Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS

Mdulo 3
Prticas de Auditoria
e Anlise da Contratao
Aula 4
Parcelamento, Regimes de Execuo
Contratual e Outros Tpicos
Relacionados com a Licitao
de Obras Pblicas
Andr Pachioni Baeta

Fevereiro/ Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
2a Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012.
29 p. : il.
Contedo: Mdulo 3: Prticas de auditoria e anlise da contratao.
Aula 4: Parcelamento, regimes de execuo contratual e outros tpicos
relacionados com a licitao de obras pblicas.
Curso realizado no perodo de 28/02 a 28/03/2012 no Ambiente
Virtual de Educao Corporativa do Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas auditoria
Brasil. 3. Obras pblicas contratao Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 4 Parcelamento, Regimes de Execuo

Contratual e Outros Tpicos Relacionados com a
Licitao de Obras Pblicas
Como escolher o regime de execuo contratual mais adequado
para a implantao de determinado empreendimento?
Por que parcelar a execuo das obras pblicas?
Como parcelar a obra sem comprometer a economia de escala
ou inviabilizar tecnicamente sua execuo?
Qual o entendimento do TCU sobre a utilizao do prego
para licitar obras e servios de engenharia?

Na aula passada, focamos nossa abordagem nos aspectos

relacionados ao conluio e habilitao das licitaes de obras pblicas.
Existem ainda outras vrias irregularidades nos procedimentos
licitatrios que so encontradas com frequncia nas licitaes de obras
pblicas:
ausncia no edital dos critrios de aceitabilidade de preos
unitrios e global;
fracionamento do objeto;
ausncia do parcelamento do objeto, embora tecnicamente
vivel e sem perda da economia de escala;
julgamento da licitao em desacordo com as clusulas do
edital;
adoo do tipo ou da modalidade de licitao inadequados;
utilizao do regime de execuo contratual inadequado;
licitao de obras sem existir dotao de recursos na Lei
Oramentria Anual.
Ante o exposto, apresentaremos, nesta aula, contedo relacionado
ao parcelamento, ao fracionamento e aos regimes de execuo contratual
previstos na Lei 8.666/93.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[3]

Veremos tambm como o prego pode ser aplicado na licitao

de servios de engenharia e qual o entendimento do TCU sobre os
critrios de aceitabilidade de preos.
Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte
forma:
Aula 4 Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros
Tpicos Relacionados com a Licitao de Obras Pblicas 3
1. Regimes de Execuo Contratual 5
Empreitada por preo global 5
Empreitada por preo unitrio 8
Empreitada integral 9
2. Preos Inexequveis e Critrio de Aceitabilidade de Preos14
3. Parcelamento da Licitao15
BDI Diferenciado na Ausncia do Parcelamento do Objeto17
Tipos de Parcelamento de Obras Pblicas17
4. Fracionamento da Despesa20
5. Uso do Prego para Licitar Obras e Servios de Engenharia23
Sntese 26
Referncias bibliogrficas 27

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

identificar os tipos de regime de execuo contratual previstos
na Lei de Licitaes e Contratos e saber como utiliz-los em
funo do tipo de obra a ser licitado;
conhecer o entendimento do Tribunal de Contas da Unio
sobre a utilizao do prego para licitao de obras e servios
de engenharia e sobre a necessidade de haver critrios de
aceitabilidade de preos nos editais;

identificar duas irregularidades frequentemente observadas

nas licitaes de obras: o fracionamento da despesa e a ausncia
do parcelamento do objeto.

Pronto para comear?

Ento, vamos.

[4]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

1. Regimes de Execuo Contratual

A Lei n 8.666/93 define as formas de execuo direta e indireta de
obras e servios. Execuo direta aquela feita pelos rgos e entidades
da Administrao, pelos prprios meios. Execuo indireta ocorre
quando o rgo ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos
seguintes regimes: empreitada por preo global, empreitada por preo
unitrio, tarefa ou empreitada integral.
As maiores controvrsias quanto escolha e operacionalizao
de determinado regime de execuo referem-se s empreitadas, que
so classificadas em trs modalidades: empreitada por preo global,
empreitada por preo unitrio e empreitada integral. Pela letra da Lei,
no fica claro como e quando utilizar cada um dos regimes de execuo
por empreitada definidos pelo legislador.
A escolha do regime de execuo da obra no deciso de livre
arbtrio do gestor, deve ser pautada pelo interesse pblico e estar sempre
motivada, visto que impactar as relaes entre contratado e contratante,
as medies do contrato firmado, os aditivos, entre outros fatores
relacionados gesto do empreendimento contratado. Decorre desse
entendimento que no existe regime de execuo melhor que o outro,
mas aquele que melhor atende ao interesse pblico no caso concreto.
Empreitada por preo global
De acordo com a Lei n 8.666/93, utiliza-se a empreitada por preo
global quando se contrata a execuo da obra ou servio por preo certo
e total. Esse regime indicado quando os quantitativos dos servios
a serem executados puderem ser definidos com preciso e, com isso
pressupe-se uma definio minuciosa de todos os componentes da
obra, de modo que os custos possam ser estimados com uma margem
mnima de incerteza. Esta margem de incerteza ser coberta pela alquota
de riscos ou imprevistos includa no BDI.
O artigo 47 da Lei 8666/93 exige a necessidade da existncia de
um projeto bsico com alto grau de detalhamento, com o objetivo de
minimizar os riscos e os preos ofertados pelos licitantes, que arcam
com eventuais erros ou omisses na quantificao de cada servio.
No regime por preo global, a remunerao feita aps a execuo
de cada etapa, previamente definida no cronograma fsico-financeiro.
As medies de campo das quantidades realizadas necessitam ser
precisas apenas o suficiente para estabelecer o percentual completado
Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[5]

estimado do projeto, o que no envolve necessariamente os quantitativos

dos servios executados. Essa particularidade facilita a fiscalizao da
obra, j que esse critrio de medio no envolve necessariamente os
quantitativos dos servios executados.
Lei 12.309/2010
(LDO/2011) disps que
6o No caso de adoo
do regime de empreitada
por preo global, previsto
no art. 6o, inciso VIII,
alnea a, da Lei no
8.666, de 1993, devem ser

A alterao de quantitativos de servios mediante a formalizao

de aditivos contratuais nesse tipo de regime somente admitida
quando houver novas demandas apresentadas pela Administrao ou
se for verificada incorreo de projeto. Alm disso, os responsveis pela
aprovao do projeto bsico devem ser responsabilizados nos casos de
superestimativas dos quantitativos contratados, assim como o gestor
que optou pelo regime por preo global sem garantir a existncia de um
projeto bsico adequado.

