Vicente y Puerto Wilches, Corporacin Juvenil de Barrancabermeja - CORJUBA,

Normal Superior Cristo Rey y Ciudadela Educativa), avances en la

constitucin de la asociacin de

hospitales, la organizacin de 10 colectivos de comunicacin que se encuentran consolidados y la

construccin de la Red de Mujeres del Magdalena Medio.
Por su parte, el proyecto de Educacin para la Sexualidad con el Ministerio de Educacin constituy
en cada una de las regiones equipos operativos institucionales (mesas de trabajo) que estn jugando un
papel activo en el desarrollo del proyecto. Adems, en trminos de coordinacin, este proyecto ha logrado
avances importantes tanto a nivel externo con otros sectores y proyectos, como al interior del Ministerio.
En cuatro de los departamentos se ha desarrollado un proceso de concertacin y articulacin con el sector
salud. Tambin ha sido importante la coordinacin y participacin con el Proyecto del Fondo Mundial con el
cual se anan esfuerzos en torno a la construccin de las redes de apoyo que tiene previstas el proyecto.
El proyecto de atencin a la poblacin desplazada tambin se destaca en este frente. De hecho, logr
logr construir alianzas entre el UNFPA, ONGS locales, la iglesia y otras agencias del SNU, especialmente
PMA y ACNUR, para integrar acciones de emergencia humanitaria (alimentacin, vivienda, servicios
bsicos) con las de salud, y salud sexual y reproductiva, buscando generar espacios dignos que
contribuyan al restablecimiento de los derechos de la poblacin. En este proceso tambin se fortalecieron
las alianzas con Universidades, ONG nacionales e internacionales, como la Fundacin Restrepo Barco,
Opcin Legal, Save the Children Reino Unido y Plan Internacional. Igualmente, el proyecto pudo contribuir a
la conformacin de grupos de jvenes lderes para desarrollar procesos de formacin a pares, en procesos
de crecimiento personal, construccin de ciudadana y redefinicin de sus lazos sociales y afectivos. En
algunas regiones tambin se logr el fortalecimiento de organizaciones de mujeres desplazadas. Y un
resultado adicional fue obtener una mejor coordinacin entre las Secretaras de Salud y Educacin, para
dar asistencia tcnica a los colegios y construir participativamente algunas de las estrategias pedaggicas
que se desarrollaron en el proyecto.
Por ltimo, puede mencionarse que en el proyecto de SSR con la Secretara Distrital de Salud se
conformaron comits locales y se han logrado amplios niveles de coordinacin con otras instituciones
distritales: Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS), Departamento Administrativo de
Accin Comunal (DAAC), Secretaras de Educacin y Gobierno, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC) y crceles. Por otra parte, el sector educacin particip activamente en los 4 componentes de la
estrategia de movilizacin social, teniendo un rol activo en los comits locales, en las capacitaciones y
dentro de las acciones interpersonales.
Sin duda, en los ejemplos presentados se evidencia que a travs de los distintos proyectos se ha
contribuido al desarrollo de esta capacidad tan necesaria para adelantar las acciones orientadas a la
promocin de la SSR.

53

3.1.1.7. Movilizacin de recursos

La movilizacin de recursos es quizs es aspecto ms difcil de lograr y por ello es el mbito en el que
menos logros se identifican. Sin embargo, precisamente por ello estos productos se consideran
particularmente valiosos:
En primer lugar, debe resaltarse que el proyecto de SSR con el Ministerio de Proteccin Social se
desarroll gracias a que, con el fin de contribuir a la difusin y puesta en marcha de esta poltica pblica, el
Ministerio gestion ante el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud CNSSS recursos para el diseo
y ejecucin de una estrategia de movilizacin social que operativizara la PNSSR y orientara la
institucionalizacin de modelos y mecanismos de promocin y prevencin de la salud sexual y reproductiva
que garanticen el cumplimiento de las metas estipuladas en la poltica. De hecho, el proyecto se ejecut
con fondos provenientes de la Subcuenta de Promocin del Fosyga y fueron administrados por el UNFPA. El
costo del proyecto fue de US$ 11.106. Dado el xito de este proyecto, y en especial de su campaa de
medios masivos, el Ministerio obtuvo recursos adicionales del CNSSS (10 mil millones de pesos) para
invertir en la SSR del pas. Por solicitud del ministerio, el UNFPA contrat un consultor para el diseo de
una propuesta de inversin de estos recursos.
Por su parte, el proyecto de SSR del Magdalena Medio ha logrado movilizar recursos de dos maneras:
En primer lugar, a travs de la asignacin de recursos destinados a la SSR en los Planes de Atencin
Bsica de los Municipios y en los Planes de Desarrollo Municipal. En la evaluacin externa del proyecto se
pudo determinar que en los documentos de los Planes de Atencin Bsica correspondientes a ocho
municipios se encontr que, para el ao 2006, seis destinaron en total la suma de $178.640.150,00 para
las acciones de SSR, equivalente al 16,46% de lo presupuestado en los PAB de estos municipios que
constituyen tan solo una muestra. En cuanto a los dos Planes de Desarrollo Municipal que se logr revisar,
se encontr que

para el perodo 2004 2007 tres municipios dispusieron de partidas dentro del

presupuesto de salud del municipio para acciones de SSR para la vigencia 2005 2007. 24 Y en segundo
lugar, este proyecto ha logrado movilizar recursos a travs de la consecucin del apoyo financiero de la
Cooperacin Sueca, que permiti financiar la primera fase del proyecto de SSR en los Montes de Mara.
Por ltimo, tambin debe sealarse que en los proyectos con la Secretara Distrital de Salud y con la
Secretara de Educacin de Bogot los costos han sido compartidos, al igual que la financiacin del
proyecto con el Ministerio de Educacin Nacional. En estos casos tambin es evidente que las entidades
han movilizado recursos para la realizacin de acciones en SSR y educacin de la sexualidad.
3.1.2.

Gnero, Violencia y Derechos Humanos

Para analizar la eficacia del rea de Gnero, Violencia y Derechos Humanos se analizarn los avances
que se han obtenido en los cuatro frentes en los que se ha trabajado para alcanzar el objetivo que se
persigue: contribuir a la igualdad entre los gneros y a la potenciacin de la mujer. Adems, se tendr en
24

Vargas, E. (2006). Ob. Cit. P. 52.

54

cuenta el resultado planteado para este campo de accin, segn el cual se espera que en el pas existan
mecanismos institucionales y prcticas socioculturales que protejan los derechos de la mujer y de la nia y
promuevan la equidad de gnero. Los frentes en los que se ha trabajo son: 1- La conceptualizacin,
visibilidad y transversalizacin de la perspectiva de gnero. 2- El fortalecimiento institucional frente a las
violencias de gnero. 3- El desarrollo de mecanismos de seguimiento y vigilancia al cumplimiento de los
compromisos institucionales relativos al gnero y a los DSR. 4- El fortalecimiento de organizaciones de
mujeres y de redes comunitarias que trabajen en la promocin y defensa de los derechos de la mujer. Los
avances que se detectan en cada uno de ellos tambin permiten considerar que esta rea tambin ha sido
eficaz.
3.1.2.1.Conceptualizacin, visibilidad y transversalizacin de la perspectiva de gnero.
En este campo se han obtenido avances importantes en el mbito de las polticas pblicas, a nivel
normativo y en la legislacin, as como en la incorporacin de la perspectiva de gnero en los proyectos del
UNFPA y en el SNU.
En efecto, en primer trmino el resultado ms evidente es la incorporacin de la perspectiva de
gnero en todos los proyectos de los distintos subprogramas del UNFPA, incluyendo los del subprograma
de Poblacin y Desarrollo. Puede afirmarse, sin lugar a dudas, que al igual que la perspectiva de derechos
est presente en todos los proyectos, tambin lo est la perspectiva de gnero, tal como se puede apreciar
en todos los informes y documentos. Incluso, la Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio solicit
al UNFPA apoyo para transversalizar la perspectiva de gnero y derechos en todos sus proyectos, para lo
cual el UNFPA propici la realizacin de un taller interno dirigido por un asesor del Equipo de Apoyo Tcnico
para Latinoamrica en el cual participaron 30 funcionarios de la Corporacin.
Un segundo logro de gran significacin tiene que ver con la incorporacin de la perspectiva de
derechos y de gnero en los organismos del SNU en Colombia. Durante el presente ciclo de cooperacin el
UNFPA colabor con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos para
la transversalizacin del enfoque de derechos dentro del Sistema y jug un papel protagnico en la Mesa
de DDHH que trabaj en el tema, en la que brind apoyo tcnico para la formulacin de la propuesta, para
la elaboracin de una lista de chequeo que ayude al proceso de transversalizacin del enfoque de gnero y
sirva como herramienta para la movilizacin de las mujeres en defensa de sus derechos, tanto dentro
como fuera del SNU, as como para la capacitacin de los funcionarios. Para esta ltima el UNFPA
contribuy de manera importante a la revisin del currculo de capacitacin en DH para personal del SNU y
a su reformulacin, asegurando la transversalidad de la perspectiva de gnero en toda la agenda e
incluyendo un mdulo especfico sobre gnero. Igualmente, el UNFPA present una propuesta pedaggica
que fue aprobada y se encuentra en desarrollo, para adelantar acciones de comunicacin y sensibilizacin
permanente al interior del SNU. Igualmente, impuls y est a cargo de la secretara tcnica de la red contra
el acoso y el abuso sexual, constituida formalmente al interior del SNU con la participacin de todas las
agencias del Sistema y, en la elaboracin del CCA (Evaluacin Conjunta del Pas o Common Country
55

Assessment), el UNFPA realiz un aporte decisivo para la comprensin, visibilidad e inclusin del enfoque
de derechos y la perspectiva de gnero en ste, incluyendo la violencia hacia la mujer.
Un tercer logro se relaciona con la incorporacin de la perspectiva de gnero en el documento
CONPES elaborado por el gobierno para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio, ya mencionado.
Concretamente, se logr la inclusin de la violencia de gnero en la Meta 3, as como la transversalizacin
del enfoque de derechos humanos y de gnero en todo el documento.
A nivel normativo se evidencian varios resultados. Por una parte, con el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses el UNFPA trabaj en la elaboracin del Reglamento Tcnico Forense
para la Violencia Intrafamiliar y de Pareja que fue elevado a norma, publicado y difundido, el cual
constituye una herramienta para ser utilizada en el nuevo sistema acusatorio que se empez a
implementar en estos aos en el sector justicia. Tambin se public con esta institucin el protocolo para
la fijacin fotogrfica de la prueba en los delitos sexuales, editado e integrado al nuevo sistema acusatorio.
De hecho, puede afirmarse que el UNFPA ha acompaado la entrada en vigor del sistema penal acusatorio
y el juzgamiento de las violencias de gnero, para lo cual, en asocio con la Fiscala General, contrat una
consultora para producir un documento que facilite la orientacin a nivel nacional del manejo de estos
delitos desde la investigacin, las pruebas, el juicio y la participacin de los sectores de proteccin, salud y
educacin. El documento est pendiente de validacin y revisin para edicin.
A nivel legislativo un resultado importante tiene que ver con la Ley de Infancia y Adolescencia. El
UNFPA particip en su formulacin para garantizar que desarrollara el enfoque de derechos humanos y la
perspectiva de gnero, y para que presentara la referencia expresa a los DSSR y a la violencia sexual. En
este campo tambin est trabajando en la formulacin de una ley integral contra la violencia de gnero,
una iniciativa generada en diferentes instancias, como el amplio grupo convocado por la Defensora del
Pueblo compuesto por representantes de organizaciones de mujeres, por acadmicas y autoridades
pblicas, as como por la Comisin Accidental para Asuntos de la Mujer creada despus de las elecciones
parlamentarias de 2006, por las 26 mujeres que fueron elegidas al Congreso de la Repblica. Las
parlamentarias elegidas decidieron conformar esta instancia de trabajo conjunto con el fin de promover
propuestas legislativas en favor de los derechos de las mujeres, entre las cuales se encuentra la ley
mencionada, la creacin de la Comisin 8 del Congreso para asuntos de la mujer, as como una ley
integral para las mujeres, la cual aborda un nmero mayor de temas y aspectos relacionados con sus
derechos y condiciones, entre ellas la participacin poltica.
3.1.2.1. Fortalecimiento institucional frente a las violencias de gnero
En este frente el principal logro es la consolidacin y expansin del modelo de atencin integral a las
vctimas de la violencia sexual e intrafamiliar. Por una parte, se logr implementar el modelo en 20 Casas
de Justicia de 15 municipios, de tal forma que en la actualidad el Programa Casas de Justicia del Ministerio
del Interior y de Justicia cuenta con un modelo de atencin integral de las violencias sexual e intrafamiliar,
validado y consolidado, ya que

fue sistematizado y sometido a una evaluacin externa que arroj

56

resultados positivos. Naturalmente, la evaluacin tambin seal la existencia de algunas debilidades en

la implementacin del modelo de atencin en algunas Casas de Justicia una vez finalizado el proyecto,
especialmente en lo que se refiere a los sistemas de informacin sobre las violencias de gnero, las rutas
de atencin a nivel municipal y la sostenibilidad del componente comunitario del proyecto.25 Sin embargo,
el Ministerio del Interior y Justicia formul un plan de sostenibilidad a partir de una estrategia de
seguimiento y monitoreo, ha destinado recursos propios para el acompaamiento de las Casas
intervenidas y ha realizado gestiones para la extensin de las acciones a todas las Casas de Justicia del
pas.
Adicionalmente, este modelo fue desarrollado como experiencia demostrativa en 5 municipios del
Magdalena Medio en el ao 2005, con la vinculacin de los sectores de proteccin, justicia y salud y
siguiendo las fases que lo caracterizan. Durante el 2006 se intent consolidar los procesos en tres de los
municipios participantes y se realiz el Primer Encuentro Regional del Magdalena Medio que tuvo por
objeto revisar los avances y desafos de los equipos municipales en la adopcin del modelo.
Principalmente uno de los municipios (Barrancabermeja) mostr un alto grado de apropiacin del modelo,
una importante articulacin y coordinacin entre las instituciones que integran el Equipo Tcnico Municipal
para atender las violencias, un mayor grado de apropiacin del marco conceptual y del enfoque garantista
de los derechos, y un importante posicionamiento de su trabajo en el nivel municipal y regional. Como
resultado del encuentro, se constituy un grupo de trabajo intermunicipal con 16 jefes de salud municipal,
con el fin de dinamizar el proceso de atencin de las violencias a nivel regional. Por otra parte, en
Barrancabermeja se logr mejorar los niveles de coordinacin con el ICBF para atender la violencia
intrafamiliar por medio del Programa Haz Paz, y se avanz en un diagnstico intersectorial en el que
participaron la Secretaria de Salud Municipal, Medicina Legal, el sector educativo y el ICBF. Puede
agregarse que en los espacios humanitarios del proyecto del Magdalena Medio se realizaron diagnsticos
participativos especficos en la problemtica de violencia de gnero y se adelant un primer taller con
representantes del ICBF, de hospitales locales y de los equipos municipales de SSR que permitieron
identificar y reflexionar sobre la tipologa de la violencia de gnero en la regin, con miras a actuar sobre
ella.
Adems de estos avances, puede decirse que el ICBF se ha convertido en un actor clave en el
proceso de expansin del modelo y su adaptacin a la atencin de la violencia al interior de la familia, al
constituirse en lder del Equipo Tcnico Central responsable del tema y en el que participan los sectores de
salud, justicia, proteccin y educacin. Con el ICBF se ha implementado una estrategia de capacitacin en
el tema a nivel nacional, mediante videoconferencias mensuales que enlazan en simultnea 24 ciudades,
con la asistencia de funcionarios competentes de la Fiscala, la Procuradura, el ICBF, los sectores de salud
y educacin, la Polica, las Comisaras de Familia, las alcaldas, Medicina Legal y ONGs . El Equipo Tcnico
Central formul y valid el Plan Nacional de la Poltica Nacional de Construccin de Paz y Convivencia