observadas as seguintes
disposies:
(...)
II - o contrato dever
conter cronograma
fsico-financeiro com
a especificao fsica
completa das etapas
necessrias medio,

No caso de incorrees de projeto, a Lei 12.309/2010 trouxe

uma inovao ao assunto ao dispor que nos casos de empreitada por
preo global dever constar do edital e do contrato clusula expressa de
concordncia do contratado com a adequao do projeto bsico, sendo que
as alteraes contratuais sob alegao de falhas ou omisses em qualquer
das peas, oramentos, plantas, especificaes, memoriais e estudos tcnicos
preliminares do projeto no podero ultrapassar, no seu conjunto, 10%
(dez por cento) do valor total do contrato, computando-se esse percentual
para verificao do limite do art. 65, 1o, da Lei no 8.666, de 1993.

ao monitoramento e ao
controle das obras, no
se aplicando, a partir da
assinatura do contrato e

Vale lembrar que o empreiteiro no ter direito a solicitar aditivos

contratuais de quantidades nos casos de quantitativos subestimados por
erro que pudesse ter sido detectado ainda durante o processo licitatrio.

para efeito de execuo,

medio, monitoramento,
fiscalizao e auditoria, os
custos unitrios da planilha
de formao do preo;
Assim, a legislao em
vigor torna obrigatria que
a medio de empreitadas
por preo global seja feita
em etapas ou parcelas.

A utilizao do regime por preo global no impede que o

auditor de obras analise os preos unitrios dos servios, bem como a
adequao dos quantitativos utilizados para a elaborao do oramentobase da licitao. Nesse caso, o objeto de fiscalizao ser o oramento
feito pela Administrao para a contratao da obra e no o ato de
medio. O fiscal do contrato, por no ter obrigao de identificar os
quantitativos efetivamente executados, no deve ser responsabilizado
nos casos de projetos superdimensionados, a no ser quando se tratar de
distores relevantes que puderem ser verificadas facilmente, durante o
acompanhamento da execuo da obra.
Situao diferente acontece quando h alterao do projeto ou do
mtodo construtivo por iniciativa do contratado, sem ter sido objeto de
aditivo contratual. Nesse caso, o fiscal do contrato passa a ser responsvel
solidrio pelo pagamento por quantitativos no executados, ainda que
por meio de empreitada por preo global.

[6]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Em suma, prevalece o entendimento constante do voto referente

ao Acrdo 363/2007 - Plenrio: O fato de se tratar de contratao por
preo global no assegura a nenhum contratado o direito de receber por
produto no utilizado.
Outro ponto relevante a necessidade de haver oramentos
detalhados e critrios de aceitabilidade de preos unitrios em empreitada
por preo global, exigncias dos incisos II do 2 do art. 7 e X do art.
40 da Lei 8666/93. Apesar da controvrsia quanto exigncia de critrio
de aceitabilidade de preo unitrio neste tipo de regime, a Deciso n
60/1999-1C-TCU esclarece que o estabelecimento desse critrio, com a
fixao de preos mximos, ao contrrio do que sugere a interpretao
literal da lei, obrigao do gestor e no sua faculdade.
Alm do mais, farta a jurisprudncia do TCU sobre a necessidade
de oramentos detalhados e critrios de aceitabilidade de preo unitrio
em empreitadas por preo global (Acrdos n 2.088/2004 - Plenrio,
1.324/2005 - Plenrio, 13/2006 - Plenrio, 1.453/2006 - Plenrio,
2.065/2006 Plenrio e 1.829/2007 - Plenrio).
Quadro Resumo - Empreitada por preo global
Vantagens

Desvantagens

Indicada para:

Simplicidade nas

Como o construtor corre riscos

Regra: todas as obras e

medies (medies

por etapa ou parcela

concluda);

menor custo para a

Administrao Pblica
na fiscalizao da
obra;

evita pleitos do
construtor e a

assinatura de aditivos;

o valor final do

contrato fixo;

dificulta o jogo de

nos quantitativos de servios, o

valor global da proposta tente a

se situar em patamar superior

se comparado com o regime de

preos unitrios;

tendncia em haver maior

percentual de riscos e

imprevistos inclusos no BDI do

servios executados acima

da terra, pois apresentam

boa preciso na estimativa

de quantitativos;

construo de edificaes;
linhas de Transmisso.

construtor;

a licitao e a contratao

exigem projeto bsico com

elevado grau de detalhamento

dos servios (art. 47 da Lei
8666/93).

planilha.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[7]

Empreitada por preo unitrio

A Lei de Licitaes conceitua a empreitada por preo unitrio como
sendo o regime de execuo no qual se contrata a execuo da obra ou
o servio por preo certo de unidades determinadas. utilizada sempre
que os quantitativos a serem executados no puderem ser definidos com
grande preciso.
Entretanto, no se deve pressupor que a existncia de impreciso
nos quantitativos dos servios implique, por si s, deficincia do projeto
bsico. Convm ressaltar que, mesmo em projetos bem elaborados,
existem servios que tm uma impreciso intrnseca dos quantitativos,
como no caso de servios de movimentao de terra em rodovias e
barragens, obras nas quais se recomenda a adoo da empreitada por
preo unitrio. Portanto, em que pese no se necessitar de um grau de
detalhamento no mesmo nvel das empreitadas por preo global, exigese ao menos que se respeite o rigor do conceito de projeto bsico definido
no Art. 6 da Lei 8.666/93.
A remunerao neste regime feita em funo das unidades
executadas de servios, conforme previamente definido na
planilha oramentria da obra. Nesse caso, o acompanhamento do
empreendimento se torna mais difcil e detalhado, j que se torna
necessria a fiscalizao sistemtica dos servios executados.
Assim, o contratado se obriga a executar cada unidade de servio
previamente definida por um determinado preo acordado. O construtor
contrata apenas o preo unitrio de cada servio, recebendo pelas
quantidades efetivamente executadas.
Em decorrncia da ausncia desse risco para o construtor, o
contrato celebrado no regime de preos unitrios tende a ter um preo
final menor. Porm, no significa, necessariamente, que esse regime de
execuo seja o mais econmico para a Administrao, devido ao alto
custo que ela deve incorrer na fiscalizao do contrato.

Ateno!