Cuartas, M.C. y Barativa, L.M. (s.f.) Atencin integral a la violencia intrafamiliar y sexual en las Casas de Justicia.
Informe de sistematizacin y evaluacin. Bogot: UNFPA.
25

57

Familiar Haz Paz y viene apoyando la formulacin de los Planes Territoriales, los cuales incluyen un
captulo especfico para los temas de violencia de gnero.
Adicionalmente, el UNFPA ha apoyado tcnicamente al ICBF para el desarrollo de lineamientos para
la atencin de la violencia sexual para sus Centros Zonales y actualmente se estn realizando acciones en
54 municipios y 16 localidades de Bogot. En cada lugar se han constituido los Equipos Tcnicos
Municipales responsables del tema; se ha realizado el diagnstico de las violencias sexual e intrafamiliar,
as como la evaluacin de la calidad de la atencin; se han formulado planes de mejoramiento
institucional; se han realizado capacitaciones a funcionarios competentes y el 50% se encuentra en el
proceso de formulacin de la ruta de atencin. Adicionalmente, se ha efectuado la revisin de las formas de
registro de casos de violencias sexual e intrafamiliar en cada una de las instituciones vinculadas al
proceso. Para ello se adelant un proceso de definicin de conceptos y variables comunes, y se deline el
proceso de notificacin de los casos dentro del sistema de vigilancia epidemiolgica, as como la
preparacin de informes sobre el comportamiento de los eventos. El proceso adelantado Incluye una etapa
de seguimiento y anlisis de la informacin recogida de manera peridica, para determinar si los equipos
tcnicos municipales estn desarrollando un trabajo coordinado y si se ha mejorado la calidad de la
atencin y la efectividad de las acciones de prevencin
A estos avances se agregan las acciones adelantadas en el proyecto de SSR con la Secretara
Distrital de Salud que ha promovido la coordinacin interinstitucional para la atencin a victimas de la
violencia sexual en Bogot, entre diferentes instituciones prestadoras de servicios de salud, Medicina
Legal y otras entidades comprometidas en el tema. Con estas instituciones se defini la composicin de un
paquete bsico para la atencin integral de estas violencias de gnero. Si bien no puede afirmarse que se
ha implementado el modelo, s puede afirmarse que se han realizado algunas acciones para fortalecer las
instituciones de la ciudad para trabajar en este campo.
3.1.2.3. Desarrollo de mecanismos de seguimiento y vigilancia al cumplimiento de los compromisos
institucionales relativos al gnero y a los DSR
La alianza que durante estos aos se ha construido con la Procuradura General de la Nacin es la
que ha permitido avanzar en este frente y obtener un resultado de significativa importancia: el Modelo de
Vigilancia Superior a la Garanta de los Derechos desde una Perspectiva de Gnero, con nfasis en
mujeres y adolescentes. La publicacin del referente conceptual, jurdico y poltico, nacional e internacional
del modelo, junto con su gua pedaggica y operativa, efectuada en dos ediciones durante el ao 200626,
es uno de los productos concretos de este esfuerzo que, como se seal en el numeral 1.4., inicia en el
presente ao su fase de consolidacin, despus de haber diseado y probado el modelo en 24
departamentos. Concretamente, el modelo vigila 7 derechos trazadores: vida, salud y SSR, dignidad e
integridad personal, educacin, trabajo, participacin, propiedad de la tierra.
Procuradura General de la Nacin-UNFPA (2006).Vigilancia superior a la garanta de los derechos desde una
perspectiva de gnero, con nfasis en mujeres y adolescentes. Gua pedaggica y operativa. Bogot: Autores.
26

58

La prueba piloto del modelo, que implic la capacitacin de 30 procuradores judiciales regionales
que fueron acompaados tcnicamente de manera

permanente desde el nivel central, permiti la

elaboracin de una lnea de base sobre la situacin de las mujeres en lo que se refiere a los derechos
seleccionados, as como identificar la calidad de la informacin disponible en el nivel territorial.
Igualmente, como productos de esta fase se pueden mencionar el diseo de una matriz de
responsabilidades y vigilancia, que est siendo utilizada por todas las dependencias de la Procuradura,
junto con el diseo de un software para el manejo de la informacin. Debe mencionarse que estos
esfuerzos contaron con el apoyo del Subprograma de Poblacin y Desarrollo.
La primera fase del proyecto concluy con una Directiva del Procurador General, en la cual insta a las
autoridades competentes a nivel nacional y territorial, a realizar una aproximacin rigurosa al tema. El
carcter demostrativo de esta experiencia, permitir ampliar y cualificar el espectro de vigilancia del
Ministerio Pblico a otros tpicos. Es necesario tener en cuenta que el Ministerio Pblico en Colombia
cuenta con una planta de personal de 3.400 funcionarios en todo el pas, y que la Procuradura General
tiene la posibilidad de solicitar a los entes nacionales y territoriales rendicin de cuentas sobre el manejo
programtico y presupuestario relativo a los temas de gnero, DSR, SSR.
Adems de este resultado, la Cancillera solicit al UNFPA apoyo tcnico para la rendicin de informes
a los Comits de Derechos Humanos, especficamente en los temas de gnero, mujer y DSR. As, se
elabor un plan de trabajo orientado al fortalecimiento de la capacidad de la Cancillera para rendir
cuentas en estos temas, a travs de un proceso de capacitacin de los funcionarios responsables de esta
labor.
3.1.2.2. Fortalecimiento de organizaciones de mujeres y de redes sociales o comunitarias
En este frente son dos los resultados obtenidos y los logros alcanzados provienen particularmente del
proyecto de SSR del Magdalena Medio y del componente comunitario de las Casas de Justicia.
En efecto, dada la doble intencionalidad del proyecto del Magdalena Medio, en tanto que busca tanto
el fortalecimiento de las redes institucionales como el de las redes sociales, en su desarrollo se han
logrado conformar distintos tipos de redes que trabajan en la defensa de los DSRR y en la equidad de
gnero y la potenciacin de la mujer, as como contribuir al desarrollo de sus capacidades.
Por una parte, en los distintos municipios del Magdalena Medio se conformaron redes sociales
integradas especialmente por jvenes de ambos sexos que han recibido distintas capacitaciones y que han
elaborado planes operativos municipales. De stos, 22 incluyen objetivos y acciones orientadas a la
violencia sexual, la participacin ciudadana y la poltica pblica, junto con la equidad de gnero.27
Igualmente, en esta regin se impuls la organizacin de la Red de Jvenes del Magdalena Medio y se ha
buscado su fortalecimiento mediante acciones de capacitacin como el diplomado en liderazgo para la
transformacin democrtica y el acompaamiento a la formulacin, implementacin, seguimiento y
evaluacin de proyectos implementados en la regin.
27

Vargas. E. (2006). Op. Cit. P. 68.

59

Por otra parte, tambin se promovi la Red de Mujeres del Magdalena Medio (RMMM) que ha sido
acompaada para la construccin de una propuesta de escuelas locales de equidad tendientes a potenciar
la participacin femenina en los equipos municipales de SSR y con la cual se desarroll un mdulo de
formacin a formadoras en derechos de las mujeres y derechos sexuales y reproductivos.
En los espacios humanitarios de este proyecto se realizaron procesos de movilizacin social,
participacin y fortalecimiento de los grupos de base, y en los municipios de los Montes de Mara se
conform el grupo de enlaces comunitarios, constituido por lderes comunitarios sensibles a los temas del
proyecto que actan como agentes dinamizadores de los procesos municipales y que representan una
base comunitaria cualificada en los temas de SSR y gnero. En estos espacios y municipios se desarroll
una estrategia educativa que promueve el reconocimiento del cuerpo como espacio de unicidad y
diversidad del gnero humano, territorio de derechos y paz, as como lugar de la sexualidad, en la que han
participado estos lderes considerados tambin gestores, con quienes se realizaron talleres de formacin a
formadores en didctica del cuerpo y DSR y se elaboraron propuestas de puestas en escena en didctica
del cuerpo y SSR.
Por su parte, a travs del componte comunitario del proyecto de atencin a la violencia sexual e
intrafamiliar, en nueve Casas de Justicias se logr impulsar organizaciones comunitarias y de mujeres y
desarrollar sus capacidades para trabajar en la prevencin de la violencia sexual e intrafamiliar, las cuales
lograron disear y poner en marcha iniciativas novedosas y bastante exitosas. Puede mencionarse,
adems, que en el proyecto con la Procuradura General de la Nacin, durante el 2007 se ha adelantado
un dilogo con el movimiento de mujeres para desarrollar el componente de veedura ciudadana, en el
cual inicialmente se han incluido para la vigilancia las recientes recomendaciones de la CEDAW.

3.2. Subprograma de Poblacin y Desarrollo

Para determinar en qu medida este Subprograma ha contribuido al desarrollo humano sostenible a

travs del logro del resultado que se propuso, es decir, mediante una mayor y mejor consideracin de los
factores y las cuestiones inherentes a la poblacin como partes esenciales de la poltica pblica, se
presentarn los resultados obtenidos a travs de las estrategias que se implementaron a lo largo de estos
aos, los cuales permiten considerar que el Subprograma ha sido eficaz.

3.2.1. Estrategia 1: Apoyar a instituciones acadmicas y centros de investigacin pblicos y privados para
la realizacin de estudios e investigaciones acerca de las transformaciones recientes en la dinmica, la
composicin, la estructura y la distribucin de la poblacin, y sobre sus relaciones con la pobreza, las
cuales sirvan de base para el diseo de polticas pblicas.
Puede afirmarse que el subprograma obtuvo logros de significativa importancia a travs del
fortalecimiento al DANE para la realizacin del Censo Nacional de Poblacin de 2005, el apoyo a

60

PROFAMILIA para la realizacin de la Encuesta de Demografa y Salud de 2005 y para adelantar algunos
estudios a profundidad sobre sus resultados, as como del apoyo a varias instituciones pblicas y privadas
para llevar a cabo investigaciones pertinentes de carcter sociodemogrfico. En conjunto, los productos
obtenidos a travs de la aplicacin de la estrategia constituyen una valiosa produccin de conocimiento
sobre temas poblacionales, que representa un insumo necesario para la formulacin de polticas pblicas
que los tengan en consideracin.
En lo que se refiere al fortalecimiento al DANE, lo primero que debe sealarse es que el UNFPA
contribuy a crear consciencia de la necesidad de realizar un nuevo censo poblacional (el anterior se
realiz en 1993) y a que en el alto gobierno se generara la voluntad poltica de adelantarlo. Cuando se
tom la decisin de llevarlo a cabo, a travs del proyecto que se desarroll con el DANE el UNFPA ofreci
una asistencia tcnica muy til en la primera etapa del diseo censal y abri espacios de discusin
acadmica cuando al cambiar el director del DANE, cambi tambin la metodologa que se vena
diseando. En la primera etapa el proyecto apoy el diseo censal (definiciones bsicas, contenido del
formulario y procesos operativos), el diseo de la estrategia de sensibilizacin y el desarrollo de algunas de
las estadsticas sociodemogrficas que sirven de base a la planificacin y al control del operativo censal
(proyecciones de poblacin y estadsticas vitales). Igualmente, apoy tcnica y financieramente la
organizacin de reuniones de discusin del contenido del formulario censal; el diseo e implementacin de
la estrategia de capacitacin de personal; la consolidacin del presupuesto y la definicin de estructura
administrativa, organizativa y financiera; el diseo de los procesos operativos y de los planes de ejecucin;
el diseo de procesos de codificacin y citaciones; y la incorporacin de elementos de evaluacin y control
en todos los procesos censales.
Para aprobar el financiamiento del Censo, las entidades nacionales y los organismos internacionales
solicitaron una evaluacin de la capacidad tcnica del DANE, para la cual el UNFPA aport un asesor
nacional permanente y dos expertos internacionales que realizaron misiones en el pas. Este proceso
concluy exitosamente, al recibir la certificacin internacional dada por el Bureau de Censos de Estados
Unidos, el BID y el UNFPA. Posteriormente se logr el aval de los procesos administrativos por parte del
ICONTEC. La certificacin constituy as el primer logro, el cual requiri de grandes esfuerzos nacionales
que fueron apoyados por el UNFPA.
Al producirse el cambio de metodologa, el UNFPA organiz con la Universidad Externado de Colombia
un Foro Latinoamericano sobre Nuevos Mtodos para Censos de Poblacin en el que se debatieron las
experiencias y lecciones aprendidas en la ronda de censos de 2000 efectuada en la regin, y se
discutieron las metodologas alternativas para la elaboracin de censos de poblacin, incluyendo la recin
propuesta para el pas. Las ponencias y debates que se presentaron en este foro al que asisti el
subdirector del DANE y el equipo de asesores del censo fueron publicadas.28 Aunque la metodologa con la
que finalmente se realiz el censo no corresponde a la inicialmente diseada, Colombia cuenta hoy con un
Universidad Externado de Colombia. Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas. (2005). Nuevos mtodos para
censos de poblacin. Bogot: Autor.
28

61

censo de poblacin y puede afirmarse que el UNFPA contribuy a desarrollar la capacidad tcnica del
DANE para la elaboracin del censo y hacer aportes para el mejoramiento de los contenidos del formulario
censal, principalmente en cuanto a mantener las preguntas de migracin y de fecundidad en el formulario
bsico; para el diseo, prueba y ajuste de la validacin de la captura mediante computador en el terreno;
para el diseo de lineamientos para los programas de validacin de los resultados censales; para la
elaboracin de recomendaciones sobre controles de la cobertura; para la capacitacin de personal en
reglas de consistencia e imputacin; y para el acompaamiento en terreno a la realizacin de la fase cero
del censo.
El apoyo a la realizacin de la EDS de 2005 por parte de PROFAMILIA tambin dio buenos frutos, en
la medida en que alcanz una buena cobertura y calidad, y los resultados fueron representativos por
departamento y para el Magdalena Medio. La encuesta contiene informacin sobre la dinmica,
composicin, estructura y distribucin de la poblacin,

as como sobre migracin, familia, factores

relacionados con SSR, riesgo social y pobreza. Durante 2006 se llev a cabo la socializacin de sus
resultados en todos los departamentos del pas y se adelantaron algunos estudios en profundidad sobre
SSR en Adolescentes, sobre la SSR en el Magdalena Medio, sobre la Evolucin de la Anticoncepcin y un
anlisis de situacin sobre Poblacin y Equidad en Colombia. El 11 de julio de ese ao, como parte de los
actos del Da Mundial de la Poblacin que se celebr en el Magdalena Medio, se presentaron los
resultados que se encontraron para esta regin. Sin lugar a dudas, la encuesta ofrece informacin til para
la Poltica Nacional de SSR y el anlisis del avance en el logro de sus metas, al igual que contribuye al
seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en particular sobre la reduccin de la pobreza, la
salud materna, la mortalidad y morbilidad en la infancia, la violencia de pareja, la cobertura de educacin,
VIH/SIDA y malaria, acceso a servicios pblicos y hacinamiento. De hecho, el anlisis sobre Poblacin y
Equidad fue utilizado en la elaboracin de CCA .
En lo que respecta a las investigaciones cuya realizacin el Subprograma apoy, se encuentran las
siguientes: Fecundidad Adolescente en Colombia: Incidencia, Tendencias y Determinantes. Un Enfoque de
Historia de Vida. Universidad de los Andes, CEDE; Estudio sobre mortalidad materna y perinatal, DANE;
Relacin entre variables demogrficas y pobreza, Fedesarrollo; Migracin Internacional y Remesas en
Pereira, Dosquebradas y La Virginia, DANE-OIM; Estudios sobre enfoque de gnero en las estadsticas del
DANE, DANE; y apoyo a la elaboracin del Informe de Desarrollo Humano para la Zona Cafetera de
Colombia, CRECE. Puede decirse que la utilidad de estos estudios es evidente, aunque genera inquietudes
su nivel de difusin y utilizacin en el medio 29. A estos esfuerzos puede agregarse la publicacin que se
hizo de la celebracin del Da Mundial de la Poblacin de 2004 titulada Poblacin, Pobreza y Desarrollo
que recoge discusiones sobre derechos humanos y gnero, temas emergentes en poblacin y desarrollo,
derechos sexuales y reproductivos, as como un intercambio de experiencias nacionales e internacionales
en poblacin y planeacin del desarrollo. Tambin debe incluirse la publicacin del libro Poblacin,
Por ejemplo, el estudio sobre Fecundidad Adolescente del cual fui co-autora, a pesar de que dio lugar a varias
publicaciones y artculos que se publicaron en revistas nacionales, no fue conocido por el Ministerio de Educacin
Nacional ni utilizado durante el desarrollo del proyecto que se viene adelantando con esta entidad.
29

62

Pobreza, Equidad, la cual recoge los resultados de estudios sobre el tema y las memorias de la
celebracin del Da Mundial de la Poblacin de 2005.
Finalmente, con miras a mejorar el sistema de estadsticas vitales, se dio apoyo tcnico al DANE y al
Ministerio de la Proteccin Social para realizar un anlisis de la calidad y cobertura de la informacin sobre
defunciones y nacimientos. El resultado de este trabajo fue la estimacin de la mortalidad materna y
perinatal por departamentos, el clculo de los factores de ajuste para las defunciones en general, las
defunciones maternas y los nacimientos, as como recomendaciones para mejorar el sistema de
estadsticas vitales.
3.2.2. Estrategia 2: Apoyar la revisin y ampliacin de los marcos conceptuales y guas metodolgicas para
la incorporacin de las relaciones y tensiones entre las variables poblacionales, ambientales y de
desarrollo.
La implementacin de esta estrategia se ha realizado particularmente en el proyecto con el MAVDT, el
cual, como punto de partida, ha realizado aportes conceptuales y metodolgicos para el anlisis de las
relaciones entre poblacin, territorio y desarrollo sostenible y para incorporar tal anlisis en el diseo de
polticas pblicas. Este esfuerzo se concret en la elaboracin y publicacin de tres guas conceptuales y
metodolgicas que configuran la Metodologa BIT PASE. Esta permite entender las medidas demogrficas y
sociodemogrficas tiles al ordenamiento y propone un mtodo para hacer anlisis poblacional
relacionando las dinmicas poblacionales con el medio ambiente y el desarrollo social y econmico.
Dado que las guas fueron distribuidas en las entidades territoriales acompaadas de un proceso de
capacitacin, particularmente en aquellas en las que se ha venido implementando el proyecto (Boyac,
Cundinamarca, Antioquia y Atlntico), como resultado de esta estrategia se cuenta actualmente en las
regiones escenario con actores de las gobernaciones y de las secretaras de planeacin municipal que
estn trabajando en la aplicacin de las metodologas y que han producido documentos preliminares de
anlisis poblacional como insumo a los procesos de revisin y ajuste de los POT. Igualmente, estn en
ejecucin convenios con los departamentos que contienen la definicin de planes de accin para asumir
autnomamente el tema poblacional, los cuales incluyen capacitacin, aplicacin de las metodologas y la
revisin de instrumentos (PD y POT). Evidentemente, estos convenios sientan las bases para la
sostenibilidad del proyecto y para que contine incorporndose las cuestiones de poblacin en la
planeacin del desarrollo. Adicionalmente, como un logro que da cuenta de la institucionalizacin de los
objetivos del proyecto se encuentra la expedicin del Decreto 216 de 2003 que reestructura el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y establece que la Direccin de Desarrollo Territorial debe
preparar estudios y establecer determinantes y orientaciones tcnicas en materia de poblacin para ser
incorporadas en losa procesos de planificacin, ordenamiento y desarrollo territorial, con lo cual el tema
se fortalece dentro del Ministerio. Por otra parte, la creacin de la Oficina de Poblacin en Boyac, que
ocurri durante el desarrollo del proyecto, es un resultado significativo que indica el posicionamiento del
tema en el departamento y que constituye una base muy importante para fortalecer la capacidad local en
este aspecto.
63

Ahora bien, aunque el anlisis de estas guas efectuado por un experto internacional seal algunos
vacos y debilidades30, stas constituyen un instrumento til para que las entidades territoriales puedan
incorporar las cuestiones poblacionales en sus planes de desarrollo y en los planes de ordenamiento
territorial.

Por ello, las guas metodolgicas desarrolladas en el marco de este proyecto han tenido una

gran demanda y varias agencias del Sistema de Naciones Unidas que realizan trabajos con municipios
(PNUD, UNICEF, UNCRD) las conocen y valoran positivamente, y han solicitado asistencia al Subprograma.
3.2.3. Estrategia 3: Apoyar el desarrollo de experiencias demostrativas y de validacin de los marcos
conceptuales, institucionales, metodolgicos y normativos, para la incorporacin de los aspectos
poblacionales.
En el marco del proyecto con el MAVDT se desarroll una experiencia demostrativa en el Municipio de
Sop en la que se aplic la propuesta conceptual y metodolgica consignada en las guas mencionadas
antes. En efecto, el equipo de la administracin municipal de Sop desarroll con la asesora del proyecto
y utilizando todas las herramientas creadas para tal fin, el anlisis poblacional y territorial pertinente a las
dinmicas poblacionales del municipio con el fin de ajustar el POT. De todo este trabajo se obtuvo como
resultado la incorporacin de la dimensin poblacional en el plan de desarrollo como una poltica de la
planeacin del municipio. Igualmente, se obtuvo el anlisis de las tensiones principales que afectan a la
poblacin y al territorio, as como el anlisis de la dinmica demogrfica del municipio incluida la
movilidad. El producto de esta experiencia fue un informe tcnico de soporte del POT revisado, con las
consideraciones poblacionales necesarias para hacer coherente la visin de desarrollo del municipio y los
programas y proyectos del ordenamiento previstos para lograrlo, todo lo cual se consign en un documento
titulado Avalo Poblacional. Adicionalmente, se elabor un Documento Secuencia y Ancdotas, que
recoge el desarrollo de la experiencia realizada en este municipio. El resultado final fue que el Consejo
Municipal de Sop y la CAR aprobaron el plan de Ordenamiento Territorial con un adecuado manejo de la
dimensin poblacional. Si bien el experto internacional que revis las guas, tambin seal algunas
debilidades presentes en esta experiencia demostrativa 31, sta constituye un aporte muy til que empieza
a ser difundido y que constituir un insumo importante para la expansin del proyecto y la
institucionalizacin de la metodologa desarrollada, aunque la replicacin de la experiencia en grandes
ciudades como Bogot requiere la adecuacin de la metodologa, y es evidente que el tipo de situaciones y
la concertacin de intereses son mucho ms complejas en grandes ciudades.
3.2.4. Estrategia 4: Movilizacin de recursos
En parte debido a que durante el ao 2006 no se cont con la asignacin de recursos por parte del
UNFPA para la continuacin del proyecto, el MAVDT, con la asistencia tcnica del Subprograma, formul y
present el proyecto Incorporacin de la dimensin poblacional en el ordenamiento y la planeacin del
30
31

Hakkert, R. (2006). Misin a Colombia. Proyecto RLA5P201. IPEA/UNFPA, Brasilia.

Hakkert, R. (2006). Op. Cit.

64

desarrollo al Banco Nacional de Proyectos al cual se le asignaron recursos para el ao 2007. Igualmente,
se formul un componente del proyecto para conseguir la asignacin de recursos por parte de UNESCO, sin
resultados hasta el momento. Este esfuerzo constituye un claro indicador de la valoracin del proyecto al
interior del Ministerio, de la voluntad para continuarlo, as como del desarrollo de esta importante
capacidad institucional de la cual depende la sostenibilidad de las acciones.
3.2.5. Estrategia 5: Promover la cooperacin horizontal y el intercambio de experiencias entre regiones y
municipios.
La implementacin de esta estrategia se ha realizado fundamentalmente a travs de la difusin, en
distintos escenarios, de la experiencia demostrativa realizada en Sop, especialmente durante la
celebracin del Da Mundial de la Poblacin de 2004, as como en reuniones con alcaldes de otros
municipios, lo que seguramente afianza el inters y la disposicin para incorporar las cuestiones y los
factores poblacionales en la planeacin del desarrollo. El proyecto ha logrado sensibilizar a diferentes
actores sobre la importancia de la inclusin de lo poblacional en los procesos de planeacin, tanto al
interior del Ministerio, como en la Federacin de Municipios, los Consejos Territoriales de Planeacin y
otras entidades que trabajan en el desarrollo local y territorial.
3.2.6. Estrategia 6: Propiciar la generacin de espacios de dilogo, discusin y concertacin de los
contenidos actuales y propuestos de las polticas pblicas y la consideracin dentro de ellas de los factores
poblacionales.
La implementacin de esta estrategia se ha realizado a travs de espacios de discusin al interior del
MAVDT como talleres y jornadas de reflexin en torno al desarrollo territorial; en encuentros y mesas de
trabajo con otros organismos del Sistema ONU como UNCRD y PNUD y los responsables de la elaboracin
del CCA; en reuniones con la Federacin Nacional de Municipios y el Consejo Nacional de Planeacin; en
la mesa de planificacin regional de Medelln-Antioquia; en foros sobre pobreza y desarrollo; en las mesas
de discusin de las Metas del Milenio; en la Celebracin del Da Mundial de la Poblacin y en el
lanzamiento del informe del Estado de la Poblacin Mundial, entre otros. Estos espacios de dilogo
seguramente han contribuido a difundir la agenda de El Cairo y, a su vez, a colocarla en la agenda de
discusiones nacionales, de tal forma que en el pas exista cada vez ms consciencia de la importancia del
tema poblacional, sobre sus implicaciones sobre el desarrollo sostenible, y sobre la necesidad de tenerlo
en cuenta en la planeacin del desarrollo nacional, regional y local. De hecho, ya se han iniciado dilogos
dentro del MAVDT para promover la formulacin de una poltica de poblacin,

fundamentada en la

consideracin adecuada de los aspectos de poblacin en las polticas econmicas sociales y ambientales,
y especialmente con las polticas de reduccin de la pobreza, lo que constituye un avance importante y un
indicador de los logros obtenidos. Al respecto, es importante sealar que el documento 2019 y el Plan de
Desarrollo sealan la necesidad de formular dicha poltica articulada con la PNSSR. Si bien el
planteamiento de estos documentos es maltusiano, dan cuenta de que el tema est en la agenda del
gobierno.
65

Es del caso sealar que el lanzamiento del Informe Estado de la Poblacin Mundial 2006 se realiz
dentro del contexto de un foro organizado por la Cancillera sobre migracin internacional y gnero, dado el
tema de este documento. En el evento se realizaron tres presentaciones: a) el Informe sobre el Estado de
la Poblacin Mundial 2006, referido a la importante participacin de la mujer y de los jvenes en los
crecientes procesos migratorios mundiales y las consecuencias, tanto positivas como negativas que se
derivan de dicho proceso; b) el Programa Colombia Nos Une, como ejemplo de una poltica pblica del pas
para apoyar a la poblacin de colombianos en el exterior, en informacin y carnetizacin ligada a acceso a
servicios y capacitacin, afiliacin a Seguridad Social, entre otros aspectos, y c) las estimaciones del DANE
sobre migracin internacional en el contexto de los resultados del Censo 2005. No sobra agregar que el
Subprograma ofreci asistencia tcnica a la Cancillera para el diseo de un proyecto de Prevencin y
Atencin de SSR para la poblacin desplazada en la frontera Colombo-Ecuatoriana, y que tambin ha
participado en otros eventos en los que se ha discutido la migracin internacional de colombianos para
apoyar la formulacin de polticas pblicas.
Como conclusin, puede plantearse que el subprograma avanz de manera significativa en el logro
del resultado que se propuso y que el camino a seguir es continuar con la expansin e institucionalizacin
de la metodologa diseada y probada, la cual, segn el informe de Ralph Hakkert, requiere algunos
ajustes, as como de una directiva o normativa ministerial que contribuya a su institucionalizacin.
Igualmente, se vislumbra como escenario futuro y que puede ser muy pertinente, que el pas cuente con
una poltica de poblacin, teniendo en cuenta que la Ley 99 de 1993 le asigna esta funcin al Ministerio
de Proteccin Social y que ya se ha iniciado la discusin sobre el tema.

3.3. Algunas conclusiones

Los resultados presentados permiten considerar que el Programa ha sido eficaz, en la medida en que
los distintos subprogramas han logrado alcanzar en estos aos los resultados que se han propuesto. El
Subprograma de SSR en el componente de SSR presenta avances significativos en el desarrollo de varias
capacidades institucionales necesarias para aumentar el acceso y la calidad de los servicios de SSR y la
demanda de stos por parte de la poblacin, entre las que se destacan la produccin y difusin de normas
y marcos conceptuales relacionados con los derechos y la salud sexual y reproductiva como la formulacin
de la Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, la elaboracin de diagnsticos, el diseo y la
implementacin de estrategias de informacin, educacin y comunicacin, y la construccin de alianzas
intra e intersectoriales. En estos aos se avanz significativamente en el fortalecimiento del sector salud
al interior del cual la SSR ya est posicionada y para la cual se movilizan recursos nacionales, se retom el
tema de la educacin para la sexualidad al interior del sector educativo, se desarroll un y se hizo
particular nfasis en la prevencin del VIH/Sida y del embarazo adolescente y no deseado, focalizando las
acciones particularmente en los jvenes y en poblaciones que se encuentran en condiciones de
desplazamiento y vulnerabilidad por diversos factores, entre stos el conflicto armado colombiano.
66

Tambin se ha trabajado en la promocin de la SSR y la equidad de gnero con las Fuerzas Armadas que,
por su presencia en gran parte del territorio colombiano, constituye un sector poblacional de gran
importancia.
En el componente de Gnero, Derechos Humanos y Violencia del Subprograma de SSR tambin se
encontraron avances significativos en la conceptualizacin, visibilidad y transversalizacin de la
perspectiva de gnero dentro de las entidades del gobierno y en los organismos del Sistema ONU que
operan en Colombia. Se avanz de manera importante en el fortalecimiento institucional para atender y
prevenir la violencia sexual e intrafamiliar con la expansin de un modelo de atencin integral para las
vctimas de este tipo de violencias, as como en el desarrollo de mecanismos de seguimiento y vigilancia al
cumplimiento de los compromisos internacionales relativos al gnero y los derechos humanos, incluyendo
los derechos sexuales y reproductivos, a travs del diseo y pilotaje de un modelo de vigilancia superior a
los derechos, con una perspectiva de gnero y con nfasis en adolescentes y mujeres, que actualmente se
encuentra en proceso de consolidacin al interior de la Procuradura General de la Nacin.
El Subprograma de Poblacin y Desarrollo logr una notable produccin de conocimiento en temas
poblacionales, contribuy a desarrollar la capacidad del Departamento Nacional de Estadstica para la
elaboracin del Censo Nacional de 2005, apoy la elaboracin de la Encuesta de Demografa y Salud de
2005 que logr una muestra nacional representativa y a partir de la cual se realizaron varios estudios en
profundidad en temas poblacionales, y ha avanzado significativamente en el desarrollo de la capacidad
nacional para incorporar los factores inherentes a la poblacin en la planeacin del desarrollo a travs de
un proyecto con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dentro del cual el tema se ha
posicionado y existe voluntad poltica para trabajar en ste, lo cual se evidencia en la movilizacin de
recursos que se llev a cabo.

67

4.