[8]

No regime de empreitada por preo unitrio muito mais crtica

a preciso da medio dos quantitativos do que para contratos a preos
globais, visto que as quantidades medidas no campo devem ser exatas, j
que elas so, de fato, as quantidades a serem pagas. Portanto, as equipes
de medio do proprietrio devem ser mais cuidadosas e precisas nos
trabalhos, porque as quantidades medidas estabelecem o custo real do
projeto.

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Vale lembrar ainda que o valor final do contrato sob o regime de

empreitada por preo unitrio pode oscilar para mais ou para menos, em
funo da preciso na qual foram estimados os quantitativos de servios.
Quadro Resumo - Empreitada por preo unitrio
Vantagens

Desvantagens

Indicada para:

Pagamento apenas dos

Exige rigor nas medies dos

Regra: todas as obras

servios efetivamente
executados;

apresenta menor risco

para o construtor, na
medida em que este

no corre risco sobre

os quantitativos de

servios e minimiza

servios;

maior custo da Administrao

para acompanhamento da obra;

favorece o Jogo de Planilha;

necessidade frequente de
aditivos para incluso de

novos servios ou alterao

riscos geolgicos do

dos quantitativos dos servios

construtor;

a obra pode ser

licitada com um

projeto com grau de

contratuais;

o preo final do contrato

incerto, pois baseado em

estimativa de quantitativos

desenvolvimento

que podem variar durante a

inferior ao exigido para

uma empreitada por

preo global ou integral.

execuo da obra;

exige que as partes renegociem

preos unitrios quando

ocorrem alteraes relevantes

Empreitada integral

dos quantitativos contratados.

executadas abaixo da terra

apresentam incertezas

intrnsecas nas estimativas de

quantitativos, por exemplo,
execuo de fundaes,

servios de terraplanagem,
desmontes de rocha etc.;

implantao, pavimentao,
duplicao e restaurao de
rodovias;

canais, barragens, adutoras,

permetros de irrigao, obras

de saneamento;

infraestrutura urbana;

obras porturias, dragagem e

derrocamento;

reforma de edificaes.

Uma empreitada integral pode ser especialmente utilizada para

implantao de projetos complexos, que exigem conhecimentos e
tecnologia que no esto disponveis com uma nica empresa. Assim, o
proprietrio contrata o projeto global com uma empresa integradora
e recebe o projeto concludo pronto para operao. Por isso, nesse
regime so verificados vrios subcontratos celebrados pela empresa
de engenharia principal com fornecedores, prestadores de servio,
projetistas e subempreiteiros.
Um projeto executado no regime de empreitada integral pode
envolver os seguintes elementos, dependendo da complexidade:
Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[9]

 administrao da obra;
licenciamento do empreendimento;
elaborao do projeto executivo e outros servios de engenharia;
execuo de obras civis;
montagem eletromecnica;
subcontrataes de partes e servios do empreendimento;
controle e gesto da implantao do empreendimento;
negociao, aquisio e guarda de equipamentos e materiais;
controle de materiais e equipamentos;
inspeo dos equipamentos antes da entrega;
expedio, transporte e fretes de materiais e equipamentos;
controle do cronograma e da qualidade dos servios executados;
fornecimento do sistema operacional de controle do
empreendimento;
ensaios e pr-comissionamento;
testes de garantia e de performance;
treinamento do pessoal do proprietrio para operao dos
sistemas operacionais da planta;
treinamento para execuo do programa de manuteno do
empreendimento.
Ponto a destacar na empreitada integral refere-se ao alto grau de
responsabilidade do contratado, quando comparado aos demais regimes
de execuo. Como o empreendimento contratado compreendendo
todas as etapas das obras, servios e instalaes, a contratada assume
inteira responsabilidade na entrega do objeto em condies de entrada
em operao. Assim, o contratado no regime de empreitada integral
fornece uma ampla variedade de garantias e aceita responsabilidades
diversas. Estas incluem:
[ 10 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

 garantias para a pontualidade das entregas de equipamentos, de

montagem e de tempo de concluso de obras civis e mecnica;
garantias pela solidez e segurana das estruturas e construes,
assim em razo dos materiais, como do solo;
a obedincia s especificaes tcnicas, s normas de segurana
e aos padres de qualidade especificados;
a responsabilidade por bens ou equipamentos utilizados/
adquiridos para o empreendimento;
o compromisso pelo desempenho da planta que ser mantida
por um perodo definido.
Na iniciativa privada, bastante comum contrataes por meio
desse conceito de empreitada integral, bem como de suas variantes
Turn-Key e EPC (Engineering Procurement Construction), nos
quais, preliminarmente fase de escolha do contratado, apenas so
determinados os parmetros tcnicos e econmicos do empreendimento.
O desenvolvimento da melhor soluo e do projeto bsico de
responsabilidade do contratado.
No setor pblico, entretanto, a Lei de Licitaes clara ao
determinar que as obras e os servios somente podero ser licitados
quando houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente.
Nesse sentido, apresenta-se trecho do voto condutor do Acrdo
1.846/2006 Plenrio:
17. No tocante a essa impreciso nos projetos da obra em tela, considero
que esse indcio de irregularidade agravado pelo fato de se tratar de obra
executada sob regime de empreitada integral.
18. Helly Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 31
Edio, 2005, pgina 255, Malheiros Editores Ltda., assim conceitua o
regime de empreitada integral:
Empreitada integral ocorre quando se contrata o empreendimento
em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios
e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade do contratado at a
sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos
os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana
estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades
para que foi contratada (art. 6, VII, e), o que chamado na linguagem
empresarial de turn key.
(...)

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 11 ]

O projeto dever obrigatoriamente estimar as quantidades a serem

adquiridas. O ato convocatrio dever ater-se fielmente ao projeto.
Haver casos em que inexistiro condies tcnico-cientficas para definir
as quantidades. Ainda nessas hipteses, ser proibida a licitao de
quantidades indefinidas. Dever promover-se uma estimativa dentro dos
limites que a tcnica permita formular. Se, no curso do contrato, verificarse a inadequao dos clculos, sero adotadas as providncias adequadas.
(...)
A Empreitada Integral pressupe projetos mais completos e bem
elaborados, pois os riscos da execuo so do empreiteiro. Logo, a fase
anterior licitao a que requer mais cuidado, pois a etapa das
definies, eis que uma vez resolvida a licitao com a contratao da obra,
o seu objeto ser executado pelo empreiteiro at o fim, no se admitindo
aditamento contratual.
Quadro Resumo - Empreitada integral
Vantagens

Desvantagens

Indicada para:

As mesmas da empreitada por

As mesmas da

Via de regra, aplicvel

preo global;

o empreendimento entregue
pronto para operao;

o proprietrio da obra tem

garantias sobre o desempenho/

funcionamento do projeto;

o contratante tem maior

garantia sobre o prazo de

entrega da obra;

facilita a interface entre

projetistas, executores de

obras civis, fornecedores de

equipamentos e responsveis
pela montagem;

diminui o nmero de litgios

entre as partes e pleitos do
construtor;

h clara definio da

responsabilidade pela perfeita

[ 12 ]

execuo contratual.

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

empreitada por preo

global;

o preo final do contrato

tende a ser mais elevado,

pois o construtor

assume riscos diversos:

geolgico, hidrolgico,
de performance do

empreendimento e

de desempenho dos

a empreendimentos

extremamente complexos
que utilizam tecnologia

de ponta ou que exigem

conhecimentos e

tecnologia que no esto

disponveis para uma
nica empresa;

subestaes de energia;

equipamentos;

refinarias, plantas

tambm mais elevado

instalaes industriais;

o preo final do contrato

devido necessidade de

o construtor gerenciar o
empreendimento como
um todo.

petroqumicas;

oleodutos, gasodutos;
usinas nucleares;

usinas hidroeltricas e
termoeltricas;

estaes de

bombeamento.

Vrios contratos privados de construo civil ainda so celebrados

no regime administrao contratada. O ordenamento jurdico vigente
antes Lei 8.666/93 previa essa modalidade de execuo. Contudo o
dispositivo prevendo o regime de administrao contratada foi vetado
do projeto aprovado da Lei 8.666/93. A redao original estabelecia
que administrao contratada seria o regime no qual se contrata,
excepcionalmente, a execuo da obra ou servio mediante reembolso
de todas as despesas incorridas para a execuo e pagamento da
remunerao ajustada para os trabalhos de administrao. Segundo
Maral Justen Filho:
Esse regime de execuo indireta [administrao contratada]
fora objeto de veto presidencial, na ocasio do sancionamento da Lei
n. 8.666. Reputou-se, ao efetivar o veto, que o regime de administrao
contratada importaria risco de potenciais prejuzos ao interesse pblico.
O particular seria incentivado a ampliar o custo da obra ou do servio,
porque isso acarretaria aumento da prpria remunerao. Ademais, o
regime de administrao contratada no permite uma delimitao prvia
precisa acerca dos custos do contrato. A Administrao desembolsar
os montantes que vierem a se fazer necessrios. Portanto, podero
ser estimados os custos, dentro de certos parmetros, os quais nunca
sero exatos e rigorosamente determinados. Sob esse ngulo, o regime
de administrao contratada apresenta certa incompatibilidade com
o princpio de que a contratao depender de rigorosa estimativa de
custo.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 13 ]

2. Preos Inexequveis e Critrio de Aceitabilidade

de Preos
J vimos no segundo mdulo deste curso, a importncia de o edital
prever critrios de aceitabilidade de preos unitrio e global. De fato, a nica
forma de evitar-se a contratao com sobrepreo ou de, pelo menos, minimizar
as chances de ocorrncia do jogo de planilha. O assunto est pacicifado no
mbito do Tribunal de Contas da Unio pela Smula N 259/2010:
Ateno!

Nas contrataes de obras e servios de engenharia, a definio do

critrio de aceitabilidade dos preos unitrios e global, com fixao de
preos mximos para ambos, obrigao e no faculdade do gestor.
Outro ponto relevante a necessidade de haver oramentos
detalhados e critrios de aceitabilidade de preos unitrios tambm em
empreitadas por preo global, exigncias dos incisos II do 2 do art. 7
e X do art. 40 da Lei 8666/93. Apesar da controvrsia quanto exigncia
de critrio de aceitabilidade de preo unitrio neste tipo de regime, a
Deciso n 60/1999-1C-TCU esclarece que o estabelecimento desse
critrio, com a fixao de preos mximos, ao contrrio do que sugere
a interpretao literal da lei, obrigao do gestor e no sua faculdade.
farta a jurisprudncia do TCU sobre a necessidade de oramentos
detalhados e critrios de aceitabilidade de preo unitrio em empreitadas
por preo global (Acrdos n 2.088/2004 - Plenrio, 1.324/2005
- Plenrio, 13/2006 - Plenrio, 1.453/2006 - Plenrio, 2.065/2006
Plenrio e 1.829/2007 - Plenrio).
Se a legislao em vigor e a jurisprudncia no admitem a contratao de
obra com sobrepreo global ou unitrio, tambm existe preocupao quanto
aos preos excessivamente baixos. A lei estabeleceu critrios objetivos para
aferio da inexequibilidade de preos. No entanto, o TCU tem entendimento
pacfico no sentido de que o critrio previsto na Lei de Licitaes e Contratos
conduz apenas a uma presuno relativa de inexequibilidade de preos, sendo
necessrio ouvir a autora de proposta inexequvel. Como exemplo, cita-se o
Acrdo 141/2008 - Plenrio (Sumrio):
O critrio para aferio de inexequibilidade de preo definido no art.
48, inciso II, 1, alneas a e b, da Lei n 8.666/93 conduz a uma
presuno relativa de inexequibilidade de preos, cabendo administrao
exigir que o licitante comprove a efetiva capacidade de executar os servios,
no preo oferecido, assegurado o alcance do objetivo da licitao, que
a seleo da proposta mais vantajosa, e, por consequncia, do interesse
pblico, bem tutelado pelo procedimento licitatrio.

[ 14 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

3. Parcelamento da Licitao
A contratao em lote nico, no parcelada, apesar de ser ilegal,
cria grande facilidade gerencial do empreendimento, porquanto ele
ficaria sob a responsabilidade de uma nica empresa. A administrao
teria maior nvel de controle na execuo das obras e servios e um nico
contratado, indiscutivelmente, traz melhor interao entre as fases do
empreendimento, maior facilidade no cumprimento de cronogramas e
prazos, concentrao de execuo e garantia de resultados num nico
executante e, sobretudo, incremento da economia de escala, se levado em
conta que o aumento dos quantitativos fornecidos ou executados pode
ocasionar reduo de preos unitrios a serem pagos pela Administrao.
Entretanto, mesmo com os argumentos a favor das contrataes
nicas, em nome dos princpios da isonomia e da competitividade,
preferiu o legislador, em consonncia com o 1 do artigo 23 da Lei
8.666/93, dispor como regra para as licitaes pblicas o parcelamento
dos objetos a serem contratados, desde que comprovados certos
requisitos conforme estabelecido no citado pargrafo.