LA SOSTENIBILIDAD Y EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

La sostenibilidad se refiere a la medida en que las acciones y efectos de un programa se mantienen

en el tiempo a partir de la capacidad de los individuos, grupos o instituciones de dar continuidad a sus
acciones con recursos propios y autnomamente, de tal manera que se lleguen a instalar enfoques,
prcticas, servicios o actividades como parte de la vida personal, grupal o institucional. El anlisis de la
sostenibilidad est orientado a identificar los factores que contribuyen a mantener y consolidar las
acciones y los logros, as como aquellos que los pueden afectar y que se pueden considerar amenazas o
factores de riesgo.32 La sostenibilidad depende de la manera como interacten ambos tipos de factores.
De esta forma, ms que ofrecer un juicio sobre la sostenibilidad del Programa, en este captulo me
propongo identificar y analizar estos factores.
La revisin documental efectuada de los informes que dan cuenta del programa y de los distintos
proyectos, llevan a considerar que los factores que favorecen la sostenibilidad son el fortalecimiento
institucional alcanzado, el diseo y la implementacin de estrategias para garantizarla, el grado de
inclusin de los temas de DSSR y poblacin en la agenda pblica, la voluntad del Estado y la Sociedad Civil
para trabajar en ellos, y la movilizacin de recursos que permitan continuar las acciones.
El grado de fortalecimiento institucional alcanzado tiene que ver con la medida en que se
desarrollaron las capacidades de los actores gubernamentales y no gubernamentales para adelantar
autnomamente las acciones que son necesarias para crear adecuadas condiciones de SSR, trabajar en la
equidad de gnero y la potenciacin de la mujer, o incorporar el tema poblacional en la planeacin del
desarrollo. Evidentemente, la sostenibilidad depende de la eficacia. Si se han logrado desarrollar las
capacidades, entonces la asistencia tcnica ya no es necesaria porque las entidades y organizaciones
continuarn trabajando y hacindolo mejor. En otras palabras, la pregunta que es del caso formularse es
en qu medida el Programa, as como cada proyecto considerado en s mismo, ha dejado capacidad
instalada, y en qu medida esa capacidad est suficientemente desarrollada.
Esta pregunta conduce a analizar las capacidades que se buscan desarrollar a travs de los
proyectos y el peso que tienen. Por ejemplo, la capacidad en la que el UNFPA ms ha venido insistiendo es
la produccin de normas, polticas y marcos conceptuales. Sin duda, esta capacidad no slo permite que
se adelanten las acciones, sino que es una garanta para su permanencia. Un ejemplo claro de esto lo
constituye el hecho de que dentro de SGSSS y el POS, estn incluidos los servicios de SSR. La
normatividad permite no slo que se ofrezcan estos servicios, sino que obliga a que se mantengan. La
ausencia de normatividad, por el contrario, es una amenaza para que no continen los procesos. Esto se
observa, por ejemplo, en el proyecto con el MAVDT, pues a pesar de que en la actualidad existe el inters y

Fernndez-Ballesteros, R. (Ed.) (1996) Evaluacin de programas. Una gua prctica en mbitos sociales, educativos
y de salud. Madrid: Editorial Sntesis.
32

68

la voluntad de avanzar en la aplicacin de la metodologa desarrollada para incorporar el anlisis

poblacional en la elaboracin de los planes de desarrollo local y en los planes de ordenamiento territorial,
no existe ninguna normatividad que obligue a ello. De ah que se requiera al menos una directiva
ministerial que permita institucionalizarla.
Es indudable que todas las capacidades que el UNFPA se propone desarrollar son necesarias y que
estn interrelacionadas, pero tambin, que no todas tienen el mismo peso y que son heterogneas en
cuanto a la dificultad que presentan para desarrollarlas. Por ejemplo, ha resultado ms fcil desarrollar la
capacidad para elaborar diagnsticos, disear planes de accin y desarrollar estrategias de IEC, que la
capacidad para disear e implementar sistemas de informacin y vigilancia y sistemas de seguimiento y
evaluacin, as como para movilizar recursos. Si la sostenibilidad depende en buena medida del grado en
que se hayan desarrollado las capacidades institucionales, entonces es pertinente preguntarse en qu
medida las acciones son suficientes y el tiempo que exige el desarrollo de stas.
La evaluacin externa del Magdalena Medio mostr, por ejemplo, que si bien se encontraban avances
en el logro de los resultados esperados por el proyecto, las capacidades de las redes sociales y de las
redes institucionales an no estaban suficientemente desarrolladas, especialmente en algunos municipios.
En aquellos en los que se ha logrado un mayor nivel de articulacin se encontr que el porcentaje de los
recursos del PAB asignados a la SSR es significativamente ms alto. En estos municipios, a juicio de la
evaluadora, la continuidad de las acciones es ms probable porque, evidentemente, se cuenta con la
voluntad poltica de las autoridades locales. Sin embargo, los datos indican que en algunos municipios las
redes institucionales y sociales an no han logrado consolidar la capacidad para implementar los procesos
del proyecto en forma autnoma. 33
Lo que sugieren los resultados de esta evaluacin es que el desarrollo de las capacidades requiere
tiempo, por lo que la duracin de los proyectos es un factor a considerar. De ah que haya sido tan atinado
continuar apoyando este proyecto para garantizar su sostenibilidad. De hecho, la evaluacin externa
consider conveniente continuar con el acompaamiento de los procesos en el marco del PDPMM, en la
medida en que los resultados encontrados permitan considerar que el proyecto tiene altas probabilidades
de sostenibilidad a largo plazo, si la CDPMM logra consolidar el fortalecimiento de las redes sociales e
implementar mecanismos para garantizar que las autoridades locales y las instituciones de los diferentes
sectores se comprometan en la asignacin de recursos humanos, fsicos y financieros para las acciones de
SSR, lo que se viene produciendo ya en algunos municipios.
En la evaluacin externa del proyecto de atencin a la poblacin desplazada tambin se encuentran
consideraciones que llevan a considerar la duracin de los proyectos como un factor importante y que
puede tener efectos en la sostenibilidad, pues influye en el grado de consolidacin de los procesos. A juicio
de la evaluadora, el periodo de implementacin del proyecto fue demasiado corto para consolidar
realmente la experiencia. Los resultados que se lograron son bastante positivos, pero no existen indicios
de que se vayan a sostener en el tiempo los procesos que se comenzaron Las ONGs locales asociadas al
proyecto fueron contratadas por un periodo muy corto de tiempo. Estos contratos de corto tiempo, aunque
33

Vargas. E. (2006). Ob. Cit. P. 160-161.

69

fueron renovados por ms, no permitieron desarrollar apropiadas estrategias de salida que pudieran
garantizar una continuacin del proyecto despus de que el apoyo del UNFPA terminara.34
Ahora bien, una de las capacidades que mayores inquietudes suscita es la de construir alianzas.
Aunque evidentemente hay que diferenciar la capacidad de trabajar en red y de manera coordinada, de la
permanencia misma de las alianzas que se construyen en los proyectos, en la documentacin revisada
existen algunas evidencias sobre este aspecto que llevan a suponer que la mayor parte de las alianzas
(comits municipales, redes intersectoriales, etc) que se construyeron en los proyectos que ya finalizaron,
no existen en la actualidad (proyecto de SSR con el Ministerio de Proteccin Social, proyecto de atencin a
la poblacin desplazada, etc).

Es decir, generalmente este tipo de espacios de trabajo conjunto se

mantienen durante el desarrollo de los proyectos, incluso con dificultad, como lo indica la evaluacin
externa del proyecto de SSR con la Secretara de Salud de Bogot, que report la existencia de conflictos y
dificultades entre las ONGs que trabajaron en red para el proyecto.35 El problema radica en que en los
proyectos de SSR, de atencin a las vctimas de la violencia sexual y de educacin sexual se requiere una
accin intersectorial que es necesario mantener. La experiencia muestra que lograr y mantener la
coordinacin intersectorial es extremadamente difcil. Por ejemplo, la evaluacin del proyecto de atencin
a las violencias de gnero seal que una de las debilidades que se registraba en las Casas de Justicia era
la implementacin de las rutas municipales de atencin que involucran todos los sectores, as como la
sostenibilidad del componente comunitario a travs del cual se promueve que redes comunitarias realicen
proyectos de prevencin de la violencia de gnero e intrafamiliar, como se seal en el apartado 3.1.2.2.
Una apreciacin equivalente se encontr en la evaluacin del proyecto de atencin a la poblacin
desplazada, segn la cual era bastante incierto el futuro de las organizaciones de jvenes y de las alianzas
de stas con las organizaciones y redes de ONGs que se haban generado durante el proyecto. Algo similar
se seal con respecto al proceso organizativo que se gener en las comunidades de desplazados para
adelantar actividades generadoras de ingresos. A juicio de la evaluadora, la duracin del proyecto fue
demasiado corta para que estas organizaciones realmente se consolidaran. 36 Por su parte, la evaluacin
externa del proyecto de Magdalena Medio consider que las mujeres y jvenes que integran las redes
sociales han logrado desarrollar un alto sentido de apropiacin del proyecto, en la medida que sienten
que les pertenece y que en su construccin ellos y ellas han jugado un papel relevante. Sin embargo, un
dato que indica la necesidad de continuar apoyando el fortalecimiento de las redes sociales es el que
seala que en algunos municipios los equipos municipales de SSR se desarticulan y dejan de operar en las
pocas de negociacin de convenios entre la CDPMM y el UNFPA. Se mantendrn dichas redes en el
momento de que no exista un asesor que las acompae? Se mantendrn los comits municipales cuando

Bosmans, M. Informe de evaluacin externa del proyecto Atencin a las condiciones de gnero y SSR para la
poblacin desplazada por la violencia, con nfasis en adolescentes. Diciembre de 2005. p. 43-44.
34

35

Londoo, A. (2007) Evaluacin del proyecto Movilizacin Social para el sexo seguro en Bogot. Bogot: UNFPA.

36

Bosmans, M. Informe de evaluacin externa del proyecto Atencin a las condiciones de gnero y SSR para la
poblacin desplazada por la violencia, con nfasis en adolescentes. Diciembre de 2005.

70

finalice el proyecto? Sern operativas las redes de jvenes cuando el proyecto no cuente con fondos para
financiar sus proyectos? Sin duda, la sostenibilidad de las alianzas y redes que se construyen en los
proyectos es uno de los grandes desafos de todos los esfuerzos orientados al desarrollo, la cual depende
de factores de distinto orden, como culturales y financieros, incluyendo el desarrollo mismo de la
capacidad de trabajar conjuntamente y de manera coordinada y de la capacidad de movilizar recursos.
Las observaciones precedentes conducen a destacar la relevancia que tiene disear estrategias de
salida y mecanismos que permitan garantizar la sostenibilidad y continuar con los procesos antes de que
finalicen los proyectos. Adems de identificar la duracin del proyecto como un factor que en este caso
incidi negativamente, tambin se hace evidente la importancia que tiene la estrategia de salida y el
diseo e implementacin de mecanismos que contribuyan a la sostenibilidad de las acciones.
Dentro de los proyectos implementados durante el presente ciclo, dos se destacan por este aspecto:
el proyecto de atencin a las vctimas de la violencia sexual en las Casas de Justicia que dise un plan de
sostenibilidad y una estrategia de seguimiento por una instancia superior al interior del Ministerio del
Interior y de Justicia, y el proyecto con el MAVDT que firm convenios con las gobernaciones para la
definicin y puesta en marcha de planes de accin que conduzcan a asumir autnomamente el tema
poblacional, los cuales incluyen capacitacin, aplicacin de las metodologas y la revisin de instrumentos
(PD y POT) y se encuentran en ejecucin. Estas estrategias, sin duda, constituyen un factor que contribuye
a la sostenibilidad de los esfuerzos realizados y por ello a mi juicio es uno de los factores a considerar.
Evidentemente, sin el inters y la voluntad poltica de las gobernaciones no se hubieran firmado los
convenios. Sin el inters y la voluntad poltica de las instancias directivas del Ministerio del interior y de
Justicia, no se hubiera diseado e implementado la estrategia de monitoreo a las Casas de Justicia. Por
ello la voluntad poltica existente es el tercer aspecto a considerar. Su ausencia es sin duda una amenaza,
como se constat en el proyecto de prevencin y promocin en SSR con el Ministerio de Proteccin Social.
En efecto, la evaluacin externa del proyecto mostr que a travs de las estrategias de capacitacin
implementadas con el personal de salud, se haban producido cambios en los conocimientos y actitudes
de los funcionarios de las EPS de las regiones en las que se trabaj. Tanto los mdicos, directivos y
personal de apoyo que asistieron a los cursos coincidieron en que estas actividades lograron
sensibilizarlos, orientarlos y comprometerlos con los temas de SSR. Sin embargo, destacan que los
servicios y la atencin dependen ms de quienes toman las decisiones dentro de sus instituciones, que de
su compromiso individual. Opinan que faltan condiciones para poder aplicar sus conocimientos. As, al
parecer, el proceso de capacitacin logr tocar a las personas, pero no a las instituciones, lo que lleva a
pensar que las estrategias de movilizacin poltica no fueron lo suficientemente eficaces y que era
necesario aumentar esfuerzos para llegar hasta los niveles ms altos de las organizaciones de salud 37. En
este caso, la falta de voluntad poltica de los directivos de las entidades prestadoras de servicios afect la
eficacia del proyecto, pero tambin impidi que los efectos del proyecto se sostuvieran en el tiempo.

37

Centro Nacional de Consultora (2005). Informe ejecutivo de la evaluacin del proyecto Apoyo a la Promocin y
Prevencin en Salud Sexual y reproductiva del Ministerio de Proteccin Social. Bogot: Documento no publicado.