Lei 8.666/93, art. 23, 1:

1 As obras, servios e
compras efetuadas pela
Administrao sero
divididas em tantas
parcelas quantas se

Assim, conforme estabelecido na lei, para obras, servios e compras,

o parcelamento a regra, embora obrigatrio somente se houver
comprovao de viabilidade tcnica e econmica na diviso do objeto em
parcelas, sem ocasionar perda da economia de escala. Reproduz-se abaixo
os dizeres de Justen Filho, acerca da interpretao do aludido dispositivo.
O art. 23, 1o, impe o fracionamento como obrigatrio. A
regra retrata a vontade legislativa de ampliar a competitividade e o
universo de possveis interessados. O fracionamento conduz licitao
e contratao de objetos de menor dimenso quantitativa, qualitativa e
econmica. Isso aumenta o nmero de pessoas em condies de disputar a
contratao, inclusive pela reduo dos requisitos de habilitao (que sero
proporcionados dimenso dos lotes). Trata-se no apenas de realizar o
princpio da isonomia, mas da prpria eficincia.

comprovarem tcnica e
economicamente viveis,
procedendo-se licitao
com vistas ao melhor
aproveitamento dos
recursos disponveis no
mercado e ampliao da
competitividade sem perda
da economia de escala.

Os objetivos do parcelamento so o aumento da competitividade

proporcionada pela participao de um maior nmero de empresas nas
licitaes, o que no seria possvel se o objeto licitado no fosse dividido,
tendo-se em vista que, nesse caso, haveria critrios mais rigorosos de
habilitao a serem exigidos e restrio de participao de licitantes de
menor porte, bem como a obteno de vantagens econmicas para
a Administrao, por meio da diminuio dos preos globais que se
obtm com o parcelamento do objeto, reflexo esperado do aumento da
competitividade.
Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 15 ]

O assunto pacfico no mbito do Tribunal de Contas de Unio em

consequncia da vasta jurisprudncia existente sobre o tema, consolidada
pela Smula n 247:
obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo
global, nos editais das licitaes para a contratao de obras, servios,
compras e alienaes, cujo objeto seja divisvel, desde que no haja
prejuzo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala,
tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participao de licitantes
que, embora no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento
ou aquisio da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens
ou unidades autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se
a essa divisibilidade.
Conforme se depreende do 1 do artigo 23 da Lei 8.666/93, a
Administrao encontra-se obrigada a parcelar o objeto desde que haja
viabilidade tcnica para tanto. Embora na lei no esteja definido o que
vem a ser a viabililidade tcnica, ela deve ser entendida no sentido de que
no pode haver descaracterizao do objeto quando de sua fragmentao,
de modo a restar perdida sua integridade original. Conforme afirma
Jacoby Fernandes (Parecer n 2086/00 3P/MP, TCDF), a simples
divisibilidade do objeto no significa que exista viabilidade tcnica para
o parcelamento.
Exemplificando, numa obra de edificao, embora possa ser dito
que ela se divide em andares, esse fato por si s no representa que haja
viabilidade tcnica para que cada andar seja licitado separadamente. A
unidade do objeto, que o edifcio como um todo ou parte expressiva
dele, seria destruda por meio do fracionamento. Situao diferente
seria no caso de se pretender contratar a construo de vrios prdios,
hiptese em que se admitiria o parcelamento em unidades ou conjunto
de unidades do complexo, sem ocorrer assim descaracterizao da
individualidade do objeto.
Outro requisito a ser observado a viabilidade econmica,
que s obtida se o parcelamento no elevar os custos a cargo da
Administrao, mesmo que haja um maior nmero de participantes e
aumento da competitividade. provvel que ocorra economia de escala
e reduo de preos como contrapartida ao aumento dos quantitativos
a serem adquiridos pelas contratadas em suas negociaes. Por outro
lado, o aumento da competitividade pode tambm reduzir os valores
contratados. Dessa forma, a Administrao precisa se certificar de que
o parcelamento trar reduo de custos globais, sob pena de restar
caracterizada a inviabilidade econmica da diviso do objeto.

[ 16 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Portanto, no obstante o parcelamento seja a regra estabelecida

na lei, essa obrigatoriedade mitigada em face da necessidade do
atendimento da comprovao das viabilidades tcnica e econmica em
se parcelar o objeto, esta ainda condicionada demonstrao de que no
haver perda de economia de escala ao se dividir a contratao.
BDI Diferenciado na Ausncia do Parcelamento do Objeto
Uma questo enfrentada com frequncia pelo Tribunal de
Contas da Unio tem sido a adoo de BDI diferenciado para compras
especficas de materiais e equipamentos. Diversos precedentes, a exemplo
dos Acrdos 325/2007, 1020/2007, 2189/2007, 440/2008, 608/2008,
2158/2008, 2875/2008, 676/2009 e 1785/2009, todos do Plenrio da
Corte, adotaram entendimento quanto necessidade de reduo do BDI
que deve incidir sobre as referidas aquisies em relao ao BDI adotado
para os demais servios da obra. O assunto foi sumulado pelo Tribunal
nos termos abaixo (Smula n 253/2010).
Comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcelamento
do objeto da licitao, nos termos da legislao em vigor, os itens de
fornecimento de materiais e equipamentos de natureza especfica que
possam ser fornecidos por empresas com especialidades prprias e diversas
e que representem percentual significativo do preo global da obra devem
apresentar incidncia de taxa de Bonificao e Despesas Indiretas - BDI
reduzida em relao taxa aplicvel aos demais itens.
Tipos de Parcelamento de Obras Pblicas
Especificamente na contratao de obras pblicas, a obrigao do
parcelamento estabelecida na Lei 8.666/1993 ganha contorno e dimenso
prprios, haja vista a enorme complexidade que envolve a definio do
objeto e a execuo dos diferentes tipos de obras contratadas pelo poder
pblico. Neste subtpico, sero abordados alguns aspectos gerais e outros
especficos do parcelamento relativos s contrataes dos diferentes tipos
de obras usualmente executados pela Administrao Pblica.
A escolha do gestor pelo parcelamento no tarefa trivial quando
se trata de contrataes de obras pblicas. Diversas variveis influenciam
essa deciso, as quais precisam ser analisadas em conjunto e sopesadas
para cada situao concreta. Os comandos legais so abstratos e fornecem
uma perspectiva ampla de aplicao das normas, cabendo ao gestor
enquadrar os atos sob responsabilidade nos vrios dispositivos legais,
com as devidas justificativas.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 17 ]

Podem-se estabelecer certos critrios para avaliar a necessidade ou

no de parcelamento das obras pblicas, adotando-se a princpio um
enfoque preponderantemente qualitativo. A seguir so apresentados
alguns critrios.
Caracterstica da Obra - Esse talvez seja o principal critrio. De
acordo com a natureza e complexidade da obra, recomenda-se o seu
parcelamento. Obras compostas de parcelas especficas e que tenham
fornecedores prprios e especializados devem ser parceladas, depois
de procedidos os exames de viabilidade tcnico-econmica e garantido
o ganho de economia de escala. Alguns cuidados especiais devem ser
tomados para que no haja possibilidade de excesso de interferncias no
canteiro entre os servios a serem prestados pelos diferentes contratados,
o que inviabilizaria o parcelamento pela perda de produtividade.
Exemplos: construo de usinas hidreltricas, em que os equipamentos
eletromecnicos so licitados separadamente das obras civis, construo
de canais e permetros de irrigao em que as bombas e outros
equipamentos das estaes elevatrias sejam objeto de contrato distinto
das obras de terraplenagem e revestimento dos canais; e a construo de
rodovias, em que as pontes ou outras obras de arte especiais de maior
extenso sejam licitadas distintamente das obras de pavimentao.
Local da Obra - De acordo com a localizao fsica da obra, o
parcelamento pode ou no ser recomendado. Se a obra, com objeto
individualizado, for realizada num nico local, no se parcela por
esse critrio. Se a mesma obra de objeto semelhante for realizada em
diferentes localidades, a exemplo de duas ou mais regies, cidades ou
bairros, recomenda-se o parcelamento, adotando-se uma licitao
por local especfico ou uma nica licitao com vrios itens, a no
ser que sejam as mesmas empresas as interessadas em executar todas
as obras. Exemplos: construo de escolas, postos de sade ou outros
equipamentos comunitrios em diversas cidades ou localidades.
Dimenso da Obra Certas obras, embora nicas, apresentam
dimenses fsicas suficientemente grandes que recomendam o
parcelamento, de forma a melhor utilizar os recursos de mercado e
tambm logsticos do ponto de vista da execuo. Assim se passa com
as obras de grandes extenses lineares. Exemplos: a diviso de rodovias,
ferrovias e canais em em trechos ou lotes de extenso em mais ou menos
uniformes.
Implantao da obra Em funo do prazo previsto de execuo
de uma obra ou da grande monta dos recuros a serem dispendidos, tornase interessante o parcelamento em etapas de implantao. Muitas vezes,
o planejamento e execuo de uma obra perpassam vrios anos, sendo
[ 18 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

que a entrega antecipada de parcelas prontas da obra podem desde antes

ir beneficiando parte da populao usuria. Exemplo: ampliao das
redes de abastecimento de gua ou de esgotamento sanitrio que podem
ser contratadas por etapas, admitindo-se um contexto de planejamento
de longo prazo para a soluo dos problemas de saneamento bsico de
uma macrorregio urbana. Como exemplo prtico, tome-se a construo
da Usina Hidroeltrica de Tucuru, cuja primeira etapa da obra j havia
entrado em funcionamento quando do incio da construo de sua
segunda etapa.
Tipo do Objeto A contratao de uma obra pblica envolve
vrios objetos que no somente os contratos relacionados sua execuo
fsica. Portanto, recomendvel o parcelamento das licitaes para
contratar projetos, estudos e pareceres diversos, elaborao do EIA/
RIMA, superviso, gerenciamento e fiscalizao, entre outros porventura
necessrios, porquanto se constituem de objetos de natureza especfica
e de carter eminentemente intelectual. Exemplos: todas as obras que
necessitam de estudos e relatrios de impacto ambiental e tambm de
projetos especficos com oramentos completos devem licitar esses
servios em separado.
Ressalte-se que h outros critrios menos usuais e prprios de
situaes especficas que poderiam ser listados, haja vista a imensa
gama de situaes possveis na anlise do parcelamento da contratao e
execuo de obras pblicas.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 19 ]

4. Fracionamento da Despesa
Cabe Administrao, uma vez decidida a parcelar o objeto da
contratao, escolher qual modalidade de licitao ir empregar. Nesse
ponto, a Lei 8.666/1993 estabelece as regras gerais aplicveis, conforme
disciplina o 2 do art. 23.
Lei 8.666/93, art. 23, 2:
2 Na execuo de obras
e servios e nas compras
de bens, parceladas nos
termos do pargrafo

Dessa forma, conforme interpretao do aludido pargrafo,

no pode a Administrao fugir da modalidade de licitao, entre
as estabelecidas nos incisos I a III do art. 22 da Lei no 8.666/1993,
considerando-se o valor total da contratao, sob pena de incidir
no chamado fracionamento da despesa, conduta vedada no nosso
ordenamento jurdico.

anterior, a cada etapa ou

conjunto de etapas da
obra, servio ou compra,
h de corresponder
licitao distinta,
preservada a modalidade
pertinente para a execuo
do objeto em licitao.

Fracionamento da despesa designa a compra ou contratao

de servio utilizando-se de modalidade indevida de licitao, com o
intuito de fugir do maior rigor formal previsto para modalidades mais
complexas arroladas na lei, ocorrendo nos casos em que o valor estimado
da parcela recai em faixa de valores prpria de modalidade mais branda
do que aquela que seria utilizada se contratado o objeto como um todo.
De igual modo, fraciona-se a despesa quando se provoca a dispensa de
licitao na hiptese de o valor total do objeto parcelado indevidamente
superar os limites estabelecidos nos incisos I e II do art. 24 da Lei no
8.666/1993, os quais estabelecem os valores mximos de dispensa para
obras, servios e compras.
A lei de licitaes e contratos previu, no 5 do art. 23, para o caso
de obras e servios, a seguinte regra:
5o vedada a utilizao da modalidade convite ou tomada de
preos, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servio,
ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local
que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o
somatrio de seus valores caracterizar o caso de tomada de preos ou
concorrncia, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as
parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas
ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou
servio.
O pargrafo acima, de acordo com o entendimento esposado por
Justen Filho, deve ser aplicado quando no estiver em jogo o 1 do
mesmo artigo. Assim, trata-se de regra que independe da comprovao
das viabilidades tcnica e econmica do parcelamento. Na primeira
parte, o pargrafo estabelece que as licitaes de parcelas de uma mesma