71

Algo semejante puede afirmarse con respecto al proyecto de atencin a la poblacin desplazada en el
que se constat que la continuacin de la prestacin de servicios a los jvenes de los asentamientos por
parte de las ESE era incierta. En este caso se hace evidente de qu manera la normatividad y las polticas
existentes y que obligan al Estado a atender a esta poblacin no son suficientes. Aunque existen
pronunciamientos y exigencias de la Corte Constitucional, la realidad es que el Estado no ha cumplido con
sus obligaciones ni ha sido eficaz para atender las necesidades de esta poblacin. Faltan capacidades
tcnicas y recursos para hacerlo? Falta voluntad poltica?El tema no est posicionado en la agenda
pblica? La sociedad civil es indiferente? Los desplazados no estn suficientemente organizados para
exigir sus derechos? Lo cierto es que el gran esfuerzo que se hizo en el proyecto de atencin a esta
poblacin para garantizar que los jvenes tuvieran acceso a los servicios de SSR y que las entidades
responsables de ellos se los ofrecieran efectivamente, al parecer no tuvo efectos que se hayan mantenido
en el tiempo.
No es aventurado pensar que el compromiso y la voluntad poltica existentes en las instituciones
dependan del posicionamiento que hayan alcanzado los temas en la agenda pblica y del grado de
consciencia y de discusin pblica que existan en torno a su importancia, tanto en el Estado como en la
Sociedad Civil. Cuando no exista compromiso estatal, la sociedad civil puede movilizarse, exigir sus
derechos y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones por parte de la institucionalidad. De ah que sea tan
importante la perspectiva de derechos que sostiene el UNFPA, as como las estrategias de movilizacin
social y poltica que se implementan en los proyectos y que buscan lograr tanto el compromiso del Estado
como de la Sociedad Civil.
Ejemplos contrarios a los presentados en relacin con este punto se encuentran en algunos
proyectos, en los cuales el inters, el compromiso y la voluntad poltica de las instituciones han permitido
la continuacin de las acciones, especialmente a travs de la movilizacin de recursos. En primer lugar
puede mencionarse la experiencia con el primer proyecto que se realiz con el Ministerio de Proteccin
Social. Como ya se mencion, este proyecto se financi con recursos gestionados por el Ministerio ante el
Consejo de Seguridad Social en Salud, y posteriormente, gracias a los resultados de la campaa de medios
masivos, obtuvo recursos adicionales de 10 mil millones de pesos para ser invertidos en SSR y en la
implementacin de la PNSSR. Es evidente que el tema est posicionado en la agenda del Ministerio y que
existe voluntad poltica para trabajar en ste.
En segundo instancia puede mencionarse la experiencia que se tuvo con el MAVDT a la que ya se
hizo referencia. Ante la ausencia de recursos para continuar el proyecto durante el ao 2006, el Ministerio
formul un proyecto y consigui financiarlo a travs del Fondo Nacional de Proyectos. Como tercer caso se
encuentra el proyecto de SSR en el Magdalena Medio, el cual obtuvo recursos de la Cooperacin Sueca
para extender sus acciones a la regin de los Montes de Mara. Y un ltimo ejemplo lo constituye el
proyecto de Movilizacin social para el sexo seguro en Bogot que a juicio de la evaluadora externa, rene
las condiciones polticas y organizativas que le garantizan su continuidad en el tiempo, en particular, la
existencia de voluntad poltica en la Secretara Distrital de Salud que se expresa en la decisin ya tomada
de realizar una segunda fase del proyecto con el apoyo del UNFPA, el cual incorpora nuevos componentes
72

de la salud sexual y reproductiva y se ejecutar con recursos del Plan de Atencin Bsica provenientes de
las transferencias nacionales para salud.38 Todos estos casos son claros ejemplos del inters y
compromiso de las entidades con los temas de los proyectos, y en todos se consigui la sostenibilidad a
travs de la movilizacin de recursos.
Ahora bien, una de las mayores amenazas a la sostenibilidad de las acciones y de los efectos de los
proyectos, la cual se menciona con frecuencia en los informes de revisin anual del Programa y en algunos
proyectos, es la falta de continuidad del personal de las instituciones que recibe capacitacin. Por su
rotacin o por su desvinculacin voluntaria o involuntaria, esta ltima ms frecuente y generalmente
motivada por los cambios de gobierno y las prcticas clientelistas que existen en el pas en todos los
niveles de la administracin pblica, el desarrollo de capacidades efectuado a travs de las estrategias de
IEC se pierde. Se impone, entonces, pensar en estrategias que permitan contrarrestar esta amenaza, como
compromisos personales e institucionales de continuidad como exigencia para recibir la capacitacin, y
como mecanismos institucionalizados de transferencia de conocimientos hacia los nuevos funcionarios
que se vinculan por parte de quienes permanecen, con estmulos para quienes lo realicen.
A manera de conclusin puede sealarse que la presencia o ausencia de un suficiente grado de
fortalecimiento institucional al finalizar los proyectos y que se puede ver influida por la duracin que stos
tengan, el diseo y puesta en marcha de estrategias de salida y de sostenibilidad, la voluntad poltica
desarrollada y el grado de posicionamiento de los temas en la agenda pblica, junto con la permanencia
del personal que se capacita en los proyectos, son los aspectos que conviene considerar para lograr la
sostenibilidad de las acciones y de los proyectos del Programa.

38

Londoo, A. (2007) Ob. Cit.

73

5. LA GESTIN
A partir de la revisin documental realizada es posible formular algunas apreciaciones sobre la
gestin del UNFPA, analizando su estructura organizativa y la asistencia tcnica que realiza, dentro de la
cual se encuentran las labores de planeacin, monitoreo y evaluacin de los proyectos.
Lo primero que se constata es que la oficina del UNFPA en el pas es pequea en cuanto al nmero
de funcionarios de planta que laboran en ella, el cual fue de 10 a lo largo de la mayor parte de
implementacin del Programa. El Representante que se encuentra al frente de la oficina, cumple
importantes funciones directivas: es quien, conociendo las directrices de la Junta Directiva del UNFPA a
nivel mundial y estando en comunicacin con las oficinas de otros pases, a partir del anlisis permanente
del contexto nacional, desarrolla una visin estratgica y toma las decisiones programticas, financieras y
administrativas del Programa. Adems, es el responsable de las alianzas con el alto gobierno y el
ordenador del gasto.
Ahora bien, en el anexo 11 se observa que, adems del Representante, cinco personas son las
responsables de la asistencia tcnica y cuatro realizan labores de soporte administrativo. Tambin se
observa que las funciones y responsabilidades de todo el equipo estn claramente distribuidas y
delimitadas, as como los temas que son de su responsabilidad. Adicionalmente, en el anexo 12 aparecen
las responsabilidades de cada uno en las instancias de coordinacin del Sistema de Naciones Unidas en el
pas y en el anexo 13 se puede apreciar la distribucin de las responsabilidades de los cinco funcionarios
responsables de la asistencia tcnica, segn los resultados buscados por el programa y segn las
principales entidades con las que se trabaja para alcanzarlos.
Al respecto se pueden formular algunas apreciaciones. En primer lugar, que la oficina en el pas es
clara en su organizacin y que sta se ha concebido en funcin de los resultados que persigue el
Programa, tal como lo propone el MYFF y el UNFPA a nivel mundial. En otras palabras, la organizacin y la
gestin estn claramente orientadas a resultados. En segundo lugar, si se tiene en cuenta el tamao de la
oficina, el gran nmero de responsabilidades que cumplen los distintos miembros del equipo, el notable
nmero de alianzas que se establecieron a lo largo de la implementacin del Programa, as como el
nmero de proyectos que se pusieron en marcha y los resultados que se han obtenido con ellos, se puede
considerar que la oficina es eficiente.
No obstante, tambin se aprecia un cierto desequilibrio en cuanto a la distribucin de
responsabilidades, pues se observa una recarga en la persona que coordina el Subprograma de SSR
quien, adems de tener a su cargo la coordinacin, tambin tiene bajo su responsabilidad un gran nmero
de proyectos. Aunque en el rea de Gnero, Violencia y Derechos Humanos solamente se pusieron en
marcha dos proyectos, su importancia es evidente y se observa que es muy fuerte la labor que desarrolla al
interior del Sistema ONU y en varias instancias y escenarios del gobierno. Una apreciacin similar merece
el Subprograma de P & D que implement tres proyectos de gran relevancia, desarroll un nmero

74

importante de actividades que no se inscriben en estos ltimos y tuvo a su cargo el desarrollo del sistema
de seguimiento y evaluacin del programa (SIPRO).
En lo que se refiere a la asistencia tcnica, la existencia de los proyectos de apoyo a los
subprogramas que definen claramente su propsito, sus objetivos y los resultados que buscan durante la
implementacin del Programa constituyen un instrumento de gestin muy conveniente. Adems, una
fortaleza que se percibe es la interaccin entre los subprogramas y los apoyos que se brindan de acuerdo
con las competencias, conocimientos y experticias de quienes estn a su cargo. A simple vista se detecta
una coordinacin inter-subprogramas en funcin de los resultados que crea sinergias y potencia el
resultado de las distintas acciones y de los proyectos. Vale la pena mostrar una evidencia que da cuenta
de este aspecto, tomada del informe final de la primera fase del proyecto de Fortalecimiento a la salud y
los DSR para los programas de desarrollo y paz de los Montes de Mara y los espacios humanitarios del
Magdalena Medio, elaborado por la contraparte. Textualmente se dice:
El UNFPA, con sus asesores en diversas reas, acompaaron el proceso dando asistencia tcnica a
cada uno de los equipos a travs de todo el proceso. Fernando Gonzlez y John Restrepo
acompaaron permanentemente todas las etapas de desarrollo de esta primera fase. Maryluz Mejia
garantiz la coherencia del diagnstico y el marco lgico del proyecto en el componente de SSR.
Esmeralda Ruiz trabaj la transversalizacin de gnero y derechos y violencia de gnero. Ciro
Martnez revis el manejo de la informacin socio-demogrfica. Nstor Rojas, el montaje de los
sistemas de informacin. ngela Garcs, los aspectos financieros y administrativos. Lucy
Wartenberg realiz las labores de advocacy y seguimiento del proyecto (p. 15)
En la revisin de los informes de progreso y finales de los proyectos elaborados por las contrapartes
se detect que la asistencia tcnica que ofrecen los asesores es altamente valorada y la consideran un
factor que facilita los procesos. Iguales apreciaciones se leen en las actas de las reuniones anuales de
evaluacin del Programa a las que asisten representantes de las entidades con las que se trabaja. Se
considera del caso citar aqu textualmente las apreciaciones formuladas por algunas contrapartes en los
informes de los proyectos, las cuales le dan sustento emprico a esta apreciacin y permiten valorar la
calidad de la asistencia que brindan los funcionarios de la oficina del UNFPA en el pas.
En el informe del proyecto con el MAVDT correspondiente al ao 2006 se expresa lo siguiente:
El respaldo tcnico del UNFPA es adecuado. El UNFPA acta como co-ejecutor y no slo como
asesor del proyecto. Esto significa que el asesor de poblacin y desarrollo asignado al proyecto
conoce perfectamente el proceso y establece rpidamente lineamientos para la accin(p. 7)..
En el informe de la Procuradura del ao 2006 aparece lo siguiente:

75

En relacin al apoyo tcnico que hemos recibido por parte del UNFPA, ha sido de total nimo,
de colaboracin mutua, en el intercambio de conocimiento, habilidades y experiencias, lo cual
ha contribuido al ptimo desarrollo del proyecto. Vale la pena destacar que el apoyo tcnico no
slo ha sido para el desarrollo de este proyecto, sino que hemos contado con el UNFPA en otros
proyectos que se adelantan desde la Procuradura Delegada para la Defensa del Menor y la
Familia (p. 9).
En la evaluacin externa del proyecto con la Secretara Distrital de Salud se afirma que:
El aporte del UNFPA no se limita a la gestin de

los recursos econmicos sino a la

potenciacin de los recursos tcnicos, a la formacin de profesionales en los temas especficos

de su misin, y a la transferencia de conocimientos. Su peso programtico y poltico le imprime
legitimidad al tema de SSR y DSR y a las estrategias adoptadas y fortalece la autoridad de la
SDS como ente rector en la materia. Se destaca la actitud dialgica en el acompaamiento del
UNFPA que posibilita enriquecer profesionalmente al grupo de SSR de la SDS y ganar nuevos
aliados internos como funcionarios de otros programas y proyectos, fortaleciendo las acciones
nter programticas y ganar socios en el entorno legitimante, como autoridades locales y
sectores legislativos. Por estas razones la SDS considera que los convenios de cooperacin son
importantes para el posicionamiento programtico y poltico del tema de SSR y DSR a nivel
interno en la SDS y en las instituciones de gobierno distrital, para darle sostenibilidad de los
proyectos en el largo plazo. Las ONGs destacaron la horizontalidad y la integralidad en la
interlocucin tcnica con el UNFPA que potenci el dilogo de saberes y el intercambio de
experiencias (p. 63).

En el informe anual de 2006 de la segunda fase del proyecto desarrollado en los espacios
humanitarios del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio se encuentra la siguiente
apreciacin:
El UNFPA asesor toda la fase de formulacin de la segunda fase del proyecto de SSR en
Espacios Humanitarios. Estas asesoras realizadas presencialmente (reunin en la oficina
UNFPA Bogot ) y a travs de correcciones constantes permitieron la elaboracin de un
documento proyecto slido y estructurado.

El UNFPA ha contribuido con los elementos

necesarios para la elaboracin de informes financieros, y a la planeacin ajustada a los

recursos de las actividades. En general, todas estas asesoras han contribuido a la cualificacin
del equipo tcnico del proyecto y a la toma decisiones adecuadas en el desarrollo de
actividades encaminadas a la promocin de la Salud y los Derechos Sexuales y Reproductivos
de estas comunidades Durante el tiempo de ejecucin del proyecto se realiz la celebracin

76

del Da Mundial de la Poblacin celebrado en Barrancabermeja. Esta celebracin realizada por

primera vez en el Magdalena Medio ha contribuido al posicionamiento de la temtica y al
compromiso de las instituciones locales en la promocin de la salud y del ejercicio de los
derechos sexuales y reproductivos de la regin (p. 37).
En la cita precedente se percibe el papel que juega en la asistencia tcnica la asesora para la
formulacin de los proyectos, as como las labores de monitoreo y evaluacin. La revisin que se hizo de
los proyectos permite plantear que a lo largo de estos aos el diseo de los proyectos se modific,
adoptndose la Metodologa del Marco Lgico que est orientada a resultados y exige la definicin de
indicadores precisos y de sus medios de verificacin, junto con el levantamiento de la lnea de base. En
trminos generales pude afirmarse que en estos aos se produjo una cualificacin en el diseo de los
proyectos y que es evidente que en los procesos de formulacin de los proyectos, que habitualmente
toman un cierto tiempo hasta su aprobacin y firma, se contribuye al desarrollo de capacidades
institucionales. Es del caso resaltar aqu la calidad del diseo del proyecto INTEGRA recientemente
formulado, que incluye un mecanismo e instrumentos de evaluacin muy atinados.
No obstante, se pueden formular dos apreciaciones con respecto a este punto. En la seccin de
antecedentes y justificacin de los proyectos, junto con la presentacin del marco normativo y poltico,
habitualmente se presentan evidencias de distinta naturaleza que dan cuenta del problema sobre el que
se quiere intervenir. Sin embargo, la presentacin del problema tiende a ser ms descriptiva que
explicativa, en el sentido de que no hay un suficiente anlisis de las distintas causas del problema y de la
manera como se interrelacionan las distintas variables que lo producen. Un anlisis ms explicativo, como
el que propone la metodologa del Marco Lgico, permite identificar a qu variables le apunta el proyecto y
a cules no, y en esa medida determinar qu alcances puede tener el proyecto para solucionar el
problema. Igualmente, la elaboracin de cadenas de resultados en cada proyecto, en funcin de las
variables que se quieren afectar, est ausente en los proyectos. Estas cadenas son muy tiles para
comprender la lgica de la intervencin y fortalecer la eficacia.
La segunda apreciacin tiene que ver con los indicadores de algunos proyectos en los cuales se
perciben algunas debilidades, bien sea porque no estn claramente formulados, o porque su verificacin
resulta muy dispendiosa, o porque pueden no ser los ms pertinentes. Sin duda, la formulacin de
indicadores es una labor extremadamente difcil y para la cual las contrapartes no tienen mucha
experiencia. Aunque se percibe un avance importante en este frente, tambin se detecta que se requieren
mayores esfuerzos de los que se hicieron en estos aos para desarrollar esta capacidad y cualificar el
diseo y la evaluacin de los proyectos.
En efecto, a la labor de monitoreo y evaluacin el UNFPA le concede gran atencin y su cualificacin
ha estado dentro de los propsitos que se plante en estos aos. Por una parte, las contrapartes
presentan informes anuales y finales de los proyectos y existen mecanismos de monitoreo permanentes
para los cuales se han diseado instrumentos. Por otra, es una prctica habitual contratar evaluaciones o
trabajos de sistematizacin cuando finalizan los proyectos. Durante el presente ciclo se realizaron
77

evaluaciones externas de cinco proyectos: del proyecto de SSR con el Ministerio de Proteccin Social, del
proyecto de SSR del Magdalena Medio, del proyecto de atencin a la poblacin desplazada, del proyecto
de atencin a las vctimas de la violencia sexual y del proyecto de SSR con la Secretara Distrital de Salud.
Dentro de las evaluaciones se destaca la del proyecto con el Ministerio de Proteccin Social, porque
se orient a determinar su eficacia levantando inicialmente la lnea de base y contrastando los resultados
finales con sta, y porque seleccion una muestra poblacional representativa y relativamente grande (ms
de 5.000 personas) y utiliz una encuesta cuantitativa junto con estrategias cualitativas (entrevistas y
grupos focales).