[ 20 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

obra devem utilizar a modalidade correspondente ao valor total da

obra. Ressalte-se que diante de cada caso concreto importante que
seja identificado o que venha a ser uma obra individual, por meio de
caractersticas que permitam concluir quanto unicidade do objeto,
para que as parcelas possam ento ser identificadas para fins de avaliao
da modalidade a ser utilizada.
Na sequncia do dispositivo legal, observa-se que a mesma regra
de utilizao da modalidade se aplica a obras da mesma natureza e no
mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente.
Nesse caso, as restries so de natureza tanto qualitativa quanto
espacial e temporal. Qualitativa ao se referir a obras de mesma natureza,
espacial ao estabelecer como condio a mesma localidade temporal
quando cita a realizao concomitante. Todos esses requisitos devem
ser atendidos ao mesmo tempo. Observa-se nesse comando que,
no estabelecimento da modalidade de licitao cabvel, em vez do
somatrio de parcelas de uma mesma obra, considera-se a soma dos
preos de vrias obras distintas, porm de mesma natureza e realizadas
no mesmo local e conjuntamente.
A exceo regra vem disposta ao final do pargrafo, ao se referir a
parcelas de natureza especfica, embora integrantes do todo, que possam
ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela
do executor da obra, caso em que no se aplica o somatrio para definio
da modalidade de licitao como regra. Nota-se aqui que o legislador
excepcionou da regra do somatrio servios ou conjunto de servios
das obras que envolvam especializao, prevendo que em muitos casos a
execuo de um objeto complexo ser composta de parcelas especficas
que necessariamente devero ser contratadas com profissionais ou
empresas especializadas. No caso de obras de grande porte, usual se
observar essa especializao, o que normalmente ocasiona a realizao
de licitaes distintas para, por exemplo, contrataes de elaborao de
projeto bsico de projeto executivo, de estudos e relatrios de impacto
ambiental, de superviso, acompanhamento e fiscalizao das obras, de
execuo das obras civis, de aquisio e montagem de equipamentos
eletromecnicos, entre outras possveis.
Com relao a essa matria, o entendimento do TCU de que a
realizao de contrataes ou aquisies de mesma natureza, em idntico
exerccio, cujos valores globais excedam o limite legal previsto para
dispensa de licitao, demonstra falta de planejamento e caracteriza fuga
ao procedimento licitatrio e fracionamento ilegal da despesa. Nesse
sentido, so os Acrdos 2.049/2008-1a Cmara, 2.010/2007- Plenrio,
1.084/2007-Plenrio, 370/2007-2a Cmara, 3.315/2007-1a Cmara e
2.573/2007-1a Cmara, entre outros.
Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 21 ]

Dessa forma, a utilizao de dispensa de licitao, com fundamento

no baixo valor, para a aquisio ou contratao de servios cujos
montantes globais ultrapassem os limites previstos na Lei de Licitaes,
configura fracionamento de despesa, e vai de encontro legislao
vigente e jurisprudncia do TCU.
Tambm interessante apresentar o entendimendo manifestado
no Acrdo 832/2008 Plenrio (Sumrio):
indevida a realizao de licitaes distintas para a contratao
de servios de mesma natureza, mesmo em locais diversos, quando os
potenciais interessados so os mesmos, por contrariar o art. 23, 5, da Lei
n. 8.666/93.

[ 22 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

5. Uso do Prego para Licitar Obras e Servios de

Engenharia
O prego, como modalidade licitatria, foi institudo pela Lei
10.520/2002), tendo sido regulamentada primeiramente pelo Decreto
3.555/2000 (prego presencial), e posteriormente pelo Decreto
5.450/2005 (prego eletrnico).
Embora a Lei 10.520/2002 indicasse a aplicao da modalidade
a quaisquer bens ou servios comuns, o art. 5 do Decreto 3.555/2000
vedava expressamente aplicao do prego s contrataes de obras e
servios de engenharia.

Em suma, o ordenamento
jurdico em vigor no
permite a utilizao do
prego para licitar obras,
mas permite o seu uso

A despeito da vedao contida no Decreto 3.555/2000, o TCU

consolidou entendimento no sentido de que a Lei 10.520/2002 no
exclui previamente o uso do prego para contratao de servios de
engenharia, determinando, to-somente, que o objeto a ser licitado
caracterize-se como bem ou servio comum (Acrdos 286/2007Primeria Cmara, 5.226/2008 - Segunda Cmara, 2.272/2006-Plenrio,
3.346/2009- Primeria Cmara, 2.482/2007 - Plenrio, 2.635/2007 Plenrio, 2.664/2007 - Plenrio).

para a licitao de servios

comuns de engenharia.
H de se ressalvar,
entretanto, que existe
proposta de alterao
legislativa admitindo o uso
de prego para licitar obras
de at determinado valor.

Assim, a Lei 10.520/2002 e o Decreto 5.450/2005 amparam

a realizao de prego para a contratao de servios comuns de
engenharia, ou seja, aqueles servios cujos padres de desempenho e
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado. O entendimento do TCU encontra-se
consolidado por meio da Smula n 257/2010:

Que tal discutirmos esse

polmico assunto no nosso
frum para debates e
esclarecimento de dvidas?

O uso do prego nas contrataes de servios comuns de engenharia

encontra amparo na Lei n 10.520/2002.
Surgem, ento, dois questionamentos imediatos quanto ao uso do
prego para licitar servios de engenharia comuns:
1. Qual a diferena entre obra e servio de engenharia?
2. A elaborao de projetos e demais servios de engenharia
predominantemente intelectuais podem ser considerados
servios de engenharia comuns?

Visando esclarecer o que

obra e o que servio
de engenharia, o IBRAOP
publicou a OT-IBR-02/2009,

A resposta primeira pergunta no trivial, pois a lei define obra

como toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao,
realizada por execuo direta ou indireta.