Tambin se destaca por su calidad la que se efectu del proyecto de SSR en el

Magdalena Medio, la cual se propuso evaluar la pertinencia, la eficacia, la efectividad y la sostenibilidad

del proyecto, utiliz estrategias cuantitativas y cualitativas y seleccion con criterios adecuados una
muestra representativa de municipios y, dentro de ella, una muestra adecuada de los diversos actores
involucrados.
Por su parte, la evaluacin del proyecto de atencin a la poblacin desplazada, del cual tambin se
hizo una sistematizacin muy completa y una publicacin muy esttica y bien escrita que permite difundir
la experiencia, logr identificar aspectos significativos del desarrollo del proyecto y de sus resultados, pero
a mi juicio se realiz en muy corto tiempo, utiliz solamente estrategias cualitativas y no pudo obtener
informacin de una muestra representativa de los beneficiarios y de los diversos actores de los distintos
asentamientos en los que se desarroll el proyecto. Sobre la evaluacin del proyecto de la Secretara
Distrital puede decirse que logr identificar y valorar distintos aspectos del proyecto idoneidad,
pertinencia, valoracin de estrategias, sostenibilidad, pero no evalu su eficacia y utiliz solamente
estrategias cualitativas. Cuando se analiza la eficacia del proyecto, se presenta la cobertura poblacional
que tuvo el proyecto, pero no se da cuenta de sus resultados ni se analiza en qu medida las estrategias
de IEC que se utilizaron para promover el uso del preservativo y la modificacin de factores de riesgo entre
las distintas poblaciones vulnerables realmente fueron eficaces para lograrlo, teniendo en cuenta que se
trat de un proyecto orientado a la prevencin del VIH/Sida. Por ltimo, la sistematizacin y evaluacin del
proyecto de atencin a las vctimas de la violencia sexual fue muy completa, identific los logros y las
debilidades de todas las Casas de Justicia con las que se trabaj y formul recomendaciones muy
pertinentes y precisas para los distintos componentes del proyecto.
A pesar de las debilidades que puedan tener algunas de las evaluaciones, cuyos resultados se
socializan con las contrapartes y los actores interesados, su realizacin es sin duda una buena prctica y
un claro indicador del inters del UNFPA por reflexionar sobre su labor y aprender de sus experiencias. Otra
buena prctica la constituye la elaboracin de los informes anuales de revisin del programa, as como las
reuniones anuales de evaluacin que se efectan con las contrapartes. Si bien en el ao 2003 no se
elabor el informe de revisin del programa, la presentacin de lo que se realiz en ese ao se incluy en
el informe del ao 2004.
Otra evidencia que da cuenta del inters del UNFPA por mejorar y extraer lecciones de su labor es el
esfuerzo que en estos aos hizo por disear y poner en marcha el SIPRO, as como por desarrollar las
capacidades de las contrapartes para la evaluacin a travs de un evento de capacitacin que se realiz
78

en el 2005 con un experto internacional. Durante el 2006 se continu apoyando el montaje y

operacionalizacin del SIPRO y, para avanzar en la depuracin de esta herramienta, se escogieron los
proyectos de la Secretara Distrital de Salud y del Ministerio de Educacin, a manera de experiencia piloto.
Sin duda, el mejoramiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin ha sido una prioridad durante los dos
ltimos aos y que en el momento actual se planea continuar.

79

6. CONCLUSIONES

El objetivo de la presente evaluacin fue formular una apreciacin sobre la pertinencia, la eficacia, la
sostenibilidad y la gestin del Programa de Cooperacin para Colombia que el UNFPA viene ejecutando
entre los aos 2003 y 2007, con el fin de apoyar el aprendizaje institucional y ofrecer informacin til para
la planeacin del prximo ciclo de cooperacin. Para hacerlo se revisaron un gran nmero de documentos
institucionales y se sostuvieron algunas entrevistas con los representantes y asesores de la oficina del
UNFPA en el pas, por lo que los resultados que se presentaron en los captulos precedentes provienen
principalmente de la informacin existente en los informes anuales de revisin del Programa
correspondientes a los aos 2004, 2005 y 2006, en los informes finales y de avance de los proyectos, en
los documentos que dan cuenta del diseo de los nuevos proyectos que iniciaron en el presente ao, en
las evaluaciones que se realizaron a los proyectos que ya finalizaron y en algunas publicaciones que se
hicieron a lo largo de estos aos.
En esta seccin se presenta una valoracin global y sumativa del Programa teniendo como categoras
de anlisis los aspectos considerados para la evaluacin, la cual se realiza con base en los resultados
presentados.
A la luz de estos puede afirmarse en primer trmino que el Programa ha sido pertinente. Por una
parte, su diseo y su implementacin han sido coherentes con las orientaciones del UNFPA a nivel
mundial, con el MYFF que fue difundido en el ao 2004, con las metas trazadas por la CIPD y con los ODM
propuestos en la Declaracin del Milenio y que fue firmada por el gobierno colombiano. Aunque entre el
diseo del Programa Pas y el MYFF del UNFPA existen diferencias en la manera como estn redactados los
objetivos, los indicadores y los resultados esperados, es evidente que presentan la misma teleologa. Por
otra parte, dado que el MYFF se formul para los aos 2004 a 2007 y que el Programa Pas se dise en
el 2002, en el ao 2004 se hicieron algunos ajustes al diseo del Programa y se adopt claramente la
planeacin orientada a resultados que fue introducida por el MYFF.
Aunque el diseo del Programa Pas efectuado en el 2002 present algunas debilidades,
particularmente en las estrategias que se propusieron y en la definicin de indicadores sobre los cuales no
se levant la lnea de base, en el 2004 tambin se revisaron las estrategias y se elabor una cadena de
resultados que muestra de qu manera el logro de los resultados del Programa contribuye al logro de los
ODM. Puede considerarse que la revisin y los ajustes realizados constituyen una buena prctica. La
principal leccin que se deriva de lo que tiene que ver con el diseo de indicadores, es que el Programa no
puede plantear indicadores sobre variables de impacto que no puede medir directamente y cuyo
levantamiento corresponde al gobierno, teniendo en cuenta, adems, que no es al UNFPA al que le
corresponde impactarlas, sino contribuir al desarrollo de la capacidad nacional para hacerlo. Aunque

80

encontrar o no diferencias significativas en estos indicadores de impacto a travs del tiempo podra hablar
de la eficacia del UNFPA, ni los logros ni los fracasos podran atribuirse totalmente a la labor del UNFPA,
pues estos dependen de un sinnmero de factores interrelacionados dentro de los cuales la accin del
UNFPA representa precisamente uno de ellos.
Ahora bien, la pertinencia del Programa tambin se observa en su coherencia con las necesidades
del pas. Esta coherencia se desprende de una buena prctica desplegada por el UNFPA a lo largo de estos
aos y que tiene que ver con el anlisis del contexto nacional, el cual realiz no slo antes del diseo del
Programa y para efectos de la planeacin inicial, sino que lo efecta de manera permanente, lo que le
permite estar a tono con la dinmica nacional. Por ello tambin puede considerarse una buena prctica la
flexibilidad programtica que presenta y la agilidad que demuestra para responder a los cambios
institucionales, a las reformas legislativas y las vicisitudes de la cambiante y compleja realidad de un pas
como Colombia, hacindolo sin perder el norte y actuando siempre en coherencia con su mandato y sus
competencias.
Para responder a las necesidades del pas las alianzas que el UNFPA ha establecido con entidades
del gobierno, de la sociedad civil y del Sistema ONU tambin han sido pertinentes y notables en nmero.
Su concentracin en el gobierno y en el nivel central es necesaria para la formulacin de polticas y la
construccin de un entorno normativo propicio. Adems, resulta muy pertinente que el UNFPA trabaje no
slo con el sector salud, sino con otros sectores que tienen responsabilidades en los temas de la SSR, la
equidad de gnero y la planeacin del desarrollo: proteccin, justicia, educacin, ambiente y planeacin.
Merecen ser destacadas las nuevas alianzas con la Fuerza Pblica y con el ICBF que son muy pertinentes
por las caractersticas y la cobertura de la poblacin a la que permiten llegar, as como el nuevo impulso
que durante estos aos se le dio al trabajo con el sector educativo. Una buena prctica que tambin debe
ser resaltada es la estabilidad y la continuidad en el tiempo de estas alianzas, teniendo en cuenta que el
fortalecimiento institucional, el desarrollo de capacidades y la consolidacin de los procesos requiere
tiempo y de acciones persistentes y sistemticas, de lo cual depende en parte la sostenibilidad de los
esfuerzos que se realizan.
No obstante, se detecta una cierta debilidad en las alianzas que el UNFPA viene estableciendo con la
sociedad civil, las cuales son menores en nmero y ms puntuales y espordicas. Sin embargo, su trabajo
a lo largo de varios aos con la CDPMM es altamente significativo, particularmente porque sta representa
un sector de la Iglesia Catlica y porque le ha permitido llegar a un nmero muy importante de municipios
afectados por el conflicto armado y con evidentes necesidades de fortalecimiento institucional. La
continuidad de la alianza le ha permitido no slo avanzar en la consolidacin de los procesos de
fortalecimiento que se vienen adelantando para garantizar la sostenibilidad, sino tambin cualificar el
modelo de intervencin que se viene desarrollando y expandirlo a otras regiones en alianza con otros
organismos de cooperacin internacional.
Las alianzas con organismos del Sistema ONU en el desarrollo y diseo de algunos proyectos tambin
han sido muy pertinentes, as como la participacin permanente en mesas de trabajo conjunto, lo que
81

posibilita la creacin de sinergias y que el Sistema en Colombia sea efectivamente un sistema y no un

conjunto de organismos aislados y que no coordinan sus acciones hacia el logro de objetivos comunes. A
los ojos de un observador externo y desconocedor del Sistema internamente, resulta muy positivo
encontrar que existe el MANUD, el CCA y el Plan de Accin Humanitaria. Evidentemente, es altamente
pertinente la participacin y el aporte del UNFPA en estos esfuerzos de coordinacin interagencial que
parecen ms fuertes en los trabajos que tienen que ver con el VIH/SIDA, la equidad de gnero y el abuso
sexual, lo que resulta coherente con los propsitos del UNFPA.
El tipo de proyectos y de estrategias que se han venido implementando en estos aos tambin le da
soporte al juicio sobre la pertinencia del Programa formulado. En efecto, la intencionalidad de los
proyectos es coherente con los objetivos y resultados planteados para el Programa Pas, y las estrategias
utilizadas tambin son coherentes con el enfoque de intervencin del UNFPA

y que se orienta al

fortalecimiento institucional. Se destacan algunos proyectos que presentan una doble intencionalidad, en
el sentido de que se proponen impactar simultneamente la demanda de servicios por parte de la
poblacin y modificar sus actitudes y prcticas en relacin con la SSR y la situacin de la mujer, como
incidir sobre la cobertura y calidad de los servicios que prestan las entidades responsables, lo que sin duda
resulta muy pertinente.
El aumento de la demanda es no slo necesario para mejorar las condiciones de salud de la
poblacin, sino que responde al enfoque de derechos que promueve el UNFPA. En efecto, el UNFPA trata
no solamente de desarrollar las capacidades de los titulares de las obligaciones (el Estado), sino de los
titulares de los derechos, de tal forma que las instituciones estatales sean fortalecidas para cumplir con su
responsabilidad de promocin, proteccin y garanta de los derechos y, por su parte, que la ciudadana sea
fortalecida en su capacidad de goce, ejercicio, veedura y exigibilidad de los mismos. Este enfoque es
particularmente pertinente en un pas en el que el Estado Social de Derecho fue consagrado
recientemente en la Constitucin Poltica de 1991, pero que an est lejos de existir en la vida cotidiana
de un porcentaje muy alto de la poblacin colombiana. Por ello se requiere simultneamente el
fortalecimiento del Estado y de la Sociedad Civil, teniendo presente que la fortaleza de sta ltima
depende de sus organizaciones y de la capacidad de participacin e intervencin de sus ciudadanos.
A mi modo de ver, el proyecto de SSR en el Magdalena Medio y los Montes de Mara es el que con
mayor mpetu trabaja en esta direccin y plantea explcitamente dentro de sus intencionalidades el
fortalecimiento de las redes institucionales (Estado), como el de las redes sociales. Adems, este proyecto
es uno de los ms integrales, tanto en lo que se refiere a las estrategias que utiliza, a las capacidades
institucionales que busca desarrollar, como a los sectores con los que trabaja a nivel municipal y regional
(salud, educacin, proteccin y justicia), teniendo en cuenta que es adems el que posee una mayor
cobertura en trminos de municipios atendidos y que la poblacin a la que llega responde a las prioridades
trazadas por el UNFPA.
Una apreciacin similar merece el proyecto de atencin integral a las vctimas de la violencia de
gnero que busca la restitucin de los derechos de las mujeres cuya dignidad humana ha sido irrespetada.
La pertinencia del enfoque y de las estrategias de este proyecto es evidente y muchos de sus aspectos
82

llaman la atencin. En primer lugar, la problemtica sobre la que intenta intervenir es particularmente
compleja y mediada culturalmente. En segundo lugar, busca una atencin integral, lo que requiere de
una accin coordinada de distintos sectores y un trabajo conjunto a nivel municipal. En tercer lugar, las
estrategias y fases que se implementan son muy pertinentes: conformacin de alianzas o comits
municipales intersectoriales, sensibilizacin y capacitacin de funcionarios, elaboracin de diagnsticos
sobre la violencia de gnero en los contextos locales, evaluaciones sobre el servicio de atencin,
elaboracin de planes de mejoramiento institucional, implementacin de rutas de atencin y flujogramas
que involucran a todas las instituciones, anlisis y seguimiento de casos, desarrollo de sistemas de
informacin sobre la violencia de gnero y trabajo con la comunidad. Por ello es del caso resaltar lo
conveniente que resulta que durante estos aos se est expandiendo al interior del ICBF con una
cobertura significativa.
Un elemento que tambin constituye una buena prctica es la labor culturalmente sensible que
realiza el UNFPA y que resulta de gran pertinencia para trabajar en la promocin de la SSR y la equidad
entre los sexos. Se trata de una labor difcil, en la medida en que las prcticas de las cuales ambas
dependen estn mediadas cultural e ideolgicamente, y porque su transformacin no slo requiere
cambios en los discursos y representaciones sociales que existen en torno a la sexualidad, al hombre, a la
mujer y a sus papeles en la sociedad, sino tambin cambios en las relaciones de poder de la sociedad. De
ah que la perspectiva de derechos y de gnero que sostiene e impulsa el UNFPA, adems de ser legtima y
sustentada en declaraciones internacionales de aceptacin universal al menos en occidente, permite un
abordaje del tema que lo sita en el terreno del ejercicio de la ciudadana, interrogando la aplicacin
efectiva de los principios y valores ticos en los que se sustenta una sociedad democrtica: la dignidad
humana, la igualdad, la libertad y la justicia.
Ahora bien, los resultados presentados tambin permiten afirmar que el Programa ha sido eficaz y
que durante estos aos se avanz en el logro de los objetivos y resultados esperados en cada uno de los
Subprogramas.
En efecto, los resultados presentados sobre el Subprograma de SSR permiten considerar que ha sido
eficaz, en la medida en que ha logrado contribuir al desarrollo de la capacidad nacional para responder a
las necesidades de SSR del pas y garantizar los derechos sexuales y reproductivos. Si bien no se cuenta
con informacin que permita establecer con precisin los cambios operados sobre la calidad y la cobertura
de los servicios de SSR, sobre la demanda de stos por parte de la poblacin, ni sobre el comportamiento
de las variables de salud que se intentaron impactar (mortalidad materna, VIH-SIDA, embarazos no
planeados, planificacin familiar, cncer de cuello uterino y de mama), las evidencias presentadas
sugieren que en estos aos se ha logrado avanzar en el desarrollo de las capacidades de las instituciones
y de la poblacin que permiten al pas conseguir efectos sobre estas variables, cuya transformacin y
medicin corresponde especialmente al gobierno.
Puede decirse que los mayores avances se registran en la produccin y difusin de polticas y normas
que promueven los derechos y la salud sexual y reproductiva, dentro de lo cual se destaca la PNSSR, el
documento CONPES que define las metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos del
83

milenio, la Ley de Infancia y Adolescencia, la Reglamentacin de la Ley 972 que hace posible los
tratamientos integrales para enfermedades como el SIDA/VIH y la poltica Sexualidad sin Indiferencia de
Bogot. Sin embargo, tambin puede considerarse que con el desarrollo de los distintos proyectos se
avanz en la implementacin de estas polticas, especialmente a travs de los proyectos de SSR con el
Ministerio de Proteccin Social, con los proyectos en el Magdalena Medio y los Montes de Mara, con el
proyecto de Movilizacin Social para el Sexo Seguro de la Secretara Distrital de Salud, con el proyecto de
atencin a la poblacin desplazada y con el que se viene adelantando con la Fuerza Pblica.
Las capacidades institucionales que ms se han desarrollado, segn lo que se puede deducir de las
evidencias existentes, son la elaboracin de diagnsticos, el diseo de proyectos y planes de accin, el
diseo de estrategias de IEC y la construccin de alianzas. Por su parte, las que menos se han desarrollado
son el diseo y la implementacin de sistemas de informacin y vigilancia y la movilizacin de recursos.
Evidentemente, las apreciaciones formuladas son globales y se refieren al conjunto de entidades con las
que se trabaj, dado que la informacin disponible no permite efectuar un anlisis diferenciado para cada
una de las entidades, locales y nacionales, con las que el UNFPA ha venido trabajando en estos aos. No
obstante, puede decirse que en estos aos se avanz ms en el fortalecimiento del sector salud y menos
en el del sector educativo, lo que se debe en parte a que los proyectos que se vienen adelantando en este
ltimo an no han culminado. An as, es evidente que se han adelantado mayores esfuerzos para
desarrollar las capacidades del sistema de salud, as como para mejorar los servicios orientados a los
jvenes y adolescentes y a la prevencin del VIH/SIDA y del embarazo adolescente.
Con respecto al componente de Gnero, Violencia y Derechos Humanos, los resultados presentados
tambin permiten considerar que ha sido eficaz, pues ha logrado avanzar en el desarrollo de mecanismos
institucionales y prcticas socioculturales que promueven y protegen los derechos de la mujer y que
favorecen la equidad de gnero. Aunque no existen datos cuantitativos que permitan determinar con
precisin los cambios que se han presentado en estos aos en la situacin de la mujer, puede afirmarse
que en el pas, aunque falte mucho camino por recorrer, las relaciones entre los sexos estn tendiendo a
democratizarse, la mujer se ha incorporado decididamente al mercado laboral y a la educacin superior,
existen mujeres que ocupan altos cargos pblicos y actualmente 26 curules en el parlamento, en el mundo
acadmico se investiga la situacin de la mujer y se promueve su desarrollo a travs de investigaciones y
maestras en el tema, existen organizaciones de mujeres e, incluso, un movimiento de mujeres que,
aunque dbil y fragmentado, viene jugando un papel importante en el escenario nacional, el cual est
siendo estudiado como parte de los nuevos movimientos sociales cuyos marcos de accin colectiva van
ms all de las reivindicaciones de clase39. A esta dinmica de transformacin, lenta y difcil, pero que no
podr ser reversada, es innegable que el UNFPA ha contribuido.
Las evidencias presentadas sealan que durante estos aos la principal contribucin del UNFPA ha
estado en el desarrollo de mecanismos institucionales que protejan los derechos de la mujer y de la nia y
promuevan la equidad de gnero. Sin duda, la transversalizacin de la perspectiva de gnero en todos los
39

Delgado, R. (2006) Anlisis de los marcos de accin colectiva de las organizaciones sociales de mujeres. Tesis
doctoral. Doctorado en Ciencias Sociales, Niez y Juventud. Universidad de Manizales. CINDE. Manizales, Colombia.

84

proyectos del UNFPA, en la CDPMM y en el Sistema ONU, as como los avances alcanzados en el campo
normativo y legislativo son muestras del desarrollo de estos mecanismos institucionales que resultan muy
pertinentes. Cabe resaltar de nuevo la capacidad del UNFPA para responder y aprovechar los cambios
institucionales que se presentan en el pas, como los apoyos que efectu para el nuevo sistema penal
acusatorio introducido durante estos aos en el sector justicia.
Una apreciacin similar puede hacerse sobre la consolidacin y expansin del modelo de atencin a
las vctimas de la violencia sexual e intrafamiliar que constituye un gran aporte para fortalecer la capacidad
nacional para enfrentar este flagelo y cuyo componente comunitario constituye un instrumento muy eficaz
para transformar la cultura que lo produce. Por su parte, el desarrollo del modelo de vigilancia a la garanta
de los derechos de la mujer por parte de la Procuradura de la Nacin, adems de ser un indicador
contundente de la voluntad poltica del Estado para trabajar en este frente, constituye un mecanismo
idneo que puede llegar a ser muy eficaz para avanzar efectivamente en la equidad de gnero en el pas.
Sin embargo, se evidencian pocos avances en lo que se refiere al fortalecimiento de las organizaciones de
mujeres y de las redes comunitarias que trabajan por la defensa de los derechos de las mujeres y por su
potenciacin, aunque la perspectiva de gnero incorporada en todos los proyectos y que est presente en
las diversas estrategias de IEC que se utilizan contribuye a la transformacin del discurso social y de las
prcticas socioculturales de las cuales depende la situacin de la mujer en el pas.
Por su parte, los resultados presentados sobre el Subprograma de Poblacin & Desarrollo tambin
permiten considerar que ha sido eficaz y que las estrategias que implement fueron idneas para lograr
una mayor y mejor incorporacin de las cuestiones inherentes a la poblacin en la formulacin de polticas
pblicas, as como para desarrollar las capacidades nacionales para hacerlo.
En primer lugar, las acciones y proyectos desarrollados contribuyeron a que durante estos aos en el
pas se realizaran estudios de poblacin que son indispensables para poder considerar sus dinmicas y
tendencias en la planeacin del desarrollo. Que el pas cuente hoy con un censo poblacional reciente, con
la EDS de 2005, con indicadores sobre mortalidad materna y con los dems estudios que se realizaron, es
de una utilidad incuestionable. Por otra parte, a pesar de las vicisitudes que tuvo la elaboracin del Censo
de 2005, es evidente que el aporte del UNFPA fue muy significativo y que seguramente contribuy a
desarrollar la capacidad del DANE para hacerlo, independientemente de que la metodologa que
finalmente se utiliz a los ojos del UNFPA no haya sido la mejor. Muy probablemente la experiencia de este
censo dej lecciones que ojal sirvan para futuras experiencias en el pas y en otros pases de la regin. A
mi modo de ver, fue particularmente atinado que ante el cambio de metodologa se planeara la realizacin
del foro latinoamericano, de tal forma que el tema se debati abiertamente en un contexto acadmico,
teniendo como teln de fondo las experiencias vividas por pases de la regin y contando con los aportes
de expertos internacionales.
En segundo lugar, a travs del proyecto con el MAVDT se consigui posicionar el tema del
subprograma y las recomendaciones de El Cairo en el Ministerio y en otros escenarios, y se han logrado
desarrollar las bases conceptuales y los instrumentos metodolgicos que son necesarios para que a nivel
85

territorial se realicen anlisis de poblacin,

relacionando las dinmicas poblacionales con el medio

ambiente y el desarrollo social y econmico, de tal forma que a partir de la identificacin de tensiones se
puedan orientar los planes de desarrollo y los POT de manera ms acertada. Este fue el punto de partida
para empezar a desarrollar la capacidad de las entidades territoriales que se escogieron para utilizar la
metodologa, a travs de la distribucin de las guas y de capacitaciones, de tal forma que efectivamente
se incorporen las cuestiones poblaciones en la planeacin del desarrollo. Los convenios que estn en
ejecucin con los departamentos participantes en el proceso, fueron muy atinados y garantizan la
sostenibilidad del esfuerzo realizado, ya que es evidente que se requiere de una accin persistente y
continuada en el tiempo, teniendo en cuenta que se trata de una labor de una gran complejidad y que
requiere de capacidades tcnicas altamente especializadas que no existen en las entidades municipales y
departamentales. La experiencia demostrativa realizada en el municipio de Sop, adems de ser muy
pertinente como estrategia de enseanza-aprendizaje, seguramente contribuy a desarrollar las
capacidades del equipo de la administracin para trabajar en esta direccin.
En lo que tiene que ver con la sostenibilidad, las evidencias que se presentaron estuvieron orientadas
no a formular un juicio sobre ella, sino a identificar los factores que la favorecen o que constituyen una
amenaza para lograr la continuidad de las acciones y de los efectos alcanzados por el Programa a travs
de los distintos proyectos. As, a travs del anlisis efectuado se puede sealar que la presencia o
ausencia de un suficiente grado de fortalecimiento institucional al finalizar los proyectos y que se puede
ver influida por la duracin que stos tengan, el diseo y puesta en marcha de estrategias de salida y de
sostenibilidad, la voluntad poltica desarrollada y el grado de posicionamiento de los temas en la agenda
pblica, junto con la permanencia del personal que se capacita en los proyectos, son los aspectos que
conviene considerar para lograr la sostenibilidad de las acciones y de los proyectos del Programa.
A la luz de estos factores, puede considerarse que los esfuerzos que se han realizado con el sector
salud presentan sostenibilidad y que la promocin y prevencin de la SSR estn posicionadas en la
agenda del Ministerio de Proteccin Social y en la Secretara Distrital de Salud, entidades en las que existe
voluntad poltica para trabajar en ellas, la cual se evidencia en la movilizacin de recursos que han
efectuado para continuar las acciones y en su disposicin a comprometerse con los nuevos proyectos que
se han iniciado este ao. Un comentario similar merece el proyecto de SSR en el Magdalena Medio, ya que
a juzgar por los resultados de la evaluacin externa, el proyecto tiene altas probabilidades de
sostenibilidad a largo plazo si se continan consolidando los procesos. De ah que la decisin del UNFPA
de seguir trabajando en esta regin puede considerarse una buena prctica.
Por el contrario, el proyecto que ms debilidades present en cuanto a su sostenibilidad es el de
atencin a la poblacin desplazada, el cual, a pesar de haber tenido una alta calidad, estrategias muy
pertinentes y constituir una experiencia que merece ser difundida, -como de hecho se hizo con su
publicacin-, no logr que el acceso a los servicios de salud por parte de los jvenes desplazados se
mantuviera en el tiempo, ni que se consolidaran los procesos organizativos que se dinamizaron durante el
desarrollo del proyecto. La principal leccin que es posible extraer de esta experiencia es la importancia
86

que tiene la duracin de los proyectos para lograr el suficiente fortalecimiento institucional que se requiere
para que las acciones se sostengan en el tiempo.
Una buena prctica que se identific en dos de los proyectos implementados en estos aos fue el
diseo de estrategias de salida y de planes o mecanismos orientados a la sostenibilidad, como los que se
registran en el proyecto de atencin a las vctimas de la violencia de gnero con las Casas de Justicia y en
el proyecto con el MAVDT. Ambos proyectos parecen ser sostenibles, si bien a mi modo de ver resulta
conveniente continuar el proyecto con el MAVDT para consolidar los procesos que exitosamente se vienen
adelantando. De hecho, la movilizacin de recursos efectuada por el Ministerio para continuar el proyecto
es un claro indicador de la voluntad poltica existente para trabajar en la incorporacin de los anlisis
poblacionales en la planeacin del desarrollo local.
En cuanto a la gestin, los resultados presentados permiten concluir que la oficina del UNFPA en el
pas tiene una organizacin clara, altamente funcional y orientada a resultados, y que considerando su
tamao, las alianzas establecidas, los proyectos desarrollados y los resultados obtenidos en estos aos, se
puede considerar que se trata de una oficina eficiente. La coordinacin intersubprogramas y la realizacin
de acciones conjuntas en las que los distintos miembros del equipo aportan desde sus fortalezas y
experticias constituye indiscutiblemente una buena prctica. Por otra parte, es evidente que entre las
instituciones con las que el UNFPA trabaja existe una alta valoracin de la asistencia tcnica que ofrecen
los distintos miembros del equipo durante el diseo y el desarrollo de los proyectos, la cual, sin duda,
contribuye al desarrollo de las capacidades nacionales. No obstante lo anterior, se percibe una recarga de
funciones en la coordinadora del Subprograma de SSR, junto con un desequilibrio en el peso que tienen
los distintos Subprogramas a favor de este ltimo y en detrimento de los dems componentes.
En lo que tiene que ver con la evaluacin de los proyectos y del Programa, sin duda constituye una
buena prctica la contratacin de evaluaciones externas para los proyectos que finalizan, as como la
elaboracin de los informes anuales de revisin del Programa y la realizacin de reuniones anuales de
evaluacin con las contrapartes. stas ltimas constituyen un espacio de interlocucin y de reflexin
colegiada que resulta muy conveniente por varias razones: estimula la apropiacin de las acciones en las
contrapartes en la medida en que enfatizan su condicin de actores, transmiten la apuesta que se percibe
en el UNFPA por construir una relacin horizontal de cooperacin en la que el conocimiento y los recursos
financieros no se utilizan para imponer sino para servir, y porque junto con los distintos esfuerzos de
evaluacin que se realizan, representan un indicador de la existencia de una disposicin al mejoramiento
continuo, la cual requiere reflexividad y apertura a la crtica constructiva.
Por ltimo, las acciones realizados durante estos aos orientadas a cualificar el diseo de los
proyectos, de tal manera que a travs de la incorporacin de la metodologa del marco lgico se logre de
mejor manera una planeacin orientada a resultados, as como una mejor formulacin de los mecanismos
de seguimiento y de los indicadores e instrumentos para la evaluacin, pueden considerarse tambin una
buena prctica. Si bien se registran progresos importantes en este aspecto, el UNFPA es consciente de la
necesidad de continuar trabajando en este frente.
87

7. RECOMENDACIONES
En esta ltima seccin se presentan algunas recomendaciones con el deseo de que resulten tiles
para el UNFPA y puedan ser utilizadas en el diseo del prximo plan de accin del Programa (CPAP).
La primera de ellas, que a pesar de su obviedad no sobra, es que es muy recomendable que el
UNFPA contine haciendo lo que viene haciendo bien. En pocas palabras, que mantenga lo que se pudo
identificar como buenas prcticas. Entre ellas se destacan: la lectura permanente del contexto nacional, la
flexibilidad programtica y la capacidad de respuesta a la cambiante realidad colombiana; el enfoque de
trabajo culturalmente sensible y orientado al desarrollo de capacidades institucionales a travs de
estrategias que lo permiten; la continuidad y estabilidad en el tiempo de las alianzas y de algunos
proyectos que requieren tiempo para consolidar los procesos, entre ellos el proyecto de SSR en el
Magdalena Medio y los Montes de Mara, el proyecto de atencin a las vctimas de la violencia de gnero al
interior del ICBF, el proyecto con la Procuradura que inicia actualmente una etapa de consolidacin, el
proyecto con la Fuerza Pblica y el proyecto con el MAVDT.
Una segunda recomendacin tiene que ver con la importancia que el Subprograma de SSR le ha dado
al fortalecimiento del sector salud que sin duda debe continuarse con los proyectos que se pusieron en
marcha este ao, y a travs de nuevos proyectos que a mi modo de ver es conveniente dirigir hacia el
fortalecimiento del rgimen subsidiado y hacia otras regiones que claman a gritos por atencin, como el
departamento del Choc, San Andrs y Providencia, la Guajira y la regin de los Llanos Orientales. No
obstante, dado el fortalecimiento alcanzado en el sector salud, resulta recomendable que los esfuerzos se
orienten hacia el fortalecimiento del sector educativo y que una vez culminado el proyecto con el Ministerio
de Educacin que producir una poltica para la educacin sexual en el pas, se contine apoyando al
Ministerio en la difusin y aplicacin de esta ltima. Experiencias como la que se viene adelantando con la
Secretara de Educacin de Bogot pueden replicarse en otras regiones habitualmente menos atendidas y
con menores capacidades institucionales.
El proyecto con el Ministerio de Educacin al parecer est mostrando la pertinencia de trabajar con
las universidades de nivel regional y local. Por esta razn, fortalecer la educacin superior y generar
polticas educativas que contribuyan a que los programas de formacin universitaria de quienes se
desempearn en el campo de la salud, de la educacin o de la planeacin del desarrollo, presenten
contenidos relacionados con la SSR, la perspectiva de gnero y los temas poblacionales, puede ser un
mecanismo que en el mediano y largo plazo contribuya a que el pas cuente con recursos humanos
capacitados para trabajar en estas reas. De hecho, algo que es evidente en Colombia es la inexistencia
de recursos humanos capacitados en el campo de la demografa y los estudios de poblacin,
particularmente a nivel regional y local. Fortalecer y expandir programas de formacin universitaria que
contribuyan a superar esta carencia, a travs de diplomados, especializaciones o maestras a los que
tengan acceso profesionales de estos niveles, puede ser muy conveniente para que el propsito de