Obra e Servio de
Engenharia, includa na
Biblioteca do participante.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 23 ]

Por outro lado, a lei define servio como Servio - toda

atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a
Administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem,
operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte,
locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais.
H claramente uma zona cinzenta entre as duas definies. Por
exemplo, um servio de pintura de uma edificao pode ser caracterizado
tanto como uma reforma (ento uma obra) como uma conservao,
manuteno ou reparao de uma edificao (ento um servio).
A segunda pergunta ainda um assunto no pacificado pela
jurisprudncia do TCU. H uma tendncia em considerar que a
elaborao de projetos no possa ser caracterizada como servio comum,
a exemplo dos Acrdos 1.615/2008 e 601/2011, ambos do Plenrio.
Vejamos trechos do voto condutor do ltimo julgado:
2. O cerne da discusso reside na natureza dos servios tcnicos
licitados [...]mediante o Prego Eletrnico n 78/2010, consistentes na
elaborao de estudos e projetos [...]
3. A representante defende que a modalidade licitatria escolhida
(prego) no seria adequada para a contratao em tela, por abarcar
servios de engenharia de elevado nvel de complexidade tcnica, que
no se enquadrariam na categoria de `servios comuns. Para ela, luz
do disposto no art. 46 da Lei n 8.666/93, a licitao deveria ser do tipo
melhor tcnica ou tcnica e preo, incompatveis com o rito do prego.
[
.
.
.
]
11. A modalidade licitatria prego, que tem como critrio de julgamento
o menor preo, no dever ser utilizada para servios de natureza
predominantemente intelectual, os quais requerem individualizao
ou inovao tecnolgica, podendo apresentar diferentes metodologias,
tecnologias e nveis de desempenho e qualidade, sendo, portanto, necessrio
avaliar as vantagens e desvantagens de cada soluo. Conforme restou
consignado no voto condutor do Acrdo n 2471/2008 - Plenrio, no se
trata de tarefas que possam ser executadas mecanicamente ou segundo
protocolos, mtodos e tcnicas pr-estabelecidos e conhecidos, quando a
sim se justificaria a escolha do prego.
12. No prego, no pode ser complicado passar ao licitante as
especificaes dos servios a serem prestados. importante faz-lo
compreender com boa preciso o que a Administrao deseja, sem induzilo a erro nem lev-lo a se comprometer com uma proposta de preo que
no conseguir honrar. Como restou consignado no voto condutor do
Acrdo n 2079/2007-Plenrio, servios comuns constituem servios de
[ 24 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

fcil caracterizao, que no comportam variaes de execuo relevantes

e que so prestados por uma gama muito grande de empresas. Nesse caso,
como so servios de execuo frequente e pouco diversificada, de empresa
para empresa, no haver problema em conform-los no edital segundo
padres objetivos e usuais no mercado.
13. Como bem sintetizou a unidade tcnica na instruo que deu
ensejo ao provimento cautelar, se o projeto ou estudo a ser obtido pela
realizao do servio por uma empresa ou profissional for similar ao projeto
desenvolvido por outra empresa, dotada com as mesmas informaes da
primeira, esse objeto, no caso `estudos e projetos podem ser caracterizados
como `comuns. Caso contrrio, se a similaridade dos produtos a serem
entregues no puder ser assegurada, o objeto incomum.
14. Cotejando esses parmetros essenciais caracterizao dos
servios comuns com as peculiaridades do objeto licitado no mbito da
CDP, muito bem salientadas pela unidade tcnica, sou foroso a concluir
que os servios pretendidos pela entidade no deveriam ter sido licitados
por prego. [...]
15. Assim sendo, no basta que o objeto possa ser objetivamente
definido pelo edital para a sua caracterizao como comum. As
especificaes dos mtodos aplicveis usualmente no mercado e suficientes
para garantirem o adequado padro de qualidade e de desempenho devem
constar, de forma detalhada, do instrumento convocatrio. Pelo que restou
consignado na instruo tcnica, isso no foi observado no edital do Prego
Eletrnico CDP n 78/2010.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 25 ]

Sntese
Nesta aula, apresentamos o restante do contedo relacionado com
a auditoria dos aspectos legais e formais das licitaes de obras pblicas.
No incio da aula, abordamos a escolha do regime de execuo
da obra e conclumos que ela no deciso de livre arbtrio do gestor,
devendo ser pautada pelo interesse pblico e estar sempre motivada. O
regime de execuo influir nas relaes entre contratado e contratante,
nas medies do contrato firmado e nos seus aditivos, entre outros fatores
relacionados gesto do empreendimento contratado. Assim, no existe
regime de execuo melhor do que o outro, mas h o que melhor atende
ao interesse pblico no caso concreto.
Em seguida, foram apresentados entendimentos relacionados ao
parcelamento e ao fracionamento de licitaes de obras pblicas e aos
critrios de aceitabilidade de preos.
Por fim, apresentamos os entendimentos do Tribunal de Contas
da Unio relacionados utilizao do prego eletrnico para contratar
obras ou servios de engenharia.
Agora hora de vocs exercitarem a aplicao do contedo
apresentado nas aulas 1 e 2 deste mdulo. O restante do tempo, neste
mdulo, dever ser disponibilizado Resoluo do Exerccio 15,
referente anlise de um caso prtico de edital de licitao.
Conclumos esta aula convidando os participantes a discutirem o
contedo no nosso frum.

[ 26 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Referncias bibliogrficas
Acrdo TCU n 363/2007 Plenrio.
Acrdo TCU n 2.088/2004 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.324/2005 Plenrio.
Acrdo TCU n 13/2006 Plenrio.
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Acrdo TCU n 1.829/2007 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.846/2006 Plenrio.
Acrdo TCU n 141/2008 Plenrio.
Acrdo TCU n 325/2007 Plenrio.
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Acrdo TCU n 2.189/2007 Plenrio.
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Acrdo TCU n 2.875/2008 Plenrio.
Acrdo TCU n 676/2009 Plenrio.
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Acrdo TCU n 2.049/2008- Primeira Cmara.
Acrdo TCU n 2.010/2007 - Plenrio.
Acrdo TCU n 1.084/2007 - Plenrio.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

[ 27 ]

Acrdo TCU n 370/2007 - Segunda Cmara.

Acrdo TCU n 3.315/2007- Primeira Cmara.
Acrdo TCU n 2.573/2007- Primeira Cmara.
Acrdo TCU n 832/2008 Plenrio.
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Acrdo TCU n 5.226/2008 - Segunda Cmara.
Acrdo TCU n 2.272/2006 Plenrio.
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LIMMER, Carl V., Planejamento, Oramentao e Controle de Projetos
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[ 28 ]

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Smula TCU n 247.

Smula TCU n 253.
Smula TCU n 257.
Smula TCU n 259.
TCU, Roteiro de Auditoria de Obras Pblicas, Braslia, 2010.

Aula 4: Parcelamento, Regimes de Execuo Contratual e Outros Tpicos

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