88

incorporar el enfoque poblacional en la planeacin del desarrollo, que requiere de conocimientos y

competencias altamente especializadas, sea ms alcanzable y sostenible.
En cuanto al desarrollo de las capacidades institucionales, a mi modo de ver es recomendable seguir
insistiendo en el desarrollo de sistemas de informacin y vigilancia y en el levantamiento de indicadores
nacionales que permitan hacer seguimiento a la PNSSR y a las tendencias poblacionales. Aunque es
indiscutible el aporte que durante estos aos realiz el Subprograma de Poblacin y Desarrollo en la
produccin de informacin y de investigaciones sobre temas poblacionales, y aunque el modelo de
vigilancia a la garanta de los derechos de la mujer tambin es un aporte muy valioso en este aspecto, es
evidente que esta capacidad en el pas no est suficientemente desarrollada y que resulta indispensable
tanto para trazar cartas de navegacin y formular planes, programas y proyectos, como para evaluar los
esfuerzos que realizan las instituciones.
En lo que se refiere a la focalizacin de las acciones sobre determinadas poblaciones, es muy
recomendable que el UNFPA contine priorizando a las mujeres, a los y las jvenes y a la poblacin que se
encuentra en condiciones de vulnerabilidad, bien sea por sus condiciones de pobreza o estilos de vida, o
porque se ve afectada por el conflicto armado. Tambin es recomendable que el UNFPA contine
incluyendo a los hombres como poblacin objetivo. A pesar de lo difcil que es atender a la poblacin
desplazada, y a pesar de la falta de voluntad poltica que existe a nivel estatal para hacer efectivas la
normatividad y las polticas que se han formulado para responder a sus necesidades, lo que sin duda
afecta la sostenibilidad de los acciones, vale la pena capitalizar la experiencia ganada por el UNFPA en
este campo. Por otra parte, aunque tambin puede resultar difcil, me atrevo a sugerir que se piense en la
posibilidad de trabajar en SSR y equidad de gnero con los desmovilizados de los grupos armados ilegales.
La investigacin que se ha venido realizando sobre la problemtica de esta poblacin de jvenes que
tempranamente en sus vidas se socializaron en estructuras altamente autoritarias y patriarcales, con
discursos y prcticas que desvalorizan la sexualidad y colocan a la mujer en situaciones que atentan
contra su dignidad y sus derechos, y que adems usan la violencia sexual como arma de guerra, hace
evidente la necesidad de intervenciones que emprendan procesos de re-socializacin en los que se
construyan nuevas representaciones sociales, nuevas identidades de gnero, nuevas prcticas y nuevos
proyectos de vida en los que una vivencia transformada de la sexualidad y de las relaciones entre hombres
y mujeres tengan lugar. Sin embargo, la atencin a esta poblacin no puede ir en detrimento de la que se
brinde a la poblacin desplazada, porque a pesar de las debilidades que presentan los programas de
reinsercin a la vida civil que viene adelantando el gobierno, los beneficios que se les han concedido a los
desmovilizados son mayores que las acciones de reparacin y restitucin de los derechos que el Estado ha
efectuado con la poblacin desplazada.
Sobre la focalizacin que el Programa viene haciendo en los jvenes, vale la pena reiterar la
pertinencia que a mi juicio tiene el proyecto que recientemente se inici con Colombia Joven y que permite
formular polticas que conduzcan a acciones integrales y que acten sobre los factores macro y micro
sociales que se encuentran asociados con el embarazo adolescente y la expansin de la epidemia del
VIH/SIDA. La promocin del uso del preservativo entre los jvenes no es suficiente, como tampoco lo es la
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educacin sexual, ni la creacin de servicios amigables para ellos en las entidades de salud. Es necesario
actuar sobre los factores socioeconmicos que se encuentran asociados con los problemas de SSR que
existen entre los jvenes, por lo que el fortalecimiento de este programa presidencial sin duda resulta muy
atinado, ya que puede contribuir a ello. Los resultados de este proyecto que est iniciando permitirn
vislumbrar el camino a seguir para que las acciones que se adelantan con los jvenes sean ms integrales.
Ahora bien, es evidente que existe una tensin entre la conveniencia de promover el uso del
preservativo entre los jvenes, y la conveniencia de retrasar al mximo el inicio de las relaciones sexuales
que recomiendan los expertos.40 Los proyectos orientados a lo primero, como el que adelant la Secretara
de Salud de Bogot, -que parti de reconocer explcitamente la sexualidad adolescente y rechaz un
enfoque prohibicionista41, pueden tener como efecto imprevisto estimular el inicio de las relaciones
sexuales e, incluso, relaciones sexuales indiscriminadas y con mltiples parejas sexuales que tambin
pueden ser riesgosas, ante las barreras econmicas que existen para el uso del condn en poblaciones de
bajos recursos econmicos. Por ello recomiendo que las evaluaciones que se hagan de proyectos de esta
naturaleza, no slo evalen su eficacia para promover el uso y adherencia al preservativo, lo que
infortunadamente no se hizo en la evaluacin, sino los efectos imprevistos que se pueden presentar, entre
los que se destacan los sealados. Por otra parte, dado que en proyectos como ste se distribuyen
condones gratuitamente acompaados de acciones pedaggicas, es necesario pensar en qu medida su
distribucin promueve la actividad sexual y en qu medida sta es sostenible. Sin duda, aqu tambin se
presenta una tensin. Si la distribucin de condones estimula la actividad sexual pero no es sostenible, se
pueden presentar efectos imprevistos que es necesario visualizar y determinar con precisin para tomar
decisiones al respecto.
Otra recomendacin que se desprende de los resultados presentados se refiere a fortalecer las
acciones que se realizan con las organizaciones de la sociedad civil y particularmente de las
organizaciones de mujeres, campo en el que el trabajo del UNFPA es un poco restringido. Precisamente
porque el movimiento de mujeres en Colombia es dbil y fracturado, conviene contribuir a su
fortalecimiento. La experiencia en el Magdalena Medio, en donde se promovi una organizacin de
mujeres de la regin y en donde se promueven redes sociales, representan buenos ejemplos de lo que se
puede hacer. Lo mismo puede decirse sobre el componente comunitario del proyecto con las Casas de
Justicia, y el esfuerzo que se est iniciando actualmente en el proyecto con la Procuradura y que est
orientado a fortalecer el movimiento de mujeres para la realizacin de veeduras ciudadanas. Identificar las
organizaciones de mujeres que existen en el pas y las ONGs que trabajan en su promocin y
fortalecimiento, y con ellas realizar encuentros nacionales o regionales en los que participativamente se
realicen diagnsticos organizacionales y se formulen planes de fortalecimiento que sean apoyados por el
UNFPA, el gobierno y otros organismos de cooperacin al desarrollo, especialmente europeos que se
destacan por tener lneas de accin en este campo, puede ser una estrategia que contribuya a fortalecer el
trabajo en este frente.
40
41

Flrez, C.E. & Soto, V. (2006). Salud sexual y reproductiva de las adolescentes. Bogot: UNFPA.
Londoo, A. (2007). Ob. Cit.

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Ahora bien, es evidente que la difusin e incorporacin de la perspectiva de derechos y la perspectiva

de gnero es un mecanismo idneo que ha venido promoviendo el UNFPA a lo largo de estos aos. Si bien
ya se seal la legitimidad y pertinencia de este enfoque, pues permite ubicar los temas de SSR y equidad
de gnero en el terreno del ejercicio de la ciudadana y promueve tanto el fortalecimiento del Estado como
garante de los derechos, como el fortalecimiento de la sociedad civil en cuanto a su ejercicio, me surgen
algunas ideas y recomendaciones al respecto.
En efecto, el enfoque de derechos empez a surgir en la Europa de la posguerra a mediados del siglo
pasado con el planteamiento de los derechos sociales de Marshall, asociado a la creacin del Estado de
Bienestar que hizo crisis en los aos 80 y que ha sido criticado por algunos autores con argumentos como
los siguientes: conduce a los individuos a la pasividad y al clientelismo, al delegar en las instancias
estatales la solucin de los problemas que se consideran personales. El ciudadano se convierte en cliente
de los servicios del Estado y continuo demandante de derechos, lo que estimula la dependencia respecto
al sistema y elimina los incentivos para la participacin en los asuntos colectivos. Si bien el desmonte del
Estado de Bienestar no significa renunciar a la construccin del Estado Social de Derecho que es urgente
en pases como el nuestro, las corrientes tericas contemporneas, que defienden lo que ha dado en
llamarse una ciudadana activa y emancipada, proponen un balance entre los derechos y las
responsabilidades.42
En el enfoque de derechos que impulsa el UNFPA se promueve especialmente el ejercicio de los
derechos humanos en general, y de los derechos sexuales y reproductivos en particular, as como la
movilizacin social para reclamarlos y efectuar veeduras que contribuyan a la prestacin de servicios por
parte del Estado. A mi modo de ver, no se enfatiza suficientemente las responsabilidades ciudadanas en
los temas de SSR y equidad de gnero, que si bien en gran medida son asuntos que corresponden a la
esfera privada, tambin tienen que ver con problemas de salud pblica y con la construccin de una
sociedad justa y verdaderamente democrtica, de la cual todos somos responsables. No obstante, en la
formulacin de los objetivos de dos proyectos se identifica la idea de la responsabilidad y de las
obligaciones. Por una parte, el proyecto con la Fuerza Pblica se propone no slo fortalecer el respeto a los
derechos, sino el cumplimiento de las obligaciones en lo relacionado con la construccin de una cultura de
paz, y el proyecto de SSR con el Ministerio de Proteccin Social busc propiciar la adopcin de hbitos y
conductas sexuales responsables.
Es indudable que el anterior objetivo coloca en lugar central el desarrollo de la autonoma y de una
actitud tica y responsable en las decisiones personales que se toman con respecto al ejercicio de la
sexualidad. Debe agregarse que esta ltima idea tambin est presente en uno de los objetivos del
proyecto de movilizacin para el sexo seguro. La responsabilidad tiene que ver con el cuidado de s, as
como con el cuidado de los otros. Considero que el desarrollo de la autonoma y de la responsabilidad son
componentes muy importantes en la promocin y prevencin de la SSR y de la violencia sexual. Aunque no

Henao, J. (2007). La ciudadana en los y las jvenes. Documento de trabajo. Proyecto de investigacin sobre
Prcticas Juveniles y Expresiones Ciudadanas. Bogot: Universidad Javeriana. Indito.
42

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tuve la oportunidad de leer documentos tericos elaborados por el UNFPA alrededor de estos temas,
recomiendo tener en cuenta en el desarrollo de marcos conceptuales las teoras contemporneas sobre el
desarrollo de la moralidad desde la perspectiva de la autonoma y del desarrollo cognitivo, particularmente
la de Kohlberg43, as como la propuesta de la tica del cuidado desarrollada por autoras feministas como
Gilligan y Noddings44 que resultan particularmente apropiadas para sustentar conceptual y
pedaggicamente las acciones educativas en el campo de la SSR y la equidad de gnero.
Para finalizar, se quieren plantear algunas recomendaciones relacionadas con la gestin y la
asistencia tcnica. Mantener la organizacin funcional y orientada a resultados, as como la gestin
eficiente que presenta la oficina del UNFPA en el pas, es a todas luces recomendable. Sin embargo, puede
ser conveniente revisar la carga de responsabilidades que se percibe en la coordinacin del Subprograma
de SSR, as como equilibrar el peso que tienen los tres subprogramas, dada la relevancia de sus temas. La
interaccin y el trabajo en equipo entre los subprogramas es tambin una buena prctica que conviene
mantener.
En la formulacin de los proyectos es recomendable darle un carcter ms explicativo que descriptivo
a la presentacin de los problemas sobre los que se intenta intervenir, as como elaborar cadenas de
resultados que ilustren las variables que se quieren afectar y su interrelacin, y por esta va explicitar la
lgica de la intervencin, para fortalecer la eficacia y poder comprender las situaciones de xito o fracaso
que se presenten en los proyectos.
En lo que se refiere a la evaluacin del Programa, es recomendable formular indicadores ms
apropiados y delimitados, y evitar aquellos cuyo impacto y medicin son responsabilidad del gobierno.
Levantar la lnea de base de los indicadores del prximo ciclo de cooperacin sera un gran logro y algo que
aumentara el nmero de oficinas del UNFPA a nivel mundial que cuentan con lnea de base, el cual es
relativamente bajo (25%).45 Un esfuerzo que puede ser til es la definicin de indicadores que den cuenta
del desarrollo de las distintas capacidades institucionales que se busca desarrollar, que son precisamente
las variables sobre las que el UNFPA se propone conseguir efectos. Con respecto al monitoreo y la
evaluacin de los proyectos, es conveniente continuar el desarrollo y puesta en marcha del SIPRO, as
como el desarrollo de las capacidades de las contrapartes para la definicin de indicadores y la evaluacin
de los proyectos. A este respecto es conveniente mantener la realizacin de evaluaciones externas que
combinen estrategias cualitativas y cuantitativas y que evalen la eficacia de los proyectos.
Para contribuir a la sostenibilidad de los proyectos es recomendable considerar los factores que
influyen en sta e implementar en todos los proyectos estrategias de salida y mecanismos o planes que
contribuyan a garantizar su sostenibilidad. Buenas prcticas como las implementadas en esta direccin en

43

Kohlberg, L (1984) The psychology of moral development. San Francisco: Harper and Row

Gilligan, C. (1982). In a different voice: psychological theory and womens development. Cambridge: Harvard
University Press. Noddings, N. (2002). Educating moral people: a caring alternative to character education. New York:
Teacher College Press.
44

United Nations Population Fund (2005). Report of the executive director for 2004: Progress in implementing the
Multi-year Funding Framework, 2004-2007. New York. P. 29.
45

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el proyecto de atencin a las vctimas de la violencia sexual en las Casas de Justicia y en el proyecto con el
MAVDT resultan muy conveniente mantener y replicar.
Por ltimo, un aspecto puntual que podra mejorarse tiene que ver con el archivo virtual de la
documentacin. Ms especficamente, se recomienda elaborar un sistema de cdigos ms claro para la
denominacin de los archivos de los miles de documentos e informes que existen sobre los proyectos y
sobre el Programa, pues los que habitualmente se le asignan dificultan un gil reconocimiento,
particularmente en lo que tiene que ver con el carcter del informe o documento y con su fecha de
produccin.

La omisin de esta ltima se presenta con una cierta frecuencia en los informes y

documentos, lo cual hace difcil identificar a qu perodo del proyecto o del Programa corresponde y
dificulta un poco una labor como la que se me confi.

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